concepto academia - Academia Colombiana de Jurisprudencia

Bogotá, D.C.
Mayo 20 de 2014
Doctora
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MÉNDEZ
Secretaria General
Corte Constitucional
Ciudad
REF: EXPEDIENTE D-10187 DECRETO 1355 DE 1970, ARTÍCULO 125 Y
127. MAGISTRADO PONENTE: ALBERTO ROJAS RÍOS
El suscrito, JUAN CARLOS PRIAS BERNAL, en representación de la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, en su calidad de Miembro
Correspondiente de la misma y en cumplimiento de la asignación realizada por el
Señor Presidente de la entidad, de manera atenta me permito conceptuar sobre el
asunto de la referencia en los siguientes términos:
1. LAS NORMAS DEMANDADAS
El actor solicita a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de los
artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970 cuyo texto es el siguiente:
“(…) Artículo 125. La Policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de
posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese
derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la
perturbación.(…)”
“(…) Artículo 127. Las medidas de Policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se
mantendrán mientras el juez no decida otra cosa.(…)”
2. LA DEMANDA
El ciudadano HAMIXON LEAL CHILATRA en ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad acude ante la Corte Constitucional con la petición de la
1
declaratoria de inexequibilidad de las estipulaciones contenidas en los artículo 125
y 127 del Decreto 1355 de 1970, Código Nacional de Policía, por considerar que
las mismas desatienden el contenido de los artículos 1, 15, 28, 29, 51, 58, 93, 116
y 250 de la Constitución Política de Colombia así como el artículo 11 del Pacto
de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
Considera el actor que las normas contenidas en el decreto referido vulneran el
canon constitucional, entre otras razones porque:
- La policía no es autoridad judicial y en consecuencia no tiene facultades
para ordenar el desalojo de un inmueble como quiera que con dicha
actuación se afectarían derechos fundamentales como la intimidad,
personal y familiar, sobre los cuales solamente puede tomar decisiones una
autoridad judicial, bien sea el juez civil a través de las acciones derivadas de
los artículos 972 a 1007 del Código Civil, 408.2 y 416 del Código de
Procedimiento Civil, o la Fiscalía y el juez penal de conformidad con lo
establecido en los artículos 263 y 264 del Código Penal y el 22 del Código
de Procedimiento Penal.
- Las normas demandadas también desconocerían el catálogo de derechos
consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, porque vulneran
el principio de presunción de inocencia - al ser la policía la que ejerce el
desalojo y no el juez competente- , el principio del non bis in ídem - al
someter al querellado a un juicio civil, penal y policivo-, el de cosa juzgada,
seguridad jurídica y de economía procesal –al someter una y otra vez ante
varias jurisdicciones el mismo asunto-.
- Señala igualmente que atentarían contra el contenido del artículo 51 en la
medida que afecta el derecho a una vivienda digna, facultad que la policía
no tiene frente a personas de escasos recursos que no cuentan con la
posibilidad de adquirir un terreno propio o costear un arriendo.
- Sostiene el demandante que también se contraviene lo consagrado en el
artículo 58 de la Carta Magna, norma que determina que el interés privado
debe ceder ante el interés público o social.
- Finalmente indica que se desconocerían la normas contenidas en los
artículos 116 y 250 de la Carta Política al señalar que las autoridades
policivas no pueden ejercer funciones jurisdiccionales que es precisamente
2
lo que ejecutan cuando se trata de desalojos forzosos, como quiera que
estos procedimientos se dirigen a evitar la perturbación a la posesión,
conducta punible consagrada en el artículo 264 del Código Penal cuya
investigación le corresponde a la Fiscalía General de la Nación.
3. DE LA IMPROCEDENCIA
INCONSTITUCIONALIDAD
DE
LOS
CARGOS
DE
La demanda presentada contra los artículos 125 y 127 del código Nacional de
Policía, Decreto 1355 de 1970, parte de los algunos presupuestos construidos
exclusivamente por el demandante en su propio juicio subjetivo e hipotético,
otorgándole un alcance a las normas demandadas que no corresponde con su
sentido literal y el correspondiente espíritu que inspiró al legislador, pretendiendo
caprichosamente su contradicción con la Constitución.
Constituyen los pilares del libelo las siguientes consideraciones:
1. Se parte de la idea de que la norma autoriza a la Policía Nacional para
restablecer y preservar la situación que existía al momento en que se produjo la
perturbación es el derecho de dominio, ataque que resulta nugatorio, si se tiene
en cuenta el verdadero objeto de protección legal.
