"Prestige" y Derecho Internacional: algunas notas sobre la impotencia del sistema internacional Xabier Ezeizabarrena Abogado del Ilustre Colegio de Gipuzkoa Profesor Visitante, Saint Antony's College, Oxford University E-rnaih \abiei ezeizabnrrenn ü v - a m o n \ s oxforcl ac uk ÍNDICE /. II. III. IV. V. Introducción La perspectiva constitucional La perspectiva comunitaria e internacional Conclusión Bibliografía I. INTRODUCCIÓN Los juristas venimos topando con asiduidad con una problemática generalizada en casi todas las ramas del conocimiento jurídico, pero especialmente acuciante en el caso del Derecho Ambiental, en especial dentro del contexto de los Tratados y Convenios internacionales aplicables en la materia. Me refiero a los constatados problemas existentes en el tránsito de aquellos a su vigencia en el nivel interno, donde, en múltiples ocasiones, tienden a quedar huérfanos del pertinente seguimiento y su consiguiente aplicación por los operadores jurídicos. Un buen ejemplo de este fenómeno se puede observar a día de hoy con el desarrollo jurisdiccional de los diferentes pleitos suscitados con ocasión del accidente del buque "Prestige", mientras el mismo sigue en el fondo del mar a 19 de Marzo de 2004, año y medio después de su hundimiento. La cuestión bien puede ser debida a la incomunicación entre las distintas disciplinas del conocimiento jurídico, especialmente en España y desde la perspectiva académica. Es evidente que ni los internacionalistas se dedican con demasiada profundidad al estudio al estudio de los Convenios y Tratados una vez que pasan a formar parte integrante del Derecho interno, ni los administrativistas dedicamos tampoco grandes esfuerzos al análisis de dichas normas desde la interesante y vital perspectiva actual de su aplicación interna. Este problema se manifiesta posteriormente en sede jurisdiccional, donde tampoco la cuestión presenta hasta hoy mucho mejores perspectivas. En todo caso, esta situación presenta quebrantos constitucionales de importancia que merece la pena recordar, desde la perspectiva de la misma aplicación de estas normas e incluso en el importante plano de los derechos fundamentales. En este contexto, el art. 10.2 CE establece con toda claridad que "/as normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España". La naturaleza internacional pública de tales normas está fuera de toda duda; sin embargo, la aplicación doméstica que la Administración y los tribunales internos hacen de las mismas necesita claramente del auxilio y de las técnicas propias del Derecho Público interno de cada país y, especialmente, del Derecho Administrativo en aquellas materias relacionadas con el medio ambiente. No se trata además de un mero auxilio formal en cuanto a la utilización interna de los distintos procedimientos administrativos y/o jurisdiccionales, sino también de una auténtica colaboración recíproca en el plano material de cada sector normativo. No en vano el Derecho Internacional suministrará en muchos casos los postulados de fondo necesarios para un adecuado respeto de derechos o intereses aún no recogidos por el Derecho interno, mientras que éste aportará, además de su ordenamiento sustantivo, las peculiaridades y entresijos de sus procedimientos, de su Administración privativa, de su distribución interna de competencias sobre medio ambiente y, en suma, de la práctica administrativa y/o jurisdiccional en cada una de las distintas materias ambientales. En este ámbito, al igual que en tantos otros, el papel de las partes implicadas o el de sus respectivos representantes resulta fundamental, especialmente en la imprescindible argumentación sobre la existencia y necesaria aplicación interna del Derecho Internacional que resulte vigente y útil a cada parte. De lo contrario, el principio "iura novit curia" no pasaría de ser un desiderátum teórico de difícil traslación a la realidad del Derecho práctico. Es decir, los jueces conocen y deben conocer el Derecho pero a nadie escapa que en el nivel interno una de sus principales carencias es el desconocimiento del Derecho Internacional e incluso del comunitario europeo en algunos casos. Para suplir estas apodas la representación de cada parte ha de esgrimir, en su caso, la existencia de esos tratados y convenios internacionales que eventualmente hayan pasado inadvertidos a la Administración o al juzgador internos. Una vez más, la situación es más palpable si cabe en el contexto del medio ambiente donde la profusión de normativa técnica e internacional dificulta aún más la tarea de los distintos aplicadores e intérpretes. II. LA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL Pese a lo anterior, la propia Constitución española aporta datos jurídico normativos absolutamente necesarios para una adecuada comprensión del problema y, través de los cuales vuelve a manifestarse el núcleo de la problemática apuntada1. Precisamente el art. 93 CE sienta la posibilidad de autorización mediante ley orgánica de la celebración de tratados que atribuyan a organizaciones internacionales el ejercicio de competencias constitucionales. Además, la inmediata aplicación y control internos de estas normas queda fuera de toda duda pues "corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o 2 supranacionales titulares de la cesión" . Ello implica, por tanto, que la garantía del cumplimiento interno de las obligaciones derivadas de tales tratados y resoluciones corresponde constitucionalmente a las Cortes Generales o al Gobierno3. Cosa distinta es el tratamiento práctico real que el Derecho interno concede a esta esencial parte del ordenamiento, especialmente en materia de medio ambiente. El problema reside, como tantas otras veces, en trasladar la normativa vigente de la retórica teórica del boletín oficial correspondiente, a la aplicación real de cada sector normativo en el también correspondiente Derecho interno. Lógicamente, la Administración tiene mucho que decir durante el iter de este importante proceso para que, finalmente, los tratados y convenios internacionales una vez ratificados puedan ser real pero directamente aplicados por las distintas Administraciones competentes y/ eventualmente, por los órganos jurisdiccionales. Digo ''vuelve a manifestarse" porque las previsiones constitucionales apuntan el problema en cuestión en su tenor, pero no aportan soluciones reales o prácticas que suplan las omisiones administrativas y jurisdiccionales en la materia. • Art. 93 CE infine. 