Municipios Vs. OFS-GTO - Congreso del Estado de Guanajuato

Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Apuntes Legislativos
PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE
GUANAJUATO
Sexagésima Segunda Legislatura
2012-2015
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
72
Controversia
Constitucional:
Municipios Vs. OFS-GTO
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
1
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Supervisión de edición:
Lic. Alfredo Sainez Araiza.
Diseño y edición de interiores:
Lic. David Arturo Gutiérrez Márquez
“Controversia
Constitucional:
Municipios Vs. OFS-Gto”
LXII LEGISLATURA
H. CONGRESO DEL ESTADO DE
GUANAJUATO
© Por esta edición: Instituto de
Investigaciones Legislativas
Callejón de la Condesa Núm. 7
Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto.,
México
Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones
6074, 6075 y 6080
www.congresogto.gob.mx
Primera edición, 2013–04–15
Año 8, Número 72
ISBN: 970-9784-00-5
Impreso en México / Printed in
México
Esta
publicación
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escrito y autorizado por el Instituto de
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Congreso del Estado de Guanajuato. Los
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necesariamente las directrices del
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MESA DIRECTIVA
Primer Año de Ejercicio Legal
Segundo Periodo Ordinario
Diputado Francisco Flores Solano
PRESIDENTE
Diputado Roberto Mauricio Vallejo Rábago
VICEPRESIDENTE
Diputada Karla Alejandrina Lanuza Hernández
PRIMERA SECRETARIA
Diputado Sergio Carlo Bernal Cárdenas
SEGUNDO SECRETARIO
Diputado Luis Manuel Barreñada
PROSECRETARIO
JUNTA DE GOBIERNO Y COORDINACIÓN POLÍTICA
Dip. José Juventino López Ayala
Dip. Francisco Javier Contreras Ramírezs
Dip. Sergio Alejandro Contreras Guerrero
Dip. María Juana Georgina Miranda
Arroyo
Presidente
Dip. J. Marco Antonio Miranda
Mazcorro
Vicepresidente
SECRETARÍA GENERAL
Lic. Salvador Márquez Lozornio
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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS
Dr. Carlos Torres Ramírez
DIRECTOR GENERAL
Lic. Aarón Soto Martínez
COORDINADOR DE PROMOCIÓN Y FORMACIÓN LEGISLATIVA
Lic. Alfredo Sainez Araiza
COORDINADOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO LEGISLATIVO
Pluma libre
Nos interesa tu opinión,
Participa y comparte tus
conocimientos!!!
Esperamos tu valiosa colaboración con
Apuntes Legislativos,
solo realiza la
redacción de un tema que te interese sobre la vida legislativa del estado Guanajuato, o preséntala en
la Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo del Instituto de Investigaciones Legislativas
del Congreso del Estado de Guanajuato. Callejón de la Condesa No. 7, Zona Centro, C.P. 36000,
Guanajuato, Gto., teléfono: 01(473)1020000 extensiones 6074,6075 y 6080, o puedes enviarla a las
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4
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Índice
Págs.
Presentación .............................................................................................................7
I. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA
DE LOS MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE
FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO ............................9
Francisco Javier Hernández Pérez .................................................................................9
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................9
I.1 FUNCIONES Y FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO .....................................................10
I.1.1 ANTECEDENTES .........................................................................................11
I.1.2. NATURALEZA JURÍDICA...........................................................................16
I.1.2.1. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES ..............................................16
I.1.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO ..........................................17
I.1.2.2.1 FORMAS DE ORGANIZACIÓN POLÍTICA ..............................................17
I.1.2.2.2. FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ..............................19
I.1.2.3. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS ..........................................................21
I.1.3. LAS FACULTADES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR ..........27
I.1.4. LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y SU
ESQUEMATIZACIÓN ..........................................................................................28
I.1.5. LAS RESPONSABILIDADES DERIVADAS DE LOS PROCESOS DE
FISCALIZACIÓN REALIZADOS POR EL ORGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO .....................................................34
I.1.6. LAS ACTUACIONES DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR
DEL ESTADO DE GUANAJUATO COMO ACTOS LESIVOS DE LA
ESFERA JURÍDICA DE LOS SUJETOS FISCALIZABLES .....................................38
I.2. L A A U T O N O M Í A D E L .......................................................................44
M U N I C I P I O ..................................................................................................44
I.2.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO........................................................................44
I.2.2. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL MUNICIPIO COMO
PODER POLÍTICO ...............................................................................................45
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.3.1. ANTECEDENTES ........................................................................................74
I.3.2. NATURALEZA............................................................................................79
I.3.3. LAS PARTES EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL ........................84
I.3.3.1. EL ACTOR Y EL DEMANDADO ...............................................................85
I.3.3.2. EL TERCERO INTERESADO...................................................................86
I.3.4. LA PERSONALIDAD...................................................................................87
I.3.4.1. LA LEGITIMACIÓN .................................................................................90
I.3.4.2. EL INTERÉS .............................................................................................96
I.3.4.3. LA REPRESENTACIÓN ............................................................................97
I.3.5. PROCEDIMIENTO ......................................................................................99
I.3.5.1. EL MINISTRO INSTRUCTOR .................................................................102
I.3.5.2. IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO ...............................................102
I.3.5.3. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO .................................................................103
I.3.5.4. LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN ..................................................104
I.3.5.5. AUDIENCIA DE OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE PRUEBAS ............108
I.3.5.6. LA SENTENCIA Y SUS EFECTOS ..........................................................111
I.3.5.7. EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA ............................................................114
I.3.5.8. RECURSOS ............................................................................................116
I.3.5.9. INCIDENTES ..........................................................................................120
I.3.6 LOS JUICIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO DE
GUANAJUATO..................................................................................................120
C O N C L U S I O N E S .....................................................................................123
B I B L I O G R A F Í A .......................................................................................128
II. EFEMÉRIDES: ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA..............132
II.1 PRONUNCIAMIENTO DEL DIPUTADO PEDRO CHÁVEZ
ARREDONDO ...................................................................................................132
II.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA DIPUTADA MARÍA JUANA GEORGINA
MIRANDA ARROYO .........................................................................................134
II.3 PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL
GUANAJUATO REVOLUCIONARIO .................................................................137
Federico Velio Ortega..........................................................................................137
III. EL MUNICIPIO EN TEXTOS ..............................................................................147
Gloria Del Carmen Hernández M ..............................................................................147
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Presentación
En los albores del Parlamento Inglés durante el Siglo XIII los nobles empezaron a ejercer la
función controlar los dineros del Rey “Juan sin Tierra”. Con el devenir del tiempo el
Parlamento fue adquiriendo otras funciones.
Actualmente, el Poder Legislativo en nuestro país, no sólo realiza funciones
exclusivamente legislativas sino también presupuestarias, fiscalizadoras, administrativas, de
control y jurisdiccionales. Las legislaturas estatales, no son la excepción; así lo constata el
Congreso del Estado de Guanajuato, que se encarga de aprobar, previo examen y discusión,
el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado propuesto por el Gobernador para cada año
fiscal. En este tenor, la tarea de los legisladores no se queda ahí, pues deben revisar todo el
proceso desde su aprobación hasta la revisión de la Cuenta Pública, es decir, el ejercicio real
del gasto gubernamental; así como fiscalizar las cuentas públicas municipales incluyendo las
de las entidades y organismos de la administración pública paramunicipal; de igual manera,
verificar el desempeño en el cumplimiento de los objetivos de los programas. Para ello, el
Congreso se apoya en el Órgano de Fiscalización Superior (OFS). Pero, ¿qué pasa si el OFS
comete actos arbitrarios e incurre en perjuicio de los entes fiscalizables, particularmente, de
los municipios? ¿Cómo pueden defenderse los municipios ante la arbitrariedad en los
procesos de fiscalización? ¿Es la controversia constitucional un medio de defensa efectivo de
los municipios? Estas y otras interrogantes son planteadas por Francisco Javier Hernández
Pérez, quién con ¡Pluma Libre!, agudeza y rigor metodológico, aborda en Apuntes Legislativos,
LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL COMO MEDIO DE DEFENSA DE LOS
MUNICIPIOS EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO.
Con motivo del ANIVERSARIO LUCTUOSO DE EMILIANO ZAPATA, se
reproducen los discursos pronunciados de los diputados Pedro Chávez Arredondo y María
Juana Georgina Miranda Arroyo en la Sesión Ordinaria del 11 de abril de 2013. Asimismo,
agradecemos la participación del periodista e historiador, Federico Velio Ortega, quién nos
describe con amenidad las PRESENCIAS E IMAGINARIOS ZAPATISTAS EN LA PRENSA
DEL GUANAJUATO REVOLUCIONARIO.