Frente a esta posición hay que indicar que la facultad de policía consagrada en las
normas legales censuradas, pretende garantizar la situación fáctica de la posesión
o incluso la mera tenencia, circunstancias que pueden predicarse, entre otras, del
arrendatario, locatario, encargado fiduciario, administrador, mandatario, curador,
etc. Así se desprende sin ninguna dificultad del texto de la norma tachada de
inexequible.
En contraste, el accionante funda su alegato en el equivocado entendido de que
lo que se protege por las normas cuestionadas es el derecho de dominio cuya
declaración sería obviamente propia de una sentencia judicial y ajena a las
facultades de policía. De allí, que la médula de la impugnación permita desechar
ab initio sus conclusiones.
2. Se habla de “DESALOJO FORSOZO” (sic), partiendo de la idea generalizada
y no exenta de demagogia de que esta actuación administrativa sería una especie
de abuso estatal contra la aspiración de desvalidas familias que han ocupado o
3
invadido un inmueble en búsqueda de satisfacer su derecho fundamental a una
vivienda digna. Esta argumentación no sólo resulta ser un peligroso sofisma
alentador de las vías de hecho, sino que es abiertamente contradictoria con el
presupuesto fáctico de los artículos censurados, como quiera que la posesión
irregular y aún la mera tenencia son objeto del amparo policivo.
Sobre estas bases equívocas se desarrollan algunos de los presupuestos del
alegato de inexequibilidad sobre los cuales nos pronunciamos:
- De manera reiterada se indica que estas facultades de policía vulneran la
Constitución al poder restablecer el statu quo del poseedor o tenedor, lo
cual habilitaría hipotéticamente a la autoridad para ordenar el desalojo de
familias que estén ocupando el bien inmueble como vivienda. Resulta
contradictorio dicho supuesto en la medida que aún los tenedores en
aquella circunstancia, contarían con esta vía de tutela cuando quiera que
ella se interponga contra terceros que de manera evidente procedan de
forma violenta y arbitraria.
- Como se verá más adelante, quien solicite la protección del Estado para
garantizar su situación de posesión o tenencia, debe cumplir con unos
requisitos mínimos a la luz de las exigencias de ley. Ello es lógico y
coherente en un Estado Social de Derecho que debe vigilar y respetar los
derechos de los asociados y por eso la ley ha establecido en función de
dicha protección, procedimientos reglados a los cuales solo pueden
comparecer quienes cumplan con sus presupuestos.
- Mal puede pretenderse entonces –como lo hace el accionante-, que el
legítimo propietario no pudiera hacer valer su derecho de dominio frente
a los invasores de sus bienes, aún si éstos pretextaren la destinación del
bien inmueble para vivienda. Mucho más, cuando el grado de tutela
policiva alcanza incluso al poseedor o tenedor. Una interpretación en este
sentido reñiría abiertamente con el sistema general de nuestra Carta
Política, y en concreto, con el artículo 58 de la Constitución, que
obviamente no puede ceder a una situación ilícita e ilegal como lo es la
invasión.
- Se ataca la facultad contemplada en los artículos 125 y 127 del Decreto
1355 de 1970, sobre la base de que ésta no podría ser ejercida por la
Policía Nacional sino que corresponde a un ejercicio jurisdiccional. Frente
4
a esta argumentación, como pasa a exponerse, existen suficientes
pronunciamientos de esa Honorable Corporación que sustentan este tipo
de atribuciones por razones de inmediatez y amparo preventivo.
Tampoco puede concluirse con el demandante la violación de los principios de
presunción de inocencia, non bis in ídem, cosa juzgada y seguridad jurídica, pues
ello equivale a desconocer el carácter preventivo y cautelar del procedimiento
policivo, aunado al hecho ignorado por la acción de que será en otras instancias –
éstas si, de tipo judicial- en las cuales se adopte una decisión definitiva.
4. EL PODER POLICIVO Y LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA
FUNCIÓN JURISDICCIONAL EXCEPCIONAL DELEGADA
La inconformidad del accionante respecto a las funciones desarrolladas por la
policía frente a la protección de derechos de tenencia y posesión, se concretan, en
nuestro sentir, en la legitimidad del poder de policía y las funciones que le han
sido asignadas a través de la ley y sus diversas reglamentaciones.