3 Lo que equivale a decir que serán el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo internos los encargados de garantizar activamente el cumplimiento de las obligaciones internacionales. Como claro contraste con lo anterior, la fase previa de formación de la voluntad estatal a la hora de obligarse mediante tratados o convenios internacionales sí presenta, incluso constitucionalmente, una regulación y una práctica claras dentro de las distintas fases y procedimientos necesarios en el Derecho interno español, tanto a nivel constitucional como puramente administrativo. En este contexto, el art. 94 CE establece con claridad que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse a través de tratados o convenios internacionales requiere autorización previa de las Cortes Generales en algunos casos concretamente estipulados: a) Tratados de carácter político. b) Tratados o convenios de carácter militar. c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I4. d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. En el caso de los restantes tratados o convenios, el art. 94.2 CE establece la obligación de informar inmediatamente de su conclusión al Congreso y al Senado. Parece claro que de las anteriores categorías, al menos tres de ellas, pueden tener importantes implicaciones y consecuencias respecto de las obligaciones asumidas por España en el plano de la protección del medio ambiente y sus recursos naturales. En el caso de los tratados de carácter político dado que, con toda probabilidad, de los mismos pueden derivarse obligaciones directas relacionadas con el medio ambiente que inmediatamente pasarán a ser Derecho interno en las condiciones del art. 96.1 CE. También en el caso de los tratados o convenios que afecten a los derechos y deberes fundamentales del Título I CE, por cuanto dentro del mismo se encuentra el art. 45 CE, vital en referencia al medio ambiente y a las obligaciones administrativas respecto a 4 No ha de olvidarse que dentro de dicho Título I se encuentra precisamente el art. 45 CE en referencia al derecho a un medio ambiente adecuado. éste5. Por último, también en el seno de los tratados o convenios que modifiquen o deroguen alguna ley o, eventualmente, exijan medidas legislativas para su ejecución, resulta perfectamente posible que nos encontremos ante obligaciones internacionales relacionadas con el medio ambiente. El art. 94.2 CE completa lo anterior determinando que "e/ Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de ¡a conclusión de los restantes tratados o convenios". La problemática se plantea fundamentalmente, por tanto, en la fase de aplicación interna de las obligaciones internacionales contraídas por España. Dicha aplicación, sea administrativa o jurisdiccional, comporta materialmente la aplicación de una normativa internacional cuya naturaleza a tales efectos es incuestionable; sin embargo, nos encontramos desde la perspectiva formal ante figuras normativas que han pasado a formar parte del Derecho interno, para cuya eventual tutela el Derecho Administrativo, sus procedimientos y las garantías de los administrados resultan fundamentales6. Esto es, la necesaria perspectiva de análisis no puede agotarse en el cumplimiento estricto de las formalidades necesarias para que un tratado o convenio internacional entre en vigor; además, nuestro respectivo Derecho interno, especialmente el Administrativo, va a ser el encargado de suministrarnos las herramientas jurídicas y procedimentales imprescindibles para que dichas normas puedan gozar de la misma caracterización y garantías que cualquier otra norma interna de carácter ordinario7. Incluso en el art. 1.6 del Código Civil se menciona la cuestión, afirmándose que "/as normas jurídicas contenidas " Téngase en cuenta que del art 45 CE no sólo se deriva el reconocimiento de un derecho, sino el establecimiento paralelo de una serie de obligaciones administrativas concretas, así como de otras que también competen directamente a los administrados. Véase R. MARTÍN MATEO. "La sustantñidad del Derecho Administrativo". Revista de Administración Pública n° 53. 1967, págs. 36-45. Tal es de hecho el sentido del tenor que expresa el art. 96.1 CE: "Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en loss propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional". en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado'*. Para GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ, "/a cuestión del rango normativo de las normas así incorporadas, antes muy confusa, puede entenderse hoy sustancialmente aclarada por el propio artículo 94 de la Constitución. (...) La intervención necesaria de las Cortes en estos casos garantiza la efectividad de la reserva de legal y deja en claro cuando las normas de un Tratado válidamente celebrado pueden y deben ser tenidas como Leyes"9. III. LA PERSPECTIVA INTERNACIONAL COMUNITARIA E El fenómeno comunitario presenta similitudes, pero también notables particularidades a este respecto, tal y como han sido puestas de manifiesto por los citados autores: "la norma constitucional dejo abierto de este modo el hueco para el