de la ley orgánica del plan de desarrollo: una reflexión a la ley

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DE LA LEY ORGÁNICA DEL PLAN DE DESARROLLO: UNA REFLEXIÓN A LA
LEY GENERAL DE CULTURA RESPECTO A LA IMPLEMENTACIÓN Y
VIABILIDAD DE LOS PLANES ESPECIALES DE MANEJO Y PROTECCIÓN –
PEMP EN LOS MUNICIPIOS DE SEXTA CATEGORÍA
LILIANA PATRICIA MIRANDA RUÍZ*
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA
RESUMEN
La investigación hará un estudio de la ley orgánica del Plan de
Desarrollo, específicamente haciendo una reflexión sobre la Ley General de Cultura
respecto a la implementación y viabilidad de los Planes Especiales de Manejo y
Protección – PEMP en los Municipios de sexta categoría. Se compararan los principios y
los propósitos de la Ley General de Cultura sobre su mandato, de implementar el Plan
Especial de Manejo y Protección – PEMP para todos los entes territoriales, sin tener en
cuenta la categorización de los Distritos y Municipios que establece el artículo 6 de ley
1551 de 2012.
Palabras Clave: cultura, centros históricos, desarrollo, entes territoriales, municipios de
sexta categoría, ordenamiento territorial, patrimonio,
ABSTRACT
The investigation is going to study the organic Law of the Development Plan specifically
doing a reflection of the General Law of Culture for the implementation and viability of the
Special Plans of Management and Protection – PEMP in the municipalities defined as
sixth category. The principles and the purposes of the General Law of Culture will be
compare, focusing on the dictation about the implementation of the Special Plan of
Management and Protection – PEMP for all the local authorities without considering the
categorization of the districts and municipalities established in the 6th article of the Law
1551 of 2012.
Keywords: Culture, Historical Centers, Development, Territorial Entities, Sixth Category
Municipalities, Territorial Ordering, Heritage,
*
MIRANDA RUÍZ, Liliana Patricia Economista egresada de la Universidad Fundación Universitaria Los
Libertadores (1999). Especialista en Derecho Urbano – Universidad del Rosario – Abril 2011, candidata a
grado (Diciembre de 2015) en Derecho de la Universidad Católica de Colombia. Accionista y Gerente General
de Gestión Urbana Ciudad y Territorio S.A.S. Asesora en los componentes normativo e institucional,
económico y financiero para los instrumentos de planeación en consultorías a entidades públicas y privadas.
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SUMARIO
Introducción. I. ARTÍCULACIÓN DE LAS LEYES 152 DE 1994 y 338 DE
1997: LOS MUNICIPIOS DE SEXTA CATEGORÍA. II. DE LA LEY 397 DE 1997
YSUS MODIFICACIONES- IMPLEMENTACIÓN Y EFECTOS DEL PEMP. III. DE
LA LEY 1551 DE 2012- MODERNIZACIÓN Y ORGANIZACIÓN EN EL
FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS. IV. EL PEMP UN INSTRUMENTO DE
GESTIÓN
DEL
PATRIMONIO
CONCLUSIONES. Referencias.
CULTURAL
“BIEN
INTENCIONADA”.
3
4
INTRODUCCIÓN
La Ley General de Cultura establece los parámetros para la implementación de los
Planes Especiales de Manejo y Protección en todos los municipios que cuentan
con bienes de interés cultural. Se estudiará específicamente el caso de los
municipios de sexta categoría, que deben implementar este instrumento y sus
efectos.
Antes de la Constitución Política de (1991) y de diferentes leyes expedidas
durante los años ochenta, el país contaba con una organización política
administrativa centralizada. Leyes como la Ley 9 de (1989) proporcionan a las
entidades territoriales una mayor autonomía respaldada por el artículo 1 de la
Constitución Política de (1991) estableciendo que: “Colombia es un Estado Social
de Derecho, organizado en forma de república unitaria y descentralizada con
entidades territoriales autónomas, y esta constitución proporciona los medios
necesarios para favorecer el fortalecimiento de los municipios” (p. 1). . Sin
embargo las competencias de las entidades territoriales siguen estando bajo
lineamientos que le son expresamente atribuidos por el Gobierno central.
Con la expedición de la Ley Orgánica 152 de (1994) se establece que los
municipios además de contar con Planes de Desarrollo también deben tener un
Plan de Ordenamiento Territorial y demás acciones político-administrativas, de
planificación física a través de instrumentos que permitan el desarrollo y
crecimiento de los municipios. Para la formulación y adopción de los Planes de
Ordenamiento Territorial, la ley 388 de 1997 define en sus objetivos la
armonización y actualización de la ley orgánica del Plan de Desarrollo con las
disposiciones de la (Ley 9 de 1989).
Junto con la expedición de estas normas, se expide en agosto 7 de 1997 la Ley
General de Cultura, importante para el desarrollo cultural de nuestro país ya que
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con esta norma se crea el Ministerio de Cultura, organismo que promueve la
importancia del patrimonio y se define un régimen especial para los bienes de
patrimonio cultural de la Nación. Sin embargo en la reglamentación la ley no
prevé la categorización establecida en la norma para los municipios, como
aquellos que no cuentan con capacidades para asumir los mandatos que en ella
se establecen.
Finalmente se mostrará que los mandatos establecidos en la Ley General de
Cultura para la implementación de los Planes Especiales de Manejo y Protección –
PEMP en municipios de sexta categoría, siendo una ley de carácter general, no
tienen en cuenta que sus capacidades presupuestales no son suficientes para
asumir lo acordado en ella, ya que estos municipios dependen principalmente de
las transferencias del Sistema General de Participaciones, que en todo caso son
limitadas.
I.
