La transversalidad y transectorialidad en el sector - siare

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XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?”
Caracas, 2007
La transversalidad y transectorialidad en el sector público
David Ricardo Francisco Solano Cornejo
_____________________________
Mención Honorífica
Introducción
La transversalidad y los temas transversales son temas importantes para la sociedad y el
desarrollo, por definición. Los temas transversales son aquellos que deben abordarse para generar
desarrollo sostenible de los pueblos, como son las cuestiones sociales, la educación, la lucha contra
la pobreza, la protección del ambiente, la ciudadanía, la cuestión de género, los derechos humanos,
la diversidad cultural, etc.
Sin embargo, estos temas no son abordados transversalmente, sino en forma fragmentada, sin
una visión común del Estado en este sentido.
Este artículo trata de aclarar conceptos de base para con ello responder a la pregunta por que
no existe un tratamiento transversal de los temas transversales por parte del Estado. Asimismo, en
una propuesta práctica, identificar algunos aspectos que deberían ser abordados para poder generar
este aterrizaje de temas transversales y la contribución del Estado a lograr resultados sobre ellos.
Consideramos que el abordaje de temas transversales es una cuestión de capacidades,
conceptuales, procedimentales y actiudinales por parte de los tomadores de decisiones públicos. Y
hacia ello se orientan las propuestas, que consideramos difíciles, pero no imposibles de lograr. No
hay nada bueno para el país que sea fácil, y por lograr el desarrollo bien vale el esfuerzo trabajar en
ello.
I. Algunos conceptos:
a) Concepto de transversalidad:
Existen muchos conceptos de transversalidad. Este es un concepto que proviene de la
pedagogía y es definido como “una manera de ver la realidad [...] aportando a la superación de la
fragmentación de las áreas del conocimiento, [...] maneras de entender el mundo y las relaciones
sociales en un contexto específico” (Magendzo, 2005).
Los conceptos de transversalidad nos llevan a la definición de temas transversales. Estos son
temas que articulan el conocimiento pero que surgen de la realidad. Los temas transversales son
aquellos importantes para el desarrollo, y que se convierten en los ejes sobre los cuales se imparten
los conocimientos. Ejemplos de temas transversales existen muchos, pero los más comunes son el
género, el ambiente, la pobreza o los derechos humanos.
Los temas transversales ayudan a generar aprendizaje significativo podríamos definirlo en
pocas palabras como “el aprendizaje que sirve para algo”, que tiene sentido en función de las
circunstancias del individuo o grupo social. Según Ausubel, el aprendizaje es significativo cuando
los contenidos son relacionados con lo que el público objetivo ya sabe. Es decir, mediante una
relación trascendente, con una imagen, un concepto o una necesidad del individuo. Un aprendizaje
es significativo cuando se relaciona intencional y explícitamente con un aspecto pertinente ya
presente en la estructura cognitiva del individuo, dejando claramente establecida la relación entre lo
ya aprendido con aquello por aprender.
Pero, contra lo que mucha gente cree, el aprendizaje significativo no se reduce sólo a la
adquisición de conceptos. Esta es una creencia muy difundida, donde se asume que lo único que se
debe enseñar es conceptos. Sin embargo, el aprendizaje significativo debe ser visto desde el punto
de la adquisición de capacidades, que pueden ser de tres tipos: conceptuales, actudinales y
procedimentales. Conceptuales, referidos a hechos, conceptos, informaciones, etc. Actitudinales a
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formas de ver la vida, formas de reaccionar o consideración de las cosas como buenas o malas,
convenientes e inconvenientes. Y procedimentales a formas de hacer las cosas, metodologías, etc.
Entonces, la transversalidad se convierte en una forma de ver los diferentes aspectos de la
realidad, pero con un eje vertebrador que es un tema transversal, por definición importante para el
desarrollo. Pero no desde el punto de vista que cada parte o cada individuo asume el tema y lo
desarrolle como lo considere conveniente, como una tarea más. Se trata de introducir el tema
transversal en la vida diaria de la persona, en su toma de decisiones de todo aquello que vaya a
hacer. Así, un ingeniero puede tomar en cuenta las condiciones ambientales 1 al construir un puente
o una carretera, un empresario tomar en cuenta la cuestión de género al decidir sobre aumentos,
ascensos o carga laboral, o un funcionario del gobierno considerar los derechos de los diversos
grupos al momento de tomar decisiones de promoción de ciertas actividades. Para esto, no se
requiere que estas personas sean expertas en cuestiones de género, ambientales o de derechos de las
comunidades, sino contar con criterios para decidir o buscar la información necesaria para ello. Esto
es un ejemplo de incorporación transversal, aquello que trasciende lo temático y se convierte en
criterios de decisión en nuestra vida.
b) La diferencia entre la multidisciplinariedad y la interdisciplinariedad y su relación con el
esquema de organización del Estado
Una vez definida la transversalidad, es importante trabajar dos conceptos que muchas veces
se confunden entre sí: multidisciplinariedad y Interdisciplinariedad.
Multidisciplinariedad significa abordar los temas por varios tipos de profesionales, sin
contacto entre sí. Es cuando cada profesional considera un tema importante y lo aborda desde su
óptica profesional. No existe contacto entre profesionales y el abordaje de un tema común no sólo
es simple coincidencia, sino además es muchas veces contradictorio.
Por su parte, la interdisciplinariedad es un estado más avanzado. Significa ver un problema
desde diversas perspectivas, pero en una forma conciente e interrelacionada. No es un esquema fácil
si se desea tener resultados, por que implica poner de acuerdo las diversas percepciones de vida que
tiene cada tipo de profesional. Requiere un liderazgo integrador, a fin de obtener resultados. Se
diferencia de la transversalidad que tiene un principio y un fin, se usa mayormente para resolver
problemas muy puntuales y no se incorpora a la vida. Toma en la práctica la forma de proyectos,
con todo lo que estos significan, conjunto de actividades para resolver objetivos, con un principio y
un fin.