establecimiento de un verdadero Derecho supranadonal, en el sentido de un traslado de competencias legislativas, ejecutivas y judiciales a organizaciones de este carácter, las cuales podían quedar así habilitadas ex constitutione para ejercer dichas competencias directamente sobre los ciudadanos españoles desde el momento mismo de nuestra integración en ellas sin necesidad de proceder a ningún ajuste ulterior, ni de pasar por el intermedio de ningún mecanismo interno de conversión"10. Desde esta perspectiva, "/as Comunidades ejercen poderes normativos propios, que no requieren necesariamente intervención de los Estados miembros para 8 Esta mención ha de ser necesariamente completada con los arts. 10 LRJAE, 2.1 y 78 LOTC, 154 y ss. del Reglamento del Congreso y 144 y ss. del reglamento del Senado. Asismismo ha de tomarse en consideración el Convenio de Viena de 23-5-1969 sobre el Derecho de los Tratados, ratificado por España mediante Instrumento de 2-5-1972 y el Decreto 801/1972, de 24 de Marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración en materia de Tratados Internacionales. 9 E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T R. FERNÁNDEZ. "Curso de Derecho Administrativo", Vol. I, Civitas. 5a ed., págs. 171 y 172. Nada se dice, sin embargo, de la posterior aplicación administrativa de los tratados y convenios una vez éstos entran en vigor en nuestro ordenamiento. 10 Ibid., pág. 173. producir sus naturales efectos y que, en todo caso, gozan de primacía sobre las normas nacionales"11. No hay duda pues, para GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ de que "e/ Derecho Comunitario forma parte del Derecho nacional de los Estados miembros y, por lo tanto, constituye Derecho propio de cada uno de ellos, en la misma medida que el Derecho creado por los órganos constitucionales de cada Estado. El Derecho Comunitario es inmediatamente aplicable, lo que significa que la norma comunitaria adquiere de forma automática el status de Derecho positivo en cada Estado sin necesidad de acto alguno de recepción"12. Además, "/a norma comunitaria produce también un efecto directo (de acuerdo, naturalmente, con su propia naturaleza y contenido, que varía en cada caso) en el doble sentido siguiente: toda persona tiene derecho a pedir a cualquier juez o Tribunal que conozca de un proceso (...), que le apliquen las disposiciones de los Tratados, reglamentos, directivas y decisiones relativas al objeto de la litis y el juez o Tribunal tiene, por su parte, la obligación de aplicar dichas disposiciones cualquiera que sea la propia legislación nacional"13. Obligación que, en la práctica va a depender sistemáticamente del papel que las partes otorguen en cada ocasión a la normativa comunitaria y a la necesidad de aplicación de los convenios y tratados existentes en una determinada materia. A tal fin, el principio de primacía del Derecho Comunitario se manifiesta en la teoría jurídica como un eficaz instrumento que demanda en la práctica articulaciones específicas por parte de todos y cada uno de los operadores jurídicos, incluidas las distintas Administraciones Públicas. GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ también han aportado en este campo consideraciones de interés sobre la aplicación de la normativa comunitaria, en base al principio Ibid., pág. 174. Sin embargo, lo anterior resulta válido en el plano puramente teórico y respecto a la validez y vigencia de tales normas. No tanto respecto a la aplicación real de las mismas, para lo cual la intervención de los Estados y de sus respectivos operadores jurídicos viene resultando absolutamente imprescindible. 1: Ibid., pág. 177. 13 Ibid.. págs. 177 y 178. de autonomía institucional: "/as Comunidades Europeas carecen de una Administración propia y completa entendida al modo que es habitual en cualquier Estado. Quiere decirse con ello que la aplicación efectiva del Derecho Comunitario depende, en muy buena parte, de la acción normativa, administrativa y judicial de los órganos constitucionales de los Estados miembros, que tienen el deber formal de asegurar la ejecución de aquél"14. Es claro, a tales efectos, el art. 10 TCE según el cual "/os Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión. Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del presente Tratado". He aquí, con toda probabilidad, la clave de la problemática aplicación del Derecho comunitario en los niveles internos, cuyas notas principales pueden igualmente extrapolarse a la situación que vive la aplicación interna actual del Derecho Internacional Público. La respuesta institucional de cada Estado a la aplicación de las normas internacionales y comunitarias constituye, a tal fin, la piedra de toque esencial que culminará o no, según los casos, con una publicidad y un cumplimiento efectivo de las normativas supraestatales existentes. En el caso del Derecho interno español, es posible constatar ab initio algunas particularidades en el devenir de esta peculiar situación: a) El Derecho Internacional y Comunitario no gozan del principio de publicidad de las normas en la misma medida que el Derecho interno ordinario. b) Los operadores jurídicos continúan encontrando dificultades para que las Administraciones Públicas y las distintas jurisdicciones apliquen la normativa supraestatal. c) Ni el Derecho Internacional ni las instituciones comunitarias gozan de respectivas Administraciones propias que ejecuten y autotutelen sus respectivas 14 Ibid., pág. 179. normativas, salvando los siempre costosos e inaccesibles niveles jurisdiccionales. d) Lo anterior supone que la aplicación y cumplimiento de la normativa supraestatal se encuentre supeditado, en muchas ocasiones, a la mera voluntad política de cada respectivo Estado. El Derecho es aquí, por tanto, moneda de cambio