ARTICULACIÓN DE LAS LEYES 152 DE 1994 Y 388 DE 1997 CON LOS
MUNICIPIOS DE SEXTA CATEGORÍA
1.1 LEY ORGÁNICA DEL PLAN DE DESARROLLO
La estructura normativa en Colombia se desarrolla de tal manera que cada nivel
establece una jerarquía especial, estando a la cabeza la Constitución Política,
seguida de normas estructurantes, normas generales y por último normas
complementarias. La ley Orgánica del Plan de Desarrollo se redacta como
apoyo al planteamiento que hace la Constitución Política de (1991) en el capítulo 2
del Título XII: De los planes de desarrollo en donde establece en su Artículo 339
:que "habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte integral y un
plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional" (p.128). El plan
debe definir plazos que asumirá el Gobierno dentro de los cuales se enmarquen
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tanto objetivos como estrategias y políticas en el ámbito económico, social y
ambiental.
La Ley crea una necesidad de articulación entre el Gobierno nacional y las
diferentes entidades territoriales, ya que antes de adoptarlos debe haber una
etapa previa de concertación. Adicionalmente, crea la figura de Consejo Nacional
de Planeación que además de estar compuesto por dichas entidades (ciudades o
municipios), debe contar con la participación activa de otros sectores incluyendo la
participación ciudadana. Otro aspecto a tener en cuenta es el carácter especial de
la Ley 152 respeto al Plan Nacional de Inversiones que le da prioridad y prelación
sobre otras leyes en relación a la necesidad de sujeción de las proposiciones de
desarrollo al presupuesto oficial.
1.1.1. Nociones generales, principios y propósitos. Determina los pasos para
la planeación, realización, aprobación y control del Plan de Desarrollo aplicado a la
Nación, entidades territoriales y organismos públicos. El artículo dos hace una
descripción de los principios sobre los cuales se espera operen las entidades en lo
relacionado a planeación, se definen de acuerdo a la idea de nación que se ha
gestado
a
raíz
de
la
Constitución:
“el
nuevo
perfil
de
territorios
descentralizados, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista (…) en la prevalencia del interés general” (p. 1) y en ser
consecuente con los fines que le son atribuidos al Estado que para objeto de esta
ley han sido tenidos en cuenta como: promoción de la prosperidad general, el
mantenimiento de la integridad territorial y la participación en decisiones de
materia económica, política, administrativa y cultural (principios base para una
política de planeación). En lo correspondiente al ámbito ambiental, se atribuye
como obligación del Estado la protección de las riquezas naturales y
culturales (artículo 9). De esta manera, los principios que establece la ley son:
autonomía, ordenación de competencias, coordinación, consistencia, prioridad del
gasto público social, continuidad, participación, sustentabilidad ambiental,
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desarrollo armónico de las regiones, proceso de planeación, eficiencia, viabilidad,
coherencia y conformación de los planes de desarrollo. Estos principios junto con
la definición de las autoridades e instancias nacionales de planeación y el
procedimiento para la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación del Plan
Nacional de Desarrollo se espera generen un proceso integral y efectivo por parte
de las diferentes entidades territoriales como muestra de la prevalencia de esta
norma sobre otras normas de menor jerarquía que por ser ley orgánica, es
determinante de nuevas normas que encaminen un proceso de ordenamiento del
país en sus distintos niveles basado en el concepto de desarrollo y apertura
económica que se vivía en el momento.
Sin embargo, han sido más las expectativas generadas por la ley que los
resultados ya que las entidades territoriales tuvieron que asumirla sin antes hacer
una apropiada introducción y acercamiento a la misma, dejando falencias por el
camino plasmadas en experiencias para la continuación del proceso de
ordenamiento empírico. De la misma manera que había dejado de lado el
reconocimiento del valor de bienes de carácter patrimonial los cuales como
memoria viva de la historia de la Nación, deben ser protegidos y preservados
debido a que la coyuntura de la época se enfocaba era en el crecimiento
económico.
1.1.2 Formulación de los planes de desarrollo municipal clasificados
en sexta categoría. En Colombia el gasto público de los territorios se financia de
cuatro fuentes: La primera es el dinero proveniente de transferencias
intergubernamentales, la segunda son los recursos del presupuesto nacional, la
tercera son las regalías y por último están los ingresos propios. Junto con el
planteamiento de un plan de desarrollo y en concordancia con la idea de
descentralización, la constitución de 1991 hace una redistribución de las regalías
que son destinadas para inversión a los municipios sin tener en cuenta la cantidad
de población que se veía beneficiada. La Ley 136 de (1994) establece una
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categorización para los municipios en: especial, primera, segunda, tercera, cuarta,
quinta y sexta categoría según el número de habitantes y los ingresos corrientes
de libre destinación. Más adelante esta ley es modificada por la 1551 de
(2012) "Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios" (p. 1).
Gráfica 1. Categorización de municipios en Colombia a 2013
Fuente: Propia con información de la federación de municipios
Según la gráfica anterior, cerca del 89% de los municipios de Colombia se
encuentran en sexta categoría, lo que quiere decir que son territorios con poca
capacidad fiscal al recibir menos recursos del Estado, haciendo que su
dependencia de la nación sea mayor ya que:
Poseen menor capacidad de generar ingresos propios y consecuentemente
presentan escapes presupuestales para emprender iniciativas propias de política
pública e inversión. Esto obliga a seguir pensando y estudiando lo local como
célula fundamental del funcionamiento de Colombia en sus modos de gestión (...)
este Sistema General de Regalías está diseñado para que tengan que realizar un
importante esfuerzo en contar con la capacidad institucional y de coordinación
para desarrollar e identificar los proyectos de mayor impacto territorial y tramitar de
manera específica cada uno de ellos (Benítez, 2013, p. 151).
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Es así que los municipios deben trazar sus planes de desarrollo, priorizando en
proyectos de mayor relevancia con beneficios sustentables a través de cifras. Sin
embargo, no siempre estas prioridades atienden las necesidades primordiales y
sus impactos pueden no tener una cobertura importante, generando deficiencia en
prestación de servicios públicos y menor atención a temas relacionados con
gestión de riesgo.