Finalmente, en la Sección de la Biblioteca “José Aguilar y Maya” se recomiendan
tres textos afines al que hacer municipal.
Atentamente
Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.
LA
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL COMO MEDIO
DE DEFENSA DE LOS MUNICIPIOS
EN CONTRA DE LOS ACTOS DEL
ÓRGANO
DE
FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL
ESTADO
DE
GUANAJUATO
Estado a fin de dotarlo de facultades más
amplias con el objeto de fortalecer la
rendición de las cuentas públicas y la
revisión
de
las
mismas.
Por
dicha
situación se abandonó el arcaico sistema
de Contadurías Mayor de Hacienda a fin
Francisco Javier Hernández Pérez
*
de evolucionar a al sistema de Órganos de
Fiscalización Superior en concordancia a
INTRODUCCIÓN
la evolución del mismo sistema federal en
En la última década, encontramos que a
esa materia –Auditoria Superior de la
nivel nacional se desato una fiebre por
Federación.
fortalecer los sistemas de fiscalización y
rendición de cuentas de los recursos
En consecuencia se creó el Órgano
públicos. Por ello, se han realizado
de Fiscalización Superior del Estado de
numerosas
las
Guanajuato, como un ente técnico del
estatales
Congreso del Estado de Guanajuato y se le
encargadas de ésa función, a lo cual
doto de las facultades -si bien necesarias
Guanajuato no es la excepción.
más no suficientes- para ejercer su función
modificaciones
instituciones
federales
y
a
principal de revisar la gestión financiera
la
de una variedad de entes públicos –incluso
Constitución del Estado de Guanajuato fue
particulares- y determinar si conforme a
objeto de diversas modificaciones a fin de
las normas aplicables al ejercicio del gasto
fortalecer al ente técnico del Congreso del
público dicha gestión fue legal o ilegal, así
A
partir
del
año
2003,
como para determinar en base a la
*
Auditor Encargado de la Coordinación A de la
Dirección General de Asuntos Jurídicos del OFS.
Licenciado en Derecho (Universidad de León).
Maestrante en Amparo (Universidad de León)
Especialista en derecho procesal civil y mercantil
(Universidad Lasalle Bajío).
existencia de irregularidades, la existencia
de
responsabilidades
civiles,
administrativas y penales por parte de los
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Apuntes Legislativos No. 72
9
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
sujetos responsables de las conductas
encuentra legitimado para acceder a dicho
ilícitas.
juicio de control constitucional y si el
Órgano de Fiscalización Superior del
Lo anterior, indudablemente tiene un
Congreso del Estado de Guanajuato puede
buen propósito, pues se pretende abatir la
ser considerado como parte legitima
discrecionalidad reinante en la aplicación
pasiva
de los recursos públicos, más con ello los
jurisdiccionales.
en
dichos
procedimientos
municipios de nuestra entidad federativa
también han quedado a merced de los
actos arbitrarios en que el
Lo anterior hace necesaria una breve
Órgano de
investigación de antecedentes históricos
Fiscalización Superior pudiese incurrir en
del municipio y su evolución como poder
perjuicio de los entes fiscalizables, ello
político en nuestro sistema jurídico; los
aunado a que, con las reformas no se
antecedentes y ámbito de facultades del
crearon medios efectivos de defensa para
Órgano de Fiscalización Superior del
que los
Estado de Guanajuato; y finalmente el
sujetos
fiscalizables puedan
defenderse de la arbitrariedad en los
estudio
de
procesos de fiscalización.
substanciación
controversia
los
de
antecedentes
los
constitucional
y
juicios
de
temas
por
Por lo anterior, se considera que a
demás interesantes y relevantes en la
los municipios de nuestra entidad no les
actualidad ya que hasta el momento no se
queda otra salida que hacer uso de los
cuenta con la promoción de alguna
medios de control constitucional a fin de
controversia constitucional en la materia
salvaguardar
que nos ocupa al menos en nuestro Estado.
su
autonomía
y
esfera
jurídica, razón por la cual se hace
necesario ésta investigación a fin de
determinar
si
la
controversia
constitucional pudiera ser ese medio de
I.1 FUNCIONES Y FACULTADES
DEL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL ESTADO DE
GUANAJUATO
defensa efectivo, si el municipio se
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Apuntes Legislativos No. 72
10
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Como punto de partida de este tema
habrán de tomarse en cuenta las facultades
que constitucionalmente están establecidas
a favor del Congreso de la Unión y su
Cámara de Diputados en materia de
fiscalización de recursos públicos, a fin de
establecer las facultades originarias en
dicha materia, para luego exponer los
antecedentes del Órgano de Fiscalización
Superior del Congreso del Estado de
Guanajuato de una forma más clara y
digerible.
I.1.1 ANTECEDENTES
Para hablar de los antecedentes del Órgano
de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato
-también
llamado
OFS-
habremos primero de referirnos a los
antecedentes de la Auditoria Superior de la
Federación. En base a las reformas
constitucionales del 30 de julio de 1999,
de las cuales -por delimitación del tema en
estudio- solo me abocaré a aquellas que
incidieron en los artículos 73, 74 y 79 de
nuestra Carta Magna, los cuales se citarán
a continuación los dos primeros:
“Artículo 73. El Congreso tiene
facultad:
“…
XXIV. Para expedir la Ley que
regule la organización de la entidad de
fiscalización superior de la Federación y
las demás que normen la gestión, control
y evaluación de los Poderes de la Unión
y de los entes públicos federales; …
“Artículo 74. Son facultades
exclusivas de la Cámara de Diputados:
“…
II. Coordinar y evaluar, sin
perjuicio de su autonomía técnica y de
gestión, el desempeño de las funciones
de la entidad de fiscalización superior de
la Federación, en los términos que
disponga la ley;
“…
“VI. Revisar la Cuenta Pública
del año anterior, con el objeto de evaluar
los resultados de la gestión financiera,
comprobar si se ha ajustado a los
criterios señalados por el Presupuesto y
verificar el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas.
“La revisión de la Cuenta Pública
la realizará la Cámara de Diputados a
través de la entidad de fiscalización
superior de la Federación. Si del examen
que
ésta
realice
aparecieran
discrepancias entre las cantidades
correspondientes a los ingresos o a los
egresos, con relación a los conceptos y
las partidas respectivas o no existiera
exactitud o justificación en los ingresos
obtenidos o en los gastos realizados, se
determinarán las responsabilidades de
acuerdo con la Ley. En el caso de la
revisión sobre el cumplimiento de los
objetivos de los programas, dicha
entidad
sólo
podrá
emitir
las
recomendaciones para la mejora en el
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
11
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
desempeño de los mismos, en los
términos de la Ley.
De lo anterior se coligen dos
situaciones relevantes, a saber, por un
“La Cuenta Pública del ejercicio
fiscal correspondiente deberá ser
presentada a la Cámara de Diputados a
más tardar el 30 de abril del año
siguiente. Sólo se podrá ampliar el plazo
de presentación en los términos de la
fracción IV, último párrafo, de este
artículo; la prórroga no deberá exceder
de 30 días naturales y, en tal supuesto, la
entidad de fiscalización superior de la
Federación contará con el mismo tiempo
adicional para la presentación del
informe del resultado de la revisión de la
Cuenta Pública.
lado que es una facultad exclusiva del
Congreso de la Unión legislar en
materia de fiscalización de la gestión de
los recursos públicos, y por otro lado
que la facultad de fiscalizar dicha
gestión
financiera
originariamente
a
corresponde
la
Cámara
de
Diputados del Congreso de la Unión
“La Cámara concluirá la revisión
de la Cuenta Pública a más tardar el 30
de septiembre del año siguiente al de su
presentación, con base en el análisis de
su contenido y en las conclusiones
técnicas del informe del resultado de la
entidad de fiscalización superior de la
Federación, a que se refiere el artículo
79 de esta Constitución, sin menoscabo
de que el trámite de las observaciones,
recomendaciones y acciones promovidas
por la entidad de fiscalización superior
de la Federación, seguirá su curso en
términos de lo dispuesto en dicho
artículo.
cuya función se ejercerá con apoyo de
“La Cámara de Diputados
evaluará el desempeño de la entidad de
fiscalización superior de la Federación y
al efecto le podrá requerir que le informe
sobre la evolución de sus trabajos de
fiscalización;”1
entidad de fiscalización superior federal
la entidad de fiscalización superior de
la Federación.