habitual entre los ejecutivos estatales en el momento del cumplimiento de sus obligaciones internacionales. e) Una vez más, este tipo de fenómenos multiplican su problemática manifestación en el terreno de la normativa reguladora del medio ambiente y sus recursos naturales, donde la normativa interna resulta insuficiente para atajar problemas de contenido claramente transfronterizo. Pero veamos a continuación estas consideraciones en sus manifestaciones más importantes. a) El Derecho Internacional y Comunitario no gozan del principio de publicidad de las normas en la misma medida que el Derecho interno ordinario Pese a las habilitaciones constitucionales existentes al respecto, el complejo procedimiento de adopción de los Convenios y Tratados internacionales garantiza el principio de publicidad de los mismos, si bien la entrada en vigor de los mismos y su consiguiente publicidad no gozan de la misma claridad formal que el Derecho interno. De hecho, es perfectamente posible encontrarnos con Convenios y Tratados internacionales cuya publicación ya se ha producido en España, sin que la entrada en vigor se haya producido paralelamente15. Este fenómeno, que puede ser aprehendido con relativa facilidad por los juristas, no lo es en igual medida por el ciudadano de a pie, que difícilmente puede llegar a conocer en tales circunstancias cuál es la normativa internacional vigente ante un determinado conflicto con vínculos de internacionalidad. En este sentido, afirma PASTOR RIDRUEJO que "comparado con los [ ~ Normalmente a causa de que la ratificación del Convenio o Tratado todavía no se ha producido. 10 Derechos internos de los Estados, el Derecho Internacional Público se nos presenta como una disciplina jurídica especialmente problemática caracterizada por unas acusadas carencias institucionales que motivan incertidumbre y relativismo en el plano normativo, insuficiencias graves en la prevención y sanción de las violaciones y una politización extendida (aunque no absoluta) en la solución de controversias, cuando no la imposibilidad de su arreglo''16. De hecho, y como comentaba con anterioridad, 'Y?o existe por lo pronto en la sociedad internacional un órgano normativo equiparable al que en los Estados ejerce el poder legislativo. Es cierto que en aquella sociedad hay desde el año 1945 una importante estructura institucional universal con fines políticos generales (la Organización de Naciones Unidas) y que el órgano plenario y deliberante de la misma (que es la Asamblea General) adopta resoluciones que contienen criterios y puntos de vista jurídicos acerca del comportamiento de los Estados. Es igualmente verdad que estas resoluciones ejercen una influencia nada desdeñable en la formación y evolución del Derecho Internacional. Pero tales resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas no son per se obligatorias para los Estados miembros y en modo alguno cumplen la función que desempeñan las leyes en los ordenamientos internos de los Estados. A diferencia de lo que ocurre en éstos no existe en la sociedad internacional un órgano normativo 17 centralizado" . Por lo tanto, son los Estados quienes crean verdaderamente el Derecho Internacional, siendo además los destinatarios más importantes de dicho entramado18. Esto, lógicamente tiene como consecuencia inmediata la existencia de un flujo sistemático de incumplimientos y violaciones que, amparados en la discrecionalidad política de cada Estado, constituyen la mayor dificultad actual para la evolución de este sector del ordenamiento hacia J. A. PASTOR RIDRUEJO. "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales". Tecnos, 4a ed. 1992. pág. 37. r Ibid. 18 Ibid. 11 parámetros de cumplimiento y control similares a existentes en los restantes sectores normativos. los Por otro lado, pero con idénticos problemas, para PASTOR RIDRUEJO "la costumbre produce normalmente Derecho Internacional de aplicación general en la sociedad internacional, pero las normas consuetudinarias no ofrecen siempre la claridad y la precisión deseables, y mucho menos si surgen en un grupo social como la sociedad internacional en que el sujeto característico y protagonista dominante (el Estado soberano) se comporta muy frecuentemente como ente de poder, esto es, inspirado más por motivaciones políticas que jurídicas. Y este estado de cosas implica que el derecho Internacional carezca de criterios fijos y seguros sobre algunos aspectos de la convivencia en la sociedad internacional, incertidumbre que genera inseguridad jurídica y que se agrava en unos momentos como los presentes en que asistimos a un profundo proceso de cambio en la sociedad y en el Derecho Internacional contemporáneo. En el contexto de esta transformación puede ser difícil en un momento dado determinar cuál es la norma en vigor: si la vieja o la que se pretende instaurar. Y se habla también del soft law, droit mou, Derecho blando o Derecho verde, expresiones éstas que ciertamente pueden desconcertar o resultar 19 incomprensibles a los juristas tradicionales" . Las consideraciones de este autor no pueden ser más elocuentes, y denotan un estado de cosas que pocos internacionalistas se han atrevido a denunciar con la claridad anterior. En otras palabras, el Derecho Internacional actual se debate abiertamente entre su mantenimiento como ordenamiento de la convivencia política transnacional y ajena a los administrados, o iniciar el salto hacia su configuración como ordenamiento jurídico global del que emanen obligaciones directas para los Estados y sus respectivos administrados20. ' 9 Ibid.. págs. 37 y 38. " Este salto cualitativo es precisamente el que parece haber iniciado ya desde tiempo atrás el Derecho Comunitario, siempre a salvo de las salvedades y matices que aquí mismo se vienen también apuntando. 