Gráfica 2. Dependencias Transferencias y Regalías 2009-2013 Municipios
Categoría 6
Fuente: Propia con información del DNP
Por tanto, es entendible que los municipios se encaminen a atender situaciones
coyunturales limitando la planeación a futuro o la destinación de presupuesto para
proyectos que puedan generar un mayor desarrollo. Otra razón que limita su
autonomía en la toma de decisiones al momento de inversión de los recursos que
reciben, es que las regalías pueden venir limitadas a través de objetivos
generales, específicos o condicionados. Por otro lado:
Los ingresos recibidos suelen ser muy volátiles debido a la variabilidad del precio
de las materias primas y ello puede afectar severamente las finanzas de los
gobiernos subnacionales, que difícilmente disponen de instrumentos (reglas
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fiscales, mecanismos de ahorro) para suavizar las fluctuaciones de los ingresos y
su impacto en las decisiones de gasto (...) la presencia de importantes recursos
fiscales generados por esta fuente puede implicar la sustitución de ingresos
tributarios regulares y debilitar la elección de buenas políticas públicas (Banco
Interamericano de Desarrollo – BID, 2014, p. 26).
El plan de desarrollo es un acto administrativo de carácter complejo como
resultado de la participación de diferentes actores que buscan tener una sola
visión en torno al desarrollo del territorio, es la forma de hacer un control efectivo
de la administración en turno y la lectura que pueda hacer de las problemáticas
transformándolas en objetivos con metas por medio de los instrumentos
disponibles.
En el plan es medible también el reconocimiento de los valores culturales que
hacen las autoridades encargadas de formularlo como resultado de un trabajo de
reconocimiento y apropiación del concepto de patrimonio e identidad del territorio.
Muchos municipios se han apoyado lo que sugiere el Departamento Nacional de
Planeación para elaborar sus planes, como la dimensiones es la sociocultural. Sin
embargo ésta es una dimensión que sigue inclinada hacia lo social y la prioridad
de satisfacer las necesidades básicas, especialmente en temas de salud,
educación y servicios públicos; en particular porque son resultados que pueden
verse entre el corto y mediano plazo. Esto permite ver la necesidad de primero,
establecer una dimensión únicamente cultural que sea conceptualmente clara y
legible en cuanto a las determinantes para los planes de desarrollo y segundo,
incluir el concepto de preservación del patrimonio como herencia para
generaciones futuras, como elemento reactivador de dinámicas territoriales tales
como
reactivación
económica
a
través
de
densificación
aprovechamiento de espacios, usos de suelo y plusvalías.
y
turismo,
11
1.2 LEY 388 de 1997
El proceso de poblamiento y ocupación del país se dio principalmente en el norte y
centro país. En estas zonas se adelantaron procesos de apropiación social,
urbanización y desarrollo
en torno a grandes ciudades con influencia
regional, mientras que las regiones del sur y occidente estaban prácticamente
despobladas. El crecimiento significativo de población se estima entre los años
1950 y 1964 debido a grandes movimientos de migración del campo a la ciudad
por razones de industrialización, reformas agropecuarias y conflicto armado entre
otras. Debido a la acelerada conversión de población rural a urbana, las
principales
ciudades
de
Colombia,
como
Bogotá,
serían
vistas
como
aglomeraciones con problemas de servicios públicos, espacio público y poca
oferta de infraestructura.
A raíz de estas problemáticas urbanas, los gobiernos locales impulsan políticas de
servicios y vivienda, se generan propuestas como la Operación Colombia en 1961,
el Plan de las Cuatro Estrategias en 1971. En 1989 la Ley 9 introduce temas de
ordenamiento y crecimiento de las ciudades enfocado en la función social de la
propiedad y protección al espacio público. Por último en 1991 la Constitución
redefine el concepto de propiedad privada en torno a su función ecológica, social y
pública en donde prima el interés general sobre el interés particular.
Sin embargo, estas normas no representaron cambios sustanciales, a finales del
siglo XX se presentaban fenómenos de ilegalidad en las periferias, precariedad y
baja calidad en las viviendas, segregación espacial, ausencia de áreas
peatonales, viales y espacio público, aumento de violencia urbana y desconfianza.
Esto permite ver que a partir de los años 70 los fenómenos de urbanización
acelerada y de falta de instrumentos adecuados para hacer frente a la situación
fueron objetos de discusión al interior de los municipios y del Congreso Nacional.
Se necesitaron 30 años para que el país adoptara la Ley 388 de 1997, mediante la
12
cual se dotó a los municipios de principios e instrumentos adecuados para hacer
frente a esta situación (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD, 2005).
Cabe resaltar de manera especial que en desarrollo de las disposiciones
constitucionales y después de 20 años se expide la Ley Orgánica de
Ordenamiento territorial – Ley 1454 de (2011) la cual tiene por objeto dictar el
marco normativo para la organización político administrativa del territorio, se
definen los principios rectores e instrumentos para su desarrollo con el fin de
promover procesos de descentralización, integración, asociación y regionalización.
Nociones generales: Esta Ley define las competencias de la Nación en todos sus
niveles territoriales junto con los criterios de planeación, de acuerdo con las
estrategias de desarrollo socioeconómico, en armonía con el medio ambiente y las
tradiciones históricas y culturales (artículo 5). Además, parte de las necesidades
que esta ley tuvo en cuenta fue la de armonizar los territorios urbanos con los
rurales y regionales a través de una adecuación de legislación, reformulación y
creación de nuevos instrumentos. Estos instrumentos tendrían actuaciones en
conflictos de uso de suelo, direccionarían y ordenarían la ejecución de proyectos
urbanos tanto públicos como privados en torno a lograr un ordenamiento
asegurado por la continuidad en la gestión.
1.2.1 Principios y propósitos. El principio fundamental es el de constituir un
instrumento de planeación con una vigencia mínima de tres administraciones
municipales en sus contenidos estructurales (UNDP. Formulación y Aplicación de la
Ley 388 de (1997) en Colombia. Una práctica hecha realidad). Seguido de tres
principios básicos mencionados en el artículo 2:
-
El ordenamiento territorial será el eje central el cual estaría encabezado por
las autoridades municipales y tendrá un modelo de planificación regional en
torno a la función social y ecológica de la propiedad.