Es propiamente en el artículo 79
de nuestra Carta Magna donde se
establecen de una forma más amplia y
clara las bases de organización y
funcionamiento
de
la
mencionada
cuya cita se omitirá en razón de su
extensión no sin antes advertir que su
lectura será necesaria para una mejor
comprensión del tema que nos ocupa,
no obstante lo anterior debe advertirse
1
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
[en línea]. Diario Oficial de la Federación 5 de febrero
de 1917. México. Última reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012.
[Consulta:
11
enero
2013].
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf>
que
hasta
encontramos
este
al
momento
menos
en
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
12
no
la
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Constitución Federal una denominación
Mexicana a fin de fortalecer los procesos
del mencionado ente técnico.
de rendición de cuentas y de fiscalización
de las mismas, apegados a una serie de
En
razón
a
las
reformas
antes
principios rectores que asegurarán el
comentadas, el Órgano Legislativo Federal
respeto
a
las
crea la Ley de Fiscalización Superior de la
reconocidas en la Ley Suprema de nuestro
Federación, reglamentaria de los artículos
país.
73, 74 y 79 de la Constitución Política de
legislaturas de los Estados para que
nuestro país, la cual fue publicada en el
iniciaran una seria de reformas a fin de
Diario Oficial de la Federación el 27 de
substituir los órganos técnicos de revisión
diciembre del año 2000, y es en este
que existían hasta antes de las reformas,
cuerpo normativo donde por primera vez
por otros más efectivos y que se alinearan
encontramos la denominación del ente
a las nuevas tendencias en esa materia.
Dicho
garantías
interés
individuales
motivó
a
las
técnico del Congreso de la Unión el cual
es llamado Auditoria Superior de la
Desde luego, el Estado de Guanajuato
no fue la excepción, por lo que haciendo
Federación.
alarde de su relativa fama en la innovación
Las reformas antes comentadas, al dar
de sistemas jurídicos, el 15 de abril de
origen a la Auditoria Superior de la
2003 se publican en el Periódico Oficial
Federación, trascienden a la renovación
del Gobierno del Estado de Guanajuato
del arcaico sistema de fiscalización de
importantes
recursos
el
fiscalización
de
recursos
fortalecimiento de las facultades del Poder
abandonando
al
viejo
Legislativo Federal en materia de control
Contaduría Mayor de Hacienda al crear en
externo de la Administración Pública
su lugar el Órgano de Fiscalización
Federal, lo que consecuentemente inspiró
Superior del Congreso del Estado de
un renovado interés en la modificación de
Guanajuato,
dichos sistemas en toda la República
materialmente el 1° de enero del año 2004.
públicos,
mediante
reformas
entrando
en
materia
públicos,
sistema
en
de
funciones
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
de
13
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
gubernamental
En efecto, el primer ordenamiento que
Política
del
Estado
todo
el
territorio nacional.
resulto modificado fue obviamente la
Constitución
en
4. El OFS sólo dictamina los
de
daños
Guanajuato, por lo que en un intento por
y
perjuicios
a
la
hacienda pública.
ajustar este nuevo sistema de rendición y
5. El OFS no aplica sanciones
revisión de cuentas a las tendencias que
administrativas, sólo denuncia.
dieron forma a las reformas federales a
6. El Titular del OFS dura 5 años
que nos hemos referido en páginas
en su encargo y no goza de
anteriores, el debate para las reformas en
fuero. (Sistema que volvió a
el Estado de Guanajuato se centró en seis
sufrir cambios en base a las
puntos torales a saber:
reformas a la Constitución
Política para el Estado de
1. El Congreso del Estado de
Guanajuato publicadas en el
Guanajuato se apoyará en el
Periódico Oficial del Gobierno
OFS para realizar la función
del estado de Guanajuato el
de fiscalización.
día 15 de mayo de 2012).
2. El
Congreso
vigilará
el
evaluará
y
desempeño del
OFS.
Dado lo anterior, en términos similares
a la Constitución Federal, en las fracciones
3. Se eliminaron las auditorías de
desempeño.
(Situación
que
XVIII, XIX y XXVIII del artículo 63 de la
Constitución Política de nuestro Estado, se
volvió a cambiar en base a las
establece
reformas federales del año
Congreso de Guanajuato para fiscalizar las
2009 y las locales del 15 de
cuentas públicas de los tres poderes y
mayo de 2012, en éstas últimas
demás organismos de la administración
se
pública
pretende
armonizar
homologar
la
y
contabilidad
la
facultad
paraestatal,
autónomos,
originaria
paramunicipal
apoyándose
para
y
realizar
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
del
14
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
dicha
función
en
el
Órgano
de
las responsabilidades de acuerdo con la
Ley;
Fiscalización Superior.
Por otro lado, en el artículo 66 de la
mencionada
Constitución
Política del
Estado de Guanajuato se establecen las
bases
generales
de
organización,
funcionamiento, facultades y principios
rectores del OFS y de cuyo precepto legal
solo se citaran los extractos que por
cuestiones del tema que nos ocupa resultan
relevantes:
“ARTÍCULO 66. El Órgano de
Fiscalización Superior del Congreso del
Estado tendrá autonomía técnica, de
gestión y presupuestaria en el
cumplimiento de sus atribuciones. En el
ejercicio de esta función, la objetividad,
imparcialidad,
independencia,
transparencia,
legalidad
y
profesionalismo serán los principios
rectores.
…
El Órgano
Superior
tendrá
atribuciones:
de Fiscalización
las
siguientes
I. Analizar, evaluar y comprobar
las cuentas públicas, de conformidad
con los programas que para el efecto se
aprueben por el Órgano. Si del examen
que se realice aparecieran discrepancias
entre los ingresos o los egresos, con
relación a los conceptos y las partidas
respectivas o no existiera exactitud o
justificación en los ingresos obtenidos o
en los gastos realizados, se determinarán
II. Conocer, revisar y evaluar los
resultados de la gestión financiera de los
sujetos de fiscalización y comprobar si
se han ajustado al presupuesto y a sus
contenidos programáticos;
III. Investigar los actos u
omisiones que puedan constituir daños o
perjuicios a la hacienda o patrimonio
públicos;
IV. Acordar y practicar auditorías
conforme a su programa anual y ejecutar
las que acuerde el Congreso del Estado
en los términos de la fracción XXVIII
del Artículo 63 de esta Constitución;
V.
Verificar
el
exacto
cumplimiento y apego a la legislación y
normatividad aplicable, por parte de los
sujetos de fiscalización;
VI. Dictaminar los daños y
perjuicios causados a la hacienda o
patrimonio públicos. La Ley establecerá
el procedimiento para hacer efectiva la
responsabilidad resarcitoria y los medios
de impugnación que procedan;
VII. Dictaminar la probable
responsabilidad
y
promover
el
fincamiento de sanciones ante las
autoridades competentes,
en los
términos de Ley;
VIII. Informar al Congreso del
Estado, en los términos de la Ley, del
resultado de la revisión de la cuenta
pública y demás asuntos derivados de la
fiscalización, incluyendo los dictámenes,
informes de resultados, comentarios y
observaciones de las auditorías;
…
El titular del Órgano de
Fiscalización Superior, deberá cumplir
con los requisitos señalados en las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
15
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
fracciones I, II, V y VI del Artículo 86
de esta Constitución, además de los que
disponga la Ley. Durará en su encargo
cinco años y podrá ser designado
nuevamente por una sola vez; durante el
ejercicio de su cargo únicamente podrá
ser removido por las causas graves que
la Ley señale y con el voto de las dos
terceras partes de los miembros de la
Legislatura.”
sumamente
compleja
al
tratar
de
determinar con cierto grado de exactitud el
lugar que dicho organismo ocupa dentro
de
la
concepción
clásica
de
la
organización administrativa del Estado,
por lo que, debido a ello se hace necesario
que previo a dar las consideraciones y
En concordancia a las reformas
conclusiones de tan interesante tema es
constitucionales a que nos hemos referido
necesario hacer un breve planteamiento
en párrafos anteriores, el 11 de noviembre
teórico
de 2003 se público en el Periódico Oficial
términos.
del Gobierno del Estado de Guanajuato la
Ley de Fiscalización Superior del Estado
de
Guanajuato,
con
lo
cual
se
reglamentaron la funciones del OFS y los
procesos
materia
de
sus
funciones,
asimismo se abrogó la Ley Reglamentaria
de la Contaduría Mayor de Hacienda del
Congreso del Estado de Guanajuato
publicada el 29 de agosto de 1995.
del
tema
en
los
siguientes
I.1.2.1. EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN
DE PODERES
Como punto de partida habremos de
referirnos al tema de la concepción del
Principio de División de Poderes que
contiene el artículo 49 de la Constitución
Política Federal. Desde esa perspectiva,
“El supremo poder de la federación se
divide para su ejercicio en legislativo,
ejecutivo y judicial”.2 En virtud de ello,
I.1.2. NATURALEZA JURÍDICA
cada uno de los poderes tiene funciones
específicas que les otorga la Constitución,
Una de las cuestiones más interesantes que
se
suscitaron
durante
la
presente
investigación fue precisamente la relativa
y sus actos deben regirse por estas
disposiciones de tal forma que, no
obstante el fin que pretendan, estos deben
a la determinación de la naturaleza jurídica
del
OFS,
situación
que
se
tornó
2
Ídem.