12 b} Los operadores jurídicos continúan encontrando dificultades para que las Administraciones Públicas y las distintas jurisdicciones apliquen la normativa supraestatal En el plano jurisdiccional, el principio "iura novit curia" no resulta suficiente para lograr el efectivo cumplimiento y aplicación de la normativa internacional y comunitaria. Tampoco resulta herramienta suficiente en el plano del Derecho interno, pero menos aún si cabe allí donde las obligaciones de la Administración derivan de normas supraestatales, escasamente conocidas por los jueces y, sobre las cuales, en algunos casos, penden reticencias aplicativas importantes desde la perspectiva soberana de la jurisdicción interna. En este punto resulta especialmente ilustrativa la Providencia del TC de 31-1-1994, en el asunto Ruiz-Mateos, donde el TC muestra sus reticencias acerca del papel a desarrollar por el TEDH en materia de interpretación de los Derechos Fundamentales y en el momento de ejecutar sus sentencias: "...si bien tanto a este Tribunal como al TEDH les corresponde declarar la violación de derechos y libertades fundamentales y, de este modo, asegurar su protección, sus respectivas funciones se llevan a cabo en el ámbito de distintos órdenes jurídicos, estando únicamente sometido este Tribunal a la Constitución y a lo dispuesto en su Ley Orgánica, con independencia del mandato de interpretación que deriva del artículo 10.2 de la Constitución21. (...)... del Convenio Europeo de Derechos Humanos no se desprende, en modo alguno, que el Tribunal Constitucional sea una instancia subordinada al TEDH y obligada, por tanto, a dar cumplimiento a sus sentencias en el orden interno"22. Este tipo de consideraciones son precisamente las que demuestran las reticencias de determinadas jurisdicciones, a la hora de dar directa aplicación a normativas Lógicamente el mandato del art. 10.2 CE obliga al TC a la realización de determinadas tareas interpretativas que aquí, sin embargo, parece dispuesto a soslayar "" Evidentemente el TC no se encuentra subordinado al TEDH. pero sí obligado por sus interpretaciones en materia de derechos y libertades fundamentales según el art. 10.2 CE. Por otro lado, España se encuentra igualmente obligada a dar cumplimiento a las sentencias del TEDH, independientemente de la opinión particular al respecto de nuestro TC. 13 supraestatales. En determinados ámbitos se observa tal posibilidad como una vía de intromisión jurisdiccional, incluso en el marco constitucionalmente determinado para algunos tribunales, como es el caso de nuestro TC. Evidentemente, semejante lectura queda muy lejos del tenor y de las obligaciones que derivan, en nuestro caso, del art. 10.2 CE. No parece, por tanto, que las funciones del TC y del TEDH se lleven a cabo dentro de distintos órdenes jurídicos, sino más bien dentro de un solo ordenamiento global que bien merece una interpretación conjunta y coordinada, especialmente en materia de Derechos Fundamentales23. Tampoco puede deducirse de nuestro tenor constitucional que el TC se encuentre exclusivamente sometido a la Carta Magna y a su respectiva Ley Orgánica24; de lo contrario las obligaciones internacionales y comunitarias contraídas por España carecerían de cauce de control alguno, constituyéndose nuestro ordenamiento en una especie de "islote" ajeno a las consideraciones normativas de las instituciones supraestatales y a la interpretación que de las mismas acometen, entre otros, el TEDH y el TJCE. PASTOR RIDRUEJO observa incluso problemas diversos acerca de la aplicación de las normas internacionales escritas o convencionales. A pesar de existir en estos ámbitos una mayor precisión, bien es cierto que el ámbito de aplicación sigue siendo restringido, justamente porque los tratados sólo crean determinadas obligaciones para los Estados que han dado su consentimiento para obligarse respecto de tales tratados o convenios. El principio "pacta tertiis nec nocent nec prosunt" introduce un importante relativismo en el Derecho Internacional: "en la sociedad internacional no todos se hallan vinculados por las mismas reglas escritas, ni sometidos a las mismas obligaciones jurídicas"25. En este sentido, tampoco el sistema de ÍJ Véase precisamente en este contexto y en idéntica línea el interesante trabajo de A. SAIZ ARNAIZ. ''El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas como Tribunal Constitucional", Revista Vasca de Administración Pública. n° 53 II. Enero-Abril 1999, págs. 223 a 256. Ni que decir tiene que el TC también se encuentra obligado por su propia jurisprudencia y ha de motivar, también constitucionalmente, toda resolución que se aparta de la misma. J. A. PASTOR RIDRUEJO, "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales", op. cit., pág. 38. 14 prevención y sanción de las violaciones presenta mejores perspectivas., por lo que, una vez más, la aplicación real del Derecho tiende igualmente a quedar huérfana tanto en el plano internacional como en el interno. "Las incertidumbres normativas de ¡as que antes hemos hablado exigirían un sistema eficaz de solución de controversias en la sociedad internacional. Pero tampoco en este aspecto la situación es satisfactoria, pues no hay en dicha sociedad un mecanismo equiparable al que existe en los Derechos internos que, como es bien sabido, han instaurado desde hace mucho tiempo el proceso judicial obligatorio sustituible en determinadas materias por el arbitraje"26. Esto supone directamente que el cumplimiento de las obligaciones internacionales contraídas por cada Estado se condicione sistemáticamente a las variables y vaivenes políticos que no dejan de prestar sus influencias directamente a los sistemas internacional e interno. "Ante tales controversias los Estados adoptan una actitud política y no jurídica (se habla por