análisis político No. 3 ENE/ABR 1988

análisis político
No. 3 ENE/ABR 1988
INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y
RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI)
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
TABLA DE CONTENIDO
ESTUDIOS
La profesionalización militar en Colombia. III: los regímenes militares : 1953-1958
EDUARDO PIZARRO LEONGÓMEZ
La reforma municipal: descentralización o centralismo?
CARLOS MORENO OSPINA
La profesionalización de los estudios políticos en Colombia
FRANCISCO LEAL BUITRAGO
DEMOCRACIA
Violencia y democracia en Colombia
WILLIAM RAMÍREZ TOBÓN
COYUNTURA
La guerra como sustitución de la política
LUIS ALBERTO RESTREPO MORENO
La elecció n popular de alcaldes: un desafío para la democracia
PILAR GAITÁN PAVÍA
Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe
GERHARD SANDNER
Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolano
HERNANDO VALENCIA VILLA
El diferendo colombo-venezolano y la política binacional
MARTHA LUCIA ARDILA ARDILA
¿Es creíble una amenaza venezolana?
ARMANDO BORRERO MANSILLA
DEBATE
Crisis del régimen político y reforma constitucional
JAIME CASTRO
BIBLIOGRAFÍA TEMÁTICA
Estudios políticos en Colombia: 1970-1987
FRANCISCO LEAL BUITRAGO
RESEÑAS
Solución pacífica de conflictos internacionales: La paz es una tregua, de Diego Uribe
Vargas
ALFREDO VÁZQUEZ CARRIZOSA
Cartas de Batalla: una crítica al constitucionalismo colombiano, de Hernando Valencia
Villa
ALFREDO VÁZQUEZ CARRIZOSA
Poderes y regiones: Problemas de la nación colombiana (1810 - 1850), de María Teresa
Uribe, Jesús María Álvarez
ORLANDO FALS BORDA
Estudios
LA PROFESIONALIZACIÓN
MILITAR EN COLOMBIA (III): LOS
REGIMENES MILITARES (19531958)
Eduardo Pizarro Leongómez*
I. EL GOBIERNO DE GUSTAVO
ROJAS PINILLA
No más derramamiento de sangre,
no más depredaciones a nombre de
ningún partido político. No más
crímenes entre los hijos de una
misma Colombia inmortal. Paz,
Justicia, Libertad para todos sin
discriminación, y con preferencia
para las clases menos favorecidas
por la fortuna. La patria no vivirá
tranquila mientras sus hijos se
hallen pobres y desnudos...
Con estas palabras simples, pero sentidas
nacionalmente, Rojas tomó posesión del
gobierno.
¿Cuál era la posición de los actores
políticos en el momento del golpe? Puede
afirmarse que, con excepción del
laureanismo, todos los secto res sufrían un
régimen de silenciamiento, de censura y
de represión abierta o velada. Los
Partidos Comunista y Liberal eran,
obviamente, los más perseguidos y, al
mismo tiempo, quienes tenían menos
opciones de participar en el juego
político. La única voz liberal era la de los
diarios
capitalinos,
pues
como
colectividad estaba prácticamente en
receso; los tres miembros más influyentes
de la Dirección Nacional Liberal se
encontraban en el exilio: Carlos Lle ras en
México, Eduardo Santos en Francia y
Alfonso López en Inglaterra. Sólo dos
sectores minoritarios se expresaban en el
Partido: los partidarios de una respuesta
radical al autoritarismo gubernamental y
los partidarios del colaboracionismo. El
La profesionalización militar en Colombia…
ospinismo y el alzatismo, que sufrían en
forma creciente de un aislamiento
político, colocaron en el nuevo gobierno
militar sus posibilidades de volver a
acceder a los cargos de dirección del
Estado. En el sector laureanista, aun
cuando tenían el control del gobierno,
comenzaban a aflorar fisuras ante el caos
que invadía al país, lo cual se expresaba
en forma inesperada con el apoyo
brindado por muchos de sus dirigentes al
nuevo gobierno ( 1 ).
Es, sin duda, el ospinismo el que saluda
con mayor entusiasmo el golpe. Eliseo
Arango clama con alborozo que "hoy no
tenemos sino dos jefes: el presidente de la
República, teniente general Gustavo
Rojas Pinilla y el doctor Mariano Ospina
Pérez..." ( 2 ). Esta afirmación no dejará de
tener una enorme incidencia en el futuro,
ya que los conservadores reivindicarán
este mandato como un hecho provisional
mientras se reconstruyen las condiciones
para reasumir el poder. Por su parte, el
alzatismo colo caba como titular de su
diario,
un
jubiloso
"oh,
gloria
3
inmarcesible" ( ). El liberalismo, al
menos a nivel de su dirección y a
diferencia de múltiples interpretaciones
que le prestan un apoyo entusiasta y
decidido al golpe, lo asume con alivio (al
menos en tres ocasiones había buscado el
golpe militar en los años anteriores, en
diciembre de 1949, y en marzo y en julio
de 1950), pero ante todo con enorme
expectativa. Desde México, Carlos Lleras
Restrepo expresa al otro día del golpe que
"no hemos tomado ninguna decisión ni en
favor ni en contra", lo cual sintetiza bien
los sentimientos que predominan en los
dirección de esta colectividad. El pasado
1
Camilo Vázquez, El Frente Nacional, su origen y
su desarrollo, Cali, Pro Patria, p. 107, s.f.
2
El Espectador, 15 de junio de 1953.
3
Diario de Colombia, 14 de junio de 1953.
Estudios
extremadamente sectario de Rojas Pinilla
llamaba al menos a la discreción. No obstante, en los sectores de base del Partido,
las adhesiones se produjeron de
inmediato, ya que el tono conciliatorio
utilizado por el nuevo go bierno, su
política de pacificación y de búsque da de
la normalidad institucional respondía a
sus anhelos más profundos. Lo mismo
ocurrió con los residuos del gaitanismo
que adhirieron en forma entusiasta al
nuevo régimen y perma necieron como
una de sus bases de apoyo hasta el último
día.
En cuanto hace a las Fuerzas Militares,
era casi unánime la convicción de la
incapacidad de los Partidos políticos para
sortear la situación critica que vivía el
país, lo cual estará en el origen del
"mesianismo militar" que predominará en
los años por venir. Había, además,
muchos factores de malestar institucional
que al integrarse al malestar de los
Partidos, convergerán en el golpe del 13
de junio: ante todo, el sentimiento
existente de una desproporción entre los
esfuerzos que se exigían a las Fuerzas
Militares en la lucha contra la violencia y
los recursos que se le asignaban, además
de la inexis tencia de una efectiva
voluntad política para contener la
conservatización forzada en múltiples
regiones, que chocaba con la perspectiva
no solo de oficiales liberales, sino incluso
conservadores opuestos a esa política.
Inevitable mente, una institución que se
había convertido progresivamente en el
pilar del Estado, termi naría queriendo
"arrogarse todos los privilegios del poder
y no solo sus costos de sostenimiento" ( 4 ).
Además, se había desatado en los últimos
meses una competencia de lealtades entre
oficia les laureanistas y ospinistas, estos
4
Mario Arrubla, “ Síntesis de historia política
contemporánea", en Varios Autores, Colombia hoy,
Bogotá, Siglo XXI Editores, 1978, p. 195.
La profesionalización militar en Colombia…
últimos ligados a Rojas, quien estaba
promo viendo abiertamente su clan para
consolidarse internamente. De hecho, en
el momento del golpe, la institución actuó
como un bloque homogéneo con muy
contadas excepciones. De una parte, si
bien el Batallón Guardia Presidencial
reconoció a Laureano Gómez en el
momento que retomó el Ejecutivo de
manos del presidente encargado, Roberto
Urdaneta, poco después se pasó del lado
de los golpistas. De otra parte, entre los
oficiales que se opusieron al golpe
sobresalieron el general Régulo Gaitán,
laurea nista convencido, quien asumió
momentáneamente
el
cargo
de
Comandante General de las Fuerzas
Armadas, en reemplazo de Rojas el día
mismo de los sucesos, y el general
Mariano Ospina Ro dríguez, quien por
convicción personal se oponía a una
ruptura del orden constitucional (5 ). De
hecho, pues, Rojas pudo contar con un
casi total respaldo institucional, gracias a
que "logró combinar las demandas
militares con su propia ambición política"
(6 ), y ambas con el malestar que cubría al
país.
La Iglesia, igualmente, dio su adhesión al
nuevo presidente. El influyente cardenal
Crisanto Luque, en respuesta a una carta
enviada por el presidente depuesto
solicitándole su apoyo, afirma "que el
sentir general es que la situación jurídica
del actual gobierno fue regularizada por
la Asamblea Nacional Constituyente" ( 7 ).
Una actitud similar fue asumida por los
gremios, fatigados y preocupados por el
creciente aumento de los impuestos para
5
Willy Mury, L'armée colombienne, étude d'une
transition, 1930-1974, París, Tesis de Doctorado,
Universidad de París V, 1975, p. 203 (notas 5 y 9).
6
Christopher Abel, Política, Iglesia y partidos en
Colombia, Bogotá, FAES-Universidad Nacional de
Colombia, 1988, p.255.
7
Revista Javeriana, Bogotá, septiembre de 1953, p.
67.
Estudios
pagar una gue rra que no mostraba
resultados. En síntesis, el país entero, con
muy
contadas
excepciones
(el
laureanismo y el Partido Comunista),
saludó el golpe o al menos se colocó en
una actitud de expectativa positiva. En
este sentido, son váli das las críticas
formuladas por diversos auto res a la
noción de "cuartelazo" utilizada por
Samuel Finer para referirse a Rojas. El
"golpe de opinión", según las palabras de
Darío Echandía, evidencia que no se trató
de un golpe militar desarrollado con un
gran margen de autonomía de los actores
civiles. Es, en esencia, un golpe cívicomilitar promovido y respaldado, y al
menos en sus dos primeros años tutelado
y vigilado de cerca por sectores políticos
y emp resariales, "en el cual el consenso
existente fue el factor decisivo, más allá
de cualquier trabajo clandestino de
preparación" (8 ).
La emergencia de las Fuerzas Militares
como actor político está determinada por
la creciente dependencia de los gobiernos
conservadores respecto de las acciones
del ejército, en el plano del orden público
interno. Es decir, el ejército comienza a
ser un agente de decisiones políticas, que
en un contexto de crisis catastrófica
adquieren dimensiones estratégicas, lo
cual eleva su protagonismo. De un rol
secundario y limitado, el ejército pasa en
pocos años a un papel de primer plano
que hace de esta institución -ante la
quiebra de los Partidos- la única capaz de
rescatar al país de su derrumbe inminente.
La solución a la crisis que vivía el país se
apartó del mecanismo tradicionalmente
utilizado por las élites dirigentes, los
gobiernos de coalición bipartidista, para
asumir por primera vez en nuestra historia
la modalidad del "arbitraje militar", tan
La profesionalización militar en Colombia…
común en otros países del continente. Era
evidente la imposibilidad de encontrar la
vía para un acuerdo bipartidista de
inmediato, ante el resquebrajamiento de
las relaciones inter e intea-partidistas,
debiendo este pacto esperar un poco más
de cuatro años para materializarse. Un
tercer jugador tuvo que mediar entre
ambos Partidos, para restablecer la
institucionalidad
evaporada.
La
unanimidad en torno a Rojas, así sea con
titubeos en ciertos sectores, pone en
evidencia la crisis de legitimidad que
afectaba
a
la
adminis tración
conservadora, además de expresar tanto la
ausencia de recursos de poder suficiente
del régimen laureanista para imponer su
proyecto autoritario, como de la
oposición política para derrocarlo por sí
misma ( 9).
Una situación diferente se vivía en las
Fuerzas Militares gracias a la enorme
concentración de funciones en su
Comando General, lo cual facilitó tanto el
acceso al poder de Rojas como su
consolidación. Bajo el mando del
Comando
General
se
hallaban
subordinadas el resto de las fuerzas
(Marina, Aviación e incluso la Policía), la
Inspección General de las Fuerzas Militares (encargada de la justicia penal
militar), la oficina de personal y el Estado
Mayor. O sea, que tiene bajo su cargo no
solo
funciones
militares
sino
administrativas. Esta concentración que
tuvo como origen la necesidad de
centralizar el proceso de decisiones
militares en la lu cha contra las guerrillas
liberales, se convirtió en un recurso de
poder formidable para Rojas en el
momento del golpe (10 ). Frente al fraccio9
Christopher Abel, op. cit., p. 331.
Javier Torres, "Military government, political
crisis, and exceptional state: the Armed Forces of
Colombia and the National Front, 1954-1974", a
dissertation submitted to the Faculty of the Graduate
10
8
Carlos Urán, Rojas y la manipulación del poder,
Bogotá, Carlos Valencia Editores, 1983, p. 68, nota
6.
Estudios
namiento de los Partidos, las Fuerzas
Armadas presentaban una centralización
burocrática total.
La luna de miel no durará, sin embargo,
mucho tiempo. A los dos años se hará
evidente el divorcio entre los objetivos
que se propusieron las clases dirigentes al
impulsar el "arbitraje militar" (superar las
rencillas interpartidistas y la violencia
política, restaurar a mediano pla zo el
régimen constitucional, impedir la
aprobación de la reforma constitucional
laureanista), y los objetivos que fueron
naciendo de las ambiciones de prolongar
el poder por parte del nuevo gobierno. De
esta manera, en el gobierno de Rojas se
pueden distinguir dos etapas, to mando en
consideración las relaciones entre las
fuerzas civiles y la institución armada: la
primera, que se puede caracterizar como
un "gobierno militar bajo tutoría civil", y
la segunda, a partir de la reelección de
Rojas en 1954, como un gobierno militar
con ciertos rasgos nacional-populistas. El
Frente Civil, de una parte, y la Tercera
Fuerza (el binomio pueblo-Fuerzas
Armadas)
de
otro,
expresan
el
reagrupamiento de fuerzas que condujo al
derrocamiento de Ro jas. Sin embargo, en
las dos etapas mencionadas se
combinaron con distinto énfasis tanto "la
retórica y la práctica del populismo
militar -nuevo en Colombia- y un
autoritarismo militar, ya latente en el
frustrado golpe de 1944" (11 ). Prácticas
latentes inicialmente, y que se harán
visibles y predominantes a fines de 1954.
Es evidente que el intento de implementar
su propio proyecto político marcó el
ocaso de Rojas, en la medida en que
rompía la idea de la transitoriedad de su
mandato que tenían en mente las élites y,
School of State University of New York for the
degree of Doctor of Philosophy.
11
Christopher Abel, op. cit., p. 332.
La profesionalización militar en Colombia…
sobre todo, porque Rojas buscó
desplazarlos del control del Estado, en
beneficio de nuevos sectores emergentes.
La élite empresarial y política va a
reaccionar como una "fiera herida", como
había ocurrido cien años antes con el
gobierno del general José María Melo y
los artesanos de Bogotá, que daría origen
al primer gobierno frentenacionalista: la
Unión Sacra y la presidencia de Manuel
María Mallarino.
Dado que la especificidad burocrática de
las instituciones militares (el monopolio
de la represión), cambia en estos años
gracias al nuevo protagonismo que
asumen al servir de mediadoras en el
conflicto que desgarra al país, es necesario observar la evolución de la
profesionalización militar desde la
perspectiva de sus rela ciones y conflictos
con el conjunto de actores que actúan en
el sistema político. Es decir, en este
capítulo nuestro objetivo es describir el
funcionamiento de las Fuerzas Militares
en tanto que fuerzas políticas y observa r
cómo incidió el gobierno militar en su
comportamiento futuro.
La consolidación del régimen
El 7 de mayo de 1953, el régimen
conservador, por intermedio de Luis
Ignacio Andrade, ministro de Gobierno,
había presentado el proyecto de reforma
constitucional que serviría de base para la
construcción del "nuevo orden" ideado
por Laureano Gómez. La discusión tomó
de inmediato un giro polémico, que polarizó al país y que habrá de constituir una
de las manzanas de la discordia entre los
Partidos, que aceleran la salida militar.
Paradójicamente,
quien
habrá
de
usufructuar la constituyente no será su
progenitor, Laureano Gómez, que parte
para el exilio, sino Rojas Pinilla, quien no
tardará
en
convertirla
en
una
"constituyente de bolsillo". La Asamblea
Nacional Constituyente (ANAC) va a
desbordar sus funciones para constituirse
Estudios
en un factor de legitimación del nuevo
gobierno.
En las sesiones de instalación de la
constituyente se tomaron tres decisiones
fundamentales. En primer término, se
designó a los miembros que entrarían a
ocupar los cargos de direc ción de la
Asamblea: presidente, Mariano Ospina
Pérez y vicepresidentes, Rafael Azuero
Manchola y Abelardo Forero Benavides,
uno de los pocos liberales que habían
apoyado el proyecto constituyente
laureanista. La composición de la mesa
directiva de la ANAC pone en evidencia
el deseo del gobierno y en general de los
sectores dirigentes de congelar los
conflictos interpartidistas, para lograr un
consenso en torno al nuevo gobierno y
contener la violencia. La segunda
decisión de importancia fue la de entrar a
estudiar el proyecto de reforma constitucional elaborado por el gobierno
depuesto. Por último, se brindó todo el
apoyo al general Rojas.
El 18 de junio de 1953 la ANAC expide
el Acto Legislativo No. 1, que declara
vacante la Presidencia de la República y
ante este vacío de poder designa a Rojas
en propiedad para terminar el período
presidencial, lo cual fue considerado
como el mecanismo más ágil para legitimar al nuevo gobierno (12 ).
La Constituyente dejó de funcionar tras
sus primeras decisiones que sirvieron para
apuntalar al nuevo régimen durante el
resto del año, y solo sería convocada
nuevamente, tras un duro forcejeo con el
Partido Conservador, hasta me diados del
año siguiente.
Ahora bien, la conformación inicial del
gobierno muestra para algunos analistas
12
Carlos Restrepo Piedrahita, 25 años de
evolución político - constitucional, 1950-1975,
Bogotá, Publicaciones Universidad Externado de
Colombia, 1976, p. 24.
La profesionalización militar en Colombia…
el deseo de Rojas de impulsar una simple
"restauración en la continuidad". Es decir,
que expresa una cierta conciencia en la
cúpula militar del carácter provisional y
excepcional de su tránsito por el gobierno
(13 ). Esto se evidenciaría en la composició n del nuevo gabinete que solo
incluye tres militares y mantiene en sus
cargos ministeriales a cinco de los
ministros de la adminis tración depuesta
(14 ). Esta sensación es refor zada con la
designación del último ministro de
Gobierno de Laureano Gómez, Rafael
Azuero
Manchola,
como
primer
vicepresidente de la ANAC. Aun cuando
ya existen, como veremos más adelante,
signos de un proyecto autono mista en el
plano del discurso gubernamental, es
evidente que en esta primera etapa del go bierno rojista se logra una relativa unidad
política gracias al arbitraje militar. Los
rasgos bonapartistas del gobierno en esta
etapa son funcionales para la estabilidad
del sistema político, en la medida en que
sirve de mediador entre las fracciones
dominantes en conflicto, y entre éstas y
los sectores populares, en especial las
guerrillas campesinas, cuya politización
ha desbordado el encuadramiento
bipartidista. Un hecho, sin embargo, va a
socavar ese consenso: el mantenimiento
de la hegemonía conservadora en los
cargos centrales de la administración. Si
13
Willy Mury, op. cit., p. 165.
Los ministros militares fueron los siguientes: en
el Ministerio de Guerra, el brigadier general
Gustavo Berrío Muñoz; en el de Comunicaciones,
el teniente coronel Manuel Agudelo y en el de
Agricultura, el brigadier general Arturo Charry.
Fueron ratificados como ministros Antonio
Escobar Camargo, Pedro Nel Rueda, Antonio
Alvarez Restrepo, Lucio Pabón Núñez y Manuel
Mosquera, aun cuando estos dos últimos cambiaron
de cartera. Los únicos ministerios que el gobierno
militar va a mantener con miembros activos de las
Fuerzas Militares, son los de Comunicación, Guerra
y Obras Públicas, que se constituyeron en los pilares
del gobierno militar.
14
Estudios
bien los liberales obtuvieron mayores
garantías políticas, continuaron excluidos
del gobier no, salvo con una minoritaria
representación en la Constituyente y en la
Corte Suprema de Jus ticia paritaria
nombrada por Rojas, en el que fue
catalogado como su primer acto tendiente
a controlar las instituciones para
prolongar su mandato ( 15 ).
El papel asignado por las élites políticas
al nuevo gobierno es, en lo fundamental,
alcanzado en los primeros meses de su
mandato: en primer término, la
pacificación del país mediante la
desmovilización de la inmensa mayoría
de los grupos alzados en armas; en
segundo lugar, impedir la aprobación por
parte
de la Asamblea Nacional
Constituyente del proyecto corporativista
presentado por la Comisión de Estudios
Constitucionales; en tercer término,
rescatar un clima de seguridad colectiva y
de restauración de ciertas libertades
mínimas, por ejemplo, el levanta miento
de la censura de prensa o la reforma de la
temida Jefatura de Seguridad, que se
transforma en el Servicio de Inteligencia
Colombiano -SIC- (16 ). Por otra parte, la
criticada Policía Nacional (incluyendo las
divisiones
de
aduanas,
minas,
inmigración y puertos) responsable de
atropellos sin número en los últimos años,
15
Rojas, quien había tenido un duro enfrentamiento
con la Corte a raíz de sus duras críticas a la
inmoralidad que, según el general, corroía a la
justicia, aceptó la dimisión indignada de los
magistrados; de inmediato, mediante el decreto 3110
del 27 de noviembre de 1953, nombró una nueva
Corte compuesta de 8 liberales y 8 conservadores,
que será bastante obsecuente en el futuro. Véase,
Carlos Urán, op. cit., p. 77.
16
Tanto el director de la Jefatura de Seguridad,
Enrique Vargas Orejuela, como sus subalternos, son
destituidos. El director del nuevo Servicio de
Inteligencia, coronel Luis Enrique Ordóñez, declara
que "no podemos imponer la autoridad a base de
atropellos. El tormento y la tortura pertenecen al
pasado". El Espectador, 18 de diciembre de 1953.
La profesionalización militar en Colombia…
es trasladada el 10 de julio de 1953 del
Ministerio de Gobierno al Ministerio de
Guerra, quedando cobijada por las
normas del Código Penal Militar. Para su
saneamiento es nombrado director un alto
oficial, el brigadier general Deogracias
Fonseca.
El nuevo papel que van a cumplir las
Fuerzas Militares al asumir la dirección
del Estado (roles políticos y roles
propiamente militares), los conduce a
buscar una nueva relación con la
población y las guerrillas. "Su misión era
buscar el consenso que los civiles no
habían atinado captar; por ello su
gobierno se inauguró con un nuevo
método político, en el tratamiento del
problema guerrillero: la amnistía de junio
de 1953 fue la prueba" (17). Los éxitos
fueron inicialmente rotundos, gracias al
nuevo clima que creó el cambio de
gobierno. La violencia se redujo en pocos
meses a algunos conflictos localizados en
el sur del Tolima. En los días inmediatamente posteriores al golpe, el gobierno
conce dió indulto a numerosos presos
políticos, sus pendió las operaciones
militares en muchas regiones; ofreció
amnistiar a los guerrilleros que se
acogieran a la política de pacificación y,
finalmente, se comprometió a proteger a
quienes quisieran regresar a sus lugares
de origen. Aun cuando la respuesta de los
distintos grupos alzados en armas fue
muy
diversa
(desde
rendiciones
incondicionales hasta desmovilización sin
entrega), de hecho el gobierno militar
logró
desmontar
el
amenazante
movimiento armado, con un mínimo de
concesiones reales que serán la fuente de
su posterior reactivación ante las
frustraciones que deja este pacto prácticamente unilateral.
17
Carlos Miguel Ortiz, Estado y subversión en
Colombia, Bogotá, Fondo Editorial CEREC y
CIDER, 1985, p. 271.
Estudios
Uno de los factores que favorecieron
enormemente la popularidad del gobierno
de Rojas en sus dos primeros años, fue la
coyuntura econó mica excepciona l que
vivió el país gracias a los altos precios del
café, lo cual favoreció un rápido
crecimiento económico fundado en la
sustitución de importaciones, que habría
de prolongarse hasta 1957 a un ritmo del
8% para el sector industrial. Industrias
existentes vivieron una importante etapa
de ampliación (tales como la química y la
de electrodomésticos), y otras ramas
despegaron, tales como la metalmecánica,
gracias a las Acerías de Paz de Río (18 ).
Esta abundancia de recursos con los que
contó el nuevo gobierno le permitieron
impulsar una gigantesca política de obras
públicas, gracias al dinamismo del
almirante Rubén Piedrahita, Ministro de
Obras
Públicas.
Igua lmente,
le
permitieron al gobierno brindar a las
Fuerzas Militares una inyección económica que no habían conocido en el pasado,
lo cual cimentará una relativa -aunque
frágil a la postre- "solidaridad de cuerpo",
cuyas expresiones no tardarán en aflorar a
medida que el régimen comienza a
depender, casi que exclusivamente, de la
institución misma.
En efecto, el crecimiento del presupuesto
militar que había sufrido un salto
significativo desde la administración de
Ospina, en intima relación con el papel
creciente de la institución militar en el
manejo del orden público, tendrá un
nuevo auge bajo Rojas. En el año de 1953
las Fuerzas Militares reciben el 27.1% del
gasto público y al año siguiente, en el
cual el gobierno anuncia el más alto
presupuesto alcanzado por el país, pasa el
gasto militar a un 28.2% (sumando los
gastos de defensa y de seguridad), a los
La profesionalización militar en Colombia…
cuales debe añadirse una multitud de
obras desarrolladas por el Ministerio de
Obras Públicas con destinación a la
institución
militar
("construcciones
19
militares") ( ). Las críticas se hicieron
sentir dadas las perspicacias que producía
en la opinión pública un gasto militar
abultado en un medio continental plagado
de regímenes militares. El destino de
estos recur sos era el mejoramiento de las
sedes militares, aumentos de sueldos y
compra de armamentos en el mercado
mundial. Al año siguiente se aumentaron
las brigadas del ejército de 5 a 7,
ampliándose el área de influencia de la
Brigada de Institutos Militares de Bogotá,
al tiempo que la Policía Nacional fue
organizada en zonas de influencia que
coincidían
con
los
límites
departamentales. A fines del año de 1955
se amplió el tiempo del servicio militar de
18 a 24 meses, y el ejército llegó a contar
al año siguiente con 32.000 hombres, es
decir, la cifra más alta desde la creación
de la Escuela Militar en 1907 (20 ). La
rápida reactivación de la violencia en una
buena parte del territorio nacio nal no es
extraña a estas decisiones.
Así, pues, bajo la administración de Rojas
Pinilla los miembros de las Fuerzas
Militares alcanzaron una participación en
los ingresos na cionales que no habían
obtenido en la primera mitad de este
siglo. El Hospital Militar, el Club Militar,
el mejoramiento sustancial de sueldos y
equipos,
la
adecuación
de
las
edificaciones militares constituían viejas
reivindicaciones de la institución. Los
riesgos de configurar una "casta" militar
alimentada mediante los recursos del
Estado, tan común en el Tercer Mundo,
era una posibilidad. A medida que creció
19
18
Daniel Pécaut, Política y sindicalismo en
Colombia, Bogotá, Ediciones Culturales, 1982, p.
251.
Willy Mury, op. cit., p. 167.
Datos tomados de Russell Ramsey, Guerrilleros
y soldados, Bogotá, Ediciones Tercer Mundo,
1981, p. 236.
20
Estudios
su ais lamiento, Rojas impulsó esta
opción, que se frustró, sin embargo, ya
que no logró hacer de las Fuerzas
Armadas un factor de poder autó nomo, ni
concitar en torno a ellas un vasto
movimiento popular.
Lo cual no impide que algunos de los
sectores militares beneficiados con la
administración resistieran hasta el último
momento al abandono del poder, y
continuaran expresando su añoranza
muchos años después ( 21 ).
Aun cuando las buenas relaciones entre
Rojas y las élites tradicionales no
tardaron mucho tiempo en deteriorarse, lo
cierto es que en los dos primeros años
había en estos sectores un reconocimiento
a la labor que desarrollaba la institución
militar, o al menos un sentimiento de que
era un mal necesario y provisional. Lo
cual se expresaría en la reelección de
Rojas para un nuevo período presidencial.
Tras el largo receso que prácticamente se
prolongó desde las primeras semanas del
golpe hasta el 27 de julio de 1954, la
Constituyente reabrió sus sesiones luego
de graves fricciones entre el gobierno
renuente y el Partido Conservador, ávido
de definir el nuevo rumbo del país tras el
cumplimiento del período presidencial de
Rojas. La designación del nuevo
21
Para diversos autores, la ausencia de un
protagonismo político autónomo de las clases
medias en Colombia, su dependencia de las
estructuras políticas y económicas de las élites
tradicionales, se expresaron, igualmente, durante
el gobierno militar: "Las Fuerzas Armadas
demostraron no haber desarrollado un `espíritu de
cuerpo' capaz de emanciparse de las estructuras
oligárquicas de las clases medias. Los generales
que rodeaban a Rojas fueron fácilmente captados
por los dirigentes de los dos partidos y solamente
algunos oficiales de rango inferior mostraron
posteriormente algún deseo de reconstruir la
perdida hegemonía militar" (Fernando Guillén, El
poder político en Colombia, Bogotá, Editorial
Punta de Lanza, 1979, p. 549).
La profesionalización militar en Colombia…
mandatario arriesgaba convertirse en un
factor de conflicto grave puesto que, aun
cuando existía un consenso respecto a lo
inapropiado de convocar elecciones ante
el clima de sectarismo no supe rado, tanto
Ospina como Valencia aspiraban a ser
designados para la Presidencia de la
República (22 ). Sin embargo, ganó la idea
defendida por Eduardo Santos, de que era
preferible reelegir a Rojas Pinilla para el
nuevo período presidencial, teniendo en
cuenta los riesgos que conllevaría
eventualmente una restauración del
régimen civil a destiempo. Esta decisión
se tomó el 3 de agosto.
Con el nuevo receso del mes de
septiembre de 1954, la ANAC no
volvería a reunirse hasta dos años más
tarde, pasando la dirección total de los
asuntos nacionales al Ejecutivo, quien go bernaría sin contrapesos y a punto de
decretos suyos durante todo este largo
período.
En
estos
meses
se
vivió
un
recrudecimiento de la violencia en varios
departame ntos del centro del país, que
condujo a innovaciones en las Fuerzas
Militares que van a marcar profundamente a la institución en el futuro. En
efecto, tanto este hecho como el fracaso
vivido por las Fuerzas Militares en su
guerra irregular en los años anteriores,
llevó al convencimiento de los altos
mandos acerca de la necesidad de un
vuelco en la concepción de la guerra y en
la prepara ción de la tropa. Se trataba de
condicionar al ejército para la nueva
modalidad de conflicto armado que se
generalizaría en el mundo después de la
segunda guerra mundial: la guerra de
guerrillas.
En 1954 se enviaron a los Estados Unidos
los primeros oficiales con objeto de
22
. "Entrevista con Lucio Pabón Núñez", en
Revista de Historia, No. 8, Vol. I, Bogotá, 1981,
p. 17.
Estudios
recibir preparación como "rangers", en la
prestigiosa "Ranger School" localizada en
Fort Benning, Georgia (23 ). Estos
primeros instructores, en asocio del
mayor Ralph Pocket y del teniente John
Galvin ( 24 ), crearon la Escuela de
Lanceros como dependencia de la Escuela
de Infantería de Usaquén. "La escuela
entrenaba suboficiales y oficiales jóvenes
como comandantes de pequeñas unidades
para operaciones convencionales. En
breve lapso, la escuela había mejo rado
considerablemente la calidad de mando
de pequeñas unidades, factor vital para
los ejércitos involucrados en una lucha de
tipo irregular" ( 25 ). Esta escuela, la
primera de su género en América Latina,
señala simbólicamente el destino futuro
del ejército colombiano: un ejército que
estará involucrado en una guerra interior
de contrainsurgencia en las décadas siguientes, determinando su organización,
su mentalidad, sus valores y pautas de
comportamiento.
Entre
tanto,
Colombia
continuó
recibiendo ayuda militar de los Estados
Unidos a través del Programa de
Asistencia Militar firmado en 1951.
Aviones de combate Lockheed T-33A,
Mentor T-34A, Jet Sabre F-86 (el
interceptor aéreo más moderno en ese
momento, al lado del MIG-17 ruso),
aviones de carga C-54 (26 ), que llevaron a
una modernización acelerada de la Fuerza
Aérea, similar a la que estaba viviendo el
ejército con su preparación para la guerra
23
Capitán Ramiro Zambrano, "Siluetas para una
historia", en Suplemento de la Revista del
Ejército, No. 29, Bogotá, P.95.
24
El entonces teniente John Galvin, sería
designado más tarde comandante del Comando
Sur de los Estados Unidos, con sede en el canal de
Panamá, y hoy ocupa uno de los cargos más
decisivos en el aparato militar de Occidente:
comandante general de la OTAN.
25
Russell Ramsey, op. cit., p. 246.
26
Idem., p. 250
La profesionalización militar en Colombia…
irregular. Además, Colombia, como el
resto de países del continente, aceleró el
envío de oficia les para recibir
adiestramiento en los Estados Unidos o
en la Zona del Canal de Panamá. En el
presupuesto de ayuda militar y técnica de
los Estados Unidos en estos años se
destinó una importante suma para
becarios latinoamericanos, y se dictaron
solo en 1953, 595 cursos básicos (27 ).
Hasta 1959, el programa se orientó
fundamentalmente hacia la enseñanza del
empleo del material que provenía de los
Estados Unidos de acuerdo con la Ley de
Defensa Mutua. Adiestramiento y
material dirigidos a la preparación de las
Fuerzas Armadas latinoa mericanas para
repeler una eventual agresión externa.
Esta preparación para la guerra convencional difería de la que recibían
algunos oficiales en la recién creada
Escuela de Lanceros para la guerra
irregular, la cual se impondrá en los años
sesentas, con la inmersión total del
ejército
en
el
modelo
de
contrainsurgencia.
El proyecto de autonomía
En su exhaustivo ensayo sobre la
evolución de las instituciones políticas en
la década de los años cincuentas, Álvaro
Echeverri -contraria mente a las versiones
más difundidas-, sostiene la tesis de que
el proyecto autonomista de Rojas se
puede rastrear a nivel del discurso y en
ciertas medidas limitadas, prácticamente
desde el inicio de su mandato.
Declaraciones temprana de Rojas, como
aquella hecha pocos días después del
golpe, el 19 de junio, en respuesta a una
manifestación de respaldo estudiantil y en
27
Entre 1950 y 1963 se adiestró un total de 2.516
oficiales colombianos dentro del programa de
Asistencia Militar (PAM) de los Estados Unidos,
de un total de 24.421 oficia les de América Latina.
Cf. Rosa Gómez y Juan Valdés, La intervención
militar yanki en Colombia, Bogotá, Ediciones
Frente Social, 1972, p. 80.
Estudios
La profesionalización militar en Colombia…
la cual sostuvo que "nuestro movimiento
no será capitalizado por ningún grupo
partidista", así lo muestran. Asomos
tímidos de autonomía se vislumbran,
igualmente, po cos días más tarde, en una
alocución radial, cuando el ministro de
Gobierno califica al régimen como
"nacional y con objetivos nacionales" (28 ).
Rojas habla, incluso en sus primeras
intervenciones, de la necesidad de
estimular la conformación de "nuevas
clases dirigentes", ante el desplome al
cual condujeron al país los Partidos. La
visión iluminada de las Fuerzas Militares
como la más nacional y patriótica de las
instituciones,
busca
servir
como
"ideología cohesionadora" de su nuevo
papel de líder ante el país. Rojas, como
un típico exponente de una corriente
militar conservadora busca "despolitizar"
al Estado (y a la vida política), con objeto
de obtener un consenso interno en torno a
los valores corporativos tales como el
orden, la disciplina y la unidad nacional
sin fisuras. En Rojas, estas connotaciones
conservadoras (Dios y Patria) estarán por
encima de sus débiles referencias
populares y antioligárquicas, lo cual se
reflejará en su contradictorio e
inconsistente discurso, así como en sus
múltiples y confusas bases sociales de
sustentación. Esto explica, igualmente,
por qué el conflicto con las clases
dirigentes no se da en el plano
propiamente económico (Rojas no
representa a ningún sector en particular),
sino en lo funda mental en el plano
político.
En el año de 1954 es ya corriente el
término "gobierno de las Fuerzas
Armadas", tanto en los discursos como en
los
comunicados
oficiales.
El
ahondamiento de la distancia que sepa ra
al gobierno de los partidos tradicionales,
buscará ser llenado por Rojas mediante
un apoyo más sólido de las propias
Fuerzas Militares, de un sector vagamente
denominado como "socialista" (que
recoge en lo fundamental al antiguo
gaitanismo ) y a los miembros de los
Partidos tradicionales que comenzaban a
deslindarse. Lentamente se comienza a
crear el escenario de la ruptura, en la
medida en que las élites políticas
presienten que se acerca el momento de
su reemplazo por nuevos sectores.
El proceso de distanciamiento de Rojas y
la creación concomitante de aparatos
destinados a impulsar sus propios canales
de apoyo popular, así como orientados a
consolidar una opinión pública favorable
a su mandato, se fue tejiendo lentamente
como una compleja telaraña que buscaba
invadir todas las esferas de la vida social
e institucional. Sin duda las élites bipartidistas no midieron el potencial de
autonomía que poseían ya en ciernes las
Fuerzas Militares desde el propio 13 de
junio, y creyeron que podrían mantener su
control
e
instrumentalización
indefinidamente. Pero la dinámica misma
del procesó ante la crisis política, el
fraccionamiento de los Partidos y la
ausencia de un liderazgo civil coherente,
le daban al ejército una gran iniciativa en
el terreno político.
Un rasgo de los sistemas políticos bajo
dominio militar es el de que "las fuerzas
armadas se politizan, tanto como la
política se militariza" (29 ), intento al cual
no escapa este gobier no, que buscó
efectivamente militarizar la so ciedad
política. Desafío nada fácil en un país de
tradición de gobiernos civiles, lo cual se
tradujo en la incapacidad de las Fuerzas
Armadas para estructurar un proyecto
28
29
Alvaro Echeverry, Elites y proceso político en
Colombia, 1950-1978, Bogotá, FUAC, 1987, p.
125.
Darkwart Rustow, A world of nations, problem
of political modernization, Washington, The
Brooking Institution, 1967,p,193.
Estudios
nacional con amplias bases de apoyo
socia l, lo que permitirá a los Partidos
recuperar la iniciativa histórica. Rojas
solo logró rodearse de un clan cerrado y
no alcanzó a gestar un movimiento de
masas, a pesar de los múltiples medios
utilizados paré este efecto.
En el plano de los medios de
comunicación, el gobierno militar
desarrolló una gran ofensiva tendiente a
buscar una opinión favorable a su
mandato. El 1 de junio de 1954 el
ministro- de Guerra, brigadier general
Gustavo Berrío, envió a los altos mandos
de las Fuerzas Militares y de Policía la
Circular No. 01538 con objeto de crear un
periódico oficial. Dice la misiva en
algunos de sus apartes:
La profesionalización militar en Colombia…
Para implementar esta medida, se
constituyó en Bogotá una comisión
presidida por el briga dier general Rafael
Calderón Reyes, compuesta por oficiales
en servicio y en retiro. Se creó una
sociedad anónima, con un capital inicial
de un millón de pesos distribuidos en
50.000 acciones, que serían adquiridas
por oficiales de las Fuerzas Militares en
forma obligatoria. Para tranquilizar a los
sectores civiles que habían recibido con
natural alarma esta noticia, se anunció
que "con esto no se trata de crear (un)
órgano de lucha contra los Partidos en
funcio namiento, sino de orientación
popular y de unión sincera de Fuerzas
Armadas y pueblo en torno a nuestro
eximio
Presidente
para
(la)
reconstrucción
moral,
política
y
económica del país" (31 ). Si bien este
proyecto no funcionó, el gobierno se
apoyó en el diario La Paz, bajo la
dirección de Manuel Mosquera Garcés,
que sería remplazado dos años más tarde,
en agosto de 1956, por el Diario Oficial,
al ser convertido en el vocero del
gobierno, con un alto tiraje, circulación
diaria y a precios más módicos que el
resto de los periódicos (solo dos centavos
frente a quince que costaba el resto).
Igualmente,
el
gobierno
utilizó
ampliamente la televisión, que nace bajo
su administración, como medio de
comunicación oficial, así como el radioperiódico Actualidad Nacional y la
Empresa Nacional de Publicaciones,
creada para tal efecto a fines de 1954.
Esta empresa, bajo la dirección de un
oficial, tenía el monopolio en la
importación de papel, lo cual la convertía
en un instrumento adicional de presión
sobre los medios escritos. Y para
bloquear las crecientes evidencias de
corrupción que venían denunciando los
distintos medios, el gobierno expidió el
24 de septie mbre de 1954 el decreto 2835
sobre la "injuria y la calumnia", que
causó hondo malestar en el país, y fue
calificado por El Espectador como "una
amenaza cierta contra la libertad de
expresión" ( 32).
30
31
En Colombia, todo órgano periodístico
funciona según una doctrina política y sus
informaciones se orientan a lograr los
fines de aquella, aun apartándo se en
ocasiones a la realidad de los hechos que
sean interpretados con sujeción a sus
doctrinas. Siendo propósito del gobierno
desarrollar en el pueblo colombiano un
espíritu patriótico independiente y nacional colocado por encima de los credos
políticos y con el pensamiento en el
bienestar común de los colombianos, para
beneficio de la patria, su fe en Dios (...),
es necesario que estos ideales tengan su
propio órgano de información que dé a
conocer en forma exacta la acción de los
dirigentes del gobierno (30 ).
El Espectador, 2 de agosto de 1954.
32
Ídem
El Espectador, 27 de noviembre de 1954.
Estudios
A esta búsqueda de medios para canalizar
y conformar una opinión pública
favorable al gobierno, se añadieron otros
ingredientes tendientes a plasmar unas
bases de apoyo al go bierno: en el plano
sindical, la creación de la Central
Nacional de Trabajadores (CNT); en el
plano
social,
la
fundación
del
Secretariado de Acción Social y de
Protección de los niños (SENDAS), y en
el plano político, el impulso de una nueva
agrupación política, el Movimiento de
Acción Nacional (MAN).
La CNT recibe su personería jurídica el
16 de diciembre de 1954. La vaga
plataforma de la nueva central fue
elaborada al parecer por el propio
Ministro del Trabajo, Aurelio Caicedo
Ayerbe (33 ) y es resumida por el Diario de
Colombia, así:
1. Respeto al sentimiento católico de
Colombia;
2. Central católica que ve complacida la
ayuda moral y espiritual que pueda
prestarle la Iglesia por intermedio de sus
jerarcas;
3. Ser anticomunista;
4. Mantenerse inmune contra las
doctrinas y prácticas que causan mal a la
patria;
5. Hacer un sindicalismo gremial
independiente de los partidos políticos;
6. Propender por la libertad de
sindicalización;
7. Ser nacionalista ( 34 ).
A pesar de esta declaración de fe en la
Iglesia y en los principios cristianos y
nacionalistas, la jerarquía eclesiástica
reaccionó en forma virulenta contra la
nueva central obrera, que entra a
disputarle su monopolio virtual sobre el
La profesionalización militar en Colombia…
sindicalismo a través de la UTC. En un
panfleto afirman los obispos de
Antioquia, portavoces de la Iglesia en su
conjunto, lo siguiente: "La CNT no es una
organización sindical para cató licos, es de
dudosa índole nacional y sus tendencias
manifiestamente anticatólicas, peronistas
o `justicialistas' y comunistas" (35 ). Aun
cuando no existe una plena comprobación
de que la nueva central haya sido
inspirada directamente por el gobierno
peronista, es evidente que Bogotá
mantuvo una estrecha vinculación con
Buenos Aires en estos años y en todo
caso, la nueva central se afilió a la
Asociación de Trabajadores de América
Latina, de clara inspiración justicialista
(36 ).
En forma simultánea con la CNT, el
gobierno
buscó
conformar
una
organización de carácter político, el
Movimiento de Acción Nacional, que se
presenta como una respuesta a la creciente
unidad
de
los
Partidos
tradicionales. "El MAN es el verdadero
frente democrático, contra todo otro
frente de las oligarquías resentidas", la
auténtica "unión del pueblo conserva dor,
liberal y socialista" (37 ), según sus inspiradores.
Esta fue la gota que colmó la paciencia de
las élites políticas, dado que el intento de
Rojas de buscar consolidar sus propios
núcleos de apoyo popular al margen de
los Partidos tradicionales, quebraba en
forma definitiva el tutelaje que éstos
ejercían sobre el gobierno, desplazándolos no en forma provisional sino
definitiva del control del Estado. La
35
La República, 10 de enero de 1954.
36
Carlos Urán, op. cit., p. 82.
33
Miguel Urrutia, Historia del sindicalismo
colombiano, Bogotá, Editorial La Carreta, 1976, p.
236.
34
El Diario de Colombia, 3 de mayo de 1954.
37
Medófilo Medina, La protesta urbana en
Colombia en el siglo' veinte, Bogotá, Ediciones
Aurora, 1984, p. 93.
Estudios
La profesionalización militar en Colombia…
dirección del MAN es ampliamente
representativa de las va rias fracciones
políticas que acompañan al go bierno
rojista: Luis Emiro Valencia, Hernando
Rodríguez, José Jaramillo Giraldo y
Carlos Vesga Duarte, es decir, un
socialista, un sindicalista gaitanista, un
liberal
y
un
conservador.
Simultáneamente aparece en las calles de
Bogotá un cartel en apoyo al gobierno
militar firmado por un grupo que se
autodenomina Alianza Nacional Popular
con más de tres mil firmas (38 ).
El proyecto del MAN tuvo, a pesar del
apoyo oficial, una vida fugaz, debido a
que frente a la oposición intransigente de
los dos Partidos, la Iglesia-, los gremios y
los principales medios escritos, el
gobierno retrocedió y decidió disolver
esta iniciativa. Esta indecisión, que se repetirá dos años más tarde cuando se funda
la "Tercera Fuerza" (el segundo proyecto
de un partido-apoyo al régimen),
evidencia cómo el gobierno militar fue
incapaz de elaborar un proyecto propio,
muestra su impotencia para gestar
mecanismos de integración política viables y, ante todo, la solidez del
bipartidismo, a pesar de las dificultades
que lo aquejan, para bloquear toda
iniciativa que buscara desplazarlo en
forma definitiva del control del Estado.
Estos intentos de suscitar bases de apoyo
sindical y político, se acompañaron de
otras medidas tendientes a ampliar el
respaldo de nuevos sectores al gobierno,
tales como la mujer, la clase media y los
sectores urbanos más deprimidos. La
creación de SENDAS el 24 de mayo de
1954 es, sin duda, el más significativo.
Pero todo un paquete de medidas
similares se orienta en el mismo sentido:
en octubre de 1953 se crea la policía
femenina para la protección de la niñez y
se hace público un vasto plan de
construcción de vivienda para sectores
medios de la población, mediante un
subsidio familiar para tal efecto; en mayo
de 1954 se funda el servicio cívico social
femenino y en agosto del' mismo año se
concede el voto a la mujer mediante una
reforma constitucional adoptada por la
ANAC; y finalmente, en abril de 1955 se
crea el Instituto Nacional de Abastecimiento (INA), para facilitar el acceso de
alimentos
subsidiados
a
sectores
deprimidos de la población. El conjunto
de estas medidas mostraba la derivación
creciente
hacia
un
populismo
redistributivo, como todos los del continente en éste período, hacia el cual se
orientaba el gobierno militar. SENDAS,
organismo directamente dependiente de la
presidencia y al cuidado de la hija de
Rojas, era especialmente adecuado para
alcanzar ese objetivo, ya que buscaba
asimilar la imagen de María Eugenia con
la popular Evita Perón. El balance de este
conjunto de iniciativas va a estar, sin
embargo, muy por debajo de las
expectativas del gobierno y en todo caso
fueron insuficientes para consolidar la
añorada base de sustentación popular. Un
indicio claro en el fracaso manifiesto de
Rojas para conformar esta base de apoyo
se reflejó más tarde, el 10 de mayo de
1957: según sus propias palabras, en ésta
fecha solo obtuvo un respaldo de los
trabajadores de 15 a 16 fá bricas en
Bogotá y entre diez a quince mil obreros
en Medellín. Es indudable que Rojas
constituyó un proyecto de populismo
milita r abortado (39).
Un factor clave que incidió en este
fracaso fue la reactivación de la violencia,
que terminaría por colocar en entredicho
la justificación mis ma del gobierno de
Rojas: si su acceso irregular al poder tenía
como justificación central la erradicación
de la violencia, la agudización de los
38
39
El Espectador, 13 de enero de 1955.
Cf., Javier Torres, op. cit., p. 197.
Estudios
enfrentamientos ponía al desnudo más
que cualquier otro hecho la incapacidad
gubernamental. Aun cuando el área de la
denominada "segunda ola de Violencia"
fue más reducida que en la anterior
(Tolima, Huila, Caldas, Valle, Cauca y un
sector del Carare), en este período la
violencia tuvo un carácter "más bárbaro e
intenso" ( 40 ). Además, esta nueva etapa va
a tener una connotación que no tuvo la
anterior,
que
se
hallaba
fundamentalmente locali zada en las zonas
rurales: es su extensión a las principales
ciudades, en particular a la propia capital.
En la medida en que la oposición al
gobierno se amplió a sectores cada vez
más vastos, que el aislamiento y la
pérdida de consenso comenzaron a tomar
cuerpo, un perfil día a día más autoritario
y represivo se fue estableciendo en el
régimen militar. Los estud iantes que se
constituyeron en la principal fuerza de
choque fueron las principales víctimas,
pero no las únicas (41 ). La violencia
urbana, a diferencia de la rural tenía la
virtualidad de producir mayor impacto en
la opinión pública. Por ello, al fracaso de
la pacificación rural se añadía este
ambiente de inseguridad urbana, que
ampliaba el margen de resistencia al
gobierno. El reinicio de la censura de
prensa y el cierre del dia rio El Tiempo
expresaban esta tensión creciente.
Igualmente, la legalización del Partido
Comunista por parte de la ANAC, así
como la llamada "guerra de Villarrica"
dirigida contra regiones de influencia de
este Partido.
Para algunos autores, con esa legalización
buscaba Rojas "tranquilizar a las clases
40
Germán Guzmán, Orlando Fals y Eduardo
Umaña, La Violencia en Colombia, T. I, Bogotá,
Punta de Lanza, 1977, p.104.
41
Sobre este clima de inseguridad urbana (tales
como los acontecimientos de la Plaza de Toros u
otros), cf., Medófilo Medina, op. cit., pp. 98-102.
La profesionalización militar en Colombia…
dominantes frente a los objetivos
reformistas, no radicales, de su gobierno"
(42 ). Creemos, sin embargo, que esa
decisión reflejaba, ante todo, un
componente permanente de la ideolo gía
de Rojas como se reflejó en todas sus
inicia tivas,
en
las
cuales,
el
anticomunismo era una constante. En
todo caso, esta decisión así como la
declaración de la región del Sumapaz y el
oriente del Tolima como zona militar,
muestran que la tardía asimilación del
anticomunismo propio de la "guerra fría",
comienza ya a penetrar a los cuarteles
(43 ). Clima de guerra fría que se abre paso
con fuerza en todo el continente, como se
reflejó en la resolución contra el
comunismo aprobada en la Décima
Conferencia Interamericana de Caracas
(1954), inspira da por el secretario de
Estado norteamericano, John Foster
Dulles, y que se reflejaría en la
declaración de legalización del Partido
Comunista a los pocos meses.
La Tercera Fuerza
El último intento por consolidar un
movimiento político de apoyo al régimen
sería la denominada "Tercera Fuerza".
Este proyecto fue lanza do con ocasión del
tercer aniversario del acceso al poder de
Rojas, mediante dos juramentos públicos,
el uno en la plaza de Bolívar y el otro en
el estadio del Campín. El primero, el
martes 12 de junio de 1956, sería el
42
Esta es la opinión, por ejemplo, de Álvaro
Echeverri, op. cit., p. 124.
43
El 4 de abril de 1954 la región de Sumapaz, en
donde se habían diluido las guerrillas comunistas
en la modalidad de autodefensa campesina tras el
13 de junio, es declarada zona militar. Varios miles
de soldados, apoyados por la aviación militar, bajo
el comando operativo de la Brigada de Institutos
Militares, iniciaron un plan de aniquilamiento
global -en una de las páginas más oscuras de
nuestra his toria militar-, que condujo a una
reactivación de la guerrilla comunista. Esta ola de
violencia en la región solo terminará en 1958 bajo
Lleras Camargo.
Estudios
juramento de las Fuerzas Militares y el
segundo, el miércoles 13, de los sectores
civiles.
Tanto los discursos de Rojas Pinilla,
como la intervención del ministro de
Guerra el 13 de junio en la noche, durante
la inauguración del Club Militar, se
orientaban a subrayar la importancia de
una "tercera fuerza" que permitiese
despolitizar al país, bajar los niveles de
pugnacidad entre los Partidos y gestar un
movimiento suprapartidista que colocase
los intereses del país más allá de los
mezquinos intereses grupistas. Es decir,
según el pensamiento de Rojas, alcanzar
una "regeneración apolítica" del país,
gracias a la mayor incidencia de la
oficialidad en la conducción del Estado.
La comunión del pueblo con las Fuerzas
Militares, como pilar de la nueva
institucionalidad, debía consagrarse sin
intermediarios partidistas que dividían al
país y que habían conducido a la
hecatombe anterior al 13 de junio. "... el 7
de agosto de 1819 nos independizó del
coloniaje y el 13 de junio de 1953 nos
libertó de la corrup ción política... la que
no es ni puede ser un ter cer partido
porque ella unifica lo que los partidos
dividen", sostenía Rojas en su intervención en la Plaza de Bolívar (44 ). A su vez,
el general Gabriel París en el homenaje a
Rojas afirmaba:
"Las Fuerzas Armadas, al asumir la
responsabilidad histórica de salvar a
Colombia de la anarquía y de la
disolución, han tomado la invariable
determinació n ante Dios y ante la Patria,
de no permitir que el país regrese a las
prácticas y vicios liquidados el 13 de
junio de 1953" ( 45). Los partidos
quedaban notificados de que las Fuerzas
Militares no consideraban terminada su
44
45
Semana, No. 501, 25 de junio de 1956, p. 14.
Idem.
La profesionalización militar en Colombia…
función terapéutica. Esto se evidenciaría
un poco más tarde, cuando el ministro de
Guerra anunciara la decisión inquebrantable de las Fuerzas Militares de
continuar en el poder hasta el año de
1962. De las escaramuzas entre el
gobierno y los Partidos, se estaba en
trance de pasar a la batalla campal.
Recor demos que el proyecto de la Tercera
Fuerza nació como una respuesta del
gobierno y de sus asesores a la
constitución por parte de las élites
políticas del llamado Frente Civil,
propuesto desde noviembre de 1955 por
Lleras Camargo como alternativa al
continuismo militar. Así, el binomio
pueblo-Fuerzas Armadas es percibido
como un polo unitario frente a las
pretensiones
de
"las
oligarquías
resentidas".
Una diferencia central se vislumbra entre
el ensayo inicial de un partido militar, el
MAN, y la experiencia postrera de la
Tercera Fuerza: el carácter más
hondamente militarista del se gundo, que
expresa el estrechamiento de las bases de
apoyo al gobierno y que lo obligan cada
vez más a apoyarse casi exclusivamente
en la sola institución castrense. La idea de
convertir a los estados mayores de las
distintas brigadas, a su vez, en los
estamentos dirigentes de la Tercera
Fuerza a nivel regional simboliza esta
característica. En efecto, cuando en junio
de 1956 el brigadier general Rafael Calderón Reyes es designado como jefe del
Estado Mayor de la Tercera Fuerza, éste
anuncia la creación simultánea de
organismos similares en todo el país, bajo
la conducción de miembros de las
Fuerzas Militares. El discurso de Rojas
termina en el Club Militar con estas significativas palabras: Es evidente, señores
oficiales, que la suerte de la Patria
continúa en nuestras manos y que sin
vacilación sabremos garantizar para el
futuro la convivencia nacional y el
Estudios
normal funcionamiento de su vida
institucional libre ya de los abusos
democráticos que en el pasado la llenaron
de vergüenza, pero tened presente, que no
podremos cumplir los sagrados juramentos y solemnes promesas que hemos
hecho ante Dios, si olvidamos un solo
instante que en la unión firme y sincera
de las cuatro armas está nuestra fuerza, y
que de esta fuerza depende la tranquilidad
y el bienestar del pueblo, la defensa y el
porvenir de las Fuerzas Armadas, y la
seguridad y salvación de Colombia ( 46 ).
Pero las diferencias entre el MAN y la
Tercera Fuerza no deben ocultar dos
rasgos similares: uno, el carácter
nebuloso de la ideología de uno y otro
proyecto político se pierde en la retórica,
mostrando la dificultad que siempre tuvo
el proyecto rojista para articular una
alternativa política sólida. La Tercera
Fuerza se funda en una mezcla confusa de
nacionalismo,
cristianismo
y
anticomunismo, cuya divisa era "Dios y
Patria"; y dos, la inconsistencia de ambas
iniciativas, que ante la resistencia de los
estamentos civiles y políticos son
rápidamente abandonadas. La Tercera
Fuerza tampoco re sistió este embate y
poco después murió sin pena ni gloria.
Los inspiradores de la Tercera Fuerza
provenían de sectores tan disímiles, que
era prácticamente imposible darle una
coherencia al movimiento. Mientras que
el na cionalismo de derecha simbolizado
en el Diario de Colombia que seguía las
orientaciones
de
Gilberto
Alzate
Avendaño, veía con euforia el nacimiento
de un movimiento "cristiano nacio nalista"
llamado a "enrutar a la nacionalidad hacia
el retorno a Dios, hacia los ideales de
Cristo y a la consolidación de un
nacionalismo vital que vuelva a hacer de
46
Idem.
La profesionalización militar en Colombia…
Colombia la cabeza de América", había
sectores que sostenían posturas diferentes.
Socialistas como Antonio García y Luis
Emiro Valencia, liberales como José
Jaramillo Giraldo, sindicalistas como
Hernando Rodríguez. Virgilio Conde o
Héctor Aguilar. Una colcha de retazos.
"Esta alianza de nacionalismos no ofreció
base sólida de donde pudiera surgir la
coherencia política que el proyecto de la
Tercera
Fuerza
demandaba
para
constituirse en alternativa válida al
bipartidismo" ( 47 ). En agosto Rojas
desistió definitivamente de sus proyectos
de crear una fuerza propia, ante el
evidente vacío de apoyo político que tenía
su gobierno. Además, introducir de lleno
al Ejército en la competencia política con
el Frente Civil era extremadamente
riesgoso debido a que una eventual
dislocación de la lealtad militar hacia el
gobierno, quebraba el único pilar que le
iba quedando al régimen. El intento de
militarización de la sociedad civil
mediante una multifuncionalidad de roles
para la oficialidad (simultáneamente
gobernadores, comandantes de brigada y
jefes de la Tercera Fuerza), era
disolvente.
Aun cuando los ensayos de constituir
"partidos militares" ( 48) abundan en el
Tercer Mundo, su consolidación choca
con barreras, a las cua les no fue extraña la
experiencia de Rojas. De una parte, la
rigidez institucional de las Fuerzas
Armadas fundada en la jerarquización y
la verticalidad de las decisiones, así como
su so cialización autoritaria y el carácter
marginal de su credo doctrinario, la hacen
poco adecuada para transformarse en una
estructura partidis ta más abierta al debate,
a la confrontación de intereses y a la
47
48
Medófilo Medina, op. cit., p. 95.
Cf., Alain Rouquie (dir.), Les Partis militaires
au Brésil, Paris, FNSP, 1980, pp. 9-24.
Estudios
conformación de facciones en disputa. De
otra parte, y en consecuencia, introducir
de lleno al Ejército en la competencia
política lo amenaza de disolución interna,
debido al choque que debe enfrentar esta
modalidad de organización burocrática
con funciones específicas (la guerra), en
un escenario para el cual no está
preparada. Por ello, las Fuerzas Armadas
en el poder buscan, más bien, estimular
Partidos políticos subordinados en aras de
alcanzar una base de apoyo popular, cuya
viabilidad está condicionada a la
debilidad de la sociedad civil y, por tanto,
a la ausencia de sistemas de partidos (49 ).
En Colombia la realidad era otra. Los dos
intentos de Rojas chocaron con un
sistema bipartidista en crisis, pero que
conservaba la adhesión mayoritaria de la
población. Su rápida reconstitución lo
atestigua.
Es importante subrayar, además, que el
momento en que nace la Tercera Fuerza
es el menos adecuado, pues en estos
meses se vislumbra por primera vez una
posibilidad seria para no dejar la
reelección de Rojas como la única
alternativa existente en el país. En efecto,
en pocos meses la situación sufre un
vuelco total. Mientras que en los inicios
del año 1956 existe conciencia en el país
de la imposibilidad absoluta de retornar a
corto plazo a un sistema electoral abierto
(que solo serviría para revivir la violencia
política latente), lo cual favorecía a Rojas,
de improviso en el mes de marzo surge
una fórmula que revuelve todas las cartas.
La fórmula salvadora, que en realidad
49
Este es el caso sobre todo de las naciones recién
descolonizadas tanto en África como en Asia, en
las cuales los movimientos de liberación,
transformados en ejércitos en el poder, se
constituyen en los edificadores del Estado Nacional. Cf., Álain Rouquie (dir), La politique de
mars. Les processus politiques dans les partís
militaires contemporains, París, Le Sycomore,
1981.
La profesionalización militar en Colombia…
sólo es un viejo recurso múltiples veces
utilizado en el pasado para sortear
situaciones de crisis, es el de un gobierno
de coalición bipartidista. En una carta de
Alfonso López Pumarejo enviada el 2 de
marzo de 1956 a la Comisión de Acción
Política reunida en Medellín, que hace las
veces de convención liberal, se ofrece una
alternativa a la continuidad de Rojas en el
poder: un acuerdo entre los dos Partidos
tradicionales que se acompaña de una
proposición novedosa, la designación de
un candidato conservador con el apoyo
del Partido Liberal. Esta segunda
propuesta era indispensable en ese
momento, dado que los conservadores
consideraban que el gobierno militar
había asumido el poder en su detrimento.
Esta carta, que caería como una bomba en
la reunión liberal mencionada, habría de
allanar, sin embargo, el camino para la
reconciliación bipartidista. La ausencia de
alternativas al continuismo rojista se
había superado. La "Declaración de
Medellín" selló su suerte. La Comisión de
Acción Política no solo acogió la
sugestión de López, sino que le recomendó al director único del liberalismo,
Alberto Lleras, adelantar esa política de
entendimiento con la otra colectividad, lo
cual condujo a Lleras a España, donde se
firmaría la "Declaración de Benidorm".
Las alianzas políticas habían sufrido un
vuelco total: la del 53, que re unía a
liberales y ospinistas en torno a Rojas,
basculaba a favor de un nuevo acuerdo
entre liberales y laureanistas, en contra de
Rojas y del ospinismo que continuaba
siendo su soporte principal en el terreno
político, dadas las aspiraciones de Ospina
de ser, esta vez, designado a la
Presidencia me diante la Constituyente.
Con los acuerdos de Benidorm entró en
lenta agonía el gobierno militar, dado el
carácter arrollador de la nueva alternativa
política, que obtendría un inmedia to
consenso nacional. Sin embargo, la
Estudios
confrontación no era fácil para los
sectores civiles dado que el modelo de
poder ejecutivo impuesto por Rojas, le
concede una enorme capacidad de control
político, tanto a nivel nacional como a
nivel regional. Los gobernadores y
alcaldes militares tenían una gran
capacidad de decisión, debido al hecho de
que tanto las asambleas como los
concejos municipales habían sido
convertidos en entes administrativos, designados por el Ejecutivo y la ANAC.
Esta progresiva militarización del Estado
bien podía ser utilizada para enfrentar la
oposición.
