ECONOMÍA Y DESARROLLO , VOLUMEN 2 NÚMERO 2, SEPTIEMBRE 2003 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 97 Instrumentos e incentivos de política rural: ¿apoyo u obstáculo a una política de tierras? MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. * Resumen Para el sector rural se han diseñado una cantidad de incentivos e instrumentos orientados teóricamente hacia el mejoramiento sostenible de las condiciones de vida de los habitantes del campo y en especial para los pequeños productores. Entre tales instrumentos merecen mencionarse las Leyes 41 de 1993, 101 y 160 de 1994. La primera está relacionada con los subsidios e incentivos otorgados por el Estado para apoyar la adecuación de tierras, la segunda creó el Incentivo a la Capitalización Rural, que buscaba la fomentar la inversión vía crédito y la última estaba dirigida a apoyar la compra de tierras por parte de los campesinos que carecían de ella. Sin embargo, ha transcurrido una década desde la puesta en funcionamiento de estas leyes, y lo que se ha producido es un estancamiento de la generación de empleo en el campo, una reducción del área sembrada y una dependencia de la importación de alimentos. Abstract For the rural sector, it had been designed a lot of incentives and tools aimed theoretically to improve the life conditions of the rural inhabitants specially peasants and poor producers in a sustainable way. Among these tools are the law 41 acted in 1993, and the Laws 101 and 160 acted in 1994. The first one is related with subsidies and incentives granted by the State in order to support land reclamation projects; the second one created the Rural Capitalization Incentive which look for to promote the investment by credit; the last one was aimed to support land purchase by poor peasants that does not have it. Nevertheless, ten years had passed since the laws were acted and the results had been stagnation in job creation in the countryside, harvest area reduction and dependence of food imports. Palabras clave: Reforma Agraria, incentivos, adecuación de tierras, pequeños productores, ordenamiento territorial, capitalización rural. Clasificación JEL: N5, RO, R14 * Jefe de Planeación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER. Magíster en Economía, Universidad de los Andes. E-mail: aramirez@incoder.gov.co Universidad Autónoma de Colombia 98 MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. El problema de la tierra y el desarrollo es algo que se discute desde que se comenzaron a formular las teorías del desarrollo económico. Hay estudios algunos neutrales, otros en pro de la distribución, otros más en los cuales se asegura que el problema de la propiedad ni es importante ni determina la dirección del crecimiento, en incluso puede afirmarse que hay documentos tendenciosos para mantener una distribución que se considera socialmente injusta, pues según estadísticas internacionales, uno de los países con peor distribución no sólo de la tierra sino del ingreso en el mundo es Colombia (LÓPEZ, 2001). Es más, no sólo Colombia es un país caracterizado por la iniquidad, sino que ésta convive al lado de una pobreza creciente. Un estudio del Departamento Nacional de Planeación (2001) muestra que, la pobreza rural ha crecido en términos absolutos y relativos, y que en el campo colombiano habitan actualmente 12,2 millones de ciudadanos, la mayoría de los cuales enfrenta precarias condiciones de calidad de vida que limitan su desarrollo. El 82,6% de la población rural se encuentra bajo la línea de pobreza y un 43,4% vive en condiciones de pobreza extrema. Esta situación no es solamente indeseable por el contraste entre la pobreza y la opulencia sino porque la desigualdad en la distribución del ingreso se convierte en un obstáculo que frena el desarrollo, a pesar de las potencialidades con que cuenta el país. Según SQUIRE, DEININGER y KLAUS (2001), en general los países en desarrollo con una distribución de activos más equitativa han crecido más rápidamente que los países con mayores desigualdades. Sin embargo, las políticas de finales de los noventa se orientaron de forma preferente hacia la estabilización de los agregados y variables macroeconómicas, dejando a las libres fuerzas del mercado el costo del ajuste, lo cual resultó en un empeoramiento en la distribución del ingreso y en particular de la tierra y demás factores productivos del sector primario. En este sentido se pronunció SOLIMANO (1999) al asegurar que entre 1980 y los noventa, el desarrollo económico se convirtió en el principal objetivo bajo las políticas conocidas como “el consenso de Washington”. Al comienzo, dice el autor, las preocupaciones sobre desigualdad de ingreso y riqueza fueron remplazadas por políticas cuyo énfasis estaba en la estabilización macroeconómica. Sin embargo, el ajuste fiscal y la liberación del mercado por sí solas no han conducido hacia un desarrollo estable y equitativo. Las desigualdades de los ingresos y la riqueza, lejos de reducirse, parecen haberse incrementado en América Latina. De otro lado, la tierra como factor de producción y las variables implícitas en la distribución de la propiedad se han tratado de manera independiente de la ordenación del territorio y en más de una ocasión se han hecho propuestas para apropiarse de suelos con fines particulares, pasando por encima de cualquier otra consideración ambiental o social. Por ejemplo, la Ley 2ª de 1959 estableció la reserva forestal sobre 65 millones de hectáreas, de las cuales por lo menos a 12 millones se les ha levantado la reserva y existen Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 99 solicitudes ante el Ministerio del Ambiente para levantar las restricciones sobre otros cuatro millones de hectáreas de selva tropical húmeda para ampliar la frontera agrícola en zonas no aptas para este uso. Este tipo de solicitudes o los intentos por desecar ciénagas para ampliar potreros en la zona ganadera de La Mojana, son apenas dos ejemplos ilustrativos de la necesidad de reglamentar no sólo la función social de la propiedad, sino su uso con arreglo al ordenamiento territorial. Complementariamente a la función social, la Ley de Ordenamiento Territorial LOT —Ley 388 de 1997— señaló como uno de sus principios: Promover la armoniosa concurrencia de la nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. En este contexto, una de las obligaciones constitucionales tiene que ver con la función social de la propiedad y como tal le es inherente una función ecológica (art. 58 C.P.C); por tanto, los arreglos que se hagan en materia de distribución de la propiedad deben cumplir con los aspectos constitucionales y legales reglamentados para tal efecto. Adicionalmente, el artículo 6º de la Ley de Ordenamiento Territorial establece que el ordenamiento del territorio municipal tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante la definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. El anterior es uno de los aspectos más importantes, porque tiene que ver con el uso, ocupación y manejo del suelo, que el gobierno nacional viene impulsando a tal punto que lo dejó explícito en la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”. Pero hay además algunos aspectos que vale la pena mencionar y que tienen que ver con las competencias en materia de ordenamiento territorial. En efecto, el artículo 7° de la Ley 388 de 1997 señala que de acuerdo con los principios y normas constitucionales y legales, las competencias en materia de ordenamiento del territorio se distribuyen así: A la nación le compete la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas; localización de grandes proyectos de infraestructura; localización de formas generales de uso de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinación con lo que disponga el desarrollo de la Ley del Medio Ambiente: determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa; los Universidad Autónoma de Colombia 100 MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades; los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural, así como los demás temas del alcance nacional, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales. Más adelante agrega en el artículo 9o que los municipios y distritos deberán adoptar un plan de ordenamiento territorial, al que a su vez hace referencia el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, como el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, que allí se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Hay otro elemento que cabe mencionar de la Ley 388, porque aunque tiene un sesgo urbano, el artículo 14 establece que el componente rural del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales. Este componente deberá contener por lo menos: 1. Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados en estas áreas. 2. El señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera. 3. La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o líquidos. 4. La localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente. 5. La identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social. 6. La determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la localización prevista para los equipamientos de salud y educación. Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 101 7. La expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental. Finalmente, el artículo 33 definió el suelo rural como aquellos terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas. Es dentro de este marco que debe entenderse el tema de la tierra como factor de producción en relación con el desarrollo local y sobre todo del ordenamiento territorial, tan necesario, que la Constitución Política de 1991 hizo explícito el mandato de conformar una Comisión de Ordenamiento Territorial y la expedición de la ley correspondiente. I. La tierra como factor de producción y resultados del mercado de tierras (Ley 160 de 1994) La tierra, junto con la mano de obra, es el principal factor productivo de las familias rurales. El significado eminentemente político de su distribución constituye parte importante del problema agrario, que le confiere profundos componentes ideológicos que dificultan su discusión. A este respecto, las posiciones están divididas y van desde la propuesta de LÓPEZ (2001) y de BALCÁZAR (2001) de sacar de la discusión el problema de la propiedad hasta la expropiación y la titulación a colonos, ocupantes, aparceros y terrazgueros1. Hace falta generar un proceso de reconocimiento, creación de confianza y diálogo entre las instituciones nacionales, regionales y locales, gremios, propietarios y comunidades rurales, que permita desarrollar mecanismos de acceso y uso de la tierra de forma más sostenible y viable económicamente, porque en el capitalismo moderno, sin la democratización en el acceso a los activos productivos, resulta inviable avanzar en la inclusión social. Esto es especialmente cierto cuando se trata de la tierra pues en Colombia, hoy el 1,1% de los propietarios de la tierra en el país tiene más del 55% del territorio cultivable y explotable (GARAY, 2002). Como factor de producción, la tierra juega un destacado papel, teniendo en cuenta que es por intermedio de este activo que se buscará democratizar la propiedad y permitir el acceso al desarrollo a los trabajadores del campo. Sin embargo, su precio ha sufrido continuas y reiteradas distorsiones que han conducido a que hoy buena parte de la superficie identificada como agropecuaria, se encuentre en malezas y rastrojos y otra dedicada a usos para 1 Esta propuesta fue presentada por la insurgencia durante los diálogos de paz en San Vicente del Caguán. Universidad Autónoma de Colombia 102 MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. los cuales el suelo no es apto en lugar de ser utilizada en proyectos productivos. Usualmente los gobiernos han identificado este problema de subutilización del suelo y han enfocado sus esfuerzos a tratar de vincular a los grandes propietarios a proyectos productivos, ya sea participando directamente en los proyectos aportando la tierra —Programa de apoyo a alianzas productivas— o que simplemente la vendan en la cantidad suficiente para hacer un proyecto rentable y competitivo, como es caso también de las alianzas o los proyectos auspiciados por el Fondo de Inversiones para la Paz. En estos últimos se entrega hasta un 40% de recursos para capital semilla y acompañamiento; el otro 60% es financiado, para estos proyectos, como línea de crédito por el Banco Agrario. Al respecto y en cultivos como la palma de