Este último tema es una diferencia importante entre la interdisciplinariedad y la transversalidad. La
primera busca resolver problemas puntuales, la segunda busca introducir el tema en la vida diaria,
en la toma de decisiones.
c) La multidisciplinariedad, la interdisciplinariedad y la transversalidad en los procesos de toma de
decisiones del Estado en América Latina:
Los esquemas de toma de decisiones del Estado son conceptualmente multidisciplinarios, lo
cual deviene en multisectoriales. Esto se refleja en la existencia de muchos Ministerios en cada país.
Es más, existe la creencia que a cada problema nuevo se debe crear un nuevo Ministerio que se
encargue de él. Esto también abona a la tendencia de los funcionarios públicos que querer delimitar
su campo de acción en función de su saber profesional.
Sin embargo, también existen casos de trabajo interdisciplinario, es decir intersectorial. Esta
situación se puede dar en dos casos:
• Cuando existe una Autoridad en el tema, caso las autoridades ambientales de América
Latina; o
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Definiendo ambienta no sólo como aspectos físicos y biológicos, sino también el conjunto de relaciones entre ellos, así
como la relación de los seres humanos con los recursos y entre ellos mismos.
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• Cuando existen proyectos de desarrollo integral de ciertas regiones
En el primero de los casos, siendo el ambiente un tema que puede ser afectado desde
cualquier actividad humana, profesional, vivencial o de inversión, los modelos de gestión ambiental
en los países cuentan con una autoridad ambiental (al menos en la teoría) que toma forma de
Ministerio (como en casi todos los países de América Latina) o de agencia coordinadora (como
Panamá, Perú o Chile, aunque este último en vías a convertirse en Ministerio). Para realizar mejor
su trabajo, las Autoridades Ambientales se ven en la obligación de generar trabajos
interdisciplinarios para que los diversos sectores no sólo trabajen en las propuestas, sino también las
incorporen a su esquema de trabajo, a fin que usen estas propuestas para abordar la problemática
respectiva, sin perder su visión técnica correspondiente.
Y aquí surge otro concepto, la transectorialidad. Una Autoridad es transectorial cuando tiene
influencia y sus decisiones carácter vinculante con las decisiones de otros sectores. Quizás el
concepto de transectorialidad es el que más se acerca a transversalidad, tal como analizaremos más
adelante.
En el segundo caso mencionado (acción conjunta en proyectos de desarrollo), muchas veces
se toma áreas de importancia nacional para conjugar esfuerzos, sean temporales o de largo plazo.
Esto es muy frecuente cuando hay situaciones de emergencia (inundaciones, heladas, sismos, etc.) o
cuando el gobierno decide desarrollar una determinada zona estratégica. Esto tiene un principio y
un fin, dándose muchas veces el caso que una vez superada la emergencia o terminado el proceso de
planificación los sectores que intervienen olvidan estos lugares o estos temas hasta que sea
reclamado por la población (más aún si es épocas pre- electorales) o resurja la amenaza.
Podemos decir entonces que la multisectorialidad es un concepto común en el Estado, y es la
forma más arraigada de afrontar la realidad. Por su parte, la intersectorialidad se manifiesta en
algunas ocasiones especiales, cuando existen dos condiciones, no necesariamente excluyentes.
• Presencia de un liderazgo integrador
• Presencia de una emergencia o necesidad manifiesta de abordaje de un problema
Sin embargo, la interdisciplinariedad no es necesariamente sostenible. Aquí esta otra
diferencia sustancial entre la forma de decisiones interdisciplinaria y la transversalidad.
El término transversalidad está siendo y asumido por algunos líderes políticos en América
Latina. Así, el Presidente Néstor Kirchner de Argentina y sus más cercanos colaboradores hablan de
la transversalidad como un nuevo sistema político. Ellos entienden la transversalidad como una
corriente de pensamiento que involucre todas las tendencias, neoliberales, peronistas, etc. que
conviven en el espectro político argentino. Definido así, este modelo se asemeja más a un esquema
interdisciplinario (o ínter ideológico para ser exacto) que tendría éxito si y sólo si es aplicado no
para la generalidad de la realidad social y económica de Argentina, sino a casos puntuales, con un
liderazgo claro de uno de los grupos, situación que el Partido gobernante quiere asumir, lo cual será
su principal dificultad. Sin embargo, para que este modelo funcione necesita que se “transversalice”
primero un tema: La necesidad de la acción conjunta para el desarrollo de un país.
d) La transversalidad en procesos no académicos:
Aunque como manifestamos en la primera parte de este artículo, la transversalidad es un
concepto que proviene de la pedagogía y que fue trabajado inicialmente para generar conocimiento
significativo, actualmente e cada vez más común el pensar que un tema se puede tranversalizar en la
acción no pedagógica de una institución.
Por ello, el Ministerio de Educación de Chile (2005) menciona que existen dos tipos de
transversalidad:
• Transversalidad curricular: Cuando se busca introducir temas transversales en los
procesos de enseñanza- aprendizaje, con el fin de formar capacidades que contribuyan a la
solución o al manejo adecuado de dichos temas transversales
• Transversalidad institucional: Cuando la institución introduce el tema ambiental en su
toma de decisiones de todo tipo, por ejemplo inversiones, personal, gestión de su espacio,
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etc.
Este concepto de transversalidad institucional, aplicado a una institución educativa de nivel
básico o universitario, significa una nueva dimensión y significa también generar un entorno de
aprendizaje adecuado. Es este concepto el que puede ser aplicado a las instituciones del Estado.
Podemos decir que la transversalidad se constituye en un contrato, en un pacto con los temas
importantes para el desarrollo, que trascienden sólo los procesos de enseñanza- aprendizaje. Se
constituyen en una forma de vivir de las instituciones que a través de sus procesos de toma de
decisiones reflejan la preocupación por los temas transversales. Estos temas se integran en la
planificación, en las estrategias, en las políticas y en las tácticas de la institución, logrado un
entorno que valora y alienta la asunción de los temas de desarrollo, a través de no generar impactos
negativos en ellos y generando superación de situaciones problemáticas.
e) ¿Son necesarias la multisectorialidad, intersectorialidad, transectorialidad y transversalidad?
Hasta aquí se han trabajado 04 conceptos relacionados, y antes de cerrar este capítulo es
necesario ordenarlos en función de importancia para el sector público.