El análisis de este tema, que ha sido abordado por esta Corporación tanto en
análisis particulares de amparos de tutela como en la valoración de exequibilidad
de algunas normas relacionadas con este asunto, resaltándose entonces que el
poder y la función de policía tienen un origen constitucional relacionado con la
protección de los derechos de la colectividad y el orden público y social.
Así lo reseña este Tribunal Constitucional en fallo de tutela que al respecto
concluye:
“El poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por
la facultad legítima de regulación de actos de carácter general,
impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la
convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos
de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen.
Esta función se encuentra adscrita al Congreso de la República,
órgano que debe ejercerla dentro de los límites de la Constitución.
De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300
numeral 8, ha facultado a las Asambleas Departamentales por medio
de ordenanzas a dictar normas de policía en todo aquello que no sea
materia de disposición legal. La función de Policía, por su parte, se
encuentra sujeta al poder de policía, implica el ejercicio de una
5
función administrativa que concreta dicho poder y bajo el marco
legal impuesto por éste. Su ejercicio corresponde, en el nivel
nacional, al Presidente de la República tal como lo establece el
artículo 189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales
compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2
CP), quienes ejercen la función de policía dentro del marco
constitucional, legal y reglamentario. Esta función comporta la
adopción de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben
supeditarse a la Constitución y a la ley. Finalmente, la actividad de
policía es la ejecución del poder y la función de policía en un marco
estrictamente material y no jurídico, que corresponde a la
competencia del uso reglado de la fuerza, y que se encuentra
necesariamente subordinado al poder y a la función de policía.”1
Como se observa, la función de policía que se deriva del poder institucional ya
referido se centra en acciones particulares de definición propia de la competencia
policiva que en manera alguna se refieren a limitaciones al derecho a la propiedad
ni a pronunciamientos judiciales judiciales sobre su titularidad, sino que se dirigen
a restablecer el statu quo tanto del bien que ha sido afectado con las acciones
perturbadoras de la tenencia y la posesión.
Así las cosas, el poder de policía y la función de policía se ejercen en ámbitos
diferentes pero resultan siendo confundidos por el accionante para terminar
mezclando erróneamente el análisis de las normas atacadas; tal precisión fue
objeto de desarrollo en sentencia de tutela de este mismo Tribunal
Constitucional:
“Por otra parte, a fin de hacer mayor claridad frente a los fines
perseguidos por cada uno de los procedimientos policivos de esta
clase y tomando en cuenta que la accionante promovió un proceso
de esta naturaleza, resulta pertinente hacer mención al régimen del
denominado amparo de la posesión o la mera tenencia del que se
ocupa el Código Nacional de Policía en su artículo 125, en el cual se
advierte que “la policía sólo puede intervenir para evitar que se
perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga
sobre un bien, y en el caso de que haya sido violado ese derecho,
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-240/10, Magistrado Ponente: Dr. JUAN CARLOS
HENAO PÉREZ, Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil diez (2010)
6
1
para restablecer y preservar la situación que existía en el momento
en que se produjo la perturbación.” En relación con esta norma la
Corte precisó:
“La Sala advierte que el sentido de este artículo consiste en
amparar no al poseedor o tenedor sin justo título y buena fe,
sino a aquel que en justicia se le debe, conforme a la ley, la
tenencia o posesión como derecho. El Estado Social de
Derecho no puede legitimar las vías de hecho, porque ellas
contradicen el orden social justo que consagra la Carta
Política; dicho orden se funda en la armonía de los asociados
entre sí, es decir, en la coexistencia de intereses legítimos y,
por sobre todo, en la prevalencia del interés general, plasmado
en la observancia del principio legal, como único factor de
coacción dentro del Estado.” 2 (Subraya y destacado fuera de
texto)” 3
Así las cosas, el ámbito de aplicación de la norma atacada se refiere a un acto
arbitrario, injusto y violento que requiere una intervención pronta y efectiva en
pro de garantizar el libre ejercicio de la situación de tenencia y posesión. Se trata
de restablecer una circunstancia de hecho sobre cual exista suficiente respaldo de
acreditación para activar la protección policiva requerida, en el propósito final de
proteger la convivencia social y el orden público y en tanto se determinan
judicialmente los derechos sobre los bienes objeto de debate.