13
-
Enfocar el desarrollo urbano en torno a la prevalencia del interés general
sobre el interés particular regulando cualquier intervención al territorio.
-
Hacer una distribución equitativa de cargas y beneficios, y sus efectos en
los precios del suelo.
Dentro de las áreas temáticas de la ley se tiene en cuenta para su desarrollo
territorial la conservación e integración del patrimonio, incluyendo estos aspectos
dentro de los componentes del ordenamiento, que irán de la mano con los
dictámenes del Ministerio de Cultura respecto a los Bienes de Interés Cultural
(BIC) en lo relacionado con la promoción de actividades enfocadas a la
permanencia del inmueble a través del otorgamiento de incentivos, la atracción de
inversión privada y fortalecimiento institucional para el manejo del bien con el fin
de resaltar su valor tanto histórico como patrimonial.
1.2.2
Planes de ordenamiento territorial. El Plan de Ordenamiento Territorial
(POT) es el instrumento indicado en los principios fijados por la Constitución
Política para la planeación en Colombia que deberá ser adoptado por los
diferentes entes territoriales, es la “carta de navegación que existe para orientar el
desarrollo físico del territorio y la correcta utilización del suelo con el fin de reducir
la incertidumbre para las operaciones urbanas y para el control de las
administraciones locales (…) y la gestión pública del desarrollo urbano” (Lemus,
2012 , p. 108).
Algunas características que le otorgan un perfil especial al instrumento son:
-
Un plan de expresión espacial al dar lineamientos del desarrollo físico del
municipio lo que hace que todo lo que se formule sea tangible en el
territorio.
14
-
Tiene una visión integral del territorio pues en cada uno de sus
componentes hace una lectura del municipio en su totalidad.
-
Tiene una trascendencia en el tiempo lo que garantiza una continuidad en
las políticas y proyectos definidos para ser desarrollados durante una
vigencia mínima de doce años correspondiente a tres periodos municipales
-
Cuenta con un principio armonizador de normas tanto al momento de su
formulación como al momento de formular normas de menor jerarquía. “Los
POT deberán guardar concordancia con los Planes de Desarrollo que se
formulan cada cuatro años” (UNDP. Pág 49), las normas expedidas para una
determinada área o zona del municipio deben estar en armonía con las
determinaciones del plan de ordenamiento territorial, de acuerdo con los
niveles de prevalencia establecidos en la ley (artículo 100).
1.2.3 Determinantes de los POT. A grandes rasgos los determinantes serían:
primero las políticas, normas, reglamentos, directrices y regulaciones en lo
relacionado con la conservación y protección del medio ambiente; segundo en lo
relacionado con conservación, preservación y uso de bienes declarados como
patrimonio cultural tanto nacional como departamental; tercero lo relacionado con
la integración del sistema urbano al sistema nacional de redes e infraestructura
básica; y cuarto regulaciones que determinen directrices de ordenamiento de
carácter urbanístico.
II. DE LA LEY 397 DE 1997 Y SUS MODIFICACIONES – IMPLEMENTACIÓN Y
EFECTOS DEL PEMP
Como ha podido verse, desde la Constitución Política DE (1991) se da las pautas
para el desarrollo del país a partir de la satisfacción de los derechos civiles
incluyendo aspectos culturales y patrimoniales plasmados principalmente en los
15
artículos 70, 71 y 72 que establecen como deber del Estado promover el acceso a
la cultura para la creación de identidad nacional, promueve también la inclusión de
la cultura en los planes de desarrollo económico, creará incentivos para aquellas
personas que fomenten y divulguen las manifestaciones culturales, y por último,
será el responsable de la protección del patrimonio cultural.
En 1992 se desarrolla el Plan Nacional de Cultura con el fin de brindar
herramientas principalmente institucionales para el desarrollo de la cultura, el
reconocimiento de valores culturales y el impulso de las iniciativas de las
comunidades por medio de incentivos como reconocimientos a través de
exenciones de impuestos. La preservación del patrimonio cultural nacional es otro
de los puntos básicos del plan. “La defensa de este bien cultural también será
motivo de incentivos (…) pretende integrar todas las manifestaciones de las
culturas nacionales, dando vida a los planteamientos de la Constitución de 1991,
donde se invocaba la preservación del país pluriétnico” (Nullvalue. 1992, p. 1).
El inventario de la legislación cultural nacional realizado en 1993 para adelantar
dicho cometido puso en evidencia un panorama bastante precario pues (…) “con
contadas excepciones, la gran mayoría de las leyes y decretos, atinentes al tema
cultural, correspondían a condiciones históricas superadas y muy pocas de ellas
podrían dar la dimensión que les permite la nueva Constitución” (Sanabria, 2010,
p. 2).
Para Instituto Colombiano de Cultura COLCULTURA (1996)
*
este plan era la
semilla que gestaría no sólo la necesidad de una norma “marco” para concienciar
sobre el patrimonio de la Nación, la protección de sus bienes, la promoción de la
cultura colombiana y los derechos culturales sino que sería la norma que daría
origen a un ente con mayor autonomía y poder de decisión en estos temas.
*
Instituto Colombiano de Cultura: Entidad dependiente del Ministerio de Educación, de acuerdo a las políticas
del Gobierno, dividía sus labores, planes y actividades en tres ramas principales: Subdirección de Patrimonio
Cultural, Subdirección de Comunicaciones Culturales y Subdirección de Bellas Artes
16
2.1 NOCIONES GENERALES
La Ley General de Cultura va a ser el punto de partida de la gestión cultural a
través de la reafirmación de valores materiales a inmateriales y líneas de
investigación en torno a la protección del patrimonio. Esta gestión ligaría lo
dispuesto en el Plan Nacional de Cultura al Plan de Desarrollo, además estaría en
cabeza de un organismo del orden nacional que será el encargado de “impulsar y
estimular procesos, proyectos y actividades culturales, reconociendo la diversidad
y promoviendo la valoración y protección del patrimonio cultural de la Nación”
(Ministerio de Cultura de la República de Colombia, 2012, p. 1). Esta ley motiva a
la inclusión de temas culturales y patrimoniales como en la preservación de
monumentos, tradiciones, festividades y territorios entre otros, en los procesos de
planeación y ordenamiento de los territorios. Además de los Planes Especiales de
Protección - PEP encaminados a los bienes declarados de interés cultural a nivel
nacional. Esta Ley 397 de (1997) “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y
72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas
sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio
de la Cultura y se trasladan algunas dependencias” (p. 1).