Podemos decir entonces que la multisectorialidad es la forma usual del Estado de afrontar los
problemas. Por su parte la intersectorialidad sólo se da en situaciones específicas y su éxito depende
de algunas condiciones. Sin embargo, su acción no es sostenible si aquello que se trabaja bajo este
esquema cuenta con las condiciones necesarias para ello.
Aquí surgen dos conceptos importantes: transectorialidad y transversalidad. La
transectorialidad se convierte en la expresión sectorial de la transversalidad. Las autoridades
transversales se crean en los países para atender problemas importantes pero que trascienden la
acción de un solo sector. Un tema o una autoridad se convierte en transectorial no sólo por Decreto,
sino cuando los demás sectores asumen el tema y las decisiones de dicha autoridad como
vinculantes. Eso significa una asunción de la importancia primero del tema y luego de la capacidad
de dicha institución para poder dirigir adecuadamente la acción sobre el tema. Una acción
intersectorial se convierte en sostenible cuando asume un esquema transectorial, es decir un tema o
acción que cruza los sectores y es incorporado en su toma de decisiones. Existen muchas corrientes
que manifiestan que no deberían existir entidades transectoriales, sino que cada sector debería
incorporar los temas transversales sin necesidad que alguien le diga que hacer. Pero muchas veces
los temas transversales se diluyen en el día a día de las instituciones. Es por ello que la realidad
América Latina y el estado del conocimiento y la acción sobre los temas transversales exige que, al
menos en el corto plazo, existen aún autoridades transectoriales, que se conviertan en los
promotores de estos temas.
Sin embargo, el objetivo de las autoridades transectoriales debería ser desaparecer en el
mediano plazo, una vez que los temas transversales hayan sido incorporados en la acción de los
demás sectores.
II. Estado de la transversalidad- transectorialidad en el sector público
Entender la transectorialidad como la expresión práctica de la transversalidad en el sector
público implica muchos cambios en la forma de pensar. Aunque no contamos con información
estadística sobre el tema, hay manifestaciones que muestran que esta relación no es entendida
adecuadamente, no sólo por los sectores que podríamos llamar “receptores de transectorialidad” (o
simplemente “receptores”) y aquellos “promotores de transectorialidad” que ya son llamados
“autoridades transectoriales”.
En cuanto a los receptores, es importante que sientan que deben contribuir al desarrollo de
estos temas transversales, ya que son importantes para el desarrollo del país. Sin embargo, estas
instituciones no perciben con claridad un compromiso con estos temas, y por ende, con el país, lo
cual se manifiesta en las siguientes expresiones visibles:
• Sentir que se invade su espacio, lo cual se traduce en presentar su queja ante
autoridades superiores o el Poder Judicial cuando sienten que existe conflicto de
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competencia, o expresando observaciones intransigentes a leyes, decretos u otros
instrumentos legales o reglamentarios promovidos por la autoridad transectorial, o no
participando en los procesos de toma de decisiones por consenso que promueven las
autoridades transectoriales.
• Asumir temas transversales como carga adicional, sin visualizar como estos temas
ayudan a mejorar su acción institucional y su imagen pública.
• Defensa cerrada de los intereses institucionales y del grupo social o empresarial al cual
defienden. Cada sector defiende o protege los intereses de un grupo social o
empresarial, lo cual es válido. Pero el problema se da cuando ponen los intereses de
esos grupos por encima de los intereses del país.
• Poca visibilidad de los problemas que hay que resolver y su importancia para el país.
Muchas veces el tema no es defensa de intereses, sino miopía para ver la relación entre
los temas transversales y el desarrollo del país.
• Privilegio de los intereses políticos, lo cual muchas veces es visible en épocas
electorales o cuando se privilegia intereses partidarios en desmedro de los intereses del
país o la ciudad.
• Incapacidad para ver el tema como aporte a su trabajo, al igual que el anterior, no se
puede entender cuales serán las mejoras en sus procesos internos y el cumplimiento de
sus objetivos asumiendo temas transversales y las alianzas interinstitucionales que esto
supone.
• Menosprecio del trabajo conjunto con otros sectores, ya que para muchos tomadores de
decisiones la coordinación es una pérdida de tiempo, con mayor razón cuando se posee
los recursos económicos y políticos para desarrollar individualmente todas las
actividades que se consideran necesarias.
Muchas de estas causas se producen por deficiencias en el enfoque y en los procesos de las
autoridades transectoriales. Estas entidades se convierten en promotores de los temas transversales
y deben lograr que otros asuman los temas transversales en su acción diaria, función que muchas
veces no es entendida por las propias autoridades transectoriales. Esto se refleja en síntomas como
los siguientes:
• Ignorancia sobre su verdadera función en el aparato público, lo cual se refleja en no
entender que existe en las autoridades transectoriales que su función en promover un tema
transversal y lo que ello significa.
• Objetivos internos poco claros sobre transversalidad, ya que los trabajadores y
funcionarios de las autoridades transectoriales no se visualizan a sí mismos como
promotores, sino como ejecutores, lo cual produce muchas veces roces con otras
instituciones sectoriales.
• Poca claridad de cómo transversalizar los temas, con un escaso apego a trabajar y
desarrollar metodologías para transversalizar los temas que se trabajan.
• Autoridades transectoriales que pretenden imponer sus ideas, lo cual es contraproducente
y contradictorio con su función, y para ello la institución debe tener un trabajo de
convencimiento.
• Poca capacidad de diálogo, lo cual se refleja en las dificultades de la institución
transectorial para liderar procesos de consenso, o en su defecto dejar de lado los procesos
de diálogo para lograr sus objetivos.
• Incapacidad para presentar el tema como aporte al trabajo de los otros sectores, con serios
problemas para “vender” el tema a otras instituciones.
• Dejar la impresión que quiere apropiarse del tema y del trabajo de otros, solicitado
información o apareciendo como autor de ideas e información generada por otros, lo cual
es contraproducente con los objetivos que se quieren lograr.