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Apuntes Legislativos No. 72
16
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
encontrarse
contenidos
en
las
disposiciones en las cuales se señala su
manera más general a la estructura de los
poderes del Estado”.3
competencia, por lo que ninguno de los
poderes puede realizar actos conferidos a
Los juristas coinciden en que
otro o anular el ejercicio de las facultades
existen
dos
formas
de
organización
que no son de su competencia.
política, las formas de Gobierno y las
formas de Estado. Una concepción
I.1.2.2. FORMAS DE
ORGANIZACIÓN DEL ESTADO
tradicional de éstas sostiene que las formas
de gobierno se refieren a las finalidades
Dado lo anterior, habremos de diferenciar
del Estado y las formas de Estado tienen
las distintas formas en que se organiza el
como fin organizar los elementos de la
Estado, y en ese sentido habremos de
organización política.
referirnos a las formas de organización
política y administrativa, siendo necesario
diferenciar entre unas y otras.
En términos más sencillos las
formas de gobierno se referirán al
sistema, tipo o modelo bajo el cual el
I.1.2.2.1 FORMAS DE
ORGANIZACIÓN POLÍTICA
Respecto a las formas de organización
política del Estado, Serra Rojas comenta:
“…consideran al Estado en su unidad, y a
los medios de organizarse respecto a sus
elementos básicos…” y respecto las
poder constitucional de una nación habrá
de organizarse tomando en cuenta para su
estructuración
culturales,
Estado o sea al Poder Ejecutivo, que es el
órgano al que le corresponde la función de
gobierno y la administrativa, y de una
coyunturales,
ideológicas,
etc.,
como
ejemplo encontramos al presidencialismo,
parlamentarismo, monarquías, etc.
formas de organización administrativa
“…se refieren a uno de los poderes del
bases
Por otro lado, las formas de
estado se referirán a la forma o modelo en
3
Serra Rojas, Andrés. Las formas de Organización
Administrativa Federal [en línea]. [Consulta: 5 octubre
2011].
<www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/31/
pr/pr22.pdf>
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Apuntes Legislativos No. 72
17
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
que se organizará el Estado en base a los
con las siete leyes centralistas de 1836 en
elementos que desde la perspectiva de la
virtud de las cuales la influencia del poder
Teoría General del Estado lo constituyen y
central se extendía a lo largo del territorio
que son el territorio, la población y el
sin crear organismos en los cuales se
poder. Doctrinalmente se ha considerado
distribuyan
que existen dos grandes modelos de
Estas características las observaremos de
organización territorial a saber: el Estado
forma posterior cuando se haga referencia
Unitario y el Estado Complejo.
a
las
las
facultades
formas
de
originarias.
organización
administrativa.4
El Estado Unitario o Centralizado.
También llamado Estado Centralizado se
En relación a este tema y solo con
encuentra formado por regiones político-
el fin de plantear el panorama general del
administrativas
de
fenómeno es importante señalar que los
autonomía en su régimen interno por lo
tratadistas hablan de Estados unitarios
que existe una marcada relación de supra-
puros
subordinación con el poder central o
profundizará
superior, en efecto, en este tipo de Estado
suficiente por el momento establecer que
Centralizado existe un solo poder central
esto se debe al proceso de centralización
que extiende su
política que determina distintos niveles de
que
no
actuación
gozan
mediante
autoridades delegadas en los distintos
o
centralizados
en
su
más
estudio,
no
se
siendo
centralización o acumulación de poderes.
territorios que conforman el Estado, por lo
que el poder central asume la totalidad de
El
las funciones que en otros sistemas le
Descentralizado.
corresponderían a distintos poderes tal es
centralismo, en este tipo de organización
el caso de nuestro sistema político actual.
existen entidades soberanas y autónomas.
Estado
Compuesto
o
Contrario
al
Al respecto Serra Rojas considera: “…la
Al respecto, Serra Rojas asegura
que dicho régimen surgió en nuestro país
forma de Estado compuesta crea varios
4
Ídem.
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Apuntes Legislativos No. 72
18
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
centro
de
dirección,
coordinación
y
territorial y de organización política y
sanción, pero el órgano principal que es la
administrativa
al
Municipio
Libre
Federación aparece como una fuerza
conforme a las bases que la misma
determinante.”5
Constitución establece, sin embrago, tal
apreciación no debe tomarse a la ligera en
En el artículo 40 de nuestra
Constitución
Política
Federal
razón a que si bien es cierto la distinción
aparece
principal entre el estado centralizado y el
claramente la adopción de este sistema de
descentralizado es propiamente el nivel de
estado Descentralizado al establecer que la
descentralización que existe y tomando en
República estará compuesta de Estados
cuenta que no existe un parámetro
libres y soberanos en su régimen interior,
claramente establecido para medir ese
pero unidos en una Federación en los
nivel sería difícil sustentar tal afirmación
términos de la misma Constitución en la
puesto que en tratándose del municipio el
que a su vez se establecen facultades
nivel no es tan marcado hacía un lado o el
exclusivas de dicha Federación que la
otro puesto que si bien la constitución le
colocan como un poder determinante
otorga es
sobre las entidades federativas que de
característica cualitativa de “libre” la
alguna forma se traducen en mayor o
realidad dista mucho de ello puesto que en
menor medida en la invasión de la
las Constituciones de los Estados y sus
soberanía de dichas entidades.
correspondientes
leyes
reglamentarias
encontramos variadas restricciones a esa
En relación a lo anterior, podría
supuesta libertad, no obstante ello tal tema
considerarse que el municipio es un claro
será tratado a mayor profundidad en un
ejemplo de este tipo de descentralización
capitulo diverso.
puesto que, de acuerdo al artículo 115 de
nuestra
Carta
Magna,
los
Estados
adoptaran como base de su división
5
I.1.2.2.2.
FORMAS
ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
DE
Ídem.
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Apuntes Legislativos No. 72
19
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
En términos similares a los tratados en el
jerárquicamente de forma directa con el
punto
poder central encontrándose entre ellos
anterior,
una
clasificación
tradicional de las formas de organización
una relación de igualdad jerárquica.
administrativa del Estado las encuadra en
dos grandes ramas: la centralización y la
Dentro de la misma categoría, los
descentralización. De acuerdo a esta
juristas suelen incluir a los organismos
concepción, cualquier organismo público
desconcentrados, a los cuales, a diferencia
de cualquiera de los tres poderes -al menos
de los concentrados se les otorgan ciertas
en teoría- debería estar considerado como
facultades exclusivas para actuar y tomar
centralizado o descentralizado.
decisiones que de alguna manera relajan
esa relación de sujeción que caracteriza a
Estaremos ante la presencia de
la administración centralizada pero que sin
organismos centralizados cuando éstos
embargo
nunca
es
suficiente
para
se agrupen colocándose unos respecto a
desligarse por completo de poder central al
otros en una situación de dependencia o de
seguir existiendo restricciones en su actuar
supra subordinación tal que entre todos
o facultades que dentro de área de
ellos existe un vínculo que parte del
actuación competen exclusivamente a la
órgano situado en el más alto grado de
autoridad jerárquicamente superior y que
jerarquía hasta el de menor jerarquía y
en conjunto las acciones de ambos son una
donde el primero irradia su autoridad
sola unidad de acción.
sobre los demás, a lo cual suele llamársele
centralización vertical.
Por otro lado, con la creación de
los
En ese sentido, la centralización
horizontal
conserva
esas
mismas
órganos
descentralizados
se
diversifica la coordinación administrativa
al
alejar
y
atenuar
la
jerarquía
características de supra subordinación, sin
administrativa en cuyo caso el superior
embargo, a diferencia de la vertical los
jerárquico solo se reserva para si las
órganos
facultades de control y vigilancia que
se
encuentran
vinculados
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
20
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
desplegara
sobre
los
órganos
paradigmas y refundar por así decirlo las
descentralizados que de alguna forma
instituciones y modelos de organización
siguen manteniendo una relación de
político económicos que tradicionalmente
sujeción al imperio del poder central.6
se han adoptado.