2.2 PRINCIPIOS Y PROPÓSITOS
Establece unos principios basados en una noción de patrimonio cultural, en la
redefinición de las ideas de diversidad e inmaterialidad junto con el rescate del
sentido de los derechos culturales como herencia de la humanidad:
-
La cultura como el fundamento de la identidad nacional y elemento unificador
de la población en torno a unos rasgos comunes específicos.
-
El Estado será el principal impulsor de las nociones de apropiación y respeto
por la diversidad cultural sin tener juicios de censura.
17
-
La protección del patrimonio cultural será a partir de esta ley una obligación
tanto del Estado como de su población.
-
Se enfatizará en el libre derecho de conservación y enriquecimiento de las
tradiciones de los diferentes grupos étnicos. Adicionalmente, velará por la
protección de éstas.
-
Habrá una armonización del desarrollo socioeconómico con el cultural
incorporando el desarrollo científico y tecnológico.
-
Define una cultura de paz basada en el respeto a los derechos humanos en
torno a la interculturalidad y el pluralismo cultural.
2.3 MODIFICACIONES
Con la premisa de rescatar y proteger el patrimonio de la nación que introduce la
Ley 397 de (1997), la Ley de Patrimonio Cultural 1185 de (2008) “Por la cual se
modifica y adiciona la Ley 397 de 1997, Ley General de Cultura” (p. 1) dará un
mayor valor a los bienes patrimoniales considerados como creaciones del pasado
que lo liga con los procesos que han traído a la Nación al presente dando rasgos
de lo que será el futuro.
Esta ley está encaminada a:
Proveer medios de salvaguardia y protección, de recuperación (medidas de
solución a tendencias lesivas o riesgos), sostenibilidad (mecanismos de
cofinanciación que permiten la presencia de bienes y manifestaciones ahora y en
el futuro) y divulgación (conocimiento, recreación y acceso de las personas a
bienes y manifestaciones y a sus contextos) (…) ejecución de medidas para
18
mantener la integridad del patrimonio y ayudar a su valorización ” (Departamento
Nacional de Planeación -DNP., 2010. p. 18).
Redefine también la figura PEP en Planes Especiales de Manejo y Protección PEMP que irían de la mano con las nociones de protección y sostenibilidad
mencionadas. Una de las principales ventajas del instrumento PEMP es que
los bienes inmuebles declarados como bien de interés cultural deben ser
incorporados a los Planes de Ordenamiento Territorial en el caso de que no
hayan sido tenidos en cuenta anteriormente dentro del proceso de planificación
del territorio o en caso de que cuenten con declaratoria como bienes de interés
cultural reciente.
Se crean nuevas figuras como el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, se
introduce la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial (LRPCI) y los
Planes de Salvaguardia. Adicionalmente va a desarrollar el régimen de estímulos
que había sido formulado en la Ley General de Cultura. Por último, reafirma la
propiedad exclusiva del Estado del patrimonio arqueológico cuyo órgano
encargado será el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH).
2.4 BIENES DE INTERÉS CULTURAL
Los Bienes de Interés Cultural (BIC) es la categoría que fija la Ley General de
Cultura para los bienes patrimonio de la Nación y que por su valor necesitan de
tratamiento especial, pueden ser de ámbito nacional, departamental, distrital o
municipal, de los territorios indígenas o de las comunidades negras. En este
sentido es importante entender la idea de patrimonio definida en el artículo 1 de la
Ley 1185 de (2008):
El patrimonio cultural de la nación está constituido por todos los bienes materiales,
las manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones de la
19
cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua
castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y
creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y
los hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los
que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico,
estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano,
arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial,
documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico (p. 1).
Para que un bien sea definido como BIC debe contar con ciertas características
relacionadas con el sentido de identidad que éstos representen para la población
de un territorio y que contenga también valores históricos estéticos o simbólicos
(como el Carnaval de Barranquilla o área de la ciudad amurallada de Cartagena).
Si cumple con lo anterior, será
expedirá su declaratoria a través de un acto
administrativo con elementos jurídicos:
Mediante el cual, previo cumplimiento del procedimiento previsto en esta ley, la
autoridad nacional o las autoridades territoriales, indígenas o de los consejos
comunitarios de las comunidades afrodescendientes, según sus competencias,
determinan que un bien o manifestación del patrimonio cultural de nación queda
cobijado por el Régimen Especial de Protección o de Salvaguardia (Artículo 1
Ley 1185 de 2008, p. 1).
Los criterios y procedimientos para obtener esta declaratoria están contenidos en
el Decreto 763 de (2009) que reglamenta las Leyes 814 de (2003) y la
(Ley 1185 de 2008). La declaratoria ligada al Régimen Especial de Protección
busca materializar los ideales (de recuperación, protección, conservación,
divulgación y sostenibilidad) ya mencionados a través de herramientas accesibles
a las entidades territoriales que sean armónico con las visiones de desarrollo
económico y social para sus territorios. Adicionalmente, “el decreto reglamenta lo
relacionado con la enajenación y los contratos sobre BIC de entidades públicas y
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con los estímulos tributarios para la conservación y mantenimiento de BIC (…) con
este marco, se implementan acciones para formular, asesorar y gestionar
proyectos y obras de intervención, mantenimiento y restauración” (Mejía, 2010, p.
230).
2.5 PEMP PARA MUNICIPIOS DE SEXTA CATEGORÍA
El artículo 14 del Decreto 763 de (2009) define los PEMP como un instrumento
que tiene como objetivo garantizar la protección, conservación y sostenibilidad en
torno a la preservación de un BIC en el tiempo.