aceite, es necesario hacer una evaluación cuidadosa de los incentivos que se están otorgando a este cultivo, porque de no manejarse adecuadamente lo que se estaría sembrando es un problema de largo plazo, dadas las oscilaciones en los precios del aceite, que de resultar desfavorables pondría en riesgo la viabilidad financiera para los pequeños productores. En efecto, un estudio adelantado por INFANTE (2002) mostró que la rentabilidad de un proyecto de palma africana enfrentaba un alto riesgo cuando el precio de la hectárea para el cultivo sobrepasaba los $750.000, sin embargo, en algunos proyectos adelantados con apoyos del Estado, la hectárea se paga a precios que giran alrededor de los $2.000.000. De hecho, una simulación que tomaba en consideración las probabilidades en términos de rendimientos, precios y tasa de cambio arrojó una tasa interna de retorno de 16% y así se consignó: Los análisis que se presentan incluyen varios escenarios con diferentes variaciones de precios y dos niveles de productividad en los mejores años de cosecha: uno bueno con un equivalente de 4.76 toneladas de aceite/hectárea y otro excelente con 5.6 toneladas/hectárea. Se considera que la tierra es aportada por un valor de COL $700,000/hectárea y que cada hectárea requiere una inversión de COL $4,938,816, de los cuales, COL $3,937,920 son financiados por FINAGRO. En consecuencia, se requieren además, aportes en dinero de COL $1,106,328 por hectárea. El tema de la tierra es crítico y debe preverse el surgimiento de una gran especulación con su valor, una vez se conozcan los sitios específicos donde se promoverá el Plan. Según JARAMILLO (1998), en las últimas décadas, teniendo en cuenta que en muchos casos quienes poseen tierras improductivas buscan sólo obtener rentas no asociadas con la producción agropecuaria, los países de la región han puesto en práctica variadas intervenciones en el mercado, muchas de las cuales no han contribuido a mejorar su efectividad. Los logros en los proyectos de adjudicación han sido modestos y sus costos excesivos y a pesar de que mediante la expedición de la Ley 160 de 1994 se aspiraba a dinamizar Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 103 el mercado y facilitar el acceso a la propiedad, los resultados están lejos de responder a las expectativas. En efecto, la tabla 1 muestra que entre 1995 y 2002 el número de familias beneficiadas ascendió a 22.418 a las cuales se les adjudicaron 316.366 hectáreas, cifra baja en comparación con similares indicadores logrados con la Ley 30 de 1988, cuando mediante la adjudicación de 599.749 hectáreas se beneficiaron 35.139 familias. Este resultado contrasta con los objetivos de la ley, inspirada en el artículo 64 de la Constitución, en el cual está consagrado el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra. Con este fin se propuso en el artículo primero de la Ley 160 de 1994 (segundo objeto) reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados (sic) a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad. TABLA 1 Instituto Colombiano de la Reforma Agraria — INCORA— títulos otorgados y legalizados en predios adquiridos Fondo Nacional Agrario y negociación voluntaria campesinos (1962 - 2002) A ñ o s No. familias beneficiadas Área hectáreas U.A.F. por familia 128 192 525 256 304 456 1.861 536 1.636 4.865 10.497 1.766 8.873 28.173 4,2 8,5 9,3 41,0 5,8 19,5 15,1 713 1.344 1.913 1.535 1.466 6.971 19.917 24.878 32.085 25.818 27.066 129.764 27,9 18,5 16,8 16,8 18,5 18,6 29.006 12.408 43.428 52.652 79.813 69.719 30,0 20,1 19,3 21,7 20,9 19,8 Ley 135 de 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 Subtotal Ley 1a. 1968 1968 1969 1970 1971 1972 Subtotal Ley 4a. y 5a./1973, y Ley 6a./1975 1973 1974 1975 1976 1977 1978 Universidad Autónoma de Colombia 966 617 2.247 2.431 3.816 3.514 104 1979 1980 1981 1982 Subtotal MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. 2.024 1.838 7.063 1.662 26.178 36.598 31.618 83.836 32.944 472.022 18,1 17,2 11,9 19,8 18,0 3.145 2.006 2.403 1.943 2.757 12.254 39.918 34.213 35.654 26.696 49.279 185.760 12,7 17,1 14,8 13,7 17,9 15,2 1.600 3.597 8.118 5.463 5.048 5.843 5.470 35.139 47.807 74.096 137.366 91.748 81.266 86.944 80.522 599.749 29,9 20,6 16,9 16,8 16,1 14,9 14,7 17,1 6.684 5.473 4.006 2.303 1.095 1.120 858 879 22.418 104.821 90.388 84.433 59.482 34.963 13.166 13.187 13.888 6.860 316.366 1.731.834 13,5 15,4 14,8 15,2 12,0 11,8 16,2 7,8 14,1 16,5 Ley 35/1982 1983 1984 1985 1986 1987 Subtotal Ley 30/1988 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Subtotal Ley 160 de 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Subtotal Total Evaluaciones posteriores han puesto de manifiesto los escasos alcances que en materia de redistribución de tierras ha tenido la aplicación de la ley. Por ejemplo, un informe de la Contraloría General de la República (2001) afirma que durante cuarenta años la reforma agraria ha pretendido el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural, a través de la redistribución de la propiedad y el suministro de servicios complementarios, etc. Sin embargo, dos indicadores desvirtúan estos propósitos dados sus precarios logros: un coeficiente Gini de concentración de tierra de 87% y una pobreza rural de 82.6%, de los más elevados de la región latinoamericana. De otro lado, el sector agrario enfrenta no sólo problemas relacionados con la distribución sino con el uso de la tierra. Existe una tendencia actual hacia la identificación de cultivos de alto y bajo valor que constituye la base de las Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 105 orientaciones de política como si hubiera movilidad perfecta y disponibilidad ilimitada de factores productivos. Aún más, el precio de la tierra no se tasa de acuerdo con la productividad marginal, según los postulados de la teoría neoclásica sino que en la mayoría de los casos, quienes optan por mantener tierras improductivas lo hacen para obtener rentas no asociadas con la producción agropecuaria (JARAMILLO, 1998). Una característica de la estructura agraria colombiana tiene que ser considerada en cualquier esfuerzo por explicar por qué la producción doméstica de productos como fríjol, maíz, arroz y sorgo no se ha modificado con las reformas internas. Se trata de la heterogeneidad