En términos generales, por medio
de
la
descentralización
se
delegan
Como
parte
encontramos
el
de
dicho
fenómeno
proceso
de
la
facultades que originariamente estaban
globalización, el cual incide en todos los
atribuidas al poder central, a favor del
aspectos de los Estados sobre todo en los
órgano descentralizado, lo cual, en nuestro
de
sistema jurídico siempre se hace por
fenómeno ha obligado a las distintas
disposición de ley, razón por la cual
naciones a redimensionar las instituciones
dependerá de las características legales
jurídicas a lo cual México no es la
que en nuestros ordenamientos jurídicos se
excepción y no obstante que los cambios
le atribuyan a los organismos públicos
de nuestro sistema han sido muchos solo
para determinar si son de una u otra
nos avocaremos a aquel que nos interesa
naturaleza jurídica.
en razón del fin de esta investigación y
índole
económico-jurídicos,
dicho
que tiene relación con el establecimiento
I.1.2.3. LOS ORGANISMOS
AUTÓNOMOS
de los llamados “organismos autónomos
constitucionales.”
No obstante que en nuestro sistema
jurídico
tradicionalmente
se
Ahora
sigue
bien,
tomando
en
aludiendo a la concepción dualista de las
consideración que existen autores que
formas de organización administrativa
intentan
expuestas con anterioridad, el proceso de
características
evolución que vive todo sistema jurídico y
autónomos
político impone la necesidad de replantear
abarcan varios aspectos y que los llevan
6
plantear
Ídem.
explicar
de
el
origen
los
realizando
teorías
y
organismos
estudios
que
maximalistas
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
las
21
o
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
minimalistas en su caso, cabe advertir que
suponer una estricta separación de otros
ante la amplitud del tema solo se
poderes- la autonomía es solo relativa y
establecerán puntos de vista adoptados por
elástica pues si bien podría considerarse
tratadistas mexicanos a efecto de hacer
que una de las características de ésta
más practica la exposición de este tema.
última es la transferencia de facultades
ésta se puede dar en muy variados grados
Al respecto, la Dra. Susana Pedroza
de la Llave comenta que previo a hablar de
y la relación de dependencia del poder
central también puede ser gradual.
autonomía debe hacerse una distinción
entre esta y el concepto de soberanía, en
De hecho, algunos autores como
esa tesitura sostiene que al ser conceptos
Alfonso Caso consideran que el concepto
excluyentes entre sí la soberanía aísla a su
de autonomía se encuentra íntimamente
titular, en tanto que prescinde de cualquier
relacionado
contribución
exterior
descentralización, incluso hay quienes
maximizando su separación del soberano
llegan a considerar que la autonomía no es
del resto, mientras que la autonomía sigue
más
proveniente
del
siendo una relación de independencia
que
con
un
el
grado
concepto
más
descentralización administrativa.
de
de
la
8
relativa del soberano por lo que su titular
solo limita a otros o se ve limitado por
estos.7
Partiendo de la idea de que la
diferencia más trascendental entre los
organismos
centralizados,
Dado lo anterior podría afirmarse
descentralizados y autónomos es su grado
que mientras la independencia como parte
de independencia de los poderes centrales,
de la soberanía tiene la característica de
dar un concepto de organismo autónomo
ser absoluta -o al menos debería serlo al
es una tarea complicada que implica más
una cuestión de búsqueda y análisis de
7
Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Los Órganos
Constitucionales Autónomos en México [en línea].
[Consulta:
13
octubre
2011].
<http://www.bibliojuridica.org/libros/1/306/7.pdf>
éste tipo de órganos que del simple
8
Ídem.
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Apuntes Legislativos No. 72
22
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
establecimiento de rasgos que les sean
Por su parte, el investigador John M.
comunes,9 sin embargo y por cuestiones
Ackerman sostienen que para llegar a ser
didácticas se intentará establecer un marco
un organismo de ese tipo solo es necesario
conceptual de ello en los siguientes
contar con un respaldo constitucional
términos.
explícito y no formar parte de los otros
órganos del Estado. 11
Autores como el español García
Pelayo realizan un estudio teórico de este
Desde esa perspectiva, en nuestro
tipo de organismo desde un punto de vista
sistema jurídico encontramos dos tipos de
maximalista en el cual establece una serie
organismo autónomos: los autónomos lisa
de características que deben reunir los
y llanamente y los constitucionalmente
organismos autónomos tales como: su
autónomos, en México existen varios
configuración
en
la
organismos que reúnen las características
para
la
de estos últimos, tal es el caso del Banco
configuración del modelo de nuestro
de México, el Instituto Federal Electoral,
Estado; participan en la dirección política
la Universidad Autónoma de México.
constitución;
inmediata
son
necesarios
del Estado; se ubican fuera de la estructura
orgánica y clásica de la división tripartita
Respecto
de
aquel
organismo
de poderes y; tienen una paridad de rango
público que no tiene el rango de
con esos poderes del Estado.10
autonomía expresamente reconocido en las
Constituciones Federal y Estatales, Garcia
Pelayo sostiene: “Junto a estos órganos
constitucionales en sentido estricto, la
9
Ackerman, John M. Organismos Autónomos y la Nueva
División de Poderes en México y América Latina [en
línea].
[Consulta:
13
octubre
2011].
<http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2834/5.pdf>
10
Cienfuegos Salgado, David. Los Organismos
Autónomos en el Constitucionalismo Guerrerense.
Revisión y Propuesta [en línea]. [Consulta: 11 julio
2012].
<http://www.biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1784/28.
pdf>
Constitución
puede
contemplar
otros
órganos, llamados por la doctrina italiana
de relevancia constitucional, que no son
11
Ackerman, John M. Ob. Cit.
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Apuntes Legislativos No. 72
23
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
coesenciales en la forma de gobierno,
entidades Federativas -hasta donde tengo
llamados también órganos auxiliares.” Y
conocimiento-
según Carbonell, citado por Cienfuegos
fiscalización carecen del reconocimiento
estamos en presencia de ellos cuando:
de su autonomía en la Constitución
“…la Constitución les crea y asegura un
Federal como en las Estatales, lo cual
ámbito competencial propio y definido,
cierra
concediéndoles
supuestos
considerarlos como constitucionalmente
incluso facultades de órganos límite, es
autónomos, una excepción -entre comillas-
decir, de órganos que toman decisiones no
la encontramos por ejemplo en el Estado
reversibles por ninguna otra instancia,
de Veracruz.13
pero
en
algunos
manteniéndolos
de
tradicionales…12
la
de
posibilidad
de
En segundo término, si bien es cierto
que tanto la Auditoria Superior de la
Federación
lo
plano
entidades
orgánicamente
ubicados dentro de uno de los poderes
Dado
sus
anterior
hay
como
el
Órgano
de
quienes
Fiscalización del Estado de Guanajuato,
consideran a la Auditoria Superior de la
tienen un ámbito competencial plenamente
Federación como un órgano autónomo
definido
constitucional y quienes lo consideran
Constitución local respectivamente, y se
como un órgano auxiliar ó autónomo lisa y
encuentran adscritos al Poder Legislativo
en
la
Carta
Magna
y la
llanamente, a lo cual por analogía se da la
misma diferenciación a las entidades de
fiscalización de los Estados, siendo que no
comparto completamente ninguna de las
dos posturas por las siguientes razones.
En
primer
lugar,
tanto
en
la
Federación como en la mayoría de las
12
Cienfuegos Salgado, David. Ob. Cit.
13
En la Constitución Política del Estado de Veracruz –
artículo 67 fracción III- se le considera como un
organismo
constitucionalmente
autónomo
con
personalidad jurídica y patrimonio propio; autonomía
técnica, presupuestal y de gestión, sin embargo sus
facultades se encuentran reservadas en origen para el
Congreso del Estado, por lo que su autonomía es
relativa. Dicha información puede ser constatada en:
Constitución Política del Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave [en línea]. Gaceta Oficial. Órgano del
Gobierno Constitucional del Estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave 25 de septiembre de 1917. Última
reforma publicada en la Gaceta Oficial el día 9 de
noviembre de 2012. [Consulta 11 de enero de 2013]. <
http://www.legisver.gob.mx/leyes/ConstitucionPDF/CO
NSTITU091112.pdf>
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Apuntes Legislativos No. 72
24
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Federal y Estatal en cada caso, también es
una jurisdicción propia, aún peor, de
cierto
una
acuerdo a los artículos 39 y 40 de su Ley
jurisdicción retenida ya que sus decisiones
de Fiscalización Superior, sus actuaciones
se encuentran sujetas a la aprobación de
se encuentran sujetas a la revisión y
sus órganos superiores.14
aprobación de su Cuerpo Legislativo. No
que
solo
cuentan
con
obstante que esto
Inclusive en el caso del ORFIS del
Estado de Veracruz, no obstante su
autonomía
constitucionalmente,
es una situación
interesante no se abundara más por no ser
tema preponderante de esta investigación.