Determina las condiciones en las que el BIC va a articularse en sus componentes
arquitectónicos, físicos, rurales y urbanos, con los diferentes instrumentos de
planeación formulados para los territorios para aprovechar las formulaciones ya
planteadas y así encaminar la mitigación de impactos y aprovechamiento de
oportunidades en lo relacionado con el valor patrimonial del bien.
El PEMP
delimita una zona afectada y un área de influencia como contexto circundante o
próximo al BIC. Precisa el nivel permitido de intervención, tanto en la zona
afectada como en el área influencia, a fin de determinar el tipo de obras
autorizadas que propendan por la conservación de los valores del BIC. Establece
condiciones de manejo físico-técnicas, administrativas y financieras para
incorporar el BIC a las dinámicas económicas y sociales, y procurar su
sostenibilidad en el tiempo. “Constituye un plan de divulgación para dar a conocer
los valores y representatividad del BIC, con el propósito de lograr un respaldo
comunitario para su conservación” (Ministerio de Cultura República De Colombia.
(2011, p. 23).
21
Gráfica 3. Mapa de localización de centros históricos declarados Bienes de
interés Cultural
Fuente: Propia con información CONPES 3658
A la fecha, el Ministerio de Cultura ha declarado 43 Centros históricos como BIC.
Es decir, son bienes que deben ser preservados a través de procesos impulsados
por instrumentos como el PEMP. Se espera que con la implementación de este
instrumento se logre dar soluciones a problemas físicos, sociales, administrativos
y financieros que se presentan en los centros históricos y su área de influencia.
Por un lado, el Ministerio de Cultura divide los 43 municipios en cinco grupos de
acuerdo a tamaño y número de habitantes localizados en sus centros históricos
“con el objeto de caracterizar las problemáticas como las estrategias de
recuperación” (Mincultura, 2011, p. 22). Por consiguiente de estos centros
históricos, 24 están en municipios clasificados de sexta categoría, 2 de quinta
22
categoría, 3 de cuarta categoría, los restantes entre primera, segunda y tercera
categoría o distritos especiales.
Gráfica 4. Categorización de municipios con declaratoria en Centro histórico
Fuente: Propia con información del DNP
Se hace necesario redefinir la posición que se hará en torno al centro histórico y
su zona de influencia, para que sea más amplia e integral la visión del territorio de
los diferentes grupos en los que se localizarán los BIC, junto con las directrices
que tendrán que aplicarse de acuerdo a su posición, ya que los impactos
generados en un municipio de categoría 1 o 2 serán muy diferentes a los
generados en uno de categoría 6, cuando a éstos se les han aplicado las mismas
estrategias de recuperación.
Como se mencionó anteriormente, los municipios de categoría 6 enfrentan para su
crecimiento y desarrollo inconvenientes financieros, administrativos y económicos
lo cual llevar a cabo y cumplir con las directrices que determine un PEMP puede
ser más una carga que una oportunidad debilitando así la fuerza del instrumento, y
23
por ende, su aprobación y adopción no estaría en las prioridades de la agenda del
mandatario de turno y por supuesto con la situación del territorio. Lo anterior
porque los presupuestos de los municipios de sexta categoría generalmente están
destinados a necesidades puntuales que se reflejan en el corto plazo como salud,
educación, infraestructura de servicios públicos básicos, etc.
III. DE LA LEY 1551 DE 2012 – MODERNIZACIÓN Y ORGANIZACIÓN EN EL
FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS.
Partiendo de la premisa de la Ley 152 de (1994) de que cada entidad territorial
debe formular su propio plan de desarrollo, el Estado reafirma el carácter
descentralizado de los municipios. La ley 136 de (1994) por su parte, los define
como “entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del
Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa (…) cuya finalidad es el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su
respectivo territorio” (p. 1). y determina funciones, principios rectores y categorías.
La ley 1551 de (2012) será una nueva versión de la ley 136 de (1994) al tener por
objeto “modernizar la normativa relacionada con el régimen municipal, dentro de la
autonomía que reconoce a los municipios la Constitución y la ley, como
instrumento de gestión para cumplir sus competencias y funciones” (Artículo 1 ley
1185 de 2012, p. 1) buscando un uso transparente, eficiente y eficaz de los
recursos. Por otro lado, no se realizarán embargos a los recursos del SGP en caso
de que el municipio presente déficit fiscal sino que se realizarán acuerdos de
pago, el concejo municipal tiene una función de control sobre los contratos que
adelante el alcalde, y podrán solicitar rendición de cuentas a las empresas
prestadoras de servicios públicos. Reconoce dentro del ordenamiento territorial al
campo, a los campesinos y su importancia en el desarrollo e influencia en el
proceso histórico del país.
24
3.1 PRINCIPIOS Y PROPÓSITOS
Se han formulado de acuerdo a los planteamientos hechos por la Constitución de
(1991) y recogidos por la Ley Orgánica de desarrollo:
-
Coordinación de competencias y responsabilidades de las autoridades
municipales
-
Concurrencia: la armonización de las competencias de las entidades que en
lugar de ser excluyentes y sobrepuestas unas a otras se pretende que tengan
una coexistencia y articulación eficaz.
-
Subsidiariedad: Cooperación de entidades territoriales de mayor nivel en caso
de que los territorios tengan una imposibilidad para ejercer sus competencias
-
Complementariedad: corresponde a la invitación que hace esta norma para
que los municipios propicien asociaciones o convenios con otros entes.
-
Eficiencia, responsabilidad y transparencia.
-
Participación
En concordancia con las ideas de desarrollo basado en una visión gerencial de la
administración pública, esta ley ha adicionado tres principios a los municipios con
el fin de impulsar en ellos nuevos procesos que además de hacerlos territorios
sustentables les permita buscar nuevas fuentes de recursos. Estos principios son:
Sostenibilidad, Asociatividad, Economía y Buen Gobierno.