del sector agrícola, que es una característica que se refleja en la coexistencia de pequeñas unidades de producción con grandes empresas agrícolas o agroindustriales. Hay una hipótesis adicional referente al maíz, el plátano y la yuca, cultivos básicos en la dieta de los colombianos: una importante proporción se obtiene de pequeñas parcelas, utilizan muy pocos insumos, carecen de infraestructura, tales como adecuadas vías de comunicación y la ausencia de instituciones que se requieren para el funcionamiento de los mercados. Lo anterior significa altos costos de transacción para los productores, y tales costos son precisamente una de las razones para que los pequeños productores destinen buena parte de sus cosechas para el autoconsumo de sus familias. Esto indica que los precios son endógenos y por tanto estos agricultores no están expuestos a la competencia internacional de sus productos. De hecho, algunos estudios muestran que cuando los mercados funcionan inadecuadamente, como es el caso de los productos anteriormente señalados, la preocupación sobre la seguridad alimentaria constituyen una razón fundamental para mantener una cantidad de producción de subsistencia, de donde se desprende que esto puede explicar la localización inadecuada de las unidades de producción, tierra y otros recursos (MAXWELL y WIEBE, 1998). En relación con estos puntos, la Ley 388 de 1997, establece en su artículo 2° que el ordenamiento territorial se fundamenta en los siguientes principios: 1. La función social y ecológica de la propiedad. 2. La prevalencia del interés general sobre el particular. 3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Es con base en estos principios que las orientaciones de política deben estar dirigidas a garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad que permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, a velar por la seguridad alimentaria, la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres. Universidad Autónoma de Colombia 106 MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. El estudio de la Contraloría (2001) refuerza estos puntos señalando que la Reforma Agraria exige ciertas condiciones para su implementación. En primer lugar, debe contribuir a superar la pobreza rural, mediante la adjudicación de predios y el desarrollo de ‘un sistema soporte’ encaminado a coordinar acciones del Plan de Ordenamiento Territorial con instrumentos para el logro de la competitividad; racionalizar el uso del suelo dentro de la frontera agropecuaria y reducir la presión sobre ecosistemas frágiles. Con base en estos principios, se debe señalar que en el sector rural, la propiedad sobre la tierra no cumple con lo que le ordena la ley; además, se generan otros efectos negativos como por ejemplo los relacionados con la seguridad alimentaria. Es necesario eliminar las distorsiones del mercado de tierras y, según la Contraloría, “incidir en la desmembración de la propiedad terrateniente”, para lo cual la presión fiscal sobre la tierra puede ser una herramienta útil, en términos de gravar los fundos subutilizados y potencialmente aptos para el desarrollo agropecuario. De otro lado, el sector rural soporta algunas asimetrías y distorsiones en sus mercados, pues mientras las tierras improductivas sean buen negocio se producen por lo menos dos males con implicaciones sociales negativas en ambos casos: ante todo la propiedad no cumple su función social y los precios de la tierra no están asociados a lo que se pueden obtener de ella, pero también al no ponerse a producir el suelo, el desempleo, que en el campo es especialmente dramático, deteriora a tal punto el mercado de trabajo que las grandes explotaciones agropecuarias perciben que los costos de contratación de mano de obra son superiores a su costo de oportunidad social. Estos son aspectos preocupantes desde el punto de vista de la gobernabilidad y la legitimidad del Estado. Por tal razón, como los factores de producción constituyen una base primordial para el desarrollo rural, el gobierno ha diseñado apoyos para otorgar en forma selectiva y temporal incentivos directos a los productores agropecuarios y pesqueros, cuando circunstancias ligadas a la protección de los recursos naturales orientados a la producción agropecuaria, a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la paz social en el agro así lo ameriten, tal como lo establece el artículo 7° de la Ley 101 de 1993. El subsidio a la compra de tierras establecido en la Ley 160, se caracteriza por las dificultades relacionadas con el acceso a la información, selección de los predios adecuados, negociarlos a precio acorde con la productividad y formular un proyecto productivo. En la práctica una familia beneficiada con el subsidio del 70%, solamente se beneficia del 40% en promedio. Hay operaciones de trámite que demoran hasta un año después de acordado el precio del inmueble, período durante el cual las mejoras se deterioran, la tierra se cubre con rastrojo, y el propietario pierde todo estímulo de inversión en la misma, Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 107 con perjuicios irreversibles como recibir el terreno con menor valor agregado de lo que se negoció. Con base en lo anterior, el Estado debe definir claramente su papel y los alcances de los estímulos directos a la propiedad de la tierra, las posibilidades de acceso y la intervención del sector privado, para que se estimule la redistribución pero sobre todo el uso eficiente del suelo de acuerdo con su vocación. De esta forma se privilegia la utilización productiva y rentable de la tierra desde el punto de vista económico y social. II. El Incentivo a la Capitalización Rural ICR (Ley 101 de 1993) El ICR es un título que incorpora un derecho personal, que expide el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, FINAGRO , con arreglo a unos términos y condiciones que determina la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario con base en las políticas trazadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Incentivo se creó mediante Ley 101 de 1993, la cual desarrolla los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política de 1991. Es decir, el propósito de la ley buscaba promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra y al crédito