• Procesos internos que no privilegien el diálogo o la existencia de presiones internas por
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resultados inmediatos, lo cual origina personal que no está en capacidad de generar
procesos de consenso, que por definición son de mediano plazo y voluntarios.
• Mirada cortoplacista, que le impide llevar a cabo procesos bien pensados y convincentes
de trabajo en relación con otros sectores.
Podemos decir entonces que las autoridades transectoriales han sido la respuesta del Estado a los
temas transversales. Pero esta función no ha sido entendida por estas mismas instituciones, y mucho
menos por otras entidades del sector público, generando problemas conceptuales y operativos en el
abordaje de los temas de desarrollo.
III. Causas que explican la ausencia de una adecuada visión y trabajo en temas transversales.
A continuación, mencionaremos algunas causas que consideramos impiden y seguirán
impidiendo en el futuro una adecuada introducción e importancia relativa de los temas transversales
en el Estado, tanto en los receptores de transversalidad como en las autoridades transectoriales.
Consideramos que hay 04 causas prioritarias y estructurales:
• Concepto de desarrollo utilitarista
• Ausencia de proceso sostenibles
• Incapacidad para comunicar y educar (y por ende comprometer) en temas transversales
• Ausencia de objetivos comunes en el sector público
Existen a su vez algunas otras causas que son resultado de estas primeras:
• Procesos de formación de profesionales
• Incapacidad para trabajar en grupo
• Creer que sólo el área o institución transectorial debe trabajar los temas transversales
• Ausencia de diálogo de saberes
• Estado que privilegia el control cuantitativo y no brinda la importancia debida a los
procesos
Pasaremos a desarrollar cada una de ellas:
1. Concepto de desarrollo imperante:
Es alarmante la confusión en los tomadores de decisiones cuando de hablar de desarrollo se
trata. Muchos dicen que una inversión por sí misma traerá desarrollo, evidenciando una visión
utilitarista del desarrollo y la creencia que éste se mide en soles, dólares, ladrillos, puentes, aulas o
computadoras.
Esto sucede por considerar crecimiento económico sinónimo de desarrollo. Pero no es así,
desarrollo es crecimiento económico más una mejor calidad de vida, lo cual a su vez significa mejor
educación, mejores condiciones de salud, mejores condiciones de empleo, mejores condiciones para
desarrollo personal y profesional, mejores oportunidades para invertir o realizar negocios, mayor
calidad ambiental, instituciones conocen su razón de ser y son útiles al ciudadano, etc. Ninguno de
estos aspectos es material ni nace espontáneamente, hay que trabajar en ellos. Por esta razón
ninguna inversión puede traer desarrollo por sí sola.
Ahora bien, revisando los aspectos mencionados en el párrafo anterior, podemos decir que
promover el desarrollo implica trabajar lo económico, lo social, lo ambiental y lo institucional. Pero
estos aspectos a su vez son aquellos intrínsecos al desarrollo sostenible por definición. Entonces
podemos llegar a la conclusión que el desarrollo si no es sostenible no es desarrollo; no existe
desarrollo sin sostenibilidad.
Esto niega aquella creencia que el desarrollo sostenible es un concepto referido sólo al
desarrollo ambiental. Aunque el término proviene del mundo ambiental, nos dice que sin desarrollar
los otros tres ejes (económico, social e institucional) no hay desarrollo que perdure.
El entender que no existe verdadero desarrollo si no se respeta las condiciones de
sostenibilidad, implica entonces la necesidad imprescindible redefinir en la mente de los tomadores
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de decisiones el término “desarrollo” y darle su verdadera dimensión, para que las acciones a
desarrollar vayan hacia ese nuevo paradigma.
Por tanto, es necesario entender que el desarrollo no sólo implica el aspecto económico y
material. Implica transformaciones en la sociedad privilegiando el respeto a la realidad del otro;
conlleva la necesidad de generar las condiciones para que un poblador pueda crecer como persona o
trabajador; implica reconocer nuestro papel en la sociedad y cumplirlo; implica respetar el ambiente
mío y el de los demás; y también entender que mi situación económica o social, por abundancia o
escasez, no me da derecho a pasar encima de los derechos de otros. Sólo una sociedad que visualice
estos aspectos y trabaje en ellos, está en un verdadero camino a su desarrollo.
2. Ausencia de procesos que aseguren sostenibilidad de las acciones transversalestransectoriales:
Las entidades gubernamentales de carácter transectorial tiene por misión promover el trabajo
en temas transversales, eso está claro. Pero al tener que cumplir metas en el tema, ante la
impaciencia de las entidades de control para con los procesos, tener presiones políticas por tener
que reportar cumplimiento y la visión utilitarista de desarrollo mencionada en el punto anterior, las
entidades transectoriales muchas veces optan por modelos poco sostenibles.
Definimos aquí la sostenibilidad de una acción como el hecho que los resultados de la misma
perduren en el tiempo y sigan siendo usados por las entidades y el público objetivo.
Pero, a fin de cumplir con estos compromisos asumidos por las entidades transectoriales en
forma sostenible, se deben observar las 04 dimensiones de la sostenibilidad:
• Dimensión económica, deben existir recursos suficientes para financiar las acciones, Pero
hay que tener en cuenta que financiar no significa necesariamente tener dinero fresco o en
efectivo, sino contar con los recursos suficientes para cumplir las actividades previstas,
pudiendo ser estos recursos financieros, mano de obra o aporte en especie.
• Dimensión social, la necesidad de lograr que los actores del proceso (trabajadores,
directivos y público objetivo) se apropien de las propuestas, las hagan suyas y se
consideren parte de los procesos. Esto está directamente relacionado con la generación de
capacidades.
• Dimensión ambiental, no generar impacto ni en los recursos naturales ni en la calidad del
ambiente donde se desarrollan las acciones.
• Dimensión institucional, visto como el fortalecimiento de las instituciones, lo cual no sólo
es dar dinero a estas instituciones, sino también lograr que se incorpore en su desarrollo
diario.