ello de controversias políticas), y de intentar la solución de la disputa lo hacen por medios políticos, en los que conservan su libertad soberana de acción y decisión, y no por medios jurisdiccionales. Medios políticos que pueden ser profundamente injustos si el nivel de poder de los Estados es desigual y que pueden ser ineficaces si el poder es comparable"27. Este es, desde mí perspectiva, el problema fundamental ante el que se enfrenta en Derecho Internacional Público; y el mismo se ha trasladado incluso al plano fundamental de los Derechos internos donde debe aplicarse aquél28. Por todo ello, la importancia del Derecho interno en esta aplicación se me antoja pieza clave en la eventual solución de la problemática. Para ello, la voluntad política de cada Estado resulta también del todo imprescindible: "/a importancia de las relaciones entre el Derecho Internacional ;* Ibid.. pág. 39. " Ibid., pág. 40. ~* Al menos en el plano de la aplicación ulterior de las normas supraestatales. pues en el momento de su formación las cosas parecen presentar una evolución más positiva, tal y como constata también J. A. PASTOR RIDRUEJO. "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales", op. cit, pág. 41. 15 y los Derechos internos de los Estados radica en el hecho de que la eficacia real del primero depende en muy amplia medida de la fidelidad con que los Derechos nacionales se conformen a las normas internacionales y les den efecto"29. Y a tal fin, nadie duda de la existencia de los mecanismos constitucionales y normativos necesarios, tal y como incluso se han citado en el caso español. La carencia, pues, sigue centrándose en la interpretación aplicativa que las Administraciones y los Tribunales acometen sobre tales mecanismos y sobre la asunción de todos ellos como verdaderamente propios de nuestro Derecho interno. c) Ni el Derecho Internacional ni las instituciones comunitarias gozan de respectivas Administraciones propias que ejecuten y autotutelen sus respectivas normativas, salvando los siempre costosos e inaccesibles niveles "jurisdiccionales En este aspecto es donde se manifiesta la gran diferencia entre los Derechos internos y el Derecho Internacional o el mismo Derecho Comunitario europeo. Ni el sistema jurídico internacional y la Comunidad Europea poseen el entramado administrativo propio que despliegue su autoridad y su poder a lo largo y ancho de un determinado territorio donde, sí existe de hecho, un Derecho supraestatal de directa y obligatoria aplicación. Este aspecto dificulta sobremanera la ejecución y autotutela administrativas de las obligaciones contraídas por cada Estado en los distintos ámbitos sectoriales. Restan pues tan solo los distintos niveles jurisdiccionales existentes en el plano internacional y comunitario; si bien cualquiera de ellos presenta dificultades más que notables de accesibilidad y legitimación, no sólo para las personas físicas sino también incluso para las personas jurídicas y las entidades subestatales. Dicho en otras palabras, las Administraciones competentes y responsables ulteriormente de la aplicación y tutela del Derecho Internacional y del Derecho Comunitario no son sino las propias Administraciones de los respectivos Estados. Dependerá, por tanto, en muchos 29 IbicL pág. 189. 16 casos de la voluntad política de cada Gobierno el que éstos se doten de los mecanismos institucionales internos adecuados para que la normativa supraestatal pueda ser objeto de aplicación y tutela directa, sin demoras ni inseguridades. Con plena claridad sostiene PASTOR RIDRUEJO que "en el actual modelo de sociedad Internacional los Estados son los destinatarios por excelencia de las normas del Derecho Internacional. Tales normas van dirigidas a ellos y son prímordialmente los Estados los que deben acatarlas y cumplirlas. Pero los Estados son personas morales que, como tales, actúan por medio de sus órganos, y estos, sean legislativos, ejecutivos o judiciales, están sujetos también al Derecho interno del Estado30. Es esencial en este sentido que el Derecho nacional facilite el cumplimiento del Derecho Internacional y más aún que, en caso de conflicto, el Derecho del Estado no sea obstáculo para la observancia de las normas internacionales31. Porque hay que tener muy en cuenta que el Derecho Internacional no se aplica únicamente en el ámbito externo, esto es, en el plano de las relaciones interestatales; también ha de observarse en el interior de los Estados, es decir, en las relaciones entre los Estados y los particulares sometidos a su jurisdicción32; particulares que pueden incluso exigir judicialmente el respeto del Derecho Internacional"33. En el momento presente, ni el Derecho Internacional Público ni el Derecho Comunitario europeo han alcanzado un grado de evolución tal que les dote de Administraciones propias, capaces de colaborar activa y efectivamente en la aplicación y tutela de sus respectivos ordenamientos jurídicos. Habrán de ser por tanto los Estados quienes "' No ha de olvidarse que. sin embargo, desde el punto de vista del Derecho Administrativo no hay que ohidar que el estado goza de personalidad jurídica propia, a pesar de que actúe efectivamente a través de sus distintos órganos competentes Para ello, lógicamente, la existencia o no de una Administración interna ad hoc es un factor que va a resultar determinante. L Más que "sometidos a su jurisdicción" en sentido estricto, preferiría hablar de los particulares en el sentido administrativ ista de "administrados" y no. por tanto, necesariamente sometidos a una jurisdicción o autoridad jurisdiccional. J. A. PASTOR RIDRUEJO. "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales", op. cit., pág. 189. 