por parte de los trabajadores agrarios. Pese a las buenas intenciones del gobierno, existe abundante literatura que muestra cómo las distorsiones en la estructura de la propiedad contribuyen a la posibilidad de capturar rentas por parte de los grandes propietarios así como la distorsión en el acceso a los subsidios gubernamentales (ICR, crédito de FINAGRO, respaldo del Fondo Agropecuario de Garantías, etc.) y una gran controversia sobre la estructura agraria óptima (BID, 1998)2. Sobre el tema de las líneas de crédito directos creados por el gobierno para apoyar a los productores rurales, conviene señalar que son los grandes productores los que han absorbido la mayor parte de los recursos del mercado formal de crédito en el sector (Contraloría General, 2001) y más aún, como el Incentivo a la Capitalización Rural - ICR está atado al crédito, también este instrumento, aunque podría mostrar algunos indicadores favorables en términos de modernización del campo, genera resultados no deseados en materia de equidad. La información disponible hasta el año 2000 muestra que del monto total de recursos entregados por el Fondo Financiero para el sector agropecuario FINAGRO, el que se otorga a los pequeños productores no alcanza a ser mayor del 2% para los años 1999 y 2000 y el caso del ICR reproduce la concentración como lo muestra la tabla 2. 2 En este documento se encuentran varios artículos sobre el particular, que aportan a la discusión sobre el problema de la tierra y la pobreza de los campesinos, así como bibliografía actualizada muy pertinente sobre este y otros aspectos relacionados. Universidad Autónoma de Colombia 108 MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. Participación ICR TABLA 2 por tipo de productor (millones de pesos) Grandes y medianos Pequeños Total Año ICR % total ICR % total 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 107 8.295 10.996 17.084 13.747 15.138 12.709 96 99 99 97 98 98 88 5 59 106 487 320 319 316 4 1 1 3 2 2 2 ICR** 112 8.354 11.102 17.571 14.067 15.457 14.364 Fuente: FINAGRO ** Para 2000 incluye recursos otorgados a las alianzas estratégicas. (Tomado del Informe de la Contraloría General de la República 2001). El incentivo, dirigido en especial a maquinaria y cultivos de tardío rendimiento desarrollados en núcleos productivos bajo criterios empresariales, ha constituido otro elemento central de política. Si bien su valor instrumental para producir impactos en materia de competitividad rural es alto, han registrado problemas de diseño, transparencia e incluso pueden haber propiciado una distribución regresiva (Contraloría General, 2001). Aunque FINAGRO asegura, en entrevista a P ARDO (2003), que desde 1999 se han financiado el establecimiento de 25.000 hectáreas de palma de aceite, de las cuales 12.500 pertenecen a pequeños productores que tienen en promedio 10 hectáreas, cuyos ingresos por familia llegan a los dos millones mensuales en casos particularmente exitosos. La tabla 3 muestra la forma como se ha distribuido el ICR de acuerdo con los campos de aplicación. Allí se observa que por lo general la adecuación de tierras que al comienzo de la creación del incentivo captaba casi todos los recursos fue reduciendo su participación a la mitad y luego a una cuarta parte del total de los montos entregados. En cambio, los cultivos de tardío rendimiento que durante los primeros seis años de funcionamiento del incentivo no figuraban, en el año 2000 representaron el 26.4% y un año después el 26.9%, cuando mediante resolución No. 14 de 2001 se amplió de 500 a 2.500 SMLM para este tipo de plantaciones, y a 5.000 SMLM si el proyecto se presenta a nombre de una asociación de pequeños productores. Además la misma resolución eliminó el tope del incentivo para proyectos para la construcción de distritos de riego y de adecuación de tierras. Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 109 TABLA 3 Incentivo a la capitalización rural solicitudes otorgadas por campo de aplicación (anualidades) Julio 1994 - Junio 2001 (millones de pesos) AÑO CAMPO # de solicitudes Valor total proyecto Valor Valor ICR base otorga- pagado miento (A) Part. anual (A/A*)% Part. total (A/A(1)) ICR 1994 Adecuación de tierras Transformación primaria y comer. Total 1994 9 3 12 462 83 545 363 34 397 105 7 112 93,75% 6,25% 100,00% 0,12% 0,01% 0,12% 1995 Adecuación de tierras Transformación primaria y comer. Maquinaria agropecuaria y forestal Infraestr. de producción y biotecnología Total 1995 413 114 25 1 553 30.892 13.352 1.492 26 45.762 21.496 9.192 560 21 31.269 6.284 1.894 169 7 8.354 75,22% 22,67% 2,02% 0,08% 100,00% 7,00% 2,11% 0,19% 0,01% 9,30% 1996 Adecuación de tierras Maquinaria de uso agropecuario Transformación primaria Modernización tecnológica (*) Total 1996 355 317 143 3 818 29.040 14.095 12.559 282 55.976 21.139 8.346 10.290 171 39.946 6.139 2.480 2.429 53 11.101 55,30% 22,34% 21,88% 0,48% 100,00% 6,84% 2,76% 2,71% 0,06% 12,36% 1997 Adecuación de tierras Transformación primaria y comercial Maquinaria agropecuaria y forestal Modernización tecnológica (*) Infraestr. de producción y biotecnología Total 1997 688 280 384 26 11 1.389 42.557 20.273 20.382 1.368 513 85.093 31.060 17.372 11.999 719 448 61.598 9.270 4.430 3.508 223 139 17.570 52,76% 25,21% 19,97% 1,27% 0,79% 100,00% 10,32% 4,93% 3,91% 0,25% 0,15% 19,57% 1998 Adecuación de tierras Transformación primaria y comercial Maquinaria agropecuaria y forestal Infraestr. de producción y biotecnología Modernización tecnológica (*) Total 1998 499 249 267 3 4 1.022 31.601 23.367 16.489 471 186 72.114 23.500 13.371 10.640 404 94 48.009 7.082 3.674 3.170 113 29 14.068 50,34% 26,12% 22,53% 0,80% 0,21% 100,00% 7,89% 4,09% 3,53% 0,13% 0,03% 15,67% 1999 Adecuación de tierras Transformación primaria y comercial Maquinaria agropecuaria y forestal Infraestr. de producción y biotecnología Modernización tecnológica (*) Total 1999 614 297 267 10 3 1.191 32.599 22.999 20.914 877 143 77.532 24.331 15.535 15.634 621 83 56.204 7.213 4.184 3.847 186 27 15.457 46,66% 27,07% 24,89% 1,20% 0,17% 100,00% 8,03% 4,66% 4,28% 0,21% 0,03% 17,21% 2000 Transformación primaria Adecuación de tierras Plant .y mant. cultivos de tardío rend. Maquinaria de uso agropecuario Infraestr. de producción y biotecnología Modernización tecnológica (*) Total 2000 236 293 51 152 48 3 783 27.282 24.120 13.769 12.442 3.425 365 81.403 20.889 17.469 12.124 8.334 2.193 270 61.279 4.023 3.723 3.639 1.884 448 55 13.772 29,21% 27,03% 26,42% 13,68% 3,25% 0,40% 100,00% 4,48% 4,15% 4,05% 2,10% 0,50% 0,06% 15,34% Universidad Autónoma de Colombia 110 2001 MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. Plant. y mant. cultivos de tardío rend. Adecuación de tierras Maquinaria de uso agropecuario Transformación primaria Infraestr. de producción y biotecnología Total 2001 Total 86 736 30 175 46 1.073 6.841 10.929 14.241 8.950 6.833 3.507 44.460 8.156 10.508 7.412 5.379 2.856 34.311 2.515 2.475 2.390 1.385 591 9.356 462.885 333.013 89.790 26,88% 26,45% 25,55% 14,80% 6,32% 100,00% 2,80% 2,76% 2,66% 1,54% 0,66% 10,42% 100,00% Fuente: FINAGRO. El enfoque del I.C.R. es válido, pero el procedimiento de elegibilidad, asignación y giro es ineficaz e incierto. En la práctica es una transferencia directa al sistema financiero, no crea ventajas competitivas para los beneficiarios ni corrige una falla estructural del crédito que es la tardanza en la asignación y giro. El trámite desde el endeudamiento, la construcción de obra, las verificaciones, la asignación y hasta el giro demora un año, (el 40% del ICR cubre el 30% de intereses del primer año), cuando se aprueba el proyecto, cuando no, el productor asume el total de la inversión. Estas demoras e incertidumbre no permiten que el incentivo sea un instrumento para optimizar la inversión en capital rural (URBINA, 2001). III. Apoyos indirectos En términos generales, la política de desarrollo rural, ha favorecido tradicionalmente a grandes propietarios y ha introducido elementos que dificultan una discusión objetiva sobre el uso de los subsidios como ha sido el caso del ICR. Pero no es sólo en este tipo de apoyos directos, pues BALCÁZAR (2003) afirma que el arancel implícito más grande lo tienen en su orden el azúcar blanco, el maíz, el trigo, el arroz blanco, la soya y la palma. De manera que abogar por los subsidios a la producción o la reducción de éstos en los países industrializados y por la protección de la producción interna debe hacerse siempre y cuando se mencione también que los grandes productores de estos cultivos no se han caracterizado por prácticas redistributivas del valor agregado. IV. Los incentivos a la adecuación de tierras (Ley 41 de 1993) Para proyectos de adecuación de tierras se creó la Ley 41 de 1993 que estableció un subsidio directo a los pequeños productores. Sin embargo, la reglamentación por parte del Consejo Superior de Adecuación de Tierras — INAT— dividió las obras en los distritos de riego en tres categorías: obras principales de uso público, obras secundarias y obras intraprediales. Las primeras corren totalmente por cuenta del Estado, las segundas tienen un apoyo equivalente al 70% del valor de la obra y las obras prediales uno del 30%. Con base en esta reglamentación, se incentiva la construcción de costosas Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 111 obras, como represas por ejemplo, porque de esta forma se le cargan al erario público sin necesidad de comprometer realmente a los usuarios como era el espíritu de la ley. Por ejemplo, en el informe de gestión del INAT (2001) dice que “Por tratarse de una represa de uso múltiple, su financiación total proviene del FONAT”. Tendría que ser todo lo contrario, si es de uso múltiple —lo que implica acueducto o energía— los costos deberían ser compartidos por los sectores beneficiados ya que, en la práctica, con recursos del sector agropecuario se estarían financiando proyectos para otros usos. En 1991, se aprobó el Plan de Adecuación de Tierras 1991-2000 el cual formó parte del Plan de desarrollo “La revolución pacífica”. Allí se mencionan 6 grandes proyectos de riego con diseños; 15 más con factibilidad; 26 con prefactibilidad y 8 en etapa de identificación. Con un presupuesto estimado de U$1.061 millones, se esperaba adecuar 535.500 hectáreas, incluyendo unas 300.000 hectáreas en pequeños distritos. Se mencionó allí que la política de recuperación de inversiones ya se había comenzado a poner en práctica y que dicha recuperación, se esperaba, pasaría de US$2.6 millones en 1992 a US$50 millones en el año 2000. Se planteó también que las obras se justificaban por la política de recuperación total de la inversión por parte del Estado. Hoy, según la información del INAT3, ahora en liquidación, la recuperación de inversiones en el año 2000 fue de $340.4 millones (US$163.000), en el 2001 de $171.1 millones (US$71.400) y en el 2002 de $263.2 millones (US$104.950), menos de US$400.000 durante los tres últimos años. Por otra parte, de la experiencia lograda en 15 municipios de reforma agraria se concluyó, que en materia de adecuación de tierras la mayoría de los cultivos no necesitan el uso extensivo del riego, ni estudios costosos que encarecen la inversión. Las necesidades se refieren a riegos complementarios, especialmente en épocas críticas del cultivo. El concepto de gran distrito de riego puede ser revaluado por pequeños sistemas con pozos profundos, adicionado a reservorios de administración en períodos críticos. Lo recomendable es emitir señales precisas de patrones pluviométricos bien delimitados, pues el interés de un productor es mejorar su nivel de rentabilidad media a bajos costos y riesgos, lo cual no se logra debido a los altos costos financieros de inversiones, que a su vez tienen altos costos de operación y mantenimiento (URBINA, 2001). Todos estos apoyos directos a los productores generan asimetrías en el sentido de impedir la democratización y el acceso a los factores productivos, elemento imprescindible en una sociedad ya que la democratización económica arranca necesariamente por la búsqueda del desmonte de todos los privilegios 3 Véanse los Informes de Gestión de 2000, 2001 y 2002. Universidad Autónoma de Colombia 112 MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. indebidos y a espaldas del mercado, que están enquistados en el poder económico y político. Sin embargo, el acceso no hace referencia únicamente a ciertas formas tradicionales de riqueza como la tierra, sino crecientemente, en las condiciones actuales del sistema de mercado, a crédito en condiciones de equidad y de