El ejercicio de esta función, es un ejercicio reglado y con unas precisiones
establecidas plenamente en la norma que faculta a la policía para realizar este tipo
de acciones de protección y prevención, circunstancia que también ha sido objeto
de análisis por parte de la Corte Constitucional:
“Las autoridades en ejercicio de la función de policía en los
procesos de su competencia, (i) no están facultadas para limitar el
ejercicio del derecho a la propiedad, salvo en temas referidos a la
seguridad, salubridad y estética públicas; (ii) cuando se presenta
Sentencia T-203 de 1994
CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia T-1023/05. Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL. Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil cinco (2005).
2
3
7
perturbación de la posesión o a la mera tenencia que alguien detenta
sobre un bien, tales autoridades están facultadas para restablecer y
preservar la situación en las condiciones que existían en el momento
de producirse la perturbación; (iii) el amparo policivo en estos casos,
busca garantizar el ejercicio normal de la posesión o a la simple
tenencia que una persona ostenta sobre bienes muebles o inmuebles
o de los derechos reales constituidos sobre éstos, impedir y remover
las situaciones de hecho que lo obstaculicen y mantener el statu quo
hasta tanto la controversia sea decidida por la autoridad respectiva.
Es decir, las medidas proferidas tienen carácter y efectos
provisionales, en razón a que permanecen hasta que el juez
competente resuelva el fondo de la controversia; (iv) en los procesos
policivos no se controvierte el derecho de dominio, de tal suerte que
no se tendrán en cuenta, ni se valorarán las pruebas que tiendan a
demostrarlo. Todos los medios de prueba se aceptan para verificar la
perturbación o molestia que obstaculiza el libre ejercicio de la
posesión o la simple tenencia de un bien, y, (vi) la posesión en los
términos de las normas analizadas debe entenderse como la
tenencia material de un bien determinado con ánimo de señor y
dueño.” 4 (Énfasis fuera de texto)
El análisis efectuado en sede de tutela por la Corte Constitucional en el fallo
citado precedentemente, se reitera en una decisión posterior que resalta lo
siguiente:
“El proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho tiene
naturaleza preventiva, no declarativa de derechos y, por tanto, en él
no se controvierte ni se protege el dominio, ni las pruebas que a este
respecto se exhiban, lo cual debe ventilarse ante la jurisdicción
ordinaria. es claro que cuando ocurra una ocupación de hecho
deberá acudirse al Código Nacional de Policía, el cual indica que
corresponde al jefe de policía, o a quien éste delegue, de acuerdo a
lo reglamentado, verificar los actos de perturbación a través de una
inspección ocular con participación de peritos, diligencia en la que
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-302/11. Magistrado Ponente JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ. Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil once (2011).
8
4
se oirán tanto al querellado como al querellante, único momento que
tienen las partes para probar sus derechos.”5
La posición de la Corte Constitucional plantea dos características fundamentales
que desdibujan la pretensión del accionante; la primera de ellas, es que se trata de
un procedimiento con vocación eminentemente temporal y subordinada que
solamente pretende una protección pronta y eficaz de un derecho, y la segunda,
que dicha naturaleza precautelativa no implica controversia alguna sobre el
derecho de dominio del bien. En esta medida existe absoluta claridad en que el
objeto de debate en estos procesos policivos se refiere a la garantía de
indemnidad de las situaciones de la POSESIÓN Y TENENCIA que logren
acreditarse por parte de quien se reputa su titular, y en manera alguna se genera
decisión, pronunciamiento o lesión al DERECHO DE DOMINIO.
Evidentemente cualquier actuación de carácter policivo puede entrar en conflicto
con la afectación de otros derechos, como sucede en el caso de las retenciones
que se realizan para preservar el orden público, medida preventiva consagrada en
el mismo Decreto 1355 de 1970, en cuyo análisis de constitucionalidad y en
ejercicio del juicio de proporcionalidad de derechos, esta Corporación declaró
exequible bajo los siguientes presupuestos:
“Ahora bien, las medidas preventivas no tienen por finalidad
reprimir, o en otros términos, no tienen el alcance de una sanción,
que sólo puede ser el resultado de un juicio previo, a través del cual
se compruebe la responsabilidad del inculpado. Además, y en
relación con lo anterior, porque no toda afectación de un derecho es
sinónimo de sanción, y porque de acuerdo con el mismo
ordenamiento constitucional, es posible decretar la prevención, a fin
de garantizar un derecho actual o futuro.