reconocida
ésta
es
a
mi
Finalmente, con apoyo al marco
consideración relativa e incluso me atrevo
teórico
planteado
a pensar que inconstitucional pues cabe
habremos de determinar cuál es la
recordar que de acuerdo a los artículos 73
naturaleza
fracción XXIV y 74 fracción VI de la
Fiscalización Superior del Estado de
Carta Magna, la revisión de los recursos
Guanajuato -o deberíamos decir “del
públicos son facultades originarias del
Congreso del Estado de Guanajuato”- esto
Poder Legislativo Federal a lo cual
es, habremos de concluir si se trata de un
Veracruz no es excepción pues dicha
organismo centralizado, descentralizado o
jurisdicción subsiste retenida por su
autónomo.
jurídica
con
del
anterioridad,
Órgano
de
Congreso Estatal, por lo anterior no
Dicha tarea no es fácil, en atención a
concibo la idea de la existencia de un
lo establecido en los artículos 66 de la
organismo constitucional autónomo sin
Constitución Política para el Estado de
Guanajuato y 2 de la Ley de Fiscalización
14
El jurista José Luis Vázquez Alfaro considera que en
cuanto a la amplitud de las autoridades hay tres tipos de
jurisdicción: la retenida, la delegada y de plena
autonomía. Dicha información puede ser consultada en:
Vázquez Alfaro, José Luis. Evolución y Perspectiva de
los Órganos de Jurisdicción Administrativa en el
Ordenamiento Mexicano [en línea]. Edit. UNAM.
Primera Edición. México 1991. Pag. 34. [Consulta: 23
noviembre
2012].
<
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/467/4.pdf >
Superior del Estado de Guanajuato, el
Órgano de Fiscalización Superior del
Estado de Guanajuato tiene autonomía
técnica, de gestión y presupuestaria en el
cumplimiento de sus atribuciones, lo cual
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Apuntes Legislativos No. 72
25
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
implica que ese órgano técnico tiene la
patrimonio
posibilidad de auto regularse y organizarse
apreciación sobre su autonomía sería
internamente,
sus
incorrecta, ello en corolario a que los
procedimientos internos de revisión, de
artículos 3 y 4 de la Ley de Fiscalización
realizar
ninguna
de nuestro Estado expresamente disponen
influencia exterior –al menos en teoría- y
que los servidores públicos del OFS son
de establecer la forma en que habrá de
trabajadores del Poder Legislativo del
agotar los recursos presupuestales que le
Estado y que la evaluación del control y el
hayan sido otorgados a fin de cumplir su
desarrollo del OFS está a cargo de la
objeto, lo cual haría suponer que se trata
Contraloría del Poder Legislativo, lo cual
de un organismo autónomo auxiliar, sin
denota una marcada sujeción al poder
embargo como antes se expuso su
legislativo.
sus
de
establecer
funciones
sin
propio,
por
lo
cual
la
jurisdicción se encuentra retenida al no
contar con la facultad de emitir decisiones
Por otro lado, cabe recordar que de
con plena autonomía, ello debido a que
acuerdo a la Constitución local, la potestad
por disposición del artículo 47 de la Ley
revisora de los recursos públicos es
de Fiscalización Superior del Estado de
originariamente establecida al Congreso
Guanajuato sus decisiones se encuentran
Local, y si bien es cierto ésta la realiza por
sujetas a la aprobación del Congreso del
medio del OFS, ello no implica una
Estado de Guanajuato.15
transferencia de facultades sino una
delegación
Aunado a lo anterior, no debe pasar
desapercibido que el OFS no tiene un
de
constitucional,
éstas
lo
por
cual
disposición
sería
una
característica propia de los organismos
centralizados.
15
De acuerdo a los artículos 45 y 47 de la Ley de
Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato, el
Informe de Resultados derivados de las funciones de
fiscalización del OFS deberán ser revisada por el
Congreso del Estado de Guanajuato e incluso puede ser
observado cuando en el proceso no se respeten las
formalidades del mismo, se viole la garantía de audiencia
del sujeto fiscalizado o se viole flagrantemente la ley.
Dado lo anterior, refiriéndonos al
OFS, encontramos que por dicha situación
no podría hablarse de un organismo
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
26
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
autónomo en toda la extensión de la
originalmente establecidas a favor del
palabra puesto que, guarda una relación de
Poder Legislativo de nuestro Estado, pero
sujeción al Poder Legislativo, pero con
sin que éstas puedan ser transferidas sin
personalidad jurídica propia, puesto que
reserva, elección que a su vez nos aleja de
puede
la posibilidad de incurrir en falacias en
comparecer
ante
tribunales
jurisdiccionales o administrativos por
cuanto
la
violación
del
principio
cuenta propia, claro está que por medio de
constitucional de la división de poderes.
su representante, apoderado o mandatario
en su caso, característica propia de un
organismo descentralizado.
En conclusión, podría afirmarse que
el OFS no es ni uno ni lo otro y que es
todos a la vez. Aunque suene ilógico, el
OFS es en realidad un hibrido que tiene
características tanto de un organismo
centralizado, como de un descentralizado
Aprovechando la ocasión no está por demás
aclarar que en tratándose del nombre de la
entidad de fiscalización del Congreso del
Estado de Guanajuato, es decir, el Órgano de
Fiscalización Superior, el calificativo se
refiere a la función y no al ente en sí mismo,
esto es, la cualidad de superior se refiere a la
actividad –fiscalización- más no al organismo
en sí pues en ese supuesto atentaría contra la
misma constitución al ponderársele como un
ente técnico que en razón a su función sería
superior al mismo Congreso Local, lo cual
sería inaceptable desde el punto de vista
constitucional.
y de un autónomo, sin embargo, tomando
en consideración la idea sostenida en
párrafos anteriores en cuanto a que la
autonomía
y la
descentralización
I.1.3. LAS FACULTADES DEL
ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN
SUPERIOR
se
encuentran íntimamente ligadas y que la
Las facultades o atribuciones del OFS las
cualidad
parámetro
encontramos contempladas en los artículos
general para distinguirlas será el grado de
66 de la Constitución Política para el
descentralización, se le considerará como
Estado de Guanajuato y 8 de la Ley de
un
por
Fiscalización Superior del Estado de
disposición constitucional, ello en virtud
Guanajuato, las cuales a grandes rasgos se
de que existe una delegación de facultades
traducen en:
que
organismo
sirve
como
descentralizado
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
27
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
1. Conocer, revisar y evaluar los
resultados
de
la
gestión
financiera
de
los
sujetos
I.1.4. LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO
DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR Y
SU ESQUEMATIZACIÓN
fiscalizables y el exacto apego
y cumplimiento de las normas
De acuerdo a la Ley de Fiscalización
jurídicas
los
Superior del Estado de Guanajuato, a
sujetos de fiscalización en
grandes rasgos la función de fiscalización
cuento a que tengan relación
se traduce en una actividad técnica y
con la gestión financiera.
esencial del Congreso del Estado, que
aplicables
a
2. Expedir su reglamento interior
consiste en conocer, revisar y evaluar el
de
uso y aplicación de los recursos públicos –
coordinación y colaboración
Gestión Financiera- de conformidad con
con otras entidades u órganos
las disposiciones constitucionales y
de fiscalización.
legales, cuya función corresponde al Poder
y
celebrar
convenios
3. Investigar actos u omisiones
Legislativo del Estado de Guanajuato, el
que puedan constituir daños y
cual para su cabal cumplimiento se apoya
perjuicios a las haciendas o
en el OFS.
patrimonios públicos y en su caso
dictaminarlos.
Dicha
4. Dictaminar
las
responsabilidades
administrativas,
función de fiscalización se
ejerce siempre de manera posterior a la
gestión financiera, tiene carácter externo y
o
se lleva a cabo de manera independiente y
penales que se originen de los
autónoma de cualquier otra forma de
hallazgos de fiscalización y en
control o fiscalización interna de los
su
el
poderes del Estado, de los ayuntamientos,
sanciones
de las dependencias y entidades de la
caso
fincamiento
conducentes
civiles
promover
de
ante
las
Administración
Pública
Estatal
autoridades competentes.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
28
y
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Municipal
y
de
los
Organismos
el
Autónomos, como sujetos de fiscalización.
programa
anual
de
auditorías);
2. A través de la revisión de las
De acuerdo a la Ley de Fiscalización
cuentas públicas;
Superior del Estado de Guanajuato, son
3. Como
sujetos de fiscalización:
resultado
denuncia
de
de
una
situación
excepcional; y
1. El Poder legislativo;
4. Por acuerdo expedido por el
2. El Poder judicial;
3. El
Congreso
Poder
ejecutivo
(administración
centralizada,
del
Estado
de
Guanajuato (2/3 partes).
desconcentrada y paraestatal)
La potestad de fiscalización se
4. Los Organismos autónomos;
encuentra sujeta a una serie de requisitos
5. Los Municipios (centralizada
que
y paramunicipal);
tienden a restringir el ámbito de
actuación del OFS, así como a garantizar
6. Los particulares a los que se
el respeto de las garantías de audiencia y
les hayan otorgado recursos
defensa de los sujetos fiscalizados, tales
públicos (no comprende a los
como:
partidos políticos).