Esta última dimensión no se logra sólo con dar dinero o financiar actividades de otras
entidades. Esto es lo que se ve generalmente en los proyectos de “fortalecimiento institucional”, una
gran oferta de recursos financieros por parte de la entidad promotora y un reclamo constante de
recursos financieros por parte de la entidad receptora. Pero si no se contempla las otras tres
dimensiones de la sostenibilidad, sólo se logrará resultados (si es que se logran) que no perdurarán y
no ayudarán a desarrollar los temas transversales.
3. Incapacidad para comunicar y educar (y por ende comprometer) en temas transversales:
La comunicación ha sido y es a menudo un recurso muy mal utilizado en procesos de
involucramiento de las entidades y la población en temas transversales Siempre los procesos de
comunicación y educación han corrido paralelos y sin relación con los procesos de gestión. Dijimos
en la primera parte de este artículo que la transversalidad tiene una estrecha relación con la
generación de capacidades. Y en ello los proceso de educación y comunicación también juegan un
papel importante.
Los temas transversales como los ambientales, derechos humanos, género etc. son muy
difusos, que han sufrido y sufren aún de poca claridad en metas y resultados a lograr, inclusive de
parte de los mismos decisores de política en estos temas, tal como hemos visto a lo largo de este
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artículo. Esto se explica en gran parte por que la comunicación y educación en temas transversales
se han limitado a la comunicación institucional o científica sin contribuir con los procesos que
lleven al desarrollo social. Fácil solución en este campo es la generación de folletos, videos, con la
equivocada creencia que con ellos se logran los objetivos. Está demostrado que las personas no
practican ciertas conductas o no desarrollan ciertas acciones por una de tres causas:
• Por que no saben nada del tema
• Por que saben pero no lo consideran importante
• Por que lo consideran importante, pero no saben que hacer al respecto.
Sobre la base de esto, hay varias creencias equivocadas en el uso de las estrategias de
comunicación, como por ejemplo
• Considerar la educación y la comunicación como fines en sí mismos, y no como
herramientas para soportar procesos de gestión en temas transversales.
• Considerar los temas de educación y comunicación como postergables, cuando por el
contrario son las primeras y las últimas acciones que todo ejecutor de temas transversales
debe realizar para lograr la sostenibilidad de sus acciones.
• Dejar la ejecución de comunicación y educación a personas no especializadas, vicio muy
común en temas sociales y ambientales. Debe haber una intervención de profesionales en
comunicación, con apoyo de los técnicos. Unos sin los otros será muy difícil que logren
resultados importantes.
• Limitar la educación y comunicación a la generación materiales, sin considerar que estos
son sólo medios para los objetivos.
Está demostrado que la educación y comunicación son herramientas que sustentan la toma de
conciencia de los ejecutores y público objetivo en cualquier tema, más aún en temas transversales.
Si el abordaje de los temas transversales se genera a fin de buscar el desarrollo, este nunca se
logrará sin la participación del público, y esta última será posible con procesos de comunicación
adecuados
4. Ausencia de objetivos comunes en el sector público:
Los temas transversales necesitan objetivos claros para ser abordados. Y estos objetivos no
existen en el sector público más allá de grandes enunciados como “superar la pobreza” o “proteger
el ambiente”. Pero ¿qué significa eso en la práctica?, Esta es una pregunta a la cual no se responde
con claridad.
Ante esta indefinición, las diferentes entidades del estado no conocen cual es su contribución
real a estos grandes enunciados, lo cual dificulta la transectorialidad. Por ello, surgen
interpretaciones diferentes de cómo debe ser por ejemplo, la lucha contra la pobreza, dependiendo
de esta interpretación lo que cada sector sabe hacer.
La teoría dice que el Estado debe ser un grupo monolítico para abordar los grandes objetivos
nacionales. Pero esto en la práctica no existe dado que no existen dichos “grandes objetivos
nacionales” claramente definidos, ni metas definidas y como debe cada sector contribuir a ellos.
Mientras eso no exista, la transectorialidad y la transversalidad necesaria para el abordaje de los
grandes temas podrá existir en las leyes, pero en la práctica cada entidad del estado trabajará según
su libre interpretación, disminuyendo la posibilidad tener impactos en los grandes problemas de
desarrollo del país.
5. Formación de los profesionales:
La transversalidad del desarrollo no es una práctica común en nuestras universidades. La
formación aún se desarrolla en función de compartimentos estanco y de áreas técnicas separadas
entre sí. Quizás el tema de desarrollo que más se ha acercado a la transversalidad es el tema
ambiental, aunque su desarrollo dista aún de ser muy difundido.
Con una formación con estas características, nuestros profesionales no tienen la práctica ni la
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formación ni la capacidad de abstracción para poder entender como su acción profesional
contribuye al desarrollo de su país o su espacio local. Es más, se desprecia la capacidad de
abstracción como propia de carreras filosóficas e impensable en las carreras técnicas. Esto trae por
supuesto una incapacidad de los profesionales de incorporarse a los procesos de desarrollo y su
poca capacidad de diálogo con profesionales que no tiene su propia formación, característica
fundamental para l trabajo transversal.
6. Incapacidad para trabajar en grupo:
Como consecuencia de lo anterior, las entidades del estado tienen serios problemas para
trabajar en grupos. Al no entender lo que cada entidad debe aportar, se considera el trabajo común
como un “campo de batalla” donde no hay que dejar que el enemigo tome réditos que pueden hacer
peligrar la “imagen de nuestra institución”. Es así como se evita los temas que pueden generar
problemas y se buscan los temas donde puede haber mayores recursos.
Son pocas las entidades estatales que abren sus puertas a la participación de otras entidades,
aún contando con los recursos para desarrollar los procesos en solitario. Esta debe ser las
características de las autoridades transectoriales.
7. Creer que sólo el área o la institución transectorial dedicada al tema tiene que ver con él:
Otra consecuencia del poco entendimiento de la transversalidad de los temas de desarrollo, es
la tendencia de muchas instituciones de no involucrase en ellos, con la certeza que sólo la entidad
transectorial dedicada al tema debe trabajarlo.
Los temas transversales necesitan que cada sector asuma su responsabilidad. Es decir deben
integrarla a la realidad y la vida diaria de cada institución. Los temas transversales son imposibles
de ser abordados por una sola institución. Por ello, el involucramiento de todas las entidades el
Estado es necesario e imprescindible para tener éxito e impacto sobre los temas transversales.