La grave crisis que se desata el 29 de
octubre de 1956 en el Canal de Suez,
lleva al país a su segundo compromiso
internacional al lado de las Naciones
Unidas tras la experiencia corea na. La
expropiación del Canal, que se hallaba
bajo la coadministración franco-inglesa,
por parte del gobierno de Egipto al mando
del coronel Nasser llevó a una inmediata
reacción de estos países, quienes
mediante una acción conjunta de
paracaidistas se lanzaron sobre PortSaid y
Port-Fuad, al tiempo que tropas israelíes
ocupaban la península del Sinaí. Estos
hechos condujeron a una alerta mundial,
con amenazas soviéticas de utilizar contra
Francia e Inglaterra su arsenal nuclear si
se negaban a abandonar a Egipto. Si
Francia
e
Inglaterra
rehicieron
rápidamente sus equipajes, Israel por el
contrario condicionó su retiro a la creación de una fuerza internacional de
policía que garantizara la neutralidad del
territorio que separaba este país de
Egipto: el Sinaí. Ante la gravedad de la
situación, el secretario general de las
Naciones Unidas, Daj Hamarkjhold, convocó a los Estados miembros de la
Organización logrando que 11 países de 4
continentes acudieran a su llamado con el
compromiso de enviar tropas. Colombia
aceptó de inmediato la resolución de la
La profesionalización militar en Colombia…
Asamblea General de las Naciones
Unidas (en cuyo trámite la delegación del
país había jugado un papel destacado),
que colocaba a esta fuerza internacional
de mediación y arbitraje, poniendo de
inmediato a su disposición el Batallón de
Infantería No. 2 "Colombia". El primer
contingente partió para el Sinaí el 11 de
noviembre de 1956 (50). Aun cuando el
impacto en la política interna del país de
este nuevo compromiso internacio nal fue
bulo, a diferencia de la participación en
Corea, sirvió para reforzar los vínculos de
la oficialidad colombiana con los Estados
Unidos. A lo cual se añade una dimensión
inesperada e hipotética de esta
participación: la connotación "nasserista"
que tendrá el mesianismo militar de los
años sesentas, bajo la inspiración del
general Alberto Ruiz Novoa y la
generación de Corea, varios de cuyos
miembros estuvieron igualmente en el
Sinaí.
Ahora bien, ¿cuál es la actitud de la
institución militar ante el evidente
aislamiento que vive el gobierno y, ante
todo, frente a las graves acusaciones de
corrupción que enfrenta?
La unanimidad de 1953 que consideraba
indispensable la acción militar como
factor de "salvación nacional", ya no es
evidente: en muchos sectores se cuestiona
la conveniencia y la oportunidad de
institucionalizar el régimen militar. De
ahí la reunión el 15 de agosto de 1956 en
el Teatro Patria, en la cual Rojas se vio
obligado a moderar sus ambiciones
comprome tiéndose frente a la oficialidad
a entregar el poder el 7 de agosto de
1958, a disolver la Ter cera Fuerza y a
convocar de inmediato la ANAC, con
objeto de buscar una salida a la crisis
política (51 ). Rojas no tardaría en olvidar
este primer llamado de atención de la
50
51
Intermedio, 11 de noviembre de 1954.
Willy Mury, op. cit., p. 177
Estudios
oficialidad, que evidenciaba fracturas en
la unidad de su única base real de
sustentación. En esta ausencia de contacto
con la realidad de la diná mica política que
vivía el país, es indudable la incidencia de
un equipo de asesores íntimos que lo
aíslan y lo conducen a buscar prolongar
su control del Estado a pesar de que
cuentan cada vez con menos recursos
políticos.
¿Por qué los sectores renuentes de las
Fuerzas Militares no aprovecharon esta
reunión, para solicitar la renuncia de
Rojas? Para W. Mury, quien formula esta
pertinente pregunta, se combinaron toda
una serie de factores: la necesidad de
mantener la legitimidad del gobierno
militar hasta el 7 de agosto de 1958 de
acuerdo con las decisiones de la ANAC,
es decir, de no producir una nue va ruptura
institucional; el deseo de salvar a toda
costa la sacrosanta unidad de las Fuerzas
Armadas; la presión de los sectores
conservadores que rodean al general para
evitar una reorganización del Partido Liberal,
garantizar
el
continuismo
conservador en el poder y, ante todo,
evitar un retorno al régimen civil en
momentos en que el Partido Conservador
estaba más hondamente dividido que
nunca; finalmente, afirma Mury, el "culto
a la personalidad" que vivía esta
administración, no dejaba ver uno o unos
oficiales con prestigio para remplazar a
Rojas (52). En los meses siguientes hubo
nuevas reuniones con los altos mandos,
en las cuales nuevamente se expresaron
dudas con respecto a la conveniencia de
la reelección.
Reelección y caída de Rojas
En este contexto de creciente' aislamiento
de Rojas, vuelve a sesionar la Asamblea
Nacional Constituyente tras un receso que
se había prolongado durante dos años. El
52
Idem., p. 179.
La profesionalización militar en Colombia…
1 de octubre de 1956, Rojas inauguró sus
sesiones y en una breve intervención
solicitó a la Constituyente una ampliación
de su número en 25 miembros (quienes
serían designados por el Ejecutivo), así
como la aprobación, para cubrirlas con el
manto de la legalidad, de la totalidad de
los decretos dictados por el gobierno
durante los dos años de receso de la
Asamblea. La idea de ampliar el número
de miembros de la corporación no hizo
más que aumentar la oposición al régimen
por parte del recién constituido Frente
Civil, ante el temor justificado de que esa
ampliación condujese a un nuevo período
presidencial de Rojas, en contravía con
los pactos bipartidistas que habían
lanzado desde 1956, en el llamado Pacto
de Marzo, la consigna de la "elección
popular del Presidente de la República".
Pese a la oposición del Frente Civil, el 3
de no viembre de 1956, por 50 votos a
favor y 43 en contra, la Asamblea
autorizó al Presidente para ampliar el
número de miembros de la Constituyente,
que se elevó a 127. Quien se había
levantado hacía solamente dos años para
anunciar la reelección de Rojas a la
Presidencia, Mariano Ospina Pérez,
principal soporte del gobierno en su
primera etapa, declararía en esta ocasión
que esa medida colocaba "en sus manos
(de-Rojas) toda la Asamblea. Estamos
encarando un continuo proceso de
acumulación de autoridad en una so la
persona", tras lo cual renunció a la
presidencia de la ANAC. En los dos
meses siguientes, se fue consolidando la
idea de lanzar un candidato conservador
como alternativa a Rojas. El 31 de enero,
como respuesta
a
la
"decisión
irrevocable" anunciada por el comandante
de las Fuerzas Armadas de imponer una
vez más la reelección del Presidentegeneral, el Frente Civil anunció la
candidatura de Guillermo León Valencia.
La estrategia se había puesto en marcha.
Estudios
La clase política contaba, además, con el
pleno apoyo de los sectores gremiales
agrupados en la Asociación Nacional de
Industriales (ANDI) y la Federación
Nacional de Comerciantes (FENALCO ),
así como en el sector financiero, quienes
habían visto cómo se deterioraba la
situación económica en los últimos años
(agotamiento de las divisas, inflación
galopante, inversiones suntuarias e
improductivas, fuga de capitales, caída de
las tasas de inversión, corrupción estatal,
etc. ), lo cual los lleva a colocarse
abiertamente en la oposición. Más que un
movimiento popular, será el paro cívico
patronal impulsado por estos sectores, lo
que sellará el destino de la dictadura.
Entre tanto, la ANAC había dejado de
sesio nar, hasta el día en que Rojas -como
había venido ocurriendo desde el 13 de
junio de 1953-, volvió a necesitar de sus
favores. El 20 de marzo de 1957 es
convocada una vez más, ahora bajo la
presidencia del testaferro mayor del
régimen militar, Lucio Pabón Núñez. Su
único acto legislativo digno de mención y
como respuesta a la creciente oposición
que se vivía en su interior, contenía la
disolución de la propia ANAC,
autorizando a su vez al gobierno para
convocar una nueva. Todas las piezas estaban siendo dispuestas en el tablero,
como correspondía para garantizar la
reelección.
Una semana más tarde, el 28 de marzo,
Rojas decretaría la creación de la nueva
ANAC, la "prostituyente" como sería
denominada por la prensa de oposición.
Esta debía componerse, de acuerdo con
las normas expedidas por la disuelta
Asamblea, de 90 miembros, 30
designados por el propio Ejecutivo y 60
por un Consejo Nacional de Delegatarios
Electorales, lo cual aumentó la actitud
opositora tanto del Frente Civil, como de
la Iglesia que condenó, por la boca del
cardenal Luque, la reelección de Rojas.
La profesionalización militar en Colombia…
A pesar de las voces cada vez más
estridentes de la oposición y del
estrechamiento de las ba ses de apoyo de
la dictadura, la nueva Constituyente se
reunió con el objeto específico de ratificar
a Rojas para el período presidencial de
1958 a 1962. En aras de la "conveniencia
administrativa", eufemismo utilizado por
el gobierno para evitarse trámites
engorrosos en un momento de desenlaces,
los 60 miembros no elegidos por el
presidente
fueron
sencillamente
designados por un Comité Ejecutivo de
tres personas: Lucio Pabón Núñez, Julio
Roberto Salazar Ferro y Anacreonte
González, quienes ocuparían para mayor
escándalo los cargos de presidente,
primer
vicepresidente
y
segundo
vicepresidente
en
la
postrera
Constituyente. La Constituyente títere
había allanado así el cami no para reelegir
a Rojas. '
Varios hechos, sin embargo, estaban
sucediendo fuera del recinto de la ANAL,
que iban en contraria de la continuidad de
Rojas en el poder. De una parte, a pesar
de la idea de total monolitismo que quería
mostrar el estamento militar, éste
mostraba ya ciertas fisuras. En sus
Memorias, Camilo Vázquez Carrizosa
cuenta cómo, desde el 16 de marzo,
Álvaro Gómez Hurtado había informado
sobre la existencia de una corriente
militar contraria al continuismo rojista y
"que serían a favor de Benidorm" (53 ).
Lleras Camargo se mostró franca mente
desconcertado con esta información, que
planteaba una eventual salida a la
situación, diferente a la que estaban
proyectando los principales dirigentes
políticos del país. "¿Será posible que
Álvaro esté pensando en jugar al golpe de
Estado?", se preguntaba con alarma Lleras, lo cual iba en detrimento de la
estrategia de la candidatura conservadora
53
Camilo Vázquez, op. cit., p. 242.
Estudios
como alternativa a las decisiones de la
Constituyente. En estas semanas de
tensión civil-militar no se pudo, sin
embargo, llegar a un acuerdo unificado
entre los Partidos, lo cual cierra la
posibilidad inmediata de una restauración
del gobierno civil. Sin duda, el
fraccionamiento del Frente Civil debido
al carácter irreconciliable entre Laureano
y el dúo Ospina-Valencia, "el oro y la
escoria" ( 54 ), le resta fuerza a esa
perspectiva, creando, por el contrario, las
condiciones para un nuevo gobierno de
transición y arbitraje, que se habrá de
materializar en la Junta Militar.
El general Rafael Navas Pardo niega, en
una entrevista reciente, que existiera en
ese entonces una fracción que conspirara
al lado del Frente Civil para derrocar a
Rojas: "No hubo ni anarquía ni división
entre nosotros. Se lo digo yo, que era el
Comandante del Ejército. Estábamos
unidos para respaldarlo" (55). La verdad
es, sin embargo, otra. El director del SIC,
general Luis Enrique Ordóñez, sí se
hallaba en contacto con algunos
dirigentes civiles y con un sector de la
oficialidad buscando una alternativa a la
reelección, que permitiese a las Fuerzas
Militares una "salida honrosa" y que
garantizase a su vez la reconstrucción del
régimen civil. Este era el sector al cual
54
Estas palabras fueron pronunciadas por Laureano
Gómez a su retorno a Colombia, en un agresivo
discurso pronunciado en Cali y dirigido contra los
"trecejunistas", en especial, haciendo referencia a
Ospina y Valencia.
55
Credencial, No. 6, mayo de 1987, p. 21. Por el
contrario, autores bien informados como Russell
Ramsey, sostienen que desde el año de 1956
comenzaron a producirse algunas fisuras en la
institución: "En centenares de cuarteles y pequeños
campamentos o puestos de avanzada a lo largo y
ancho de la nación, los oficiales comenzaron a
comentar entre sí lo que algunos políticos admitían.
El supuesto gobierno neutral creaba disensiones. Se
corrompía y agrietaba su principal órgano de
neutralidad: el ejército" (op. cit., p.252).
La profesionalización militar en Colombia…
hacia refe rencia Álvaro Gómez y que
tanta alarma causaba en ciertos círculos,
tanto políticos como militares.
Incluso Navas Pardo, quien acompañó a
Rojas hasta el último minuto, dudaba de
la viabilidad y conveniencia de su
reelección, como también era el caso de
otros personajes próximos al ge neral. De
acuerdo con su testimonio, el futuro
miembro de la Junta le planteó a Rojas:
"Mi General, no se haga reelegir de la
Constituyente, y menos aún con año y
medio de anticipación. A este país lo
único que le gusta es ele gir Presidentes.
Lo demás no importa. En cambio, si usted
hace que la Constituyente autorice su
reelección, se puede presentar después
como candidato. Y seguro va a ganar con
todos los alcaldes militares y todos los
gobernadores militares, eso no tiene
remedio" (56 ). Es decir, la idea de celebrar
elecciones de carácter plebiscitario,
controladas y manipuladas desde el poder
para darle una legitimidad popular al
nuevo mandato del general-presidente.
Rojas intentó, entonces, una última
maniobra para salvar a su gobierno de un
derrocamiento deshonroso. Envió al
general Navas Pardo a una reunión con la
plana
mayor
conservadora
para
garantizarles la convocatoria de eleccio nes, una vez hubiese culminado su
mandato. Ante la negativa rotunda de este
sector_ político, los acontecimientos se
precipitaron: mientras Rojas lograba su
ratificación gracias a una Constituyente
de bolsillo que no gozaba de nin guna
credibilidad en el país, el Frente Civil endureció su postura con el paro cívico y la
parálisis industrial, bancaria y de
transporte. El in tento de posesión de
Rojas para su nuevo período presidencial
transcurría en medio de una dinámica
política que había ya desbordado
cualquier posibilidad de que esa
56
Credencial, No. 6, mayo de 1987, p. 21.
Estudios
reelección se materializara, salvo que
Rojas hubiese decidido imponer el orden
a "sangre y fuego". Es decir, apoyándose
en sus compañeros de armas como único
soporte y fundando su poder en la sola
utilización de la violencia desnuda. En un
gesto de realismo, prefirió nombrar, entre
sus más próximos colaboradores, una
Junta Militar de Gobierno, y salir del
país. Cuarenta y ocho horas después de su
reelección se encontraba en el exilio. Con
el derrocamiento de la dictadura, los
dirigentes políticos habían logrado, en
una maniobra bien concebida, borrar la
imagen de su responsabilidad en la
violencia, para convertir se en los nuevos
héroes de la civilidad y la convivencia
democrática. El plebiscito constituirá el
cenit en la recomposición de su
legitimidad política.
Dos rasgos de la caída de Rojas deben
considerarse para el análisis de su
impacto futuro: de una parte, tal como
había ocurrido cuatro años atrás con su
acceso al poder, su retiro del poder tuvo
como actores decisivos a las élites civiles,
más que a la propia institución castrense,
que asumió un papel ante todo
instrumental. Lo cual refuerza la idea de
la débil capacidad de generar una
"politización autónoma" por parte de las
Fuerzas Militares, en un país de una excepcional estabilidad bipartidista y de
gobiernos civiles, así como de una
tradicional
cultura
marcadamente
antimilitarista. Incluso, cuando acceden al
poder fracasan en su intento de gestar un
movimiento propio y autónomo. De otra
parte, en el derrocamiento del régimen
militar no participan más que como
actores pasivos los sectores populares, lo
cual hace del movimiento del 10 de mayo
un triunfo de la élite empresa rial y
política, que impondrá sus intereses en la
próxima restauración del régimen civil.
La profesionalización militar en Colombia…
II LA JUNTA MILITAR DE
GOBIERNO
Gobierno militar provisional
Rojas pensaba que el régimen militar
podría continuar sin trabas, una vez se
hubiese retirado de la Presidencia y que a
mediano plazo, manejando en forma
adecuada sus fichas, po dría ser incluso
restituido en la silla presidencial. Sin
respeto estricto a la antigüedad, nombra la
Junta. Si tres oficiales ocupaban los cargos de mayor jerarquía militar, los
mayores generales Gabriel París (quien
ocupaba el cargo de ministro de Guerra),
Deogracias Fonseca (director de la
Policía) y el contralmirante Rubén
Piedrahita (ministro de Obras Públicas),
los otros dos tenían por encima otros oficiales de mayor antigüedad: los
brigadieres generales Rafael Navas Pardo
(comandante del Ejército) y Luis Enrique
Ordóñez (director del SIC). Los mayores
generales Alfredo Duarte Blum y Pedro
A. Muñoz, quienes a pesar de su
antigüedad no fueron incluidos en la
Junta, serían integrados al primer
gabinete del nuevo gobierno militar.
La Junta Militar, desde el instante mismo
en que se posesiona, impulsa un
"compromiso de transición" (57 ) con los
57
Francisco Leal, Estado y política en Colombia,
Bogotá, Siglo XXI Editores y CEREC, 1984, p.
205. La ausencia de apego de los miembros de la
Junta con respecto a sus compromisos con el
general depuesto, serán en el futuro una fuente de
tensiones, como lo señala este mismo autor: "Con
la salida del general Rojas del país, la Junta
Militar de Gobierno se sometió a la burguesía y
estableció un nuevo compromiso de transición. La
falta de lealtad (... ) permitió que en muchos
círculos militares se criticara la actuación de la
Junta (...). Eran los militares más politizados
dentro del esquema partidario, con predominio de
los adscriptivamente conservadores". La Junta fue
más lejos de lo que se pensó originalmente: Rojas
fue despojado de su título de Jefe Supremo (cargo
que se abolió de un trazo), y separado del servicio
activo sin los honores que le correspondían según
su cargo.
Estudios
dirigentes de los Partidos tradicionales
para restituirles el manejo del Estado.
Conscientes del aislamiento y desprestigio en que había caído la institución
militar en los dos últimos años, buscaron
a toda costa reconstruir su imagen. Por
ello, ser los arquitectos en la
reconstrucción del régimen civil se
convirtió en una obsesión, mucho más
cuanto que el margen de maniobra del
que disponían era bien limitado. "En tanto
el gobierno de Rojas Pinilla nació a la
vida en un intento de detener la guerra y
despolitizar la nación, la Junta tuvo que
hacer lo mismo respecto a la contienda
pero bajo el compromiso de repolitizarla",
subraya con perspicacia Russell Ramsey
(58 ). En sus palabras iniciales, al tiempo
que buscaban mantener la ficción de que
Rojas había dimitido voluntariamente (es
decir, que las Fuerzas Armadas no habían
sido derrotadas), los quíntuples ofrecían
sus esfuerzos para abrirle paso a la
reconstrucción democrática:
La Junta Militar, leal a las declaraciones
del presidente Rojas Pinilla, cuya
admirable actitud alaba, exalta y reconoce
como una prueba de patriotismo y
desinterés excepcionales, promete sobre
su palabra de honor convocar a elecciones
populares el próximo año, de tal manera
que el futuro presidente de la República
será elegido por voto popular y en forma
establecida por la Constitución y las leyes
(59 ).
58
59
Russell Ramsey, op. cit., p. 263.
John Martz, Colombia. Un estudio de política
contemporá nea, Bogotá, Universidad Nacional de
Colombia, 1969, p. 315. No se debe olvidar que
los dirigentes del Frente Civil no dieron la orden
de levantar el paro cívico mientras que la Junta no
se comprometió a fondo con ciertas exigencias
políticas que los colocaban bajo la tutoría y
dirección de los Partidos.
La profesionalización militar en Colombia…
La función histórica de la Junta era, sin
duda, enorme: le correspondía hacer
frente a los nue vos brotes de violencia
que afectaban al país, debido al
nacimiento del bandolerismo social.
Reconstruir económicamente al país, que
requiere de profundos ajustes ya que se
halla, en palabras del nuevo ministro de
Hacienda, al borde de la bancarrota
(presupuesto caótico, inflación galopante,
sin crédito externo). Crear las condiciones
para el tránsito hacia las nuevas
instituciones civiles y democráticas y, finalmente, colocar en su sitio al rojismo
que reviste en esta etapa un cariz
abiertamente cons piratorio ( 60 ).
La Junta designó un gabinete bipartidista
compuesto por cinco ministros liberales,
cinco conservadores y tres militares en
servicio activo (61 ). Esta decisión se tomó
conjuntamente con los líderes del Frente
Civil, Lleras y Valencia, quienes visitaron
a la Junta el mismo 10 de mayo en las
horas de la mañana. A su vez, la Junta
distribuyó entre sus cinco miembros las
principales funciones del gobierno, en
una suerte de gobierno colegial con
especializaciones particulares, salvo en
las decisiones generales en las cuales se
60
Entre 1957 y 1961, los atentados y complots
inspirados en corrientes que se reivindicaban
como
rojistas,
fueron
permanentes,
constituyéndose en un factor desestabilizador en
este período de transición. En los días siguientes a
la caída de Rojas, se presentaron desórdenes
graves en Bogotá, debido a diversos actos
protagonizados por sectores adictos al general que
coreaban su nombre y golpeaban brutalmente a
quienes se oponían. En esos mismos días se
colocó una bomba en la sede del diario El
Independiente. Diversas denuncias señalaban la
presencia de la Policía Militar en estos actos,
dirigida por el futuro golpista, coronel Herrando
Forero.
61
Estos últimos eran los generales Alfredo Duarte
Blum en la cartera de Justicia, Pedro Muñoz en el
Ministerio de Comu nicaciones y Alfonso Saíz
Montoya en el de Guerra.
Estudios
decidía y se votaba por mayoría simple.
Los quíntuples tenían conciencia de las
dificultades por las cuales pasaba la
institución y del manejo delicado que
exigía la difícil situa ción que vivía el
país. Por ello, la paridad liberalconservadora fue reforzada igualmente a
nivel
departamental
y
municipal,
conservándose gobernadores militares
únicamente en aque llos departamentos en
los cuales subsistían problemas delicados
de orden público.
De otra parte, la Junta Militar, en su
búsqueda, de rescatar el clima de
convivencia, dictó en sus primeros días de
gobierno una serie de medidas que
demandaban con ahínco los Partidos y
que habrían de destruir de un tajo algunas
de las bases de la institucionalidad rojista:
se clausuró el órgano oficial del gobierno
depuesto, el Diario Oficial, se abolió el
Directorio Nacional de Información y
Propaganda y se suspendió la censura de
prensa. En este nuevo clima de libertad
desinformación reinició su tiraje el diario
laureanista, El Siglo.
A pesar de las múltiples garantías que
ofrecían los miembros de la Junta de su
inflexible vo luntad para restituir el poder
a los partidos, en muchos círculos
políticos existía una gran desconfianza
hacia unos oficiales que habían estado
estrechamente vinculados con Rojas y
que podían eventualmente desarrollar un
nuevo liderazgo y un deseo de
perpetuarse en el poden. Fue, sin duda,
Guillermo León Valencia en una
alocución dirigida al país por el
radioperió dico
"Orientación",
quien
mejor sintetizó estos temores y
desconfianzas, en un discurso que fue
calificado, sin embargo, de poco apropiado y fuera de tono. Valencia aplaudía
el tránsito que vivían las Fuerzas
Armadas de "ejército de los ganaderos",
que habían, hecho de los negocios una
"actividad castrense", hacia un ejército
La profesionalización militar en Colombia…
adscrito a sus funciones cons titucionales.
Llamaba a darles un compás de
confianza, pero vigilante: "no es una
amenaza que le formulamos a las Fuerzas
Armadas, porque sabemos que todavía
tienen en sus manos la capacidad física de
matar a sus conciudadanos, pero ni aun
este temor nos arredra, por que nuestra
adhesión no provendrá jamás del miedo
(...) sino del partidismo con que haya mos
de celebrar sus aciertos..." ( 62 ). Como
evidencia de esta voluntad de la Junta de
continuar desmontando las instituciones
rojistas, Valencia exigió en el mismo
discurso el desmantelamiento de la
Asamblea Nacional Cons tituyente y de la
Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia, que se había hecho eco
complaciente de todas las medid as
dictadas por el gobierno anterior. Como
"suprema cortesana" era denominada la
Corte en los corrillos bogotanos. Este
discurso causó profundo malestar en las
Fuerzas Militares. Veinticuatro horas más
tarde, el mayor general Gabriel París,
presidente de la Junta, leyó por la cadena
nacional de Radio y Televisión el
siguiente mensaje en respuesta a las
afrentas de Valencia:
La Junta Militar de Gobierno ha
escuchado con dolo rosa sorpresa las
frases que uno de los más destacados
jefes políticos pronunció en la alocución
radiodifundida el día de ayer a todos los
colombianos y ha venido tomando nota
de cómo algunos escritores, haciendo uso
ilimitado de la libertad de prensa, no solo
dan a conocer sus ideas políticas y
orientaciones doctrinarias, sino que dan
rienda suelta a sentimientos de rencor,
incompatibles con el propósito de pacificación que busca el actual gobierno. La
Junta Militar, tanto en sus declaraciones
para la prensa como en la conversación
sostenida el 10 de mayo con los jefes de
62
El Independiente, 16 de mayo de 1957, p. 6.
Estudios
los partidos políticos, expresó su
patriótico deseo y firme decisión de hacer
cuanto esté a su alcance para llevar al país
a la normalidad (...) La re criminación
violenta, injusta e inútil a las berzas
Armadas que escuchamos ayer, no es el
medio para la consecución de este
anhelado objetivo (63 ).
El discurso de Valencia, que sintetizaba
bien un clima de hostilidad hacia las
Fuerzas Militares presente en múltiples
sectores, causaría con el tiempo y con su
incesante repicar en los medios de
comunicación, un sentimiento de rebeldía
en las filas castrenses que se halla en la
base del complot militar del 2 de mayo de
1958.-A los pocos días, sin embargo,
Alberto Lleras se dirigió al país en un
tono conciliador que buscaba despejar
este tenso episodio. Y al poco tiempo se
cambió el nombre del Frente Civil, dadas
sus connotaciones de enfrentamiento con
el estamento militar, por el de Frente
Nacional, que era más comprehensivo e
incluía a la institución castrense en el
futuro proyecto político.
El acuerdo político bipartidista
Los acuerdos de Benidorm, aunque
hablaban de un próximo gobierno de
coalición entre liberales y conservadores,
o de una sucesión de gobiernos de este
tipo, no entraban a definir con precisión
los mecanismos concretos para alcanzar
esos objetivos. A este vacío se añadía el
grave conflicto que desgarraba al Partido
Conservador y cuya virulencia en estos
meses claves de transición política habría
de poner en grave riesgo el nacimiento
del Frente Nacional. El acuerdo
alcanzado entre Alberto Lleras y
Laureano Gómez para una presidencia
conservadora que iniciara la nueva
experiencia política, se halla entrabado
63
La profesionalización militar en Colombia…
debido a la total falta de consenso en el
nombre de Guillermo León Va lencia (64 ).
Laureano es intransigente: no acepta bajo
ningún motivo un "trecejunista", es decir,
alguien que hubiese en cualquier
momento colaborado con la dictadura de
Rojas. Por ello esa candidatura era
percibida como un desacato a uno de los
padres
de
Benidorm,
cre ciendo
lentamente en los medios políticos la idea
que "sin Laureano, no hay unión nacio nal". El poder del envejecido caudillo
había sido subestimado. La crisis era
inminente y con objeto de salvar el Frente
Civil y la política de restauración
constitucional, Alberto Lleras se ve
obligado a regresar a España para dirimir
estos conflictos. En esta nueva reunión, se
logran clarificar los mecanismos de la
transición política gracias a la llamada
"Declaración de Sitges" y al Proyecto de
Consulta Plebiscitaria.
Con base en los Acuerdos de Sitges
(firmados el 18 de julio de 1957), la Junta
disuelve
la
Asamblea
Nacional
Constituyente el 26 de julio siguiente, y
convoca a elecciones presidenciales para
el domingo 4 de mayo del año siguiente.
"A partir de ese momento, la élite dicta su
voluntad a la junta de militares, la cual se
encarga de su formulación en decretos
ejecutivos al amparo del estado de sitio.
Se trataba, por tanto, de apurar los
acontecimientos, sometiéndolos a un
trámite rápido y con las menores
discusiones posibles" ( 65 ). Evitar un
nuevo proyecto autónomo de las Fuerzas
Militares, parecía ser la consigna. Para
alcanzar ese objetivo, Alberto Lleras y
Guillermo León Valencia proponen el 15
64
Como se sabe, al final fue necesario cambiar las
reglas del juego para salvar al Frente Nacional,
iniciando éste con un liberal, y prolongando la
alternación de 12 a 16 años para que la rotación
terminara con un conservador.
ídem., 18 de mayo de 1957, p. 7.
65
Alvaro Echeverri, op. cit., p. 176.
Estudios
de mayo la conformación de una
"Comisión
Paritaria
de
Reajuste
Institucio nal",
que
precise
los
mecanismos de la transición. Esta total
"obsecuencia de los militares se ha
logrado a cambio de la concesión de dejar
a salvo el prestigio de la institución
armada, extendiendo a los miembros de
ésta el manto de "perdón y olvido" (66 ).
Es así como la Comisión Investigadora de
los Delitos de la Dictadura, integrada por
los juristas Aníbal Cardozo Gaitán y
Arturo Tapias Pilonieta, habiendo solicitado el levantamiento del "fuero
militar" para algunos de sus miembros,
recibe una negativa rotunda del ministro
de Justicia, general Duarte Blum, bajo el
alegato de su inconstitucionalidad. El alto
oficial es respaldado en el Consejo de
Ministros, ocasionando la re nuncia
inmediata de los investigadores. La Junta
expide, entonces, un decreto por el que
disponía que los delitos cometidos por los
militares en aquel período serían de la
exclusiva competencia de la justicia
castrense.
El 1 de diciembre de 1957 se llevó a cabo
el ple biscito, con una participación
acrecentada gracias a la conquista de la
mujer de sus derechos electorales. Frente
a un potencial electoral calculado en
6.080.342 personas, la votación total, que
alcanzó la cifra de 4.397.090 sufragios, es
decir, un 72.31 por ciento, constituiría el
porcentaje de movilización electoral más
alto en este siglo.
66
Idem., p. 178
La profesionalización militar en Colombia…
Estudios
La profesionalización militar en Colombia…
CUADRO No. 1
Votación
%
A favor
En contra
En blanco
Anulados
Anulados
4.169.294
206.864
20.738
194
94.82
4.70
0.47
0.01
0.01
Total
4.397.090
100.00
Fuente: Carlos Restrepo, op. cit., p. 55.
El éxito del plebiscito tuvo la virtualidad
negativa de despertar una nueva era de
denuncia y develamiento de constantes
complots, en los cuales se hallan
comprometidos tanto civiles como
militares en servicio activo o en retiro.
Etapa similar en este aspecto a la de los
años 1941-1944, se prolongará hasta bien
entrada la administración de Alberto
Lleras, mientras el rojismo hizo tránsito
de
organización
conspirativa
a
organización partidista.
Poco antes de la realización del plebiscito
ya se había puesto al descubierto un
complot inspirado por seguidores del
dictador depuesto, que había culminado
con el arresto de los implica dos. Como
consecuencia de este golpe frustrado, es
destituido de su cargo el ministro de
Justicia, general Duarte Blum, por
sospechas de complicidad. Y un mes más
tarde, se descubre un nuevo complot
organizado en esta ocasión por un grupo
de civiles y militares, encabezados por el
célebre
abogado
y
conspirador
profesio nal Prada Cáceres, para derrocar
a la Junta, rumorándose que este hecho
contaba con el apoyo del general Luis E.
Ordóñez, sindicación que éste desmiente
indignado.
Los conflictos que vivirá el país en este
período de transición son expresión de las
corrie ntes que dividen a las Fuerzas
Militares: de una parte, los oficiales que
todavía permanecen fieles a Rojas Pinilla,
de otra parte los partidarios firmes del
Frente Civil y, finalmente, "la de muchos
miembros de la institución, que respondiendo al instinto del "espíritu de
cuerpo", sentían lesionado el honor de la
misma, ante las campañas desatadas en su
contra y se mostraban temerosos con
respecto a la continuidad de sus
privilegios (personales e instituciona les)"
(67 ). Esta diversidad de posiciones lleva a
los jefes políticos a un complejo juego de
prestaciones
y
contraprestaciones,
buscando apoyarse en el sector civilista
de la institución, para neutralizar a las
otras dos corrientes y, ante todo, aislar al
sector propiamente rojista. Corriente que
permanecerá activa durante un lustro al
menos.
La Junta vivía en este clima de
inestabilidad con un handicap adicional:
su ausencia de títulos legítimos para
ejercer la función gubernamental. Por
ello, de igual manera como la ANAC
había legitimado en el pasado inmedia to
al gobierno de Rojas, bajo la ficción
política, qué no jurídica, del "abandono
de cargo" propiciada por Laureano
Gómez, el plebiscito entró a legitimar a la
Junta en el ejercicio del poder ejecutivo
hasta el 7 de agosto de 1958. El artículo
10 del texto plebiscitario afirmaba lo
siguiente: "El presidente de la República
67
Idem., p. 167.
Estudios
La profesionalización militar en Colombia…
tomará posesión de su cargo el 7 de
agosto de 1958, y hasta esa fecha
continuará ejerciendo la Presidencia de la
República la Junta de Gobierno...". Así,
pues, en este juego de prestaciones
recíprocas que se instaura entre la élite
civil y la cúpula militar, en febrero de
1958 la Corte Electoral presidida por
Alberto Lleras le expide credenciales
presidenciales a los miembros de la Junta,
en virtud de la legalidad "acordada a la
Junta en virtud del plebiscito".
Entre tanto, la candidatura de Valencia
termi nó enredándose y comenzaron a
barajarse múltiples fórmulas para iniciar
el Frente Nacional. Finalmente, tras
graves tensiones que llegaron a poner en
entredicho el proceso de transición
política, se logra un acuerdo de
emergencia denominado el Pacto de San
Carlos, mediante el cual se pospusieron
las
elecciones
parlamentarias
(inicialmente previstas para antes del
plebiscito) hasta el mes de marzo de 1958
y en consonancia con los resultados, la
junta de parlamentarios conservadores
electos designaría el candidato único de
su partido.
CUADRO No. 2
Partido
Facción
Subtotal
Liberal
Ninguna
N/A
Ospinistas
340.106
Conservador
Laureanistas
% Total Total
2.105.171
915.886
287.760
22
59
1.543.742
1.543.742
%
58
42
19
Otros
1.683
3.650.606
100
Fuente: Rusell Ramsey, op. Cit., p. 271
Russell op. cit., p. Ramsey,
Estas elecciones pondrían en evidencia no
solo que el Partido Liberal constituía la
mayoría en el país, sino que en el Partido
Conservador el sector laureanista
fácilmente había logrado sólidas mayorías
que le permitirían a Laureano Gómez y a
su fracción política determinar la
candidatura inicial del Frente Nacional.
Los laureanistas habían alcanzado un total
control de la Junta de Parlamentarios ya
que poseían 24 de las 40 curules
conservadoras en el Sena do y 40 de las 74
curules en la Cámara asignadas a su
Partido. Valencia, como candidato del
sector ospinista, vio borradas todas sus
esperanzas, lo cual produjo una fuerte
desazón en la Junta, ya que esto hacía
imposible un consenso mayoritario en
torno a un candidato para iniciar el Frente
Nacional. El general Ordóñez, a nombre
de la Junta, anunció que de todas maneras
entregarían el poder a un designado
elegido por el Congreso el 7 de agosto.
Laureano toma entonces una decisión,
largamente madurada e impulsa el
nombre de un liberal para iniciar el Frente
Nacional: Alberto Lleras Camargo.
Sin embargo, no todas las dificultades
habían desaparecido con este acuerdo.
Los reductos del rojismo y de quienes en
la institución militar no veían con buenos
ojos el abandono del poder, intentaron
Estudios
frustrar las elecciones con el golpe del 2
de mayo de 1958.
El 2 de mayo de 1958
En esta fecha, dos días antes de las
elecciones que proclaman a Alberto
Lleras como primer Presidente del Frente
Nacional, se produjo el intento golpista
comandado por el teniente coronel
Hernando Forero Gómez, comandante del
Batallón No. 1 dula Policía Militar de
Bogo tá (68 ).
Toda una serie de hechos habían
antecedido este golpe abortado: en abril
se había producido una asonada en San
Gil y existía el rumor de que en varios
departamentos (Santander, Boyacá y
Nariño) existían sectores organizados en
son de revuelta. El 1 de mayo habían
estallado petardos en algunos teatros de
Bogotá, además de 16 bombas en Tunja.
De otra parte, se ha bían propagado
algunos rumores en las Fuerzas Militares
que estaban causando un fuerte malestar:
una supuesta desnacionalización de la
policía nacional, la persecución inminente
de
los
oficiales
de
extracción
conservadora y, su retiro de la institución
si ascendía Lleras al poder, a lo cual se
sumaba el clima de hostilidad hacia las
Fuerzas Armadas en ciertos sectores de la
prensa y los medios políticos, y el
insistente rumor durante toda la semana
del inminente retorno de Rojas al país.
El golpe se había previsto en varias
etapas, según su dirigente visible,
Hernando Forero, quien afirma además
que se trataba de un típico cuartelazo de
68
Este batallón que tenía como funciones
principales, además de mantener la disciplina en
las unidades del ejército, ma nejar los motines
urbanos con un empleo reducido de medidas
represivas, fue creado por Rojas como
consecuencia del manejo impropio dado por el
ejército a las marchas estudiantiles en 1954, que
produjo un gran número de bajas. Russell
Ramsey, op. cit., p: 272.
La profesionalización militar en Colombia…
origen estrechamente castrense: "primero
se daba el golpe; se establecía una junta
provisional, y como en Derecho las cosas
se deshacen como se hacen, entonces
nosotros pensábamos traer al general
Rojas que era el presidente legítimo.
Porque en realidad, lo que produjo contra
él el frente llamado civil, con unos
militares que se le aliaron y que
posteriormente fueron llamados traidores,
fue darle un golpe de Estado. Rojas
Pinilla, hasta el momento del diez de
mayo era el presidente legítimo en virtud
de la Constituyente. Entonces, el
sentimiento era que regresara, asumiera y
convocara a unas elecciones libres" ( 69 ).
En la práctica, el complot fue
rápidamente develado a pesar de que
contemplaba, según sus organizadores,
alterar el orden público en todo el
territorio nacional: fuga de las divisio nes
de policía de Norte de Santander, Santander, Nariño y Boyacá; la detención de los
mandos militares en Bogotá; la captura de
todos los miembros de la Junta Militar y
de Alberto Lle ras; bloqueo de las
carreteras que unen a Bogotá con el resto
del país. De todo ello solo se llevó a cabo
el alzamiento del batallón de la Policía
Militar de Bogotá (aproximadamente 500
hombres) y la captura de cuatro miembros
de la Junta, dado que el almirante
Piedrahita logró eludir la detención y
Alberto Lleras fue liberado casualmente
de manos de sus capto res poco después de
ser arrestado ( 70). La situación fue
rápidamente controlada, generándose un
estado de temor paralizante entre los
inspiradores
del
golpe,
quienes
abandonaron al coronel Forero a su
69
"El 2 de mayo de 1958" (Entrevista con el
coronel Hernando Forero Gómez), en Revista de
Historia, No. 4, Bogotá, 1977,p.7.
70
El vehículo en el cual era conducido Lleras fue
detenido por miembros del ejército no
comprometidos en el golpe, por exceso de
velocidad, y el candidato liberado.
Estudios
suerte. Este terminó solicitando asilo en la
Embajada de El Salvador y los miembros
de la Junta anunciaron de inmediato que,
a pesar de esta perturbación, las
elecciones se celebrarían, como estaba
programado, el domingo siguiente.
No obstante, para diversos analistas este
intento golpista encerraba toda una serie
de implicaciones preocupantes: de una
parte, constituía una nueva intromisión en
política de la institución militar y un brote
más de politización partidista en sectores
de las Fuerzas Armadas. De otra parte,
evidenciaba la existencia de grupos en la
institución militar qué añoraban el pasado
y se negaban a aceptar las medidas que
abrían el retorno de las élites civiles. El
golpe no contó, sin embargo, con el
apoyo del grueso de las Fuerzas Armadas
y de Policía que permanecieron leales al
gobierno. El deseo de desembarazarse del
poder, tras la traumática experiencia
vivida en los años anteriores, pesaba más
que cualquier otra motivación.
A pesar de estas graves implicaciones, en
el momento del juzgamiento de los
responsables se llegó a una "impunidad
pactada" por razones de Estado (para
evitar ahondar el enfrentamiento civil
militar en un momento clave de la
transición política). Esta decisión impidió
cortar de raíz este alto nivel de
politización que afectaba la unidad de la
institución
castrense,
como
se
evidenciaría en los años posteriores.
El proceso judicial para los reales o
supuestos protagonistas materiales e
intelectuales de la rebelión debía
desarrollarse en tres instancias: ante la
justicia penal militar debía presentarse un
total de 65 oficiales y suboficiales, así
como dos civiles (71 ): el teniente coronel
71
Uno de éstos era el abogado José María Prada
Cáceres, varias veces detenido en abortados
complots anteriores. El más grave había ocurrido el
16 de enero de 1958, cuando en un atentado a
La profesionalización militar en Colombia…
Hernando Forero Gómez, el capitán
Armando Becerra, el teniente Alberto
Cendales y otros sindicados sin fuero
especial salvo el castrense, quienes serían
absueltos ante la consideración de que no
eran los cabecillas del golpe; por
"obediencia debida", diríamos hoy en día
(72 ). Ante la Corte Suprema de Justicia
debió
comparecer
el
entonces
Comandante General de las Fuerzas
Armadas, general Gómez Arenas, quien
sería eximido de toda culpabilidad. Y ante
la Comisión de Acusaciones de la Cámara
de Representantes, dada su condición de
jefes de Estado, debieron haber
comparecido los generales Rafael Navas
Pardo y Luis Enrique Ordóñez, pero la
Comisión ni siquiera dio trámite a los
documentos que contenían los cargos
entrega dos por el Tribunal Superior
Militar.
Según Hernando Forero en diversas
entrevistas, además de los dos miembros
de la Junta Militar y del comandante de
las Fuerzas Militares ya mencionados, se
hallaba igualmente comprometido en el
golpe el entonces comandante de la
Policía Nacional coronel Quintín Gustavo
Gómez. Este debía ocupar, de acuerdo
con Forero, un puesto en la nueva Junta
Militar mientras Rojas regresaba. Estos
cargos no se comprobaron jamás, ni hubo
interés de hacerlo. De hecho, es bien
probable que algunos de los cabecillas
bomba, frustrado en el barrio Samper Mendoza de
Bogotá, contra Carlos Lleras Restrepo, murieron
varias personas. Según El Espectador (enero 15 de
1959, p. 3), en una radiopatrulla comandada por el
capitán Armando Becerra, se había cubierto la
retirada de los terroristas del Samper Mendoza.
Estos detalles evidencian la exis tencia de un círculo
conspirativo relativamente estructurado.
72
En realidad, en el consejo verbal de guerra que
se adelantó tras la investigación conducida por el
teniente coronel Edmundo Rubiano Groot, se
condenó en primera instancia a los principales
implicados. Será en una instancia superior donde
alcanzarán la absolución un poco más tarde.
Estudios
intelectuales provinieran de antiguos
colaboradores de Rojas, en especial
civiles de filiación conservadora que
conservaban una añoranza del antiguo
régimen ( 73 ).
El "síndrome Rojas"
A
pesar
de
este
perturbador
pronunciamiento militar, las elecciones se
celebraron el día previsto, 4 de mayo de
1958, triunfando ampliamente. Alberto
Lleras sobre Jorge Leyva, quien
simbolizaba la frustración de amplios
sectores conservadores, producida por la
candidatura liberal para iniciar el Frente
Nacional. Un he cho era, sin embargo,
perturbador: en escasos cinco meses lo s
votos contrarios a los acuerdos
frentenacionalistas se habían triplicado, lo
cual no constituía un buen augurio. El
"gran susto" que vivirán las clases
dirigentes en 1970, tenía ya serios
antecedentes en estos días iniciales de
euforia democrática.
La primera intervención de impacto
nacional del candidato triunfante fue su
famoso discurso en el Teatro Patria el 9
de
mayo
de
1958
ante
el
73
Germán Guzmán, Eduardo Umaña y Orlando
Fals, op. cit., p. 379. Aun cuando la responsabilidad
de ningún mando militar se comprobó, no es de
extrañar que en un ambiente conspirativo y de
resentimiento ante el tono antimilitarista existente
en amplios círculos políticos y periodísticos, algunos oficiales hubiesen caído en las garras de esta
"maniobra romántica", como la calificó su principal
ejecutor.
La profesionalización militar en Colombia…
Estudios
La profesionalización militar en Colombia…
CUADRO No. 3
Candidato
Votación
%
Alberto Lleras
2.482.948
79.87
Jorge Leyva
614.861
19.78
Otros
290
0.01
Nulos y en blanco
10.468
0.34
.
Total
3.108.567
100.00
Fuente: DANE boletín Mensual de Estadística, Nº 221, 1999, p.
100.
conjunto de la oficialidad presente en
Bogotá, cuyos términos debían servir de
base para definir las futuras relaciones
entre el poder civil y las Fuerzas Militares
a lo largo del Frente Nacional. En su
enérgica intervención reafirmó con fuerza
los principios centrales del pensa miento
liberal con respecto a las modalidades de
la
actividad
militar:
su
total
subordinación al poder civil y su carácter
no deliberante. En clara alusión no solo al
intento golpista de la semana anterior,
sino a los regímenes militares que se
habían sucedido en los últimos años,
afirmó: Si las Fuerzas Armadas entran a
la política y a la dirección del gobierno,
entran inevitablemente en la disputa sobre
si el gobierno es bueno o malo. Inme diatamente se forma un partido, el suyo y
otro, el adversario del gobierno. Dividen
a la Nación, en vez de unificarla. Es que
aun con las mejores intenciones, no se
puede gobernar a gusto de todos. Eso es
contrario a la naturaleza de las cosas. Y el
desprestigio que cae sobre todo el
gobierno, no puede caer sobre una
institución armada, sin destruirla. Si los
jefes deliberan en plaza pública, dan
opiniones sobre materias ajenas a la
milicia, sufren equivocaciones, se
enredan en los inevitables líos de
gobernar, los oficiales subalternos se
sentirán obligados a discutir su conducta,
que ya escapa a la disciplina del oficio, y
hasta los soldados entrarán en la
controversia. Ejércitos, Armadas, Fuerzas
Aéreas, Fuerzas Policiales, sometidas a
ese tratamiento, se anarquizan y se
desbaratan (74).
A este enérgico llamamiento a la
subordinación de las Fuerzas Militares, se
añadía el malestar dejado por la
administración Rojas. Esa experiencia, al
mismo tiempo que consolidó el despegue
de la institución militar como factor de
poder en la sociedad colombiana, jugó
simultánea y paradójicamente un papel
obstaculizador para el desarrollo de una
autonomía militar más allá de ciertos
límites. El "síndrome Ro jas" pesará en el
futuro sólidamente en la conciencia
militar, actuando como una suerte de
"bloqueo psicoló gico" para una eventual
intervención golpista. La degradación del
régimen rojista en sus últimos años, en
contravía con sus objetivos iniciales
(corrupción generalizada, reinicio de la
violencia rural, cierre de los diarios de
oposición, ruptura con las élites tradicionales y la Iglesia), así como su
humillante caída, dejaron muy maltrecha
la imagen de la institución militar y una
mala conciencia interna. Aun cuando, "es
muy difícil medir hasta dónde el peso
74
El Tiempo, 19 de enero de 1984, p. 14-A.
Estudios
psicológico de ese factor inhibitorio es
más o menos intenso y generalizado,
resulta de todas maneras manifestativo de
una desconfianza de los militares
colombianos en su propia capacidad
política de dirección de la sociedad,
reforzada además por la conciencia de su
inexperiencia administrativa" (75 ). En
adelante, las Fuerzas Militares buscarán
conservar las prerrogativas alcanzadas en
estos años (en particular, su autonomía en
el manejo del orden público interno) pero,
salvo movimientos marginales, no habrá
un diseño estructurado de un eventual
gobierno militar. En todo caso, la
estrategia de las clases dirigentes
tendiente a recomponer la maltrecha
imagen de la institución militar, al
diferenciar la institución "sana" del
"usurpador" malvado, quien poco después
será juzgado y humillado en el Senado,
les garantizará la gratitud del grueso del
Ejército. Apoyo que se mostrará
indispensable en una nueva época de
turbulencia que nace a consecuencia de la
revolución cubana y la emergencia del
movimiento guerrillero ( 76 ).
El 7 de agosto de 1958 se posesionó el
primer presidente del Frente Nacional,
dando por terminado el único ciclo de
75
Álvaro Echeverri, El poder y los militares,
Bogotá, Editorial Sudamérica, 1978, p. 104.
76
Willy Muri, op. cit., p. 201. Alexander Wilde
tiene la mis ma opinión, fundándose en la "tesis de
la desvinculación" formulada por Gonzalo Canal
en su obra Del 13 de junio al 10 de mayo en las
Fuerzas Armadas (Bogotá, Editorial Antares,
1957). Dice Wilde que "en pago, a los oficiales se
les aseguró que todos los fracasos o excesos del
ejército en el pasado, serían considerados
responsabilidad personal de Rojas, en vez de
considerar a la institución militar responsable. El
ejército y el Frente Nacional necesitaban uno del
otro" (Conversación de caballeros. La quiebra de
la demo cracia en Colombia, Bogotá, Ediciones
Tercer Mundo, 1982, p. 111).
La profesionalización militar en Colombia…
gobiernos militares en este siglo. Un
detalle impacto, sin embargo, a los
observadores: el día de la posesión no
había en la Plaza de Bolívar, vigilando la
zona, miembros del Ejército, sino de la
Marina de Guerra que habían sido
trasladados masivamente de Cartagena,
los días previos al acto de transmisión de
mando. La desconfianza en el ejército
todavía tardaría algún tiempo para ser
superada ( 77 ).
Sin embargo, la participación de las
Fuerzas Militares en el proceso decisional
del Estado, sería ya irreversible, en
particular en el área del orden público
interno. Como_ subraya Pierre Gilhodés,
"el regreso al régimen civil no se produjo
sin equívocos. En primer lugar, los
militares no regresaron a los cuarteles.
Desde el inicio de la violencia, el ejército
se halla desplegado en el país, que recorre
y vigila. Esta situación justificada por el
orden público, continuará durante el
Frente Nacional. En segundo lugar, el
ejército juega un papel evidente a nivel de
la vida política nacional; se halla presente
en todos los gabinetes (...), en cierto
número de organismos del Estado" (78 ). A
pesar de esta irrupción de militarismo
como factor de poder, Colombia no
evolucionará ni hacia un régimen civilmilitar, ni hacia una "democracia
tutelada". Pero, la ausencia de las Fuerzas
Militares como actor político en la
primera mitad de este siglo, se había
transformado.
Con el Frente Nacional los Partidos
regresaron al control del Estado, y el
sistema tradicional de ejercicio del poder
político se logró mantener. En este
77
Mario Latorre, "El Frente Nacional: una
restauración conservadora", en El Espectador, 7 de
mayo de 1978.
78
Pierre Gilhodés, La question agraire en
Colombie, París, Cahiers de la Fondation Nationale
des Sciences Politique, Armand Colin, 1974, p.
265.
Estudios
sentido, según los términos de Gonzalo
Sánchez, los regímenes militares no
constituyeron una "anomalía histórica"
(79 ), sino un mecanismo de recomposición
de la legitimidad bipartidista, tras la
mayor crisis vivida por las instituciones
en este siglo. La histo riografía oficial
tiende a ver en el gobierno de Rojas una
anomalía en la vida política nacional, en
su sereno discurrir democrático y
civilista,
olvidando
que
la
desestabilización política no comenzó el
13 de junio, sino que culminó en esa
fecha. Precisamente, el papel de Rojas
consistió en evitar el colapso definitivo de
las instituciones políticas, aun cuando su
propia administración dio origen a nuevos
factores de desestabilización. Esta crisis
condujo al nuevo arbitraje militar, la
Junta Militar, que cumplió el papel de
garantizar la transición hacia el Frente
Nacional.
79
Según la expresión de Di Tella, citado por
Gonzalo Sánchez, "La Violencia y sus efectos en el
sistema político colombiano", en Cuadernos
Colombianos, No. 9, Medellín, 1976, p.28.
La profesionalización militar en Colombia…
Estudios
LA REFORMA MUNICIPAL
¿DESCENTRALIZACIÓN O
CENTRALISMO?
Carlos Moreno Ospina*
INTRODUCCION
A raíz de la expedición y reglamentación
de las normas sobre descentralización
política, admi nistrativa y fiscal que
vienen siendo conocidas como reforma
municipal, se han suscitado, dentro de los
distintos grupos sociales, expectativas,
estudios y campañas de promoción sobre
el significado e implicaciones de las
medidas adoptadas.
El hecho mismo de que en la actualidad
se esté presentando debate amplio acerca
de las características, el funcionamiento y
las
necesidades
de
aquel
ente
administrativo que durante tanto tiempo
permaneció en el rincón más olvidado del
interés nacional, el municipio, revela ya
la
trascendencia
del
proyecto
gubernamental. Hasta dónde llega éste y
qué persigue es lo que se discute.
Las opiniones son divergentes. Las hay
desde aquellas que consideran la reforma
como un paso más, aunque importante, de
la estrategia de las c lases dominantes para
desmantelar to talmente el Estadobienestar y avanzar, dentro de una
concepción neoliberal, hacia la reduc ción
del tamaño y la intervención del Estado
(80 ). Pero también aparecen las que
consideran que las transformaciones
adoptadas constituyen un progreso jamás
visto durante nuestra vida republicana y
que pueden considerarse como la
revolución municipal. La exaltación
80
Ver, por ejemplo, Darío Restrepo, "La reforma
política del Estado. La descentralización, una
salida institucional a la cri sis", Bogotá,
Universidad Nacional, Facultad de Ciencias
Económicas, 1986.
La reforma municipal…
alcanza grados tales que en un pequeño
libro, de reciente edición, se puede leer:
No es exagerado afirmar que en 176 años
de vida inde pendiente no se había
producido una acción que llega ra tan al
fondo de la problemática social y política,
ni que conjugara tantos elementos de
compenetración con la realidad universal.
Ni siquiera la Constitución del 86, podría
resultar comparable en los efectos potenciales de la reforma que nos ocupa (81 ).
Sin caer en ninguno de estos dos
extremos, este artículo pretende presentar
algunas consideraciones analíticas sobre
los objetivos, las implicaciones y las
limitaciones de la reforma municipal.
Para ello, en la primera parte se desarrolla
una discusión acerca de la validez del
análisis gubernamental. Este considera al
centralismo como exclusivo factor causal
de la sombría situación que ya presentaba
el país al iniciar la presente década y,
obviamente, a la reforma descentralista
un mecanismo apropiado para enfrentarla.
La situación, sin embargo, es más
compleja. La reforma, efectivamente,
puede apoyar la ampliación de la
democracia en Colombia, pero ella sola
no lo hace.
La segunda parte se concentra
específicamente en el análisis de la
reforma. Partiendo de un breve recuento
del proceso de discusión y de estudios
que confluyeron en la presentación y
aprobación
de
la
legislación
descentralista, se pasa luego al estudio de
los alcances y limitaciones que ella
muestra en tres grandes aspectos de la
vida municipal: la participación ciudadana, la modernización administrativa y
la descentralización fiscal. Por último, se
presentarán las conclusiones de dicho
81
Mario Calderón Rivera, Un nuevo municipio:
un nuevo palo, Bogotá, Banco Central
Hipotecario, 1987, p. 8.
Estudios
examen y se señalarán los aspectos más
protuberantes mediante los cuales la
reforma municipal, tal como está, se
configura en factor de entrabamiento de
la gestión de las administraciones locales.
Ellos básicamente tienen que ver con el
reforzamiento de los controles centralistas
en
un
supuesto
proceso
de
descentralización.
II. MARCO DE REFERENCIA
Durante la administración de Belisario
Betancur, el gobierno nacional adopta un
proyecto de modernización del Estado
que, con criterio descentralista, pretende
dotar de una más activa vida política
administrativa y fiscal a todas las
regiones y los municipios colombianos.
A tal fin, se expiden normas que
establecen la participación de los
ciudadanos tanto en la elección directa de
los alcaldes (Acto Legislativo No. 1 de
1986) como en la solución de los
problemas propios de su respectiva
localidad (Ley 11 de 1986). Además, para
el nivel regio nal, se adoptan medidas
sobre la administración departamental
(Ley 03 de 1986) y sobre planificación
regional (Ley 76 de 1985). Como
complemento para perfeccionar la
estrategia descentralista, se busca el
fortalecimiento
de
los
fiscos
departamentales y municipales (Ley 14 de
1983) y, posteriormente, se incrementan
las transferencias desde el gobierno
central ha cia el nivel municipal de la
administración (Ley 12 de 1986).
Este conjunto de leyes, así como sus
decretos reglamentarios y los expedidos
en virtud de facultades otorgadas al
Ejecutivo, son presentadas por el
gobierno como una reforma integral que
incrementa la participación ciudadana,
descentraliza la planificación y la
designa ción de los alcaldes y acrecienta
los recursos financieros locales y
La reforma municipal…
regionales con el fin de respaldar el
proceso como un todo.
La justificación de la reforma descansó
recurrentemente sobre la necesidad de
mitigar o al menos detener el acentuado
proceso de concentración de funciones y
de responsabilidades para la prestación de
servicios comunitarios en manos del nivel
nacional de la administración pública. La
secular tradición centralista en el país
efectivamente condujo a que la nación
adquiriera cada vez más funciones y
absorbiera la prestación de casi todos los
servicios reclamados por la población. A
fin de responder a las necesidades crecientes en magnitud y en diversidad-,
el nivel central del Estado alcanza
características gigantescas, con un
elevado
número
de
instituciones
nacionales destinadas a garantizar las
condiciones básicas de vida que exige la
ciudadanía.
Como
lógica
contrapartida,
la
centralización de los recursos públicos en
las arcas del gobierno central alcanza un
grado muy elevado. En efecto, como
puede observarse en el Cuadro No. 1, la
segunda mitad de este siglo ha presentado
una
persistente
tendencia
a
la
concentración de los ingresos tributarios
en el nivel nacional de la administración.
Aunque a partir de 1979 la tendencia se
revierte, la participación de los
departamentos y municipios, en conjunto,
no alcanza a representar una quinta parte
de los impuestos recaudados en todo el
país en 1981, es decir, no es siquiera la
mitad de la que tenían en 1950.
El resultado de este proceso ha sido el
ostracismo de los niveles regionales y
locales de gobierno, reiteradamente
despojados de recursos y de funciones por
el gobierno nacional el cual, sin embargo,
jamás ha logrado un cubrimiento siquiera
aceptable en la prestación de los servicios
básicos para todo el territorio nacional.
Estudios
La reforma municipal…
En efecto, las entidades descentralizadas
de orden nacional, dotadas de cuantiosos
recursos estatales para afrontar la
inversión y la prestación de servicios
públicos en todos y cada uno de los
municipios y las regiones del país, se
convierten en verdaderos centros de
poder, objeto de los apetitos de la llamada
clase política que puja por su control
administrativo para, a través de la
utilización particular de los recursos
públicos concentrada en sus feudos regio nales, incrementar su botín electoral y
clientelista. En este proceso terminan
siendo benefi ciados con la inversión
pública
los
municipios
y
los
departamentos con mayor poder político,
incrementándose
las
desigualdades
regionales y dejando prácticamente
marginadas de la atención estatal a la gran
mayoría de las localidades.
CUADRO No. 1
PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL DE
INGRESOS TRIBUTARIOS
(porcentajes)
..
, (Porcentajes)
Años
70
50
60
70
Niveles de
Gobierno
Nacional
73
74
75
76
77
77
78
79
80
81
58.40 59.80
73.70
83.44
83.75
84.35
86.41
85.45
87.63
83.81
82.20
80.47
Departamentos 23.80 19.60
11.50
9.69
9.96
10.01
8.94
10.08
7.88
9.82
10.64
11.27
Municipios
17.80 20.60
12.00
6.87
6.29
5.64
4.65
4.47
4.49
6.37
7.16
8.26
Total
100.00 100.00 97.20
100.00
100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00
Fuentes: Jaime Castro, Presentación al Có digo de Régimen Municipal, Editorial Oveja Negra, Bogotá, 1986. Cuadro No. 1.
DANE, El Sector Público Colombiano 1970-1981, División de Edición del DANE, Bogotá, 1984.
La administración pública de los
departamentos y municipios, despojada
por la ilación de funciones y recursos, ve
reducida su razón de existir a convertirse
en sujeto pasivo de la contienda por las
cuotas burocráticas, que los caciques
regionales utilizan para el mantenimiento
de su caudal electo ral, como otra forma
adicio nal del clientelismo.
La inconformidad ciudadana con la
desatención de sus necesidades básicas,
en el marco global de exclusión política
configurado por el bipartidismo y el
Frente Nacional, se va manifestando lenta
pero progr esivamente con expresiones
tales como la aparición de movimientos
"cívicos" locales y regionales, definidos
más por el rechazo a los dirigentes
políticos tradicionales, que por propuestas
alternativas de política estatal (82 ). Parte
de la inconformidad también es
canalizada por los grupos guerrilleros que
aprovechan el descontento popular en
grandes zonas del territorio nacional
donde la presencia estatal es casi
desconocida, y en las cuales logran un
gran desarrollo en la década pasada. O
82
El diagnóstico oficial obvia mente no da ninguna
responsabilidad en la crisis política, administrativa
y fiscal de los municipios al bipartidismo ni al
Frente Nacional, sino que la caracteriza como
consecuencia exclusiva del centralismo. Así se
evidencia en la Presentación de Jaime Castro al
Código de Régimen Municipal, Bogotá, Oveja
Negra, 1986.
Estudios
por el narcotráfico que, utilizando su gran
potencial económico, ha podido presentar
en algunas ciudades soluciones prácticas
a necesidades inmediatas de la población
en aspec tos de vivienda, empleo,
instalaciones
deportivas
y
otras,
alcanzando simpatías suficientes para
canalizarlas electoralmente con relativo
éxito.
Estas tres formas de expresión de la
inconformidad no pasan aún de ser
manifestaciones ais ladas, aunque ya dan
indicios de una búsqueda de opciones
diferentes por parte de una pobla ción que
ha soportado ya largo tiempo la falta de
participación y dé mecanismos para
incidir en las decisiones políticas y
administrativas que más directamente le
afectan.
Pero la forma aún más generalizada de
desavenencia ciudadana con tal situación,
continúa siendo la apatía ante los
problemas políticos y administrativos de
los niveles locales y regio nales de
gobierno, la cual se ha expresado persistentemente en un abultado porcentaje
de abstención electoral.
Quizás el único aspecto en el cual la
población colombiana empieza a superar
la actitud apática es el que se relaciona
con la desatención estatal a sus
necesidades de servicios y obras públicas.
Los paros cívicos -protestas todavía muy
inorgánicas y coyunturales-, en su gran
mayoría han presentado demandas en
esos campos y, conocedores de la
ineficiencia y el simple papel de
intermediarios de los niveles de gobierno
regional y local, enfrentan directamente al
gobierno nacional para la satisfacción de
sus peticiones. Por esta vía, el gobierno
nacional no solo ha concentrado
funciones y recursos. También ha
centralizado la definición de la mayor
parte de los conflictos sociales que se
presentan en el país, incluso los más
locales,
teniendo
que
recurrir
La reforma municipal…
reiteradamente al manejo del presupuesto
nacional para destinar partidas hacia
renglones no programados, agudizando
las deficiencias, ya de por sí evidentes, en
su responsabilidad de responder a las exigencias mínimas de la vida comunitaria.
Este último argumento fue utilizado
repetidamente
para
sustentar
la
modernización administrativa de los
diferentes niveles de gobierno que
pretendía lograr la reforma constitucional
en la administración López Michelsen la
cual, si bien abortó por vicios
procedimentales y por falta de respaldo
político en las cámaras, señaló el inicio de
un gran debate sobre la eficiencia de la
administración pública en todos sus
niveles.