1. La auditoría a instancia del
Es de suma importancia establecer
OFS
debe
encontrarse
que la potestad de fiscalización se traduce
previamente
contemplada
en la práctica de una auditoria por parte
dentro del programa anual de
del OFS, la cual se inicia sólo bajo los
revisiones
siguientes supuestos:
Auditor General.
que
emita
el
2. La revisión de las cuentas
1. A instancia del OFS (cuando
se encuentran contempladas en
públicas sólo puede hacerse de
manera
posterior
a
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
29
su
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
presentación. La omisión a su
legal, razón por la cual, en la praxis como
presentación, no es limitante
resultado de cualquier revisión el OFS
para fiscalizarlas.
emite un documento llamado, valga la
3. Que
del
resultado
de
la
investigación de la situación
redundancia, “Informe de Resultados”,
el cual contiene:
excepcional existan elementos
que presuman un daño o
1. Las conclusiones del proceso
perjuicio a la hacienda pública
de fiscalización. Dentro de
o patrimonio de los sujetos de
este capítulo se contiene la
fiscalización.
evaluación de los resultados de
4. Para la expedición del acuerdo
la
gestión
financiera,
la
del Congreso, contar con la
evaluación y comprobación de
aprobación de al menos las 2/3
los ingresos, gastos y su
partes
justificación, la información
del
total
de
los
miembros de la legislatura.
técnica, financiera y contable
5. Que en cualquier supuesto de
que sirvió de apoyo a la
fiscalización
no
hayan
trascurrido más de 5 años.
evaluación,
proceso
de
el análisis del
evaluación,
la
propuesta de aprobación de los
Como consecuencia de la práctica
conceptos fiscalizados y el
de una auditoria por parte del OFS el
análisis sobre cumplimiento de
artículo 41 de la Ley de Fiscalización
los principios de contabilidad
Superior de nuestro Estado impone al
gubernamental.
Auditor General la obligación de presentar
2. El pliego de observaciones y
al Congreso del Estado un Informe de los
recomendaciones.
Resultados de la revisión para que en su
cuales
caso dicho informe sea aprobado o, en su
irregularidades encontradas en
caso, sea sancionado por algún defecto
el proceso, su fundamentación,
e
En
detallan
las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
el
30
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
motivación,
respuesta
del
fiscalizado y valoración final.
3. Diligencias
y
General
plasma
sus
conclusiones finales.
acciones
7. El dictamen de daños y
practicadas para aclarar o
perjuicios.
solventar el pliego. En el cual
similares al dictamen técnico
se hace una breve explicación
jurídico, en éste se dictamina
de las acciones tomadas por el
la existencia de daños
fiscalizado a fin de aclarar o
perjuicios
solventar las irregularidades –
causado
observaciones- detectadas.
sujetos fiscalizados, los hechos
4. El Informe de la situación
que
guardan
observaciones
recomendaciones
atendidas.
Es
que
al
términos
se
y
hayan
patrimonio
de
de los que se derivaron, los
las
bienes o derechos afectados,
o
los presuntos responsables y la
no
un
En
simple
cuantía
de
los
daños
y
perjuicios. Cabe señalar este
esquema donde se visualiza de
documento
forma rápida el estado final de
importancia
las observaciones.
posteriormente se explicara
5. El
señalamiento
irregularidades.
En
es
de
pues
suma
como
de
servirá como documento base
cuyo
para el fincamiento de las
apartado solo se hace una
responsabilidades
breve mención acerca de la
correspondientes.
existencia o inexistencia de
irregularidades.
civiles
8. El dictamen técnico jurídico.
Es este uno de los documentos
y
integrantes del Informe de
Auditor
Resultados que reviste gran
General. Donde el Auditor
importancia puesto que en éste
6. Las
observaciones
comentarios
del
se dictaminan las distintas
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
31
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
responsabilidades que en su
mismas y que sus diferencias son muy
caso se hayan derivado de los
sutiles puesto que no afectan en esencia
hechos que a su vez motivaron
al proceso, se establecerá un esquema
las observaciones hechas al
general del mismo, no sin antes aclarar
fiscalizado.
dicho
que inicia con la notificación de la
establecen
orden de revisión y termina con la
En
documento
se
–también
respecto a cada irregularidad
aprobación
llamada
detectada los hechos, el tipo de
Declaratoria- por parte del Congreso
responsabilidad,
su
del Estado.
fundamentación,
motivación,
presuntos responsables y el
señalamiento de la autoridad
que respecto a cada tipo de
responsabilidad
resulte
competente, ante la cual se
fincaran
las
sanciones
correspondientes.
Tomando en cuenta que las
etapas del proceso de fiscalización son
en términos generales siempre las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
32
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
33
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.1.5. LAS RESPONSABILIDADES
DERIVADAS DE LOS PROCESOS DE
FISCALIZACIÓN REALIZADOS
POR EL ORGANO DE
FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL
ESTADO DE GUANAJUATO
Código
Civil
para
el
Estado
de
Guanajuato, será en el Capítulo Octavo de
la Ley de Fiscalización Superior del
Estado de Guanajuato donde se establecen
de forma clara y específica las acciones
En nuestro sistema jurídico se reconocen
que habrá de llevar a cabo al OFS para el
distintos tipos de responsabilidades a
fincamiento de dichas responsabilidades,
saber: las administrativas, las penales, las
en cuanto se deriven del proceso de
civiles y las políticas.
fiscalización.
Las responsabilidades de tipo político
Junto a lo anterior, los artículos
solo pueden ser conocidas y en su caso
48 y 49 de la mencionada Ley de
instauradas por el cuerpo legislativo
Fiscalización prevén lo relativo a las
estatal y son un tanto excepcionales por lo
responsabilidades
cual no serán abordadas en este trabajo,
penales al tiempo que establecen las
por lo tanto, nos abocaremos a tratar
acciones que en su caso el OFS deberá
brevemente las que por exclusión pueden
realizar para que en su caso la autoridad
ser dictaminadas durante los procesos de
competente
auditoría, esto es, las administrativas,
correspondientes. Dichas acciones se
civiles y penales.
traducen en la realización de las
administrativas
finque
las
y
sanciones
denuncias correspondientes antes las
No obstante que la base legal de estas
autoridades competentes que en este
responsabilidades se encuentra en diversos
caso podrán ser los órganos de control
cuerpos normativos tales como la Ley de
interno
Responsabilidades Administrativas de los
responsabilidades
Servidores
ante el Ministerio Público en tratándose
Públicos
del
Estado
de
Guanajuato y sus Municipios, el Código
en
tratándose
de
administrativas
de responsabilidades penales.
Penal para el Estado de Guanajuato y el
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
34
y
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Con lo anterior se deja en claro
En efecto, de conformidad con lo
que el OFS no instaura y menos aún
establecido en el artículo 44 de la Ley
substancia
procedimientos
de Fiscalización Superior del Estado de
administrativos o penales tendientes a
Guanajuato, una vez que el Pleno del
imputar las responsabilidades de sus
Congreso del Estado de Guanajuato
competencias para imponer sanciones a
haya
los presuntos responsables de ese tipo
Resultados, el Dictamen de Daños y
de ilícitos, las facultades del OFS se
Perjuicios adquiere el carácter de
limitan a hacer de conocimiento de las
documento público para fundar las
irregularidades
las
acciones legales correspondientes, en
autoridades competentes a fin de que
consecuencia, de acuerdo a lo dispuesto
sean
y
por los artículos 47 y 52 de la
procedimientos
mencionada Ley, será en ese momento
–administrativos
cuando el Auditor General del OFS se
disciplinarios o penales en su caso- a
encuentre facultado para interponer las
fin de sancionar a los presuntos
denuncias administrativas y penales
responsables.
ante las autoridades competentes a
éstas
detectadas
las
substancien
que
los
correspondientes
Situación
a
instauren
Informe
de
efecto de que estas últimas finquen los
tratándose de las responsabilidades
procedimientos correspondientes, así
civiles, en éste caso el OFS tiene la
como,
posibilidad de promover directamente
jurisdiccional
las acciones civiles determinadas en el
responsabilidades civiles determinadas
Informe de Resultados, propiamente en
en contra de los sujetos que resulten
el Dictamen Técnico Jurídico a fin de
responsables de los daños causados a
recuperar los Daños dictaminados en el
las arcas públicas.
de
Daños
sucede
el
en
Dictamen
distinta
aprobado
y
para
accionar
con
el
base
aparato
en
las
Perjuicios
previamente mencionados.