activos financieros, tecnológicos, informáticos y comercialización (GARAY, 2002). V. Consideraciones para la redistribución La desigualdad en la distribución de la tierra reduce las tasas posteriores de crecimiento y el ritmo de la disminución de la pobreza. Es por tanto, interviniendo sobre aquellos obstáculos que impiden romper el círculo de la pobreza en el campo como tiene que enfrentarse la nueva realidad que reclama una sociedad más justa y una redistribución del valor agregado. Según GIOVENARDI (1993) las estrategias de desarrollo rural deben pasar por el intento colectivo de meter a los campesinos en la cadena del valor agregado, y sobre todo, en la agroindustria como instancia superior de la agricultura, teniendo en cuenta que una de las causas de la pobreza rural está asociada a la escasa o nula capacidad de participar en los organismos de decisión, de manera que la pobreza de los pobladores del campo, no aparece como causa de la falta de desarrollo humano, sino una consecuencia de la estructura social dominante. En este sentido, el artículo 5° de la Ley de Ordenamiento Territorial establece: El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. De manera que las acciones político administrativas deberían ser concertadas para que hubiera equilibrio en las decisiones y asignación de los recursos públicos, pero la política de subsidios e incentivos para permitir el acceso a factores productivos hace que el campesino, en tanto productor agropecuario, termine transfiriendo buena parte de su valor agregado al sector financiero, las cadenas de intermediación o a la agroindustria, y ante esta perspectiva huye a la ciudad ante la pérdida de identidad y porque su producto no es valorado por la sociedad. Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 113 VI. Otros incentivos Hace pocos años, dentro del marco del proyecto de apoyo a las Alianzas Productivas, se ejecutaron unos proyectos piloto cuyos resultados se documentaron en informes y de allí se sacaron elementos para el análisis. Se concluyó que las políticas rurales y agropecuarias traducidas en incentivos, apoyos, o subsidios, tienen un sesgo característico, orientados a la ambientación financiera y a minimizar los riesgos de este sector cuando se vincula a lo agropecuario. Sin desconocer el valor que tienen los incentivos para lograr la sinergia entre agentes, sectores y regiones con miras a la competitividad de pequeños y medianos productores, se requieren cambios profundos para contrarrestar las causas estructurales del problema y evitar al máximo consecuencias nefastas como el incumplimiento de créditos o el abandono de tierras que han sido adjudicadas en proyectos de reforma agraria. Una mirada a la estructura actual, permite concluir que se requiere una revisión urgente de los reglamentos de subsidios e incentivos al sector rural, dentro de un marco más integrado y flexible dirigido a promover proyectos empresariales y no a responder a demandas de factores productivos aislados, de manera que los apoyos del Estado se oferten en canasta de opciones y se asignen en función de la rentabilidad social y económica que se alcance en cada caso. Los incentivos segmentados establecidos por ley a favor de alguno de los factores (tierra, adecuaciones, maquinaria, forestales, etc.), impulsan los precios a niveles muy superiores a los que indicaría la renta efectiva por el uso del mismo y desplaza hacia arriba la curva de demanda por ese factor. La política así constituida no logra generar los efectos esperados. Existen por lo menos 25 incentivos, algunos de los cuales se relacionan en la tabla 4, sin mencionar los proyectos individuales ejecutados en entidades diferentes al Ministerio de Agricultura. Esto ha resultado en una pérdida de enfoque sistemático creando duplicidad en la gestión, y altos costos de transferencia. Además, el Estado invierte mayores recursos en los incentivos de garantías y riesgos, que en apoyos progresivos a la eficacia, la producción y la comercialización. El problema no es únicamente la atomización de los incentivos, sino también el grado de desconocimiento, dificultad de asimilación y acceso a los mismos por parte de los pequeños productores y algunos empresarios. En este sentido, lo importante es evaluar los efectos y la concentración del uso de los incentivos en pocos propietarios, con altos costos de transferencia que disminuyen la inversión real en proyectos productivos. Universidad Autónoma de Colombia 114 MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. TABLA 4 Incentivos directos y entidades suministradoras Incentivo, subsidio o garantía Institución A) · SINTAP * Incentivos estratégicos al sector Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Investigación de mercados. * Investigación productiva. B) * * * Incentivos a la producción (subtotal) Subsidio a la compra de tierras Subsidio a la adecuación de tierras Apoyo a factores y proyectos. * para infraestructura, maquinaria y capital de trabajo. CIF. Certificado de Incentivo forestal. Plan de generación de empleo y Modernización Agropecuaria Microemp. Programa de Apoyo a la Microempresa Rural PADEMER. Programa de apoyo a las Alianzas Productivas. * * ICR Corporación Colombia Internacional Encuestas CORPOICA - CIAT INCORA INAT DRI, FIP, PLANTE, RED, desastres, Plan Colombia. FINAGRO, Banco Agrario. Corporación de Desarrollo Min. Amb. Ministerio de Agricultura. Ministerio de Agricultura. Ministerio de Agricultura. Los subsidios a la tasa de interés son incentivos regresivos, pues no dinamiza la economía de sus beneficiarios, funciona como pago directo a los bancos, que no modifican las causas estructurales de sobrecostos de producción, y crean en una alta dependencia del sistema financiero, e ineficiencias en el uso de los factores productivos. Para los proyectos de pequeños y medianos productores significa simplemente diferir las crisis en el tiempo. Otro apoyo con que cuentan algunos productores es el Seguro Agropecuario y Fondo de Riesgos que en la actualidad se encuentra funcionando para el cultivo de banano en el Urabá. Este incentivo puede remplazarse con información a los productores mediante mapas de zonas geoeconómicas del IGAC y los diagnósticos de riesgos y disponibilidad de aguas profundas que expide INGEOMINAS. Con