Aunque la discusión quedó relegada a
segundo plano en los pronunciamientos
oficiales bajo la presidencia de Turbay
Ayala, el gobierno contrató un estudio
con el objeto de establecer, desde un
punto de vista "técnico", un diagnóstico
sobre la eficiencia administrativa y del
gasto público en Colombia. El estudio
(83 ), más conocido como Informe BirdWiesner, a partir de criterios económicos,
concluye
estableciendo
que
la
centralización de funciones y responsabilidades en el gobierno central, ha
conducido a la ineficiencia administrativa
y a una absoluta falta de control y de
efectividad del gasto público. En esa
medida, el informe final de la misión
reforzó, con una aureola imparcial y
académica, las propuestas inicialmente
planteadas
por
López
para
la
Constituyente.
Con estos antecedentes, Belisario
Betancur asume la dirección del gobierno
con un terreno allanado para el propósito
83
Misión de Finanzas Intergubernamentales,
Finanzas Intergubernamentales en Colombia.
Bogotá, Departamento Na cional de Planeación,
1981.
Estudios
de descentralización, en el cual
confluyeron el consenso de los gremios particularmente la ANDI que se había
opuesto a la reforma de 1977-, la voluntad política de los parlamentarios que
buscaban, a través de la descentralización,
una mayor injerencia en el manejo de los
recursos estatales y el interés del
Ejecutivo de definir canales de
participación de la ciudadanía como uno
de los medios para fortalecer su política
de paz. Paradójicamente, Betancur le
gana las elecciones a López para, en
cuanto a política de descentralización se
refiere, cristalizar parcialmente las ideas
de éste, apoyándose en Jaime Castro, uno
de los principales promotores de la
Constituyente lopista.
Paralelamente, Betancur también persigue
la justificación técnica, con el estudio
realizado por la Comisión de Gasto
Público ( 84 ) el cual, siguiendo los
lineamientos generales del Informe BirdWiesner pero con mayor énfasis en la
racionalidad económica del gasto público
(85 ), plantea recomendaciones que se
verán plasmadas en las normas dictadas
por la administración Barco, en virtud de
las facultades extraordinarias otorgadas
por la legislación descentralista.
Estos aspectos configuran los rasgos
generales y los antecedentes inmediatos
del proceso de descentralización política,
administrativa y fiscal que, iniciado en la
administración
pasada,
debe
ser
desarrollado por el actual gobierno.
III. LA REFORMA
84
Comisión de Gasto Público. Informe final de
la Comisión de Gasto Público 1986, Economía
Colombiana, Separata No. 12. Bogotá, abril
1987.
85
Véase Jorge Iván González, "Énfasis
diferentes para un mismo propósito", en
Economía Colombiana, No. 190-191, Bo gotá,
febrero-marzo de 1987.
La reforma municipal…
Como
se
señaló
antes,
la
descentralización po lítica, administrativa
y fiscal es considerada por el gobierno
como una reforma integral. Mediante la
ampliación de la participación ciu dadana
en los asuntos locales, los cambios introducidos en la estructura administrativa
para hacerla más funcional y eficiente, y
el fortalecimiento de los recursos
financieros
disponibles
para
la
satisfacción de las necesidades de sus
habitantes, se busca reanimar el
municipio como célula básica del
ordenamiento político en el país.
Pero el carácter integral de la reforma es
realzado recurrente y progresivamente
dado que, por tres vías diferentes y
complementarias, se está atacando la raíz
misma de los problemas que configuran
el oscuro panorama de la situa ción
nacional percibida por la visión oficial,
esto es, el centralismo.
El
centralismo
exagerado
que,
efectivamente, se ha afianzado en el país,
es colocado en el banq uillo de los
acusados y declarado culpable de
fenómenos que provienen de causas muy
diversas, aunque una de ellas sea la
concentración de funciones y poder en
manos del gobierno central. En efecto,
realidades de la vida na cional como la
ineficiencia
administrativa
de
departamentos y municipios, los paros
cívicos, el desorden presupuestal, la
apatía política y la abstención, o como el
clientelismo y la guerrilla, son abordados
desde esta perspectiva simplista como
resultados de un único factor causal, el
centralismo.
Obviamente, desde esta óptica la reforma
en curso puede ser y es presentada como
la pana cea para todas las dificultades que
atraviesa la nación y como el sendero que
conducirá a los colombianos hacia la paz,
el desarrollo y la democracia. La
descentralización aparece entonces como
una de las expresiones del interés y la
Estudios
voluntad del gobierno para enfrentar' la
crisis política y social en que se encuentra
sumergido el país, y para dar respuesta a
las demandas ciudadanas.
Pero a despecho de la propaganda que el
gobierno ha desplegado alrededor de la
reforma y de todo el potencial que le
asigna, diversos estudios que se han
adentrado en la búsqueda de una
comprensión analítica de los fenómenos
que configuran la crisis nacional,
coinciden en señalar la complejidad de
los factores explicativos de su aparición o
afianzamiento, uno de, los cuales, no
siempre el más importante, es sin duda el
centralismo. De igual modo, existe
consenso alrededor de la necesidad de
dismi nuir las restricciones que impiden el
ejercicio amplio y cabal de la democracia
en Colombia como única forma de
impedir la profundización de los
componentes de la crisis y la agudización
de la violencia en los conflictos sociales
(86 ).
Así el diagnóstico, el carácter integral de
la reforma puede ser cuestionado. Aunque
su sanción parlamentaria es presentada
como la aprobación de un proyecto
global, se trata más de una coincidencia
de consensos: con iniciativas de vieja data
como la elección popular de alcaldes; con
la impostergable necesidad de modernizar
algunas estructuras estatales a fin de
corregir las ineficiencias administrativas
y del gasto público en todos los niveles de
gobierno; y con el intento de canalizar
institucionalmente la protesta ciudadana
expresada cada vez más por las vías de
hecho.
Por otra parte, la reforma no es un frontal
ataque al centralismo como se le quiere
hacer apa recer. Los cambios efectuados
86
Ver, por ejemplo, Comisión de Estudios sobre
la Violencia, Colombia: Violencia y Democracia,
Bogotá, Universidad Nacional, Bogotá, 1987.
La reforma municipal…
en los niveles regionales y locales de
gobierno no afectan sustancialmente el
poder decisorio del gobierno central. La
utilización de los recursos con los cuales
se ven fortalecidos los municipios requiere la aprobación previa de niveles
superio res de gobierno o de entidades
como el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público o el Departamento Nacional de
Planeación. La reforma de hecho busca la
modernización del Estado en la gestión
administrativa y fiscal y no la autono mía
regional y municipal. En estas circunstancias, el poder decisorio de la ciudadanía
en las modalidades de participación
incluidas en la reforma (quizás con la
excepción de la elección de alcaldes y el
referéndum local) queda muy limitado.
En resumen, la reforma puede ser
fuertemente cuestionada en lo que se
refiere a las virtudes que le otorga la
presentación
del,
gobierno.
Su
diagnóstico, su carácter integral y su
alcance descentralizador, o no son
acertados o no alcanzan las magnitudes
que se le atribuyen. Ello, sin embargo, no
quiere decir que la propaganda oficial no
haya sido efectiva.
Al ciudadano raso se le han creado unas
expec tativas tales, que espera que con la
aplicación cabal de la reforma se va a
lograr una solución rápida y efectiva a los
problemas que existan en su localidad, en
la cual él va a ser un sujeto participante.
El bipartidismo, por su parte, ha tenido
que afrontar la cueva situación, que sin
propiciar un cambio radical en los
métodos institucionales de adelantar la
actividad política, empieza a resquebrajar
sus artríticas estructuras organizativas y a
evidenciar, aún más, su indefinición
programática y su identidad en el
clientelismo y los apetitos de grupo. Así
lo está demostrando ya la campaña para la
primera elección popular de alcaldes.
Los sectores académicos y los centros de
inves tigación, por su parte, también han
Estudios
demostrado su interés sobre las
repercusiones de la reforma y expresado
opiniones que, las más de las veces,
cuestionan la posibilidad de lograr los
objetivos que se propone el gobierno me diante la aplicación del proyecto
descentralista y adoptan posiciones
despectivas frente a cualquier adelanto
que ella pueda representar en cuanto a la
aparición de nuevas formas de afrontar
las relaciones entre el Estado y la sociedad civil.
Con el fin de no caer en maximalismos de
este tipo, y habida cuenta de la
incoherencia interna de la lógica
diagnóstico- instrumentos-objetivos con
que el gobierno presenta la reforma descentralista, en los párrafos siguientes se
abordará la interpretación analítica de los
alcances y las limitaciones que ella
contempla en tres aspectos de la vida
nacional: la participación ciudadana, la
modernización administrativa y el
fortalecimiento de los fiscos regionales y
locales.
A. La participación ciudadana
Las nuevas posibilidades de participación
ciudadana que incluye la reforma se
establecen en el Acto Legislativo No. 1
de 1986, que consagra la elección de
alcaldes y la consulta popular, y en la Ley
11 del mismo año -también conocida
como estatuto básico de la administración
municipal-, que incluye la creación de las
Juntas Administradoras locales, la
participación de los usuarios en las juntas
directivas de las empresas de servicios
públicos
y
la
vincula ción
de
organizaciones cívicas, en calidad de
contratistas, a las obras que programe la
administración para el desarrollo x
mejoramiento de los municipios.
Es claro que la elección de alcaldes es el
aspec to más importante de la reforma
desde el punto de vista político. La
escogencia del jefe de la administración
municipal no solo representa un requisito
La reforma municipal…
mínimo de un sistema democrático que
permite a los ciudadanos la selección de
sus gobernantes, sino que configura un
meca nismo para transformar y revitalizar
la actitud apática de los colombianos con
respecto a la administración de sus
localidades, y para cambiar en alguna
medida el manejo político con el que el
bipartidismo ha mantenido su predominio
en casi todos los municipios del país.
En efecto, la Constitución Nacional
estatuía la designación de los alcaldes
municipales y del Distrito Especial de
Bogotá por parte de los niveles superiores
dentro de la rama ejecutiva del poder
público. Tal situación condujo a que la
selección de los mandatarios locales
estuvie ra supeditada a la relación de
fuerzas que el bipartidismo presentara en
un momento dado ante las gobernaciones,
o ante la presidencia para el caso de
Bogotá. En esa medida, los alcaldes solo
tenían compromisos ante el grupo o los
grupos que respaldaban su nombramiento
y no con el municipio o con sus
habitantes.
El deber del Ejecutivo municipal de
buscar unas mejores condiciones de vida
de sus habitantes, quedaba al azar de una
coincidencia entre los propósitos del
funcionario y los intereses de sus jerarcas
políticos.
En estas condiciones, por lo demás
aunadas
a
unas
funciones
y
responsabilidades de la administración
municipal reducidas al mínimo, la
ciudadanía adoptó una actitud indiferente
frente a la escogencia de su más
inmediato gobernante.
Los partidos, por su parte, concentraban
su preocupación en la disputa ante las
gobernaciones por alcanzar una mejor
proporción del botín clientelista, dentro
del cual estaba incluido el nombramiento
de los alcaldes. A nivel local, por su
parte, la política partidista estaba reducida
al mantenimiento de la clientela a través
Estudios
del Concejo y a apoyar o entrabar desde
allí la gestión del respectivo alcalde.
Con la nueva situación, los partidos están
enfrentados a cambios profundos en lo
que había venido siendo su actividad
política a nivel local. Con el fin de
disputar la elección de alcaldes y
mantener su tradicional dominación han
tenido que empezar por escoger
candidatos y plantear así sea esbozos de
programas de gobierno que sean
suficientemente atractivos para una ciudadanía que hasta hace muy poco los
tenía absolutamente sin cuidado. Por otro
lado, el aún naciente proceso pone más en
evidencia la crisis de dirección y el
acentuado faccionalismo que aqueja al
bipartidismo colombiano, realidades que
de alguna forma venían siendo escondidas
tras los velos de la repartija burocrática en
los centros del poder político.
La población local, por su parte, empieza
a observar y a participar en campañas
políticas abiertas para el acceso al primer
puesto público del municipio en las
cuales escogerán un gobernante y un
programa de gobierno que, por vez
primera, es nombrado por su decisión
directa y, en tal medida, adquiere
compromi sos con ella.
De esta forma la elección de alcaldes se
confi gura en un importante mecanismo
para
inducir
cambios
en
los
comportamientos políticos locales. Inicia
un proceso de modernización política y
administrativa que se convierte en un
meca nismo que deben usar gobierno,
partidos y ciu dadanos, con miras a
conseguir una ampliación de la
democracia en Colombia ( 87 ).
La consulta popular, otra de las formas de
participación ciudadana incluida en la
87
Véase, en este mismo número, el articulo de
Pilar Gaitán, "La elección popular de alcaldes:
un desafío para la demo cracia".
La reforma municipal…
reforma, es quizás la figura que más
directamente se orienta a la ampliación y
profundización de la democracia local.
Mediante ella, los habitantes de un
municipio podrán decidir sobre asuntos
que les interesen. Sin embargo, hasta el
momento esta práctica plebiscitaria no ha
sido desarrollada por el Congreso en lo
que se refiere a su convocatoria, alcances
y mecanismos legales para la aplicación
de sus decisiones.
Las juntas administradoras locales se
crean como dependencias encargadas de
vigilar y controlar la prestación de
servicios públicos, recomendar la
aprobación de impuestos o contribuciones
y proponer la inclusión de partidas en el
presupuesto municipal, con el fin de sufragar programas adoptados en el área de
su jurisdicción, así como sugerir al
Concejo y demás autoridades la
expedición de determina das medidas y
velar por el cumplimiento de sus
decisiones. Su área de cubrimiento será
una comuna o corregimiento, según la
división del territorio municipal que
acuerde el Concejo, a iniciativa del
alcalde.
Aunque representan un paso importante
en la búsqueda de una mejor
administración
y
un
cubrimiento
territorial más homogéneo de la
prestación de los servicios estatales, tanto
la integración como las funciones de las
juntas administradoras locales son
determinadas por los concejos, con la
única salvedad que la ley exige que al
menos la tercera parte de sus miembros
sean elegidos por votación directa de los
ciudadanos. La participación ciudadana.
en tales juntas, así como su capacidad
decisoria, queda en manos de las
determinaciones que los concejales
adopten. En un contexto caracterizado por
una acentuada resistencia de los ediles a
la renovación de los voceros políticos y a
la reducción de sus posibilidades de in-
Estudios
tervenc ión en los asuntos municipales, la
creación
misma
de
las
juntas
administradoras locales depende de la
voluntad política de los concejos para la
definición de límites de las comunas y
corregimientos. Esta voluntad no se encuentra siquiera para la delimitación del
casco urbano en la mayoría de municipios
del país. El hecho mismo de que hasta el
momento son muy contados los casos en
que se ha avanzado hacia la aplicación de
este aspecto de la reforma está
demostrando sus dificultades ( 88 ).
Por último, la intervención en las juntas
direc tivas de las empresas de servicios
públicos es tal vez la parte más restrictiva
a la participación ciudadana. En efecto, su
reglamentación por el Decreto 3446 de
1986 no solo confirma la designación de
los representantes "cívicos" como
potestad del alcald e, sino que además
dispone que las juntas que agrupen los
usuarios
deben
certificar
una
participación en el consumo total del
servicio, con lo cual el abanico de
candidatos para ser nombrados representará solo una parte de los usuarios. En las
grandes ciudades probablemente recaerá
la nominación en los gremios de
industriales y comerciantes y en los
municipios pequeños en los estratos más
altos de la población. En ese sentido, la
participación será una participación
calificada, lo cual constituye un retroceso
frente al hecho de que esas plazas fueran
ocupadas por concejales, que al fin y al
88
Es de resaltar la concepción democrática que
ha inspirado la creación y conformación de las
juntas administradoras locales en Cartagena y
Bogotá, cuyos respectivos concejos acor daron la
elección directa de todos los miembros. Véase,
Juan Díaz, "Gobierno local y su problemática
urbana en Bogotá", y Pedro Santana, "Cartagena:
las primeras elecciones en el nuevo régimen
municipal", eri Revista Foro, No. 4, Bogotá,
noviembre de 1987.
La reforma municipal…
cabo
son
elegidos
con
menos
restricciones y por todos los usua rios.
Por lo demás, el carácter altamente
técnico de la prestación de los servicios
públicos limita aún más la participación
de los usuarios y, de darse en los términos
reglamentados, aunque la fijación de
tarifas sigue siendo potestad de la Junta
Nacional de Tarifas, las juntas directivas
presentan las propuestas de modificación
e incrementos que reflejarán los intereses
de sus miembros. Con la posible
composición de estas juntas, la
eventualidad de una disminución de
tarifas para los estratos altos no queda
lejos y se reflejará en dificultades
financieras de las empresas y, por tanto,
en la prestación misma de los servicios,
en el incremento de tarifas a los estratos
bajos o en la disminución de la cobertura
(89 ).
En conclusión, la participación ciudadana
tan
pregonada
en
la
reforma
descentralista, con excepción de la
elección de alcaldes y la consulta popular,
solo configura la extensión, a los nuevos
entes administrativos, de una democracia
restringida que está en la base de todas las
formas y expresiones de insatisfacción
ciuda dana, y una búsqueda, aunque no la
más afortunada, de la eficiencia
administrativa y en la prestación de
servicios
públicos,
mediante
la
recurrencia al control y la vigilancia
ciudadana.
B. La modernización administrativa
Aparte de algunos aspectos que ya fueron
reseñados por cuanto tienen que ver con
la participación ciudadana - las juntas
administradoras
locales
y
la
conformación de las juntas direct ivas de
89
Véase Jaime Ruiz y Fernando Tenjo, —La
descentralización cuestionada: la reforma actual
frente a la de 1968", en Eco nomía Colombiana,
No. 160-161, Bogotá, febrero-marzo de 1987.
Estudios
las empresas de servicios públicos- la
reforma dispone, en la Ley 03 de 1986,
algunas normas nuevas sobre la
administración departamental y, mediante
la Ley 76 de 1985 y de los decretos
expedidos en virtud de las facultades
extraordinarias otorgadas por la misma, la
creación de las regiones de planificación
y
los
Consejos
Regionales
de
Planificación
(CORPES),
que
funcionarán en cada una de ellas.
Además de las funciones administrativas
y la prestación de servicios que señalen la
Constitución y las leyes, la reforma
asigna a los de partamentos funciones de
participar en la elaboración y coordinar la
ejecución de. los planes nacionales de
desarrollo económico y social y de obras
públicas; cumplir funciones y prestar
servicios nacionales o coordina r su
cumplimiento y prestación; promover y
ejecutar actividades económicas para el
desarrollo y bienestar de sus habitantes en
cumplimiento de los planes nacionales y
departamentales;
pres tar
asistencia
administrativa, técnica y financiera a los
municipios y ejercer sobre ellos la tutela
que la ley señale, y colaborar con las
autoridades competentes en las tareas de
conservación y preservación del medio
ambiente y los recursos naturales.
Las nuevas funciones asignadas a los
departamentos evidentemente tienden a
consolidar en ellos una labor de
coordinadores e intermediarios entre la
planeación nacional y local, y a asignarles
un papel de control sobre los planes y
programas que adelanten los municipios.
En ese sentido, la reforma se coloca
dentro de la filosofía que guiaba la
Constituyente de Ló pez ( 90), aunque no
adopta las transformacio nes radicales que
La reforma municipal…
proponían sus gestores, con las cuales los
departamentos quedarían como entidades
administrativas simplificadas, que no
reproducen en Secretarías, Institutos y
Empresas la compleja superestructura de
la Nación. Su organizació n tiene que ser
sencilla.
Estar
hecha
para
el
cumplimiento
de
funciones
de
concepción, de programación, de
suministro de asistencia técnica, de tutela.
En ningún caso, para la prestación directa
de servicios al público ni para la
ejecución de obras, tareas que estarían a
cargo de la Nación y de los Municipios,
según su naturaleza y entidad de cada una
de ellas.
Ello implica que su planta de personal,
su nómina debe ser reducida. Eso sí,
altamente competente y calificada.
Será una especie de "estado mayor"
administrativo (91 ).
Los departamentos quedan, pues,
parodiando el adagio, con el pecado y con
el género. Al lado de un fortalecimiento
de la planeación departamental dirigido a
garantizar una mayor eficiencia y
coordinación de la gestión estatal en los
diferentes niveles de gobierno y a coordinar el cumplimiento de los planes
nacionales en todo el territorio, subsistirá
la tradicional estructura administrativa
con
sus
vicios
de
ineficiencia,
burocratización y clientelismo.
Pero es un hecho que, a partir de la
reforma, de ser consideradas de segundo
orden en cuanto a importancia política,
las
entidades
de
planeación
departamental, ahora con funciones de
tutoría y vigilancia sobre la inversión
pública y los planes de desarrollo
municipales
y
como
enlaces
y
delegatarias de la planeación central,
90
Véase Álvaro Tirado Mejía, Descentralización y
Centralis mo en Colombia, Bogotá, Oveja Negra,
1983.
91
Jaime Castro, "Hacia la democracia local",
citado en Álvaro Tirado M., Op. cit., p. 157.
Estudios
adquieren importancia tal que su jefatura
empieza a ser objeto preferencial de la
codicia de los caciques regionales.
Por si fuera poco, el control centralista
que a través de los organismos
departamentales de planeación se realiza
sobre las inversiones y obras públicas de
las localidades, se ve fortale cido y cubre a
los departamentos, mediante la creación
de organismos intermedios, las CORPES.
Son creadas también con funciones de
coordinación y enlace, pero esta vez entre
los departamentos, las intendencias y las
comisarías que constituyen una región de
planificación y el Departamento Nacional
de Planea ción, a fin de garantizar el
cumplimiento de las directrices del plan
nacional de desarrollo.
La composición misma de los CORPES:
el presidente de la República, el jefe y el
subjefe del DNP, o sus delegados, y los
gobernadores, in tendentes y comisarios
de las entidades territoriales que
conforman las respectivas regiones de
planificación; así como la designación,
por parte del presidente, del coordinador
regional de planificación, de una terna
presentada por los otros miembros,
despeja cualquier duda acerca del carácter
claramente centralista que la reforma
impone de las decisiones sobre pla nes y
programas de desarrollo y, por ende, para
la destinación del gasto público. Así lo
confirma la jefe de la División de
Estudios Regionales del DNP:
Es importante aclarar que antes
que pensar en la creación de
nuevas
unidades
políticoadministrativas que complicarían
aún más la organización actual, se
está propiciando la posibilidad de
organizar en forma funcional,
práctica y más eficiente el espacio
territo rial nacional para efectos de
La reforma municipal…
la planeación económica y social
(92 ).
A nivel municipal, la reforma adopta
normas
para
la
modernizació n
administrativa referentes a las juntas
administradoras
locales
y
la
conformación de juntas o consejos
directivos de las empresas de servicios
públicos, tal como se ha reseñado.
También expide disposiciones con
respecto a la Personería, recogiendo para
ella el doble carácter de veedor ciudadano
y agente del Ministerio Público, además
de exigir que el candidato personero por
lo menos haya terminado estudios de
Derecho, y establece la posibilidad de
conformación de las Contralorías
Municipales que estaba negada desde la
reforma de 1968.
A pesar de ello, la reorganización
administrativa de los municipios no es
integral sino que, por el contrario,
presenta grandes vacíos que en alto grado
van a condicionar las posibilidades de
aplicación efectiva de la reforma. Los
problemas más protuberantes provendrán
de la no inclusión dentro del proceso de
los Concejos Municipales y de la falta de
definición precisa de las funciones del
municipio ( 93 ).
En efecto, aunque el papel que la reforma
atribuye a las juntas administradoras
locales es, hasta cierto punto, un
reconocimiento
implícito
de
la
inoperancia de los Concejos Municipales
en Colombia, el régimen de éstos no es
modificado en lo más mínimo. Las únicas
atribuciones que en la actualidad los
concejales cum plen a cabalidad son la
92
María Eugenia Avendaño, "Ley 76 de 1985.
Regiones de planificación", en Economía
Colombiana, No. 182, Bogotá, junio de 1986.
93
Véase Edgar González, "Descentralización y
crisis administrativa municipal", en Economía
Colombiana, No. 197198, Bogotá, septiembre octubre de 1987.
Estudios
expedición del presupuesto de rentas y
gastos y la creación de empleos y
designación de funcionarios municipales,
sin desmedro de que en esta última función primen los intereses grupistas y se
elijan personas no idóneas o, lo que es
común, se designen dos personas para el
cargo, entrabando completamente la
administración municipal.
Esta inoperancia no es ajena, por lo
demás, a dos situaciones más generales:
la falta de concreción de las funciones del
Concejo Municipal que no adopta un
verdadero papel fiscalizador y de control,
y el compartir func iones adminis trativas
del poder municipal, lo que fragmenta el
poder y la eficiencia de ejecución entre, el
cabildo y el alcalde. En esa medida,
cuando el conjunto de autoridades locales
han sido trans formadas en su régimen
administrativo,
resulta
totalmente
incomprensible
la
estabilidad
del
Concejo.
En lo que se refiere a la definición de
funciones de los municipios, si bien la
reforma aborda el problema, lo hace de
una forma contradictoria. La Ley 11 de
1986, que define el estatuto básico de la
administración local, adopta como criterio
general que la competencia de los
municipios estará constituida por las
funciones que, como delegatarios de la
nación, los departamentos o las entidades
descentralizadas, les asigne la ley de
acuerdo a la categoría en que se hallen
clasificados. Pero la Ley 12 de 1986, que
es básicamente un estatuto fiscal, omite
totalmente el carácter delegatario y le
asigna funciones a todos los municipios
colombianos sin tener en cuenta ningún
tipo de categorización.
Así, mientras la Ley 11 descansa sobre el
adecuado criterio de definir las funciones
administrativas y fiscales de los
municipios del país a partir de considerar
sus diferencias en cuanto a posibilidades
de recursos, historia y estructura
La reforma municipal…
administrativa, la Ley 12 escoge el más
pragmático recurso de expedir normas
para todas las localidades, sin distinción
alguna. Este último tratamiento ha
conducido a que las normas dictadas sean
inadecuadas para la mayoría de ellos, o
imposibles de aplicar, incidiendo en la
profundización de sus desigualdades y de
su diferente grado de acceso a los
servicios estatales, a pesar de que la
Constitución Nacional dispone el
tratamiento diferencial de los distintos
municipios de acuerdo con una
categoriza ción que nunca se ha definido.
En conclusión, las transformaciones
administrativas introducidas por la
reforma presentan dos categorías básicas:
de un lado, una total coherencia en el
fortalecimiento de los meca nismos del
gobierno central para tomar decisiones,
diseñar, vigilar y controlar la aplicación
de los planes nacionales de desarrollo
económico, social y de obras públicas en
todas las regiones, los departamentos y
los
municipios
del
país.
Tal
fortalecimiento refleja la intención de
modernizar y hacer más eficiente la
intervención estatal, y en ninguna forma
implica la concesión de autonomía a los
niveles inferiores de gobierno sino todo lo
contrario. Es un fortalecimiento del
centralismo presentado bajo la apa riencia
de una reforma descentralista.
Mientras las relaciones entre los niveles
jerárquicos del gobierno son coherentes y
bien definidas, por el otro lado la
estructura administrativa interna de
municipios y departamentos, a pesar de
las transformaciones introducidas, seguirá
siendo caótica y contradictoria y seguirá
presentando, a niveles más o menos
eleva dos, problemas de eficiencia en su
gestión.
Estudios
C. El fortalecimiento de las finanzas
locales
La normatividad relativa a este campo de
la reforma básicamente se encuentra en la
Ley 14 de 1983, por la cual se fortalecen
los fiscos de las entidades territoriales, y
en la Ley 12 de 1986, que incrementa la
cesión del impuesto al valor agregado
(IVA), así como en los decretos
expedidos en virtud de las facultades
otorga das al Ejecutivo por la última ley
citada. Paradójicamente, la atención en
cuanto a los aspectos financieros y
fiscales de la reforma ha recaído sobre la
Ley 12, aunque la Ley 14 tiene un más
claro carácter descentralista.
La falta de correspondencia entre el
crecimiento de los ingresos tributarios de
los niveles inferiores de gobierno y el
incremento
del
ingreso
nacional,
planteaba la necesidad de revisar las
bases tributarias y las tarifas de los
impuestos locales. Solo así los gobiernos
seccionales podrían al menos mantener su
capacidad de respuesta a la demanda de
servicios guberna mentales de una
población creciente.
La Ley 14 de 1983 se expide buscando
dar flexibilidad a los impuestos
municipales y departamentales, con el
objetivo de superar el estancamiento de
las recaudaciones en estos niveles de
gobierno y mitigar, en alguna medida, su
dependencia de las finanzas centrales del
Estado.
Se perseguía, entonces, una situación de
balance fiscal regional y local, en la cual
los ingresos propios de estos entes
territoriales fue ran suficientes para
sufragar sus gastos y, en esa medida,
obtuvieran autonomía financiera y poder
decisorio en la asignación de recursos.
Aunque los resultados de la aplicación de
la Ley 14 de 1983 fueron poco
significativos en cuanto al incremento de
los ingresos tributarios de las localidades
y los efectos muy diferentes entre ellas
La reforma municipal…
(94 ), sí contribuyeron a menguar la
diferencia entre ingresos y gastos propios
de los niveles inferiores de gobierno y,
por consiguiente, a disminuir la
dependencia de ingresos provenientes de
la nación. Desde un punto de vista
exclusivamente fiscal, ello significa un
avance hacia la descentralización. Es de
anotar,
sin
embargo,
que
el
autofinanciamiento y la autonomía en el
gasto
que
esta
descentralización
significaba, se daba en un marco general
de concentración de funciones en ma nos
del gobierno central y de responsabilidades mínimas de los gobiernos locales y
depar tamentales. En estas condiciones,
las necesidades de recursos para estos
niveles
eran
reducidas
y
el
autofinanciamiento muy difícil de
alcanzar.
La Ley 12 de 1986, por su parte, no
pretende en forma alguna el incremento
de los ingresos propios de las localidades
ni brindar autonomía de gasto. Busca,
ante todo, trasladar a los municipios'
funciones
y
responsabilidades
de
prestación de servicios que, por su mismo
carácter y cobertura son eminentemente
locales y que, por tanto, la nación no
puede seguir asumiendo sin disminuir la
eficiencia de su gestión y su presencia en
todo el territorio nacional. Las
localidades, sin embargo, no tendrán que
recurrir a sus magros recursos propios
para la atención de tales funciones sino
que recibirán, mediante transferencias,
grandes recursos del presupuesto nacional
para tal propósito.
La Ley 12 de 1986 aumenta la cesión que
del Impuesto al Valor Agregado -IVAhace la nación a todos los departamentos,
intendencias, comisarías y municipio s del
94
Véase Gabriel Aghon et. al., —Ley 14 de 1983:
primeros resultados", en Revista, de Planeación y
Desarrollo, Vol. XVII, No. 1, Bogotá, marzo de
1985.
Estudios
país, siendo estos últimos los más
beneficiados. Determina la citada ley que
dicho
incremento
se
ampliará
progresivamente hasta llegar al 50 por
ciento de la recaudación que, por
concepto de IVA, reciba la nación.
La importancia de la medida es apreciable
si se considera que en el lapso
relativamente corto de siete años, se
incrementa la cesión en veinte puntos
porcentuales de la imposición a las ventas, tributo que ha presentado un
crecimiento tan vertiginoso que lo ha
colocado como uno de los renglones más
importantes de los ingresos de la nación,
como puede observarse en el Cuadro No.
2. Sin embargo, a un nivel más general de
análisis, dicha importancia debe ser
matizada. En efecto, proyecciones
realizadas sobre la evolución de los
recaudos que por concepto de IVA
percibirá la nación, y de los agregados
gubernamentales, dejan ver que las
transferencias que se derivan de la
aplicación de la Ley 12, solo representan
un 6.26 por ciento del gasto del gobierno
central y, por supuesto, mucho menos del
total de gasto del sector público
colombiano ( 95 ).
A pesar de esta última anotación, dada la
situación de estancamiento y falta de
flexibilidad de los ingresos propios de las
localidades, la cual no fue transformada
radicalmente por la Ley 14, las
transferencias que por concepto de ley
comenzaron a recibir los municipios
desde 1986 se convertirán muy
rápidamente en el rubro fundamental de
sus ingresos, determinándoles una
absoluta dependencia financiera de la
nación.
95
Véase Jorge Iván González y María Victoria
Alonso, "Ley 12: un galimatías fiscal", en
Economía Colombiana, No. 197-198, Bogotá,
septiembre-octubre de 1987.
La reforma municipal…
Estudios
La reforma municipal…
CUADRO No. 2
INGRESOS DEL GOBIERNO NACIONAL RECONOCIMIENTOS 1980-1986 (1)
(Millones de pesos corrientes)
1980
%
1981
%
.
1982 %
1983 %
~
.
1984 %
1985
%
1986 %
Conceptos
22559
24392
30665 176992
464676 24.85 68831 25.1 678822 24.60 779332 21.11 298151 19.85 129200 ,19.26
16.17 36107 13.5 59952 18.70 61918 16.47 97712 19.76 137284 20.47
69043
5
18623 19.43
18407 19.20
10222
4438
5.08
2.21
22725
11.29 28955
1840
13537
5149
60889
200
21189
8343
0.91
6.72
2.56
31116
15.45 48044
I. Ingresos Corrientes
A.
Renta
B. Ventas
C. Ad velorem ala
gasolina y ACPM
D. Timbre nacional
E. Aduanas y
Recargos
F. CIF a importaciones(2)
G. Ad valorem al café
H. Otros
Il. Ingresos de capital
A. Crédito interno
B. Crédito externo
C. Recur. del balance
D. Cuenta Especial
de Cambios
140515
y50045
32559
III. Total de ingresos
201384
17546
5380
2519
10201
9453
88,720
0.09 815
10.52 31628
4.14 8233
6.59 20112 6.27 24772 6.58 30609 6.19
2.02 6277 1.96 6345 1.69 9521 1.93
,
10.9 34736 10.83 38998 10.38 43499 8.80
37718
18270
5.62
2.72
46493 4.85
23927 2.49
55445
8.27
82448 8.80
0.95 2730 0.85
3.84 9230 2.88
3.59 13678 4.27
95029
0.30 15310 4.78
11.7 20517 6.40
3.10 1766 0.55
29089
12644
45026
206128
J308ó8
73527
1735
4.34
1.88
6.71
5.42
3.04
8.99
3192
5701
23719
13193
56044
4848
16107
0.85
1.52
6.31
2878
8453
15829
18778
14.91 78280
1.29 10690
4.28 2597
0.58
1.71
3.20
16.83
21.62
0.53
52003
29118
86138
26822
19.51 13049
10.96 13023
0.26 7501
13.61
13.59
0.78
18.0 57436 17.91 54933 14.61 100. 32062
37585
49443
95886
100.00265712
100.00
100.00
100.00 670804 100.00
100.00
00 5
9
7
4
1. Excluye la parte no tributaria de la Cuenta Especial de Cambios.
2. Incluye el impuesto del 8 por ciento a las importaciones creado por la Ley 50 de 1984. Fuente: Contraloría General de la República, Informe Financiero 1986.
Pero la pérdida de autonomía no es
exclusivamente
en
cuanto
al
financ iamiento de sus responsabilidades.
Las decisiones de inversión y gasto
público no son adoptadas por los gobiernos locales. El tipo de transferencias
otorgado por la Ley 12 tiene un claro
carácter centralista. Son transferencias
condicionadas por cuanto solo pueden ser
destinadas
hacia
las
finalidades
expresamente definidas por la ley misma
o autorizadas por el DNP, además de
estar tuteladas y controladas por los
organismos de pla neación departamental.
La Ley 12 incorpora elementos de
descentralización de
funciones
y
responsabilidades y mecanismos de
control y vigilancia por parte del gobierno
central sobre la prestación de servicios y
la inversión pública. Pero por otro lado
implica una pérdida en la autonomía de
gasto y una mayor dependencia por parte
de las entidades locales con respecto a las
finanzas nacionales.
De nuevo, al igual que en las
transformaciones administrativas, se trata
de una búsqueda de modernización y
eficiencia de las actividades estatales.
Esto se refleja en la reorganización
administrativa que se tradujo en la
liquidación, traslado y disminución de
funciones de las entidades del nivel
nacional que estaban encarga das de las
responsabilidades ahora asignadas a los
municipios ( 96). Aunque dicha reorganiza96
Una
exposición
detallada
de
las
transformaciones adminis trativas del nivel
nacional, derivadas de la aplicación de la Ley 12,
puede consultarse en Alfredo Manrique, "La des centralización administrativa", en Ley 12:
Estudios
ción se concentró en instituciones de
reconocida
ineficiencia
como
el
INSFOPAL y el Fondo Nacional
Hospitalario, con el fin de reducir el
desprestigio que en la prestación de
servicios públicos ha venido acumulando
el nivel central de la administración
estatal, nuevos problemas le son puestos
sobre el tapete.
El traslado de tales responsabilidades a
los municipios efectivamente representará
una reducción del presupuesto de gastos
del nivel nacional, pero las transferencias
que el gobierno central debe girar a las
administraciones
locales
para
su
cumplimiento, exceden con mucho esa
disminución de los egresos. Dicha
diferencia se reflejará en el incremento
del déficit que ya tradicionalmente
presenta el presupuesto nacional, el cual
se verá incrementado para 1992 en cerca
de 33 mil millones de pesos (97 ).
A nivel local, la Ley 12 implica la
obligación, por parte de los municipios,
de asumir una gran cantidad de
importantes servicios estatales que,
precisamente por su escaso cubrimiento y
atención, han sido motivo recurrente de
insatisfacción ciudadana y de paros
cívicos, tales como la construcción,
ampliación
y
mantenimiento
de
acueductos
y
alcantarillados;
la
construcción
y
conservación
de
carreteras, caminos y puentes veredales;
la construcción y la dotación de los
colegios oficiales de primaria y
secundaria;
la
construcción,
mantenimiento y dotación de puestos de
salud y hospitales locales, y la extensión
La reforma municipal…
de la electrificación en zonas rurales y
urbanas, entre otros.
La magnitud de tal responsabilidad no es,
de manera alguna, despreciable. Las
estimaciones preliminares que han
aparecido del proyecto gubernamental
para establecer los niveles de pobreza en
el país (98 ), dejan ver que en 13 de 27
casos, las personas que habitan viviendas
con necesidades básicas insatisfechas supera el 50 por ciento de la población de su
respectiva región o departamento (ver
Cuadro lo. 3, tercera columna). Aunque
los indicadores utilizados no incluyen
aspectos extrahabitacionales como vías de
comunicación y salud, sí San una idea del
ingente esfuerzo que es necesario
adelantar para colmar las necesidades de
servicios básicos, en particular de
acueductos y alcantarillados.
descentraliza ción administrativa y fiscal, Bogotá,
FESCOL- PR000MUN, 1987.
98
97
Véase Contraloría General de la República.
"Impacto de la Ley 12 sobre las finanzas
públicas", en Informe Financiero, Bogotá, enero
de 1987
Véase PNUD-UNICEF -DAME-Departamento
Nacional de Planeación-Ministerio de Agricultura.
"Magnitud de la pobreza en Colombia - Primer
informe del proyecto de indicadores de pobreza",
en Boletín de Estadística, Bogotá, junio de 1987.
Estudios
La reforma municipal…
CUADRO No. 3
INDICADORES DE POBREZA, COLOMBIA 1985
PERSONAS EN VIVIENDAS CON NECESIDADES BÁSICAS
SATISFECHAS E INSATISFECHAS
SEGÚN SECCIONES DEL PAÍS
Personas con necesidades básicas
Insatisfechas
Personas
en la
miseria
Personas en
viviendas
servicios
básicos
56.79
43.21
21.35
20.86
18.597.610
68.47
31.53
12.24
8.84
Secciones y
zonas
Total
personas
Satisfechas
fechas
Total Nacional
26.570.060
Cabecera
Resto
7.972.450
29.54
70.46
42.62
48.90
Antioquia
3.654.080
62.58
37.42
17.65
14.89
Cabecera
2.563.780
73.76
26.24
9.78
5.85
Resto
1.090.300
36.30
63.70
36.18
Atlántico
1.398.860
59.72
40.28
18.69
Cabecera
1.325.500
61.25
38.75
17.35
36.15
24.04
24.04
23.27
Resto
73.360
31.95
68.05
42.84
37.95
Bogotá, D.E.
4.015.280
76.02
23.98
6.03
1.52
Cabecera
4.009.290
76.05
23.95
6.00
1.46
Resto
5.990
56.09
43.91
22.87
43.91
Bolívar
1.180.330
37.61
62.39
42.74
44.87
Cabecera
811.570
50.21
49.79
28.86
30.68
Resto
368.760
9.90
90.10
73.29
76.10
Boyacá
1.046.210
42.77
57.23
28.93
42.91
Cabecera
408.830
75.53
24.47
8.39
4.88
Resto
637.380
21.75
78.25
42.10
67.30
Caldas
763.590
66.83
33.17
11.55
6.82
Cabecera
509.860
75.05
24.95
6.94
2.12
Resto
254.730
50.41
49.59
20.75
16.19
Caquetá
193.400
43.32
56.68
30.19
27.69
Cabecera
120.350
56.88
43.12
19.09
11.62
Resto
73.050
20.99
79.01
48.46
54.15
Cauca
694.220
44.69
55.31
31.87 '
30.84
Cabecera
281.510
66.34
33.66
15.41
7.67
Resto
412.710
29.93
70.07
43.09
46.65
Cesar
559.240
42.85
57.15
34.54
32.96
Estudios
La reforma municipal…
Cabecera
348.010
57.33
42.67
20.95
15.10
Resto
211.230
19.01
80.99
56.93
62.39
Córdoba
825.730
29.14
70.86
49.93
51.54
Cabecera
393.850
48.49
51.51
28.15
25.63
Resto
431.880
11.50
88.50
69.79
75.16
Cundinamarca
Cabecera
1.306.490
51.72
48.28
21.60
28.50
615.870
69.46
30.54
10.20
5.77
Resto
690.620
35.90
64.10
31.76
48.76
Chocó
209.730
20.09
79.91
41.09
69.76
Cabecera
75.510
30.09
69.91
32.92
60.61
Resto
134.220
14.46
85.54
45.69
74.91
Huila
613.260
53.98
46.02
22.42
19.39
Cabecera
351.090
66.68
33.32
12.61
8.60
_
Resto
262.170
36.96
63.04
35.57
33.83
Guajira
207.900
49.62
50.38
25.05
33.29
Cabecera
152.540
52.44
47.56
21.49
31.65
Resto
55.360
41.85
58.15
34.86
37.81
Magdalena
728.490
41.70
58.30
38.50
37.24
Cabecera
389.010
58.92
41.08
21.55
19.67
Resto
339.480
21.97
78.03
57.91
57.37
Meta
385.350
55.58
44.42
21.21
17.66
Cabecera
267.540
65.96
34.04
11.48
3.93
Resto
Nariño
_ Nariño
Cabecera
117.810
31.98
68.02
43.31
48.83
937.620
41.27
58.73
31.73
30.29
408.410
62.15
37.85
15.50
13.10
Resto
529.210
25.16
74.84
44.25
43.56
Norte de Santander
871.420
49.37
50.63
25.73
28.32
Cabecera
584.180
62.24
37.76
14.83
11.39
Resto
287.240
23.21
76.79
47.89
62.76
Quindío
Cabecera
372.810
303.540
70.52
72.25
29.48
27.75
10.16
9.00
2.14
1.63
Resto
69.270
62.97
37.03
15.20
4.36
Risaralda
596.880
66.76
33.24
12.85
6.21
Cabecera
434.160
72.39
27.61
9.30
3.27
Resto
162.720
51.72
48.28
22.35
14.06
Santander
1.371.430
57.88
42.12
20.27
23.35
Cabecera
870.820
75.16
24.84
8.69
5.01
Resto
500.610
27.83
72.17
40.43
55.25
Estudios
La reforma municipal…
Sucre
490.220
30.42
69.58
51.79
51.36
Cabecera
280.770
46.28
53.72
34.01
29.70
Resto
209.450
9.16
90.84
75.62
84.40
Tolima
951.470
55.05
44.95
20.90
19.49
Cabecera
563.080
69.04
30.96
10.33
4.45
Resto
388.390
34.77
65.23
36.23
41.30
Valle
2.813.240
66.85
33.15
12.07
5.35
Cabecera
2.345.410
70.23
29.77
10.24
3.67
Resto
467.830
49.93
50.07
21.20
13.75
Orinoquía
182.020
31.38
68.62
37.51
49.17
Cabecera
85.530
'47.77
52.23
24.86
16.73
Resto
96.490
16.85
83.15
48.72
77.93
Amazonía
165.240
38.51
61.49
29.02
38.72
Cabecera
74.180
56.20
43.80
15.06
15.03
Resto
91.060
24.09
75.91
40.40
58.02
35.550
63.74
36.26
5.40
26.61
San Andrés y
Providencia
Fuente: PNUD-UNICEF-DANE-Departamento Nacional de Planeación-Ministerio de Agricultura,
"Magnitud de la pobreza en Colombia - Primer informe del proyecto de indi cadores de pobreza", En Boletín de
Estadística, Bogotá, junio de 1987.
El Cuadro No. 4 presenta la proyección
de los recursos que por concepto de Ley
12 recibirán la totalidad de los municipios
de cada departamento, intendencia o
comisaría. Se aprecia en él que realmente
las rentas transferidas son cuantiosas. A
pesar de la agregación, se percibe también
el aspecto quizás más problemático de la
fórmula diseñada para determinar la cesión del IVA que recibirá cada municipio:
la exagerada importancia del factor
poblacional. Una comparación de
departamentos con casi igual número de
municipios como Antioquia y Boyacá, o
como Caldas, Cesar, Córdoba, Meta y
Sucre, deja traslucir el peso de tal factor.
Tanto
la
población
como
las
transferencias recibidas por Antioquia son
aproximadamente tres veces más grandes
que las de Boyacá, y las de Caldas un 33
por ciento superiores a las de Cesar.
La naturaleza de los problemas que
provienen del acentuado énfasis en el
factor poblacional es sugerida ya con una
comparación de los datos resaltados en
los cuadros No. 3 y No. 4. En efecto,
como ya se había anotado, las transferencias recibidas por los municipios
antioque ños triplican las de los de
Boyacá, a pesar de que en éstos el 57.23
por ciento de las personas habitan
viviendas con necesidades básicas insatisfechas, frente a un 37.42 por ciento
que en Antioquia padecen las mismas
circunstancias. Más dramático aún
comparar el caso de Caldas, uno de los
pocos departamentos colombianos que
presenta
indicadores
medianamente
aceptables en cuanto a cubrimiento de
necesidades básicas que, sin embargo,
Estudios
La reforma municipal…
recibirá más transferencias que Cesar,
donde el 57.15 por ciento de los
habitantes no logran un nivel adecuado de
ellas, o que Sucre donde casi el 70 por
ciento de la población se encuentra en
estas condiciones y se considera que más
de la mitad está en la miseria.
CUADRO No. 4
PROYECCION DE LAS TRANSFERENCIAS DE LEY 12
(Millones de pesos corrientes)
Departamentos
Número de
Municipios
1987
1988
1989
1990
1991
1992
Antioquia
124
9597.06
14211.36
17903.04
24201.35
32862.70
45029.83
Atlántico
23
3190.82
4631.88
5681.73
7430.90
9749.50
12873.07
Bolívar
32
2866.94
4352.71
5579.37
7595.37
10415.50
14387.93
Boyacá
121
2703.86
4292.81
5694.45
8138.84
11610.20
16655.51
Caldas
25
2117.41
3172.40
4040.12
5530.17
7599.20
10536.40
Caquetá -
15
616.74
969.06
1279.85
1821.85
2591.60
3710.26
Cauca
36
1980.30
3065.31
3988.68
5586.55
7830.50
11054.37
Cesar
24
1469.82
2252.12
2899.83
4013.75
5564.00
7769.97
Chocó
19
719.44
1130.03
1492.23
2123.87
3020.90
4324.62
Córdoba
26
2270.93
3523.69
4580.44
6405.53
8961.30
12622.01
Cundinamarca
114
3479.80
5469.64
7202.26
10215.51
14477.80
20647.41
Distrito Especial
1
8898.72
12457.68
14747.48
18427.14
23017.70
28744.13
Guajira
9
715.32
1134.48
1504.23
2149.06
3064.80
4395.74
Huila
37
1576.95
2399.87
3085.69
4266.94
5914.50
8264.51
Magdalena
21
1934.21
2932.27
3739.34
5119.77
7025.30
9713.31
Meta
24
983.56
1490.12
1899.95
2601.02
3569.00
4934.60
Nariño
56
2419.20
3734.85
4844.23
6760.04
9442.50
13284.23
Norte de Santander
39
2121.82
3209.33
4085.96
5584.26
7650.20
10560.94
Quindío
12
901.62
1348.72
1702.62
2304.86
3129.90
4283.85
Risaralda
14
1474.29
2169.04
2699.19
3593.20
4801.00
6464.36
Santander
86
3529.83
5294.79
6715.15
9141.82
12486.00.
17194.67
Sucre
24
1307.37
2008.71
2599.05
3618.11
5044.20
7085.25
Tolima
46
2579.47
3958.36
5112.58
7102.53
9882.10
13852.75
Valle
42
6538.00
9534.57
11762.18
15493.54
20481.80
27269.24
Intendencias
Estudios
La reforma municipal…
Arauca
4
157.84
248.97
329.36
469.56
668.70
958.02
Casanare
19
269.27
421.74
556.23
790.78
1123.90
1607.99
Putumayo
7
250.53
400.57
532.93
763.76
1091.60
1567.99
1
7.99
13.04
17.50
25.27
,
36.30
52.35
Amazonas
2
52.38
82.65
109.36
155.92
222.10
138.17
Guainía
1
22.17
34.92
46.16
65.76
93.60
134.05
Guaviare
1
74.51
117.49
155.41
221.53
315.40
451.92
Vaupés
1
31.61
49.85
65.94
94.01
133.90
191.79
San Andrés y
Providencia
Comisarías
Total
1006
66879.20 100143.53
126663.24
171870.08 233959.50 321058.66
Fuente: Departamento Nacional de Planeación.
No es descabellado, entonces, adelantar la
hipótesis que la descentralización fiscal
prevista por la Ley 12, a pesar de sus
poco claros objetivos redistributivos,
redundará más en una profundización de
las diferencias y desequilibrios regionales
y locales, que en una distribución y
prestación de servicios más homogénea
en el territorio nacional.
Es cierto que las transferencias
adicionales que les otorga la reforma son
considerables, pero son a todas luces
insuficientes
para
una
adecuada
prestación de todos los servicios que los
municipios deben asumir. Por lo demás,
la posibilidad de realizar inversiones
conjuntas por parte de agrupaciones de
municipios, para el logro de economías,
de escala, es negada a las localidades. La
Ley 11 dé 1986, que considera las
Asociaciones de Municipios para tal fin,
deja su creación totalmente a disposición
de las asambleas departamentales, a
iniciativa del gobernador. Los municipios
no tienen autono mía para crearlas y sí
obligación de aceptarlas. Una vez más,
aparecen las decisiones jerárquicas en la
reforma descentralista.
Los municipios, entonces, tendrán que
acudir a la capacidad de endeudamiento,
acrecentada por las nuevas transferencias,
y a la elevación de tasas y tarifas, para no
declararse, a corto plazo, en bancarrota y
en imposibilidad de prestación de unos
servicios que no permiten postergación.
Estos son los problemas financieros que
ya tienen que enfrentar los municipios.
Sin contar con las limitaciones
administrativas
y
técnicas
(aun
considerando las reformas de la Ley 11),
que los deja en condiciones de absoluta
impotencia para el adelanto de sus nuevas
funcio nes. No solo se requerirá de
profesionales para el desempeño en el
cargo de Personero Municipal, sino
además para las tareas de planeación e
ingeniería que exigen las nuevas
funciones. La adecuación de la estructura
administrativa y la incorporación a ella de
personal calificado, incidirá de manera
importante en la insuficiencia de recursos
financieros y humanos para la pretendida
eficiencia de la gestión pública.
En resumen, lo que interesa resaltar aquí,
es la coincidencia que la Ley 12 tiene con
otras disposiciones de la reforma
descentralista, en la búsqueda de la
modernización
y
eficiencia,
de
concentración real en la toma de
decisiones y el control y vigilancia para
su cumplimiento, y en la coherencia y
Estudios
refinamiento de las relaciones entre los
distintos niveles de gobierno que conducirán a un nuevo fortalecimiento del
centralismo, sin importar que en esa
evolución la toma de decisiones y el
armónico funcionamiento de la estructura
administrativa de los municipios sean
procesos cada vez más complicados y
lejanos. Para no hablar de la autono mía.
IV. CONCLUSIONES
La trascendencia otorgada por la
administración anterior a la reforma
municipal le confirió a ésta una
relevancia exagerada. No obstante, ello
fiie solo el producto de un análisis
simplista y mistificador que tachaba al
acentuado centralismo como causante
exclusivo de los pro blemas nacionales. La
ineficiencia administrativa y la abstención
electoral, tanto como la profundización
del descontento y de los conflictos
sociales y hasta la insurgencia armada
eran reputados todos como efectos
mediatos o inmediatos del centralismo. A
partir de esta consideración, la reforma se
convertía en el mecanismo idóneo para
solucionar todas las dificultades sugeridas
por el diagnóstico.
Sin embargo, la situación nacional de
entonces y su evolución posterior han
sido una costosa e infortunada prueba de
que la reforma municipal, aun contando
con el hecho de que su aplicación todavía
es incipiente, no es la panacea que los
discursos y la propaganda oficial presentaban como la salida a todos los
problemas del país. Y obviamente no
puede serlo. Escasamente podría enfrentar
una de las fuentes de la crisis: el
centralismo. La aparición, día a día en los
últimos años, de nuevos factores que han
profundizado la crisis - sin que nadie
pueda considerar aún que ésta ha tocado
fondo- muestra suficientemente que el
extremado centralismo es apenas una de
las manifestacio nes del problema más
general que aqueja a la sociedad
La reforma municipal…
colombiana, la restricción a la democracia.
El análisis de la reforma municipal debe
enfocarse, entonces, sobre lo que puedan
ser sus efectivos pasos hacia la
descentralización, y nada más. En este
terreno, al igual que en las virtudes
desorbitadas que le otorgaba el gobierno,
también deja mucho que desear.
Esto es evidente en los tres grandes
aspectos de la vida municipal hacia los
cuales va dirigida: la participación
ciudadana,
la
moderniza ción
administrativa y la descentralización
fiscal. Las normas adoptadas presentan un
cuerpo coherente y refinado de medidas
tendientes a controlar y tutelar la gestión
fiscal y administrativa de las localidades,
fortaleciendo
evidentemente
el
centralismo. Y para dar una apa riencia
descentralista, se otorgan algunas posibilidades de participación, pero con el
suficiente cuidado de no poner en peligro
las decisio nes jerárquicas ni, por lo menos
en el corto pla zo, el poder político
bipartidista.
En efecto, la apelación a la ciudadanía
será decisiva para la elección de los
mandatarios locales y para la aún larvaria
consulta popular. Pero los canales reales
de participación ciudadana tendrán muy
pocas o nulas facultades decisorias. Las
juntas administradoras locales quedarán
bajo potestad de los Concejos Municipales -asiento predilecto de los gamonales-, y escasamente podrán presentar ante
los cabildos quejas o peticiones corteses
sobre los problemas y necesidades de su
jurisdicción. Por su lado, la participación
de usuarios en las juntas directivas de las
empresas de servicios públicos a la vez
que implica una participación decisoria,
es la expresión más descarada del carácter
restrictivo de la democracia colombiana:
hay extensión de la participación, pero
para grupos más privilegiados aun que los
actuales y futuros concejales.
Estudios
Las transformaciones administrativas
acrecientan la vigilancia departamental,
regional y nacional sobre la planeación
municipal, mientras que no tienen en
cuenta la importancia que reviste la
reorganización y modernización de la
estructura administrativa local para un
verdadero proceso de descentralización.
No es siquiera tenida en cuenta la
posibilidad de reforma de los Concejos
Municipales para que asuman un papel de
fiscalización y control de la gestión
municipal y no el que actualmente
cumplen de coadministración y, muchas
veces, según los intereses clientelistas, de
enemigos abiertos o agazapados de la
gestión pública local. Tampoco se
considera dentro de la reforma la
necesidad de establecer la categorización
de los municipios según sus recursos y
necesidades, a la que debe responder,
obviamente,
una
organización
administrativa más o menos compleja. En
resumen, búsqueda de eficiencia en el
control centralista e ineficiencia persistente de la administración local.
Por último, la descentralización fiscal,
que pretendía buscar una mejor prestación
de servicios públicos a la ciudadanía y
trasladar hacia las municipalidades -sin
lograrlo- el déficit fiscal del Estado, se
traducirá en una gran transferencia de
recursos desde la nación hacia los
municipio s, la cual, sin embargo, será
insuficiente
para
las
funciones
descargadas. La nación salvará su
responsabilidad ante los ciu dadanos, pero
cuidará que sin su autorización expresa
no se emprenda ninguna inversión.
Paradójicamente, será precisamente con
la gestión de los alcaldes electos -quizás
la única medida realmente descentralistacuando se pongan totalmente en evidencia
las restricciones que la reforma municipal
impone a la descentralización y a la
autonomía de las localidades.
La reforma municipal…
En efecto, serán estos funcionarios
quienes, investidos del poder por el ahora
tan mentado y tan burlado constituyente
primario, se encontrarán desarmados por
las disposiciones de una supuesta reforma
descentralista. Impotentes para realizar
una
adecuada
reorganización
y
modernización administrativa, porque las
medidas no afectan el poder de los
gamonales
lo cales
y
regionales
representados en los conce jos y las
asambleas. Impotentes también para
adoptar decisiones de inversión y obras
públi cas en beneficio de sus localidades,
si éstas no son de la aquiescencia de la
jerarquía en pla neación. Contarán, eso sí,
con recursos financieros en montos jamás
vistos en una localidad, pero que no
podrán tocar si no cumplen el re quisito
anterior. Y, además, con una población
que, conocedora de la existencia de esos
recur sos y atizada por las expectativas
que se le han creado y por su nuevo
carácter de electores, les exigirá todo lo
anterior. Nada extraño, entonces, que
durante su gestión entiendan mejor que
nadie la célebre sentencia de Echandía:
¿Y el poder para qué?
Estudios
LA PROFESIONALIZACIÓN DE
LOS ESTUDIOS POLÍTICOS EN
COLOMBIA
Francisco Leal Buitrago*
I. INTRODUCCION
Para
comprender
mejor
el
desenvolvimiento
de
los
estudios
políticos en Colombia es necesario ubicar
este proceso dentro del contexto de las
características y tendencias generales de
la sociedad. Existe cierta correspondencia
entre el desarrollo histórico de una
sociedad, particularmente con respecto al
reconocimiento social de sus problemas y
a la capacidad institucional para
enfrentarlos, y el diseño de interpretacio nes teóricas que buscan explicar la razón
de ser de esos problemas. Sobre esta base
es posible afirmar que, en Colombia, el
atraso relativo del proceso de desarrollo
capitalista,
o
de
la
llama da
"modernización", influyó para que la
profe sionalización de las ciencias sociales
fuera un fenómeno reciente. Además, el
tradicional enclaustramiento de la
sociedad nacional, la noto ria atipicidad
del país con respecto al área latinoamericana y fenómenos como el de la
Violencia contribuyeron a retardar el
crecimiento de las ciencias sociales en
nuestro territorio. No obstante, se puede
afirmar que aquí las ciencias sociales y
sus estudios políticos han ingresado
profesionalmente en las escuelas internacionales de pensamiento, sin que ello
implique la minimización de la influencia
de la problemática específicamente
nacional sobre la escogencia de los temas
de estudio.
Teniendo en cuenta las ideas expuestas, el
presente trabajo busca hacer un breve
balance de lo que ha sido el desarrollo
reciente de los estudios políticos en
Colombia. Los últimos diecio cho años
conforman un contexto adecuado para tal
La profesionalización de los estudios políticos...
efecto, en razón de que la década de los
años sesenta muestra el inicio de la
profesiona lización efectiva de las ciencias
sociales. Sin embargo, de acuerdo con lo
expuesto en el párrafo anterior y con el
fin de enmarcar explicativamente el
objeto de estudio, es necesario elaborar
previamente una discusión de carácter
histórico sobre la universidad, su
ubicación nacional y los inicios de las
modernas ciencias sociales. A partir de
allí, y con el apoyo en un inventario de
las publicaciones sobre estudios políticos
en Colombia, se analiza su evolución
cronológica, las temáticas abocadas, la
forma de publicación y la manera como
se han hecho las investigaciones.
III. LA UNIVERSIDAD EN EL
CONTEXTO DE UNA TARDÍA
M ODERNIZACIÓN SOCIAL
Durante los doscientos años que van de la
mitad del siglo XVIII hasta mediados del
presente, la sociedad colombiana se
caracterizó,
grosso-modo,
por
su
condición agraria con tendencia a la
autosuficiencia en sus dos formas principales de organización productiva: la
hacienda y la parcela campesina. En tales
condiciones, el comercio tuvo un largo y
raquítico desarrollo, y su relativa difusión
en extensión aunque no en profundidad se
debió más qué todo a los estímulos
políticos' del afán expoliador de la
metrópoli española y a los requerimientos
externos de la consolidación del mercado
mundial capitalista desde mediados del
siglo XIX. Este desarrollo comercial
estuvo circunscrito a las prácticas
precapitalistas de la usura, el intercambio
de reducidos excedentes, la especula ció n
fomentada por un Estado siempre en déficit y un lánguido flujo internacional de
exportación e importación. Después de
sucesivos fracasos, solamente hasta la
década de los años veintes en este siglo,
la economía colombiana logró estabilizar
Estudios
un sistema productivo para la exportación
con el monocultivo del café, sistema que
se consolidó a partir de la segunda posguerra mundial. Este panorama de atraso
se insertó sin predominio estable de
ninguno de sus componentes, en la cual el
principal factor de aglutinación con
posterioridad al desmonte de las
instituciones heredadas de la Colonia fue
la ideología de pertenencia a un arraigado
bipartidismo. Las guerras civiles de la
segunda mitad del siglo XIX fueron, a la
vez, expresión del atraso y fuente de
desarrollo de esa ideología, casi como una
manifestación solitaria de cohesión y
formación de la nacionalidad. La,
urbanización y sobre todo el mercado
interno, producto de la expansión de las
formas de producción capitalista, fueron
factores que comenzaron a ser
importantes solo a partir de la quin ta
década del siglo XX. Los terratenientes,
en su condición prevalente de clase
dominante, experimentaron la primera
competencia en la relativamente reciente
década de los años treintas, cuando se
planteó el proyecto político de la naciente
burguesía mercantil que, sin embargo, no
logró doblegar políticamente a los
hacendados. La burguesía industrial
surgió dentro de este panorama como una
clase social débil y subsid iaria de
comerciantes y terrate nientes. En el
campo de las clases subalternas, el
campesinado fue, indudablemente, el
actor social y político por excelencia, con
cierta complementación obrera pero ya en
décadas re cientes *.
* Es difícil precisar una bib liografía que
no sea extensa sobre la compleja historia
nacional. Sin embargo, como guía general
se puede citar la serie del Instituto
Colombiano de Cultura, COLCULTURA,
de varios autores y tres tomos, Manual de
Historia de Colombia, editada por
primera ve z a. fines de la década pasada y
comienzos de la actual.
La profesionalización de los estudios políticos...
Esta
apretada
síntesis
de
las
características sobresalientes de una
sociedad
con
retardo
en
el
establecimiento de sus patrones de
modernización, sirve de base para
enmarcar el campo institucional de la
universidad. La universidad colombiana
contaba hasta 1940 con una matrícula que
bordeaba la cifra de 3.000 estudiantes.
Era una élite que satisfacía los requerimientos de prestigio de las exclusivas
clases dominantes. "El título universitario
constituía -hasta la expansión de la
matrícula- el símbolo exterior que poseía
un grupo social superior para legitimarlo
en su derecho a la dirección social,
creyéndose el grupo con mejor formación
para acceder al poder" (Rama, 1970,
p.243).
Con el tardío advenimiento del
capitalismo, como forma de producción
con tendencia al predominio y como
sistema de regulación del creciente
mercado nacional, las necesidades de
preparación a alto nivel de los recursos
huma nos y de legitimación social de las
nuevas clases medias impulsaron la
expansión del sistema universitario. Esta
expansión se efectuó en dos direcciones
complementarias. La primera fue un
rápido aumento de la matrícula. En 1950
ésta sobrepasaba los 10.000 estudiantes,
en el 60 se acercaba a los 24.000 alumnos
y en 1970 había superado la cifra de
100.000. En 1983 la matrícula
universitaria
excedía
los
300.000
estudiantes (Rama, 1970, Anexos, Cuadro
No. 1; ICFES, 1984, Cuadro No. 2.7).