25
3.2 CATEGORIZACIÓN DE DISTRITOS Y MUNICIPIOS
La ley conserva la misma categorización que se ha venido implementando desde
la ley 136 de (1994) agregando dos juicios de valor más como lo son la
localización geográfica y la importancia económica. Adicionalmente, los clasifica
en tres grupos principales: el primer grupo conocido como grandes municipios
contiene los de Categoría Especial junto con los de primera categoría. El segundo
grupo reúne los de segunda, tercera y cuarta categoría definidos como municipios
intermedios. Por último el grupo de los municipios básicos se compone de los de
quinta y sexta categoría.
La gráfica a continuación muestra la fluctuación de posiciones de los municipios
de sexta categoría entre los años 2009 y 2012, es decir, antes y después de la
expedición de la (ley 1551 de 2012).
Gráfica 5. Posición a Nivel Nacional 2009-2012 Municipios Categoría 6
Fuente: Propia con información del DNP
26
IV.
El
PEMP
UN
INSTRUMENTO
DE
GESTIÓN
DEL
PATRIMONIO
CULTURAL “BIEN INTENCIONADA”.
Partiendo de la premisa que el instrumento ha sido creado para la preservación de
los BIC determinando condiciones de manejo en los aspectos físicos, social,
económico, ambiental y cultural; la implementación de un PEMP será un motor de
desarrollo de zonas urbanas deprimidas o en decaimiento. Será además el
impulsor de una serie de programas que elevados a norma atraerá nuevas
dinámicas de densificación para reactivar la economía del bien y como ha podido
verse, una recuperación de población por medio de acciones de impacto.
Los modelos de socialización que utiliza este instrumento, permiten una
participación activa de la comunidad, para oír sus necesidades y para crear en
ellos conciencia del territorio en el que habitan que a través de un ejercicio de
valoración del BIC y su entorno, pues se ha visto que los valores culturales han ido
desapareciendo por aparición de nuevas tendencias, diferentes intereses
generacionales o por movimientos forzados de población. En línea con esta
política de participación, está el mantener una constante comunicación con el
Consejo Territorial de Planeación del territorio en miras a buscar la armonización
entre las propuestas aprobadas por este instrumento y por lo formulado en el POT.
La definición de una zona de influencia significa que el PEMP ha visto que el BIC a
preservar está inmerso en un territorio concreto, es decir, no es un elemento
aislado pues interactúa con su entorno y se ve vulnerable a externalidades del
mismo como cambios en el uso del suelo y migraciones a otras áreas entre otros.
Esto hace que las propuestas del plan sean a una escala mayor y por tanto sus
impactos tengan una mayor cobertura del territorio siempre y cuando estén
enfocadas en la preservación del BIC, y hacer que funcione como territorio
sostenible, competitivo, productivo, e innovador.
27
Turmequé es un municipio de sexta categoría localizado en Boyacá, su centro
histórico cuenta con declaratoria como bien de interés cultural nacional sobre el
cual se adelantó la formulación y respectiva resolución de PEMP. El diagnóstico
del PEMP identificó puntos críticos como un 70% de pobreza en el municipio,
pérdida de población, de tradiciones como gastronomía o telares, deterioro del
centro histórico por localización de usos no compatibles como transporte
intermunicipal y destrucción de los vestigios arqueológicos entre otros.
Gráfica 6. Propuesta PEMP del centro Histórico de Turmequé Fase II
Fuente: Gobernación de Boyacá.
El municipio se ve enfrentado a restricciones presupuestarias (reflejado en la
ejecución presupuestal mediante el déficit de recursos financieros), situación que
impide desarrollar programas de conservación en la escala requerida para
preservar su patrimonio. A partir de la valoración se formularon propuestas de
espacio público, corredores viales, recuperación de cubiertas y fachadas, inclusión
28
de temas de patrimonio en los colegios, jornadas culturales, reactivación de
museos e investigación, promover y promocionar el turismo y el comercio
tradicional, junto con estrategias de fortalecimiento institucional. Sin embargo,
debido a la complejidad y la importancia del tema patrimonial, se sugirió que el
municipio (al igual que los municipios de su misma categoría) necesitaba fortalecer
sus finanzas públicas o tener un respaldo departamental o nacional. Este
financiamiento sería una fuente de recursos importante para el desarrollo de
proyectos productivos y no productivos resumidos en el PEMP.
En la siguiente tabla se presentan cuatro municipios de sexta categoría también,
los cuales cuentan con PEMP aprobados con resolución del Ministerio de Cultura.
Se han comparado a partir de dos características específicas: su población y su
dependencia económica del gobierno central en 2009 y 2013 en donde se puede
apreciar que Pore y Barichara tienen una tendencia de decrecimiento poblacional,
Mompox y Pamplona por su parte han tenido un bajo aumento de población, lo
que permite ver la tendencia de despoblamiento de los territorios. Es evidente que
su
dependencia
económica
ha
aumentado
considerablemente
en
2013,
impidiéndoles subir de categoría y tener una mayor libertad de distribución de las
transferencias.
Tabla 1. Municipios de sexta categoría con PEMP aprobados
Población
2010
2013
Dependencia Económica
2009 2010 2013
Departamento
Municipio
BOLÍVAR
Santa Cruz
de Mompox
42.365
42.618
43.493
90,95
79,18
94,94
CASANARE
Pore
7.943
7.939
7.921
51,07
48,06
91,89
NORTE DE
SANTANDER
Pamplona
54.882
55.300
56.569
52,48
57,79
65,77
SANTANDER
Barichara
7.482
7.447
7.306
65,41
54,25
71,18
Fuente: Elaboración propia.
2009
29
Puede verse entonces que a pesar de las expectativas de crecimiento y desarrollo
que se generan a través del instrumento, su situación no ha mejorado y al
contrario, tienden a cifras desfavorables, lo que permite entender por qué no se
han ejecutado o no ha sido posible ejecutar las directrices de los PEMP para cada
uno de estos municipios expuestos.