La existencia de este tipo de instrumentos, se justifica en el marco
del Estado de derecho y en el ordenamiento constitucional
colombiano, por diferentes razones: en primer término, porque la
Constitución establece como principio fundamental la prevalencia
del interés general, y reconoce como fin esencial del Estado, la
protección a "la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-908/12. Magistrado sustanciador: NILSON PINILLA
PINILLA Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil doce (2012).
9
5
libertades" de los asociados (arts. 1 o y 2° CP.) y en consecuencia,
asigna como deber primordial de las autoridades de policía "el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz" (art. 218 CN); en segundo término,
porque en el ejercicio y goce de sus derechos, la persona no puede
atentar contra intereses de terceros, pues no sólo los derechos no
son absolutos en la medida en que prevalece el interés general, sino
que en especial, debe respetar los derechos ajenos y no abusar de los
propios, y debe obrar conforme al principio de solidaridad social, y
debe igualmente, respetar y apoyar a las autoridades democráticas
legítimamente constituídas y propender al logro y mantenimiento de
la paz (art. 95, inciso 1° CP); en tercer término, porque los derechos
no son absolutos y, por tanto, es dable imponerles límites (claro está
derivados de la Constitución y la ley, y sin que con ello se anulen o
desnaturalicen”
En este orden de ideas, los derechos que puedan entrar en conflicto en la
ejecución de la función de policía deben valorarse desde la perspectiva
constitucional que se le ha impreso a la norma, esto es, si la afectación de
garantías fundamentales tiene un propósito o finalidad válida a la luz de la
disposición superior. En este caso la coherencia con la Carta se predica porque
el mantenimiento de una situación legítima consolidada fáctica y temporalmente
(statu quo) permite la indemnidad del ejercicio libre de los derechos, la
convivencia social y el orden público. Verificándose de esta manera la función
constitucional de los artículos impugnados, se habilita la posibilidad de restringir,
otros derechos individuales 6.
El análisis efectuado por el accionante desconoce la naturaleza de la autonomía
de la función de policía, la cual en manera alguna se ejerce ilimitadamente. La
Corte Constitucional ha señalado sobre el particular:
Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-648/01, Magistrado Ponente: Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA. Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil uno (2001). La misma
sentencia remite a otros fallos sobre el particular: Sentencia C-448 de 1997, M.P Eduardo Cifuentes
Muñoz. Sobre este tema también pueden consultarse entre otras, las sentencias C-371 de 2000, C-110
de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999, C-309 de 1997 y C-741 de 1999.
6
10
“Las autoridades de policía en sus actuaciones surtidas con
fundamento en sus facultades administrativas o excepcionalmente
jurisdiccionales en los procesos policivos, que les fueron asignadas,
deben respetar las garantías procesales y sustanciales que integran
el derecho fundamental al debido proceso, con la finalidad de
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que le
asisten a las partes o a los intervinientes en el proceso respectivo. ”7
Esta reglamentación han sido valorada por la Corte, específicamente en el aparte
jurisprudencial que se cita a continuación, donde se resuelve la improcedencia de
un amparo de tutela respecto al trámite del procedimiento contemplado en el
artículo 125 del Decreto 1355 de 1970:
11. Esta Corporación, con base en las normas señaladas ha definido
respecto del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho de un
predio urbano que:
a) Procede ante una ocupación de hecho, entendida como una
incursión arbitraria sobre un predio con el fin de apoderarse de éste
o de una parte del mismo, que priva a una persona de algún derecho
sobre el predio, sin que medie consentimiento del dueño ni contrato
alguno8.
b) Busca contrarrestar la ocupación y preservar el statu quo, esto es,
restablecer la situación al momento anterior en que se produce la
perturbación y restituir la tenencia a favor del legítimo tenedor 9.
c) No decide controversias suscitadas con relación al derecho de
dominio o posesión, pues éstas deben someterse ante la jurisdicción
ordinaria, por lo que no se evalúan las pruebas que se exhiban para
acreditarlo10.
d) Ante la falta de especificidad de las normas procesales contenidas
en el Decreto ley 1355 de 1970, el procedimiento del lanzamiento por
ocupación de hecho se rige adicionalmente por el respectivo código
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-302/11. Op.cit.
C-241-10.