La segunda dirección de ampliación del
sistema universitario se orientó a la
continuación del hasta ese entonces lento
pero claro sistema de balanza entre la
universidad oficial y la privada. Por razón
de los tradicionales conflictos entre los
dos partidos, políticos, el refugio de la
formación universitaria elitista del partido
de oposición había sido la fundación de
Estudios
nuevos establecimientos privados. Los
gobiernos hege mónicos de partido se
habían alternado así: el liberalismo entre
1863 y 1888, el conservatismo entre este
último año y 1930, el liberalismo entre el
año 30 y el 46, y de ahí en adelante el
conservatismo hasta el golpe militar del
53, cuyo régimen duró hasta 1958 con la
inauguración del Frente Nacional que dio
inicio a los gobiernos bipartidistas.
En 1940 existían 10 universidades en el
país: 5 en Bogotá, 1 en Medellín, 1 en
Cartagena, 1 en Popayán y 1 en Pasto; 5
eran privadas y 5 oficiales. De 1941 a
1950 se fundaron 7 universidades de las
cuales 5 eran oficiales regionales. Entre
1951 y 1967 se fundaron 17 universidades privadas y 7 oficiales, para alcanzar
en este último año un total de 42
establecimientos de educación superior.
De estos, 24 eran privados y 18 oficiales
(Rama, 1970, Anexos, cuadro No. 4).
Actualmente existen en Colombia más de
100
establecimientos
universitarios,
aproximadamente 60 por ciento de ellos
de carácter privado (ICFES, 1984, p. 41 y
cuadro No. 2.1).
Esta proliferación de instituciones
universitarias no permitió que la
expansión de la matrícula fortaleciera los
antiguos establecimientos. Hoy en día no
existe ninguna universidad en Colombia
que cuente con más de 30.000 estudiantes, y la mayoría fluctúa alrededor de
los 6.000 alumnos. El proceso de
ensanche careció de cualquier tipo de
plan y no obedeció a política educativa
alguna. Se desarrolló a lo largo de las
necesidades, pero no como respuesta a
una planeación. Aunque la concentración
de la matrícula continuó teniendo asiento
en Bogotá, el crecimiento implicó la
regionalización
de
la
enseñanza
universitaria y un gran incremento de la
educación privada. Los factores partidistas jugaron gran papel, sobre todo con el
afán de los políticos profesionales
La profesionalización de los estudios políticos...
demostrar una dudosa concepción de
autonomía e importancia regionales.
Aunque nacieron nuevas carreras, las
disciplinas tradicionales continuaron por
un buen tiempo con gran peso en la
matrícula. En 1964, más del 50 por ciento
de los universitarios estaban adscritos a
derecho, ciencias de la salud e ingenierías
(DANE, 1964).
Como
la
expansión
universitaria
inicialmente obedeció a cambios en la
organización produc tiva de la sociedad
colombiana con la consolidación del
capitalismo y, luego, a la necesidad de
incorporación de las clases medias a la
universidad,
como
parte
de
la
legitimación de su estatus, este hecho
provocó -reacciones en las clases
dominantes anteriormente monopolizadoras de la enseñanza superior,
reacciones que sirvieron para alimentar la
dinámica de proliferación institucional.
En efecto, el sistema universitario fue
sufriendo un proceso de estratificación a
medida que se ensanchaba. Las instituciones tendieron a diferenciarse según
el origen social -de su población
estudiantil y según las diversas calidades
académicas. En general, por su prestigio
social y académico, ciertas ins tituciones
privadas y ciertas facultades tendie ron a
absorber a la élite, provocando una desvalorización social de los títulos
académicos de los demás centros. Este
hecho condicionó el uso de canales de
movilidad social asignando cargos,
instituciones y hasta ubicación geográfica, según fuese el prestigio del título
universitario obtenido. Esta situación se
complementó, años más tarde, con las
posibilidades de obtener títulos de
postgrado en universidades del exterior y
con la limitación de los cupos en las
universidades privadas de prestigio y en
las oficiales de mejor nivel académico.
En general, la ventaja en la expansión de
la universidad privada sobre la oficial
Estudios
después de 1965 se debió a dos factores
principales: 1) A la diferenciación social
de estatus por calidad se superpuso la
primera respuesta política oficial
improvisada a la nueva realidad social. Se
respondió con represión a la necesidad de
construir un espacio político para las
nuevas clases medias. Ello estimuló la
formación de manifestaciones ilegales
que como la guerrilla fueron facilitadas
en buena medida por el cerramiento del
sistema político monopólico del Frente
Nacional a nuevas necesidades de
participación
política
dada
la
diversificación social. Sobrevino una
crisis académica progresiva, principalmente
en
los
establecimientos
oficiales, con el deterioro de la calidad de
la enseñanza. La educación privada y los
estudios en el exterior, según las
posibilidades sociales, entraron a suplir
esta deficiencia académica. Igualmente,
estimuló a que la educación privada
pudiera constituirse en una fuente más de
lucro. Ello fue posible por razón de la
demanda creciente de los sectores
sociales que pugnan por ubicarse en la
franja de clases más accesible a la mo vilidad social: las clases medias. El
resultado natural dentro de este contexto
fue la expansión de un sector de la
educación privada, de muy baja calidad,
correlativo al deterioro de la educación
oficial universitaria que le proporcionó,
así, su principal sustento (Leal, 1986, pp.
163-165). 2) La diversificación y el
deterio ro del sistema universitario
nacional influyó decisivamente en la
creación de institutos y centros de
investigación privados que, ante las
dificultades de financiación para la
investigación, se convirtieron en buena
medida en centros de consultoría regidos
por las leyes del mercado, limitado en
extremo en el campo de las ciencias
sociales.
La profesionalización de los estudios políticos...
III.
EL
CAMPO
DE
PROFESIONALIZACIÓN DE LAS
CIENCIAS SOCIALES
Durante largo tiempo, lo que pudiera
recono cerse como ciencias sociales
estuvo emparentado con la otrora
tradicional cultura humanista de la élite
colombiana y con el no menos tradicional
arraigo de la carrera de derecho. El llamado humanismo estuvo circunscrito más
al estudio de la lengua castellana y menos
a la redacción de ensayos sobre los
problemas socia les. Los abogados fueron
el puntal de la actividad intelectual, en
una sociedad donde esta profesión
legitimaba una amplia gama de actividades de la clase dominante. El
legendario título de "doctor en derecho,
ciencias políticas y sociales" encerraba,
hasta hace poco tie mpo, la autoridad de
opinión en materias que hoy en día se
identifican como de filosofía, sociología,
economía y ciencia política. El siglo XIX,
particularmente su segunda mitad, fue
muy rico en abogados ensayistas que se
ocuparon de estos temas. Manuel
Ancízar, Salvador Camacho Roldán,
Aníbal Galindo, José María y Miguel
Samper son ejemplos de nombres
suficientemente conocidos por sus
estudios sociales. La primera mitad del
siglo XX fue bastante menos prolífica, y
al derecho se unieron otras carreras
tradicionales,
particularmente
la
ingeniería con la fundación de la Escuela
de Minas de Medellín. El abogado Luis
Eduardo Nieto Arteta, el ingeniero
Alejandro López y el médico Luis López
de Mesa son conocidos por ensayos que
no tienen que ver nada con su profesión
formal.
Este panorama permite comprender por
qué razón de las escuelas de derecho
surgió la tardía profesionalización de las
ciencias sociales en Colombia. Hubo un
esbozo de profesionalización a partir de
1935, proveniente del derecho y de la
Estudios
carrera de maestro o, como se llama hoy
en día, de ciencias de la educación. La
Contraloría General de la República, la
Escuela Normal Superior y el Instituto
Etnológico Nacional formaron un
pequeño
grupo
de
profesio nales
dedicados a la economía, la historia y la
antropología (Jaramillo, sin fecha, p.
260). Pero fue en la Universidad Nacional
donde se le dio fuerza a la
profesionalización de las ciencias
sociales, comenzando con la carrera de
economía. En el año 46 se creó un
instituto de economía dependiente de la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y
Sociales. A principios de la década de los
años
cincuentas
el
instituto
se
independizó como Facultad. En esta
década
surgieron
42
carreras
universitarias nuevas en el país, entre las
cuales algunas especializaciones en
educación, economía y sociología que
fueron el puntal de las ciencias sociales
(ICFES, 1975). La cátedra de sociología
fue incluida a comienzos de la década en
las carreras de derecho de varias
universidades, pero solo a fines de la
década, en 1959, la nueva disciplina
alcanzó su autonomía. En este año se
fundaron tres escuelas,- en la Universidad
Nacional y en las pontificias Bolivariana
de Medellín y Javeriana de Bogotá. A la
vez, en el mismo año se crearon dos
centros de investigación social, ambos
vinculados a la Iglesia: el Centro de Investigación y Acción Social, CIAS, de la
comunidad jesuita, semilla del actual
Centro de Investigaciones y Acción
Popular, CINEP, y el Centro de
Investigaciones Sociales dependiente del
'Arzobispado (Hernández, 1983, pp. 6265). Finalmente, dentro de estos
ejemplos, está el caso del Programa de
Postgrado en Estudios Políticos de la
Universidad Javeriana. Como muchos
otros, este programa nació en el seno de
una Facultad de Derecho. Luego de su
La profesionalización de los estudios políticos...
fundación en 1972, fue trasladado a la
facultad de Estudios Interdisciplinarios,
una vez que ésta inició labores docentes
en el año 75.
Como se puede apreciar, a la disciplina de
derecho se sumó la Iglesia Católica para
dar vida a la profesionalización de las
ciencias sociales. No en vano los
problemas sociales comenzaban a ser
objeto de preocupación en las entidades
gubernamentales y en instituciones como
la Iglesia. El problema de la Violencia en
Colombia había resurgido, y el
excepcional experimento del gobierno
militar iniciado en 1953 había fracasado,
dando pie en 1958 al nuevo régimen
político del Frente Nacional.
El
origen
tradicional
de
la
profesionalizació n de las ciencias sociales
presenta una excepción que vale la pena
consignar por su importancia.
Se trata de la fundación de la Universidad
de los Andes en 1948 en Bogotá. Esta
universidad fue la primera en el país con
una visión "mo derna": burguesa, técnica
y no confesional. De ahí que sea la
excepción en cuanto a la paternidad del
derecho sobre las ciencias sociales. Inclusive, el derecho sólo apareció allí a
finales de la década de los años sesenta.
Contrariamente, desde el mismo año 48
los Andes recogió la escuela de economía
que había sido creada en el mismo año de
la Nacional, en 1946, en una de las
instituciones de educación secundaria
más prestigiosas de la élite colombiana: el
Gimnasio Moderno. Sus primeros
economistas profesionales egresaron a la
par con los de la Nacional en 1949. Así
mismo, en la Universidad de los Andes se
iniciaron las cátedras de ciencia política
desde el año 63, cuando en el resto de
universidades no se había deslindado en
manera alguna esta disciplina del
derecho, del cual figuraba como uno de
sus componentes. Tales cátedras fueron la
semilla para que en 1968 se fundara el
Estudios
primero y único departamento de Ciencia
Política con título de pregrado que existe
en el país (Departamento de Ciencia
Política, 1983, pp. 9-10).
Los ejemplos anteriores sirven para
apreciar la característica ya señalada de
retardo y limitado desarrollo en la
profesionalización de las ciencias sociales
en Colombia. Se han mencionado
especialmente
las
disciplinas
de
sociología y de ciencia política, ya que
ellas han tomado a su cargo la mayor
parte de los estudios políticos. Cabe
agregar que en la década de los años sesenta aparecieron prácticamente todas las
demás carreras de sociales en el país,
tales como sociología, antropología,
historia y trabajo social. Además, la
sociología se expandió enormemente. En
1970 había ocho facultades, cinco en
universidades de comunidades religiosas,
cuatro en Bogotá y otras tantas en
Medellín (Hernández, 1983, p. 107). En
cambio, la ciencia política no contaba
sino con el departamento de la
Universidad de los Andes. En cuanto a
los centros de investigación social se
refiere, su existencia era esporádica.
IV. LA PROFESIONALIZACIÓN DE
LOS ESTUDIOS POLÍTICOS
Con el fracaso del gobierno militar
inducido por el bipartidismo y con la
Violencia de nuevo en los campos, el
naciente régimen del Frente Nacional
enfrentó desde 1958 el reto de llevar a
cabo un proyecto político pacificador y
unificador, con el apoyo de la sociedad
civil anclada ya en el capitalismo. Por
esta razón, las institucio nes del Estado
fueron
percibidas
como
medios
fundamentales para generar su proceso de
cambio, con su reorganización y
tecnificación. Se ensanchó el sector
paraestatal
de
los
institutos
descentralizados, se estableció la planeación nacional, se legisló sobre reforma
agraria y se creó la acción comunal para
La profesionalización de los estudios políticos...
cobijar políticamente lo que no
alcanzaban a cubrir las instituciones
estatales. De esta forma se complementaron las necesidades nacionales con
los requerimientos externos, como la
planificación inspirada por el sistema
crediticio internacio nal y la reforma
agraria derivada de las expectativas de la
Alianza para el Progreso.
Dentro de este panorama, "la sociología
se vio especialmente ligada a la política,
tanto porque en un comienzo los
sociólogos desarrollaron actividades de
apoyo a varios programas del Frente
Nacional, como porque a mediados de la
década muchos de ellos se desplazaron a
posiciones radicales de enfrentamiento
con el régimen político imperante"
(Hernández, 1983, p. 82). Eran los efectos
de las primeras frustraciones del Frente
Nacional, especialmente por el monopolio
bipartidista en la participación política y
el débil reformismo en una sociedad
signada por una de las más altas
concentracio nes del ingreso y de la
riqueza en América Latina (Leal, 1984,
capítulo IV). El único éxito que se había
apuntado el régimen frentenacio nalista
era la pacificación del país durante la
primera mitad de los años sesenta, en lo
que fue la etapa final del período histórico
de la Violencia (Sánchez y Meertens,
1983).
No fue, entonces, por azar que en 1962
apare ciera el primer tomo de La
Violencia en Colombia, que fue el primer
estudio político nacional fruto de la
institucionalización de la sociología
(Guzmán, Fals y Umaña ). Este trabajo
produjo gran polémica en el mundo
político colombiano, pues en él se
responsabiliza de los acontecimientos al
bipartidismo. Esta fue una etapa en la que
institucional e individualmente las
ciencias sociales adquirieron el papel de
interlocutoras
académicas
de
los
gobiernos. El ascenso y radicalización del
Estudios
movimiento estudiantil (Leal, 1986), y su
fusión con el comienzo de la nueva
violencia antisistema en el país, desataron
un proceso en el que los sectores críticos
en las ciencias sociales fueron anatematizados poco a poco y deslindados de su
relación profesional con el Estado. La
sociología como disciplina fue la que
llevó la peor parte en el proceso.
Comenzó a ser identificada con el socialismo, con el comunismo y,
finalmente, con la subversión. El caso del
padre Camilo Torres, cofundador de la
escuela de sociología de la Universidad
Nacional y quien ingresó a uno de los
primeros grupos guerrilleros y fue muerto
en el año 66, sirvió para activar la
campaña de desprestigio contra los
sociólogos y su discipli na. De los pocos
estudios políticos que se produjeron en
esa época estuvieron ausentes las escuelas
de sociología de las universidades religiosas, las cuales trataron de mantener
una línea derivada de las doctrinas
sociales de la Iglesia. Sin embargo, a
comienzos de la década de los años
setenta se gestó un movimiento crítico en
la Universidad Javeriana, cuyo epicentro
fue la facultad de sociología. Su efecto
fue la suspensión del reclutamiento en la
carrera, hasta que a mediados de la
década ésta desapareció por extinción.
Tal fue el comienzo de desmonte de esta
disciplina en varias universidades de
comunidades religiosas, aunque compensado en la creación de nuevas
escuelas, algunas de ellas de dudosa
calidad.
El proceso descrito condujo a que gran
parte de los trabajos de investigación
llevaran el sello de lo político, si no en la
temática por lo menos en las posiciones
críticas que adoptaron. De esta forma,
emergió lo que se llamó la "socio logía
comprometida" (Hernández, 1983, pp.
97.-101), cuyos primeros exponentes
fueron el propio padre Camilo Torres y
La profesionalización de los estudios políticos...
Orlando Fals Borda. Así mismo, la
sociología comenzó a recibir la influencia
de lo que posteriormente se denominó la
"teoría de la dependencia", a partir del
Programa Latinoamericano de Estudios
para el Desarrollo, PLEDES, postgrado
de la Universidad Nacional financiado
por la Fundación Ford, que fue cancelado
a fines de los años sesenta a raíz de la
identificación
que
el
movimiento
estudiantil hizo de la Fundación con el
imperialismo. Este hecho formó parte del
fenómeno ya mencionado de deterioro y
crisis
del
sistema
universitario
colombiano, particularmente en la
universidad pública, lo que llevó al
desmantelamiento de muchas escuelas en
sus nacientes cuadros de investigadores.
Por esa misma época se produjo el
fracaso del último intento reformista del
régimen frentenacionalista con la
finalización del gobierno del presidente
Lleras Restrepo (1966-1970), cuyo
principal reducto técnico-reformista se
ubicaba en el Departamento Nacional de
Planeación. La salida de muchos de sus
técnicos y la crisis universitaria
motivaron la fundación de algunos
centros privados de investigación. Con
ello comenzó su dura carrera de
supervivencia, el re fuerzo de algunos de
los ya establecidos y una reubicación de
los escasos recursos humanos en las
ciencias sociales. La década de los años
setenta marcó un corte en el desarrollo de
las ciencias sociales y sus estudios
políticos. La dispersión, pero, al mismo
tiempo,
la
centralización
de
la
investigación política universitaria en
pocas instituciones fue de ahí en adelante
la constante (Cataño, 1986).
V. LA PRODUCCIÓN DE LOS
ESTUDIOS POLÍTICOS
La sociología y la ciencia política han
sido las disciplinas más afines con los
análisis políticos. No obstante, es claro
que éstos no son exclusivos de tales
Estudios
La profesionalización de los estudios políticos...
disciplinas. A pesar de la tendencia
universal
de
promover
las
especializaciones
y
superespecializaciones, afortunadamente
subsisten varias posturas epistemológicas
que propugnan por visiones globalizantes
o de totalidad que exigen cierta
interdisciplinariedad. Es más, en la última
década se ha observado en el panorama
latinoamericano una revalorización dé
estas posturas. En el caso colombia no, la_
participación de las varias disciplinas sociales en los análisis políticos ha sido
bastante significativa. El derecho, que
como se mencionó fue la matriz histórica
de las ciencias sociales, ha extendido su
influencia hasta el presente. No solamente
continuaron realizando investigaciones
políticas algunos abogados, sino que
varios de ellos hicieron un tránsito profe-
sional, generalmente por medio de
estudios de postgrado en otras disciplinas.
En consecuencia, la elaboración de
estudios políticos se ha llevado a cabo no
solamente desde la sociología y la ciencia
política, sino también a partir de la
historia, la economía y el derecho
principalmente.
En 1970, aproximadamente, se inicia en
Colombia una especie de "despegue"
cuantitativo en la producción y
publicación de estudios políticos. Un
rastreo hasta la fecha de tales publicaciones permite hacer una evaluación
de la realidad nacional en este campo,
teniendo en cuenta cuestiones como las
temáticas tratadas, el tipo de publicación
y las escuelas teóricas predominantes.* El
Cuadro No. 1 presenta el
CUADRO Nº 1
No. 1
ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987
COLOMBIA 1970-1987
NUMERO DE PUBLICACIONES
Año
Número de
Publicaciones
Año
Número de
publicaciones
1970
10
1979
34
1971
5
1980
34
1972
1973
1974
13
20
17
1981
1982
1983
32
36
46
1975
1976
1977
26
30
45
1984
1985
1986
51
50
72
1978
38
1987
64
Total de publicaciones
623
Fuente: "Estudios políticos en Colombia 1970-1987
(publicado en este número en la sección de Bibliografía
Temática).
número de estudios políticos realizados
en Colombia desde 1970 hasta 1987. El
total de 623 publicaciones no es
despreciable, sobretodo cuando se tienen
en cuenta los antecedentes ya señalados
en el retraso en la profesionalizació n de
las ciencias sociales. Igualmente hay que
considerar que este desarrollo se produce
sin que haya habido ninguna política
Estudios
institucional al respecto. Ni en la
universidad, ni en las ins tituciones
privadas, ni en el Estado hay manifestación alguna que permita relacionarlas
directamente con el proceso de
producción de análisis políticos. Esta
situación tiene su nexo con el desprecio
que la clase dirigente ha observado por la
ciencia política, desde que se dio el
deslinde entre el derecho y el resto de
ciencias sociales. El deterioro de la
universidad, que ya se mencionó,
coincidió con la crisis de legitimidad del
régimen político bipartidista (Leal, 1984,
Capítulo IV) inducida a partir del Frente
Nacional, cuestiones que facilitaron esta
actitud de la dirigencia política. La desvalorización ideológica de los partidos
políticos tradicionales y la vieja
arrogancia de las clases dominantes y
dirigentes del país influyeron en su
olímpico desconocimiento del aporte
analí tico de las ciencias sociales a la
política. Solamente con el gobierno de
Belisario Betancur (1982-1986) se
produjo un proceso de repolitizacion de la
sociedad, que incidió en la vincula ción de
cientistas políticos a la burocracia oficial
y en el aumento de los estudios que sobre
el tema en cuestión se han adelantado.
La evolución cronológica de la
producción de los estudios políticos es un
reflejo de las ideas expuestas. Los dos
primeros años .de la primera década
sientan las bases de la profesio nalización
de estos estudios en Colombia. De 1972
en adelante, con algunos altibajos, aumentan
significativamente.
las
publicaciones, año por año. En la segunda
mitad de la década se sobrepasaron las 30
publicaciones anuales. Pero es a partir de
1983 cuando se presenta un número
considerable y sostenido de estudios,
culminando en el .86 con 72
publicaciones, y un poco menos en el 87.
El panorama político nacional de los
dieciocho años que contempla el recuento
La profesionalización de los estudios políticos...
estadístico de los estudios políticos,
confirma su evolución a partir de la
consolidac ión de su profesionalización.
*Se descartan los trabajos no publicados.
Por otra parte, dificultades en la
recolección de la información, por razón
de restricciones en las ediciones o en la
circulación, han limitado la relación de
trabajos que debería n estar en la lista
general. A su vez, existen muchos —
estudios- publicados que se han
descartado
por
su
brevedad
y
superficialidad.
En 1970 ya era un hecho la existencia de
grupos guerrilleros separados del
bipartidismo y que cuestionaban el
sistema político. Definían éstos el
comienzo dé una nueva etapa de violencia
que desbordaba la antigua mediación
bipartidista. En ese mismo año, el 19 de
abril, se manifestó el primer indicador
importante de pérdida de peso del sistema
tradicional de par tidos, cuando, con
oscuras argucias, se derrotó en las
elecciones presidenciales al general Rojas
Pinilla, candidato de la Alianza Nacional
Popular, ANAPO. En 1974 el
subproducto
gue rrillero
de
este
acontecimiento, el Movimiento 19 de
Abril, M-19, hacía pública su organización, y se producía el triunfo del primer
candidato presidencial elegido fuera del
compromiso frentenacionalista, el liberal
Alfonso López Michelsen (1974-1978).
La frustración reformista de su mandato y
la consolidación guerrillera dieron paso a
la presidencia de Julio César Turbay
Ayala (1978-1982), de gobierno represivo, con su Estatuto de Seguridad que
reforzaba la casi permanente vigencia del
estado de sitio desde hacía más de 30
años. Esta fórmula represiva de solución a
una crisis política que comenzaba a ser
percibida
por
el
establecimiento,
condicionó el abrupto cambio que representó la presidencia del conservador
Estudios
Belisario Betancur y su política de paz,
entre 1982 y 1986. Durante este período,
como se anotó anteriormente, se
repolitizó el país, se estimuló el problema
del narcotráfico con el proceso político,
se volvió más complejo el problema guerrillero y se inició un proceso de
descomposición social ante el fracaso de
este segundo modelo de solución de la
crisis de legitimidad del régimen
bipartidista. En tales circunstancias, en
1986 surgió el actual gobierno del liberal
Virgilio Barco, con un nuevo intento de
solución de la crisis que trata de
establecer un sis tema de oposición
política institucional y un programa
tecnocrático de erradicación de las
condiciones que denomina de "pobreza
absoluta".
VI. LA TEMÁTICA DE LOS
ESTUDIOS POLÍTICOS
Como en toda área de pensamiento, la
política es susceptible de dividir en
tópicos diversos que obedecen a una
observación empírica y no a lineamientos
teóricos o filosóficos. Sobre la base de
una apreciación a la presente relación de
los estudios políticos en Colombia, se han
identificado una serie de temas generales
de análisis que tienen cierta recurrencia, y
que obedecen a clasificacione s comunes
en la ciencia política, excepto el tema de
la Violencia que se ha desarrollado con
importancia propia en el ambiente
nacional y el tema de los estudios periodístico-políticos
de
reciente
preponderancia en el país. De esta
manera, los 623 estudios se clasificaron
en nueve temas, a saber: I historia
política, II movimientos sociales, III
partidos políticos, IV Estado y
administración pública, V política
internacional y comparada, VI teoría y
metodología,
VII
Violencia,
VIII
periodísticos y IX otros (comprende
tópicos como institucio nes y economía
tratados desde el punto de vista político).
La profesionalización de los estudios políticos...
Cada uno de estos temas se relacio naron
año por año.
El Cuadro No. 2 muestra la clasificación
temática anotada. El orden de la
presentación es descendente, es decir, del
tema de mayor número de estudios al de
menor frecuencia, con excepción del de
otros que va al final y agrupa varios de
los temas no clasificables en las ocho
categorías anteriores. El tópico que
presenta mayor número de estudios es el
de historia política (I), con 132 trabajos
en total durante los dieciocho años
reseñados. Le siguen el de movimientos
sociales (II) con 98 trabajos y el de
partidos políticos (III) con 90. La primera
y la tercera temática tienen arraigo de
tradición en Colombia y han sido
abocados por analistas de diferentes
ciencias sociales. Es claro que la
presencia del bipartidismo durante casi
siglo y medio de historia colombiana,
como caso único en el contexto
latinoamericano,
ha
sido
factor
determinante de la relativa abundancia de
estudios sobre estos dos temas. Hasta hice
poco tiempo, el concepto de política en el
país fue prácticamente equivalente a las
actividades re lacionadas con los dos
partidos tradicionales.
A diferencia de las dos temáticas
anteriores que se distribuyen a lo largo
del período sin patrón definido, excepto
una mayor frecuencia en la historia
política en los dos últimos años, el tema
lo muestra con 98 trabajos un lento aumento progresivo, que llega a sobrepasar
al número de estudios sobre partidos
políticos. Este, fenómeno indica la
importancia política que han adquirido en
el país los movimientos sociales. Paros
cívicos, movimientos regionales y varias
expresiones políticas independientes de
los partidos son un reflejo de la pérdida
de fuerza que el bipartidismo ha sufrido
en el contexto nacional.
Estudios
La profesionalización de los estudios políticos...
El tema siguiente da otro salto numérico.
Estado y administración pública (IV)
suma 67 estudios. El tema de la
administración pública ha despertado
cierto interés dentro de la problemática de
la burocracia, cuestión que es común en
los estudios políticos en América Latina.
Pero el tema del Estado no ha tenido la
rele vancia que merece su importancia.
Quizás, en conjunto, estas dos temáticas
se quedan un tanto cortas por su cantidad.
CUADRO No. 2
ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987, TEMAS PUBLICADOS
Temas
I
II
III
IV
V
vi
VII
Historia
Movi-
Partidos
Estado y
Interna-
Teoría y
Violencia Periodís. Otros*
VIII
Ix
Años
Politice
mientos
Sociales
Políticos
Admón.
Pública
Metodología
1970
1971
1972
1973
1974
2
1
4
4
4
1
2
2
2
1
4
0
2
2
27
1
0
3
3
1
cional y
Comparada
1
10
1975
3
7
4
1976
1977
1978
1979
6
10
7
9
4
7
8
2
1980
1981
7
3
1982
1983
1984
1985
1986
1987
6
11
8
11
22
14
Total
ticos
2
1
1
0
0
0
5
2
0
0
0
2
0
0
1
0
1
0
1
1
0
0
1
10
5
13
20
17
1
2
4
1
1
3
26
2
14
7
5
1
3
3
7
1
1
0
0
4
5
2
1
5
0
3
3
1
0
0
0-
6
5
8
7
30
45
38
34
4
8
11
3
1
4
2
1
3
5
3
1
2
0
1
7
34
32
6
5
8
5
12
14
8
2
3
3
5
8
4
4
6
5
8
12
3
11
9
5
6
3
3
2
4
1
2
2
0
6
2
4
2
5
5
2
5
7
6
3
1
36
3
46
6
51
9
50
9
72
3
64
71
Totales 132
98
90
67
49
45
37
34
623
'71
* En el numeral IX se incluyen, entre otros, temas sobre instituciones y política (Iglesia, Militares) y temas económicopolíticos.
Fuente: "Estudios políticos en Colombia 1970-1987" (publicado en este número en la sección de Bibliografía Temática).
En cuanto a la política internacional y
comparada se refiere (V), muestra un
relativo ascenso a partir del año 83, para
alcanzar un total de 49 estudios en todo el
período. Al respecto se puede afirmar que
el mayor perfil (si se usa la terminología
empleada en la especialidad) que
adquirieron las relaciones internacionales
durante el cuatrienio del presidente
Betancur influyó notoriamente en el
ascenso de los estudios publicados sobre
el tema. Este es un campo que se está
abriendo paso en el contexto académico
nacional, ante la desventaja que mostraba
hasta hace poco frente a varios países de
la región latinoamericana.
Estudios
El resto de temas de los estudios políticos
tiene menor incidencia. La teoría y
metodología (VI) solamente hacen su
aparición en el año 73 con un relativo
buen número de trabajos. Mantie nen un
ritmo modesto con cierta dedicación en
los últimos años, hasta llegar a 45
estudios en total, cuestión que es
explicable dada la complejidad y tal vez
la mayor especialidad de este tipo de
estudios. A su ve z, el tema de la violencia
(VII) hace su irrupción en el año 73,
luego de la publicación en 1962 y 1964
de los dos tomos sobre La Violencia en
Colombia que se mencionaron en otro
título, y de un par de trabajos sobre el
tema en la misma década. El
reconocimiento de la influencia que ha
tenido el problema político de la violencia
se aprecia en el núme ro de publicaciones
(37). Estos tratan no solamente el
tradicional período de su historia nacional
(1946-1965), sino también la denominada
nueva violencia del año 65 en adelante,
cuando se radicalizan las guerrillas para
cuestionar al sistema en su conjunto. La
importancia del tema fue la que definió
que se clasificara separadamente del de
historia política al cual efectivamente
pertenece. Finalmente, el tema de los
estudios periodístico-políticos (VIII)
aparece tardíamente en la década de los
años oche nta, luego de cuatro esporádicos
trabajos en los años anteriores. Esta es
una modalidad que cabe destacar y que se
debe principalmente al fenómeno de
repolitización operado en el país
últimamente. El "proceso de paz" vivido
como política oficial del anterior gobierno
es casi siempre el común denomina dor de
las publicaciones periodísticas referidas a
la problemática política.
VII. LAS PUBLICACIONES DE LOS
ESTUDIOS POLÍTICOS
La forma de publicación de los estudios
políticos tiene en sí misma su
La profesionalización de los estudios políticos...
importancia, ya que hace parte de la
profesionalización de estos estudios. El
trabajo editorial y la impresión de libros y
revistas sobre política es un proceso que
toma su tiempo, a medida que desaparecen las empresas "fantasmas" y la labor es
asumida por parte de aquellas que tienen
tradición o de las nuevas que se
consolidan. Este proceso se depuró
enormemente durante la década pasada y
se cimentó a lo largo de la actual.
El Cuadro No. 3 toma la información de
los cuadros anteriores para desagregarla
por tipo de publicación, al tener en cuenta
libros y artículos de revistas. Este método
puede presentar un pequeño problema de
duplicación, ya que ciertos libros pueden
ser recopilación de artículos de revistas o
compilación de trabajos cortos de varios
autores, algunos de los cuales ya pue den
haber sido publicados. Sin embargo, su
depuración habría hecho más complicado
el
presente
trabajo,
sin
que
necesariamente se hubiese reflejado en
variaciones significativas para la visión
de conjunto que se desea mostrar.
La información del cuadro indica una
manifiesta diferencia en el número de
libros y de artículos de revistas
publicados, a favor de los primeros. Es
sorprendente que mientras se han publicado 378 libros, solamente lleguen a
245 los artículos de revistas editados. En
la publica ción de libros se observa una
pauta de crecimiento progresivo, mientras
que, con excep ción de los primeros años
del período considerado, los artículos
presentan una equilibrada distribución y
un aumento en los dos años finales. Si se
miran las áreas temáticas de los estudios,
la preponderancia en la publicación de
libros se expresa ante todo en historia
política (I), partidos políticos (II),
violencia (VII) y
Estudios
La profesionalización de los estudios políticos...
CUADRO No. 3
ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987
TEMAS Y TIPO DE PUBLICACION POR LIBROS (L) Y REVISTAS (R)
Temas
I
Tipo
L
R
L
R
L
R
L
R
L
R
L
R
L.
R
L
R L
R. L
0
0
0
0
20
2 2
0 0
2 0
0
0
1
1
0
2
1
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
00
2
1
0
0.
0
9
1
0
0
0
0
0
1
1
1 5
01, I 5
2
1973
1974
2
1
4
4
4
1
0
3
2
0
0
1
0
4
2
3
3
1
0
0
1
0
0
1
3
0
2
2
0
0
2
0
1
0
0
0
0
0
0
1
14 6
6 11
1975
1976
2
5
1
1
1
2
6
2
1
2
3
0
1
0
0
1
0
0
2
1
1
1
3
3
1
2
0
3
1
1
0
0
2
1
1
5
10
14
1977
7
3
4
3
7
7
2
1
0
1
2
3
0
0
0
0
5
0
27
18
1978
1979
5
8
2
1
4
1
4
1
3
3
4
2
2
4
1
3
0
0
0
0
2
1
0
0
2
3
1
0
0
0
0
0
6
3
2
4
24
23
14
11
1980
1981
1982
5
2
3
2
1
3
3
4
8
1
4
3
6
2
7
5
1
1
1
2
1
0.
2
3
1
1
2
1
0
1
3
4
3
0
1
0
1
0
0
2
1
0
2
0
3
0
0
2
1
4
1
0
3
0
23 11
19 13
23 13
1983
1984
7
6
4
2
2
5
3
3
2
3
0
0
3
3
1
3
6
5
5
4
2
2
0
2
5
2
1
0
2
5
0
0
3
3
0
3
32 14
34 17
1985
1986
1987
11
15
8
0
7
6
0
6
2
5 3 0
6 5 0
12
4 4
4
5
1
1
1
2
1
1
0
0
1
2
4
2
1
0
0
4
7
6
3
0
0
0
2
3
1
7
6
2
34 16
49 23
25 39
Años
1970
1971
1972
II
III
IV
V
2 3.
l6 2
5
7
VI
VII
VIII
IX
Totales
R
5
0
l6
16
Total
Notas:
96
36 43
55 56 34
37 30
29 20 26 19
23 14 32
2 36
35 378 245
Los números romanos indican los mismos temas del Cuadro Nº 2
los mismos
temasde libros (L) se incluyeron, para cada año, únicamente aquellos trabajos editados por primera
En
las columnas
vez
Fuente: “ Estudios
políticos en Colombia 1970-1987” ( publicado en este numero en la sección de Bibliografía Temática)
—
Estudios
muy notoriamente en los trabajos
periodísticos (VIII). O sea que si
consideramos el tema de la violencia
dentro de la historia política, son las dos
áreas tradicionales de los estudios
políticos (I y II) las que impulsan este
fenómeno, junto con los estudios
periodístico-políticos que son un caso
especial muy propio del proce so de
repolitización del país ocurrido con la
administración Betancur. La aparición de
este tema con publicaciones en forma de
libros se orientó básicamente hacia el
proceso de paz. El resto de la temática
clasificada muestra un re lativo equilibrio,
aunque los libros sobrepasan en número a
los artículos de revistas.
Los comentarios que se han hecho sobre
el fenómeno de las publicaciones dan pie
para recordar que la reciente historia de
las revistas de ciencias sociales en el país
ha sido bastante traumática. Este hecho,
que no es en manera alguna exclusivo de
Colombia, sino que se extiende a toda el
área latinoamericana, ha atiborrado de
títulos de publicaciones periódicas la
corta historia de las ciencias sociales, de
los cuales son muy pocos los que han
subsistido hasta el presente. Esta
situación permite ayudar a explicar, en
cierta medida, el mecanismo de defensa
Estudios
La profesionalización de los estudios políticos...
que ha presentado la publicación de
libros. En efecto, los trabajos tienden a
buscar el recurso de la edición en forma
de libros, inclusive aquellos que por su
corta longitud son más propios de salir a
la luz pública como artículos de revistas.
En varios casos, la solución ha sido la
compilación de trabajos cortos sobre
temas similares, con el fin de ser
publicados como lib ro. Parece que esta
solución no es aje na a la mayoría de
países del subcontinente la tinoamericano.
En otros casos, se ha buscado una salida
con la publicación de libros peque ños,
presentados a manera de folletos o panfletos. Sin embargo, el número de libros de
buen tamaño representa la mayoría, lo
cual confirma la clasificación efectuada
en el Cuadro No. 3.
El Cuadro No. 4 ilustra el problema de lo
que ha sido la historia de las revistas
nacionales que publicaron o publican
estudios políticos. En él se indica el año
de iniciación y el año de terminación, si
ésta se ha dado. De un total de trece
revistas consignadas, solamente seis continúan publicándose, algunas con
irregularidades, y tres de éstas han
aparecido en los dos últimos años. Esta
situación confirma con creces lo
aseverado en el párrafo precedente.
CUADRO No. 4
ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987
COLOMBIA
REVISTAS QUE INCLUYEN ANÁLISIS POLÍTICOS
AÑO DE INICIACIÓN Y DESAPARICIÓN
Revista
Documentos políticos
Revista de la Cámara de Comercio de Bogotá
Ideología y Sociedad
Estudios Marxistas
Año de
iniciación
1958
1970
1971
1972
Cuadernos Colombianos
Teoría y Práctica
1974
1974
Hojas Universitarias
Enfoques Colombianos
Boletín de Coyuntura Socioeconómica (CIDSE)
1975
1975
1980
Nueva Crítica
Ciencia Política
Revista FORO
1982
1985
1986
Análisis Político
1987
Fuente: Archivos de las instituciones.
Año de
Desaparición
1985
1978
1985
1977
1979
1978
1985
-
Estudios
La profesionalización de los estudios políticos...
VIII. LAS LÍNEAS TEÓRICAS DE
LOS ESTUDIOS POLÍTICOS
El Cuadro No. 5 presenta una lista de 12
instituciones que incluye el año de su
fundación. Con excepción de cuatro de
ellas, de las cuales una ya desapareció, el
resto fue creado a partir de 1970. Entre
las 12 de la lista, siete son instituciones
universitarias, cuatro de carácter oficial.
Las demás son organismos de tipo
privado sin vinculación universitaria.
Estas institucio nes, que son las
principales donde se han realizado
estudios políticos, seguramente no alcanzan a cubrir siquiera la mitad de los 623
traba jos publicados que han servido de
base para el presente análisis. La mayor
parte de ellos pro viene de iniciativas
individuales,
generalmente
de
investigadores
vinculados
a
universidades, a pequeñas instituciones de
diversa índole, o a entidades públicas o
privadas que no tienen relación directa
con los resultados publicados de las
investigaciones. Tales resultados han sido
publicados por empresas editoriales, la
mayor parte independiente de las
instituciones que han patrocinado las
investigaciones o de aquellas donde están
vinculados los analistas. En consecuencia,
la institucionalización de los estudios
políticos en Colombia no guarda gran
relación con la institucionalización de las
entidades donde se investiga esta
temática. Aqué lla ha sido, en buena
medida, producto de un proceso
estructural de carácter nacional, salpicado
heterogéneamente de relaciones con entidades de investigación, dentro de un
caótico desarrollo de la universidad y de
la educación superior, y bajo un complejo
proceso de profesionalización de las
ciencias sociales.
CUADRO No. 5
ESTUDIOS POLÍTICOS COLOMBIANOS 1970-1987
INSTITUCIONES QUE DESARROLLAN INVESTIGACION POLITICA
Y AÑO DE FUNDACIÓN
Institución
Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)
Departamento de Sociología, Universidad Nacional
Año de
fundación
1958
1959
Departamento de Sociología, Universidad Javeriana
Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes
Centro de Estudios e Investigación Social (CEIS)
1959(1)
1968
1970
Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP)
Instituto "SER" de Investigaciones
1972
1975
Facultad de Estudios Interdisciplinarios, Universidad Javeriana
1975
Centro de Investigación y Documentación Socio-Económica
(CIDSE), del Valle
Universidad
1979
Centro Jorge Eliécer Gaitán
Foro por Colombia
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales,
1979
1982
Universidad Nacional
1986
1. Fue cerrado en 1975
Fuente: Archivos de las instituciones.
Estudios
Las
características
señaladas
de
institucionalización de los estudios
políticos tuvieron su punto de partida
hacia 1970. Hubo cierta centralización de
los estudios en las pocas instituciones
presentadas en el mismo Cuadro, pero, al
mismo tiempo, también hubo dispersión
del trabajo investigativo, al diseminarse
profusamente los analistas por falta de
estabilidad laboral y por carencia de
políticas de apoyo a este tipo de
actividades. Este fenómeno, sin duda
alguna, contribuyó a ampliar la gama teórica
de
los
estudios
políticos,
especialmente con el desarrollo de
posiciones
críticas
hacia
el
establecimiento.
Una discusión sobre las líneas teóricas de
las investigaciones políticas publicadas
constituiría el complemento ideal de lo
que se ha presentado hasta ahora. No
obstante, el asunto se torna bien
complicado, particularmente por el
relativo alto número de publicaciones
identificadas y por el transcurrir de cerca
de dos décadas del proceso de creación
académica reseñado. Una discusión
sustentada en una buena clasificación
teórica de los estudios políticos tendría
como supuesto la aclaración previa de
varios problemas de diversa índole. Pero
como el alcance de esta investigación no
permite dilucidarlos dada su complejidad,
la parte final de este trabajo se limita a
plantearlos, en aras de facilitar su futura
solución.
En primer lugar, se observa en el país una
ausencia de discusiones explícitas de tipo
teórico.
No
hay
una
mínima
sistematización al respecto en ninguna de
las ciencias sociales. Las escasas
contribuciones que existen se encuentran
al margen de la investigació n misma. Sin
duda, este tipo de discusiones constituiría
un punto de partida para ubicar el
problema en un terreno conocido. En
La profesionalización de los estudios políticos...
otras palabras, se requiere un tratamiento
sistemático explícito, o al menos
implícito en las investigaciones, de las
implicaciones que han tenido las teorías
trabajadas en nuestro contexto. En la
misma dirección problemática, tampoco
existen en Colombia trabajos que señalen
las herencias de las corrientes teóricas
europeas o norteamericanas y la
evolución que éstas han tenido. La asimilación de las teorías ha sido distinta en
cada momento, no obstante la relativa
corta historia de la perfeccionalización de
los estudios políticos. Incluso, en varios
casos, es notoria la influencia que han
tenido autores extranjeros que han hecho
investigaciones sobre Colombia. Varios
de estos trabajos han sido traducidos y
publicados en el país, los cuales están
incluidos en el inventario que se ha
hecho. Por su parte, no se conoce
tampoco la influencia que pueden haber
recibido las instituciones que han
adelantado estudios políticos, de parte de
fundaciones extranjeras financiadoras con
posibilidades de imponer sus criterios en
las temáticas y en las teorías.
En segundo lugar, es necesario tener en
cuenta la evolución que han sufrido las
distintas áreas de investigación política.
Todas las temáticas, como por ejemplo el
Estado o la violencia, han evolucionado
en su tratamiento, arrastrando consigo
cambios muchas veces significativos en
las teorías que sustentan las interpretacio nes. A lo anterior se suma la incidencia
que ha tenido la problemática política
nacional sobre los estudios y su
evolución. Muchas veces los cambios en
las áreas de investigación han sido
producto de alteraciones empíricas en el
comportamiento político, condicionando
también variaciones en la adopción de
teorías explicativas. Por ejemplo, cambios
en la situación política han echado por
tierra principios o dogmas políticoteóricos que se creían inamovibles en la
Estudios
década pasada. De manera semejante, habría que tomar en cuenta la dicotomía que
se establece entre una producción
investigativa políticamente militante y
una puramente académica. La influencia
de la militancia de investigadores, en
partidos como el liberal o el comunista,
condiciona en grado sumo la escogencia
de teorías de apoyo para el análisis. Esto
sin contar con los cambios que se han
producido en la misma militancia y las
alteraciones que este hecho puede haber
provocado en las líneas teóricas
adoptadas.
Finalmente, y en conexión con la idea
anterior, la evolución misma que han
tenido los autores es también materia de
consideración. Generalmente existe una
identificación
de
un
autor
con
determinada línea teórica, cuestión que
muchas veces no se presenta en forma
sistemática. Hay cambios notorios en la
posición de los investigadores, que
pueden influir en la adopción de
corrientes teóricas diferentes a través del,
tiempo. Por otra parte, se presentan a la
vez prejuicios o imágenes prefijadas
sobre determinados autores, en el sentido
de matricularlos en una u otra escuela
teórica. Esta situa ción, sumada a la
anterior, hace necesario indagar en el
contenido de los estudios, con el fin de
apreciar tanto la ubicación teórica
objetiva de sus autores, como la misma
evolución que éstos pueden haber sufrido.
En esencia, los comentarios que se han
expuesto buscan ilustrar la complejidad
que encierra una discusión sobre las
diferentes líneas teóricas de los estudios
políticos, así se trate de establecer una
simple clasificación que sirva de base
para un análisis subsiguiente.
IX. CONCLUSIONES
De acuerdo con las características más
sobre salientes que se han expuesto a lo
largo de este trabajo es posible extractar
algunas conclusio nes al respecto. Ante
La profesionalización de los estudios políticos...
todo, les necesario recalcar que el
desarrollo de la institución universitaria
en Colombia constituyó el principal elemento condicionante para comprender la
evolución de la profesionalización de los
estudios
políticos.
La
tardía
modernización de la sociedad, en el plano
de la consolidación capitalista, determinó
que la universidad solamente rompiera
con su tradición elitista a partir de la década de los años cuarentas. Sin embargo,
esta ruptura se hizo espontánea y
caóticamente, pues no hubo ninguna
política que orientara el proceso. El
resultado fue una universidad dispersa,
con grandes altibajos en calidad y sin que
existiera en su seno un componente explícito de investigación.
La profesionalización de las ciencias
sociales estuvo inscrita dentro del
contexto universitario señalado. La
carrera de derecho, como puntal de la
tradición universitaria nacional, fue la
matriz desde donde se inició dicha
profesiona lización. Solo hasta la década
de los años cincuentas, y más que todo en
la siguiente, las ciencias sociales se
diversificaron y adquirieron un perfil
profesional. Es en este ambiente donde
hacen su aparición los estudios políticos.
Con el Frente Nacional se crea un
principio de participación política de las
ciencias sociales, que bien pronto se
transforma en crítica, ante el inmovilismo
reformista de esta coalición ins titucional.
La consecuencia fue la confirmación de la
crisis universitaria y la dispersión de los
estudios políticos, excepto unos cuantos
que se centraron en unas pocas entidades.
Estos estudios no se limitaron a las
carreras de sociología y ciencia política,
sino que trascendieron en su elaboración
a las demás disciplinas de las ciencias
sociales.
Se considera que a partir de la década de
los años setentas se inicia en forma la
profesionalización de los estudios
Estudios
políticos. Los dieciocho años que van de
1970 a 1987 producen 623 publicaciones.
De un promedio de 24 estudios anuales
en la primera década, se pasa a 48 en los
años ochentas. El mayor aumento se presenta a partir del gobierno del presidente
Betancur, seguramente debido al proceso
de repolitización que se opera en el país.
En cuanto a los temas que se debaten en
los análisis, so bresalen los de historia y
partidos políticos. Ellos confirman la
tradición cultural y política del país. En
tales temas cabe mencionar el de la
violencia, como rubro particular de la
historia, por razón de la conflictiva
evolución que ha vivido la sociedad desde
que irrumpió el proceso de modernización
capitalista. El resto de la temática
clasificada, como movimientos sociales,
Estado y administración pública, política
internacional y comparada, y teoría y
metodología han tenido menor incidencia
que los anteriores, aunque su presencia no
es nada despreciable. Merecen especial
mención los estudios periodísticopolíticos, ya que constituyen una
modalidad reciente derivada de la
repolitización de la sociedad y de la
influencia que tuvo el llamado proceso de
paz del anterior gobierno.
En cuanto hace referencia al tipo de
publicación de los estudios políticos, es
conveniente indicar la importancia de los
libros frente a los artículos de revistas.
Aquellos sobrepasan en más de un
sesenta por ciento a estos últimos. La
explicación se dirige a considerar la
publicación en forma de libros como un
mecanismo espontáneo de defensa frente
a la inestabilidad de las revistas. Es
posible apreciar este último fenómeno, si
se mira el número de revistas de estudios
políticos que han aparecido y desaparecido a lo largo del período considerado.
Entre 13 títulos, menos de la mitad siguen
vigentes y tres han aparecido en los dos
últimos años.
La profesionalización de los estudios políticos...
Finalmente, es necesario plantear la
dificultad que se presenta para hacer un
análisis sobre las líneas teóricas que
orientan los estudios políticos. No solo es
un problema de variedad de escuelas, sino
también la falta de sistematización de
discusiones sobre el tema en el país. Por
otra parte, la evolución que han tenido las
áreas de investigación política y su misma
problemática empírica imposibilitan
cualquier intento superficial de identificar
las líneas teóricas predominantes que se
han dado. Además, los mismos cambios
teóricos operados en los autores
completan la argumentación de que
solamente a través de un trabajo de fondo
es factible dilucidar con seriedad este
problema.
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La profesionalización de los estudios políticos...
Democracia
VIOLENCIA Y DEMOCRACIA EN
COLOMBIA
William Ramírez Tobón*
1. Para empezar...
El objetivo de estas cuartillas es el hacer
una lectura sobre algunos aspectos de la
violencia y la democracia en Colombia, a
partir de consideraciones que escapan al
manejo consensual del tema. Algo sin
duda embarazoso ya que la violencia
tiende a ser vista como es sentida, es
decir, con la instintiva repulsa con que el
ser humano rechaza lo que atenta contra
su integridad individual y social; y la
democracia a ser vista como es deseada,
es decir, con la inconsciente inclinación
utópica con que el ser huma no tiende a
encarar su propio destino.
Pero la violencia no es solo un problema
ético sino también sociológico, vale decir,
un fenó meno cualificable tanto desde la
moralidad de sus medios y fines como
desde la lógica de su presencia en las
formaciones sociales. De igual modo, la
democracia no es solo el campo de
provechosas utopías para proyectar las
fuerzas transformadoras del hombre sino
también el espacio de análisis de un
presente duro y decepcionante tal vez,
pero rigurosamente cierto.
La violencia que se analiza en estas
páginas responde a formas organizadas y
con una dimensión social y política
explícitas. No se tiene en cuenta la
violencia inorgánica, la delincuencia
común, el vandalismo, las patologías
individuales, puesto que estas formas no
constituyen proyectos colectivos y
estables para modificar la sociedad. La
violencia social y política es, desde la
perspectiva anterior, el medio a través del
cual y en condiciones históricas particulares se enfrentan sectores de la sociedad
civil entre sí y éstos contra el Estado. Del
seno de la sociedad civil nacen,
Violencia y democracia en Colombia
simultáneas, o sucesivas, violencias para
la transformación y la sustitución social;
del Estado, de las entrañas de su
legitimidad histórica y de su dinámica
actual, se origina una violencia para la
conservación social.
La democracia que acá se analiza permite
concretar las condiciones históricas
particulares que hacen posible la
violencia en una sociedad llamada
Colombia. La democracia como generalización,
como
apotegma
de
civilizaciones o sistemas sociopolíticos
para orientación de nuestra realidad es un
embeleco ideológico. Es, redivivo, el
mito de la analogía que lee el pasado y el
futuro de una sociedad en la historia y el
devenir de otras sociedades.
No obstante es preciso reconocer, en la
especificidad
de
la
democracia
colombiana, bases comunes con otras
sociedades. Esa sustentación básica compartida le da su pertenencia al sistema
capitalista cuyas relaciones de producción
burguesas dominantes, no dejan de
condicionar el tipo y los límites del
espacio donde se fraguan las relaciones
sociales y políticas. Correspondencia
entre modo de producción capitalista y
sistema de gobierno capitalista que, aun
cuando gruesa y tendencial, no debe
desestimarse. El sistema de gobierno
democrático basado en los principios de
soberanía popular, elegibilidad de
gobernantes y legislación fundamentada
en la comunidad debe encajar, en líneas
generales, con el sistema de propiedad
que rige la economía y con los poderes de
clase que allí se originan. La democracia
capitalista contiene, por lo mismo, las
contradicciones básicas, la dinámica
fundamental y los desarrollos posibles
que caracterizan al régimen burgués de
producción.
A partir del hecho cumplido del carácter
capitalista de nuestra sociedad como
Democracia
rasgo común con otras sociedades hay
que advertir, sin embargo, los rasgos
específicos de la articulación del país al
concierto mundial del capital. Desde ese
momento debe verse a Colombia como un
concreto social que, pese a los débitos
con una historia general, empieza a
presentar un acentuado perfil propio. La
lógica de convergencia entre su
ordenamiento socioeconó mico y su
sistema de gobierno se particulariza, de
modo que su democracia no es ya la
demo cracia occidental y por añadidura
cristiana sino una actual democracia
concreta.
Lo de violencia y democracia en
Colombia es, en fin, la relación de dos
fenómenos que se explican entre sí. La
violencia colombiana no es ajena a la
democracia colombiana, puesto que ésta
ha estado inhabilitada históricamente para
asimilar la novedad y la diferencia de
otras fuerzas sociales y políticas. Es una
democracia
con
un
déficit
de
representación largamente acumulado, a
causa de su también larga tradición en
regímenes políticos excluyentes de sectores importantes de la comunidad. Y es
una violencia que con todo lo
cuestionable que pue da ser, se genera y
reproduce en unas condicio nes que, por
desgracia, la sustentan.
2. De la paz propia y la violencia ajena
De violencia y democracia se tiende a
hacer un enfrentamiento de términos
contrarios e irreconciliables. Así como la
oposición salud, enfermedad, normalanormal hace del cuerpo y la mente
humanos una contradicción formalizante
(la aparición de uno de los dos elementos
niega, en el acto, la existencia del otro),
así también en la sociedad la patología y
la desviación de la violencia deben negar
la existencia de una democracia situada
en el otro y positivo extremo del
antagonismo.
Violencia y democracia en Colombia
Más allá de la inercia propia de los
lugares comunes y su gran capacidad para
congelar la realidad, habría que reconocer
en esa visión el trasfondo ideológico de
una dinámica con intereses políticos
particulares. La democracia, sobre la cual
se supone construida nuestra na cionalidad
desde sus mismos orígenes, niega la
violencia como antítesis para descalificar,
con ello, la emergencia de cualquier
contrapoder
que
amenace
el
establecimiento y su cúpula institucional
de gobierno. Ni qué decir, como lo
comprueba un rápido vistazo a la historia
del país, que el discurso anti-violencia no
es ninguna garantía contra ella. Pero es
que el papel de la ideología no es
convertir la palabra en he chos sino más
bien transfigurar los hechos en palabras.
La democracia se idealiza ya no solo
como futuro sino también como presente,
y sus complejas y ásperas contradicciones
son sustituidas por un maniqueísmo
donde la paz es el Bien inherente a
nuestra realidad y la violencia es el Mal
ajeno, extraño a nuestro sistema social. Es
una abstracción que recubre, bajo el
ritualismo de sus esquemas de orden, los
profundos movimientos que sacuden la
estructura de la sociedad colombiana.
Una Democracia escrita en mayúscula,
una prestigiosa generalización que
moldea la realidad según cánones ajenos
a nuestra punzante y extraordinaria
conformación sociopolítica.
La democracia es, sin duda, una vieja
inquietud en la historia del hombre y hoy
puede decirse que ya no desaparecerá
sino con las últimas huellas de nuestra
especie sobre la tierra. De todo ese
transcurso por los espacios y tiempos
humanos, de todo ese trasegar por
conceptos diversos, la democracia ha ido
recibiendo el dudoso privilegio de erigirse
en autosuficiente principio explicativo.
Llegamos así a ese mo mento, del cual
somos contemporáneos, en que la
Democracia
democracia se abstrae de sus condiciones
concretas de sustentación y es apenas una
forma vacía y trans-histórica que pretende
codificar cuanto acontecer económico,
social y político pueda darse. Por eso,
desde la antigüedad clásica hasta la
Revolución Francesa, desde la Comuna
de París hasta la Revolución de Octubre,
la democracia ha concluido en un modelo,
en un paradigma sobre el cual tendrían
que encarnar todas las experiencias
nacionales para hacerse comprensibles e
identificables y ocupar así un lugar de
reconocimiento en la historia. O no
digamos un modelo sino dos, dos grandes
paradigmas. Porque hay una demo cracia
que desde la antigüedad clásica hasta la
Revolución Francesa se ha dado en llamar
Occidental; y otra que, a pesar de haberse
originado en la Comuna de ese mismo
París donde antes refulgió la guillotina
antiaristocrática y de haber sido pensada
por dos apellidos tan alemanes como
Engels y Marx, no parece tener méritos
suficientes para llamarse Occidental y
solo alcanza los suspicaces motes de
bolchevique o roja. Tenemos allí, pues, en
esos dos modos, dos tipos de democracia
que acreditan para sí, como cla ves únicas
de interpretación, todas las posibilidades
significativas de géne sis, de evolución y
de sorpresa histórica en el campo del
ordenamiento sociopolítico. Y nie gan en
consecuencia que la historia real, o mejor
las historias concretas de los hombres,
han hecho y hacen no una o dos
democracias sino muchas democracias
concretas y reales. Muchas vicisitudes
sociales dentro de una temporalidad que
no ha sido única sino diversa y
fragmentada.
Cada uno de esos dos modelos descalifica
al otro desde sus propios discursos de los
medios y fines, puestos al servicio de la
organización social. El capitalista dice de
sí mismo que son el individuo y sus libres
expresiones económicas y culturales, la
Violencia y democracia en Colombia
base del mecanismo orientado a asegurar
el equilibrio dinámico entre las diferentes
opciones de los sujetos sociales; y le
censura al "otro" ser un proyecto estatal
totalitario en el cual algunos logros
masivos en educación, salud y acceso al
empleo, no compensan las dramáticas
inhibiciones a la libertad y los derechos
humanos. El socialista dice de sí mismo
que son las clases sociales expoliadas por
la acumulación capitalista las llamadas a
crear un nuevo orden en la distribución de
los poderes económicos, sociales,
políticos; y le censura al "otro" ser un
simple discurso ideológico sobre la
libertad humana que encubre las objetivas
desigualdades del sistema.
Cada una de esas dos democracias se
considera "real" en contraposición a la
antagonista, vista como una simple
ideologización de las pro fundas carencias
que aquejan su estructura social. Se
instaura de hecho un mundo antipo dal, de
fracturas irreconciliables, donde la historia aparece dotada de un fin que es el de
su propia justificación como realización
humana: la desaparición de uno de los
tipos de democracia y el reino, que será el
de la verdad, del sobreviviente. Por ello el
presente no hace más que dar señales de
esa irrenunciable teleolo gía; desde un
lado -se dice que los sistemas socialistas
marchan, a su pesar, a una progresiva
capitalización y aburguesamiento de sus
condiciones de vida; desde el otro, que
los sistemas capitalistas albergan en sus
entrañas fuerzas destinadas a destruirlos.
El modelo a la postre triunfante, vencedor
gracias a una supuesta selección social
que no puede dejar de hacerle justicia al
que exprese de mejor manera el progreso
y la racionalidad humanos, encarnaría un
sino histórico autenticador del proyecto
social. De esa autoproclamación virtuosa
se desprende que la violencia es algo
extraño a la constitución "natural" de la
democracia. Su presencia, considerada
Democracia
casi siempre como episódica, le ha sido
importada desde el campo contrario; se
habla entonces de fuerzas antinacionales
apoyadas
desde
afuera
por
el
imperialismo, en un caso, o de planes
antipatrióticos inspirados y apoyados por
el comunismo internacional, en el otro.
Tal Democracia con mayúscula a partir
de la cual identificamos el ordenamiento
político colombiano no es más, por tanto,
que uno de los polos desde donde se
escribe la maniqueísta historia del destino
humano. En ese texto único donde solo
convergen dos grandes oposiciones
argumentales, Colombia y muchos países
como el nuestro constituyen apenas unas
cuantas notas de pie de página, simples
deriva ciones explicativas de ese gran
libro general que protagonizan dos
superpotencias,
dos
estructuras
socioeconómicas, dos tipos de demo cracia, dos razones opuestas, dentro de un
finalismo histórico que hará prevalecer
una de ellas. Por desgracia y en virtud del
reduccionismo que hace de lo particular
una réplica a escala menor de lo general,
la polarización Este- Oeste condiciona
importantes reflejos en la conciencia
social. La violencia, ese agente externo
inherente a la contradicción dualista de
los modelos, se vuelve en Colombia un
delibe rado y perverso proyecto de
desorden diseñado más allá de nuestras
fronteras. Lo social se subjetiviza y se
reduce a una voluntad desestabilizadora
que hace de quienes ejercen la vio lencia
dentro del país, unos simples enemigos de
la patria.
Que no existe una lectura original,
auténtica, propia, de la democracia
colombiana es, en fin, uno de los
planteamientos acá suscritos. Y no es que
se quiera introducir el supuesto de una
autóctona e irreductible realidad nacional,
la creencia en un purismo originario
oculto tras de una idiosincrasia por
rescatar. Esto, como se sabe, no es más
Violencia y democracia en Colombia
que una falacia o en el me jor de los casos,
el provinciano mecanismo de defensa
ante el vértigo provocado por esa profunda mundialización de las sociedades
nacio nales cada vez menos provistas de
los visibles referentes a que estaban
acostumbradas. Lo que se propone es,
más bien, tener en cuenta que la
democracia colombiana, esa siempre
áspera y esquiva noción y realidad,
constituye algo que si bien se deja leer
con el vocabulario existente, exige la
confección de una nueva gramática
política, de una nueva sintaxis política.
Por lo pronto, es preciso partir del hecho
de que nuestro sistema es tributario de
uno de los dos polos enunciados, el
burgués liberal, el mismo que con un
curioso orgullo genealógico es llamado
por los dirigentes del país "la civilización
occidental y cristiana a la cual pertenecemos desde el principio mismo de la
naciona lidad" (99 ). Esa fuente histórica es
irrecusable y hay que analizarla en su
aparición y recorrido a lo largo de toda la
evolución nacional colombiana. Pero si,
como se ha dicho, urge superar el ceñido
maniqueísmo de los modelos tendríamos
que, empezar por excluir tanto la exaltación valorativa de nuestra filiación actual,
como su demérito a favor de un viraje que
supuestamente nos llevaría al lado
opuesto. El presente de la democracia
colombiana no es ni el pasado ni el futuro
de ninguna de las demo cracias mayores
llámense éstas Estados Unidos o la Unión
Soviética, Francia o China. Tampoco lo
es de ninguna de las democracias me nores llámense éstas Taiwan o Cuba,
Costa Rica o Nicaragua. La situación
actual de nuestro sistema político- social,
la evolución que de él podemos esperar,
99
Cualquier discurso, de cualquier dirigente, en
cualquier momento de emergencia o de
efemérides del país.
Democracia
debe hacerse comprensible y por lo tanto
manipulable una vez desmontemos la
arquetipia que nos fija a ejemplos extranacionales como lugares donde la
esencia y las características primordiales
de la democracia, hacen el camino para
los demás.