estas orientaciones, el cálculo del riesgo es menos complejo, la póliza bajaría su precio, los deducibles también y se podría ampliar las coberturas en términos de otros factores y riesgos endógenos o exógenos que enfrenta la empresa agropecuaria. De otra parte, se observa una política descoordinada ya que los instrumentos están asociados a una situación coyuntural de crisis y segmentados por los diferentes agentes de las cadenas. No hay realmente ningún estímulo Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 115 moderno a la efectividad en organización de economías de escala, la productividad, la eficiencia en el uso de factores, la calidad, cantidad y continuidad en la generación de bienes y servicios ni para el cumplimiento adecuado con proveedores y financieros. En síntesis, el desarrollo rural ha estado precedido de una normatividad orientada hacia la competitividad, así como hacia el mejoramiento de las condiciones generales de vida de los trabajadores del campo. Sin embargo, ya sea por la interpretación, por la reglamentación posterior, por la capacidad de gestión de los empresarios agrícolas o por una combinación de estos y otros elementos, pese a las intenciones de los gobiernos y a la asignación de recursos para el desarrollo rural, las solas normas no son suficientes. Es más, muchas leyes, decretos, o resoluciones sirven para empeorar las condiciones de iniquidad existentes sin necesidad de salirse de los límites establecidos por la ley. De allí que GARAY (2002) afirma que una importante parte de la pérdida de recursos públicos no es por corrupción abierta, sino por un conjunto de modificaciones en contrataciones debidamente realizadas en términos jurídicos, pero con unas falencias en su especificación contractual a nivel técnico que pueden favorecer la realización de ganancias extraordinarias a ciertos conglomerados nacionales e internacionales, sin justificación técnica pero sí con una estricta validez legal. VII. Conclusiones y recomendaciones Con la información mostrada anteriormente, queda claro que los incentivos creados mediante diversas leyes han sido aprovechados por buscadores de renta, lo cual ha sido negativo desde el punto de vista de la democratización de la propiedad, de manera que una política coherente debería concentrarse en la fijación de normas claras y la eliminación de incentivos monetarios a los cuales generalmente tienen acceso pequeños grupos que, o bien disponen de información privilegiada, o capacidad de presión superior al resto de los productores, lo cual los convierte en incentivos perversos desde el punto de vista del libre acceso a los factores productivos. Con base en esta primera consideración, es necesario ser cuidadosos al momento de proponer políticas proteccionistas, pues si bien conviene tener una visión coherente de largo plazo para proteger la seguridad alimentaria, es conveniente señalar que quienes buscan medidas proteccionistas se han caracterizado por haber sido tradicionalmente protegidos. Tras la defensa de los campesinos no se debe auspiciar la búsqueda de rentas cuyo resultado en el largo plazo es el empeoramiento de las condiciones de iniquidad en la distribución de los factores productivos. Se requiere orientar la política y los recursos hacia la protección pero que además de la agricultura comercial, incluya la economía campesina, del pequeño productor, del que no está enterado de los mercados internacionales, que no sabe de forwards ni de mercados de futuros. Universidad Autónoma de Colombia 116 MANUEL ÁLVARO RAMÍREZ R. El Estado debe definir una política clara que oriente el uso eficiente del suelo de acuerdo con su vocación, de manera que se privilegie la utilización productiva y rentable de la tierra desde el punto de vista económico y social. Es necesario promover la creación de cadenas agroindustriales, el impulso de productos que sustituyan importaciones y otras actividades menores y conseguir un acuerdo con los propietarios de tierra para que permitan el acceso a tierras aptas a campesinos, colocándolos en mejores condiciones para emprender cultivos promisorios y competitivos, al tiempo que les garantice la seguridad alimentaria con cultivos de pan coger. En este aspecto del acceso a la propiedad, hay que utilizar esquemas imaginativos. En 1997, el gremio ganadero propuso un acuerdo mediante el cual los propietarios podrían otorgar el 10% de sus tierras, consiguiendo para este componente del programa por lo menos un millón de hectáreas de aptitud agrícola, el 10% de 10 millones que siendo de aptitud agrícola se encuentran en pastos, lo que en promedio significa mucho menos del 10% por cada propietario (GARZÓN, 2001). Otro componente estaría en las tierras de aptitud pecuaria, concentrando eficientemente la ganadería en las zonas que tienen este tipo de aptitud se lograría frenar la presión sobre el bosque y en un mediano plazo empezar a devolverle tierras. Aunque no fue tratado en el estudio, surge también otra alternativa para el tratamiento de los cultivos ilícitos. Si se tiene éxito en proponer alternativas viables a quienes hoy se encuentran dedicados a estas actividades, no habría necesidad de la fumigación y tampoco se requeriría la erradicación manual. Simplemente reubicando a los campesinos del bosque éste mismo se encargaría de erradicarlos. La extinción del derecho de dominio es un instrumento legal que existe y que debería aplicarse. Es posible que esto requiera una negociación con grupos afectados, sin embargo, para modificar la estructura de la propiedad hay que utilizar todos y cada uno de los instrumentos disponibles. Finalmente, es conveniente aplicar un gravamen a la tierra con el objeto de promover el uso eficiente y, que la propiedad cumpla la función social establecida en la Constitución Política de Colombia. Economía y Desarrollo - Septiembre 2003, vol. 2, n° 2 INSTRUMENTOS E INCENTIVOS DE POLÍTICA RURAL: ¿APOYO U OBSTÁCULO A UNA POLÍTICA DE TIERRAS? 117 Bibliografía BALCÁZAR, ÁLVARO. (2003). Marco de referencia para construir una visión regional de la agricultura: las transformaciones agrícolas entre 1990 y 2002, mayo, Bogotá. BID. (1998). Perspectivas sobre mercados de tierras rurales en América Latina. Compilación. 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