8. Ausencia de diálogo de saberes:
Dado que los temas transversales son aquellos que debe introducirse en la vida diaria, hay
que conocer las creencias y saberes de diferentes grupos. Esto ausencia de diálogo de saberes no
sólo genera dificultades de entendimiento entre entidades estatales, sino también diferentes
interpretaciones de lo que el público objetivo quiere o necesita.
Y en ese sentido, la incapacidad de diálogo de las entidades del sector público con sus pares,
también se refleja en su incapacidad de diálogo con otras instituciones, condición necesaria para
trabajar adecuadamente los temas transversales.
9. Estado que privilegia el control cuantitativo y no da importancia a los procesos:
Los temas transversales y su tratamiento adecuado necesitan proceso de
consolidación de redes de trabajo, de grupos cohesionados conformados por representantes
de varias instituciones, que van trabajando juntos, construyendo confianza y dando
resultados en el tiempo.
Esto es un proceso que no se da en corto plazo, sino requiere un periodo de maduración
muchas veces largos, más aún si se construyen cruzando periodos gubernamentales. Esta lógica no
es entendida por los organismos de control estatal, que privilegian los resultados numéricos, sin
considerar los procesos como medidas adecuadas de resultados que deben cumplir las entidades
estatales.
Podemos decir entonces que las deficiencias en el abordaje de los temas transversales se explican
por ausencia de capacidades en el sector público, capacidades que son conceptuales (conceptos de
desarrollo y sostenibilidad), procedimentales (métodos de trabajo conjunto) y actitudinales (actitud
institucional frente a los temas transversales).
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IV. Algunas alternativas que pueden ayudar a mejorar la transversalidad y la
interdisciplinariedad en la acción del sector público:
En esta sección queremos contribuir planteando algunas estrategias que podrían ayudar a un
mejor tratamiento de los temas transversales por partir del estado, de tal manera de abordarlos para
contribuir a la solución que de ellos se desprenda. Pero hay temas que pueden ser abordados en el
corto y mediano plazo, pero otros requieren aún algunos cambios de estructuras mucho más
profundos. Estas estrategias pueden ser:
1. De corto plazo:
a) Fijación de temas transversales
b) Definición de objetivos y metas comunes
c) Nombrar y fortalecer una institución encargada de cada tema
d) Definición de metas por cada sector- Aplicación de un Tablero de Mando Estratégico
e) Promover la visión de sistemas
f) Liderazgo del alto nivel
g) Definir con claridad las propuestas técnicas a aplicar
h) Revalorar los procesos
i) Pensar en sostenibilidad
j) Comprometer al público interno (servidores públicos) y externo, y para ello mejorar la
comunicación y educación sobre los temas transversales
2. De mediano plazo:
a) Reforma del Estado
b) Promover esta visión en la formación de profesionales- Competencias
A continuación pasaremos a desarrollar cada una de ellas:
1. Medidas de corto plazo:
a) Fijación de temas transversales: Lo cual significa que el Estado como conjunto debe
reconocer cuales son los temas transversales que debe trabajar y que son prioritarios para el
desarrollo del país. Y estos deben ser fijados oficialmente y a través de documento legales y
reglamentarios que digan cuales son los temas transversales que deben ser abordados.
Esto requiere un trabajo participativo, en el cual el Estado debe recoger el sentir ciudadano, y
en coordinación con los técnicos, definir con claridad aquellos temas que abordará. No se debe
pretender tener una perfección en la primera interacción, pero si se debe configurar un proceso
abierto que permita discutir y definir adecuadamente los temas, lograr que las personas tengan claro
el concepto de cada tema y su significado, y luego incorporarlos a una lista de trabajo.
b) Definición de objetivos comunes: El Estado como todo debe plantearse como un todo los
objetivos y las metas que desea lograr en cada tema transversal. Esto debe significar un delicado
equilibrio entre lo técnico y lo político, con metas parciales para cada año y una meta por periodo
de gobierno, pero siempre cumpliendo con los tres requisitos de un objetivo estratégico:
mensurable, retador y alcanzable.
c) Nombrar y fortalecer una institución encargada de cada tema: Es necesario que cada tema
estratégico cuente con un “campeón” al interior del estado, y esta entidad transectorial debe contar
no sólo con un Decreto que lo nombre como tal, sino además con la Facultad para pedir cuentas y
sancionar a aquellos que no cumplan con las funciones que les correspondan. Además debe contar
con la autonomía presupuestal necesaria para ello. Por ello, no puede ser una entidad adscrita a un
sector, debe estar adscrita o a la Presidencia de la República o al Primer Ministro, donde exista la
figura. En caso de estar adscrita a un sector, pues no tendrá la fuerza para sancionar a su propio
sector, por ejemplo.
Pero una decisión de abordar los temas transversales debe estar respaldada por el respeto a la
función del organismo o los organismos encargados de los temas transversales. No es necesario
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crear nuevas instituciones, puede dejarse la tarea a un órgano ya existente, pero con las
características mencionadas.
d) Definición de metas por cada sector- Aplicación de un Tablero de Mando Estratégico:
Una vez definidas las metas del Estado como todo, cada sector debe identificar cuál es su
contribución a esta meta nacional, desde el trabajo que hace. Con estas metas se puede elaborar un
Tablero de Mando estratégico, donde se puede tener no sólo las metas que se debe cumplir y cuando
(ideal para conocer por que se han logrado o no las metas planteadas por el estado como un todo),
sino además para poder medir con claridad cual es el presupuesto asignado a esas metas por todo el
aparato estatal. Somos unos convencidos que el Estado debe aplicar las herramientas del sector
privado cuando sea necesario y adecuado, y un Tablero de mando Estratégico puede ayudar a ello.
e) Promover la visión de sistemas: Un tema importante es que el estado se visualice como
todo, lo cual no es muy común en nuestros países de América Latina. Las instituciones estatales se
visualizan a sí mismas (implícita o explícitamente) como separadas, sin objetivos comunes, y como
competidoras entre sí por recursos y competencias. Esta forma de pensar es fatal si se quiere lograr
éxito en temas transversales como la lucha contra la pobreza, la protección del ambiente, la
protección de la niñez o los derechos humanos. Entonces, es necesario que a través de estos
objetivos de Estado, las entidades se sientan como parte de un gran equipo.