La violencia en Colombia, ese fenómeno
que avanza y cubre la sociedad de manera
cada vez más alarmante es, sin duda, una
de las realidades más exigentes en cuanto
a las ópticas de análisis se refiere. Un
primer interrogante bastará para resaltar
lo anterior: ¿Es la violencia en Colombia
una aberración de su democracia o es lo
propio de ésta, un elemento consustancial
a su estructura y funcionamiento
actuales?
3. Los bienes de Ultramar
Sobre la violencia en Colombia ha habido
diversas y encontradas posiciones. Desde
la, perspectiva académica se encuentran
ópticas unívocas que apuntan hacia el
carácter
sicológico,
antropológico,
sociológico o político del problema, y
ópticas multivariables como es el caso del
reciente informe de la Comisión de
Estudios sobre la Violencia ( 100). Ya
desde la perspectiva ideológica, las
opiniones vinculadas al establecimiento
han tendido a ne gar la violencia como
fenómeno derivado de condicio nes
nativas para darle una filiación foránea; y
en cuanto a las opiniones antiestablecimiento ellas comparten, en lo
esencial, la misma deformación de las
anteriores pese a sus enfáticos esquemas
sobre las contradicciones internas entre
explotadores y explotados. En esta última
hay, sin embargo, dos tendencias: la que
le confiere a la violencia colombiana
carac terísticas propias de las sociedades
100
Gonzalo Sánchez et. al., Colombia: Violencia y
Democracia, Universidad Nacional, Bogotá, 1987.
Violencia y democracia en Colombia
capitalistas centrales, y la que hermana
esa misma viole ncia con la ocurrida en
ciertos países dependientes, protagonistas
de abiertos enfrentamientos con el
imperialismo. En uno y otro caso la vio lencia ha sido extraída de contextos
históricos
y
lógicos
externos
y
trasplantada a nuestra realidad.
En el segundo caso podría decirse que las
proezas del imperialismo a lo largo y
ancho del pla neta, han marcado de
diferente
manera
el
pensamiento
nacionalista y contestatario colombiano.
Durante el presente siglo, Estados Unidos
ha personificado el imperio agresor y de
él pue de decirse que, a diferencia de otros
países del área latinoamericana, Colombia
ha sido víctima, en condiciones que
pudieran comprometer la sensibilidad de
amplias capas de población, solo una vez.
Fue el suceso de Panamá. No obstante la
magnitud de la agresión que le amputó al
país un miembro importante de su cuerpo
geográfico, los efectos en cuanto al
soporte de una conciencia nacional no
fueron ni sólidos ni perdurables. Varias
circunstancias se oponían á ello. Pese al
esfuerzo centralizador del 86, éste no
alcanzó a integrar en una unidad
económica, cultural y de solidaridad
política a la sociedad colombiana. Como
si lo anterior fuera poco, la Guerra de los
Mil Días fracturó al país en dos
antagonismos que desviaron la atención y
disminuyeron los reflejos defensivos de la
colectividad frente a los embates
externos. El zarpazo imperial dolió, sin
duda, pero más allá de los reducidos
grupos dirigentes de la economía, la
opinión pública y la política, nada
parecido a una conciencia na cional
masiva alcanzó a gestarse. Peor aún, esos
mismos grupos se encargaron, como presupuesto de sus negociaciones con
Estados Unidos y la nueva República de
Panamá, de morigerar los rencores.
Democracia
El recuerdo de Panamá y lo que esto
significaba en términos de un concepto
sobre el imperialismo quedó, como
memoria elitista, en la conciencia de las
minorías ilustradas. Años después Marco
Fidel Suárez, el hijo del pueblo por ser de
padre desconocido, culminó la terapia de
perdón mediante su fervorosa invocación
a un nuevo paternalismo continental: Respice Pollum.
En la década del sesenta, el imperialismo
norteamericano se volvió palabra de yugo
y liberación futura en sectores de una
clase media intelectual que encontró en la
Revolución Cubana el espejo de sus
propias ansiedades. Las ciento cincuenta
millas que separaban a la isla caribeña de
Estados Unidos -y lo que esto significaba
en términos de una estrecha geopolítica
llena de agresiones directas-;, se
convirtieron en la misma distancia que
separaba a Colombia del país del Norte.
La violencia exportada a Cuba desde
Washington bajo la inapelable for ma de
invasiones, "raids" aéreos, bombardeos
costeros, terrorismo económico y
personal contra dirigentes, se volvió la
violencia del imperialismo contra el
movimiento popular colombiano. La
reducción estaba hecha.
La realidad de la dependencia como un
fenómeno de articulación asimétrica entre
centro y periferia sometida a variadas
cadencias históricas, económicas y
geográficas derivó, por lo visto, en la
personificación de una voluntad perversa
opuesta desde el exterior a todo lo que
significara desarrollo popular. Para la casi
totalidad de la izquierda colombiana el
imperio se convirtió en el exportador de
la violencia, de su realidad y su concepto,
toda vez que por ac ción directa o
mediante la burguesía y los terratenientes
"vendepatria", hacía de ella su principal
instrumento de poder. La clase dirigente
no producía su propia violencia puesto
que era apenas un médium entre el pueblo
Violencia y democracia en Colombia
victimado y el gran garrote exterior; era el
"zombie" del imperio. Las clases
populares tampoco producían su propia
violencia, eximidas como estaban de toda
responsabilidad gracias al carácter
estrictamente defensivo que se le confería
a sus acciones. El imperialismo quedó así
convertido en un absoluto que incluía
dentro de sí toda la dinámica interna del
país y, por lo mismo, casi todas sus
posibilidades de interpretación.
La otra tendencia antiestablecimiento,
antes mencionada, es la que trata de
aplicarle a nuestra violencia los esquemas
de constitución y lucha de clases que
predominaron en algunos momentos de
desarrollo del capitalismo europeo: en
Inglaterra, Francia y Alemania por
ejemplo. Este es, sin duda, un camino de análisis más libresco que real, más
tributario de la reverencia al texto y a los
paradigmas históricos que afirmado,
como debe ser, en la observación sin
prejuicios de nuestras propias condiciones
de desarrollo sociopolítico.
La primera función de la violencia -decía
Walter Benjamín-, es la de crear derecho.
Y enfatizaba después: "toda violencia es,
como medio, poder que funda o conserva
el derecho" (101). En cuanto a los países
burgueses desarrollados, eventualmente
tomados como modelo, puede decirse que
en ellos la democra cia ha sido producto
de un proceso terminal de violencia
donde ésta ha generado, por fin, un
derecho. Este a su vez ha normatizado la
vio lencia, la ha institucionalizado y
legitimado de acuerdo a los fines de un
Estado que representa el consenso de los
actores sociales. Los acto res sociales, en
la plenitud de un proceso revo lucionario
que los integra dentro de un proyecto de
101
Walter, Benjamin, "para la crítica de la
violencia", en Angelus Novus, la Gaya Ciencia,
Barcelona, 1971, pp. 181-3.
Democracia
clase, delegan en el Estado el medio de la
violencia ahora deslegitimado como
instrumento privado y de inmediato
legitimado como recurso oficial. La
violencia -en los términos de una etapa
histórica en la cual se realizan un
proyecto social y una clase o conjunto de
cla ses- ha terminado. Lo que sigue es la
conformación y ampliación de una cultura
de la de mocracia que busca integrar
consensualmente
a
la
comunidad
alrededor de los fines y medios de la
nueva organización sociopolítica.
Es importante resaltar, del bosquejo
antedicho, algunos puntos. En primer
lugar, que en ese tipo de sociedades la
violencia que colocó a la burguesía en el
poder tuvo el sentido' de una violencia
para la sustitución de una clase por otra,
fue el instrumento de una visión clara y
compartida para crear un orden social
distinto al existente. Era una violencia
para la sustitución social que estaba
posibilitada históricamente, entre otras
cosas, por la conformación diferenciada y
ya madura de unas clases frente a otras, y
por un nivel suficiente de complejiza ción
de la estructura social. En segundo lugar
y derivado del anterior, debe tenerse en
cuenta el hecho de que la generalización
de las relacio nes burguesas al conjunto de
la sociedad en virtud del creciente
desarrollo capitalista, posibilitó el
reconocimiento masivo del protagonismo
político e ideológico de la burguesía. Esta
pudo generar y trasmitir a toda la
comunidad una representación de lo
democrático eminentemente propia,
generalizar lo particular y volverlo
imagen social compartible y, en lo fundamental, defensable. La cultura de la
democracia, una evolución gradual y cada
vez más amplia, se hizo posible. Pero lo
fue, además, en virtud de una cultura del
Estado ya preexistente, tan importante en
algunos países europeos por el peso de la
tradición monárquica como elemento
Violencia y democracia en Colombia
unificador y, por tanto, como soporte de
una conciencia nacional. Esa cultura del
Estado permitió la asimilación en los
ciudadanos, y casi a nivel de reflejo, del
principio que Hannah Arendt enuncia en
términos de que el poder no necesita
justificación porque es inhe rente a la
existencia misma de las comunidades
políticas pero sí requiere, en cambio,
legitimidad (102 ). La legitimidad se la
daba el Estado a sí mismo y le era
conferida por los individuos en la medida
en que el proyecto democrático se hacía
representación social mayoritaria. Ya allí
la violencia por fuera del Estado resultaba
a las claras injustificable y solo podía
legitimarse dentro de él.
El caso colombiano no es identificable
con los procesos seguidos por el
capitalismo europeo en la constitución y
enfrentamiento de las cla ses sociales.
Respecto de la sustitución del orden
social es claro que nuestra burguesía no
se hizo a sí misma en lo económico y
social, ni conquistó el poder político a
través de antago nismos conducentes a la
revolucionaria derrota de una clase rival.
La burguesía colombiana fue en buena
medida, y sin desestimar por ello los
condicionantes internos, el subproducto
de la particular inserción de nuestro país
en la red del mercado mundial capitalista.
La oligarquía criolla recibió de un
proceso independentista su corporeidad
geográfica, y de ese mismo comercio
mundial por donde transitaban mercancías pero también ideas, los conceptos
para darle sentido histórico a esa
materialidad encerrada entre fronteras:
Nación, Democracia, Estado. La violencia
triunfante contra España creó derecho,
pero encarnado no en una clase con la
102
Hannah, Arendt, Sobre la Violencia,
Cuadernos de Joaquín Mortiz, México, 1970, p.
48.
Democracia
necesaria homogeneidad y conciencia de
sí misma sino en una oligarquía
fraccionada y divergente, pronto derivó
en derechos. Dere chos regionales, de
facciones políticas, de caudillos, de
gremios y de un Estado que era el
hospedaje transitorio de los adores
sociales en pugna. La violencia como
medio para un proyecto social sustitutivo
que hizo de la burgue sía europea una
clase revolucionaria era, en nuestra
oligarquía, el instrumento para finalidades
parciales contrapuestas, heterogéneamente estructuradas y sin un polo de
validación común.
En armonía con los rasgos anteriores una
cultura del Estado, una conciencia de la
Nación y una cultura de la democracia
eran, poco menos que imposible. La
democracia no podía ser un conjunto de
valores consensuales e interiorizados por
la mayoría de la población sino, o el
discurso ritualista de los usufructuarios
tempo rales del poder público, o el
pretexto argumental de quienes, desde
fuera, trataban de conquistarlo. Cada
fracción de la oligarquía hacía de la
democracia su propio conjuro político y
su oportunidad particular de subvertir el
precario equilibrio institucional vigente.
Y dentro de cada fracción, las masas
campesinas veían en el caudillo todo lo
que era posible saber sobre la Nación, el
Estado y la Democracia colombianos.
Cuando la oligarquía, después de un largo
y traumático proceso de crecimiento,
alcanzó la mayoría de edad burguesa, las
secuelas de su mal formada constitución
resultaron, pese a todo, inocultables. Si la
burguesía europea se había hecho como
clase contra la aristocracia y se sostenía
como tal contra el proletariado, la
burguesía colombiana había evolucionado
sin antagonismos probatorios de sus
condiciones de fortaleza e integridad. Era
una clase formada sin competencias
aquilatadoras, fuera del campo de batalla
Violencia y democracia en Colombia
social, complacida por lo mismo en un
autocultivo propiciador de disensio nes y
hostilidades intestinas. Las clases que
acceden al poder tras el violento
enfrentamiento con otras clases triunfan
sobre la violencia, e impiden su efecto
"boomerang" al legitimarla como medio
exclusivo de un Estado controlado por
ellas mismas. Las clases que como la burguesía colombiana no han pasado por la
escue la de la revolución social, tienden a
descuidar el desarrollo de su identidad y
de su aceptación por consentimiento a
nivel de la sociedad toda. Le dan así lugar
a la aparición de finalidades parciales a
contracorriente del fin que, como
proyecto establecido, legitima la sociedad
glo bal. Y le dan por lo mismo lugar a la
hipertrofia de ciertos medios, en este caso
la violencia, que por no ser asimilados
por el fin general, en este caso la
democracia, se vuelven legalidades de sus
propios fines.
Pero si el caso colombiano no es
identificable con el modelo europeo de
lucha de clases para la sustitución social,
es porque el enteco y lento desarrollo de
la burguesía nacional conlleva la magra y
difícil conformación de las clases y
sectores antiburgueses. Tenemos, en
conclu sión, que el desarrollo político
ligado a estos últimos no ha sido lo
suficientemente amplio y profundo como
para generar un coherente proyecto de
sustitución social, de cambio estructural
de un ordenamiento socioeconómico por
otro. Entonces, si esto es así, ¿cómo
explicar la aparición y crecimiento
constante de la violencia política y social
en el país?
4. De la participación a la sustitución
social
Las democracias burguesas se mueven
entre regímenes políticos Inclusivos y
Exclusivos. Los primeros se caracterizan
por la amplitud del campo de
Democracia
representación del Estado para acoger y
resolver los distintos intereses que se
mueven en la comunidad económica y
social; los segundos apuntan a un carácter
contrapuesto, ya que el campo de
representación social del Estado es muy
estrecho, ocupado apenas por uno o
varios
sectores
de
tendencias
hegemonizantes.
La democracia se mueve entre uno y otro
polo -cuyos límites de máxima y mínima
representatividad social son relativos-, sin
que ello indique un sentido, una razón
progresiva o regresiva de lo más a lo
menos, o de lo menos a lo más. Existen
continuidades, saltos hacia atrás o
adelante, rupturas en un discurrir histórico donde no hay aún seguro contra la
sorpresa.
En Colombia, la sucesión de regímenes
políticos Exclusivos le ha dado una
conformación y una continuidad especial
a su democracia. Dentro de ellos habría
que rescatar apenas dos excepciones, la
de los gobiernos de López Pumarejo y
Belisario Betancur, que marcaron
frustrados desplazamientos hacia una
mayor representación del Estado respecto
de intereses socioeconómicos marginales,
el primero, políticos, el segundo. Pero
fuera de estas dos rupturas de corto
aliento y escasos resultados finales la
democracia colombiana ha sido compatible, mecánicamente coherente, con las
relaciones de producción de nuestro
atrófico sistema capitalista: excesiva
concentración de la riqueza, irresolución
de los problemas agrario y urbano,
crecimiento del sector informal, dependencia
económica
de
factores
externos. Que a la economía le vaya bien
y al país mal, según palabras recientes de
un alto directivo gremial, no es, como
podría parecer, una contradicción sino un
consecuente de la más pura estirpe lógica;
los vientos de bonanza para una
acumulación de la riqueza y una
Violencia y democracia en Colombia
valorización del capital tan altamente
concentrada en pocas manos deben sumir
al resto, casi todo el país, en la frustración
y el resentimiento.
La concentración de las oportunidades
econó micas y políticas propias de un
régimen Exclusivo provoca violencia.
Arriba, porque en este tipo de régimen
predominan gobiernos débiles donde el
estrecho campo de representación social
del Estado les resta apoyo, es decir,
poder; y la pérdida de poder, al decir de
Hannah Arendt, se convierte en una
permanente tentación de sustituirlo por la
violencia (103 ). Abajo, porque la dinámica
de marginalización creciente propia de
este régimen provoca también, en los
sectores excluidos, la tentación de hacer
de la violencia un medio legítimo para sus
fines de integración al desarrollo social.
La violencia originada desde arriba, desde
el Estado, es una violencia para la
conservación social. De acuerdo al
principio del orden, establecido mediante
una Constitución fundamentada en la
soberanía del pueblo, éste le confiere al
Estado el ejercicio de una violencia legal
en cuanto conservadora de las normas que
le dieron cuerpo al sistema de gobierno.
El referente constitucional, supremo valor
jurídico de la gestión gubernamental, se
erige así en el garante formal de que la
acción represiva del Estado estará
ajustada al marco de poder conferido por
la comunidad. Pero esto, que como razón
general de derecho político legitima la
coerción estatal en la democracia
burguesa tiende, en las duras pruebas de
la realidad, a desvirtuarse. En el caso
colombiano, por ejemplo, es visible que
la razón jurídica de la viole ncia estatal le
ha dado paso, casi siempre, a la razón
política de la violencia estatal. El incontenible deslizamiento de un campo al otro
103
Idem., p. 51.
Democracia
muestra, a las claras, la incompetencia de
la
democracia
colombiana
para
mantenerse en el perímetro de la
formalidad burguesa y su proclividad a
engendrar una realidad cada vez más
conflictiva y menos controlable. La
extrema parcialización política de las
prácticas estatales, de su aparato, se
convierte, por su carácter excluyente, en
el opuesto de un mandato cons titucional
cuya juridicidad dice integrar los particularismos en un estatuto general. La
violencia para la conservación social,
autorizada por el constituyente primario,
es desbordada por otra violencia que
desde las entrañas del Estado pretende
conservar, ya no un orden omnisocial
sino, por el contrario, una estrecha
concertación
entre
parcialidades
socioeconómicas.
Fenómenos tales como el justicialismo
paramilitar, la debilidad del poder
judicial, la corrupción administrativa, el
intervencionismo creciente de las fuerzas
armadas en la vida social al lomo de un
amplio concepto de orden público, la
inhibición gubernamental para concebir y
ejecutar proyectos de amplia integración
social son, entre otros, indicadores
fehacientes de la responsabilidad que, por
acción y omisión, le compete al Estado en
el engendramiento de la violencia. La
aparición de, algunos de esos fenómenos
y el recrudecimiento de otros durante los
tres últimos gobiernos confirma el
carácter Exclusivo de un régimen político
que, como el del Frente Nacional, le dio
al campo de representación del Estado
una mezquina capacidad receptiva de
agentes y problemas sociales.
La tentación de la violencia por efecto de
la pérdida de poder que enunciaba
Hannah Arendt es, pues, aplicable a
nuestra realidad. Como régimen político
Exclusivo el Frente Nacional creó unas
instituciones para la lucha por el gobierno
y el ejercicio de éste, que aislaron al
Violencia y democracia en Colombia
Estado del vasto teatro social y lo fueron
confinando al secreto y privado ajetreo de
la trans escena. Reducido su accionar a las
maquinacio nes de las cúpulas dirigentes,
el Estado perdió, paso a paso, su
capacidad de representación social y, por
tanto, su potencia leguladora de
conflictos. La debilidad del Estado para
arbitrar e integrar todo el campo social se
volvió, de hecho, el poder de
parcialidades sectoriales, gremiales y
políticas para asimilar dentro de sus
intereses el campo institucional del
Estado. En la medida en que se
privatizaba la lógica institucional pública
y se reducía la sustentación social del
Estado se le abría camino a una violencia
que, desde arriba y a partir de la facultad
jurídica de represión, desplegaba nuevas
formas abiertas y encubiertas de coerción
física.
Ahora bien, la violencia generada desde
abajo manifiesta dos modalidades según
sus objetivos de participación en el
esquema socioeconó mico vigente o de
sustitución del mismo. Se tiene así una
violencia para la participación social y
una violencia para la sustitución social.
La primera de ellas se da como expresión
y búsqueda de integración, más no de
destruc ción, del sistema de distribución
de los bienes económicos, políticos y
culturales de la sociedad en su orden
vigente. Es el recurso, el instrumento por
medio del cual determinados grupos
sociales justifican el acceso a un
beneficio del cual se han sentido
sistemáticamente excluidos. En Colombia
y del fondo de la guerra partidista que
asoló el país hasta finales de la década del
cincuenta,
surgieron
las
primeras
manifestaciones de la violencia para la
participación social. Algunos grupos del
campesinado liberal enfrentados a la
represión
conservadora
ampliaron
progresivamente su perspectiva de lucha,
de modo que, además del derecho a la
Democracia
vida, se batallaba por un derecho al
trabajo en el marco de una reforma
agraria que condicionara el poder
terrateniente. El rechazo de los
terratenientes locales a tales demandas y
su capacidad de convocar al Estado en su
ayuda, fue motivando el forzoso
desplazamiento de importantes núcleos
campesinos de las áreas tradicionales de
cultivo hacia las fronteras económicas.
Fue el principio de una colonización
coactiva
pero
que
dadas
las
particularidades de la población en
movimiento, adquirió el sentido de una
Colonización Armada. En este fenómeno
se combinaban dos elementos. El
elemento bélico era la continuación del
pasado inmediato de lucha contra el
gobierno conservador y los terratenientes
locales pero también, y de modo
importante, el escudo frente al
relanzamiento de la represión oficial y
privada contra un mo vimiento portador de
demandas agrarias concretas y orgánicas.
El elemento colonizador expresaba el
rechazo de los campesinos a descomponerse en proletariado rural o
urbano y su voluntad de rehacer, en otras
tierras, su condición de pequeños y
medianos propietarios. De pequeñoburgueses rurales.
La especificidad de la Colonización
Armada -base del desenvolvimiento
futuro de importantes núcleos guerrilleros
de las FARC y punto de partida de la
organización campesina concebida por
los animadores comunistas que orientaron
el movimiento-, era la presencia de una
reivindicación burguesa instrumentada
por un dispositivo militar y una equívoca
retórica antisistema. El verdadero
trasfondo de este proyecto no era, por
tanto,
anticapitalista
sino
antimonopolista. No estaba orientado
hacia la demolición del Estado capitalista
y su sustitución por un Estado socialista,
sino más bien hacia una evolución
Violencia y democracia en Colombia
burguesa que instrumentara cambios
como el de una reforma agraria impulsora
de la pequeña y mediana propiedad, y una
transformación que ampliara el campo de
participación política y el umbral de
representación de clase de los poderes
públicos.
La gradual evolución de la violencia para
la participación a la de sustitución social
propia de las FARC ilustra, con máxima
elocuencia, la mezquina capacidad
integradora de la demo cracia colombiana.
Todavía cuando se realizó la Quinta
Conferencia Guerrillera podía hablarse de
una violencia para la participación social
en las FARC. Aún en esa fase, las
demandas y los lineamientos tácticoestratégicos
fundamentales
de
la
Marquetalia de 1964 seguían gravitando
sobre la estructura del movimiento. Hubo
en el ínterin, por cierto, modificaciones
de realce como el reagrupamiento de
unidades en el llamado Bloque Sur, la
constitución de las FARC propiamente
dichas, y una serie de ajustes de orden
organizativo a nivel de los mandos, de la
distribución de los destacamentos y del
apoyo logístico. No obstante las FARC
conservaban, como auto representación,
la imagen del Movimiento Guerrillero
que en 1964, en Marquetalia, se
comprometió con una reforma agraria que
pese a cierta altisonancia retórica no
dejaba de encuadrarse en la perspectiva
del más lozano desarrollo burgués. Era
una propuesta antilatifundista y en
beneficio de la propiedad individual
media y pequeña, respetuosa de los
asentamientos capitalistas en el campo,
hostil, en su nacionalismo, a las explo taciones rurales norteamericanas y, como
es obvio, muy ansiosa por los aspectos
básicos de mercadeo, asistencia técnica,
crédito y extensión cultural.
Para las FARC, sin embargo, tal reforma
era un identificador común más formal
que real dada su carencia de una
Democracia
concepción estratégica respecto del poder
que unificara las diversas fuerzas locales.
El proyecto agrario, en la óptica de estos
destacamentos todavía mayoritariamente
campesinos, no era tanto una perspectiva
de lucha nacional integradora de fuerzas
rurales y urbanas a favor del cambio,
cómo una justificación de sus estrechas
luchas regiona les. Así se explica la
fragmentación y aun el voluntarismo de
los mandos que, desprovistos de un nítido
norte político, elegían sus áreas de trabajo
según consideraciones inmediatistas o
individuales. Fue el caso de Ciro Trujillo
en su desafortunada concentración del
Quindío, de Januar io Valero en el Pato,
de las operaciones de 'Cartagena'' y Joselo
Lozada. Como lo reconoce hoy Jacobo
Arenas, por ese entonces “no teníamos
idea clara de lo que es propia mente un
frente de guerrilla, o mejor, no hacíamos
la distribución de la fuerza en áreas determinadas o por departamentos conforme a
una concepción estratégica" (104 ).
A partir de la Sexta Conferencia realizada
a finales de los años setentas, empieza a
emerger en las FARC una visión políticoestratégica de sus acciones. Se plantea,
por primera vez, la conformación de un
Ejército Revolucionario, se organiza la
actividad política en las áreas guerrilleras
y se delinea un plan-nacional militar bajo
la responsabilidad de los recién creados
Estados Mayores de Frentes. Después, la
Séptima Conferencia de mediados de
1982 corona la rápida transformación que
se venía gestando. En el aspecto
organizativo se formaliza la iniciativa del
Ejército Revolucionario al darle al
movimiento el nombre de Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia Ejército del Pueblo (FARC-EP). En el
aspecto político se hace una evaluación
104
Jacobo Arenas, Cese el fuego, una historia
política de las FARC, Edit. Oveja Negra, Bogotá,
1985, p. 89.
Violencia y democracia en Colombia
coyuntural de la sociedad y se lanzan dos
argumentos de suma importancia:
prime ro, que existen "asomos de una situación revolucionaria en el país" para lo
cual deben redefinirse la estrategia y la
táctica de la organización y, segundo, que
"nadie debe lla marse a engaño creyendo
que aquí en Colombia puede producirse
una apertura hacia la democracia
burguesa" (105).
El tajante enjuiciamiento al sistema,
descalificado para dar de sí algo tan
propio como es la democracia burguesa,
marca, en las FARC, el paso de la
violencia para la participació n social a la
violencia para la sustitución social. En la
rápida sucesión de una forma a otra
influyó, de manera prioritaria, el
enrarecimiento de la atmósfera política
durante el cuatrienio 1978-1982 del
presidente Turbay Ayala. No es de ningún
modo simp le coincidencia que la conferencia guerrillera más relevante haya
tenido lugar durante el mencionado
gobierno. Turbay Ayala contribuyó, como
el que más, a exasperar unas ya
explosivas tensiones sociales gracias a su
intransigente óptica técnico-represiva
sobre la problemática nacional. Fue un
mandato que acentuó, como si fuera poca
la evidencia que el Frente Nacional
mostrara ya sobre. los estrangulamientos
del sistema, la esclerosis de la dinámica
democrática. Dentro de semejante
realidad la visión participativa en el orden
social de un movimiento con tradición de
lucha y cada vez más seguro de su
proyección social debía, por fuerza,
agotarse.
No se trata de minimizar, empero, los
factores
evolutivos
internos
que
influyeron dentro de la organización pa ra
el paso de una forma de violencia a otra.
No hay duda que en las FARC ha habido
una serie de transformaciones endógenas
105
Idem., p.p. 95 y 107.
Democracia
explicativas de la capacidad del
movimiento
para
asimilar
virajes
estratégicos. Pero esos factores -cambios
en la composición social de los militantes
hacia una mayor presencia urbana, visión
más orgánica de la problemática social,
ampliación de su cobertura política y
militar a nivel nacional, entre los más
importantes- no, podrían explicar, por sí
mismos, su reciente metamorfosis. Nada
permite asegurar que la sola evolución de
las condiciones intrínsecas de las FARC
debería llevar, por necesidad, al tránsito
de una violencia para la participación
social a otra violencia para la sustitución
social. Al contrario, la guerrilla no dejó
de mostrar por entonces el perfil de un
movimiento en el cual aún era visible la
primacía del instinto de conservación y de
las cautelosas apuestas políticas propias
de la pequeña burguesía rural. Ni siquiera
la influencia del Partido Comunista en la
organización puede argumentar la
vigencia, en las FARC, de un destino que
la forzara a abanderar la demolición del
orden burgués. El Partido Comunista
Colombiano es, más bien, el estabilizador
reformista de las FARO. Resulta
paranoico no reconocer en él al tercer
partido tradicional del país, un partido
que junto a las infaltables dosis de
socioevolucionismo
transformista
originario de la Unión Soviética no ha
dejado de acreditar su coherente espíritu
de negación a cualquier proyecto
sustitutivo social.
El progresivo deterioro de las relaciones
entre el Estado y las FARC se debe, pues,
más a la falta de voluntad política de un.
amplio sector de la clase dirigente para
mantener una diná mica transaccional, que
a la supuesta y consus tancial proclividad
de la guerrilla para volverse la enemiga
del sistema. Pero las fuerzas empeñadas
en hacer de ciertas contradicciones sociales puntos de no retorno, buscan
mostrar lo contrario: que son las FARC y
Violencia y democracia en Colombia
no la misma democracia colombiana la
causante de esa específica violencia social
y política. Con lo que se derivan, por lo
menos, dos ganancias ideológicas para el
sistema. La primera, hacer de dicha
violencia el producto exportado por una
transnacional (la Unión Soviética),
mediante una concesionaria criolla (las
FARC). La segunda, al forzar el paso de
las presiones participativas hacia las
sustitutivas, redimir a nuestra democracia
actual de sus limitaciones, eximirla de la
vía transaccional y señalar a los contestatarios como actores empecinados en
mantenerse más allá de las posibilidades
integradoras del sistema.
Solo un tipo de régimen político
Exclusivo como el nuestro puede crear,
de un contradic tor asimilable por el
establecimiento,
un
antagonista
irrecuperable. Es ahí, en esa sobredimensión del opositor, donde se revela la
estrechez y la falta de oxigenación de la
democracia colombiana. La dirigencia del
país no logró nunca apreciar la vocación
reformadora de las FARC y entender que
sobre éstas podría tener más efecto
desmovilizador un buen ca ñonazo de
reforma agraria integral que una gran
ofensiva montada por todas las brigadas
militares del país. ¿Es esto, ya, un hecho
irreversible? La futurología no es un
camino apropiado en el análisis social; es
el pasado y las perspectivas del presente
las que autorizan a dudar, con todo, de la
capacidad de la democracia colombiana
para desactivar, en este punto, la violencia de las FARC.
Otro caso de violencia para la
participación so cial es la del narcotráfico.
La del narcotráfico es una violencia que
representa, en su mayoría, grupos sociales
emergentes
enfrentados
a
un
establecimiento
cuyas
pautas
de
asimilación económica, política, social y
cultural respecto
Democracia
de ellos ha sido hipócrita, vacilante y, en
todo caso, contradictoria.
Una buena gama de caracteres del
régimen político Exclusivo, propio de
nuestra democracia, se ha hecho visible a
la luz de tal problema. Uno, bien
importante, es el aislamiento de la
dirigencia económica y política vinculada
al Estado frente a fenómenos incubados
en el plano profundo de la sociedad. Esa
distancia entre el país político y el país
nacional, recurrente figura verbal de las
oposiciones liberales de turno, es sin duda
una verdad de graves consecuencias.
Alrededor de las iniciativas individuales y
familiares de personas por lo general
ubicadas entre la clase media típica y la
baja para hacer del comercio de la droga
una vía de ascenso social, se fue gestando
la nueva realidad social del narcotráfico.
Se trataba de la irrupción de noveles
polos económicos y culturales que, a
diferencia del comportamiento tradicional
y por las características mismas del
oficio, estaban dotados de una gran
movilidad no solo en el ámbito
geográfico nacional sino también dentro
de los circuitos de la economía legal. El
origen social de los actores y la versatilidad exigida por la ilegalidad y altas
tasas de rentabilidad del negocio le
confirieron a éste una enorme potencia de
expansión y de vinculación, a muy
diferentes niveles, con grupos sociales
cada vez más amplios. Muy pronto la s
diferentes
fases
de
la
empresa,
importación de pasta de coca y cultivo de
la planta en el país, procesamiento,
vigilancia, comercialización, inversión y
consumo de las ganancias, búsque da y
sostenimiento de los nuevos status sociales, fueron creando un tejido de
compromisos y lealtades que llegó a
comprometer un amplio sector de la
sociedad. Hacia arriba y abajo de la
escala social los llamados "dineros
calientes" fueron objeto de buen recibo;
Violencia y democracia en Colombia
arriba, de modo furtivo y con los
melindres morales y juríd icos necesarios
para no dejarle olvidar al recién in vitado
su calidad de advenedizo; abajo, de modo
abierto y con el sentimiento compensatorio o crudamente revanchista de quienes
esperaron en vano, por mucho tiempo, la
conversión a pesos de las promesas de
políticos y funcionarios oficiales.
En la actualidad lo del narcotráfico no es
lo que ciertos criterios de sanidad social
consideran: un fenómeno espurio, el
tumor extirpable del organismo social
colombiano. Este simplista
recurso a la mutilación, propio de los
moralismos y la expedita óptica
administrativa, deja a un lado el hecho de
que junto a la poderosa y proteica
presencia del narco-capital en la economía colombiana, existe una amplia
narco cultura. Una cultura que, por un
lado, valoriza el tráfico de drogas como
vía adecuada de ascenso social, al
traficante como empresario intrépido y a
muchas de sus inversiones como
oportunos y loables aportes a zonas y
sectores sociales donde el Estado apenas
se ha hecho presente; y que, por el otro,
desva loriza mu chas de las acciones
oficiales en su contra al considerarlas
fariseas, inútiles o antinaciona les.
La violencia del narcotráfico, limitada en
su principio a aspectos técnicos
defensivos res pecto de las acciones
policiales de rutina, se fue convirtiendo
gradualmente en - la violencia para la
participación social de los Extraditables.
El paso de una a otra marca uno de los
más dramáticos itinerarios de errores
políticos, falacias morales, cegueras
históricas y costos sociales de la sociedad
colombiana actual. Y señala, además, la
esclerosis de los vasos comunicantes de
una democracia incapaz de articular en su
dinámica la irrupción de novedades
sociales.
Democracia
Es en la problemática de la representación
social del Estado y no en la de los valores
morale s y administrativos donde debe
situarse el análisis del narcotráfico. El
abierto enfrentamiento entre el Estado y
los Extraditables es, pues, un problema
político cuya solución atañe a la vo luntad
de los gobiernos para ampliarle al Estado
la capacidad integradora de fenómenos
que, por su raigambre social, no pueden
ser tratados como simples casos de
policía. Los Extraditables son y encarnan
una fuerza social y económica que pide
reconocimiento y participación social y
política. Contra esa fuerza muy poco
puede la obcecación de ciertas cúpulas
dirigentes enredadas en el peligroso
ilusionis mo de escamotear la realidad
mediante ruido sos expedientes de repulsa
moral y vacilantes trámites de contención
judicial. Por fortuna, del ostracismo en
que estaban confinadas, vuelven a
asomarse las palabras diálogo y legalización. En el país, dos declaraciones
recientes e importantes: la del obispo
Darío Castrillón, presidente del CELAM,
quien le dio la ca tegoría de problema
político y por tanto nego ciable al
narcotráfico; la del procurador encargado,
Alfredo Gutiérrez Márquez, quien en pos
del realismo político y económico,
convino en la necesidad del diálogo con
los Extraditables y la legalización del
narcotráfico. Fuera del país y más notable
aún, en los Estados Unidos, una
conclusión importante: la del estudio del
Instituto de Investigaciones del Pacífico
para las Políticas Públicas que muestra el
fracaso de la represión en los mercados
del consumo y la producción; y concluye
sobre este último que, "al contrario de lo
que se cree, la guerra contra las drogas en
los países del Tercer Mundo en vez de
garantizar
seguridad,
garantiza
inestabilidad" (106 ). ¿Será que también en
106
Semana, Bogotá, febrero 23-29 de 1988.
Violencia y democracia en Colombia
este caso la democracia colombiana
mantendrá su perversa vocación para
preservar los factores de la violencia?
Ahora, una aclaración sobre otros grupos
guerrilleros que a diferencia de las FARC
no evolucionaron de una violencia para la
participación social a una violencia para
la sustitución social sino que, desde el
principio, se proyectaron sobre esta
última. Una violencia portadora de una
razón para revolucionar las estructuras
económicas, sociales y políticas. Y que,
por el hecho de movilizar un proyecto
sustitutivo glo bal de la sociedad, implica
una violencia de cla ses: la que lidera la
empresa de conquista política y la que se
defiende de tal objetivo.
La concepción radical clasista que inspira
a estos grupos lleva a un tajante
alinderamiento de las contradicciones
existentes entre clases y grupos sociales.
Sus objetivos revolucionarios a largo
plazo desembocan, en consecuencia, en
una cruzada anticapitalista sobre cuyo
desenlace debe fundarse el socialismo.
No obstante, el tipo de socialismo varía
según la organización: el EPL y el ELN;
agrupaciones de una notable estabilidad
doctrinaria, justifican los modelos
maoísta
ortodoxo
y
cubano,
respectivamente; el M-19, cuya alergia al
doctrinarismo explica los virajes de
concepción táctico-estratégica según el
comandante de turno en el mando
supremo, oscila entre un vago socialismo
nacional y el paradigma cubano.
Pero es el militarismo, a pesar de esas
diferencias y otras que comprometen más
el estilo que el objetivo de sus acciones,
el identificador común de tales grupos
guerrilleros. En ellos lo militar prima
sobre lo político, con lo cual la sociedad
tiende a ser vista más como un campo de
batallas progresivamente definitorias
entre dos ejércitos, que como el espacio
Democracia
transaccio nal de fuerzas sociales opuestas
pero no irreconciliables. Sobre la lucha
armada y el viejo concepto maoísta de
que el poder nace del fusil se construye
una perspectiva lineal, simplista y
mecánicamente acumulativa, de la
inexorable marcha por la conquista del
Estado. Como el orden burgués
colombiano alberga dentro de sí mismo el
destino de su fenecimiento, las reformas y
la transformación del sistema son inútiles
y dilatorios gestos a contracorriente de la
razón histórica. Solo la lucha armada,
verdadera partera de la historia, puede
sacar a flote y acelerar el desarrollo de las
contradicciones que portan el colapso del
ordenamiento bur gués.
Con tales presupuestos no es extraño el
resultado de una izquierda voluntarista y
perniclo samente romántica que convierte
en futuro social objetivo, la subjetividad
de sus sueños individuales. De ahí la
paradoja entre el discurso invocador de
las grandes mayorías nacionales y su
insuperable marginamiento político.
Las resonantes alteraciones del orden
público por parte de estas organizaciones,
su capacidad de captar algunas
coordenadas coyunturales del malestar
social, sus bases de apoyo, no contradicen
su incompetencia para interpretar, a largo
plazo, los deseos y posibilidades de
cambio de las mayorías que dicen
agenciar. Y es que a esta izquierda, como
a una buena parte de la clase dirigente, la
Colombia profunda y real se le escapa. La
estrechez del campo de representación del
Estado propio de nuestro régimen
Exclusivo, se le vuelve el limite absoluto
de una democracia finiquitada históricamente y sustituible, ya, por el socialismo.
El catastrofismo de una dialéctica
histórica donde el opuesto es el mal que
siempre
sucumbe,
remplaza,
abusivamente, el sentimiento de una
población para la cual las cosas son
menos apocalípticas. Que lo digan si no la
Violencia y democracia en Colombia
vigencia de los partid os tradicionales y la
dinámica de nue vas fuerzas (paros
cívicos,
marchas
campesinas,
realinderamientos sindicales y políticos al
estilo de la CUT y la UP) donde el
proyecto reformador, y no sustitutivo, de
la democracia colombiana mantiene
vigencia.
5. Para concluir...
En términos formales la violencia para la
participación social sería indicativa no
solo de las estrecheces del régimen
político, sino también de la vigencia de la
lucha reformista para presionar en el
Estado el ejercicio de sus facultades
integradoras. Y la violencia para la
sustitución social sería indicativa de la
maduración de una serie de condiciones
revolucionarias (las así llamadas objetivas
y subjetivas), que al dar por culminada la
fase reformadora, le abrirían cauce a la
etapa final para el establecimiento de un
orden nuevo.
En esa misma línea formal forzoso sería
reconocer la existencia, en Colombia, de
una situación revolucionaria dado el tipo
de violencia que cobija ahora a todas las
organizaciones guerrilleras.
Colombia, sin embargo, sigue siendo
bastante refractaria a las formalizaciones.
Pese a la vio lencia que desde las
guerrillas apuntan contra la integridad del
Estado burgués, en el país no existe aún
una lucha de clases en el sentido de una
dinámica terminal que permita la
instauración de un orden social no
capitalista.
Las clases, como se sabe, no se
constituyen únicamente a través de lo
económico sino también por medio de lo
político, de la autorrepresentación que
ellas logren hacerse como proyecto
histórico de cambio, de sustitución. La
explotación, por sí sola, no hace la clase
social y ese hacerse como clase exige una
compleja mediación de logros y
Democracia
penalidades
políticas
que
van
conformando su personalidad histórica y
social. El antagonismo entre las clases es
el resultado de un largo y complejo
proceso de oposiciones y transacciones
que comprometen el conjunto de las
fuerzas sociales y revelan, en la misma
marcha, sus vocaciones diferenciales
respecto de uno u otro proyecto social. La
lucha por el socialismo, aquí y ahora, no
puede ha cerse, por tanto, sobre el
desconocimiento de los graves faltantes
en el desarrollo de las contradicciones, la
organización y la conciencia política que
aquejan a las fuerzas del cambio. Ese es
un déficit histórico no suplantable por la
voluntad, así sea heroica, de las élites
autodesignadas para conducir al pueblo
por la dura travesía del desierto.
El hecho de que la violencia para la
sustitución social sea hoy generalizable a
toda la guerrilla colombiana no es, pues,
demostrativo del ago tamiento de nuestra
democracia burguesa. De todos modos la
opción que desde sus orígenes hicieron
algunos grupos guerrilleros por esa forma
de violencia (ELN, EPL, M-19), o la
adopción posterior que de ella hicieron
otros (las FARC), señala dife rencias
notables en cuanto a sus implicaciones
sobre el contenido y los limites de la
democracia colombiana.
En los primeros hay una característica
fundacional no ajena a su opción
deliberada por ese tipo de violencia. Eran
grupúsculos originarios de la pequeña
burguesía urbana, tributarios de modelos
socialistas internacionales, empeña dos en
incrustarse en bases populares donde
crearían focos de influencia ideológica y
militar
que
debían
irradiar,
progresivamente, sobre el conjunto de la
sociedad ( 107). Sus líderes históricos
107
A esta concepción no escapa el M-19, creador
de focos en las barriadas populares, primero, y en
el campo, después.
Violencia y democracia en Colombia
fueron individuos sorprendidos en su buena fe por los exclusivismos no anunciados
del Frente Nacional, sensibilizados hasta
lo más hondo por la revolución cubana y
refractarios, en consecuencia, a cualquier
rumbo que no señalara el derrumbamiento
de las estructuras burguesas. Para unos
actores que se veían como sujetos
sociales providencialmente colo cados en
una coyuntura nacional e internacio nal
irrevocablemente
revolucionaria,
la
violencia para la sustitución social
resultaba ser, en fin, el único camino.
No es difícil reconocer que si bien esa
violencia se ha apoyado, ayer y hoy, en
reales
vacíos
económicos
y
sociopoliticos, carece, sin embargo, de
fundamentos en cuanto al juicio histórico
que a través de ella se le hace al sistema.
Este, al contrario de lo que la crítica de
esas armas se empecina en decirle, no
está agotado. Muy al contrario, y en una
tozudez opuesta, el establecimiento no
deja de evidenciar que a su dinamica no
le es extraña la violencia para la participación social.
Las características fundacionales de las
FARC respecto de la violencia para la
sustitución social, son bien distintas a las
de los grupos guerrilleros mencionados.
Como ya se señaló, las FARC provienen
de movimientos campesinos defensivos
de la violencia gubernamental y
terrateniente durante la época de la
violencia bipartidista. Desactivada ésta
por los pactos entre el grueso de las
guerrillas liberales y el gobierno a
mediados de los años cincuentas
quedaron,
no
obstante,
grupos
campesinos recelosos de los acuerdos y
dispuestos a mantener las armas. Fue una
actitud diferente a la del conjunto,
explicable en gran medida, por dos
razones. Una, su mayor aislamiento respecto de las orientaciones e influencias de
Democracia
los
comandos
nacionales
y
departamentales del partido liberal, lo que
las hizo menos asimilables a los acuerdos
de la cima bipartidista. Otra, la
germinación y gradual desarrollo de una
perspectiva agrarista, fruto de una larga
tradición de lucha antiterrateniente, que
rebasaba los simples acuerdos sobre la
mecánica de los partidos y proyectaba
una demanda socio económica de cierto
alcance.
La acción bélica de estos grupos
inicialmente defensiva de las agresiones
gubernamental y terrateniente fue
incorporando,
sobre
la
marcha,
reivindicaciones agrarias evolutivas de un
nivel local y regional a uno nacional. En
ellos, a diferencia de las otras
organizaciones guerrilleras, la concepción
sustitutiva del orden social le era ajena.
Sin embargo, ésta terminó por imponerse.
¿Habría que concluir, entonces, que la
actual visión sustitutiva de las FARC y la
violencia que le sirve de instrumento
expresa la madura ción de condiciones
revolucionarias en el país? Tal como se
dijo para la violencia del ELN, EPL, M19, la lucha armada de las FARC no
representa; en sus términos actuales, las
verdaderas condiciones de la sociedad
capitalista colombiana respecto de su
vigencia y limites históricos. El paso de
una violencia para la par ticipación a otra
para la sustitución social no es, en las
FARC, una respuesta real a modificaciones que afecten las bases de
supervivencia del orden social burgués y
legitimen, por tanto, los llamados al
asalto final. Es, más bien, una reacción
inmediatista a cambios coyunturales en el
régimen político pero confundidos éstos
con cambios estructurales en el sistema
burgués; una trasposición del plano de las
insuficiencias
de
la
democracia
colombiana en un momento particular del
régimen político frentenacionalista, al
plano de las incapacidades de base del
Violencia y democracia en Colombia
orden capitalista en un momento de su
desarrollo. El diagnóstico de la Séptima
Conferencia que desahucia la democracia
colombiana y descubre los primeros
síntomas de la revolución, expresa, con
brusca franqueza, lo anterior.
Ahora bien, es esa una trasposición tan
nociva para las FARC como benéfica
para el establecimiento. Aquéllas pierden
la única perspectiva de lucha real e
históricamente posible en la actualidad
para llevar a su culminación las potencialidades de la democracia burguesa.
Este gana, en cambio, dos oportunidades.
La de descalificar a toda la guerrilla del
país al colo carla en el extremo de la
intolerancia y el delirio político. Y la de
redimirse a sí mismo al escamotear el
blanco al que la violencia para la
participación social apuntaba: las
estrecheces y estrangulamientos de una
democracia singularmente reacia a las
concesiones de buen grado.
Pero la democracia colombiana es
difícilmente
redimible
de
sus
responsabilidades frente a la violencia. La
violencia para la sustitución social no es,
pese a sus ilusos presupuestos estratégicos, un producto importado sino un fruto
de nuestra más prestante mecánica
nacional. Es la elaboración política de
unas fuerzas sociales empujadas a la vía
armada para hacer visible una alternativa
distinta a lo que la Constitución, las leyes
y las buenas costumbres de la República
permiten. Unas fuerzas sociales que, por
la ausenc ia de canales institucionales
apropiados, han debido recorrer el camino
de las armas para acceder a la
autorrepresenta ción política y a la
conformación de proyectos de sociedad
autónomos.
La violencia colombiana no es, por tanto,
una aberración de nuestra democracia
sino más bien una forma consustancial de
ésta. No es una aberración... es su
dinámica, su forma de desarrollo y
Democracia
funcionamiento. En el régimen político
Exclusivo propio de la democracia colombiana anida, como virtualidad siempre
presente, el acto de la violencia social y
política para franquearle a los excluidos
el estrecho campo de representación del
Estado.
Por lo menos hasta ahora, la rigidez de la
democracia colombiana se ha ocupado en
sentar el hecho de que la violencia para la
participación social es la premisa de la
evolución de un régimen político
Exclusivo a uno Inclusivo. Es innegable
el afincamiento, en la mayoría de las
fuerzas sociales contestatarias, de una
cierta cultura de la violencia que valora
ésta como el único instrumento de presión
efectiva
a
un
régimen político
ensimismado en su mecánica exclusivista.
Que esa violencia para la participación
tienda a volverse lucha sustitutiva es el
sobrecosto a pagar gracias a unas clases
dirigentes incapaces de transigir en
reformas que, antes de negar el régimen
burgués, buscan mejorar la democracia y
el sistema capitalista actuales. Y también,
sin duda, el sobrecosto a pagar gracias a
unos movimientos armados, que no han
logrado, por diferentes razones, ajustar
sus acciones a la verdadera naturaleza de
la sociedad que pretenden dirigir.
En todo caso valdría la pena reconocer
que la expectativa de guerra civil, de
enfrentamiento total y antagónico entre
las clases, no es más que una ilusión
alimentada por el mito catastrofista de
cierta izquierda. O un recurso de
terrorismo sicológico de la derecha para
legitimar sus propuestas autoritarias.
Esa imponente catástrofe del capitalismo
deseada por algunos, temida por otros, no
será posible mientras nuestra democracia
burguesa sea coherente con una dinámica
como la de la violencia para la
participación en la cual fuer zas sociales
importantes buscan, con las ar mas, ocupar
espacios dentro del ordenamiento vigente.
Violencia y democracia en Colombia
La lucha por la democracia socialista no
es, pues, para finalizar, un proyec to
factible dentro de las condiciones
actuales.
La
violencia
para
la
participación social no está agotada
porque nada demuestra que nuestra
democracia no se mueva y transforme aun
por ese tipo de demandas. Y porque, a
pesar de ser una democracia en profunda
crisis, su inestabilidad no es todavía
terminal ya que su capacidad de
autorregeneración sigue siendo amplia.
Una democracia imperfecta, sin duda,
pero todavía coherente con nuestros
niveles de desarrollo económico, social,
político y cultural.
Coyuntura
LA GUERRA COMO SUSTITUCION
DE LA POLITICA
Luis Alberto Restrepo*
La estrechez del régimen bipartidista
heredado del Frente Nacional y la
consiguiente ausencia de alternativas de
poder que le den cauce institucional a la
protesta social, sigue siendo el desajuste
político fundamental del país. Ha
profundizado hasta la esquizofrenia el
distanciamiento entre el "país político" y
el "país na cional": de una parte, ha
permitido el desbordamiento de la
inconformidad social en paros cívicos y
marchas campesinas, y de otra, ha
conducido a la burocratización de los
Partidos tradicionales, más preocupados
por el control del aparato estatal que por
las necesidades y demandas populares.
Aunque el distancia miento entre Estado y
clases subordinadas no sea la causa de la
lucha armada, tampoco le ha ofrecido
alternativas.
El enfrentamiento militar se agudiza pero,
ala vez, da muestras de fracaso político.
La guerra se convierte así en sustitución
de la política. Por ello, ha degenerado en
acciones terroristas de izquierda y de
derecha, si es que en este terreno son
válidas las connotaciones políticas. El
"boleteo",
el
secuestro
y
el
"ajusticiamiento" han sido practicados de
tiempo atrás, en distinto grado, por toda
la guerrilla colombia na. A estas formas de
acción se ha venido a sumar, más
recientemente, el terror económico del
ELN. Por su parte, además de la violencia
social habitualmente ejercida por amplios
sectores de las clases dirigentes en contra
de los trabajadores, la represión reviste
ahora el carácter de "guerra sucia". Pero
las principales víctimas de la persecución
no son las mismas guerrillas, sino sobre
todo las organizaciones populares legales
y sus activistas, así como los dirigentes
La guerra como sustitución de la política
democráticos,
los
periodistas,
el
pensamiento independiente y la cultura.
Es decir, todas las fuerzas sociales y
políticas que intentan trascender el
cerrado esquema bipartidista legado por
el Frente Nacional.
De este modo, la carencia de alternativas
políticas desemboca en un remolino ciego
de vio lencias encontradas. Si a esto se
añade la vio lencia de las mafias entre sí y
contra la "clase política", y la que se
ejerce en contra de los jefes del
narcotráfico por fuerzas aún desconocidas, podemos decir que el país se
encuentra en el ojo del torbellino.
Queremos analizar en este artículo los
seis principales escenarios en los que se
manifiesta hoy la crisis del régimen, así
como los esfuerzos por resolverla.
Anteponemos algunas consideraciones
sobre las raíces históricas de la situación
actual, que nos permiten tener en cuenta
rasgos fundamentales de nuestra cultura
política.
Este gobierno busca la solución política a
la crisis en dos escenarios principales:
mediante el esquema gobierno-oposición
y a través de la elección popular de
Alcaldes. A ellos se añade ahora el
acuerdo para el Reajuste institucional, de
destino aún incierto. Por la vía armada se
expresa también de dos formas el
deterioro del régimen y los intentos
desesperados por supe rarlo: a la ya
desgastada
confrontación
entre
organizaciones insurgentes y Fuerzas
Arma das, ha venido a superponerse la
campaña de intimidación y aniquilación
sistemática
de
diversos
sectores
democráticos. Las retaliaciones del
narcotráfico contra la clase política son
un ingrediente adicional a la crisis y hasta
cierto punto externo a ella, en la medida
en que no representan una amenaza para
el "establecimiento", pero sí sacan a la luz
profundas
ambigüedades
y
Coyuntura
contradicciones internas de las clases
dirigentes, definitivas en el actual proceso
de acumulación.
Para comprender mejor la hondura y
orientación de la descomposición del
régimen
político
colombiano,
es
indispensable recordar su origen.
1. LA HERENCIA DEL FRENTE
NACIONAL
La violencia (1948-1953) y el Frente
Nacional (1958-1974) son el resultado de
una larga tradición colombiana, dos de
cuyas características vale la pena
destacar, porque pesan aún decisivamente
sobre nuestra cultura política.
En primer lugar, hasta el, acuerdo
bipartidista, los dirigentes liberales y
conservadores funda ron su monopolio en
una singular dialéctica pasional de
acervos enfrentamientos y transitorias
reconciliaciones nacionales. Desde el
siglo 19, nutrían el sentimiento de
pertenencia partidaria de las clases
subordinadas, alimentando prejuicios y
odios mutuos, y lanzando cíclicamente a
la población a guerras civiles que concluían luego mediante acuerdos de
reconciliación nacional pactados por los
mismos dirigentes. Los Partidos eran a la
vez el principio de la división y de la
unidad nacional, de su aniquilamiento y
salvación. Así lograba mantenerse un
alineamiento partidario de amplias
mayorías, más fundado en pasiones
ancestrales que en la capacidad de los
Partidos para representar y canalizar las
aspiraciones económicas y socia les de las
mayorías subordinadas.
El carácter pasional y violento del debate
político tenía, en segundo lugar, un
núcleo religioso que le confería su
peculiar virulencia. Ante una población
en su mayoría rural, la diferencia
fundamental entre los Partidos radicaba,
por lo menos desde la época de la Regeneración, en su distinta relación con el
La guerra como sustitución de la política
clero. Los conservadores se reclamaban
católicos, mientras los liberales eran
considerados como anticlericales, y más
tarde como masones o comunistas. Desde
el púlpito y la escuela, la institución
eclesiástica jugaba un papel determinante
en la afiliación partidaria de los colombianos. La violenta pasión política
adquirió así una hondura seudo-religiosa
de confrontación sectaria entre el Bien y
el Mal.
Esta cultura política llegó a su
consumación en la Violencia (1948-1953)
y en el Frente Nacional (1958-1974).
Consumación en el doble sentido: la
Violencia fue su más alta expresión e
impuso la necesidad de su cancelación
definitiva. El Frente Nacional la clausuró
con el consabido rito de la reconciliación.
Para el sector más tradicional de las
clases dirigentes, el Frente Nacional
"civilizó nuestras costumbres políticas".
El pacto bipartidista puso fin, en efecto, a
cien años de historia de Colombia:
extinguió la dialéctica de guerra y paz
entre los dos Partidos, y suprimió su
tradicional fundamento clerical. La
Iglesia católica perdió así su referente
partidario y la política se hizo secular por
decreto. Con ello, el acuerdo bipartidista
quebró
la
punta
pasional
del
enfrentamiento entre los colombianos.
Nunca más - ni siquiera con el esquema
gobiernooposición- será posible revivir su
afiliación sectaria a los Partidos
tradicionales.
El pacto nacional civilizó las costumbres
de los Partidos históricos, sobre todo,
porque desde entonces sus dirigentes
cierran filas ante la presión creciente de la
protesta social y la insurgencia armada, o
ante cualquier eventual alternativa
política que amenace su monopolio
burocrático. Justamente por este motivo,
el acuerdo bipartidista no le dió salida
institucional a los enfrentamientos que
padece el país. Despojados de los
Coyuntura
prete xtos seudo- religiosos de antaño, los
defensores extremos del régimen y
algunos de sus más radicales adversarios
de hoy, son herederos de la misma actitud
dogmática, 'intransigente y sectaria. Se
consideran portadores de la única
Salvación ante el Mal que abruma a la
nación. Sería mejor decir, pues, que el
Frente Nacional no civilizó nuestras
costumbres sino que contribuyó a desplazar el eje de la antigua barbarie.
Con el pacto entre liberales y
conservadores, la Iglesia perdió el lugar
central
que
hab ía
ocupado
tradicionalmente 'en el orden político colombiano. Como catalizadora de las
afiliaciones partidarias, había sido su
puntal decisivo. Al perder su función, los
conflictos sociales que daron al desnudo,
sin que las antiguas pasio nes religiosas
pudieran desviar de ellos la atención. Hoy
presenciamos la fermentación tormentosa
de un nuevo orden político que deberá
ofrecer una real mediación de todos los
sectores sociales en conflicto. La
desaparición del protagonismo de la
Iglesia católica generó un faltante de
legitimidad en los Partidos que perdura
hasta hoy, y que ha ido siendo paulatinamente suplido por la coerción militar.
El régimen actual descansa cada vez más
sobre la fuerza.
Ante los actuales esfuerzos de la jerarquía
eclesiástica por reconstruir el liderazgo
perdido, conviene hacer un breve
recuento de la evolución política de la
Iglesia católica desde el Frente Nacional.
A partir de 1958, la Iglesia desplazó la
frontera entre el Bien y el Mal: abandonó
su filiación exclusiva al Partido conservador y sus drásticas condenas a los
libera les, para convertirse en defensora
intransigente de las recién creadas
"instituciones democráticas" bipartidistas,
en contra de la "subversión marxista,
totalitaria y atea". Dicho sea de paso, la
Conferencia Episcopal colombiana mira
La guerra como sustitución de la política
desde entonces a través de este prisma
casi todas las formas de protesta y lucha
social.
Sin embargo, la nueva posición de la
Iglesia no obtuvo el mismo eco de antaño
y más bien contribuyó a generar
divisiones internas en su seno. En efecto,
el Frente Nacional, sumado al proceso de
urbanización, a la expansión del sistema
educativo y a los medios de comunicación, han secularizado en buena medida la
actividad política en Colombia. A esto se
añade el hecho de que la jerarquía
eclesiástica ha tenido que asumir una
posición particularmente incómoda e
imprecisa desde el fin nominal del Frente
Nacional (1974): a la vez que mantiene su
respaldo a las instituciones democráticas,
formula una crítica moral cada vez más
aguda a las clases dirigentes y a los
Partidos. Defiende, así, instituciones sin
sujeto. Flota en el vacío político sin
referentes determinados. Por todo ello, en
lugar de ejercer una influencia decisoria
en el acontecer nacional como en otros
tiempos, la crisis de identidad partidaria
se refleja en su interior. Ha permitido el
surgimiento
de
una
progresiva
diferenciación política en el clero, lo que
genera no pocas tensiones y conflictos.
Parte importante de la Iglesia católica
colombiana
ha
abandonado
sus
tradicionales perspectivas oligárquicas de
comprensión de la realidad nacional y ha
ido construyendo nuevas visiones a partir
de las clases subalternas.
Desde mediados del año pasado, sin
embargo, los obispos colombianos -bajo
la dirección del Cardenal López Trujillobuscan recuperar de nuevo un lugar
destacado en la vida política na cional. De
ser parte intransigente en el conflic to
entre el "establecimiento" y la "subversión", han pasado a ofrecerse como
mediadores entre ambos campos, lo que
los colocaría en el eje del acontecer
político.
Como
contrapartida,
el
Coyuntura
ofrecimiento de la jerarquía encierra una
tácita presión en contra de las anunciadas
modificaciones al Concordato, que
recortarían los privilegios eclesiásticos. El
gobierno se ha resistido hasta ahora a la
propuesta
episcopal
mientras,
paradójicamente, la jerarquía ha recibido
el respaldo entusiasta del Partido Comunista y de la Unión Patriótica. Por la
seculariza ción ya anotada y por el
desgaste reciente de su credibilidad, no
parece posible, sin embargo, que los
obispos puedan volver a conquistar una
posición similar a la que tuvieron en el
pasado. El punto de apoyo del régimen,
ya secularizado, se ha desplazado hacia la
fuerza, al menos mientras no surjan
alternativas reales de poder para las
grandes mayorías.
2. EL POST-FRENTE NACIONAL
En 1974 terminó la alternación de
liberales y conservadores en la
Presidencia. Los siguientes gobernantes,
López Michelsen (1974-1978) y Turbay
Ayala (1978-1982), no enfrentaron a
fondo la crisis en ciernes. López intentó
una primera respuesta a través de la
"pequeña
Constituyente",
pero
prescindiendo de su naufragio en la
Corte- se trataba de un proyecto de
reforma muy limitado en sus alcances
sociales. El paro cívico de septiembre de
1977 fue un índice del desencanto
popular y del consiguiente agravamiento
de la crisis política.
Turbay no creó una fórmula propia de
solución: se limitó a sacar las
conclusiones del Frente Nacional. El
mutuo acuerdo había transformado a los
Partidos tradicionales en empresas
electoreras y había confiado el conflicto
social al Estado de Sitio y la represión
militar. Turbay condujo esta dinámica
hasta sus últimas consecuencias: ascendió
al gobierno en virtud del clientelismo,
gobernó con el respaldo de las
La guerra como sustitución de la política
maquinarias, y enfrentó la inconformidad
social y la insurgencia armada mediante
el tradicional expediente de la represión.
El resultado fue exactamente inverso al
esperado: al término de su mandato se
fortalecía el M-19, mientras había crecido
considerablemente
el
desprestigio
nacional e internacional de las Fuerzas
Armadas y del mismo gobierno. Podemos
decir que, con Turbay, llegó a su agotamiento la lógica del Frente Nacional:
fracasó la guerra como fórmula para
enfrentar la crisis política del país.
Betancur y Barco, por su parte, se ven
obliga dos a enfrentar con seriedad el
grave deterioro del régimen. Ambos
intentan reavivar la dia léctica política,
aunque aplican dos esquemas diferentes.
Betancur intenta abrir espacios a una
oposición ajena al bipartidismo, de contenido radical, que pudiera abrigar incluso a
las guerrillas que se acogieran al proceso
de paz. Barco no puede retroceder en la
búsqueda iniciada, pero intenta la
repolitización nacional en el marco más
estrecho de los dos Partidos tradicionales,
pretendiendo al mismo tiempo darle un
contenido social al Partido liberal.
Betancur fracasó porque no acompañó su
propósito de reformas sociales, no osó
organizar un respaldo propio e
independiente, y encalló en la falta de
voluntad política de los bandos
enfrentados. Su proyecto se estrelló, a
derechas e izquierdas, contra la inercia de
la conflictiva lógica frentenacionalista.
Con el fracaso de Betancur fracasó
también, en cierto modo, la paz.
Barco hereda la incertidumbre de las
clases dirigentes y la encarna. Se limita a
sacar la suma y resta de las experiencias
anteriores: mantiene inicialmente las
formalidades de la paz, mientras deja
prosperar a su lado la guerra sucia; quiere
quitarle piso a la insurgencia me diante
programas sociales, y pretende en vano
reconducir la vasta inconformidad
Coyuntura
popular a los desgastados cauces de la
confrontación liberal-conservadora. Ante
la ineficiencia de las instituciones, se ve
obligado a recurrir a propuestas y
acuerdos de emergencia como el plebiscito y el Reajuste institucional.