17 desarrollen tan importante tarea que, por otro lado, tiene un carácter marcadamente administrativo. PASTOR RIDRUEJO no deja de subrayar "la importancia de los órganos del Estado y su Derecho en el proceso del cumplimiento de las normas internacionales. En este contexto se sitúa el reenvío de normas internacionales no ejecutables por sí mismas (no self-execut/ng), que requieren para su cumplimiento el desarrollo por normas internas34. (...) el Derecho Internacional necesita más que nunca apoyarse en los Derechos nacionales. Estamos, pues, ante una materia de singular importancia en la disciplina"35. En este mismo contexto, el artículo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de Tratados establece con meridiana claridad que los Estados no pueden invocar las disposiciones de sus Derechos internos para justificar eventuales incumplimientos de los convenios y tratados internacionales. En este sentido, también el Tribunal Internacional de Justicia ha sido claro: "un Estado que ha contraído válidamente obligaciones internacionales está obligado a introducir en su legislación las modificaciones necesarias para asegurar la ejecución de los compromisos asumidos"36. Esta jurisprudencia, del todo asentada, deja bien claro el principio general según el cual los Estados son directamente responsables de sus obligaciones y compromisos internacionales. Cuestión diferente será dirimir si existe o no tutela sobre tales responsabilidades y en que medida podemos decir, por tanto, que el Estado infractor se presenta como responsable ante otros Estados o incluso ante sus propios administrados. Nadie duda, por otro lado, de que los Estados han dispuesto ordinariamente en la cumbre de sus pirámides administrativas y normativas órganos y normas con este fin37; sin embargo, ello no parece terminar de cumplir el vacío observado a causa de la inexistencia de Administraciones propias en el 34 Ibid.. pág. 190. ' 5 Ibid.. pág. 191. 16 Tribunal Permanente de Justicia Internacional. Serie B. n° 10, pág. 10. Véase a tal fin en el caso de España, el art. 10 LRJAE. el ya mencionado Convenio de Viena de 23-51969 sobre el Derecho de los Tratados, ratificado por España mediante Instrumento de 2-5-1972; y el Decreto 801/1972. de 24 de Marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración en materia de Tratados Internacionales. 18 Derecho Internacional así como en el Derecho Comunitario europeo. cO Lo anterior supone que la aplicación y cumplimiento de la normativa supraestatal se encuentre supeditado, en muchas ocasiones, a la mera voluntad política de cada respectivo Estado. Ei Derecho es aquí, por tanto, moneda de cambio habitual entre los ejecutivos estatales en el momento del cumplimiento de sus obligaciones internacionales Esta gravísima consecuencia producto de las carencias anteriores puede ser analizada desde muy distintas perspectivas. De todas ellas, las problemáticas internacionales que asolan al medio ambiente nos suministran algunos de los ejemplos más perniciosos del presente fenómeno. Si en las relaciones ordinarias que se producen entre los Estados, los conflictos suelen manifestarse como físicamente "aprehensibles" desde el punto de vista del objeto que suscita cada disputa; cuando la misma se sustenta en objetos insusceptibles de aprehensión, como el medio ambiente en general, sus recursos naturales, o más concretamente los parámetros de la biosfera38, la cuestión varía sustancialmente. Esta palpable diferencia supone que el propio movimiento e interrelación sistemático de los elementos que conforman el medio ambiente "invite", en ocasiones, a los Estados a una escapada de los límites que imponen convenios y tratados, para hacer incluso de los mismos elemento ocasional de intercambio político en el cumplimiento de las obligaciones internacionales de algunos Estados. Ello, además, puede llegar a producirse en el seno del contexto legal correspondiente al Derecho interno39. Respecto al concepto jurídico de medio ambiente enunciado más concretamente en el de "parámetros de la biosfera", véanse, en general, los trabajos de D. LOPERENA ROTA. "El derecho al medio ambiente adecuado". Civitas, 1998 y "Los pnncipios del Derecho ambiental". Cuitas, 2000. 39 De todos es conocido en este ámbito, por ejemplo, la proliferación de los intercambios empresariales de cuotas de emisiones a la atmósfera en los Estados Unidos. Esta práctica termina precisamente con incumplimientos de las obligaciones internacionales, cuyo origen se gesta en la práctica administrativa y privada internas. Colabora en ello, lógicamente, la inestimable trascendencia económica de esta situación especialmente en algunos sectores industriales. 19 La concepción relativista de un Derecho Internacional plegado a la práctica y a la voluntad de los Estados contrasta con una muy asentada jurisprudencia internacional en sentido opuesto, pero se acomoda muchas veces a la doctrina dominante entre aquellos que se sienten incómodos en el cumplimiento de sus obligaciones frente a otros Estados, e incluso frente a sus propios administrados. En el caso concreto del Derecho español, la situación es vanada según el tipo de normas internacionales. Para PASTOR RIDRUEJO, la aplicación en aquél "del conjunto de las normas consuetudinarias del Derecho Internacional General no ha sido nunca objeto de regulación por normas constitucionales o de otra índole. La Constitución de 1978 calla igualmente sobre este punto. Sin embargo, bloques sectoriales de normas consuetudinarias internacionales sí han sido incorporados de manera expresa a nuestro Derecho interno//4°. Claro que, como vengo sosteniendo, una cosa es la incorporación teórica de las normas al contexto del Derecho interno aplicable, y otra, muy distinta, la aplicación real de tales normas por la Administración y la jurisdicción internas. Se trata en suma de evitar que la soberanía política y jurídica de los estados esté sujeta a ciertos límites que, en este caso, demanda la propia protección del medio ambiente41. Lo contrario supondrá, como aún hoy día sucede, que es la soberanía de los Estados la que impone sus arbitrarios dictados a los mismos compromisos ambientales que los distintos Estados han asumido voluntariamente. El reto consiste, pues, en asumir las disfunciones para convertir en una voluntad política real que sea plasmada en la aplicación de las normativas supraestatales y en el cumplimiento de los compromisos adquiridos de hecho en los boletines oficiales. e) Una vez más, este tipo de fenómenos multiplican su problemática manifestación en el terreno de la normativa reguladora del medio ambiente v sus recursos naturales. J. A. PASTOR RIDRUEJO. "Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales", op. cit., pág. 199. 