En Pamplona se ha visto además de problemas presupuestales, deudas del
municipio, problemas legales, deficiencia en vías y envejecimiento de redes para
lo cual ha tenido que gestionar recursos de entidades como Fonade, MinTic y DPS
entre otras instituciones. En Pore se han encontrado problemas similares sumados
a extrema pobreza, población vulnerable, problemas de cobertura de salud que ha
tenido que abordar por medio de cobro de sanciones y recursos de
cofinanciaciones departamentales.
Por otro lado, los gobiernos locales aún no se ciñen a lo formulado en los PEMP
sino que adelantan sus propias obras en los centros históricos, ignorando las
necesidades identificadas en el documento diagnóstico, y socializadas en talleres
con población. Estas obras generalmente se limitan al ornato y embellecimiento de
espacios físicos como plazas, andenes y calles olvidando la integridad de las
políticas de patrimonio y por tanto, perdiendo posibilidades de desarrollo ya que
las propuestas de cada PEMP fueron previamente evaluadas y concertadas con
las diferentes entidades del orden nacional, departamental y municipal según su
estructura administrativa y lo establecido en la norma.
Lo anterior muestra a este instrumento como un plan ambicioso capaz de lograr
cambios sustanciales en el territorio, elevar el valor cultural y patrimonial dentro de
la línea de planeación utilizada en los territorios. Sin embargo, a pesar de ser
atractivo, sus resultados no han sido los esperados pues en algunos casos se han
presentado dificultades económicas, bien sea por la gestión para consecución de
recursos o por la prioridad de inversión de estos recursos,
los problemas de
30
identidad del territorio que hacen que los actores no se sientan lo suficientemente
comprometidos. Por su parte, los PEMP aún son desconocidos para quienes
formulan instrumentos de planeación y por tanto han sido desarrollados a partir de
bases y características de otros instrumentos. Dentro de los problemas
identificados, están los problemas de armonización de políticas con el POT,
problemas de implementación por defectos en su formulación, pues algunos
proyectos superan la capacidad del municipio, o no son pertinentes y
los
problemas de acceso a información.
CONCLUSIONES
Las leyes orgánicas son mandatos imperativos y por tanto deben ser
implementadas en todo el territorio, como el caso de la Ley Orgánica de Desarrollo
que debe ser acogida por todas las instancias territoriales de manera que sea la
base sobre la cual se deben planear lo territorios.
Se evidencia que el tema cultural y patrimonial ha sido subvalorado a lo largo de
los años, por razones como la coyuntura del momento que podía ser social,
política o económica y por la pérdida de identidad que se ha gestado en los
territorios. Estos temas son incluidos en los aspectos ambientales o sociales que
deben tomarse para elaborar los instrumentos de planeación. Así la cultura y el
patrimonio se convierten en indicadores, mas no en prioridades.
Al convertir a los municipios en entes autónomos y descentralizados responsables
de sus procesos de ordenamiento, deben adaptarse a las nuevas indicaciones y
expedir planes de ordenamiento “piloto”.
Además deben adecuarlos al
presupuesto con el que cuentan convirtiéndose en el principal limitante para un
correcto desarrollo del territorio.
31
Con la expedición de la Ley 388 de (1997) los territorios van a ser planeados con
base en una lectura integral del espacio con aspectos relacionados entre sí.
Consecuentemente, el patrimonio cobra un valor importante y se integra al
ordenamiento
territorial
como
elemento
prioritario,
complementando
las
determinantes de la Ley General de Cultura al imponer un modelo de gestión
cultural, la importancia de la protección, preservación y sostenibilidad del
patrimonio. Con la implementación de esta ley, los territorios han tenido
experiencias propias de las cuales existen aportes normativos, transformando el
proceso de desarrollo, crecimiento y ordenamiento en un ejercicio participativo,
valoración del medio ambiente y la necesidad de preservarlo.
Incluir la visión del BIC como conservable y sostenible con el plan de divulgación,
va a generar nuevas estrategias como la regulación del uso del suelo y creación
de dinámicas económicas para hacer que el bien pueda ser sustentable en lugar
de ser una carga económica, financiera y administrativa para la entidad encargada
de su administración y gestión. Estas y más estrategias son formuladas a través
de los PEMP que como instrumento normativo tienen la posibilidad de establecer
límites para el desarrollo de la zona de influencia del BIC especialmente en temas
de condiciones de edificabilidad y usos. La mayoría de los BIC, son de carácter
urbano lo que quiere decir que son centros históricos localizados en zonas
consolidadas de gran tradición histórica, rezagos de la época de conquista y
colonización que por movimientos de población y procesos económicos quedan
olvidados o su avance no está a la par de otros territorios.
Como se mostró, la mayoría de estos centros históricos están en municipios de
sexta categoría, que son entes territoriales con dificultades fiscales y de ejecución
presupuestal. Por tanto implementar un PEMP en estos municipios se considera
que no es sostenible económica, administrativa y financieramente, de allí la
necesidad de un ajuste a la norma bien sea con una norma categorizada y
diferenciada que tenga en cuenta las calidades de cada uno de ellos, y/o que se
32
establezca en la ley el mandato para la entidad territorial de mayor jerarquía, como
la nación o el departamento, en el acompañamiento y cooperación en el desarrollo
e implementación de este instrumento de planeación con el fin de garantizar así la
viabilidad del PEMP.
Esto ha podido constatarse a través de la experiencia de los PEMP aprobados y
adoptados en los municipios de Pore, Mompox, Barichara y Pamplona que son
municipios de sexta categoría, que tienen limitación en su capacidad de inversión,
ya que sus ingresos tienen destinación específica. Por ende tienen dificultades
para
alcanzar
economías
de
escala,
y
en
algunos
casos
municipios
emprendedores.
Adicionalmente son territorios enfrentados a situaciones de pérdida significativa de
población, riesgos y desastres naturales que pueden afectar su desarrollo al ser
de vocación principalmente rural. Es claro entonces su dependencia no sólo a
nivel de recursos y transferencias sino también en términos de infraestructura,
confirmando que para estos municipios la estrategia para financiar el PEMP
pasa necesariamente por la corresponsabilidad con otros niveles de gobierno,
principalmente desde el Ministerio de Cultura y los departamentos.
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