9 Ibídem, T-093-06, T.-029-12,
10 T-115-04, T-093-06.
7
8
11
de policía departamental del lugar donde se encuentra el bien
inmueble11
Así, la asamblea departamental de conformidad con el numeral 8°
del artículo 300 de la Constitución Política, tiene la función de, por
medio de ordenanzas, “dictar normas de policía en todo aquello que
no sea materia de disposición legal”.
e) El competente para conocer de su trámite es el alcalde municipal
como jefe de policía, quien puede delegar (artículo 9 de la Ley 489
de 1998) la realización de la diligencia de lanzamiento a los
inspectores de policía (artículo 320 literal d. del Decreto 1333 de
1986)12.
f) El legitimado para presentar la querella es el propietario,
arrendador, poseedor, o el tenedor del bien perturbado, quien debe
presentar prueba sumaria de que fue privado de la tenencia o
conoció de la ocupación. Los datos del inmueble ocupado y el título
que lo legítima para presentar la acción.
g) Se debe notificar personalmente o por aviso a los ocupantes del
predio, de la fecha y hora en la que se va a efectuar la diligencia de
lanzamiento por ocupación de hecho.
h) No se ordena el lanzamiento si no se demuestran los hechos
descritos en la solicitud y, se ordena si dichos requisitos se
satisfacen y los ocupantes no exhiben un título o prueba que
justifique su ocupación.” 13 (Énfasis fuera de texto)
Ahora bien, respecto a la afectación de un amplio catálogo de derechos
fundamentales que indica el accionante debemos señalar lo siguiente:
1. La autoridad de policía, en ejercicio del poder y la facultad constitucionalmente
otorgada, cuenta con mecanismos coercitivos para lograr el mantenimiento del
C-241-10.
T-093-06, T-210-10,
13 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-684/13Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil trece (2013).
11
12
12
orden público y la convivencia social. Dichos mecanismos evidentemente
pueden entrar en conflicto con diversos derechos de orden fundamental – como
la intimidad personal y familiar que alega el accionante- sin que ello implique
necesariamente una violación a la Constitución, ello ocurre, como señalabamos
atrás, incluso en relación con libre locomoción de los ciudadanos.
2. No se genera la violación de la intimidad personal o familiar cuando quien está
alegando su afectación permanence en un inmueble al que ha accedido a través
de actos arbitrarios e injustos y no logra comprobar de manera suficiente la justa
causa de su proceder.
3. Tampoco se genera vulneración alguna al debido proceso como quiera que se
se señala un trámite que convoca a actores y afectados con los hechos arbitrarios
de perturbación, y se permite la controversia dentro del límite del objeto propio
de la acción.
4. Por la misma razón, no se afecta la garantía de la presunción de inocencia,
pues antes de ejecutarse la medida de restablecimiento de la situación (statu quo)
se autoriza la contradicción entre quién es presuntamente el autor de los hechos
arbitrarios de perturbación y quién ostenta la situación de tenencia y posesión.
5. No existe vulneración al principio del juez natural en la medida en que el
procedimiento que adelanta la policía se reduce a la práctica de mecanismos
preventivos, de carácter temporal y con el exclusivo propósito de restablecer
transitoriamente una situación alterada por un hecho arbitrario, injusto y
perturbador, escenario éste que es de su esencia constitucional.
6. No se pretermite el principio del non bis in ídem por la coexistencia de acciones
relacionadas en la jurisdicción civil y penal por cuanto cada una de ellas se dirige
a salvaguardar un derecho dentro del escenario autónomo de protección. El
objeto y la causa de cada una de las mismas es diferente: al paso que el proceso
policivo es de protección y restablecimiento provisional frente a la situación
jurídica de la posesión y la tenencia, el proceso civil define y delimita los derechos
de propiedad, por su parte, la acción penal por perturbación de la posesión
supone la comisión de una conducta punible dolosa – de contenido violento
además - que amerita una sanción de carácter punitivo.
No es conditio sine qua non que concurran las tres acciones –no toda acción de
perturbación es necesariamente violenta, como presupuesto normativo del tipo
13
en materia penal, ni todos los procedimientos confluyen a la discusión de un
derecho del derecho de dominio sobre los bienes ocupados-, y de concurrir cada
una de ellas tiene un origen y propósito diferente, por lo que es menester
rechazar una pretendida vulneración de ese principio medular.