41 D. LOPERENA ROTA. "Los principios del Derecho ambiental", op. cit, págs. 34 y ss. 20 donde la normativa interna resulta insuficiente para atajar problemas de contenido claramente transfronterizo Como ya hemos observado, nuestros respectivos Derechos internos no bastan para garantizar el cumplimiento de las distintas normativas ambientales existentes. Lo mismo sucede con el Derecho Internacional que necesita del coordinado auxilio de aquéllos para garantizar la mínima efectividad de sus dictados. Si, como sostiene LOPERENA ROTA, "/os Estados predican de sí mismos una soberanía que ya no existe en la vida práctica"42, nuestra apuesta demanda una auténtica fusión del ordenamiento jurídico existente en materia de medio ambiente, tanto según las distintas áreas del conocimiento, como en función de los distintos sectores de protección del medio. Es decir, ni el Derecho Internacional Público puede pretender resolver los problemas ambientales sin el auxilio de los Derechos internos, ni éstos se bastarán para buscar lo mismo sin la aplicación de las normas de aquél. En idéntica medida, cualquier procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental que no considere las variables de emisiones atmosféricas o de los vertidos derivados de un determinado proyecto o instalación adolecerá de carencias notables que, lógicamente, tienden a viciar la eficacia y el carácter preventivo de todo el procedimiento. Como de hecho sostiene RAZQUIN LIZARRAGA, "e/ carácter preventivo y global de la EIA pudiera quebrar de aceptarse la segmentación de proyectos, esto es, la realización de una obra, instalación o actividad a través de la elaboración de varios proyectos independientes (tramos o grupos separados), a tramitar de forma separada y autónoma; pues la EIA debe ser única e integral para cada obra, instalación o actividad que se proyecte realizar"43. Esta cuestión es vital, y como ya se ha expresado a lo largo de este estudio, constituye una de las mayores interrogantes actuales sobre la adecuada aplicación en 42 43 Ibid, pág. 34. J. A. RAZQUIN LIZARRAGA. "La Evaluación de Impacto Ambiental", Aranzadi, 2000, pág. 165. 21 España44, del procedimiento de EIA tal y como fue diseñado en su día por el legislador comunitario. Desde esta perspectiva, tanto la segmentación de los proyectos como la segmentación del Derecho "in totum" que los juristas hemos de aplicar constituyen variantes similares de un mismo fenómeno que, en materia de medio ambiente, multiplica sus perniciosos efectos. En el caso particular de la segmentación de Derecho aplicable, las dificultades para resolver la cuestión no son tan grandes como en el caso de las evidentes dificultades técnicas inherentes a todo proyecto susceptible de EIA. Se trata, en suma, de una cuestión de "accesibilidad" y conocimiento cierto del Derecho aplicable; de formación continúa de los juristas y de integración final de ese Derecho aplicable vivo en cada uno de los sectores y procedimientos normativos existentes. Las reticencias a tal fin observadas en distintos ámbitos van cediendo cada vez con mayor rapidez, y si el plano jurídico teórico ha aceptado ya sin reparos la abierta consecución de este fin, falta tan solo que los operadores prácticos se percaten y asuman definitivamente esta necesidad vital de comunicación o simbiosis entre el Derecho Internacional, el Derecho Comunitario y los Derechos internos de cada Estado45. IV. CONCLUSIÓN Como sabiamente sostiene GARCÍA DE ENTERRÍA, "tfe mu/titudo legum, unum ius, podemos decir conforme a un viejo apotegma. Ese viejo ius material es el que los juristas debemos a toda costa procurar mantener intacto y victorioso, sobrenadando, quizás penosamente, pero resueltamente, en el mar normativo incesante al que nuestro tiempo parece habernos totalmente condenado"46. "Transposición" en el caso de una normativa que deriva o es aplicación de una especídica Directiva comunitaria. El fenómeno, por tanto, se ve con mayor claridad es este concreto ejemplo y en directa referencia al procedimiento de EIA y su aplicación en España. 4> Una vez más, pese al principio "iura novil curia ". la tarea inductora de todos los operadores jurídicos lia de ser sin duda, pieza fundamental. 16 E. GARCÍA DE ENTERRÍA en sus trabajos Ajusticia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas". Civitas. 1999. pág. 108. 22 V. BIBLIOGRAFÍA GARCÍA DE ENTERRÍA, E. "Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas", Civitas, 1999. GARCÍA DE ENTERRÍA, E y FERNÁNDEZ, T. R. "Curso de Derecho Administrativo", Vol. I, Civitas, 5a ed. LOPERENA ROTA, D. "El derecho al medio ambiente adecuado", Civitas, 1998. LOPERENA ROTA, D. ambiental", Civitas, 2000. "Los principios del Derecho MARTÍN MATEO, R. "La sustantividad del Derecho Administrativo", Revista de Administración Pública n° 53, 1967. MARTÍN MATEO, R. "La revolución ambiental pendiente", Universidad de Alicante, 1999. 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