Mientras el proceso de paz de Betancur
atendía sobre todo a las "causas sujetivas"
de la subversión, la "economía social" de
Barco pretende atacar sus "causas
objetivas" y, de paso, devolverle al
Partido liberal un perfil reformista. Es, sin
duda, un buen propósito. Pero los dos
proyectos "estrella" del gobierno: las
reformas agraria y urbana, se han
enredado en el Congreso. El Plan
Nacional de Rehabilitación y el Plan para
la Erradicación de la Pobre za absoluta
son un loable esfuerzo redistributivo
adelantado a través del gasto público.
Pero el intento no se emprendió por el
camino más directo y expedito: los
impuestos. La reforma tributaria se hizo
en favor del capital. Y el gasto social
tiene un monto exiguo en relación con
otros rubros como el de seguridad aumentado en un 50% en 1988- o el de
energía, por ejemplo.
Con Turbay fracasa la guerra. Con
Betancur, parece fracasar la paz. Con
Barco se mantiene nominalmente el
proceso de paz mientras prospera la
guerra informal, pero ambas parecen ir al
fracaso. El país no encuentra aún la
fuerza política capaz de llevar a cabo
serias reformas sociales, negociar la paz y
abrir a fondo el espacio democrático.
3. LOS ESCENARIOS DE LA CRISIS
EN LA COYUNTURA:
Como lo señalábamos al comienzo, la
crisis del régimen se desarrolla hoy en
seis escenarios diferentes, tres de ellos
políticos y tres armados: el esquema
gobierno- oposición, el Acuerdo para el
Reajuste institucional y la elección
popular de alcaldes, son los escenarios
La guerra como sustitución de la política
políticos; los armados expresan la lucha
guerrillera y en la “guerra sucia”. A ellos
se añade la guerra fugaz del narcotráfico
contra los políticos y el gobierno.
1. El Esquema Gobierno -Oposición
Desde el comienzo de su gobierno,
Virgilio Barco se había empeñado en
implantar el esquema gobierno-oposición
como eje primordial de dialéctica que
debería darle cauce a la inconformidad
acumulada. A la par con el deseo de
revivir la polarización política en torno al
eje liberal conservador, el presidente
Barco pretendía crear una imagen
reformista del partido liberal. El reciente
acuerdo bipartidista para el reajuste es
una confesión forzosa del fracaso del
esquema y de la incapacidad del partido
liberal para llevar adelante reformas
significativas desde el gobierno y el
congreso. Si el acuerdo no se rompe, el
gobierno seguirá mencionando el
esquema del mismo modo que la paz.
Con todo, un análisis de la experiencia es
útil y lanza alguna luz sobre la crisis de
los partidos tradicionales.
El modelo gobierno-oposición discurría
en el cielo del “país político”, que se
levanta muy por encima de las
preocupaciones cotidianas del “país
nacional”. Sin embargo, su éxito habría
significado un éxito relevante: la
dialéctica de alternativas políticas es vital
para todo el régimen abierto al cambio.
En Colombia, además, habría cancelado
el Frente Nacional y debería haber puesto
a los partidos tradicionales ante el dilema
de lograr su revitalización o exponerse a
su lenta extinción.
En la práctica, el modelo estimuló una
necesaria fiscalización moral del gobierno
ejercida por el partido conservador, pero
se mostró incapaz para generar reales
alternativas de poder, al menos en el corto
plazo. De hecho, se limitó al juego entre
los dos partidos tradicionales que
Coyuntura
conservan una raíz oligárquica nunca
superada y que, por tradición y
composición social, carecen de vocación
reformistas. Además, el núcleo aún vivo
del Frente Nacional se opuso a la
aplicación consecuente del esquema
como torpedeó el proceso de paz, y venía
buscando
soterradamente
la
recomposición del régimen bipartidista.
Pero la mayor limitación del modelo se
derivó tal vez de la falta de dirección
política por parte del mismo presidente de
la República, de la ausencia del partido de
gobierno y de un partido fuerte de real
oposición política.
Sin gobierno difícilmente puede haber
Partido de Gobierno. Hasta hace poco,
sectores de las clases dirigentes le
reprochaban al presidente su falta de
liderazgo. Vale la pena recordar, sin
embargo, que Barco fue escogido como
candidato justamente por su bajo perfil
político. Ante el país no encarnaba la paz,
como su predecesor, ni la guerra, como su
contendor. Para los varones liberales
aparecía como “tierra de nadie”, ofrecida
al primer ocupante. Su imagen de técnico
servía de escudo al oficialismo ante la
fiscalía moral del galanismo. Era la
perfecta expresión de la incertidumbre de
las clases dirigentes.
Elegido presidente con más votos que los
de sus varones electores, Barco tomó
distancia de su partido y se refugió,
durante más de un año, en el “Sanedrín”
de sus amigos y consejeros privados.
Dejó caer de sus puestos públicos a sus
representativas figuras de la clase política
liberal, y se rodeó de asesores y ministros
“técnicos”. Su administración se convirtió
más bien, durante los dos primeros años,
en una alta gerencia de obras públicas.
La dirección política del país pasó a un
segundo término. El gobierno no
enfrentaba, pues, la crisis sin una clara
orientación presidencial, por lo menos
hasta comienzos de 1988.
La guerra como sustitución de la política
Las intervenciones televisadas del
presidente de enero de este año –la
inculpación a la Corte Suprema de
Justicia, el anuncio del Estatuto para la
Defensa de la Democracia y la propuesta
de un plebiscito nacional-, marcan un
viraje en el estilo de gobierno, todavía no
claramente definido. Inicialmente, Barco
parecía reivindicar para sí facultades que
lo emanciparían más aún del control
institucional ejercido por la clase política.
Sin embargo, El Acuerdo del Palacio de
Nariño para el reajuste institucional lo
pone de nuevo en manos de los
directorios políticos bipartidistas.
El esquema gobierno -oposición se
adelantó además sin partido de gobierno.
En primer lugar, la maquinaria liberal no
ha superado la crisis a la que llegó tras el
gobierno de Turbay. El Partido aparece
como un gremio fragmentado por
rivalidades personales, más hondas que
las diferencias políticas que lo separan del
Partido conservador. La puja por la
alcaldía de Bogotá profundizó aún más
sus escisiones. En torno a los candidatos
reaparecieron las fisuras fundamentales
del Partido entre los eventuales
precandidatos presidenciales, y detrás de
ellos, entre algunos expresidentes.
Curiosamente, Lleras se alineó con
Turbay tras la figura de Caycedo, dándole
así un apoyo a Durán Dussán y al
clientelismo turbayista al que tanto había
combatido, mientras López dio sinuoso
respaldo a Ossa y de este modo a Samper
y Galán, enfrentándose de nuevo a Lleras,
antiguo padrino de Galán. Esta especie de
"comedia de las equivocaciones" da
buena muestra de la desarticulación del
Partido de gobierno. La derrota electoral
sufrida en Bogotá pone al Partido de
gobierno ante su propia crisis de
dirección y orientación. Hasta los
expresidentes perdieron autoridad, con
excepción de Turbay Ayala, quien supo
Coyuntura
mantener la oportuna distancia que le
concedía su Embajada ante la Santa Sede.
Las cosas han llegado a tal punto que el
mismo Partido liberal se ha convertido en
oposición. El trato dado por el Presidente
a los jefes regio nales del Partido condujo
a la "clase política" liberal al ejercicio de
una oposición de brazos caídos en el
Congreso. El ausentismo y el blo queo de
los proyectos del ejecutivo fueron su
arma de combate.
Así como no hay Partido de gobierno,
tampoco ha existido una oposición fuerte.
Aunque en menor escala, el Partido del
Orden está igualmente afectado por
tendencias erosivas. Crece la, distancia
entre el pastranismo y el alvarismo. La
fugaz veleidad disidente de Mazuera sobrino carnal y político de Gómez- y la
rebeldía de varios connotados dirigentes
regionales a las consignas de Pastrana,
son manifestación de las fisuras
conservadoras, sin hablar del Movimiento
Nacional de Gustavo Rodríguez, que en la
subasta de puestos públicos sólo se
decidió al final, tras muchas vacilaciones,
por el "mejor postor". Entre tanto,
Betancur pasa su convalecencia política a
la sombra de Pastrana, a cuyo hijo
respalda en sus aspiraciones.
No es fácil para ninguno de los dos
Partidos
tradicionales
colombianos
sobrevivir por fuera de la burocracia y
ejercer la oposición. Carecen para ello de
experiencia, base social y, sobre todo,
voluntad política. El Partido conservador
no logró acomodarse a ese papel sino en
muy corta medida. Durante los primeros
meses, presionó en todas las formas por
volver al régimen bipartidista del Frente
Nacional, y luego, ante la terca resistencia
presidencial, se consagró al ejercicio de
una oposición moralizadora. Pero no se
presentó como alternativa de poder. Ante
la nueva situación creada por el narcotráfico y los ataques de la guerrilla a los
oleoduc tos, a comienzos de 1988, su jefe
La guerra como sustitución de la política
se mostró dispuesto a acudir en auxilio
del ejecutivo en un gesto de patriótico
desinterés. Finalmente, después de la
firma del Acuerdo del Palacio de Nariño
con el jefe del gobierno, por el que se
restablece la alianza bipartidista, el
Partido Social Conservador parece
satisfecho.
La
única
oposición
política
al
bipartidismo es la que se expresa en el
Partido Comunista y hoy en la Unión
Patriótica. Pero no logran convertirse en
alternativa popular. Desde luego, la
estrechez del régimen ha hecho difícil su
labor. Para la administración Barco, la
Unión Patrió tica ha sido un interlocutor
de segundo orden. Por otra parte, sus
dirigentes y militantes es tán siendo
sistemáticamente aniq uilados ante cierta
indiferente impotencia del gobierno. Sus
550 muertos hacen dramáticamente
patente la estrechez del régimen. Pero las
limitaciones no son únicamente impuestas
desde friera. El Partido Comunista y la
Unión Patriótica no logran atraer a la s
mayorías. Por su rigidez, dogmatismo y
jerarquización autoritaria, al Partido
Comunista no le ha llegado aún su
Perestroika. La Unión Patriótica, tutelada
por el Partido Comunista y surgida por
iniciativa de las FARO, se encuentra en
un difícil y contradictorio proceso de
integración a la vida democrática que,
además, la extrema derecha se esfuerza
por bloquear. El país espera todavía una
alternativa popular plenamente definida
en su perfil democrático.
La crisis de los Partidos se expresa en el
Congreso. El escenario de su renovación
ha sido hasta ahora el teatro de su
decadencia. El Partido liberal adelantó
desde allí la "operación tortuga" contra su
Presidente, y el Partido conservador llevó
a cabo una oposición más orientada al
desquite partidista que a la creación de
alternativas para el país. La reforma
agraria, esencialmente recortada, alcanzó
Coyuntura
una aprobación póstuma en la segunda
legislatura, gracias a la secreta
transacción de sufragios por prebendas a
los senadores liberales, y a pesar del
fraude en la votación que todo el país
pudo contemplar por la televisión. La
reforma urbana está aún estancada, a
pesar de que ya fue sometida a mutilación
definitiva. Estas prácticas ya habituales
en el Legislativo constituyen la
"subversión desde arriba", más demoledora que la "subversión desde abajo"
que toma de aquella sus mejores razones.
Ante la incapacidad de los Partidos y el
Congreso para interpretar y canalizar las
grandes
urgencias
nacionales,
el
Presidente Barco ha recurrido también como
Betancura
una
"institucionalización paralela" del Estado.
Proliferan los asesores y las comisiones
presidenciales como réplica a la ineficacia
de las instituciones. El procedimiento no
carece de ambigüedad: estas instituciones
de bolsillo parecen testimoniar la buena
voluntad del ejecutivo, pero a su vez
encarnan y disimulan la falta de voluntad
política predominante. Se convier ten en
"burladero" del gobierno, acosado por la
presión de vastos sectores.
Es el caso respecto a los Derechos
Humanos: el problema de la guerra sucia
y el terrorismo - central para cualquier
democracia-, se desvía del Congreso y los
Partidos hacia la persona de un asesor. No
quiere decir esto que su nombra miento
carezca de importancia. El consejero
puede cumplir un buen papel si encara los
retos fundamentales que impone el
desbordamiento del Estado de Derecho,
no sólo por las fuerzas insurgentes, sino
también por las fuerzas de seguridad del
Estado y por sectores im portantes de las
clases dirigentes, sin cuyo auspicio no es
posible la guerra sucia. Pero puede
resultar contraproducente si tiende una
mampara al problema mediante tareas,
buenas en, sí, pero superficiales e
La guerra como sustitución de la política
inocuas. De todos modos, el recurso a un
asesor en un tema neurálgico, testimonia
la incapacidad de los Partidos para asumir
los desafíos esenciales de la democracia.
En este mismo sentido, el Presidente
impro visó
un
último
gesto
de
independencia: a comienzos de 1988
lanzó al país la propuesta de celebración
de un plebiscito ordenado a la eventual
convocatoria de una Constituyente. Este
recurso consumaba la distancia crítica del
Presidente frente a las instituciones.
Significaba un autogolpe de Estado desde
la cúspide del gobierno. Pero tal como fue
propuesto: sin compromisos por parte del
Ejecutivo en cuanto a la composición y
contenido de la eventual Asamblea
Constituyente, el plebiscito habría sido un
cheque en blanco girado por el pueblo a
favor del Presidente. Sin embargo,
amplios sectores de opinión se acogieron
a la propuesta oficial en un gesto de
desesperada esperanza en la magia del
recurso al constituyente primario.
La propuesta creó, sin embargo, una
oportunidad política para definir el perfil
reformista del Partido liberal. Suscitó un
curioso
apoyo
incondicional
de
numerosas organizaciones pop ulares
mientras tropezaba con la oposición de
casi todos los ex-presidentes, con
excepción de Tur bay, y con el rechazo
disimulado
del
Partido
Social
Conservador. Se abrió así la posibilidad
de una alianza entre gobierno y clases
subalternas similar a la de 1936, en
oposición a las oligarquías. Tal pacto
habría podido llenar de contenido la
dialéctica gobierno -oposici6n. Pero lo
más conspicuo del bipartidismo asedió a
un Presidente inseguro en la conducción
política del país. No era este el tipo de
liderazgo que las clases dirigentes
reclamaban. Y Barco, finalmente, cayó de
nuevo en manos de los directorios
políticos gracias a la firma del acuerdo
del Palacio de Nariño.
Coyuntura
2. El Reajuste Institucional
El 19 de febrero el país contempló por
televisión la firma del acuerdo del Palacio
de Nariño para el Reajuste institucional,
por parte del Presidente de la República y
del jefe del Partido Social Conservador.
Ambos, sentados en la misma mesa, se
dirigieron al país para expli car la
significación del nuevo pacto. Más allá de
las palabras, la imagen mostraba que el
esquema
gobierno-oposición
había
terminado y comenzaba de nuevo el
cogobierno de los dos Partidos
tradicionales. Durante la interinidad
política en la que ha entrado el país hasta
el mes de octubre, cuando debe concluir
la reforma constitucional, el Presidente ha
pasado a ser rehén de los directorios
políticos liberal y conservador, que tienen
ahora la iniciativa.
El Acuerdo del Palacio de Nariño no es el
Frente Nacional. En aquel entonces los
dos Partidos que signaban el pacto eran
justamente las partes en conflicto.
Sellaban, entonces, la paz. Ahora los
firmantes son una de las partes enfrentadas, y se unen para consolidar su
frente de batalla. Desde luego, el Reajuste
institucional no será una declaración de
guerra porque el régimen tiene un alto
déficit de legitimidad que necesita cubrir
pudorosamente. Tendrá, además, la
presencia vigilante de terceras fuerzas, de
cuyo aval requiere. Pero no sería realista
esperar una reforma democrática de las
maquinarias políticas tradicionales que
tienen en sus manos el proceso del
Reajuste. Así pues, si la reforma se lleva
finalmente a cabo, propondrá medidas de
modernización y de orden, con algunas
reducidas concesiones democráticas.
Modernización que agilice el funcio namiento-de los Partidos, del Congreso,
de la administración local y regional.
Orden que fortalezca la Justicia
incorporando en la legisla ción ordinaria
La guerra como sustitución de la política
parte de las normas hoy propias del
estado de excepción. Y alguna medida democrática que afirme los derechos y
garantías de la oposición.
3. La Elección Popular de Alcaldes
La elección de alcaldes es el segundo
escenario de la crisis política nacional.
Como se sabe, es el único resultado
significativo que sobrevive de la
"apertura democrática" impulsada por
Betancur al inicio de su administración.
La importancia que se le ha dado a la
reforma es apenas proporcional a la
estrechez del régimen vigente y a la
mezquindad reformista de las clases
dirigentes. Esta magnificación ha generado una expectativa desproporcionada y,
de hecho, le ha concedido a la reforma
municipal un significado mayor que el
que hubiera alcanzado por sí sola. La
contienda electoral, más que el esquema
gobierno-oposición, ha revitalizado la
actividad política.
Lo acontecido en Bogotá y Medellín en
torno a las alcaldías es un buen indicio de
la crisis de los Partidos tradicionales y de
sus intentos por resolverla. Las divisiones
personalistas
que
los
atraviesan
condujeron a un complejo juego de
alizanzas entre fracciones liberales y
conservadoras que buscaban, a través del
Partido opuesto, tomar venganza del suyo
propio. Es posible, sin embargo, que a
través de estas rencillas se estén abriendo
paso nuevas tendencias ideológicas
separadas por el eje de la crisis del
régimen: la paz y la apertura hacia una
real oposición democrática. Hay una convergencia tácita entre las derechas de
ambos Partidos por un lado, y su centro
por otro. El alvarismo se encontraría más
cómodo a la derecha -unido con el
turbayismo y apoyado por la nueva
edición del llerismo - que ligado a Pastrana y Betancur, mientras que estos -más
el galanismo y el samperismo- podrían
Coyuntura
confluir en una tendencia de centro. Un
realineamiento en este sentido clarificaría
la política nacional y le daría mayor
sentido a un eventual esquema gobiernooposición.
La campaña por las alcaldías mostró que
la "clase política" es consciente del
deterioro de su propia imagen y busca
atajos para superarlo, no mediante un
replanteamiento ideológico y político de
fondo, sino mediante recursos de
maquillaje. A la inseguridad que produce
el vacío ideológico hay que atribuirle, en
buena medida, el abrumador derroche
publicitario.
Los principales candidatos no fueron
representantes de la "clase política"
tradicional. Fue ron figuras jóvenes.
Juventud se presentó como sinónimo
implícito de cambio y modernización.
Los Partidos tradicionales buscaron,
además, proyectar una "imagen cívica" de
sus candidatos, antes que partidista. Lo
"cívico" encierra aquí un "problema
semántico".
Intenta
recuperar
al
Movimiento cívico que ha sacudido al
país en los últimos años. Pero, mientras lo
cívico es sinónimo de popular para el
Movimiento social, para los Partidos está
representado por los dirigentes gremiales
(FENALCO, SAC) o por los empresarios
de poderosos medios de comunicación
(Noticiero TVHoy, El Colombiano).
Estos representan, en efecto, a la sociedad
civil, pero sólo a aquella sociedad que se
expresa a través de los gremios. No a la
que toma parte en los paros cívicos.
La elección de alcaldes barajó las cartas
de figuras y fuerzas políticas. Andrés
Pastrana, Caycedo y Ossa ascendieron
vertiginosamente en el escalafón de sus
Partidos. María Eugenia se convirtió en
punto de fuga de las tendencias más
disímiles, desde la derecha hasta la izquierda. La Unión Patriótica logró en
Bogotá una vasta alianza con variados
sectores de izquierda, gracias a la
La guerra como sustitución de la política
valerosa candidatura neo liberal de Clara
López. Pero no se dibuja aún la fuerza
política que pueda generar un vasto consenso popular.
Los resultados de las elecciones, apenas
conocidos al concluir este artículo,
deberán ser objeto de futuros análisis.
4. El enfrentamiento Fuerzas Armadas
- Movimiento guerrillero
El esquema gobierno -oposición, la
elección
de
alcaldes
y,
más
recientemente, el proyecto de Reajuste
institucional son los escenarios en los que
se intenta la superación de la crisis
política y la modificación del régimen
bipartidista por canales institucionales. El
enfrentamiento
armado
es
la
materialización misma de la crisis y
expresa, a su modo, un esfuerzo
desesperado por superarla.
Como es sabido, el fervor guerrillero
surgió en América Latina con motivo del
triunfo de la revolución cubana. Pero la
tradición de sectarismo y violencia
política implantada por los Partidos
tradicionales, el alto grado de permanente
agresión legal y armada de muchos
sectores dirigentes sobre las clases
subordinadas, y la hondura de la crisis
social, le han dado su pe culiar arraigo en
Colombia. Por otra parte, el estrecho
régimen bipartidista tampoco le ha
ofrecido
cauces
institucionales
alternativos.
Los Partidos tradicionales, instalados en
el po der, se habituaron a responder
preferencialmente por vía represiva a la
protesta social, desconociendo su reto
político y reduciéndola a la categoría de
problema de "orden público". El recurso
casi permanente al Estado de Excepción y
su uso represivo contra la protesta así lo
demuestran. De este modo, el acuerdo liberal-conservador
ha
contribuido
decisivamente a la militarización del
conflicto en Colombia.
Coyuntura
Así mismo, el monopolio bipartidista ha
dificultado el surgimiento de una
oposición
política
que
presente
alternativas diferentes a la insurgencia
armada. El bloqueo a la izquierda política
ha fortalecido, -indirectamente, al mo vimiento guerrillero. Aún hoy, si el actual
movimiento de protesta no encuentra vías
de
expresión
política,
continuará
encauzándose progresivamente hacia la
lucha insurgente. En este sentido, la
"guerra
sucia"
dirigida
por
el
establecimiento contra la Unión Patriótica
y otros movimientos sociales ajenos al
bipartidismo,
produce
resultados
contrarios a los que pretende: eliminando
alternativas políticas, trabaja en favor de
la insurgencia armada. A la vez,- el
protagonismo ejercido por el movimiento
guerrillero durante la administración Turbay, al copar el espacio político de
numerosos embriones de izquierda legal
contribuyó a su desarticulación final.
Tras veinte años de lucha, la guerrilla
revolu cionaria en Colombia está lejos de
convertirse en alternativa de poder. Su
acción militar no pone de manifiesto su
proyecto
político.
En
la
actual
proliferación de violencias, no alcanza a
deslindar su propio perfil ante la mayor
parte de los colombianos. Su ya larga
frustración, la inclina hoy hacia formas
desesperadas de acción militar. Se
convierte de este modo en un factor, no
de maduración en el proceso de constitución de las clases subordinadas, sino
de crónica inestabilidad que contribuye a
estrechar los márgenes de la organización
popular y democrática.
Desde los años sesenta hasta 1974, el
movimiento guerrillero estuvo confinado
al campo y alcanzó un difícil crecimiento
político y militar. En los setenta, el M-19
asumió su personería y le abrió una nueva
época. Sus golpes publicitarios y la torpe
represión ejerc ida por la administración
Turbay, lo convirtieron en interlocutor
La guerra como sustitución de la política
forzoso del gobierno. Conquistó simpatía
creciente en sectores populares, medios e
intelectuales de la población. Como lo
demostró después el proceso de paz,
obtuvo entonces un protagonismo
superior a su capacidad real de
conducción política. En consecuencia,
durante la administración Betancur, el M19 perdió la legitimidad conquistada y se
lanzó finalmente al suicidio en el Palacio
de Justicia. La paz se convirtió en su
derrota. Así concluyó el segundo período
de la guerrilla colombiana.
La nueva fase del movimiento guerrillero
en la que nos encontramos, ha sido
capitalizada por el ELN, por haberse
mantenido al margen del fracasado
proceso de paz. El desarrollo actual se
caracteriza por la contradicción entre el
crecimiento militar del movimiento
guerrillero y su empobrecimiento político.
El desacertado manejo del proceso de paz
por parte del M-19 desconectó al
movimiento armado en su conjunto de
buena parte de los intelectuales y de la
gaseosa "opinión pública". Incrementó el
reclutamiento de su militancia sobre todo
en sectores marginales, sin formación
intelectual, desesperados por la aguda
crisis social. En la medida en que se
ahonda la despolitización de sus
miembros, se agudiza paralelamente su
acción militar. Prolifera la extorsión, el
secuestro, el atentado. Para el común de
los colombianos resulta difícil distinguir
hoy la acción guerrillera de la violencia
del narcotráfico o de la delincuencia
común.
Las FARC, como el actual gobierno,
quedaron suspendidas entre la paz y la
guerra. Desde sus inicios, la tregua
pactada con ellas fue confusa. Las
Fuerzas Armadas mostraron su opo sición
decidida al acuerdo. El texto fue equívoco.
Las
FARC
continuaron
fortaleciendo su equipamiento militar.
Tras un prolongado mantenimiento
Coyuntura
formal de los acuerdos, la vo luntad
latente de guerra le fue ganando de nuevo
terreno a la paz, hasta que hoy la tregua
se puede dar por concluida. Del
contradictorio proceso, las FARC han
heredado un perfil político confuso, aún
por definir.
La sorpresiva conformación de la
Coordinadora Simón Bolívar, en 1987, no
es producto de una concepción
compartida por las distintas organizaciones armadas, sino resultado de una
"sin salida" política que las coloca ante la
necesidad de presionar al gobierno. No
es, por lo tanto, un pacto eficaz y
duradero. La serie de acciones con las que
se ha iniciado el 88, dan indicios de
desesperación. El innegable poder militar
de la guerrilla sin clara orientación
política y el pago de salarios a muchos de
sus mili tantes, augura procesos de
descomposición interna.
Por otra parte, el gobierno de Barco
parece haber clausurado ya los intentos de
paz. Recibió el país bajo la presión de
"los enemigos agaza pados de la paz",
reorganizados a partir del Palacio de
Justicia. Desde el comienzo de su
administración, la flexibilidad de un
complejo proceso político se redujo a un
formalismo oficial y se transformó en
programa técnico de rehabilitación y
normalización. El gobierno se limitó a
reiterar sus condiciones sobre desmovilización y desarme sin contraprestaciones.
El atentado de las FARC en el Caquetá, a
media dos de 1987, endureció aún más la
posición oficial. Virtualmente, la tregua
ya no existe. La renuncia de Carlos Ossa
a su cargo para consagrarse a una
intempestiva tarea política, es a la vez la
renuncia de Barco a las conversaciones
con la guerrilla con el propósito de
concentrarse exclusivamente en los
programas técnicos de rehabilitación. Con
el fin de la paz, se anuncia la guerra. Así
lo indica el Estatuto para la Defensa de la
La guerra como sustitución de la política
Democracia, más severo que el famoso
Estatuto de Seguridad de Turbay, y el
aumento del presupuesto para las Fuerzas
Armadas en un 50 %. El renovado auge
de la confrontación armada debilita las
posibilidades renovadoras de la elección
popular de alcaldes y estrecha los
márgenes democráticos de la organización popular.
5. La guerra sucia
La "guerra sucia" es el terrorismo del
"establecimiento". En Colombia se
adelanta hoy el exterminio sistemático de
dirigentes populares y democráticos. En
las dictaduras militares-del Cono Sur y
Centroamérica, la guerra sucia ha sido
dirigida desde la cúspide del Estado. En
nuestro país, se desarrolla hasta ahora al
margen del ejecutivo, aunque con una
cierta tolerancia del mismo. Como es
clásico, aparece mimetizada en el
enjambre de violencias cruza das. Su
confusión deliberada por parte de las
clases dirigentes es una forma de
encubrimiento. Los asesinatos de algunos
dirigentes liberales y conservadores,
probablemente fruto de retaliaciones por
parte de la guerrilla, consuman el estado
de confusión. Es ilusorio esperar su
esclarecimiento judicial o una decidida
acción del gobierno en contra de la
eliminación de la oposición. Es necesario
remontarse a sus fuentes políticas.
La génesis inmediata de la guerra sucia es
clara. Surge del fracaso de la guerra y de
la paz, intentadas durante los gobiernos
de Tur bay y Betancur. Barco mantiene las
formalidades de la paz, pero se ve
desbordado por la guerra sucia,
auspiciada por quienes se empeñan en
recomponer el tranquilo monopolio del
Frente Nacional. Ya durante la
administración Betancur, la represión
comenzó a transformarse en guerra
informal. Pero con el gobierno de Barco
se ha convertido en el estilo de represión
Coyuntura
fundamental, impulsado o tolerado por las
cla ses dirigentes, y auspiciado -en
algunas regiones- por narcotraficantes
amenazados en sus intereses.
Pero la guerra sucia en Colombia ha
tenido una larga preparación. Durante los
últimos cuarenta años, en el país se ha
venido desarrollando un lento "golpe de
sociedad civil, regido por el principio de
autodefensa. Hasta 1953, las Fuerzas
Militares eran el brazo armado del
Estado, cuando no simplemente de los
Partidos. Hoy la relación se ha invertido:
numerosos dirigentes civiles son el brazo
político de las Fuerzas Armadas. Ante la
defección de la "clase política" generada
por el Frente Nacional, los militares se
han convertido casi obligatoriamente en
ideólogos de la sociedad civil dominante,
al menos en relación con el creciente
conflicto social. Y, como es apenas
lógico, han impreso en ella su propia
perspectiva profesional: una visión de
"orden" y "seguridad".
La emancipación de las Fuerzas Armadas
frente a la dirección civil del. Estado, es
resultado de un largo proceso. El
autogolpe propiciado por los Partidos
tradicionales en cabeza del ge neral Rojas
Pinilla, les quitó credibilidad y autoridad
ante los militares y nutrió en ellos el
sentimiento mesiánico. Luego, el fácil
recurso de los distintos gobiernos al
Estado de Sitio les transfirió una
responsabilidad desproporcionada y una
creciente independencia en el manejo del
problema político central: el "orden
público". Hoy los altos mandos del Ejército conocen mejor al país real que la
mayor parte de los dirigentes políticos.
Simultáneamente, la formación de los
militares
ha
ido
escapando
al
conocimiento y al control del poder civil.
Los oficiales reciben cursos de especialización en el exterior sin que nadie
conozca su orientación ni los inte reses a
los que responden. Las Fuerzas Armadas
La guerra como sustitución de la política
han creado su propia Universidad,
ahondando de este modo la distancia que
ya su profesión genera con relación a la
sociedad y propiciando el desarrollo de
una perspectiva unilateral sobre el país.
De la independencia frente a los civiles,
se ha ido pasando a una creciente tutoría
de los militares sobre aquellos en torno a
los problemas de "orden público". Han
surgido instituciones singulares. Desde
hace quince años se viene impartiendo
formación castrense a los dirigentes
civiles: profesionales, empresarios, políticos, periodistas, sacerdotes, etc., quienes
acceden así al grado de oficiales de
reserva. Fuera de ello, las Fuerzas
Militares dictan cursos y seminarios
frecuentes a estos mismos sectores sobre
la situación del país. De modo particular
se ha establecido una sólida alianza entre
los gremios empresariales y las Fuerzas
Armadas. De tiempo atrás se ha venido
desarrollando una verdadera industria de
vigilancia privada para las clases
pudientes, al mando de antiguos oficiales
de las Fuerzas Armadas, que cuenta con
40.000hombres.En los Colegios Militares,
hoy numerosos, dirigidos por militares en
retiro y en servicio activo, se les da a los
estudiantes adiestramiento militar. Más
recientemente
algunos
oficiales
procedieron a impulsar grupos de
autodefensa campesina, como el país lo
comprobó por la Televisión. El Ministro
de Gobierno reconoció la existencia de
140 de ellos. Finalmente, en los últimos
años las Fuerzas Militares han vendido
innumerables armas a los civiles, muchas
de ellas de su uso exclusivo.
Todo este proceso de militarización de la
sociedad civil dominante obedece al
principio de autodefensa. Se ha venido
construyendo en Colombia un ejército
paralelo no previsto por la Constitución,
no sujeto al Presidente de la Re pública, ni
a ninguna otra autoridad claramente
determinada. Lleva implícito el llamado
Coyuntura
para que cada uno defienda por las armas
su propio interés. Presupone la defección
del Estado y adelanta su disolución. Este
"golpe de socie dad civil" es visto con
buenos ojos o auspiciado por clases
económicamente
poderosas,
pero
incapaces de ofrecerle salidas políticas al
país. Son estos sectores, además, sus
mayores beneficiarios.
La guerra sucia de hoy no es, por lo tanto,
un fenómeno sorpresivo e inesperado.
Emerge de una sociedad que se viene
militarizando de tiempo atrás. Puede
operar en forma centrali zada o autónoma.
Es responsabilidad, ante todo, de las
clases dominantes y de los Partidos
tradicionales que han abdicado de su
responsabilidad política y la han
delegado, abusivamente, a la coerción
militar. No se dirige contra la guerrilla. Es
más bien el resultado de la frustración
producida por la imposibilidad de
exterminarla. Es una guerra de
intimidación y exterminio contra el
pensamiento independiente, la prensa y la
cultura, contra todas las fuerzas que
podrían ampliar el estrecho régimen
bipartidista y transformar en lucha
política el enfrentamiento armado. Esta
guerra informal le da hoy los mejores
argumentos a la guerrilla y bloquea el
camino de la paz, aunque no facilita
tampoco la victoria militar del establecimiento.
Hasta la administración Betancur, el reto
político del país consistía en construir un
nuevo Pacto social entre los sectores
enfrentados: guerrilla y Estado, y abrirle
ancho cauce político a la oposición. Hoy
el problema es diferente. No es posible
negociar con una guerrilla que no ha sido
militarmente derrotada, si antes no se
desmontan los organismos paramilitares y
se pone freno a la guerra sucia. Pero este
último tipo de violencia no es negociable
ya que sus promotores son por definición
clandestinos. El nuevo diálogo al que
La guerra como sustitución de la política
alguna vez será necesario retornar,
requiere, pues, como condición previa, un
Pacto nacional de renuncia a la violencia
como método de lucha política, hoy
estéril en Colombia.
6. Narcotráfico y desestabilización
Sin la presión norteamericana, el tráfico
de drogas no habría inducido factores de
aguda incertidumbre transitoria: la
"mafia" hace parte del "establecimiento"
y su interés no apunta a destruir el Estado,
ni el régimen político. Forma parte, más
bien, de sus defensores más extremos:
protege a sangre y fuego la acumulación
privada frente a la subversión o ante los
movimientos populares. Su lucha se
dirige exclusivamente a buscar la tácita
aceptación del negocio y a eliminar el
Tratado de Extradición. Con este
propósito, ha neutralizado al poder
jurisdiccional y ha subordinado a parte
importante del Legislativo y de la "clase
política". Si en su camino se ve
enfrentado a la lega lidad, multiplica una
prepotente violencia y profundiza la
descomposición de la sociedad y del
Estado. Pero no posee un proyecto de sociedad distinto del actual.
Las clases dirigentes, por su parte, se
debaten en una doble aspiración
contradictoria: el de seo de acumulación y
la
necesidad
de
legitimación.
Internamente divididas por estas dos exigencias contrapuestas, han mantenido
ante el narcotráfico una deliberada
ambigüedad:
han
incorporado
pragmáticamente sus capitales a la
economía nacional para garantizar el
proceso de acumulación, rasgándose
esporádicamente las vestiduras ante
ciertos
delitos
especialmente
escandalosos o ante la presión exterior.
Este jue go ha dado lugar a la singular
paradoja según la cual, al sector
productivo le va bien, mientras al país le
va mal. Pero las clases dirigentes se
Coyuntura
niegan a reconocer el estrecho vínculo
existente entre los dos fenómenos: el
narco tráfico .
Los dineros ilegales han sido integrados
oficialmente a la economía nacional
mediante la amnistía tributaria de 1987, la
"ventanilla siniestra" del Banco de la
República y el lavado de dólares. Estos
recursos han ayudado a la bur guesía
colombiana a vadear con relativo éxito la
difícil
situación
económica
latinoamericana. La inusitada bonanza de
constructores, indus triales y comerciantes
se debe, en medida importante, a tal
"exportación no tradicional". Pero de
tiempo en tiempo -con ocasión de crímenes notorios llevados a cabo por las
mafias, cuando los "capos" pretenden
disputarle el control político a los jefes
tradicionales o, sobre todo, bajo la
presión
económica
norteamericanaamplios sectores dirigentes expresan su
indignado repudio del narcotráfico y emprenden su fugaz persecución. Esta
ambiva lencia puso al Estado entre la
espada y la pared a comienzos del año.
La única contradicción esencial entre el
narco tráfico y las clases dirigentes
tradicionales -su relación con los Estados
Unidos- hizo explosión. Como se sabe,
los narcotraficantes reivindican la
independencia nacional frente a la justicia
norteamericana. En este punto son
antinorteamericanos, no por razones
políticas sino por motivos de seguridad
personal. La oligarquía colombiana, en
cambio, requiere del respaldo de los
Estados Unidos para mantener su modelo
de desarrollo económico y su control
político, sobre todo en las actuales
circunstancias del país. Digamos de paso
que el gobierno norteamericano persigue
la cocaína más por razones comerciales
que por motivos éticos ya que, de lo
contrario, emprendería una seria lucha
contra el consumo de la droga y no simplemente contra .su importación. La
La guerra como sustitución de la política
marihua na, antes condenada, es hoy el
segundo producto agrícola de los Estados
Unidos.
El "affaire" Ochoa desató las tensiones
acumuladas. La presión económica de los
Estados Unidos, que sigue pendiente
como una espada de Damocles, colocó a
la burguesía y al Estado colombianos ante
un dilema difícil de resolver: perseguir
seriamente a los grandes "capos" de la
mafia y verse enfrentados a sus retaliacio nes, o mantener vigente la tácita alianza
con estos y soportar las sanciones de
Norteamérica. Para bloquear todo intento
de restablecer la Extradición, los
narcotraficantes se mostraron dispuestos a
librar una guerra feroz contra el Estado.
Sus golpes iniciales se dirigieron, por
primera vez, contra la "clase política", la
que por fin pareció darse cuenta,
repentinamente, de que existe una grave
crisis nacional.
El dilema entre acumulación y
legitimidad en
relación
con
el
narcotráfico, desestabiliza al Estado
colombiano con mayor eficacia que la
insurrección armada o la protesta social.
La respuesta del Estado a la guerra
declarada marcará una línea muy
importante en este camino. Por ahora ha
vuelto una calma incierta basada al
parecer en acuerdos desconocidos por el
país. De todos modos, los precedentes
sentados por los narcotraficantes -sobre
todo el asesinato del Procurador-, han
dificultado la solución. Los responsables
de estos hechos reconquistarán la
tolerancia económica pero deberán contar
con un hondo repudio social.
Lo más grave de la situación, es el hecho
de que las clases dirigentes se empeñan
en desconocer su verdadera naturaleza.
Acosadas
por
la
necesidad
de
legitimación ante sí mismas, ante el país y
en el exterior, se empeñan en la hipótesis
norteamericana de la narcoguerrilla e intentan desviar de este modo la
Coyuntura
indignación y la represión contra las
organizaciones
armadas
y
los
movimientos populares. El Estatuto para
la Defensa de la Democracia promulgado
a raíz del embate del narcotráfico, muy
probablemente será orientado en su
aplicación contra estos últimos, a pesar de
las declaraciones del gobierno en
contrario. Parece claro que las
agrupaciones guerrilleras han tenido o
tienen relaciones eventuales con los
narcotraficantes:
intermediación
comercial en el Guaviare, contrabando de
armas, etc. Pero en principio hay una
oposición irreconciliable entre un sector
social como el narcotráfico, que defiende
por todos los medios sus inmensas
fortunas conquistadas a puño, y guerrillas
revolucionarias que cuestionan cuando
menos la actual distribución de la riqueza.
Muchos jefes del narco tráfico son hoy
latifundistas y enfrentan las presiones
guerrilleras incluso mediante el pago de
sicarios. Es obvio, en cambio, que las
clases
dirigentes
han
pactado
estructuralmente con los recursos
económicos de la droga, que no pocos de
sus miembros están en el negocio, y que
girones importantes de los Partidos, del
Estado y de los servicios de Seguridad
han sido comprados por sus dineros. El
no reconocimiento de esta situación ha
embarcado a las clases dirigentes, al
menos por ahora, en una política
contradictoria, estéril y peligrosa.
4. A MANERA DE BALANCE
Mirando la evolución nacional de
conjunto, se aprecia una agudización de
las formas de confrontación armada que
debilitan las mediaciones civilizadas y
políticas. A su vez, el enfrentamiento
armado avanza en un proceso de descomposición: se desarrolla ahora en el
terreno de la guerra sucia y del
terrorismo, y conduce al deterioro de los
estrechos márgenes de la democracia
La guerra como sustitución de la política
colombiana. Hacia allá conspiran hoy,
objetivamente, tres fuerzas disímiles o incluso contrapuestas: el movimiento
guerrillero, el narcotráfico y la guerra
sucia. En estas condiciones se debilita
sustancialmente el alcance renovador de
la elección popular de alcaldes, al menos
en el corto plazo. Aunque se lo mantenga
nominalmente, el esquema gobierno oposición tiende a ser definitivamente
suplantado por una edición actualizada
del Frente Nacional. Crece el riesgo del
recurso a las soluciones de fuerza. Hacia
allá apunta el Estatuto para la Defensa de
la Democracia. Si la Comisión de
Reajuste institucional se conformara con
una auténtica representación de las clases
subalternas, si los temas permitieran
discutir los problemas sociales y políticos
de fondo, si las clases dirigentes
comprendieran la gravedad del momento
y se mostraran flexibles, si el gobierno
ejerciera una conducción adecuada del
proceso, -cosas todas más que improbables- el Reajuste podría abrir un cauce
decisivo hacia la civilización del
conflicto. Pero, por la forma como se
realizó el acuerdo, solo pueden esperarse
medidas de modernización del Estado,
junto con medidas de orden, y alguna
concesión a las demandas democráticas
de garantías para la oposición.
El país no está, sin embargo, en una fase
prerrevolucionaria ni en vísperas de una
guerra civil. El cruce de violencias
contradictorias no estimula siquiera un
proceso claro de organiza ción y
enfrentamiento de clases. Sólo genera
confusión, aguda fragmentación social,
hastío y repudio general. No hay
consenso en ningún sector, ni dirigente ni
subalterno, sobre los caminos que debe
seguir el país, y nadie se atrevería a
vaticinar cuáles serían los resultados
finales de las diversas alternativas. Tampoco en el estamento militar parece haber
cla ridad-sobre una salida golpista. La
Coyuntura
situación es de virtual anarquía. Avanzan
los tambores de la guerra, pero no como
continuación de la política, sino como su
ruda sustitución desordena da.
Pero la proliferación de violencias nutre
el anhelo de orden a cualquier precio. Si
se optara explícitamente por la aplicación
masiva de la fuerza, la represión podría
ser tanto más vio lenta cuanto menos
claros son los resultados previsibles, y no
recaería sobre los jefes del tráfico de
drogas con quienes las clases dirigentes y
el Estado tienen nexos múltiples, ni sobre
la guerrilla bien equipada para su defensa,
sino sobre el movimiento popular y
demo crático en su conjunto.
Ante la confrontación cada vez más
generalizada, anárquica y sin resultados,
se requiere hoy, sin duda, un amplio
Movimiento Nacio nal. Puede tomar dos
formas: una, como recomposición
actualizada
del
Frente
Nacional,
convocado y dirigido desde arriba, desde
el Estado y los Partidos, para modernizar
el Estado e imponer el "Orden" mediante
la .represión. Esta parece la tendencia
predominante, confirmada por el Acuerdo
del Palacio de Nariño. Otra, como
Movimiento ciudadano impulsado desde
abajo, desde la sociedad y todos sus organismos, abierto desde luego a la libre
participación individual de miembros de
todos los Partidos, que permita derrotar
políticamente las distintas formas de
violencia, y presionar al Estado y a los
mismos Partidos por las reformas sociales
y políticas más urgentes. La primera
fórmula, la más fácil, significaría la reiteración y el ahondamiento de la crisis del
régimen bipartidista legada por el Frente
Nacional. No se ve cómo los Partidos
tradicionales,
gestores
y
actores
fundamentales de la crisis, pue dan ser los
impulsores protagónicos de su solución.
El país necesita un amplio Movimiento
democrático que presione serias reformas
económicas, sociales y políticas, y exija a
La guerra como sustitución de la política
todas las partes en conflicto la
reformulación de la paz. Este es el gran
desafío del presente. Todo esfuerzo por
desconocer o ahogar este fenómeno
político -como la guerra sucia- solo puede
agudizarlo.
Coyuntura
LA ELECCION POPULAR DE
ALCALDES: UN DESAFIO PARA LA
DEMOCRACIA
María del Pilar Gaitán*
La elección popular de alcaldes, el más
reciente y controvertido proyecto político
de modernizació n del Estado colombiano,
se ha convertido en la reforma
constitucional más importante de los
últimos cincuenta años de vida
republicana. Quizás por ello, desde la
época de la "Revolu ción en Marcha" el
país no vivía una transformación
institucional con tantas expectativas, pero
también con tantas incertidumbres.
Las opiniones sobre el impacto y las
consecuencias de la reforma han
permitido "tomarle el pulso a la nación":
su debate se ha colocado al orden del día
en la academia, en el mundo de la política
y en la cotidiana reflexión del ciudadano
común. Un sinnúmero de gremios, entre
ellos agrupaciones tan diversas como la
SAC y ANDIGRAF, han incluido el tema
de la descentralización política y la
elección popular de alcaldes en sus
deliberaciones anuales. En la última
reunión del Episcopado colombiano, los
jerarcas de la Iglesia igualmente se
pronuncia ron sobre los efectos éticos y
políticos de la nueva institución, al
considerarla como uno de los grandes
desafíos del momento. Sindicatos,
asociaciones cívicas y partidos, así como
voceros de las Fuerzas Armadas y de los
principales medios de comunicación, no
han cesado de preguntarse sobre sus
bondades, sus alcances y su significado.
Toda esta discusión ha logrado permear la
cultura política de los colombianos y
sensibilizar la conciencia ciudadana.
Resulta empero un anacronismo que
solamente en 1986 se haya lo grado
incorporar en nuestro ordenamiento jurídico y político una de las instituciones
La elección popular de alcaldes
consustanciales
a
la
democracia
representativa. En la gran mayoría de
países de América Latina la elección
popular de mandatarios locales tiene una
larga historia. Incluso en naciones como
Guatemala, Honduras, El Salvador y
Bolivia, caracterizadas por estructuras de
poder tan arcaicas y autoritarias, está
prescrita constitucio nalmente. México,
Brasil, Argentina, Perú y Ecuador,
cuentan igualmente con el mecanismo
institucional que la consagra.
* Politóloga. Investigadora del Instituto
de Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales de la Universidad
Nacional. Este articulo que contó con el
apoyo financiero de FESCOL, fue escrito
antes de las elecciones del 13 de marzo.
El alcance y el contenido real de esta
institución en el contexto latinoamericano
sería objeto de otra reflexión, que no
podría plantearse sino a la luz del
traumático proceso de construcción de la
democracia en el continente. En nuestro
caso, y en este sentido es útil la comparación, la elección popular de alcaldes
quedó sepultada junto con el proyecto
político del libe ralismo radical de 1863 y
tardó casi un siglo para que nuevamente
mereciera el interés y la atención del
poder legislativo. Aunque desde los años
posteriores al Frente Nacional la ANAPO
y distintos sectores liberales presentaron
proyectos de ley que la, proponían; sola
mente en 1980 y por iniciativa de Alvaro
Gómez Hurtado se inició su trámite
legislativo. La aprobación final por el
Congreso, hace dos años, estuvo
precedida por sucesivas mocio nes para
"archivar" los proyectos conducentes a la
reforma. La antecedieron asimismo
arduos debates entre los distintos grupos
y fracciones de los partidos tradicionales.
Aunque el propósito descentralizador, una
Coyuntura
vez impulsado por la administración
Betancur, se incorporó en los programas
de las distintas fuerzas políticas y contó
con el decidido apoyo de la izquierda parlamentaria, el acuerdo bipartidista que
finalmente hizo posible la institución del
alcalde popular se construyó sobre las
bases de un débil consenso político. Ello
no hace más que reflejar, aún hoy en día,
el apego que un importante sector de la
clase política sigue profesando a los
principios presidencialistas y centralistas
de 1886, la reticencia frente al cambio
aun cuando se produzca dentro de los
márge nes del Estado de derecho y, por
sobre todo, el miedo frente a cualquier
intento de renovación institucional.
Señala así mismo lo difícil que resulta la
unificación de los sectores dominantes
cuando se trata de impulsar reformas políticas de largo alcance, capaces de reforzar
la legitimidad del sistema, pero que en el
corto plazo afectan y comprometen
intereses individuales sobre todo de
índole burocrática y electoral.
En términos de política comparada la
reforma podría considerarse como un
ajuste tímido y tardío del orden
institucional. Sin embargo, en un país
como el nuestro, tan profundamente
conservador y tan atado a sus viejas
costumbres y prácticas políticas, implica
un potencial democratizador de tal
magnitud que para muchos aparece
incluso
como
amenazante
y
desestabilizador. La sola posibilidad de
que se le abra paso a la democracia
participativa cues tiona las premisas
básicas sobre las cuales está cimentado el
rígido y estrecho régimen político
colombiano.
El ciudadano, ajeno por tradición a las
decisio nes del "país político", puede
sentirse interpelado y convocado por la
figura del alcalde popular. La posibilidad
de incidir sobre el manejo de los asuntos
locales y de otorgarle un nuevo
La elección popular de alcaldes
significado al espacio -el municipio donde
aquiere territorialidad la democracia, se
plantea como un gran reto que le
concierne directamente al "país nacional".
Por ello los comicios que habrán de
celebrarse son mucho más que el simple
rito de acudir a las urnas.
Quizás sin que los gestores de la reforma
así lo hubieran previsto, el proceso
político y electo ral que está en marcha
también ha puesto en evidencia los
diversos rostros de la crisis que vivimos.
Una crisis multidimensional que traspasa
las fronteras de lo económico y lo político
y cuestiona profundamente el significado
de nuestros símbolos culturales y nuestros
valores éticos. La aguda descomposición
de numerosos grupos sociales y la
panacea del enriquecimiento fácil; la
polarización de las fuerzas en conflicto y
la extensión de los enfrentamientos
armados; la generalización de la "guerra
sucia" y la multiplicación de diversas
formas de violencia que se entrecruzan
sórdidamente y que incluyen desde la
guerra de las calles que ocasiona la
delincuencia común, hasta la guerra que
genera el narcotráfico; la crisis de la
justicia, el abandono de la rama
jurisdiccional y la pérdida de credibilidad
en
las
principales
instituciones,
particularmente en el Congreso; la
ausencia de liderazgo político y la crisis
por la que atraviesan los partidos, son
todos fenó menos que constituyen en su
conjunto el esce nario en el cual se pondrá
a prueba la primera elección popular de
alcaldes.
La coexistencia del orden y la violencia,
como lo señalara Pécaut ( 108 ), de la
confrontación armada y las propuestas de
paz, del reformismo institucional y la
108
. Daniel Pécaut, Orden y Violencia: Colombia
1930-1954, Bo gotá, Siglo XXI Editores-CEREC,
1987, Vol. 1, p. 17.
Coyuntura
propensión hacia el militarismo, invitan a
pensar la elección de alcaldes como un
proceso que desafía la democracia. Y más
que ello, como un plebiscito sobre las disyuntivas políticas que hoy se nos
presentan.
EL FRENTE NACIONAL Y LA
NUEVA MODALIDAD DE CRISIS
En el proceso político contemporáneo de
Colombia aparece como una constante la
rigidez y el inmovilismo de las
instituciones frente a las transformaciones
que genera la evolución económica y
social. El inmovilismo institucio nal ha
conducido a un progresivo divorcio entre
sociedad y Estado y ha puesto en
evidencia el desfase existente entre una
estructura política y administrativa
excesivamente
centralista,
y
la
diferenciada dinámica de las sociedades
regionales. Estas dos caras de un mismo
proble ma. apuntan a señalar al Estado
colombiano como un ordenamiento
político que se ha estructurado y
desarrollado sobre las bases de un débil
consenso social. Los sectores subalternos
de la sociedad civil han estado ausentes
las más de las veces en la toma de las
decisiones políticas y han permanecido
excluidos de la gestión gubernamental.
Centralismo
y
presidencialismo,
inflexibilidad frente a la modernización,
el cambio y el reformismo social, aunados
a
un
ancestral
conservadurismo
ideológico, son todos patrones de nuestro
desarrollo político que no se corresponden con el país de la década de los
ochentas. Si bien el origen de estos
patrones se puede ubicar en el proyecto
político que cristalizó en 1886 y en el
ordenamiento jurídico que desde entonces
nos rige, son el Frente Nacional y el
modelo de dominación impuesto los que
de manera definitiva los refuerzan y los
consolidan.
La elección popular de alcaldes
El Frente Nacional se constituyó en el
marco político e institucional bajo el cual
se
afianza ron
las
rápidas
transformaciones económicas y sociales
experimentadas por el país en los últimos
treinta años. Puede señalarse que este esquema de poder marca el fin de una etapa
y el comienzo de otra en el proceso de
desarrollo del Estado moderno en
Colombia. Es un punto de quiebre entre
una vieja y una nueva modalidad de crisis
política.
Formalmente
implicó
la
terminación del período conocido como
"la Violencia" y superó el gobierno de
transición que había llevado al poder al
general Gustavo Rojas Pinilla. Al mismo
tiempo significó la implementación de un
nuevo modelo de dominación que se
cimentó sobre la base de dos instituciones
fundamentales: la alternación bipartidista
en la Presidencia y el reparto paritario de
todos los cargos públicos entre liberales y
conservadores con exclusión, según
mandato constitucional, de toda fuerza
política distinta a dichas colectividades.
El nuevo modelo de dominación, al
mismo tiempo que impulsó mecanismos
jurídicos y políticos para reordenar las
relaciones entre las clases dominantes y
para reconstruir las fragmentadas bases
del consenso nacional, sentó las premisas
de un esquema de poder fundado en el
acuerdo y el compromiso "desde arriba",
sin que la sociedad y el Estado
encontraran, a la postre, verdaderas
formas de convivencia política. Su
resultado más inmediato fue la consolidación de un régimen político cerrado,
autoritario
y
poco
participativo,
caracterizado
por
el
monopolio
bipartidista sobre el aparato del Estado y
por la utilización con fines priva dos de
Coyuntura
La elección popular de alcaldes
sus recursos, como si éstos fuesen patrimonio natural de los partidos ( 109 ).
El Frente Nacional y la modalidad de
dominación compartida que instauró,
dieron origen a diversos procesos que es
necesario reseñar, pues se convierten en
la matriz de explicación de la crisis
política nacional.
La práctica del gobierno compartido y del
reparto burocrático precipitó a los
partidos a un proceso de desgaste, pérdida
de credibilidad y debilitamiento de su
función ideológica. El ejercicio de la
"milimetría
política"
sustituyó
la
movilización
ideológica
por
la
movilización que se basa en la prestación
de favores y servicios. El clientelismo se
convirtió así en el principio rector de las
relaciones políticas y en el medio
fundamental para lograr la adhesión y el
reclutamiento partidista. Esto condujo a
un progresivo erosionamiento de la
tradicional ideología de pertenencia o, lo
que es lo mismo, a un desdibujamiento de
la afiliación liberal conservadora.
La ruptura de las lealtades partidistas y el
propio proceso de desgaste interno de los
partidos, llevaron a que éstos perdieran
efectividad
como
canales
de
representación de las distintas fuerzas
sociales y a que se debilitaran como
mecanismos de legitimación política.
El debilitamiento de la función
legitimadora de los partidos se manifestó
de forma especialmente crítica a nivel de
su instancia nacional, que perdió
liderazgo y capacidad de convocatoria
"dejando al descubierto la vieja
multiplicidad
de
liberalismos
y
conservatismos regiona les, lo cual
atomizó la necesidad de disciplina y la
dirección más o menos unificada de los
partidos. La compensación... fue el
fortalecimiento del nivel regional o local
del bipartidismo, apo yado por un
desarrollo forzado del clientelismo" (110 ).
La pérdida de legitimidad y de capacidad
de representación de los partidos
políticos, acentuó el carácter excluyente
del acuerdo paritario y puso en marcha
otro de los procesos resultantes del Frente
Nacional: la reducción de los es pacios
institucionales y la restricción de la participación política. La inexistencia de la
competencia multipartidaria y el bloqueo
sistemático al desarrollo de fuerzas
políticas distintas al bipartidismo lo
ilustran de manera clara. La intolerancia
del régimen frente a fenómenos como el
MRL y la ANAPO y los fallidos intentos
de los movimientos de izquierda por
constituirse en alternativas de poder,
expresan esta tendencia. La convergencia
de todos estos proce sos fue configurando
una situación de crisis en_ el régimen
bipartidista que podría caracterizarse
como sigue:
En primer lugar, por una creciente
incapacidad
del
Estado
y
sus
instituciones- para generar consenso
social, lo que induce a recurrir de forma
cada vez más frecuente al estado de excepción y a las medidas de fuerza para
enfrentar los conflictos sociales: En
segundo lugar, por una dificultad muy
visible del régimen bipartidista para
mediatizar las diversas formas de protesta
y de confrontación política. Y en tercer
lugar y como consecuencia de la anterior,
por la ampliación de un campo de acción
que, o bien se constituye al margen del
proceso político convencional, o bien se
genera por fuera de los marcos del Estado
de derecho. La desvalorización del
109
110
Alfredo Molano, Selva adentro. Una historia
oral de la colo nización del Guaviare. Bogotá, El
Ancora Editores, 1987, p.134.
Francisco Leal B., Estado y Política en
Colombia, Bogotá, Siglo XXI Editores-CEREC,
1984, p. 166.
Coyuntura
proceso electoral y la abstención; la
desafiliación partidista y la aparición de
gran cantidad de movimientos locales y
regionales que eluden y rechazan la
estructura de partido; las tomas callejeras,
los paros cívicos y las marchas
campesinas, así como la presencia
guerrillera, lo confirman hoy en día.
Tal ampliación de las relaciones políticas
extra institucionales pone en entredicho la
legitimidad del sistema en su conjunto y
le plantea al régimen y a sus partidos la
necesidad de impulsar estrategias de
conservación y de reproducción política.
EL
REFORMISMO
INSTITUCIONAL,
UNA
ESTRATEGIA PARA ENFRENTAR
LA CRISIS
Frente al panorama actual del país y el
confuso espectro de fuerzas enfrentadas
que cuestio nan la supervivencia de
nuestro frágil orden democrático, el
historiador Tirado Mejía advertía de
manera premonitoria lo siguiente:
"Hay épocas en las que por
períodos largos marchan al
unísono economía, socie dad y
legislación y otras en las que en un
breve transcurso de tiempo, los
acontecimientos desbordan las
instituciones. Cuando esto sucede,
el hecho social se impone y el
resultado es, o la reforma por
adecuación o apertura, o la
revolución que da lugar a un
nuevo orden, o los regímenes dé
fuerza que por la violencia estatal
represan la solución de los
problemas" (111 ).
111
Alvaro Tirado Mejía, Prólogo a Ricardo
Santamaría y Gabriel Silva L., El proceso político
en Colombia, Bogotá, Fondo Editorial CEREC,
1984, p. 12.
La elección popular de alcaldes
En la presente coyuntura, caracterizada
más por una amenaza de desbordamiento
de las instituciones que por la posibilidad
de instaurar un nuevo orden político, la
modernización del Estado y la adecuación
del sistema político se imponen como una
tarea inaplazable. Así lo entendieron los
sectores más lúcidos de los partidos y de
la clase dirigente al impulsar el proceso
de reforma política que condujo a la
elección popular de alcaldes. Veamos
algunos antecedentes de la reforma.
La crisis política que se fue configurando
a todo lo largo del Frente Nacional
alcanzó niveles críticos bajo la
administración
Turbay.
Dicha
administración se caracterizó por una
aguda descomposición social, por un
aumento del clientelismo y de las
prácticas políticas corrup tas y por una
notable pérdida de credibilidad en las
instituciones del Estado. Frente a estos
fenómenos, que no hicieron más que
resaltar los límites de la "democracia
restringida" que nos había legado la
coalición frentenacionalis ta, el gobierno
del Presidente Turbay optó por la
imposición de un esquema de poder
autoritario y militarista. Bajo este
esquema se privile gió el recurso a la
fuerza frente a cualquier otro mecanismo
de dominación política. Su implementación no solamente impidió la
resolución de la crisis sino que la
potenció, acentuando la deslegitimaci6n
del régimen y la poca capacidad de
representación de los partidos políticos. A
su vez, este manejo del recurso de la
fuerza produjo un efecto de radicalización
de la protesta popular y del
enfrentamiento armado.
Con la llegada de la administración
Betancur se advierte una nueva manera de
enfrentar la crisis en la que se destaca el
énfasis que se le da a la solución política
de los conflictos, versus la solución
puramente militar de los mismos. El
Coyuntura
reconocimiento oficial del rezago del
Estado y de sus instituciones frente a las
trans formaciones socioeconómicas y la
necesidad de enfrentar la creciente
desinstitucionalización de la protesta
social y la lucha política (112 ), mo tivaron
una alternativa de respuesta al modelo
autoritario orientada hacia la adecuación
y apertura del sistema político. Fue a
partir de estas consideraciones como se
dio comienzo al llamado proceso de
"apertura democrática" y reforma política.
El itinerario de la reforma se inicia con la
convocatoria en 1982 por parte del
gobierno de una "Cumbre Política". Con
ella se buscaba forjar un acuerdo
concertado entre los distintos partidos
"para comprometer las mejores energías
de la nueva nación en la empresa
prioritaria de la creación de un nuevo
marco político e institucional, qué deberá
servir de consenso y de cuadro
fundamentales de las controversias, las
aproximaciones y los entendimientos
propios de la etapa nueva que se abre en
la historia de nuestra actividad política"
(113 ).
Diez puntos básicos se le propusieron al
país y a los partidos como temas
sustanciales de la reforma: legalización e
institucionalización de las distintas
fuerzas políticas; robustecimiento y
modernización de la Registraduría;
financiación de las campañas electorales
por el Estado; adopción de una carrera
administrativa; establecimiento de un
estatuto de la oposición; de recho a la
información y acceso equitativo de todas
La elección popular de alcaldes
las fuerzas políticas a los medios de comunicación;
modernización
y
fortalecimiento
de
los
órganos
fiscalizadores del Estado; mo dernización
y fortalecimiento de los órganos
judiciales y de la policía; la
descentralización fiscal y administrativa y
elección de alcaldes por voto popular,
principalmente ( 114). Sin embargo el
ambicioso proyecto de desarrollo po lítico,
modernizació n estatal y restauración institucional no se corresponde con los
resultados finales de la reforma. Varios
factores contribuyen a explicar este
fenómeno.
En primer lugar la disociación existente
entre una indudable voluntad política
reformista y unos precarios recursos
reales de poder para implementar las
iniciativas reformadoras ( 115 ). La ausencia
de recursos reales de poder incluye
aspectos de índole económica y aspectos
de carácter político. El déficit fiscal y la
recesión económica que tuvo que
enfrentar la Administración Betancur se
convirtieron en un obstáculo considerable
para el impulso de las reformas sociales,
tímidas de suyo, que servirían de sustento
al proyecto de apertura.
En lo que se refiere a los factores de
carácter político deben destacarse el débil
compromiso orgánico de los partidos
tradicionales con el proceso de reforma y
el fragmentado apoyo del partido
conservador a la gestión gubernamental.
La condición de minoría parlamentaria
del dividido partido de gobierno, tuvo a
su vez como efecto el distanciamiento
entre el Ejecutivo y el Congreso.
112
Véase Jaime Castro, Proceso a la violencia y
proceso de paz. Ministerio de Gobierno, Bogotá,
1986, pp. 20-26.
114
El Tiempo, 8 de septiembre de 1982, p. 7A.
113
Carta de Rodrigo Escobar Navia dirigida a los
jefes de los distintos partidos políticos, a propósito
de la "Cumbre Política". El Tiempo, 8 de
septiembre de 1982, p. 7A.
115
Eduardo Pizarro, "El proyecto reformista de
Belisario Be tancur", en Revista Universidad de
Antioquia, No. 204, Medellín, 1986, p. 7.
Coyuntura
También operó como factor adverso la
incapacidad del gobierno del Presidente
Betancur para traducir en movilización
popular el apoyo electoral y el prestigio
que acompañaron el inicio de su mandato.