Este trabajo debe ser promovido desde el más alto nivel, desde el Presidente de la república o
el Primer Ministro, de tal manera que sientan que cuando las entidades del Estado trabajan en
conjunto por objetivos comunes, los resultados de la interacción de los diferentes Ministerios en su
relación no son se suma cero (lo que yo gano, lo pierde el otro) sino ganar- ganar, donde todos
ganan y sobre todo los habitantes del país.
f) Liderazgo del alto nivel: Aunque lo hemos venido mencionando en otros acápites,
queremos dejar explícito que el trabajo en temas transversales, como toda decisión estratégica, debe
estar liderada por la cabeza de la institución, en este caso el Presidente de la República o el Primer
Ministro. De no ser así, estará sujeta a simpatías o antipatías personales para su éxito o su fracaso.
g) Definir con claridad las propuestas técnicas a aplicar: Es una costumbre de los
profesionales (no sólo en el sector público) plantear objetivos, metas, pero no pensar en la propuesta
técnica. La experiencia muestra que los desacuerdos no están en los problemas, sino en las
soluciones. Por ello, por cada propuesta de metas se debe plantear con claridad como se piensa
lograr. Por supuesto, esta propuesta puede ser mejorada, o cambiada totalmente en el camino, pero
debe haber una lógica de “pensamiento completo”, no sólo que quiero sino como llegaré a ello.
h) Revalorar los procesos: Nuestros aparatos gubernamentales no son perfectos y es un
consenso casi unánime que deben ser mejorados. Pero mientras exista un desprecio por los procesos
y las metas parciales como expresiones válidas de metas alcanzadas, será muy difícil poder mejorar.
Es necesario que nuestros aparatos gubernamentales revaloren la necesidad de procesos, aunque
estos deben ser claros y orientados a lograr resultados. Esto se contrapone a la visión cortoplacista y
de “lograr resultados en mi gestión” que impera en el sector público, cambiando esta mirada por la
contribución a grandes objetivos nacionales, como son los temas transversales
Esto también implica que los organismos de control del Estado tengan una visión de la
utilidad de los procesos y la flexibilidad de los mismos. Es usual que los órganos de control sean
muy exigentes con los planes anuales (que son necesarios) pero exigiendo metas duras
(documentos, leyes, reuniones, etc.) cuando no son estas metas las que generan el cambio. Debe
existir una mayor valoración de los cambios de actitudes o generación de capacidades (que se
pueden medir) de tal manera de lograr un abordaje sostenible de los temas transversales.
i) Pensar en sostenibilidad: Condición que no es muy común en el sector público. Existe una
obsesión por mirar sólo los resultados económicos (como los indicadores macroeconómicos) sin
una mirada de las otras tres dimensiones como lo social (que los ejecutores y los receptores se
sientan parte de las propuestas) lo ambiental (fuente de muchos problemas sociales en los últimos
años) y lo institucional. El Estado debe pensar en estas condiciones para poder lograr que aquello
que se trabaje perdure en el tiempo y no se convierta en sólo una situación pasajera o electoral,
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condición que se desdice de la transversalidad como concepto.
j) Comprometer al público interno (servidores públicos) y externo, y para ello mejorar la
comunicación y educación sobre los temas transversales: Los temas transversales son por definición
difíciles de entender y de comunicar, por lo mismo que tiene muchas aristas relacionadas con la
vida de las personas. Pero, si no se generan estos procesos, tanto al interior como al exterior de las
instituciones, las personas no se comprometerán con los procesos y el éxito será casi imposible
Debe cumplirse dos condiciones:
• Buscar el compromiso de las personas, no sólo que conozcan el tema
• Debe trabajarse en forma profesional, no con ingenieros u otros profesionales “jugando” a
ser comunicadores.
Estas dos condiciones reflejan los problemas de este tema en el sector público, y es necesario
que sean tomados en cuenta. Y para ello también se debe entender algunas características de los
funcionarios públicos, como el primer público objetivo que debe comprometerse con las propuestas:
• No es un bloque homogéneo, sino compuesto por diferentes tipos de profesionales, con
formaciones y “deformaciones” profesionales diferentes
• No existe la habilidad de desaprender
• Prefiere el status quo
• Cualquier abordaje diferente de la realidad generará angustia y por ende resistencia
Estas condiciones hacen que estemos ante un público complejo que es necesario ser abordado
de forma diferenciada.
En cuanto al público externo, hay tres condiciones que deben tenerse en cuenta:
• Esta disperso
• Es heterogéneo
• Sólo le interesa aquello que les dé algún beneficio real
Estas condiciones básicas debe tomarse en cuenta para cualquier proceso de comunicación
sobre temas transversales. Pero repetimos, si no hay compromiso de público interno y externo, no
habrá éxito en el abordaje de los temas transversales, y sin comunicación y educación, no habrá
compromiso.
2. Medidas de largo plazo:
Aquí mencionaremos algunos cambios de tipo estructural que deben darse para promover el
tratamiento adecuado de los temas transversales por parte del Estado.
a) Reforma del estado: Para mejorar los procesos de trabajo en temas transversales es
necesario que el Estado pueda ser mejorado. Existe en América Latina una corriente favorable a la
Reforma del Estado, arguyendo como principales razones el crecimiento demográfico y la
necesidad de llegar a rincones más alejados de cada país. Estos temas son fundamentales también en
el trabajo de temas transversales, que tiene relación con la vida misma de las personas. Es por ello
que una reforma del estado debería, a fin de mejorar el trabajo de temas transversales y
transectoriales, contemplar lo siguiente:
i. Descentralización de decisiones, con aplicación del principio de subsidiariedad no sólo en
la capacidad sancionadora, como se aplica o se reclama generalmente, sino en la
capacidad de toma de decisiones, con el apoyo de los niveles centrales y/o federales de los
países. Así, los temas transversales podrán ser introducidos con mayor facilidad a la vida
misma de los diferentes pueblos, con características locales y por ende, con mayor
probabilidad de aceptación.