7. Idénticas razones excluyen la violación al principio de cosa juzgada y de
seguridad jurídica, en la medida que la decisión que profiera el funcionario de
policía se restringe al ámbito de su actuación y solamente se predicará frente a los
hechos perturbadores que le dieron origen. El procedimiento establecido frente a
esta competencia implica que no existirá discusión adicional que permita
controvertir las decisiones de policía en materia de jurisdicción contenciosa
administrativa por expresa determinación de la ley, lo que no obsta para que,
como ha ocurrido en ocasiones anteriores, al verificarse una violación ostensible
por una vía de hecho en dichas providencias no se pueda proferir un
pronunciamiento en sede de tutela.
8. Respecto al derecho a la vivienda digna, cuando se trata particularmente de
población en condición de inferioridad o de desplazamiento forzado, la Corte
Constitucional ha trazado un parámetro claro de protección de dichos derechos,
sin que ello genere inexequibilidad de la norma atacada ni afectación de derechos
de terceros ajenos a la causa que origina la especial situación de protección.
Sobre el particular, obsérvese el catálogo estipulado en sentencia de esta
Corporación que señala:
Pues bien, cuando se trata de población desplazada por el conflicto
armado, el derecho a la vivienda implica al menos las siguientes
obligaciones de cumplimiento instantáneo: las de (i) reubicar a las
personas desplazadas que debido al desplazamiento se han visto
obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas
personas soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente.
En este sentido, la Corporación ha precisado que no basta con
ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se
provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones
dignas; (iii) proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre
los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas;
(iv) tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de
ésta -personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños,
14
personas discapacitadas, etc.-; en el diseño de los planes y
programas de vivienda y (v) eliminar las barreras que impiden el
acceso de las personas desplazadas a los programas de asistencia
social del Estado, entre otras”. 14”15
De dicha situación la Corte, frente al proceso policivo concluye que:
(…) Conforme a los argumentos expuestos es viable concluir que (i)
la tutela es procedente en términos formales para estudiar asuntos
en los que la población desplazada se vea abocada a desalojos en el
curso de procesos policivos de restitución bienes ocupados
irregularmente. En esos casos, (ii) el Estado tiene la obligación de
garantizar un albergue en condiciones acordes con la dignidad
humana para los afectados con la actuación policiva y (iii), en caso
de que ello no haya ocurrido aún, tiene el deber de activar el sistema
de protección de la población desplazada y asumir las obligaciones
establecidas por la jurisprudencia constitucional y la ley en cabeza
de las distintas autoridades públicas frente a las víctimas del
desplazamiento forzado 16. Así mismo, (iv) en el trámite de los
procesos de lanzamiento por ocupación de hecho, las autoridades de
policía deben respetar el derecho al debido proceso tanto de los
querellantes como de las personas que se encuentran ocupando el
inmueble, y (v) en los casos de ocupación de predios privados es
posible que el juez de tutela ordene la suspensión de la diligencia de
lanzamiento hasta tanto no se haya garantizado un albergue
provisional a la población desplazada afectada. ”17
Queda en evidencia que la garantía a una vivienda digna es una carga que se
impone al Estado aún en aquellas situaciones extremas de desplazamiento o
calamidad pública. Mal podría prescindirse entonces del mecanismo policivo que
ampara transitoriamente las situaciones jurídicas de posesión o tenencia ni
siquiera en estas condiciones limítrofes, tal como lo señala la jurisprudencia de
esta Honorable Corporación.
Sentencia T-585 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-239/13. Magistrada ponente: MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA. Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil trece (2013)
16 Sentencia T-282 de 2011 (M.P Luis Ernesto Vargas Silva).
17 Sentencia T-239/13. Op.cit.
14
15
15
9. Finalmente, no existe ninguna vulneración a los artículos 116 y 250 de la Carta
Política, en la medida en que el ejercicio de las funciones constitucionales de
administrar justicia y ejercer la acción penal no le han sido delegadas en manera
alguna a la policía, sino que la actuación que de manera excepcional ejercen estas
autoridades se deriva de su propia naturaleza constitucional en función de la
protección del orden colectivo y social.
Las razones expresadas nos llevan a concluir que las actuaciones contempladas en
los artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970 se derivan del poder y la
función de policía consagrados constitucionalmente para proteger el orden
público y la convivencia social y para garantizar, de manera pronta y eficaz, el
libre ejercicio de los derechos reconocidos y acreditados a favor de tenedores y
poseedores legítimos de un bien, sin que vulneren ninguna de las normas
superiores consagradas en nuestra Carta Política. Así los reproches del accionante
deben ser desestimados.
Con sentimientos de consideración y respeto,
JUAN CARLOS PRIAS BERNAL
16