El apoyo en la sociedad civil y
particularmente en las clases subalternas
hubiera generado una inédita fuente de
legitimidad política.
La posición de las Fuerzas Armadas
frente a la gestión del gobierno, sobre
todo en los dos últimos años, se tradujo
en una gran prevención y desconfianza
frente a los intentos de pacificación y de
apertura institucional. El militarismo
heredado de la administración Turbay no
experimentó cambios sustanciales bajo el
nuevo mandato. Por el contrario, exhibió
su poder ampliado, actuando muchas
veces en contravía del proceso
democratizador. A su turno, el movimiento guerrillero no demostró una
verdadera voluntad política democrática,
ni ofreció una definición clara frente a los
"acuerdos de paz". Episodios tales como
la toma del Palacio de Justicia y la
persistencia de prácticas como el
secuestro, el "boleteo" y la extorsión,
contribuyeron negativamente al proceso
de paz y debilitaron aún más el frágil
consenso en torno a la reforma política.
La confluencia de los factores señalados
dio lugar a una situación de bloqueo, que
amenazó la viabilidad de los propósitos
reformistas. Ello explica en buena medida
el carácter restringido que adoptó la
reforma cuando, por iniciativa del
Ejecutivo, se presentaron al Congreso
proyectos de acto legislativo y de ley
considerablemente limitados respecto a la
propuesta inicial de la "Cumbre Política".
El nuevo conte nido de la reforma política
quedó reducido fundamentalmente a la
reforma de la carrera administrativa, el
estatuto de los partidos, el fortalecimiento
de la Corte Electoral, el derecho a la
información y el acceso a los medios de
La elección popular de alcaldes
comunicación y a la elección de alcaldes
por voto popular. Frente a este conjunto
de propósitos modernizadores, la reforma
política de la vida municipal se constituyó
en el resultado más visible e importante.
Fue así co mo el proyecto de
descentralización impulsado por la
administración Betancur y reglamentado
en buena parte bajo el actual gobierno, se
tradujo en un conjunto de medidas
tendientes a desconcentrar el poder,
fortalecer los fiscos municipales y sentar
las bases para el ejercicio de la demo cracia local (116).
POLITICA Y ALCALDES
Con el fin de compensar la insuficiencia
del Estado en las grandes ciudades, las
capitales departamentales, y sobre todo en
los pequeños municipios, se le dio vida
política e institucio nal a la elección
popular de los alcaldes. También con el
propósito de responder al nuevo y
conflictivo orden social que se ha venido
confi gurando
en
las
provincias
colombianas y cuya dinámica rebasa la
capacidad de control del Estado central,
se dio el primer paso hacia la
descentralización de funciones y hacia la
racio nalización
de
la
gestió n
administrativa. Reformar la estructura de
116
Nos referimos fundamentalmente a las
siguientes normas: -Acto Legislativo No. 1 de
1986 por el cual se reforma la Constitución
Nacional y se ordena la elección popular de
alcaldes.
-Ley 78 de 1986 y Ley 44 de 1987 que
reglamentan la elección popular de alcaldes.
-Ley 11 de 1986 por la cual se dicta el estatuto
básico de la administración municipal y se ordena
la participación de la comunidad en el manejo de
los asuntos locales.
-Ley 12 de 1986 por la cual se dictan normas
sobre la cesión de impuestos a las ventas o
impuestos al valor agregado (IVA) y se reforma el
Decreto 232 de 1983.
-Decreto 1333 por el cual se adopta el nuevo
Código del Régimen Municipal.
Coyuntura
poder local para regular las tensiones
cada vez más agudas de la así llamada
"periferia social", parecer ser el principio
político que articula las innovaciones
institucionales.
La elección popular de mandatarios
locales hace las veces de pieza clave de
engranaje del proyecto descentralizador
que está en curso. La transferencia de
competencias y recursos a las células
municipales, tal como lo establece la
reforma, está estrechamente vinculada
con la nueva identidad política de los
alcaldes. Por ello la institución que
empezará a regir el segundo domingo de
marzo de 1988, bien puede concebirse
como parte esencial de una estrategia más
amplia de desarrollo político y modernización estatal.
La otra cara de la moneda también debe
exami narse. La modernización de las
instituciones
no
se
traduce
necesariamente en su democratiza ción,
pero puede conducir a ella. La creación
de nuevos espacios para la acción política
y la ampliación de la participación
ciudadana, propósitos subyacentes en la
reforma,
pueden
convertirse
en
verdaderos incentivos para la construcción de la democracia local. Si los
pobladores urbanos, los movimientos
cívicos y los sectores políticos
independientes se apropian de los instrumentos que prevé la reforma, puede
confi gurarse un escenario de acción y
negociación política más favorable para
los intereses de las comunidades locales.
Tolerar y garantizar la participación
popular es el gran reto del- Gobierno.
Conquistar ese derecho para hacer lo
efectivo es el desafío del movimiento
popular y de las fuerzas democráticas.
El sufragio directo vendrá acompañado de
otras instituciones que pueden ampliar los
efectos de la reforma política. Nos
referimos a la creación de las juntas
administradoras locales, cuyos miembros
La elección popular de alcaldes
pueden tener origen en una votación
popular; la presencia de los usuarios de
los servicios públicos en las juntas directivas de las empresas municipales; la
celebración de contratos entre el
municipio y las organizaciones cívicas
para la ejecución de obras y la
administración de determinados servicios
y particularmente, la consulta popular o
referendo municipal, que aún no ha sido
reglamentada pero que se plantea como
una posibilidad real para que las
comunidades locales se pronuncien e
incidan sobre el manejo de los asuntos
públicos. Todas estas medidas podrían
parecer en extremo tímidas y restringidas
si se las compara, por ejemplo, con las
instituciones del poder municipal de los
países europeos. En el caso de los
municipios colombianos, donde lo
característico es la clientelización de la
vida local que ha ido despojando al
ciudadano de su conciencia cívica, el
desarrollo de una gestión gubernamental
que se hace a espaldas de la población y
la ausencia de una tradición y una cultura
de participación (117 ), este conjunto de
mecanismos se revelan como renovadores
y encierran un enorme potencial
democrático. En este orden de ideas
podría advertirse que para que se genere
una renovación política de la vida
municipal es necesaria la confluencia de
varios
factores:
"la
mera
descentralización es un embeleco
administrativista; la mera participación,
espejismo populista. Solo a través de la
descentralización participativa y la
participación
descentralizada
puede
117
Véase, Pedro Santana, "Crisis municipal,
movimientos sociales y reforma política en
Colombia", en Revista Foro No. 1, Bogotá, 1986,
pp. 7-10.
Coyuntura
construirse una verdadera democracia
local" ( 118 ) .
Las bondades y los alcances de la
elección popular de alcaldes se pondrán a
prueba, sin embargo, en un escenario
cargado de conflictos y de múltiples
formas de violencia que ame nazan con
desvirtuar los propósitos que inspiraron la
reforma. En este sentido los comicios que
habrán de celebrarse en los aproximadamente mil municipios que conforman la
malla urbana del país expresan, quizás
como ningún otro fenómeno, las
tensiones y contradicciones que animan la
actual coyuntura. Las elecciones que se
avecinan serán un fino termómetro para
medir la voluntad política de las clases
dirigentes y de los partidos, y una ocasión
propicia para observar los limites de la
capacidad refor madora del Estado.
La elección popular de alcaldes
representa, en suma, un gran desafío para
el régimen bipartidista y a la vez un gran
reto para todas aquellas fuerzas
interesadas en preservar y ampliar los
espacios que hacen posible la convivencia
democrática. Varios son los desafíos que
se le plantean al régimen bipartidista.
Quizás el más importante es encontrar
puntos de convergencia entre el proceso
de apertura institucional y el proceso de
paz. Cuando se impulsó la reforma
política ambos procesos se conc ibieron
como partes integrales y complementarias
de un proyecto global de modernización y
demo cratización
del
Estado.
Transcurridos seis años puede observarse
que, en la práctica, el proyecto se ha
desvertebrado y marcha cojo.
La reconciliación del Estado con las
comunidades locales y la oxigenación de
118
Hernando Gómez Buendía, Ponencia
presentada ante el Colegio Electoral y el Comité
Progra mático Distrital del Liberalismo, Bogotá,
octubre 27 de 1987, p. 9.
La elección popular de alcaldes
las estructuras básicas del poder
municipal, se encuentran estrechamente
vinculadas con la posibilidad de que los
alzados en armas se incorporen a la vida
civil. Por ello la 'institución del alcalde
popular lleva implícita la tarea de la
"reconciliación nacional". No obstante
esta conjunción de propósitos, la brecha
que se abre entre pacificación y reforma
municipal es cada día más grande. La
inexistencia de una política de paz
coherente y la persistencia de las acciones
del movimiento armado, es decir la
manera como ha evolucionado la
situación de "tregua" y "cese al fuego"
entre el gobierno y la guerrilla, y
particularmente entre éste y las FARC,
señalan un profundo deterioro, si no un
conge lamiento del proceso de paz. Este
último parece marchar en contravía del
reformismo institucional propuesto por el
Estado.
Otro desafío que se le plantea al régimen
es el del establecimiento de garantías
políticas para hacer efectiva la
participación de movimientos y fuerzas
distintas al bipartidismo. La reinterpretación del ordinal primero del Artículo
120 de la Carta Política, fundamento del
esquema gobierno -oposición, no ha
logrado hasta el momento sus objetivos.
La práctica del esque ma se ha orientado
principalmente al manejo de las
deterioradas relaciones entre el partido de
gobierno y la "oposición reflexiva" del
conservatismo, sin que se haya propiciado
realmente el juego de las opciones
multipartidarias.
La ampliación de la competencia política
y la tolerancia al pluralismo ideológico
resultan un verdadero reto frente a la
generalización de la llamada "guerra
sucia". El asesinato de líderes cívicos y
populares, así como el de voceros locales
del liberalismo y el conservatismo, y el
escalofriante número de crímenes
políticos de los que ha sido víctima la
Coyuntura
Unión Patriótica, ad vierten los limites del
citado esquema de go bierno-oposición y
ponen en entredicho los alcances de la
elección popular de alcaldes. Sobre todo
en aquellas zonas del territorio nacio nal
donde la lógica de la fuerza y de la
retaliación se han impuesto como
principios rectores de la confrontación
política.
También representa un desafío para el
régimen bipartidista el asumir sus propias
limitaciones e incapacidades, las cuales se
han hecho visibles en el proceso de
selección de candidaturas, promoción de
campañas y realización de acuerdos entre
los distintos grupos políticos. El débil
compromiso orgánico de los partidos tradicionales con el proceso de paz y
apertura política permit e señalar que ni
liberales ni conservadores visualizan la
elección de alcaldes como una empresa
política á largo plazo. Esta ausencia de
compromiso se encuentra asociada con la
misma naturaleza de los partidos y con la
forma como desempeñan sus funciones.
Desgastadas profundamente como efecto
del Frente Nacional, las colectividades
históricas aparecen hoy ante las
comunidades locales como ine ficaces
mecanismos para canalizar sus intereses.
Sin un perfil programático que realmente
los diferencie y sin propuestas que
convoquen a la solución de los problemas
municipales, los partidos muestran claros
signos de debilidad.
La notoria ineficacia que los acompaña se
ha traducido en este período preelectoral
en inmediatismo burocrático y en una
exacerbada práctica de clientelismo. El
"trueque" de adhesión política por
prestación de servicios continúa siendo el
principal recurso para mantener cautivo al
electorado local. A ello debe sumarse el
faccionalismo interno y la ausencia de
disciplina, características que no hacen
más que refor zar su baja capacidad de
representación
política.
En
estas
La elección popular de alcaldes
condiciones los partidos se enfrentan a la
elección de alcaldes mostrando, como lo
señalábamos, todas las deficiencias de sus
estructuras y sus tradicionales prácticas.
La crisis que enfrentan los partidos, en
especial el de gobierno, ha llegado a uno
de sus puntos más bajos. La conocida
tendencia hacia el fraccionamiento
interno ha cobrado especial fuerza. En las
grandes ciudades del país y en casi todas
las capitales departamentales, el común
denominador son la división y la incapacidad de establecer acuerdos mínimos en
torno a un programa y a un candidato. La
fuerza de liderazgo nacional también se
ha perdido y más bien se observa una
creciente "rebelión" de los líder es
regionales y locales contra los directorios
nacionales de los partidos.
El papel unificador y cohesionante que en
una época tuvieron los expresidentes está
siendo igualmente cuestionado. De la
misma manera, las viejas castas políticas
y sus maquinarias electorales se están
viendo confrontadas por un indudable
relevo generacional que de forma
acelerada se ha producido en los dos
partidos tradicionales. El proceso para
elegir alcaldes ha tenido la virtud de sacar
a flote todas estas expresiones dé la cris is
bipartidista.
Si bien se han señalado varios factores
adversos para el ejercicio de la oposición
en los pró ximos comicios, la institución
del alcalde popular abre la posibilidad,
sobre todo en el mediano y en el largo
plazo, para que nuevos actores entren en
la escena política y le disputen el poder al
bipartidismo. Esto también constituye un
reto para liberales y conservadores no
solo en las, grandes ciudades donde
siempre ha existido una considerable
masa de votantes disponible y donde el
comportamiento electoral tiende a ser
fluctuante e independiente, sino en los
pequeños y medianos municipios donde
es factible que los movimientos cívicos y
Coyuntura
las coaliciones suprapartidistas tengan
alguna expresión electoral que cuestione
los tradicio nales patrones de adscripción
política.
El reto de la renovación también ha
tenido que asumirse por parte de los
partidos políticos que se han visto
obligados a revisar sus símbolos, sus
prácticas y sus métodos de trabajo. Tal
vez por ello las principales ciudades están
invadidas por un sinnúmero de
"candidaturas cívicas" que evitan la
referencia partidista y elu den el discurso a
nombre de los principios liberales o
conservadores. La renovación, sin embargo, ha sido más formal que real y se ha
traducido fundamentalmente en un
cambio de lenguaje que no implica un
replanteamiento del perfil ideológico ni
de la estructura organizativa de los
partidos. La visible necesidad que tienen
ambas colectividades de presentar una
nueva imagen que convenza y movilice a
la ciudadanía, ha conducido a que se
valorice la estrategia publicitaria y a que
se eleven considerablemente los costos de
las_ campañas. La "guerra" de los afiches
ha sido sustituida por la de las modernas
vallas, propiciándose un culto a la forma
que contrasta con la pobreza y la
vaguedad
de
las
propuestas
programáticas.
También se ha constituido en un reto para
el régimen lo que podríamos llamar "la
revolu ción de las expectativas" que los
planes bandera del gobierno (PNR y
PPA) han creado a nivel municipal. El
compromiso que la administración Barco
ha adquirido con los pobladores lo cales
pasa necesariamente por la gestión de los
nuevos alcaldes, máxime si ellos
provienen del partido de gobierno. La
insuficiencia de recur sos, aun teniendo en
cuenta las transferencias que ordena la
Ley 12, frente a las crecientes
necesidades de los municipios, puede
conducir a una parálisis de las
La elección popular de alcaldes
administraciones locales y a una
frustración de las expectativas popula res.
Ello puede generar, a su turno, una fuente
de conflicto entre los alcaldes electos y el
gobierno central y entre las autoridades
municipales y las comunidades. En este
sentido los paros cívicos y las distintas
formas de protesta urbana pueden
multiplicarse en vez de reducirse,
desvirtuando por la vía de los hechos uno
de los propósitos de la reforma municipal.
Por ello los "alcaldes cívicos", en la
medida en que realmente representen los
intereses locales, tendrán que apoyar tales
movilizaciones y asumir el reto que
implica el enfrentamiento con el gobierno
central. Dicha situación, que ya se ha
presentado en varios municipios del país,
particularmente en aquellos donde la
presencia del Estado y de los partidos es
prácticamente
imperceptible,
puede
convertir en un fenóme no más complejo y
conflictivo la relación entre nación,
regiones y municipalidades.
Finalmente debe tenerse en cuenta la
presencia económica y social de ese
"poder en la sombra" que constituye el
narcotráfico en regiones cada vez más
extensas del país. Su desempeño como
generadores de fuentes de empleo y su
papel como benefactores de las
comunidades, interesados en adquirir
legitimidad social y política, pueden
facilitar la utilización de la elección
popular de alcaldes como un recurso para
aumentar su influencia sobre la clase
política o para ingresar formalmente en
ella.
Coyuntura
Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe
LIMITES E INTERRELACIONES
GEOPOLITICAS EN EL CARIBE
Gerhard Sandner*
Una de las características del espacio
caribeño es la existencia simultánea de
fragmentación y unidad, siendo ésta una
de las causas de la dis persión de este
espacio. Depende sobre todo de nuestro
punto de vista si la heterogeneidad, la
dispersión y las fuerzas centrífugas
predominan sobre las características
unificadoras y englobantes. La topografía
quebrada y llena de contrastes da lugar en
este espacio a una gran variedad y
diferenciación, reforzada y consolidada,
en el curso de la historia por los in tereses
de las potencias lejanas y centros de
poder, que hicieron de esta región un
mosaico de mi croespacios estructurados
según los patrones de las madres patrias o
poderes hegemónicos. Sin embargo, estas
estructuras son hasta cierto punto
superadas por la identificación de la población como caribeña con una imagen
caribe ña común, llamada también
"Common Carib bean Identity". Esta
construcción hay que verla dentro de un
difícil proceso de identificación como
región propia, cultural y social, conformada por elementos latinoamericanos,
norteamericanos, europeos y africanos.
Así mismo, hay que ver el agudo
problema de zonas marítimas, conflictos
limítrofes e interrelaciones geopolíticas
como expresión o reforzamiento de un
proceso de fragmentación, o como un
proceso que fomenta la integración y
unidad.
La Tercera Conferencia Internacional
sobre Derecho Marítimo (1972-82) ha
cambiado
el
mapa
políticoadministrativo, sobre todo en espacios
con exagerada fragmentación territo rial.
Para la zona del Caribe son de especial
importancia los siguientes seis puntos de
esta legislación:
1. La ampliación a 12 millas (22.22 km)
de las aguas territoriales con soberanía
absoluta, marítima y aérea. Pero se debe
tener en cuenta que incluyó una cláusula
que garantiza el libre paso a barcos y
aviones de otros países (Innocent
Passage).
2. La fijación de una zona adyacente de
otras 12 millas con soberanía restringida.
3. La consideración de una zona de 200
millas como zona de exclusiva
explotación económica, con derecho de
uso y control de recur sos minerales y
biológicos, de investigación científica y
construcción
de
edificaciones
o
plataformas.
* Investigador del Departamento de
Geografía, Universidad de Hamburgo.
4. Constitución de zonas similares
también alrededor de las islas.
5. Derecho de uso del margen continental
o talud hasta un máximo de 350 millas
desde la costa, o hasta las 100 millas
desde la línea de profundidad de 2.500 m.
6. La obligación de convenios bilaterales
entre naciones vecinas donde se
superponen las zonas de derecho
marítimo, sin necesidad de atenerse a la
línea media.
En los dos primeros mapas se muestran
las consecuencias que tienen en toda
América, las apropiaciones de áreas
marítimas correspondientes a la zona de
200 millas. El Mapa 1 muestra los limites
de los países teniendo en cuenta la zona
de 200 millas y omitiendo las líneas
costaneras. Son así territorios sobre los
cuales los países pueden ejercer sus
derechos de uso, pero no son territorios
en el sentido del derecho político. Los
tres países del bloque continental del
norte y los siete países del sur controlan
un 79 % del área caribeña total, mientras
Coyuntura
Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe
que las 35 naciones restantes del bloque
mediano se tienen que conformar con el
espacio
que
sobra,
siendo
éste
excesivame nte dividido. Ya no quedan
espacios marítimos libres más allá de las
200 millas. Además se han formado
vecindarios poco esperados, reglamentados por convenios o tratados
bilaterales como, por ejemplo, los
acuerdos entre Costa Rica y Ecuador,
Colombia y Honduras, Venezuela y
Francia.
El Mapa 2 concreta lo dicho, para el
Caribe
oriental.
La
delimitación
solamente es aproximativa y se refiere
acaso a derechos potenciales, sobre todo
entre las islas caribeñas. Cualquier intento
de delimitar la zona de las 200 millas
(370 km) desde la línea base conduciría a
una superposición irremediable de
territorios marítimos que tendría que ser
superada por convenios bilaterales según
la
nueva
legisla ción
marítima.
Alternativas para eludir estos obstáculos
han sido ya planteados, por ejemplo, con
el concepto del "mar matrimonial" que,
en contraposición al "mar patrimonial",
designa un Mar Caribe de uso común y
abierto a todos los colindantes (Rattery et
al., 1973, Fonteyene, 1976) o, por
ejemplo, con la proposición de establecer
una "Comunidad para el Desarrollo
Marítimo" con las correspondientes
instituciones impositivas (Krieger, 1973).
Pero estas propuestas han sido rechazadas
casi categóricamente.
Prevalece, pues, el principio de la
propiedad nacional. En este caso son de
especial impor tancia aquellas islas lejanas
de las costas, ya que ellas tienen sus
propias zonas de derecho marítimo, que
se unen en muchos casos con las áreas
continentales de los distintos países. En el
caso de Venezuela, por ejemplo, las Islas
Aves que se encuentran a unos 560 km de
la costa continental y que solamente
tienen una extensión de 1.000x400m, le
proporcionan por englobamiento una
zona de uso económico exclusivo de
95.000 km2. Esta zona es de especial
interés, si no se considera co mo espacio
vacío, sino como es en realidad: un área
provista de recursos naturales, potenciales
y reales, cono cidos por medio de
investigaciones realizadas por diversas
naciones.
Esta situación tiene tres consecuencias
inmediatas: en primer lugar, era de
esperar que las islas e islotes muy
retirados de las costas correspondientes
serían puestas en duda, como sucedió con
las Islas Aves (Venezuela), Monjes
(Venezuela), San Andrés, Providencia y
Cayos Guano (Colombia) y Nassava
(EE.UU.). En segundo lugar, cobra
especial importancia la linea base desde
la cual se miden las zonas marítimas, es
decir, si Venezuela, por ejemplo, la mide
desde la costa norte o desde la cadena de
islas situadas entre Margarita y Bonaire.
Y, en tercer lugar, surge la tendencia a
continuar los conflictos limítrofes del área
continental al área marina, conflictos que
afloran desde la Colonia.
En tres ejemplos se explicará la
sobreposición de conflictos limítrofes y
derechos
sobre
áreas
marítimas.
Primeramente se tratará el límite entre
Colombia y Venezuela. Desde la Independencia ha habido diferencias en la
interpretación del límite colombovenezolano en la Pe nínsula de la Guajira.
El edicto de la reina es pañola en 1891,
dio la base para la fijación del limite en
1941 (véase Mapa 3, números 1-5). La
extensión de este viejo conflicto a zonas
marítimas se desarrolló a partir de tres
puntos fundamentales:
1. La ampliación de las aguas territoriales
de las Islas Monjes de 3 a 12 millas por
Vene zuela (en 1952 se había certificado
la soberanía de Venezuela sobre estas
islas por parte de Colombia).
Coyuntura
Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe
2. Los intereses de Colombia en
perforaciones petrolíferas en el Golfo de
Venezuela frente a Castilletes.
3. La importancia del limite costanero
para asegurarse derechos sobre partes del
interior del Mar Caribe.
Las diferentes concepciones de estos dos
países sobre la dirección del límite en su
extensión
1. Reclamos venezolanos según
"uti possidetis de 1810”.
2. Reclamos colombianos según
"uti possidetis de 1810”.
3. Convenio Michelena-Pombo de
1833 (no ratificado)
4. Laudo de la reina de España del
13.3. 1891.
5.
Límite
según
comisión
fronteriza 1899-1901 y Convenio
Santos-López
Contreras
del
5.4.1941.
6. Prolongación linear de la línea
No. 5 en la perspec tiva
venezolana.
7. Línea media en perspectiva
colombiana.
8. Paralelo de Castilletes como
línea de base y Golfo de
Venezuela como aguas interiores
venezolanas (según Convenio
proyectado Herrera CampinsTurbay Ayala, octubre 1980).
9. Línea de base exterior
incluyendo las islas Los Monjes,
formando el límite exterior de
aguas inter nas divididas por No.
10 (fuente como No. 8).
10. Límite de las aguas internas
colombianas y venezo lanas (fuente
como No. 8).
hacia la bahía eran inconciliables (Véase
Mapa 3, números 6 y 7). Después de una
escalada de la controversia en los años
setentas, se presentó un acuerdo
provisorio en 1980, en el cual se
declaraba el interior del Golfo de
Venezuela corno aguas internas, y la parte
exterior se dividía entre los dos países, ya
que
sus
aguas
eran
declaradas
continentales (Véase Holguín Peláez,
1971; Londoño Paredes, 1975; Carpio
Castillo, 1980) (Véase Mapa 3). Contra
este proyecto hubo duras objeciones
(Véase Carpio Castillo, 1980).
Cualquier solución que se adopte tendrá
considerables consecuencias sobre los
derechos marítimos de los dos países. El
Mapa 4 muestra
las
diferentes
interpretaciones de ambos. En el caso de
Venezuela, son unos 43.000 km2 de área
marítima los que están en discusión. Esta
no gira solamente alrededor de las Islas
Monjes, a las cuales, según la nueva
legislación, les corresponden las 12 millas
de aguas continentales y otras 12 millas
de aguas contiguas -ya que no tienen
población fija arraiga da ni movimiento
económico propiopero no les
corresponde la zona de 200 millas para
explotación económica. De mayor
importancia es el "paso al mar" en el
sentido de una proyección a áreas
marítimas más distantes. De aquí surge
también el común interés en una solución
del conflicto. Al firmarse la Declaración
de Arauca por parte de ambos
presidentes, en agosto de 1980, se creó
una comisión colombovenezolana con la
misión de buscar una solu ción pacífica al
caso.
Una segunda variante de los problemas
generados por la delimitación marítima se
manifiesta en el caso Venezuela-Trinidad
Tobago (Mapa 5). El tratado firmado el
26 de febrero de 1942 entre Venezuela y
Gran Bretaña para la fijación del limite
entre ambos países en el Golfo de Paria,
fue mundialmente el primero en el cual se
acordaba también el uso de recursos
submarinos (Uchebgu, 1976; Ewell,
1978/ 79). Aunque solamente se refería al
suelo marino y no al uso de la riqueza
Coyuntura
Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe
pesquera del cuerpo de agua, se acordó
además la tolerancia en la desviación del
límite allí donde las aguas territoriales se
sobreponían. Pero en este espacio se
presentaron nuevamente problemas al
ampliar Venezuela sus aguas territoriales
de 3 a 12 millas y, a partir de la
independencia de Trinidad Tobago, en
torno a los derechos de explotación
pesquera.
Una tercera variante de esta misma
problemática se presenta en el caso del
umbral nicaragüense o jamaicano
(Sandner, 1985 y 1986b). Según el
principio
latinoamericano
de
''uti
possidetis iuris" (derecho de posesión),
cada país tiene el dominio sobre aque l
territorio que " estaba de jure bajo su
administración en 1810. Así los cayos e
islas de este umbral fueron r adjudicados
a Colombia. Los Cayos del Guano
(Bancos de Bajo Nuevo, Serranilla,
Quitasueño, Serrana y Cayos de
Roncador) quedaron en manos de los
EE.UU., con el Tratado de las Is las del
Guano en 1856. Las Islas del Maíz se
anexaron en 1890 a Nicaragua. En el
Convenio de Managua en 1928 se acordó
una línea limítrofe frente a San Andrés y
Providencia, pero el convenio fue
declarado nulo por Nicaragua en 1980, y
este país reclamó los derechos sobre las
islas y cayos del umbral nicaragüense.
Entre tanto se le habían devuelto los
Cayos del Guano a Colombia en 1972,
después de largos debates. Algunos cayos
fueron reclamados por Honduras, pero
Colombia ya había firmado convenios
limítrofes con Panamá, Costa Rica y
Haití, y se estaban preparando similares
con Jamaica y Gran Bretaña (Islas
Caymán). Todo ello complicó la
delimitación de áreas de derecho
marítimo y se ampliaron las zonas de conflictos potenciales y reales (Mapa 6).
Además, se han creado problemas por la
presión de algunos países para abrirse al
área de derecho marítimo más allá de las
aguas territoriales correspondientes. Para
Guatemala el conflicto con Belice se
reduce cada vez más a una apertura de la
barrera formada por las zonas marítimas
de Belice y Honduras. Frente a Honduras,
en el Golfo de Fonseca, se ha formado
una barrera similar entre El Salvador y
Nicaragua.
Estos ejemplos del Mar Caribe occidental
nos incitan a ampliar nuestra visión y
plantean nuevas preguntas sobre el
espacio caribeño. Nos muestran que no se
deben reducir los mapas políticoadministrativos a espacios terrestres, y
que se hace completamente necesario
incluir los espacios marítimos, de los que
resultan nue vas vecindades, siendo éstas
una nueva dimensión del "conflicto
territorial", que demandan la celebración
de nuevos tratados.
Hay que tener en cuenta, además, la
superposici6n de intereses en los mismos
espacios, relacionados con las distintas
aspiraciones
"nacionales"
de
los
respectivos gobiernos, que se enmarcan, a
su vez, dentro de intereses espaciales de
orden geopolítico de las potencias
hegemónicas. Ya no hay "manchas
blancas" en los mapas de espacios
marítimos, como tampoco hay espacios,
islas o islotes neutrales: todos están
dentro de campos de intereses, sean
nacionales o relacionados con el frío
cálculo de las potencias. Las Islas
Santanilla, por ejemplo, que han sido
devueltas a Honduras en 1972, después de
134 años de dominio norteamericano,
siempre fueron destinadas a funciones
especiales, como a la instalación de un
aeropuerto militar, a estaciones de radio,
telecomunicaciones, radar y propaganda.
Son parte de la política norteamericana
del "containment" o represión contra
Nicaragua, dentro de la extensión del
conflicto este-oeste. Un caso similar es el
de San Andrés, con la gran presencia
Coyuntura
Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe
militar colombiana y la ampliación del
aeropuerto. Los problemas existentes en
torno a derechos marítimos y a la
prolongación de conflictos limítrofes al
área marina están situados aparentemente
en un ámbito puramente nacional, pero
conociendo la definición norteamericana
de sus "intereses vitales" en y sobre el
espacio caribeño, estos conflictos son de
menor
importancia,
mientras
no
interfieran en los conceptos estratégicos
de tránsito, de control del espacio y de
alejamiento de toda amenaza inmediata
sobre el propio territorio denominado
"Fuerte Norteamericano" o "Fortress
North America". Así resulta una
valoración muy diferente de espacios
aparentemente iguales: el conflicto entre
El Salvador y Honduras en el Golfo de
Fonseca, y el de Gua temala y Belice en el
Golfo de Honduras son desde el punto de
vista "nacional" de vital importancia, pero
para los EE.UU son secundarios, mientras
no se interponga n en la estrate gia espacial
general, por ejemplo, de cercar a
Nicaragua por medio de una división de
la "unidad geopolítica" de El Salvador y
Honduras. Otro ejemplo: desde el punto
de vista "nacional" los pasos marítimos
entre las islas de las Antillas Grandes y
Pequeñas son limites primarios entre las
respectivas zonas de derecho, pero desde
el punto de vista norteamericano estos
pasos son de fundamental importancia
estratégica, ya que más o menos la mitad
del suministro de petróleo crudo y gran
parte de la bauxita pasan por estos canales
hacia los EE.UU., y en caso de crisis, la
tercera parte de las provisiones para la
OTAN y la mitad de las que van para el
Asia oriental pasarían por allí.
La rápida y creciente militarización en los
antiguos territorios británicos y la política
de puntos de apoyo, como son por
ejemplo, la ampliación de la base militar
en Antigua, también tienen estrecha
relación con esta orientación ha cia los
pasos o canales (Véase Young y Phillips,
1986).
Si se destaca el arco insular, el mar
Caribe realmente parece cerrado y los
pasos parecen de central importancia para
el
tránsito
y
el
obligado
aprovisionamiento (Mapa 7). De los
pasos de mayor importancia económica y
estratégica, los de Yucatán y Granada
tienen más de 89 km de ancho. Los pasos
de alguna importancia en el Mar Caribe
son los siguientes: el Estrecho de la
Florida, el Canal de Yucatán, el Paso de
Los Vientos, el Canal de La Mona, el
Canal de La Virgen, el Canal de Anegada,
el Canal de Guadalupe, el Canal de
Dominica, el Canal de Martinica, el Canal
de Santa Lucía, el Canal de San Vicente,
el Canal de Granada, de los cua les los de
la Florida, Yucatán, Los Vientos, La
Mona, Anegada y Granada tienen la ya
mencionada importancia económica y
estratégica. La nueva legislación marítima
internacional tiene prevista una cláusula
especial para "canales marítimos con
tráfico internacional", mediante la cual se
quiere garantizar el libre tránsito a través
de ellos, pero se les da a las naciones
vecinas el derecho de fijar caminos
obligatorios.
Sin embargo, el Mapa 7 muestra un orden
inexistente,
ya
que
los
actores
geopolíticos ven la situación caribeña
desde otro punto de vista y se rigen por
este último. En el Mapa 8 muestra tal
relativización. Desde el punto de vista
norteamericano, las márgenes del Mar
Caribe siempre fueron desiguales. El
interés se concentraba tradicionalmente,
desde más o menos la mitad del siglo 19,
sobre dos zonas de este espacio que
siempre controlaron: las Antillas Grandes
entre Puerto Rico y Cuba como continuación del propio espacio hacia el sur, a
las cuales fueron anexados los restos del
viejo reino colonial o fueron convertidas
en protectorados; y los canales
Coyuntura
Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe
transístmicos de Panamá y Nicaragua,
con la creación de la Zona del Canal de
Panamá y la transformación de Nicaragua
en un casi-protectorado desde 1903. Las
Pequeñas Antillas parecen desde esta
perspectiva arrimadas a un lejano
horizonte (Véase Mapa 8a). Esta visión
cambió drásticamente en los años
ochentas (Véase Mapa 8b). Aún persiste
la ruta del Canal de Panamá, pero se ha
sobrepuesto
una
"percepción
de
amenaza", peligro que parte desde Cuba y
Nicaragua socialistas (flechas negras),
que muestran un entrelazamiento mutuo y
con el "partido opuesto" dentro de la
siempre presente perspectiva del conflicto
Este-Oeste (Este identificado como el
socialismo y la URSS. En el Mapa 8b se
muestra con las líneas blancas y negras).
La influencia cubana sobre el sur y sobre
el propio territorio se percibe como una
amenaza real y potencial, ante todo por la
presencia de bases soviéticas de
abastecimiento y reconocimiento. Esta
percepción de amenaza parece haber
aumentado considerablemente desde la
revolución sandinista en Nicaragua, por el
llamado "efecto de dominó" en dirección
norte (Mapa 8b, flechas blancas y
negras). La represión en los Estados
situados en frente, que son las Pequeñas
Antillas, tiene una pretensión preventiva,
y en el caso de Granada, operativa, en la
que se reúnen aspectos económicos, militares y políticos.
La situación descrita anteriormente
solamente es una gran simplificación, ya
que faltan las diferentes interacciones a
nivel de ayuda económica, política y
educativa, las bases militares y formación
de bloques regionales (Eris man, 1984;
Sandner, 1985 y 1986b). Las figuras del
Mapa 8 realmente no hay que sobreinterpretarlas.
Son solamente indicaciones sobre el
punto de vista norteamericano en el
marco de la "Iniciativa de la Cuenca del
Caribe" (Caribean Basin Initiative), ya
que el espacio caribeño es definido y
manejado de manera muy dife rente desde
la perspectiva del norte o desde la
perspectiva de Venezuela o de las
Pequeñas Antillas, por ejemplo. Teniendo
en cuenta lo ya expuesto, es necesario
retomar las contradicciones establecidas
en la introducción sobre fragmentación y
unidad del espacio caribeño.
Primeramente hay que afirmar que el
espacio del Caribe no termina en las
costas continentales, sino que sus
estructuras
socioculturales
y
sus
tradiciones, su carácter acuñado por la
economía colonial de plantaciones con
esclavos, y sus viejas y nuevas
interacciones
geopolíticas
penetran
irregularmente en el espacio continental
costanero. La delimitación y jerarquización entre hispano-caribeño y afrocaribeño -señalada no solo en la
República Dominica na-, al igual que la
división
polarizante
entre
latinoamericanos y caribeños son
estructuras dadas por tradiciones,
culturas, experiencias y entendimientos
diferentes que espacialmente no se
excluyen, sino se superponen y entremezclan, dando por resultado la
característica región del Caribe. Estas son
las raíces socio y etnoculturales, de las
que no se puede hablar en términos
precolombinos como de una "visión de
unidad de tierra, mar, recursos y pueblos"
(Ewell, 1978/79, p. 87), pero a las que sí
es posible buscarles su interrelación y
unión. Los intereses geopolíticos y las
interrelaciones conflictivas dominantes
provienen de fuera y son las causas reales
que llevan a la desintegración, pero así
mismo a la integración. El espacio
conflictivo de América Central ya no puede ser visto tampoco aparte del contexto
Coyuntura
Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe
caribeño. La "Iniciativa de la Cuenca
Caribeña" refuerza en este espacio las
oposiciones
esteo-este,
norte-sur,
cercano-lejano,
grande-pequeño,
importante-sin importancia, definicio nes
ligadas a los diferentes intereses. Las iniciativas y programas "regionales"
deberían provenir de la misma región a
partir de una so lidaridad nacional, ya que
de otra forma no se llegará nunca a una
solución algo más durade ra de los
diferentes conflictos. El programa básico
para un desarrollo alternativo presentado
por Xabier Gorostiaga es un paso en esta
dirección, aunque por el momento aún
nos parezca completamente utópico
(Gorostiaga, 1983).
Desde este punto de vista, la problemática
sobre el derecho marítimo y los conflictos
limítrofes obtiene otra valoración. No nos
debemos
entretener
en
recordar
posibilidades pasadas de soluciones
comunes para toda la Cuenca del Caribe o
en lamentarnos de la imposición de
intereses "nacionales" en la apropiación
de espacios marítimos, como se
acostumbra
hoy
en
los
países
industrializados. La nueva legislación
marítima internacional río solamente refleja
intereses
transformados,
reconocimientos nuevos y esperanzas
acentuadas, sino también un amplio
consenso difícilmente obtenido entre un
gran número de países. Es además la
imposición de una legislación que rige
paré las dos terceras partes de la
superficie terrestre. Uno de los aspectos
más importantes es el que re glamenta la
Alta Mar (High Sea) y los manifiestos
sobre ésta, al igual que el nuevo régimen
internacional sobre el suelo de ultramar
(Area), aunque el artículo 136 de la
Convención diga lapidariamente: "el
suelo de ultramar y sus recursos son
herencia común del hombre (The Area
and its Resources are the Common
Heritage of Mankind)". (United Nations,
1983, p. 42).
La nueva legislación sobre áreas marinas
hay que entenderla como un instrumento
para reglamentar y resolver conflictos en
zonas marítimas pertenecientes a dos o
más Estados. Esto no contradice el hecho
de que los diferentes Estados traten de
obtener mayores beneficios en la
delimitación. El nuevo reglamento tiene
en algunos casos un efecto, neutralizante,
no tanto por la instalación de un Tribunal
Supre mo de Justicia Marítima, sino por la
presión existente para llegar, por medio
de convenios bilaterales, a soluciones
pacíficas de utilidad bipartita. De nuevo
es necesario entender las soluciones
"regionales" y las alianzas como un
acercamiento a una responsabilidad
común dentro del espacio caribeño, sin
olvidar por ello los intereses nacionales.
Es claro que uno de los problemas reales
radica precisamente en definir lo
nacional, es decir, hay que establecer si se
define a partir de la institución del Estado, de las clases dirigentes y las
coaliciones de grupos con intereses
definidos, o en función de la gente, sus
necesidades y su vida cotidiana. En tierra
firme siempre hay afectados directos por
los conflictos internos o interestatales. Pero al trazar límites en zonas marinas y en
los conflictos que de ello se derivan, los
casos de personas afectadas directamente
por éstas son contados, así que aquí
resalta aún más la verdadera política
gubernamental, la clase de poder
existente y el interés "nacional".
No podemos tratar a regiones como el
Mar Caribe como un espacio vacío. Por sí
solo, el Mar Caribe nunca ha sido ni un
unificador ni un separador, pero hoy en
día ha perdido su "inocencia" por haber
sido dividido en "territorios marítimos",
caracterizados por limites y vecindades.
Aquí fragmentación es al mismo tiempo
unificación.
Ambos
elementos
Coyuntura
Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe
constituyen la misma realidad: el espacio
caribeño. Con la mirada dirigida
firmemente hacia el futuro, hacia la
humanidad, y no hacia las potencias que
nos rigen actualmente, el desarrollo de la
unidad y solidaridad se tornan cada vez
más importantes. Pero en un espacio
como éste so lamente son realizables
aceptando el pluralismo y la diversidad.
Al igual que la política y la publicidad, la
ciencia se encuentra ante el reto de
elaborar una visión integradora de todos
estos aspectos.
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Coyuntura
Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolano
PERSPECTIVAS JURIDICAS DEL
DIFERENDO COLOMBOVENEZOLANO
Hernando Valencia Villa*
El derecho internacional público o
derecho de gentes ofrece hoy siete medios
de solución pacífica para las controversias
entre los Estados: la negociación, los
buenos oficios, la mediación, la encuesta,
la conciliación, el arbitraje y el arreglo
judicial. Los cinco primeros tienen
carácter extrajudicial como que se
practican al margen de toda instancia
jurisdiccional preexistente. Y todos ellos
pueden ser empleados por los Estados
mismos, en su sola condición de
miembros de la comunidad internacional,
o con la intervención de la Organización
de las Naciones Unidas u otros
organismos intergubernamentales ( 119).
Con ocasión de la reactiva ción del
diferendo colombo-venezolano, conviene
aludir brevemente a cada uno de estos
recursos de solución pacífica de las
disputas interestatales e indicar su
aplicabilidad a la polémica por las áreas
marinas y submarinas en el Golfo de
Venezuela.
1. La negociación consiste en el arreglo
directo de las diferencias entre dos
Estados a través del diálogo diplomático
que conduce eventualmente a la
celebración de un tratado o convenio
bilateral. Un cuarto de siglo después del
acuerdo de 1941' sobre límites terrestres,
Colombia y Venezuela iniciaron en
noviembre de 1965 un proceso de
negociaciones directas en torno a la
delimitación de las fronteras, marítimas
en el Golfo de Venezuela, del cual son ri119
Véase Michael Akehurst, Introducción al
Derecho Internacional, Alianza Editorial, Madrid,
1986, Cap. 16, pp. 291 a 308.
bereños los dos Estados. Esta tentativa de
ajuste bilateral se prolongó durante
quince años y terminó sin resultados
positivos en 1980, tras el rechazo por la
opinión pública venezolana del proyecto
de tratado conocido como Hipótesis de
Caraballeda. La demarcación del mar
territorial, la zona adyacente, la
plataforma continental y la zona
económica exclusiva en el también
llamado Golfo de Coquibacoa entró desde
entonces en un período de congelación
que se extiende hasta mediados de 1987,
cuando el diferendo amenaza convertirse
en un conflicto a resultas de la apelación
colombiana al Tratado de 1939 y el
incidente na val del 16 de agosto pasado.
*Abogado, investigador del Instituto de
Estudios
Políticos
y
Relaciones
Internacionales.
En la opinión pública colombiana se abre
paso hoy una nueva percepció n del
problema, que tiene muy en cuenta la
politización del debate en los medios
venezolanos y que coincide en la
necesidad de dar por terminadas las
conversaciones y emplear otros medios de
solución al diferendo.
2. Los buenos oficios suponen la
intervención de un tercer Estado o de un
organismo interna cional con el objeto de
persuadir a las partes en litigio a celebrar
negociaciones.
En
las
actuales
circunstancias, habida cuenta de la
intransigencia
venezolana
y
el
escepticismo colombiano, esta segund a
modalidad de solución no parece viable.
Mucho más si se considera que los
buenos oficios deben ser solicitados y
aceptados por los dos Estados y que en
últimas se resuelven en nuevas
negociaciones bilaterales.
3. La mediación se produce cuando un
tercero imparcial procura acercar a las
partes, interviene directamente en las
Coyuntura
Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolano
conversaciones mis mas y sugiere incluso
términos de arreglo. Este recurso sería
altamente aconsejable para la tramitación
de la controversia por las aguas del Golfo
si el gobierno del vecino país no se
negare, como lo viene haciendo en forma
sistemática, a someterse a cualquier tipo
de arbitraje, así sea político y no jurídico.
4. La encuesta es la investigación que
sobre los hechos litigiosos adelanta una
entidad independiente a petición de los
Estados interesados. A pesar de su larga
trayectoria en el derecho internacional, el
procedimiento de encuesta no parece
aplicable
al
diferendo
colombovenezolano pues la controvesia es de
derecho y no de hecho, en la medida en
que ella radica en la distinta
interpretación prevaleciente aquí y allá
acerca de las normas aplicables a la
delimitación de las fronteras en el Golfo y
en especial acerca del modo específico de
aplicación de tales normas.
5. La conciliación combina la mediación
y la encuesta por cuanto la persona o
entidad acordada por las partes investiga
los fundamentos de hecho de la disputa y
al mismo tiempo propone términos
jurídicos de ajuste. Aunque más formal y
menos flexible que la mediación, la
conciliación es quizá el más adecuado de
los medios extrajudiciales de solución
pacífica
de
las
controversias
internacionales. En el caso que nos ocupa,
éste sería el procedimiento aplicable de
inmediato pues tiene la doble virtud de
ofrecer una alternativa al estancamiento
producido por veintidós años de
negociaciones infructuosas y representar
a la vez la posibilidad de una solución
consensual y política en lugar de la
fórmula arbitral o judicial y jurídica que
tanto temen los venezolanos. Más aún, la
conciliación parece ser el recurso más
expedito para descongelar el diferendo
tenida cuenta del Tratado de No
Agresión, Conciliación, Arbitraje y
Arreglo Judicial suscrito en 1939 y ratificado en 1941 por Colombia y
Venezuela. Este instrumento bilateral,
que se encuentra vigente hasta 1991 en
virtud de su quinta prórroga automática,
contiene un amplio reperto rio de fórmulas
de arreglo pacífico a las eventuales
controversias colombo-venezolanas. En
particular, dispone que los dos países se
obligan a no recurrir a la guerra o a la
agresión (artículo 1) y a someter sus
diferencias a conciliación (artículos 4 a
14), arbitraje (artículos 15 y 16) o
decisión de la Corte Internacional de Justicia de La Haya (artículos 15 y 17). El
Tratado de 1939 establece una Comisión
Permanente de Conciliación de cinco
miembros de cinco nacionalidades
distintas, a la cual debe recurrirse en
primer lugar para arreglar la controversia
en cuestión. Tan solo si la gestión de
dicha Comisión resulta infructuosa, el
pacto remite el asunto a un tribunal
arbitral ad-hoc o al tribunal permanente
del sistema de las Naciones Unidas.
Todas las diferencias de interpretación
que se susciten con ocasión de la
aplicación del convenio, incluyendo las
materias que pueden someterse o no a sus
procedimientos de solución, deben ser
resueltas por la Corte de La Haya, aunque
una de las partes contratantes esté en
desacuerdo con la utilización misma del
Tratado o- de uno cualquiera de sus
dispositivos. Hace veinte años, el
entonces consejero de la Comisión
Asesora de Relaciones Exteriores del
Congreso de Colombia, Alfredo Vázquez
Carrizosa, propuso al gobierno la
invocación del Tratado de 1939 (120).
Aparentemente, el ejecutivo desestimó la
120
Véase el texto del Memorando de diciembre 5
de 1967, en Alfredo Vázquez Carrizosa, Colombia
y Venezuela: Una historia atormentada, Tercer
Mundo Editores, Bogotá, 1987, pp. 381 a 388.
Coyuntura
Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolano
recomendación de futuro Canciller e
insistió en las conversaciones secre tas que
conducirían al desastre de Caraballeda.
En mayo 3 de 1973 y de nuevo en mayo 6
de 1987 la Cancillería colombiana ha
solicitado a su contraparte venezolana la
aplicación del Tratado de 1939. Y en
ambos casos la respuesta ha sido la
negativa o el silencio.
6. El arbitraje es un procedimiento
cuasijudicial en el cual las partes
designan dos personas o entidades,
quienes a su vez designan un tercer
árbitro que suele ser el presidente del tribunal ad hoc así constituido. En derecho
internacional las diferencias entre
arbitraje y arreglo judicial son mucho
menores que en derecho interno, como lo
reconoce el propio Tratado de 1939 al
disponer que, una vez agotada la conciliación, puede optarse indistintamente por
una u otra vía de solución a la
controversia. Los árbitros pueden fallar
en derecho, con base en el jus gentium o
en un tratado específico, lo mismo que en
equidad, y su decisión, llamada "laudo
arbitral", es inapelable y obligatoria para
las partes. Las decisiones en equidad también se denominan ex aequo et bono y
son aquellas que se toman "verdad sabida
y buena fe guardada", con fundamento en
principios de ética internacional o reglas
generales de derecho internacional no
codificado. Colombia y Venezuela
apelaron al procedimiento arbitral para
zanjar el viejo litigio de las fronteras terrestres que venía de la época de la
Independencia y la Gran Colombia y que
fue decidido por el Laudo Arbitral de
1891 que dictara la regente de España. Y
como se advirtió atrás, el Tratado de 1939
incluye este medio de arreglo que bien
podría utilizarse hoy para ventilar la
polémica del Golfo.
7. El arreglo judicial, en último lugar,
constituye el mecanismo jurídico clásico
para la solu ción pacífica de los conflictos
interestatales en el seno de la comunidad
internacional. Se trata del sometimiento
de la disputa a un tribunal de derecho
para que decida la cuestión con base en el
derecho internacional público o en un instrumento específicamente aplicable, como
un tratado bilateral, el cual debe ser
interpretado y aplicado de todas maneras
a la luz del derecho de gentes. Salvo
excepciones representadas por algunos
tribunales
especializados,
el
juez
competente es la Corte Internacional de
Justicia de La Haya, que es el aparato de
justicia y uno de los seis órganos
principales del sistema de Naciones
Unidas (los otros cinco son la Asamblea
General, la Secretaría General y los
Consejos de Seguridad, Económico y
Social, y de Administración Fiduciaria).
La Corte funciona desde 1946 y está
integrada por quince jueces de otras
tantas nacionalidades, que permanecen
nueve años en ejercicio y deben reno varse
por tercios o grupos de cinco jueces cada
tres años. Su jurisdicción es voluntaria, a
diferencia de lo qué ocurre con los
tribunales nacionales, lo cual significa
que únicamente es tán sometidos a sus
decisiones los Estados adherentes al
Estatuto de la Corte que manifiestan
expresamente su acatamiento a la autoridad del organismo. Actualmente, tan
sólo 45 Estados, de los 165 que
componen la Asamblea General de las
Naciones Unidas, han aceptado la
"cláusula facultativa" y se acogen, en
consecuencia, a la jurisdicción de la Corte
de La Haya. Entre ellos se cuentan
Colombia y Venezuela. Si, según se
afirma, nuestro país ostenta mejores
títulos que los del vecino del noreste para
sustentar su posición en el Golfo -la reivindicación de el 8.5 por ciento o 3.780
kilóme tros cuadrados de las aguas en
Coyuntura
Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolano
cuestión ( 121 ) -, no hay razón alguna para
dilatar más el recurso a la Corte en
procura de la aplicación del Tratado de
1939 para la integración de la Comisión
Permanente de Conciliación prevista en
dicho pacto. Este primer paso consiste en
presentar una demanda de requerimiento
a fin de que Venezuela sea conminada a
designar sus representantes en la instancia
de conciliación del convenio. En el
evento de que el otro país se niegue a
ello, Colombia plantearía entonces una
demanda de fondo para que el alto
tribunal delimite directamente los
espacios marinos y submarinos en el
Golfo, pues se consideraría agotada la
etapa de conciliación que no puede
cumplirse sin la Comisión Permanente.
La historia del diferendo enseña que en lo
sucesivo los únicos procedimientos
practicables de ajuste pacífico son los que
implican algún tipo de mediación o
intervención. La concilia ción, el arbitraje
y el arreglo judicial, en su orden,
constituyen los tres escenarios más razonables
y
productivos
para
el
replanteamiento del asunto por parte del
gobierno colombiano. Porque no puede
seguirse aceptando que la única
alternativa a la guerra es la congelación
del diferendo o qué la sola apelación a la
justicia internacional es un acto
inamistoso hacia Venezuela.
121
Jorge Mario Eastman y Marco Gerardo
Monroy Cabra, El diferendo colombo-venezolano,
Editorial La Oveja Negra, Bogotá, 1987, pp. 7 y
77.
Coyuntura
EL DIFERENDO COLOMBOVENEZOLANO Y LA POLITICA
BINACIONAL
Martha Ardila*
El diferendo entre Colombia y Venezuela
por la delimitación de aguas marinas y
submarinas en el Golfo de Venezuela
viene obstaculizando las relaciones entre
los dos países en cuanto al fomento de
políticas binacionales y de integración.
Sin embargo, una serie de hechos que
afectan el orden público en la frontera
común, tales como la presencia del
movimiento guerrillero, el narcotráfico y
el creciente contrabando, han conducido a
la formulación de algunas iniciativas, así
sean de orden coyuntural, entre ambos
gobiernos. No obstante, estas propuestas
no avanzan en definiciones a propósito de
la situa ción limítrofe, dado que hoy en día
cualquier propuesta de integración se
enfrenta con un diferendo sin resolver y
con
profundos
desequilibrios
y
desigualdades en el desarrollo fronterizo.
A su vez, la carencia de políticas
conjuntas y de integración entre
Colombia y Venezuela ocasiona enormes
costos económicos y políticos a ambas
naciones, como se expresa en los graves
problemas de orden público que afectan
el área, el contrabando con sus secuelas
negativas
y
los
movimientos
incontrolables de pobla ción.
La actitud de ambos países no ha sido la
misma. Mientras que Venezuela ha estado
única mente interesada en contener el
contagio de los problemas de orden
público, nuestro país ha buscado definir
sus derechos de posesión en el Golfo de
Venezuela y de solucionar el problema
del contrabando que afecta la economía
nacional, sin descuidar el problema de la
vio lencia imperante en la zona fronteriza.
Por ello se han desarrollado distintas
estrategias de solución en los últimos dos
El diferendo colombo-venezolano
gobiernos,
combinando
medidas
reformistas (apertura democrática, Plan
Nacional de Rehabilitación), con una
mayor presencia militar en la zona debido
a los constantes atentados contra los
oleoductos petroleros por parte del
Ejército de Liberación Nacional (ELN).
Las características dominantes de la
política exterior colombiana, tales como
su bajo perfil y su introspección como
país más andino que costero, llevaron a
nuestro país a girar en torno al amparo de
los Estados Unidos, sin darle todo el
significado y peso a una política de
integración
y
de
solidaridad
latinoamericana, como tampoco al
desarrollo conjunto de las fronteras.
Por su parte, la más dinámica política
exterior venezolana se ha visto alterada,
sin embargo, por la incidencia cr eciente
de la crisis econó mica y política interna,
por las variaciones que ha sufrido el
sistema internacional, y por los cambios
en sus relaciones con los Estados Unidos
(122 ). Desde 1979 el Estado venezolano
enfrenta una nueva situación de crisis
estructural, debido a los desequilibrios
producidos en la economía nacional y a
las tendencias infla cio narias y recesivas
de la economía capitalista mundial. Las
continuas devaluaciones y la drástica
disminución de los ingresos petroleros
incidieron en los nuevos diseños y giros
de su política exterior, la cual ve
disminuido su margen de maniobra
internacional. La autonomía y ampliación
de sus alianzas y relaciones internacionales, propias de los años 70, van
quedando atrás, debido al estrechamiento
de sus recursos económicos (sobre todo,
122
Elsa Cardozo de Da Silva, "Seguridad
nacional: peculiaridades del caso venezolano", en
Política Internacional, Caracas, No. 8, octubrediciembre de 1987.
Coyuntura
las divisas provenientes del petróleo). En
lo sucesivo, Venezuela comienza a
reubicarse al lado de los Estados Unidos,
buscando favorecer sus intereses, en
detrimento de perspectivas más latinoamericanistas.
En este contexto, la administración del
copeyano Luis Herrera Campins se
caracterizó por su anticomunismo y
acercamiento hacia los Estados Unidos.
El fomento de planes de coope ración
conjunta con esta nación se identificaba
con los postulados de la Nueva Derecha
norte americana y alejaban a Venezuela
del Grupo de Contadora. Durante su
gobierno se presentó la Hipótesis de
Caraballeda ( 123) rechazada por la opinión
pública venezolana, lo cual hacía prever
serias dificultades para negociaciones
futuras.
En realidad el interés de Venezuela por
darle una solución al diferendo se ha
reducido a prolongadas conversaciones
que solo buscan congelar la situación. Por
su parte' Colombia, frus trada e indecisa
por el rechazo de Venezuela a las
anteriores iniciativas, no toma medidas
radicales. Tan solo durante la actual
administración del presidente Barco se ha
buscado crear en la comunidad nacional e
internacional una conciencia sobre el
diferendo
entre
ambos
países,
planteándose la posibilidad de dar una
solución dentro del marco de la Corte
Interna cional de La Haya, contrariamente
a la estrategia seguida por su antecesor, el
presidente Betancur, quien impulsó una
política exterior de mayor apertura y
cooperación internacional, pero que al
centrarse en el Grupo de Contadora, dejó
en el abandono el diferendo con Vene123
La Hipótesis de Caraballeda es el mismo
Tratado Turbay -Herrera Campins que nunca se
firmó. Véase Alfredo Vázquez Carrizosa,
Colombia y Venezuela: Una historia atormentada,
Bogotá, Tercer Mundo, 1987.
El diferendo colombo-venezolano
zuela. Fueron muchas las reuniones entre
representantes gubernamentales de los
dos países pero éstas solo hacían
referencia a los problemas relacionados
con el conflicto centroamericano.
A pesar de las diferentes oportunidades
que se le han presentado al actual
Presidente "adeco" Jaime Lusinchi, de
acatar el derecho internacional y darle
una respuesta al diferendo, ha optado por
postergar una vez más las distintas
alternativas viables de solución del
conflicto a mediano plazo. Por otra parte,
al mostrarse partidario del diálogo directo
y sin intermediarios, y de una solución
integral que ligue el diferendo a otros
aspectos relacionados con los problemas
fronterizos, con la situación de los
indocumentados y el intercambio
comercial, quiere retornar a las opciones
negociadoras ya intentadas en el pasado,
que están agotadas por carecer de
viabilidad en la coyuntura actual.
La reactivación del diferendo ocupa un
impor tante papel en la coyuntura preelectoral venezolana, caracterizada por
una deplorable situa ción económica y
política que tiende a manifestarse en el
creciente descontento popular. Aunque no
se haya cuestionado la permanencia en el
poder de los partidos Acción Democrática
y COPEI, éstos tratan de ganar simpatía
con planteamientos internacionales que
aluden a la defensa de la soberanía
nacional y al diferendo con Colombia.
Por ello, representantes partidistas no
dejan de mencionar y utilizar el dife rendo
colombo-venezolano. En este sentido, con
la situación fronteriza se busca copar y
distraer la atención de la población
víctima de la crisis nacional. Los adecos
más moderados, como Carlos Andrés
Pérez, pero también los copeyanos, con
Eduardo Fernández ("El Tigre"), plantean
la defensa del Golfo de Vene zuela, sin
descartar, en el segundo caso, incluso la
posibilidad de un enfrentamiento directo
Coyuntura
y abierto entre ambos países. Sea quien
fuere el vencedor en las elecciones, no
habrá grandes cambios en las relaciones
colombo-venezo lanas, y el énfasis
continuará orientándose ha cia el fomento
de una política de fronteras, dejando en
un segundo plano lo relacionado con el
diferendo en el Golfo.
Crisis en la frontera colombo venezolana
La crisis en la frontera colombovenezolana está llevando a ambos países
a elaborar planes coyunturales de
cooperación conjunta. El interés por
fomentar una política binacional basada
en la integración y desarrollo fronterizo
había sido limitado y en el caso
colombiano, inexistente. Por el contrario,
Venezuela, a partir de 1970, y debido a la
presencia de población indocumentada y
de diversas fuerzas extrainstitucionales,
comenzó a propiciar el desarrollo
fronterizo ( 124) definiendo objetivos
relacionados ante todo con la defensa del
territorio nacional.
Solo muy recientemente, Colombia ha
venido tomando conciencia de la
necesidad de definir una política de
fronteras. Debido a la crisis in terna, los
esfuerzos del país se han orientado a la
solución de la violencia que la afecta de
tiempo atrás. Preocupación que comparte
hoy con Venezuela, pues una eventual
extensión de esta violencia al territorio
venezolano encuentra a este país en
medio de una profundización de su crisis
económica y política. Nunca antes,
índices de inflación, desempleo y deuda
exter na habían alcanzado porcentajes
similares a los del año 1987. A pesar de
que la izquierda vene zolana está hace ya
El diferendo colombo-venezolano
mucho tiempo incorporada al Estado de
Derecho, se teme una radicalización
mayor de la población marginada, una
vez que en la frontera Arauca-Apure,
espacios territoriales venezolanos sean
utilizados como lugar de refugio del ELN,
grupo guerrillero presente en esta zona.
Las implicaciones tanto económicas
como políticas preocupan al go bierno del
vecino país, que teme que las condiciones
internas venezolanas sean propicias para
la regionalización e internacionalización
del conflicto interno colombiano.
La precaria infraestructura de la
intendencia de Arauca dificulta la
comunicación con el resto de Colombia, y
hace más accesible el paso hacia el
interior de Venezuela. En este contexto de
defensa de la soberanía nacional venezolana, se enmarca el reciente acuerdo
firmado por los Ministros de Relaciones
Interiores y de Gobierno de ambos países
(125 ), que enfatiza el fortalecimiento de las
fuerzas armadas que operan en la región,
el aumento considerable de los
contingentes militares en la frontera y el
mejoramiento de la red de información.
Otro reflejo de la ausencia de políticas
binacionales en el área lo constituye el
contrabando. El comercio de productos
venezolanos hacia Colombia es el
principal problema de la frontera que
separa a Norte de Santander de Tá chira.
El incremento del contrabando, asociado
a la devaluación venezolana, se debe a
que productos tradicionalmente costosos
para los colombianos como la leche, el
aceite y la harina de maíz, resultan hasta
ocho veces más econó micos cuando
proceden de Venezuela. De Colombia al
vecino país no existe, por el contra rio, un
125
124
Véase Francisco Rodríguez y Javier Reyes, "La
política de fronteras del Estado venezolano”, en
Política Internacional, pp. 31-36.
Carlos Obregón, "Acuerdo colombovenezolano: la frontera ahora es zona de guerra",
en El Tiempo, Bogotá, enero 22 de 1988, pp. 1 y
8A.
Coyuntura
mercado ilegal de productos aun cuando
hasta hace algún tiempo la población
fronteriza se benefició del contrabando de
ganado colombiano. En el pasado los
turistas venezolanos se desplazaban a
Cúcuta para adquirir artículos derivados
de la industria manufacturera y del cuero.
Actualmente han dejado de hacerlo y los
grandes centros comerciales de la frontera
se encuentran al borde de la quiebra, por
lo cual están reorientando sus actividades
hacia el sector servicios. La medida de
cierre de la frontera Cúcuta-San Antonio
durante los días hábiles de la semana no
fue la más acertada. Por el contrario,
aumentó el contrabando de Venezuela
hacia
Colombia
en
perjuicio
principalmente de la industria avícola y
del sector lechero.
El problema del contrabando también
tiene repercusiones dentro del vecino
país. La orientación de los productos
hacia el mercado ilegal colombiano, que
paga un mejor precio, ha ge nerado
escasez y aumento de los precios internos
de los productos de primera necesidad.
Esta situación hace tambalear en período
preelectoral
al
partido
Acción
Democrática, actualmente en el poder. La
opinión pública venezolana no acepta que
la venta ilegal de productos en Colombia
traiga como consecuencia un aumento de
los precios de los productos en su propio
país. Ante esta situación ambos gobiernos
están interesados hoy en establecer
efectivas políticas para el comercio
fronterizo de alimentos. Las disposiciones
acordadas anuncian refuerzo a las
aduanas, medidas monetarias y desmonte
de subsidios. Supuestamente, dichas
estrategias deben conducir a diferenciar
precios para aquellos bienes agríco las que
se vendan dentro y fuera del país y para
los productos dirigidos a la frontera. Co n
estas medidas se espera frenar el
contrabando de alimentos hacia Colombia
El diferendo colombo-venezolano
ya que disminuirá la diferencia de precios
adquiridos en uno u otro país.