ii. Mejora de los procesos de planificación, donde se pueda visualizar el efecto de las
variables ambientales sobre las otras, sobre todo la económica. Existen casos (como Perú)
donde el aparato de planificación fue desaparecido el año 1992 y esa función es asumida
(hasta el día de hoy) por el Ministerio de economía y Finanzas. Esto origina una
prevalencia inmensurable de los aspectos económicos sobre los otros, no dejando lugar a
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la acción sobre los temas transversales si afectan la caja fiscal, y sólo son tomados en
cuenta ante orden puntual del Presidente de la República.
iii. Mejorar de los procesos de transectorialidad, con la posibilidad que estos procesos sean
introducidos en los diferentes sectores y formen parte de las decisiones estratégicas del
Estado.
iv. Definición clara de competencias, de tal manera de no ir creando nuevas competencias en
función a vaivenes políticos o a celos institucionales, como sucede cuando su sector se
atribuye una función si lo cree conveniente el Jefe de turno, en función de su peso
político, perjudicando la toma de decisiones y la rápida acción del Estado y dando lugar a
conflicto de competencias. También deberían existir mecanismos claros para definir
aquellos temas que surgen en el camino, y que no se visualizaron al principio de los
procesos.
v. Mejora de procesos de participación: La participación tiene varias características que la
hacen necesaria como elemento a tomar en cuenta para una adecuada Reforma del Estado,
de tal manera de asegurar la sostenibilidad de los resultados y la introducción de los temas
transversales. La participación ciudadana tiene los siguientes beneficios:
• Introduce en los procesos una amplia gama de ideas, experiencias y conocimientos.
• Mejora los procesos de toma de decisiones al involucrar a las partes
• Reduce la posibilidad de conflictos
• Aumenta la posibilidad de lograr soluciones sostenibles.
• Facilita el monitoreo de las soluciones.
• Mejora la confianza y las relaciones de cooperación a largo plazo
Pero para ser efectiva la participación debe cumplir los siguientes requisitos:
• Proactiva, es decir se debe actuar previniendo los problemas y no sólo “apagando
incendios”
• De Inclusión amplia que se traduce en no excluir a los grupos opositores.
• Generar responsabilidad compartida, lo cual significa que cada parte debe conocer y
asumir su parte en el trabajo conjunto.
• Ser abierta y flexible en todo el proceso.
• Generar acceso de la población a los que toman decisiones.
• Ser transparente.
• Generar respeto e inclusión de aportes del público, para que la participación sea
incentivada y que la gente sienta que sus aportes son tomados en cuenta
b) Mejora de los procesos de formación de profesionales- formar capacidades: Los
profesionales que toman decisiones en las instituciones son fruto del trabajo que hacen las
Universidades. Y mientras las Universidades no generen en sus egresados la mirada de
transversalidad, será muy difícil que la mirada de transversalidad sea común en nuestros tomadores
de decisiones públicos.
Para ello, la Universidad debe transversalizar los temas de desarrollo. Las respuestas que se
dan en las Universidades a estos temas son mayormente.
• Generación de cursos estanco.
• Generación de entes de investigación, sin relación con la parte académica
Esta forma de abordaje contribuye a la visión fragmentada de los diversos temas que tiene el
Estado en sus diversas intervenciones, tal como manifestamos en la primera parte de este artículo.
Esto se debe a que dentro de la Universidad existe:
• Mirada fragmentada de la realidad
• Cultura interna homogenizadora
• Énfasis en las disciplinas y no en la realidad
• Escaso entendimiento de la realidad y sus características por parte de los docentes
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• Resistencia a de-construir lo aprendido, es decir a desarmar barreras y estar dispuestos a
volver a armar el conocimiento.
• Énfasis en generar conocimientos y no en el desarrollo de capacidades procedimentales y
actitudinales ante el desarrollo
• Escaso entendimiento de los docentes de cómo su práctica profesional puede afectar,
positiva o negativamente al desarrollo, y su papel dentro de la sociedad
• Poca valoración de la sociedad ante el rol docente.
Ante esta realidad, la Universidad debe promover lo siguiente, a fin de contribuir a la
generación de profesionales que contribuyan a la transversalidad
• Generar mirada holística de la realidad
• Aceptar la diversidad de temas
• Énfasis en el desarrollo de capacidades y no sólo de conceptos
• Formar profesionales orientados a objetivos
• Formar docentes orientados al desarrollo
• Generar capacidades para trabajar en grupo, de tolerancia, “de aprender a aprender” y “de
aprender a desaprender”
La Universidad debe dejar de lado su mirada unidireccional y entender que el desarrollo de
América Latina necesita profesionales que puedan ver la realidad con su complejidad y no reducirla
a lo que entienden. Sólo así los temas de desarrollo podrán ser abordados con la transversalidad que
se merecen e incorporados en la vida diaria de cada actor del desarrollo.
Conclusiones
Una realidad compleja como la de América Latina merece soluciones complejas. Y eso
consiste en cambiar nuestras formas de ver nuestra contribución al desarrollo. Transversalidad no
significa hacer más de lo que debemos, sólo reconocer como desde nuestra labor diaria
contribuimos para el desarrollo, y trabajar en ello.
Existen algunas propuestas para trabajar la transversalidad, como son las autoridades
transectoriales, pero estas no se asumen a sí mismos como promotoras de temas transversales y ello
genera muchos problemas en la gerencia y en el logro de resultados en estos temas. Por ello, es
necesario generar metas claras y liderazgos de alto nivel para generar resultados tangibles y en
beneficio de la población.
Pero para lograr resultados sostenibles, hay que romper esa mirada sólo económica del
desarrollo y mirar que la sostenibilidad pasa también por la formación de capacidades sociales,
ambientales e institucionales. Y en ello, una nueva mirada de algunos actores importantes como el
propio Estado y las Universidades se hace necesaria y urgente.
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presentado en el Foro Iberoamericano sobre “Educación en valores” organizado por la
Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), del 02 al 06 de octubre de 2006 en
Montevideo.
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