Además
de
los
problemas
ya
mencionados como el contrabando, la
guerrilla y el narcotráfico, los aspectos
relacionados
con
la
población
indocumentada también han ocupado un
lugar importante en la agenda de
negociaciones
entre
Colombia
y
Venezuela.
De otra parte, a los patrones tradicionales
de movilización poblacional se han
añadido otros, pues la emigració n ha
dejado de ser tan solo un atractivo medio
de subsistencia en el que la motivación
principal giraba en torno al déficit
existente entre la relación ingresoconsumo. A pesar de la devaluación del
bolívar, Venezuela continúa siendo un
lugar receptor en el que la migración de
colombianos ha dejado de ser transitoria
para convertirse en permanente y
caracterizarse por su mayor integración a
la vida nacional de ese país. Desde hace
algún tiempo se ha venido generando un
nuevo tipo de migración de sectores
empresariales y agrícolas que llevan
grandes sumas de capital para invertir en
el vecino país. Este es un fenómeno no
estudiado y que tenderá a profundizarse si
persiste la inseguridad y la violencia en
Colombia. Cabría preguntar si Venezuela
se ha convertido en el lugar receptor de
diversas fuerzas sociales y políticas
colombianas que incluyen desde sectores
de la burguesía, pasando por el
narcotráfico y la guerrilla, hasta los
emigrantes tradicionales como los
indocumentados y profesionales medios.
Asimismo, la guerra sucia que vive el
país continuará propiciando el desplazamiento, no solo de intelectuales
como aconteció con la universidad
pública, sino de muchos otros que se
atreven a cuestionar la le gitimidad del
sistema.
Coyuntura
La solución a los problemas comunes
entre los dos países, requiere de un
examen permanente y de la definición de
políticas binacionales sobre los problemas
descritos.
Urgen
programas
de
integración y de cooperación entre
Colombia y Venezuela así como una
política fronteriza que amortigüe los
costos que ha ocasio nado su carencia. Sin
embargo, mientras no se dé una solución
permanente al problema del diferendo
entre los dos países, cualquier decisión
tendrá carácter provisional. Esto se debe a
la desconfianza que genera ese vacío en
un aspecto básico de las relaciones
normales entre ambos países, tanto en la
clase política como en la población en
general. La ausencia de una base jurídica
sólida que respalde una solución
satisfactoria del diferendo del Golfo de
Vene zuela, seguirá pesando en el futuro
de las rela ciones colombo-venezolanas de
manera nega tiva.
El diferendo colombo-venezolano
Coyuntura
¿ES CREIBLE UNA AMENAZA
MILITAR VENEZOLANA?
Armando Borrero Mansilla*
Cuando se propone el análisis de los
factores que pueden desencadenar una
guerra entre dos naciones, surge el
interrogante sobre el peso específico que
pueden tener, como influencia causal, los
factores sometidos a decisión racional de
los contendientes y los factores que
operan como componentes aleatorios o
circunstanciales e imprevisibles del
estallido del conflicto.
Una
corriente
del
pensamiento
polemológico enfatiza la racionalidad de
las decisiones. Su paradigma puede ser
Von Clausewitz con su principio clásico:
"la guerra no es simplemente un acto
político, sino un verdadero instrumento
político, una continuación de la actividad
política, una realización de la misma por
otros medios" (126). El otro paradigma es
aquel que presenta la guerra como un fin
en sí, "un fin que se disfraza como un
medio" (127 ) que lleva a los pueblos al
conflicto aun en contra de sus propios
intereses.
Este es expresado cabalmente por Gaston
Bouthoul en su obra "La Guerra" cuando
afirma: "la guerra no es un instrumento
sino que somos los instrumentos de la
guerra. La guerra nos apresa y se hace a
través de nosotros. Si se analizan la
mayoría de las guerras, parecen tan
absurdas o tan poco voluntarias como una
epidemia o un delirio" (128 ).
¿Es creíble una amenaza venezolana?
La relació n entre uno y otro campo de
factores causales es sumamente compleja
y rebasa los propósitos de este trabajo.
Baste decir que probablemente no son dos
campos
contradictorios,
sino
complementarios, pues buena parte de los
llamados factores aleatorios se presentan
como tales en el escenario del desarrollo
histórico-político de un conflicto. Pero la
separación analítica es útil para ubicar el
estudio de las posibilidades de un
conflicto
colombo-venezolano
con
motivo de su desacuerdo sobre la
delimitación de las áreas marinas y
submarinas del Golfo de Coquivacoa.
Un bloque de factores de conflicto
nacería de los intereses involucrados en la
explotación económica del Golfo. El otro
nacería de aquel mecanismo de la guerra
que en concepto de Estanislao Zuleta es el
más eficaz y el más ín timo "puesto que es
el que genera la felicidad de la guerra"
(129 ), vale decir la guerra como fiesta,
fiesta de la comunidad por fin unida en
torno de los principios que le permiten
raciona lizar la entrega a la lucha.
La hipótesis que se sustentará en estas
notas, alude a la poca probabilidad de un
conflicto ge nerado de manera intencional
y racional por cualquiera de los dos
Estados involucrados y en cambio dará
más peso a la probabilidad de un estallido
por causa de los distintos factores
aleatorios que pueden surgir a lo largo del
tiempo mientras se mantiene latente e
irreso luto el conflicto. En este sentido
vale citar también la interesante obra del
español Prudencio García (130), quien al
hacer la distinción entre factores
126
Von Clausewitz, De la guerra, Editorial Zeta
Limitada, Me dellín, 1972, p. 37.
127
Bouthoul, Gastón, La guerra, Colección ¿Qué
sé? Oikos Tau S. A. Ediciones, Barcelona, 1971,
p. 116.
128
Ibid., p. 116.
129
Zuleta, Estanislao, —Sobre la guerra", en Sobre
la idealización en la vida personal y colectiva u
otros ensayos. Nueva Biblioteca Colombiar.a de
Cultura, Procultura, Bogotá, 1985, pp. 77 a 79.
130
García, Prudencio, Ejército: Presente y futuro,
1. Ejército, polemología y paz internacional
Alianza Editorial, Madrid, 1975, pp. 99-100.
Coyuntura
decisorios y factores aleatorios de las
guerras, divide estos últimos entre
factores aleatorios de "efecto instantáneo"
y factores aleatorios de "coyuntura
prolongada".
Un clásico ejemplo de factor aleatorio de
"efecto instantáneo" fue el incidente de
agosto de 1987, cuando la Armada
Venezolana
ade lantó
maniobras
intimidatorias contra la corbeta "Caldas".
Durante horas, el azar pudo ser el dueño
de la guerra o de la paz. Una percepción
equivocada, una señal en los equipos
electrónicos, un comandante nervioso,
etc.,
pudieron
desencadenar
una
catástrofe que, por decir lo menos,
hubiera sido una catástrofe estúpida.
¿Qué hubiera sucedido si las naves
venezolanas disparan sobre la "Caldas" o
sobre la "Independencia"? ¿O si los
equipos electrónicos de las corbetas
colombianas detectan un ataque y a su
vez sueltan sus andanadas de mísiles y
tres fragatas "lupo" venezolanas se van al
fondo del golfo? En esas eventualidades
hasta los dirigentes y la opinión pública
más pacífica, seguirían el camino- atroz
de la guerra. Terrible lección esa, la
circunstancia en que un error de cálculo
puede dar lugar a un encuentro y a una
guerra generalizada, antes de poder ser
rectificado. Una falla en equipos que por
sofisticados no dejan de ser falibles, una
señal mal interpretada, un fenómeno me tereológico, etc., en un mundo de
decisiones instantáneas, tanto como, las
comunicaciones, pueden provocar el
choque, cuando la intención inicial no
pasaba tal vez de sacar ventajas del hecho
de hacer retroceder a un adversario
mediante el expediente de aguantar unas
horas o unos minutos más en un juego de
guerra de nervios.
Un factor aleatorio de "coyuntura
prolongada" está presente también en el
caso colombo-venezolano, con la
irresolución del diferendo y con los
¿Es creíble una amenaza venezolana?
motivos de perturbación que nacen de
problemas sociales en la frontera. La
persistencia del diferendo y la publicidad
que se genera a su alrededor, puede
producir una acumulación gradual de
tensiones hasta conformar un cuadro de
conflicto abierto.
El elemento "fiesta de guerra" también
juega su papel especialmente en el bando
venezo lano. Allí, a diferencia de la
tradición colombiana, los temas de la
política exterior se utilizan en política
interna, tanto por los partidos como por
los gobiernos para efectos de opinión
pública. Con frecuencia se agitan los
asuntos de los diferendos con Guyana y
Colombia y la leyenda, que con la
excepción del Brasil, tienen todos los
países suramericanos, de haber perdido
territorio con los vecinos. La consecuencia de esto es la existencia de una
opinión pública altamente sensibilizada,
de una prensa que encuentra excelente
negocio en mantener el tema del
diferendo colombo-venezolano y de unos
políticos que sacan dividendo electoral de
agitar la amenaza colombiana. En el lado
colombiano no existe una sensibilidad
igual, pero incidentes como el de agosto
de 1987 pueden llegar a generar también
movimientos de opinión.
Se mencionó atrás que la probabilidad
más baja de conflicto estaba en el primer
aspecto considerado, el de la decisión
racional de hacer la guerra por considerar
factible -el bando que lo decida- lograr
por la fuerza, con costo s tolerables, los
objetivos políticos propuestos como meta
nacional frente al adversario. Este
convencimiento nace de la poca
credibilidad que puede tener una amenaza
militar venezo lana sobre Colombia, si
este último país toma un mínimo de
prevenciones para neutralizarla.
Hasta ahora Venezuela ha jugado la carta
de la superioridad militar sobre la base de
un mayor y más sofisticado equipamiento
Coyuntura
de sus fuerzas militares y de una mayor
disponibilidad de esas mismas fuerzas
para un conflicto externo por razón de la
ausencia de conflictos armados internos.
Colombia se ha limitado a obrar con
prudencia y exhibir argumentos de
derecho. Entretanto persiste la presencia
de
los
factores
de
"coyuntura
prolongada",
los
cuales
como
acumuladores de tensión pueden llevar, si
permanecen irresolutos, a que uno de los
dos países consideren la posibilidad de
alcanzar sus objetivos mediante la guerra,
desatada en el momento que uno de los
dos lo considere ventajoso.
Este cálculo racional de las ventajas, los
costos y los objetivos es, en el caso
analizado, el cálculo que permite afirmar
la hipótesis de la no credibilidad de una
amenaza militar inmediata de Venezuela.
El supuesto que se va a examinar, es el de
la no existencia de condiciones técnicas
en ninguno de los dos países para
plantearse la posibilidad de ser un agresor
deliberado.
Las condiciones técnicas para desarrollar
un conflicto moderno son muy exigentes.
Por otra parte, esas condiciones se deben
ver a la luz de las especificidades de los
teatros posibles de operaciones. La
frontera colombo- venezolana discurre en
una extensión superior a los dos mil
kilómetros de condiciones geográficas
muy diversas. En esta frontera,
únicamente el sector de la Guajira entre
los Montes de Oca y el mar, presenta un
escenario apto para el des pliegue de
fuerzas blindadas y para una guerra de
movimientos
rápidos
con
fuerzas
convencio nales de tipo moderno. El resto
de la frontera es territorio difícil, bien por
montañoso en la zona más poblada y
viva, o bien por ser una llanura inmensa
sin infraestructura desarrollada, grandes
ríos e inundable durante medio año. En
esta llanura, una penetración con fuerzas
móviles requiere un apoyo logístico y de
¿Es creíble una amenaza venezolana?
ingeniería militar muy elevado. El sector
montañoso, por supuesto, no permite sino
operacio nes de montaña. Si bien es el
sector más vivo, las vías de comunicación
son fácilmente bloqueables y la defensa
de estos territorios es tal vez la más fácil
para un ejército como el colombiano,
amén de ser el escenario donde puede
tener mayores posibilidades de adelantar
operaciones ofensivas.
Los otros teatros, el aéreo y el marítimo,
tienen su propia especificidad y dinámica.
Pero todos juegan en un contexto en el
cual, por razones geopolíticas y
geoestratégicas, el problema militar
central de los dos países es bien diferente.
Venezuela, para iniciar deliberadamente
un conflicto se tiene que plantear el
objetivo de ganar una guerra. Colombia
puede en cambio plantearse el problema
de hacer una operación bien hecha, con
objetivos más limitados, pero letal para el
adversario. La geografía es en este caso la
que impone la ley y la que permite sostener la hipótesis de una disuasión
colombiana sobre Venezuela a menor
costo.
Para desarrollar este punto de vista,
imagínese un ataque venezolano sobre
Colombia. La fatalidad geográfica obliga
a que el centro de gravedad de este ataque
sea sobre la Península de la Guajira.
Según el último informe disponible del
Instituto de Estudios Estratégicos de Londres (Military Balance 1986-1987),
Venezuela dispond ría de 81 tanques
AMX-30, 35 M-18 y 36 AMX-13 de los
cuales, seguramente, no to dos están en
condiciones operativas. Pero, para efectos
del supuesto, se parte de una fuerza de
152 tanques, de los cuales 116 serán de
fabricación francesa y 35 americanos más
anticuados. Una colección de diversos
tipos de vehículos blindados ligeros y
transportes de personal sumarían uno 186
carros más, que junto con 51 vehículos de
los marinos, sumarían una fuerza de 237
Coyuntura
carros blindados ligeros más propios de la
infantería que de una fuerza de blindados.
El tanque es un arma que hoy, en una
guerra convencional moderna, tiene
efecto importante si se emplea en grandes
masas. Las armas anti-tanque, incluidas
las que equipan individualmente al
soldado de infantería, son suma mente
precisas y mortíferas hoy en día, debido a
los sistemas de guía y al poder de
penetración de las cargas explosivas. La
masa es la única que puede asegurar la
supervivencia de un número importante
de carros para cumplir las misiones. Tras
de la masa blindada es necesario un
montaje
de
apoyo
-combustible,
mantenimiento,
municiones,
etc.sumamente complejo para garantizar la
operación continua y sostenida siquiera
por unos días. Cuando el terreno
conquistado no provee de facilidades para
el avance, la dependencia de los puntos
de partida es mayor. Piénsese, por
ejemplo, en el caso de Irak cuando atacó a
Irán, y a pesar de contar con una fuerza
de tanques modernos más de diez veces
mayor que la fuerza venezolana (y con
mayor blindaje y poder de fuego), no
pudo penetrar mayor cosa en el territorio
iraní.
Para seguir con los datos del Instituto de
Estudios Estratégicos de Londres, esa
fuerza se enfrentaría a 120 carros ligeros
"Cascavel" y a un conjunto de 171
vehículos de otros tipos entre carros
ligeros y transportes blindados de
personal. Se eliminan de los datos del
Instituto 12 tanques, que ni en gracia de
homogenizar datos y fuentes pueden ser
considerados, pues desde años atrás se
convirtieron en adorno de las entradas
principales de los grupos de caballería.
Los Cascavel de fabricación brasileña, si
bien no tienen el blindaje de un tanque,
tienen una potencia de fuego equiparable
a la de los tanques AMX. La eficacia de
esa combinación de ligereza con artillería
¿Es creíble una amenaza venezolana?
de tanque mediano, se ha mostrado
ventajosamente en la frontera libioegipcia durante el conflicto de 1977,
cuando enfrentaron a los pesados tanques
de fabricación soviética que equipaban el
ejército egip cio y en el conflicto iranio iraní, formando en las fuerzas iraquesas.
Sobre el papel, descartando otros factores,
una penetración terrestre no garantiza
resultados decisivos como para paralizar
el esfuerzo de fensivo colombiano. Tras
unas horas de fuego, o en el peor de los
casos unos días, los ejércitos se
enfrentarían en una guerra más parecida a
las llamadas "primitivas" que a las
guerras convencionales modernas. Para
ese tipo de guerra es indudable la ventaja
de la estructura y de la experiencia del
ejército colombiano.
En el aire, la superioridad venezolana es
innegable. En calidad y en cantidad del
material. Esa fuerza aérea puede causar
daños importantes a la economía
colombiana pero de manera inmediata no
paraliza al país. Colombia no tiene un
centro de gravedad económica ubicable,
su principal puerto está en el Pacífico
fuera del alcance de la fuerza aérea
venezolana y su infraestructura vial, por
ser menos desarrollada, es a su vez menos
vulnerable.
En el mar, las dos pequeñas fuerzas
navales pueden equipararse. La mayor
cantidad de naves venezolanas se
compensa con la calidad del más
moderno material colombiano, y Venezuela depende más de las comunicaciones
marítimas, sobre todo en el teatro
principal posible de las operaciones.
Imagínese ahora la hipótesis contraria. El
teatro de operaciones terrestres es el
mismo, pero en este caso Colombia va
contra una región claramente delimitable,
y aislable del resto de Venezuela, la cual
es además el corazón mismo de la
economía venezolana, la región petrolífera del lago de Maracaibo. Una fuerza
Coyuntura
aérea más pequeña, pero que se mantenga
operativa y moderna, puede ser una
amenaza real, lo mismo que una marina
también pequeña pero al día. En tierra,
frente a un teatro muy bien delimitado,
las carencias técnicas se sentirían menos
porque unas horas o unos pocos días
pueden ser fatales para el lado
venezolano.
La situación de mutua disuasión se pone
pues en un plano desigual en cuanto a
esfuerzo de cada uno de los países.
Actualmente Venezuela gasta más del
doble en defensa nacional que Colombia.
La distancia se acorta por el hecho de ser
más eficiente el gasto militar en Colombia por razones de centralización de las
decisio nes
( 131 ),
menores
costos
salariales, tecnología menos costosa y
menores gastos suntuarios. Según el
mismo Instituto de Estudios Estratégicos,
en 1984 el gasto per cápita en defensa fue
de 15 dólares en Colombia y de 63 en
Vene zuela (US$427 anuales contra
US$1.069).
Esto prueba que Colombia con un
esfuerzo algo mayor puede equiparar el
poderío bélico de su vecino.
Estas hipótesis pueden extenderse y
estudiarse en detalle pero para los
propósitos de estas breves notas no es del
caso. Basta sintetizarlas con el enunciado
principal, es decir, la baja credibilidad de
una amenaza venezolana en el plano
bélico, casi tan baja como la aún menos
creíble amenaza de Colombia sobre
Venezuela.
El punto de vista sostenido aquí resulta
positivo para encarar un proceso de
negociación y pa ra evitar tensiones
innecesarias. Si Colombia no se percibe a
sí misma como indefensa y desprotegida,
131
Cf. Yépez Daza, Jacobo (General de Brigada)',
"El realismo militar venezolano", en El Caso
Venezuela Editorial IESA, Caracas, 1986, pp. 328
y ss.
¿Es creíble una amenaza venezolana?
ganará como interlocutora de Vene zuela.
Si Venezuela a su vez cobra conciencia
de lo costoso que le puede resultar un
conflicto, podrá acercarse con una actitud
menos prepotente de la hasta ahora
sostenida.
Para el pensamiento militar colombiano
es importante iniciar el estudio
sistemático
de
las
alternativas
tecnológicas más convenientes para
plasmar la posibilidad de una defensa
nacional eficaz a menor costo que la de
Venezuela. Es importante también
concretar unas políticas de mantenimiento
y reequipamiento realistas que eviten lo
sucedido hasta ahora, es decir, que las
fuerzas militares se equipan en momentos
de tensión y al cabo del tiempo, cuando el
material se pierde por falta de
mantenimiento o se vuelve obsoleto, el
país regresa a la condición de indefensión
que lo ha caracterizado en la historia. Sin
desbordamientos y con prudencia, la
máxima de Vegecio sigue todavía
vigente: Qui desiderat pacem, paret
bellum, y seguirá siendo cierta mientras
no exista un mundo mejor.
Debate
CRISIS DEL REGIMEN POLITICO
Y REFORMA CONSTITUCIONAL
Jaime Castro
Luis Carlos Sáchica
El régimen político colombiano está en
crisis. El Estado se enreda en sus
propias cuerdas. Las tres ramas del
poder se bloquean mutuamente y
entran en conflicto silencioso. El
recurso del gobierno al plebiscito o al
referéndum con el fin de llevar a cabo
una reforma constitucional, recurso
hasta ahora frustrado, es obviamente
un intento de eludir de un solo golpe al
Congreso y a la Corte Suprema de
Justicia. Y de paso, una manera de
proclamar ante el país su ineficacia.
Denuncia tanto más notable cuanto
que el partido de gobierno tiene la
mayoría en el Congreso, lo cual
significa que el Presidente no puede
confiar en sus propios copartidarios.
Este esguince es la respuesta
presidencial ante el bloqueo ejer cido
por los senadores de su Partido a los
proyectos de reforma presentados en
las dos legislaturas anteriores, y el intento de burlar la vigilancia de la Corte
Suprema de Justicia. Pero la rama
jurisdiccional, esta vez a través del
Consejo de Estado, se ha interpuesto
en el camino del gobierno y ha
"tumbado" la última fórmula acogida,
el referéndum. Es una nueva
confrontación del Presidente con el
poder judicial. Ya antes, por televisión,
había denunciado ante el país a la
Corte Suprema de Justicia y se le había
atribuido la responsabilidad de la
impotencia del gobierno ante la
situación de violencia que vive el país.
Se renueva, pues, el choque de
poderes: Congreso contra Presidente,
Presidente contra Congreso, Justicia
contra la omnipotencia del Ejecutivo y
Crisis del régimen político…
gobierno ansioso de eludir el control
jurisdiccional. Entre tanto, avanza el
deterioro nacional. Un juridicismo
aparente
entraba
las
reformas
necesarias para el mantenimiento del
Estado de Derecho. La ley, mal
entendida, conspira contra sí misma, y
tanto políticos como juristas temen
desatar el nudo gordiano y tender el
puente hacia el constituyente primario:
el pueblo.
Sobre estos temas, ANALISIS
POLITICO ha entrevistado al Dr.
Jaime Castro, ex-ministro de gobie rno,
destacado dirigente liberal y crítico de
la fórmula plebiscitaria, y al Dr. Luis
Carlos Sáchica, nombrado miembro
del Grupo de Expertos después de esta
entrevista, ex-magistrado de la Corte
Suprema, del Consejo de Estado y del
Tribunal Andino de Justicia. A pesar
del naufragio jurídico sufrido por el
Acuerdo del Palacio de Nariño,
ANALISIS POLITICO considera que
las dos entrevistas siguen teniendo
actualidad puesto que la parálisis del
Estado y sus alternativas están a la
orden del día.
1. Análisis Politico.
¿Qué ventajas o desventajas tiene el
acuerdo para el reajuste institucional
adoptado finalmente por el gobierno, por
sobre el plebiscito y la constituyente
inicialmente propuesta?
Jaime Castro:
En
ocasiones,
si
uno
formula
observaciones
o
reservas
al
procedimiento escogido para tramitar la
reforma, se le responde tachándolo de
enemigo del cambio y de la renovación
institucional. Por ello, vale la pena, en las
actuales circunstancias, recordar algunos
antecedentes.
Debate
Como profesor universitario y como
político en ejercicio, tanto en el Congreso
como en el go bierno, he promovido la
ejecución de una seria reforma política
que modernice la organización del
Estado, que es necesario acomodar a la
realidad
actual
de
la
sociedad
colombiana, y de mocratice la vida
política de la Nación. Así aparece
consignado en numerosos documentos.
Por ejemplo, algunas intervenciones mías
en el Senado de la República, fueron
publicadas por Oveja Negra en una obra
colectiva que se titula "Reformas
Políticas". En la Memo ria que presenté al
Congreso en 1986, "Proceso a la Vio lencia y Proceso de Paz", también
desarrollé el tema. En Cartagena, en
1987, ante "Amigos 80", dicté una
conferencia que publicó FES COL, en la
que hice nuevas apreciaciones so bre el
particular. También podría citar el pequeño libro que últimamente editó Oveja
Negra con el título "Respuesta
Democrática al desafío guerrillero". En
todos estos textos pongo de presente la
necesidad y conveniencia de un serio
programa de reforma política.
Desde el punto de vista práctico, como
Minis tro de Gobierno, concebí e impulsé
las reformas institucionales más audaces si pudiera decirse así- que se hayan
puesto en marcha en los últimos años,
como son la elección popular de alcaldes,
la llamada "consulta popular", que es una
especie de referéndum administrativo a
nivel local, la presencia de delegados de
los usuarios de los servicios públicos en
las Juntas Directivas de las Empresas
encargadas de la prestación de esos
servicios, la organización de Juntas
Administradoras Locales en las Comunas
y Corregimientos. Con este mismo
criterio, presenté otra serie de propuestas
que desafortunadamente no fueron
aprobadas por el Congreso.
Crisis del régimen político…
Además, la reforma política abre la puerta
a las reformas económicas y sociales,
garantiza su adopción. Si no hay reforma
política, no habrá reforma agraria ni
reforma urbana. Se necesita asegurar la
presencia de nuevas corrientes de opinión
en las instancias decisorias que promuevan y presionen las reformas
económicas y sociales.
La reforma política también hace parte de
la estrategia democrática que el Estado
debe adelantar para superar el problema
subversivo.
El atraso institucional evidente que existe
entre nosotros -esa especie de desfase
entre la organización pública, de un lado,
y la sociedad, del otro- se debe
fundamentalmente a dos causas. En
primer lugar, al Frente Nacional que puso
a los Partidos a dormir la "siesta
burocrática"
y,
sin
proponérselo,
consiguió que se olvidaran del tema
porque creyeron que el problema político
se arreglaba con la paridad y reparto del
poder. La otra causa está vinculada a la
aparición, hace algunos años, de un
verdadero gobierno de jueces porque la
Corte Suprema de Justicia decidió ejercer
el poder político que corresponde al
Gobierno y al Congreso. Así lo ha hecho
en varias ocasiones. Para ello se vale de
las atribuciones que le confiere la facultad
de controlar la institucionlidad de las
leyes. Dicho de otra manera, las grandes
decisiones políticas del Estado están en
manos de una Corte cooptada y vitalicia
que por su status y composición no
representa la voluntad política de la
Nación ni expresa en manera alguna el
querer colectivo de los colombianos.
En el año de 1957 decidimos
"despartidizar" la administrción de
Justicia y separar orgánicamente la Rama
Jurisdiccional de los otros dos Poderes
Públicos. Era una necesidad y estuvo bien
que así se hiciera. Pero no nos dimos
cuenta de que también estábamos
Debate
separando orgá nicamente a un Tribunal,
la Corte Suprema de Justicia, encargada
de ejercer la llamada juris dicción
constitucional. El único que advirtió los
riesgos que ello conllevaba fue el maestro
Echandía, que en la Comisión Paritaria de
Reajuste Institucional, pidió que la
fórmula de la paridad y el carácter
vitalicio se establecie ran para la Corte de
Casación, pero que el control de
constitucionalidad estuviera en manos de
otro cuerpo, de un cuerpo especializado,
de una Corte Constitucional, que tuviera
otro estatuto, que se integrara de otra
manera. No le hicimos caso. Años más
tarde, la Corte se dio cuenta del poder
inmenso que había recibido y empezó a
ejercerlo mediante sentencias como las
que tumbaron la pequeña Constituyente
de López Michelsen, el acto legislativo
No. 1 de 1979 y una ley de expropiación
sin indemnización por razones de
equidad. Tenemos, pues, un gobierno de
jueces que también ha colaborado para
que tengamos la situación actual de
anacronismo institucional.
Como demócrata y como liberal se debe
ser partidario del referéndum. En una
intervenció n mía ante el Congreso
defendí el referéndum para asuntos
constitucionales y legales. Es más, soy
autor de la iniciativa que instituciona lizó
el referéndum a nivel municipal. Pero soy
partidario del "referéndum- institución",
del referéndum reglamentado, no del
"referendumsorpresa" o del "referéndumconfusión".
En la primera clase de referéndum, el
referendum- institución, bien sea sobre
asuntos constitucionales o legales, el
ciudadano sabe siempre quién puede
convocarlo, en qué fecha y sobre qué
temas. Eso es lo democrático y lo que corresponde hacer en un estado de derecho.
Lo que no se acomoda en las reglas de un
estado de derecho es el referéndumsorpresa. Porque no es posible aceptar
Crisis del régimen político…
que, quien detente el poder, de acuerdo
con su estado de humor o con
motivaciones que nadie conoce, le diga al
país: hay un referéndum mañana o dentro
de ocho días, y se hará sobre este tema
que a mí se me acaba de ocurrir. De esta
clase de referéndum no soy partidario, y
eso era lo que se le estaba proponiendo al
país. Además la propuesta inicial carecía
de coherencia porque habló de un
plebiscito para derogar un texto
constitucional y, luego, de un referéndum
para aprobar una reforma constitucional
cuando en el momento del primer
plebiscito sugerido se podía votar el
nuevo
orden
iristitucional.
¿Qué
necesidad ha bía de realizar un segundo
referéndum?
La primera propuesta habló de un
plebiscito y, si éste era aprobado, de un
referéndum. A los ocho días se introdujo
la Constituyente, pero nunca se dijo si
ésta sería nombrada, elegida o cooptada.
Con relación al temario, el Presidente
anunció, entre otros, seis temas, pero
nunca se dijo con qué perspectiva
deberían enfocarse.
Era un proyecto que no tenía la claridad
ni precisión que son necesarios en estos
temas; parecía concebido "entre gallos y
media noche".
Sin que el llamado Acuerdo de la Casa de
Nariño sea ideal en la materia, por lo
menos tiene un "modus operandi" claro.
Porque el ideal entre otras cosas, sería
que los, constituyentes fueran elegidos
popularmente, que se hubieran fijado con
precisión los temas objeto de la reforma y
que hubiera concedido una mayor participación a los representantes de las
fuerzas económicas y sociales que
carecen de vocería en los partidos
tradicionales. Pero hay que ser realistas: a
las fórmulas ideales les pasa lo mismo
que a los pollos congelados: pasan la
mayor parte de su vida muertos.
Debate
2. AP: El acuerdo para el Reajuste
institucional
aparece
como
una
formulación del Frente Nacional: ¿Qué
opina usted?
Jaime Castro:
El gobierno del Presidente Barco, que
dice ser un gobierno de partido, tenía la
obligación política de hacer la reforma
institucional
aprove chando
la
composición homogénea del gabinete y
las mayorías liberales en las dos Cámaras.
Sin embargo, las legislaturas de 1986 y
1987 no mostraron ninguna actividad en
la materia; pasaron en blanco. El gobierno
no se hizo presente con proyectos de
carácter constitucional o legal de alguna
importancia. El Ejecutivo le decretó una
pausa al tema de la reforma política que
ya se había empezado a tratar y que ya
había adquirido alguna dinámica. No
sostengo que antes de Barco se hubiese
aprobado la re forma política que el país
necesita pero sí se ha bían tomado unas
decisiones que, por lo menos, indicaban
el camino a seguir.
Me refiero, por ejemplo, a las leyes sobre
descentralización, a la ley de Partidos, la
ley sobre manejo comunitario de la
televisión y la ley de acceso ciudadano a
los documentos públicos. El país tenía
derecho a esperar que ese comienzo de
camino instituc ional le inyectara al. Gobierno, a los Partidos y al Congreso una
especie de dinámica de reforma política.
Pero no fue así. Entonces, a falta de una
reforma de Partido, liberal y progresista,
que bien hubiera podido hacer el gobierno
y que habría repetido la experiencia del
36, aunque referida a las circunstancias
actuales, hay que hacer una refor ma de
consenso como la que debe salir en octubre de este año.
Cuando hablo de consenso me refiero a
un acuerdo esencialmente bipartidista y
no a un consenso nacional, porque si de
este último se tratara, - a su formación
Crisis del régimen político…
deberían concurrir todas las fuerzas
políticas y sociales del país, como se
buscó que sucediera en la primera etapa
del Gobierno Betancur. Cuando Rodrigo
Escobar fue Ministro de Gobierno, reunió
a liberales, conservadores, anapistas,
demócratascristianos,
comunistas,
socialistas, con el fin de lograr un acuerdo
sobre los alcances de la reforma política
que se llevaría al Congreso. Yo cambié el
esquema. Decidí hablar con las fuerzas
que tenían representación parlamentaria,
poder político, y que estaban en
condiciones de tomar decisiones.
Si uno habla de consenso nacional debe
vincular a todas las vertientes políticas. El
acuerdo ahora celebrado habla de las
fuerzas políticas más importantes del
país, no exclusivamente de la liberal y la
conservadora.
Lo que cuenta, a mi juicio, no es tanto
que to das las fuerzas políticas estén
vinculadas a la elaboración de la reforma,
sino que su contenido sea tal que le dé
cabida en las nuevas instituciones a todas
las fuerzas económicas, sociales y
políticas. La elección popular de alcaldes,
por ejemplo, fue aprobada por las mismas
fuerzas que están presentes ahora: Partido
Liberal, Partido Conservador, Nuevo
Liberalismo y Partido Comunista. Sin
embargo, es claro que se trató de una
decisión que abrió las puertas a todas las
fuerzas políticas, económicas y sociales
que quisieran acogerse a sus reglas.
AP: Pero ¿no es ilusorio separar la
composición de la Comisión del
contenido de las reformas?
Jaime Castro:
Puede ocurrir que los Partidos actúen con
miopía y que busquen instituciones que
les garanticen el monopolio del poder. Es
una hipótesis que también podría suceder
aunque se le diera cabida a otras fuerzas
políticas en la Comi sión, porque de todas
maneras habrá que ajustarse a la regla de
Debate
mayorías y minorías para efectos de
tomar decisiones, y los Partidos Liberal y
Conservador tendrían siempre la mayoría.
No se puede concebir una Comisión en la
que no tengan el 60 o 70% de los votos.
Otra solución sería excluir a las fuerzas
tradicionales o quitarles el poder
decisorio. Esta fórmula parece bastante
irreal porque los partidos tradicionales
recogen la voluntad mayoritaria de los
colombianos, le guste a uno o no. Si se
suspenden las eleccio nes durante diez
años, y se llama después al electorado, la
gente sigue siendo liberal y conservadora.
Y en ninguna parte del mundo se hace
gobierno o se toman decisiones con base
en la opinión de quienes no participan.
Cualquier mecanismo que usted adopte
conduce a que el control del proceso esté
en manos de liberales y conservadores.
No creo que la bondad de las reformas
esté marcada por la composición de la
Comisión. Los dos Partidos pueden hacer
cosas importantes. ¿Por qué no? Lo
fundamental de la refo rma es que cumpla
dos objetivos básicos: mo dernizar la
organización del aparato estatal e
incorporar nuevos sectores económicos,
socia les y políticos a la vida institucional.
Lo que importa no es quien lo haga. Lo
que interesa es que la reforma lo logre.
Encuentro, pues, váli do el acuerdo
político celebrado por el gobierno con la
oposición. A mi juicio es viable desde los
puntos de vista jurídico y político.
Es importante, además, que el Acuerdo
vincule -como efectivamente sucede- las
tres ramas del Poder Público. Así lo
demostrará su desarrollo. La Rama
Ejecutiva está presente a través del
Presidente de la República que suscribe el
acuerdo y que posteriormente debe tomar
otras decisiones. Estará presente el
Congreso porque será el cuerpo
encargado de convocar la Comisión
Redactora o como se le quiera llamar. No
se dice en el documento qué instrumento
Crisis del régimen político…
se va a utilizar para esos efectos, pero es
de suponer que será una ley. El
Legislativo también nombrará las
personas de esa misma Comisión. Y la
Rama Jurisdiccional se pronunciará sobre
la validez jurídica del procedimiento que
se adopte porque seguramente alguien le
solicitará a la Corte y al Consejo de
Estado, según los actos de que se trate,
que
se
pronuncie
sobre
su
constitucionalidad o legalidad.
Así se logra una efectiva participación de
las distintas Ramas del Poder Público en
todo el proceso y se logra a través de
decisiones suyas y no a través de
declaraciones de prensa de los miembros
de las Mesas Directivas del Senado o de
la Cámara o de lo s Presidentes de la Corte
y del Consejo de Estado, que no tienen
capacidad para comprometer a las
Corporaciones que tan solo representan
para efectos de protocolo.
De otra parte, el acuerdo -si se cumple- le
va a permitir al país, en un corto término,
contar con una reforma institucional que a
lo mejor no sea la reforma del siglo, pero
sí una reforma vá lida, de consenso entre
los partidos, ante la verificación de que el
Partido de Gobierno no la pudo o no la
quiso hacer con sus ideas y con sus
hombres.
3. AP: ¿Cuáles deberían ser, en su
opinión, los temas centrales e ineludibles
de los que debe ría ocuparse la Comisión
de Reajuste?
Jaime Castro:
Los capítulos más importantes son:
administración de justicia, reforma del
Congreso, administració n regional y
local. Creo que son los capítulos básicos
de la reforma. Dudo mucho de que logren
acuerdos sobre reforma del 121, que trae
consigo discrepancias ideológicas. Va a
ser, pienso yo, más una reforma de
carácter operativo y pragmático que de
orden ideológico y dogmático.
Debate
Luis Carlos Sáchica:
1. ¿Qué ventajas o desventajas tiene el
acuerdo para el Reajuste institucional
adoptado finalmente por el gobierno, por
sobre el plebiscito y la Constituyente
inicialmente propuestos?
Para mí, tenía mejores perspectivas la
propuesta inicial. Porque desataba un
proceso renovador, a partir de una
decisión incontenible y manifiesta de
cambio, el plebiscito, con campo abierto
para que la constituyente instrumentara
todas las reformas constitucionales necesarias. No era utópico pensar en la
posibilidad de un cambio político
profundo, si la constituyente así nacida
hubiera tenido, como se que ría, una
conformación nacional y pluralista, esto
es, con la presencia de todos los
colombianos, enderezada a conseguir
fórmulas justicie ras de incorporación al
sistema de los marginados e inconformes
que condujeran a la paz. No se
embotellaba la iniciativa plebiscitaria ni
se tasaban sus ímpetus reformadores. El
acuerdo que la sustituyó es un complejo
laberinto de li mitaciones y controles que
puede llevar a una reforma constitucional
más, de orden técnico y operativo, que no
remueva los obstáculos del cambio para
lograr el "Estado nuevo" que reclamamos
todos, y no un simple reforzamiento del
Estado existente. Sin duda, es distinto el
pueblo en plebiscito, valga la expresión,
decidiendo, que el pueblo en referéndum,
legitimando lo que otros decidieron por
él.
2. El acuerdo para el Reajuste
institucional
aparece
como
una
reformulación del Frente Nacional: ¿Qué
opina Ud. al respecto?
Es una repetición imposible, en mi
opinión. La coyuntura es distinta.
Vivimos
una
circunstancia
más
conflictiva que en 1957. Hay nuevos
Crisis del régimen político…
actores, otros ingredientes, problemas
distin tos, proyecciones diferentes. La
fórmula del cogobierno bipartidario
excluyente parece ago tada. Ahora se trata
no de una recuperación de la legitimidad,
de una restauración institucio nal, como
entonces, sino de encontrar las bases de
un pacto político que comprometa a toda
la nación, que ya no está totalmente
encuadrada en el esquema bipartidista.
Además, nuestra situación y sus
soluciones no están ya confinadas a lo
meramente político. Queramos o no, se
inscriben en el orden social. Deuda social,
miseria absoluta, son conceptos que
plantean otro tratamiento.
Quizás lo común a ambas situaciones es,
tan solo, el imperativo del acuerdo y la
necesidad de contar con el pueblo, con su
consenso.
3. Teniendo en cuenta los mecanismos
previstos para la conformación de la
Comisión de Reajuste Institucional: ¿Cree
Ud. que puede esperarse una respuesta
adecuada
a
las
causas
de
la
inconformidad actual?
En esta materia no se puede anticipar
nada cierto. Cualquier conjetura es
aventurada. El procedimiento escogido,
se podría decir, revela la preocupación
por dar a ese cuerpo una articulación con
la representación democrática, con el
Congreso nacional, con los partidos
políticos en él representados y con el
gobierno mismo que impulsa las
reformas. Es lógico que un procedimiento
tan dilatado procura que se configure una
asamblea con gran representatividad,
independientemente del origen de las
postulaciones. No puede ser de otra
manera. Lo contrario, quitaría sentido a la
adopción
de
un
procedimiento
extraordinario de reforma. De lo cual se
desprende que, seguramente, lo que se
quiere es añadir a la representación de los
Debate
partidos la de las demás fuerzas sociales
significativas, en busca de una
convergencia nacional. Así lo entiendo
yo.
4. ¿Cuáles deberían ser, en su opinión, los
temas centrales de los que debería
ocuparse la Comisión de Reajuste
Institucional?
Son en mi enfoque: la articulación del
Estado con lo internacional, rompiendo su
clausura provinciana; por fuerza, un
nuevo concepto del orden público, en
todas sus dimensiones, y los mecanismos
para su mantenimiento, sin encasillar
todos sus problemas en un manejo puramente represivo; una revisión de los
principios rectores de la economía y sus
mecanismos directivos, a fin de eliminar
confusión ideológica y conceptual y de
hacer claridad sobre la naturaleza de este
régimen; el reforzamiento de la
protección a los derechos y las libertades
tradicionales, una redefinición más actual
de los mismos y la ampliación de esta
materia,
incorporando
"la
tercera
generación de derechos" y, finalmente, el
ensanche de la base de la representación
democrática para reforzar la legitimidad.
En lo tocante a los nuevos derechos hay
que mencionar el derecho a la paz, al
desarrollo, a la conservación de los
recursos naturales y el patrimonio
histórico, así como la exigencia de un
sistema generalizado de seguridad social
y la defensa del poder adquisitivo de la ,
moneda, para poner ejemplos de una
verdadera actualización. Definidas las
orientaciones en cada campo, no será
difícil determinar las fórmulas jurídicas y
los dispositivos pa ra hacer viables las
reformas.
Quedan por fuera de esta enumeración
cuestio nes de tanta monta como el
restablecimiento del equilibrio entre los
poderes del Estado, la independencia del
Crisis del régimen político…
poder electoral, las relacio nes entre el
poder estatal y el de los medios de
comunicación masiva y los derivados de
la ciencia y la tecnología, así como la
incorporación de nuevos modos de
relación entre Estado y sociedad, con
miras a mayor participación, concertación
y diálogo constructivo.
5. ¿Qué función debería jugar la Corte
Supre ma de Justicia en el régimen
político colombia no?
En el plano político, la que la tradición y
la Constitución le asignaron desde 1910:
la de garante de la constitucionalidad,
traducido en el poder de invalidar las
decisiones del Congreso y del Presidente
de la República que contraríen las normas
constitucionales. Pero no como un poder
negativo, controlista, que impide hacer,
un contra-poder. Sino abierto al cambio.
Tomando la Constitución como el
vehículo para el desarrollo político del
país y no como instrumento conservador
y formalista.
La Corte Suprema ha de ser el elemento
de equilibrio en nuestro sistema político
que, sin amenaza para la estabilidad, abra
puertas al cambio. Porque la Constitución
no es un fin. Su interpretación debe ser
constructiva en el sentido de que sus
normas produzcan el efecto deseado en
procura de unidad, concordia, libertad,
justicia, de manera que se hagan coincidir
la legalidad formal y la legitimidad, sin
sacrificar ésta a la primera.
Las interpretaciones jurisprudenciales que
esterilizan las instituciones, al impedir el
flujo de la vida, conducen a las rupturas
violentas y al paralelismo de los sectores
informales de la actividad social con las
formas institucionalizadas.
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Tesis, Universidad Javeriana, Facultad
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Posgrado en Estudios Políticos, Bogotá,
1985.
* Corresponde a autores investigadores
extranjeros que han trabajado temas
políticos colombianos en universidades
colombianas. En algunos casos, son
traducidos de sus tesis de grado
presentadas años antes de la fecha en
que fueron publicados en Colombia.
Reseña
RESEÑAS
Diego Uribe Vargas,
Solución pacifica de conflictos
internacionales: la paz es una tregua
la. edición. Universidad Nacional,
Bogotá, 1987, 212 páginas
El profesor universitario y actualmente
senador de la República, Diego Uribe
Vargas, tiene ya adquirida una vas ta
experiencia en los asuntos internacionales, como titular de esa cátedra en
nuestra
Universidad
Nacional
y
conferencista, profesor invitado en varias
academias y universidades extranjeras.
Ha sido ministro de Rela ciones Exteriores
y embajador en Francia, y tiene en su
haber un buen número de obras sobre el
Derecho Internacional y las relaciones
internacio nales.
La obra que ahora sale de la imprenta está
destinada a hacer un repaso de los
sistemas de solución de controversias
internacionales, desde los tiempos de
Grecia y Roma. "La paz, dice el autor, es
la más esquiva utopía que el hombre ha
perseguido desde el mo mento en que
sentó su planta en la tierra. La historia de
todas las épocas es de destrucción, de
sangre, en la continua lucha de los
pueblos por recons truir lo que la guerra
arroja ineluctablemente". Con esta visión
pesimista de la humanidad, y la
conclusión de que "la paz debe
considerarse como una tregua, cuya
duración variará en la medida en que
exista la voluntad colectiva para
mantenerla", el profe sor Uribe Vargas
señala la importancia de los medios de
solución de las diferencias internacionales
como "el tema más importante del
Derecho Internacional".
El problema contemporáneo de la implantación de los medios pacíficos de
solución de los conflictos internacio nales
arranca del siglo XIX, cuando la
comunidad internacional hasta entonces
exclusivamente europea, se dilata con la
aparición de los Estados Unidos y de las
Repúblicas hispanoamericanas y el Brasil,
como Estados independientes. En la obra
que comentamos, el autor le dedica casi
exclusivamente el Capítulo III al
Congreso de Viena de 1815 y el Tratado
de la Santa Alianza, del mismo año,
inspirado por el Zar de Rusia, Alejandro
I, firmado conjuntamente con el Rey de
Prusia y el Emperador de Austria. Sin
desconocer la trascendencia de esos
acuerdos en el momento histórico que se
vivía a raíz de la caída del Emperador de
los Franceses, Napoleón Bonaparte, el
capítulo hubiera ganado con una visión
más amplia del Siglo XIX, cubriendo la
práctica de los Estados Unidos y de
América Latina.
El sistema de la paz de 1815 destinado
exclusivamente al Continente europeo,
con el propósito de garantizar las
fronteras de 1789 y la legitimidad mo nárquica, no permite considerarlo como
un método del Derecho Internacio nal para
la solución de conflictos. Hubiera sido
más específico dentro del contexto de esta
obra, el análisis del progreso del arbitraje
a lo largo del Siglo XIX, con el impulso
dado por los Tratados Jay, entre los
Estados Unidos y Gran Bretaña, dando
lugar a tres comisiones mixtas de
arbitraje, en 1798, 1802 y 1804, que
señalaron una pauta en la materia. Quizás
este vacío pudiera suplirse en una
próxima edición de esta obra.
El arbitraje "juris" bilateral fue la gran
conquista del Siglo XIX, siguiendo
naturalmente la tradición de los
arbitramentos pontificios de la Edad
Media. En la excelente recopilación de
Albert de Lapradelle y Nicolás Politis,
"Récueil des Arbitrages Inter nationaux",
(París, 1905), Tomo I, 1798-1855, se
transcriben las decisio nes arbitrales más
Reseña
importantes de la, época, aceptadas por
los Estados Unidos, Francia, Gran
Bretaña, México, Grecia, España y
Portugal. En la segunda mitad del Siglo
XIX, la Sentencia Arbitral de Ginebra de
1872, profe rida en el tribunal establecido
por los Estados Unidos y Gran Bretaña,
aportó nuevas soluciones a los conflictos
marítimos. En América Latina, el
arbitraje cobra una importancia seña lada
para la solución de los conflictos de
fronteras y las reclamaciones sobre
intereses de extranjeros, como aparece en
la monografía de Francisco José Urrutia,
"La Evolución del Principio del Arbitraje
en América" (Bogotá, Imprenta Nacional,
1908).
Los mejores capítulos de esta obra son los
que están dedicados a la Socie dad de las
Naciones (IV); las Nacio nes Unidas (V);
la Corte Internacional de Justicia (VI); las
Soluciones Pacíficas en el Sistema
Interamericano (VII); la Teoría y Praxis
de los movimientos pacifistas (VIII); y el
aporte original del trabajo del profesor
Uribe Vargas, está en el Capítulo IX,
"Tribunales
Internacionales
de
Jurisdicción Abierta".
Partiendo de la base de la inclinación
hacia los métodos políticos de conciliación y mediación que caracteriza
nuestro tiempo, el autor sugiere una
combinación de los sistemas jurídicos de
carácter obligatorio con los de naturaleza
política, basados en la investigación y
conciliación de la diferencia. Siguiendo
las opiniones de Charles Rousseau,
Madame Paul Bastid y de Charles de
Visscher, lo mismo que de Paul
Guggenheim, el profesor Uribe Vargas
estima que la jurisdicción ideal sería
aquella que tuviera capacidad para actuar
con criterio político de conciliación en los
aspectos igualmente políticos, mientras
que el fallo en derecho estuviera
reservado a las materias propiamente
jurídicas.
"Todo litigio sometido a un Tribunal de
Jurisdicción Abierta deberá tener una fase
de conciliación obligatoria previa, en el
curso de la cual los magistrados jugarán
el papel de conciliadores. Esta función es
la misma que ejercen los jueces de la
jurisdicción del trabajo al iniciar los
procedimientos contenciosos, en varios
países del mundo... Durante la fase de
conciliación, el Tribunal tendrá la
posibilidad de indagar los hechos, para lo
cual podrá asesorarse de expertos, caso en
el cual se limitará a redactar un informe,
sin agregar juicio sobre los aspectos
litigiosos. La conciliación, una vez
adelantada, si persisten los puntos de
desacuerdo, las partes tendrán la posibilidad de autorizar al Tribunal a que se
pronuncie de manera parcial sobre el
litigio y el fallo será obligatorio" (página
158).
Es un valioso aporte a la doctrina internacional, el que nos ha dado en esta
obra el profesor Uribe Vargas.
Alfredo Vázquez Carrizosa. Abogado, investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales.
Hernando Valencia Villa,
Cartas de batalla: una crítica del
constitucionalismo colombiano
Universidad Nacional de Colombia,
CEREC, la. edición, Bogotá, 1987,
184 páginas
Esta obra combina acertadamente la
historia constitucional colombiana con la
critica del Derecho Público y está basada
en la disertació n presentada por el autor
en la Universidad de Yale, Estados
Unidos de América, para optar el título de
—
Doctor en Ciencia del Derecho"
(J.S.D.). Campea en este libro el profundo
conocimiento que posee el abogado y
Reseña
profesor
universitario
de
ambas
discip linas, doctor Hernando Valencia
Villa, lo que le permite darnos un trabajo
de origina lidad y méritos indiscutibles.
El titulo de la obra Cartas de Batalla,
que figura en la portada con aun retra to
de combatientes de la Guerra de los Mil
Días, en Colombia, al promediar el año de
1900, sugiere a primera vista que se
trataría de un relato de la vida militar de
aquella época. Hubiera sido, quizás, más
apropiada la alusión a la "Crisis del
Derecho Público", pues es en ello en lo
que nos engolfamos al leer la primera
parte de la obra, dedicada a "La gramática
de la guerra", que se subdivide en tres temas, denominados "El Derecho como
Contrato Social", "El Derecho como
Guerra Ritual" y "El Constituciona lismo
en Colombia".
La argumentación central del autor en el
campo de la estructura del derecho la
encontramos en esa primera parte. El
contractualismo rousseauniano alimenta
las revoluciones burguesas del siglo
XVIII y las guerras de independencia
hispanoamericanas del siglo XIX, y suele
ser examinado "desde arriba" y no "desde
abajo, desde el lugar del ciudadano". Con
esa óptica, el autor encuentra la crisis del
consenso que debería ser "fundamento de
todo orden social y de todo régimen
político". "Han transcurrido más de
doscientos veinte años desde la primera
edición anónima de El Contrato Social y
nuestra común condición de ciudadanos
de los Estados nacionales modernos no
nos ha hecho ni un ápice más contratantes
de la organización política que a
Rousseau y sus contemporáneos. Tal vez
sea tiempo de escribir La Batalla Social"
(página 26).
En apoyo de esa tesis preliminar, encontramos a Michel Foucault, autor bien
conocido de Vigilar y castigar,
nacimiento de la prisión, como de La
verdad y las formas jurídicas, que han
introducido, acertadamente, una nueva
forma de apreciar el fondo y no solamente
la forma de la disciplina jurídica. El
"panoptismo", en el lenguaje utilizado por
Foucault, sería la realidad de las formas
abstractas del derecho y del poder
político. En otras palabras, tendríamos
que "las disciplinas reales y corporales
han constituido el subsuelo de las
libertades formales y jurídicas" (página
28). Guiado, además, por el jurista
peruano Fernando de Trazegnies, el
razonamiento anterior será todavía más
enfático: "El derecho no es una
transcripción estática del Gran Poder sino
un lugar donde se definen los poderes a
través de múltiples escaramuzas" (página
30) y, en último análisis, "el derecho es la
batalla misma, una batalla que no termi na
nunca" (página 31).
Cabe detenerse en esta primera par te. Las
constituciones como "La Gramática de la
Guerra" recuerdan el realismo de Nicolás
Maquiavelo o el pesimismo de Thomas
Hobbes, en el Leviatán. El romántico
filósofo ginebrino que fue Juan Jacobo
Rousseau, con su idea de que las buenas
leyes hacen las buenas sociedades
políticas y que el ciudadano construye su
propio Estado, estaría fuera de lugar. Es
posible, entonces, distinguir entre el
derecho como estructura formal y el
régimen político que lo aplica. De esa
manera, la "gramática de la guerra" no
será sino la práctica tergiversada del
derecho. Salvaríamos el derecho para
enjuiciar la conducta de los hombres que
tienen en sus manos las llamadas palancas
del poder.
La "Batalla Social" no, proviene, por lo
demás, de las estructuras neutras del
derecho, como de la dominación
capitalista que impuso a través o al
margen del orden normativo las soluciones del máximo favor para una clase
de terratenientes y comerciantes contra la
de las espaldas mojadas y los pies
Reseña
descalzos. La Democracia Liberal con su
esquema "leseferista" obedecía al
concepto de la burguesía europea
triunfante y se trasladó a la América
Latina con el resultado de perpetuar las
desigualdades sociales heredadas de la
Colonia. Heredábamos esas situaciones
de injusticia y la De mocracia Liberal no
estaba hecha para rectificarlas ni
corregirlas. El tema daría para otro
estudio
sobre
los
aspectos
socioeconómicos del constitucionalismo
colombiano y aun latinoa mericano.
Con laudable síntesis y perfecto análisis
crítico, el autor nos ofrece en la segunda y
tercera partes de esta obra, “ La Formación
del Estado Nacional” y "Las Guerras
Constitucionales" colombianas. El lector
deriva un prove cho indudable con este
aporte al cono cimiento de nuestras
instituciones. Está en lo cierto el autor
cuando afir ma que "nuestro pecado
original fue adoptar ideas, estructuras y
normas ajenas e imponerlas a una
realidad mestiza e insumisa, que ha
permane cido inestable y conflictiva hasta
nuestros días en la medida en que sus
condiciones materiales no encajan dentro
de las formas imperantes del Estado y del
Derecho" (página 63). El problema
colombiano de ayer y de hoy, del siglo
XIX y del XX, está ahí.
Si el "pecado original" de Hispanoamérica fue la improvisación de los regímenes políticos en el alba de la
emancipación y si se ha cuestionado el
abandono del "saludable proteccio nismo
metropolitano que estaba comprometido
en la defensa de los aborígenes" (tesis de
Alfonso López Michelsen), habría que
recordar el casuismo que acompañaba la
aplicación de las Leyes de Indias y que no
todo en la Colonia española era la
aparente juridicidad de los criterios
empíricos insertados en esa legislación.
Mas la respuesta a ese interrogante, del
por qué se hizo la importación del Estado
liberal burgués de una Europa distinta a la
América distante, la encontramos en el
mismo capítulo de esta obra: el arquetipo
liberal era el único que se ofrecía "en el
mercado de las ideas de comienzos del
Siglo XIX" (página 67).
Las páginas dedicadas a la "Estructura
Bolivariana" y el "Estilo Santanderista"
son a cual más acertadas y precisas.
Coincidimos con el autor al decir que "si
la estructura constitucional de Colombia
es bolivariana - liberal pero autoritaria,
autoritaria pero liberal- su estilo es
santanderista" (página 91). El método que
sirvió para administrar la república de
1821 a 1827, el comienzo de la gran crisis
y
la
disolución
del
Estado
grancolombiano fue, en los términos muy
exactos de Valencia Villa, "una sutil
manipulación de las formas y normas
legales con propósitos ideológicos, un
rentable manejo de la constitución y las
leyes como una retórica de orden y unidad, un nominalismo jurídico que
eventualmente se convierte en un culto
nacional: el culto del legalismo y del
constitucionalismo" (página 91).
La Doctrina Utilitarista de Jeremías
Bentham complementa el santande rismo.
Creía el filósofo inglés "en la eficacia
total de las leyes; que las ins tituciones y
los modos de vida podían ser creados y
moldeados por las leyes apropiadas" y
así, nos dice Valencia Villa, "el culto
santanderista de la le galidad como
encarnación suprema de la democracia
constitucional es una de las fuentes
principales de la estrategia del
reformismo normativo de las élites
colombianas" (página 95). Las "Cartas de
Batalla" son, entonces, las quince
constituciones nacionales del Siglo XIX
colombiano y las sesenta y siete
enmiendas o "Batallas por la Carta" del
siglo XX.
Las características reales de ese constitucionalismo colombiano vienen a ser el
Reseña
culto de la forma, la idealización y
místificación de los textos constitucionales, cual sucede con las reformas de
1936, junto con el menosprecio de las
urgencias del "país nacional". Valencia
Villa nos conduce, como experto en estas
materias, por el laberinto de las
constituciones, llegando a la conclusión
de que "Colombia es hoy una sociedad
bloqueada, una nación sitiada por la
retórica republicana cuyo liderazgo
parece ser incapaz o carecer de voluntad
para compartir el poder del Estado y abrir
las avenidas del desarrollo económico y
la moder nización democrática" (página
170).
Las "Batallas por la Carta" llenan el
espacio de las últimas décadas, cuando no
se trazan reformas estructurales en el
campo económico y social que le den una
respuesta a la violencia generalizada, sino
se limitan a reforzar el tecnocratismo
presidencial de las enmiendas de 1968.
Como una rara excepción, el autor de esta
obra señala la reforma de 1975, que
reduce a 18 años la mayoría de edad,
ampliando la población par ticipante en
los comicios electorales; la de 1977, que
autoriza al ministro delegatario, para
suplir las ausencias temporales del
presidente, evitando las "presidencias" del
Designado por dos días y, finalmente, la
de 1986, la más importante de todas, que
introduce la elección popular de alcaldes.
La conclusión final de este excelente
estudio del constitucionalismo colombiano lo encontramos en el Capítulo IX,
"El Culto del Orden": "al apelar sin
tregua y sin pausa al círculo vicio so del
reformismo constitucional y bloquear así
el acceso del pueblo y de terceras fuerzas
al Estado, ha trans formado a Colombia en
una sociedad violenta, que recurre una y
otra vez a la guerra política (lucha
bipartidista, banditismo popular, guerrilla
ideoló gica), en busca de participación en
la distribución del poder, recursos,
oportunidades y responsabilidades para
todos" (página 171).
Detrás de la fachada constitucional, está
la lucha por la supervivencia en muchas
zonas marginadas del país y la guerra por
la participación, para movimientos que no
tienen cabida en la "sociedad cerrada" o
en el Estado de dominación bipartidista.
Valencia Villa suministra conceptos,
datos y apreciaciones que ayudan a
comprender el problema colombiano de
un país que ostenta las formas de la
democracia y —debajo y más allá de las
formulaciones y realizaciones del
discurso jurídico", se mantiene la —
legalidad" con el estado de sitio del
Artículo 121 de la Carta Fundamental.
El libro que comentamos abre perspectivas de estudio sobre lo que acontece
en Colombia con la preeminencia cada
vez más grande del estado de sitio, como
instrumento formal de todos los
gobiernos y todos los partidos que han
ocupado el poder desde 1944 a estaparte.
La estrategia defensiva del Estado es, a su
vez, ofensiva en el sentido de angostar y
disminuir el campo de aplicación de los
derechos humanos. La mentalidad de
estado de sitio hace que las reformas
económicas y sociales se estimen
innecesarias para el orden, mantenido con
diversas reglamentaciones represivas.
Aunq ue la obra de Valencia Villa no trata
específicamente estos problemas, la
critica enjundiosa que se hace en esta
obra de las constituciones como
estrategias políticas enderezadas a
aniquilar al adversario, permite establecer
la causa remota del estado de guerra en el
cual nos encontramos al estar "bloqueado
el acceso del pueblo y de terceras fuerzas
al Estado—. El Frente Nacional, imperante
desde 1957 hasta 1974, fue de esa manera
un pacto de no agresión entre los partidos
tradicionales que dejó al margen de la
legalidad a los no miembros de esas
colectividades.
Reseña
RESEÑA
Alfredo Vázquez Carrizosa, abogado,
investigador del Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales
María Teresa Uribe de Hincapié y
Jesús María Alvarez,
Poderes y regiones: problemas en la
constitución de la nación colombiana,
1810-1850
Medellín, Universidad de Antioquia,
1987, 300 páginas
Los autores de esta obra -una soció loga y
un economista distinguidos, del Centro de
Investigaciones en las Ciencias Sociales
de la Universidad de Antioquia- se
proponen
cuestionar
algunos
presupuestos sobre el proceso de
formación de la nación colombiana que se
han convertido en dogmas, aquellos
relacionados con polémicas sobre el
librecambio, la federación, la Iglesia, el
latifundio y la colo nización. Para el
efecto, examinan con esmero el
estratégico período inicial de 1810 a 1850
en que llega lo que se ha denominado "la
revolución del medio siglo".
El resultado es sumamente interesante
porque, para demostrar sus tesis, los
autores elaboraron presupuestos que
enriquecen la teoría de la regionalidad,
hoy en boga. Postulan correctamente, en
mi opinión, que no hubo nación en el
territorio colombiano por el solo hecho de
haberse
pro clamado
un
Estado
convencional, sino que éste y aquélla se
fueron conformando penosamente como
consecuencia de un proyecto político
basado en desarrollos regionales y acuerdos económicos suprarregionales de las
clases dominantes locales. Las regiones,
como unidades sociales fun damentales,
siguieron vivas y autóno mas por mucho
tiempo, lo cual dio al Estado
librecambista de entonces sus primeras
características federativas. Esta fórmula
permitió que la nación colombiananeogranadina sobreviviera como tal a las
diversas embestidas separatistas que
ocurrieron. Pero este proceso unitario e
integrador todavía sigue incompleto y
débil, lo cual no deja de tener ventajas
democráticas para las comunidades de
base.
De esta manera los autores argumentan,
de manera general, que la regionalidad
refleja una multiplicidad de intereses
económicos y corporativos que se
enfrentan entre sí por el control de los
procesos productivos en cada zona, y que
los conflictos resultantes solo pueden
resolverse, en un plano mayor, con
diversos tipos de reformas políticas, como
las aprobadas entre 1848 y 1852.
Para los lectores acostumbrados a las
interpretaciones centralistas que han sido
hasta ahora dominantes debido a la
incidencia del modelo europeizante del
Estado-Nación, este libro es un buen
correctivo. De allí la útil recuperación que
hace del concepto de "pue blo histórico"
de Otto Bauer. Por eso también reconforta
leer de manera sistemática sobre el
desarrollo multifocal de los mercados
regionales, el avance de formas de
producción campesina, la privatización
explotadora de los resguardos indígenas,
el efecto equilibrante de los cabildos y de
las guerrillas de la Independencia sobre el
ejército nacional, las fracturas interiores
de los diversos pueblos que constituyeron
las bases de una nacio nalidad incipiente,
todo lo cual nos acerca a lo que era la
realidad socio económica y política de esa
época tan poco comprendida.
La obra está bien documentada y facilita
el acceso a manuscritos de archivos
(algunos de baúl) y libros raros de
provincia, por lo cual hay que agradecer
doblemente a los autores.
Orlando Fals Borda
Reseña