Dado que el dictamen de daños y
perjuicios contenido en el “Informe de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
35
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Resultados” adquiere por disposición
legal el carácter de documento público,
luego
entonces
merece
No obstante lo anterior, a raíz de
valor
las modificaciones que ha sufrido la
probatorio pleno respecto de los daños
Ley de Fiscalización Superior del
dictaminados en los términos previstos
Estado de Guanajuato encontramos dos
en los artículos 132 y 207 del Código
supuestos en cuanto a los casos en que
de Procedimientos Civiles vigente en el
el Auditor General del Órgano de
Estado de Guanajuato, en concordancia
Fiscalización del Estado de Guanajuato
con el criterio sostenido por el jurista
habrá de accionar ante las instancias
Rodriguez Almonací, quien sostiene lo
jurisdiccionales y estos son:
siguiente:
I.-
El
primer
supuesto
lo
“Si conforme a la fracción VIII
del artículo 43 de dicha ley el dictamen
de daños se formula sobre la base de los
hechos probados durante el proceso de
fiscalización y estos hechos irregulares
se
acreditan
con
las
actas
circunstanciadas formuladas por los
auditores, luego entonces, los hechos
contenidos en el propio dictamen son
prueba del daño causado.
encontramos en el texto original del
El dictamen, en su aspecto de
peritación, contiene hechos constatados
por servidores públicos. Así, siguiendo a
Carlos Lessona y Devis Echandía, dicho
documento público goza de plena fe
porque los hechos en él contenidos han
sido constatados y revisados por
funcionarios públicos competentes. No
se trata de una mera apreciación, sino de
una verificación de hechos donde se
requiere de conocimientos especiales o
científicos.”16
civil, el OFS procederá a ejercitar la
artículo 52 de la misma Ley de
Fiscalización -antes de las reformas del
11 de septiembre de 2012- en cuyo
precepto se disponía de forma expresa
que si la responsabilidad es de orden
acción en la vía que corresponda y ante
la autoridad competente, considerando
al dictamen de daños y perjuicios como
el documento público en el que habrán
de
fundarse
las
acciones
correspondientes.
16
Rodríguez Almonací, Pablo Cesar. El Dictamen de
Daños y Perjuicios del Órgano de Fiscalización
Superior del Congreso del Estado de Guanajuato.
Ensayo presentado a efecto de obtener el Diploma de
Titulación en la Especialidad en Derecho Procesal Civil
y Mercantil por la Universidad de la Salle Bajío.
Consultable en la Biblioteca de dicha institución
educativa.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
36
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Por esa razón, y hasta antes de la
reforma, el OFS se encargaba de ejercer
II.-
El
segundo
caso
lo
las acciones civiles ante los juzgados
encontramos en el reformado artículo
del Poder Judicial del Estado de
52
Guanajuato a fin de recuperar los daños
Fiscalización Superior Estatal, en el
de los que antes se habló, contando
cual se dispone las responsabilidades
hasta ese momento y por disposición
civiles derivadas de los procesos de
legal,
ad-
fiscalización, será el propio sujeto de
procesum, bajo la cual actuaba en
fiscalización, quien por conducto de su
representación de los intereses de los
representante ejercerá dichas acciones
municipios
civiles.
de
legitimación
ó
cualquier
activa
otro
ente
de
la
mencionada
Ley
de
fiscalizado, situación que pueden ser
discutida
en
tanto
que
dicha
A diferencia del texto original,
representación deviene del Órgano
con la reforma se introducen cuestiones
Legislativo Estatal y no propiamente
novedosas, como el establecimiento de
del titular del derecho, tema que por su
la obligación de los sujetos fiscalizados
amplitud merece ser abordado en otra
para promover las acciones fin de
investigación.
proteger su propio patrimonio y la
facultad reservada de ejercerlas a la
Finalmente, cualquier acción civil
entidad técnica de fiscalización solo en
pendiente de ejercer ordenada por el
los supuestos en que los servidores
Congreso
declaratoria
del
Estado
–
correspondiente-
en
la
responsables
de
ejercerlas
en
hasta
representación del fiscalizado tuviese
antes del día 16 de septiembre de 2012,
intereses en conflicto conforme a la Ley
fecha en la cual entraron en vigor las
de Responsabilidades Administrativas
reformas del día 11 del mismo mes y
de los Servidores Públicos del Estado
año, el OFS puede ejercer las acciones
de Guanajuato y sus Municipios.
civiles legalmente determinadas.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
37
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Y se dicen cuestiones novedosas
entre comillas, ya que personalmente
considero que la reforma no hizo más
que enfatizar una obligación
que
naturalmente correspondía a los propios
I.1.6. LAS ACTUACIONES DEL
ÓRGANO
DE
FISCALIZACIÓN
SUPERIOR DEL
ESTADO
DE
GUANAJUATO
COMO
ACTOS
LESIVOS DE LA ESFERA JURÍDICA
DE LOS SUJETOS FISCALIZABLES
titulares del patrimonio dañado, pues
cabe recordar que los entes fiscalizados,
Por último queda pendiente la tarea de
por
patrimonio
determinar cómo es posible que el OFS
lesionado, originalmente correspondían
pueda causar lesiones en la esfera jurídica
a estos acudir a las instancias judiciales
de los sujetos fiscalizados, para ello se
a reclamarlos, y que en todo caso se
hace necesario precisar varias situaciones:
doto al OFS de dicha facultad ante la
en primera determinar cuál es el sistema
inactividad de los entes fiscalizados
de reglas y garantías que rigen las
para obrar de esa forma.
funciones del OFS; segundo, cuales son
ser
dueños
del
los destinatarios clientes de las actividades
Otra cuestión que en definitiva si
de fiscalización y; tercero, cuales son los
resulta novedosa es el establecimiento
supuestos en que el OFS en el ejercicio de
de un término para ejercer las acciones
sus funciones pueden vulnerar el sistema
ya que se dispone que estas deban ser
de reglas y principios que deben operar en
ejercidas dentro del término de tres
la materia de fiscalización, en perjuicio de
meses contado a partir de día siguiente
los sujetos fiscalizables. Dicha tarea obliga
de la notificación del acuerdo del Pleno
a tratar el principio de legalidad aunque
del
sea de forma mesurada.
Congreso,
justificación,
el
podrá
cual,
previa
duplicarse
a
petición del sujeto de fiscalización
presentada al Congreso del Estado.17
17
Ley de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno
del Estado de Guanajuato 11de noviembre de 2003.
Guanajuato. Última reforma publicada el 1 de marzo de
2013. [Consulta: 02 de abril 2013].
<http://www.congresogto.gob.mx/uploads/ley/pdf/24/Le
y_de_Fiscalizaci_n_Superior_con_Decreto_57_PO_1_m
arzo_2013.pdf>
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
38
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Contemplado en los artículos 14
Atendiendo a que originalmente
y 16 de nuestra Carta Magna como un
las garantías consagradas en la Carta
principio
nuestro
Magna ponderaban la protección del
sistema jurídico. En términos generales
individuo frente a los actos del poder
podríamos considerar al principio de
público, y que el sujeto como centro de
legalidad como aquel, en virtud del
imputación
cual, los poderes del Estado están
esencialmente a los particulares, se
sujetos a la Ley. En términos más
suscito el problema de determinar si
sencillos, comúnmente se le identifica
personas
señalando que en virtud de éste
oficiales podrían ser titulares de dichas
principio “la autoridad solo puede hacer
garantías.
aquello que la ley le faculta”. Por tanto
Burgoa O. en su obra “Las Garantías
todo acto de autoridad que no se ajuste
Individuales” comenta que
a la ley es inválido.
problema fue resuelto por Ignacio L.
fundamental
de
jurídica
morales
Sobre
o
se
refería
corporaciones
dicha
situación,
dicho
Vallarta, quien sostuvo que si bien las
En ese sentido, cualquier entidad,
personas
morales
no
eran
seres
poder público u órgano emanado de del
humanos, sino ficciones jurídicas, por
poder público debe acotar su actuación
principio de extensión, dichas ficciones
al marco legal vigente so pena de
si podían invocar los beneficio de los
nulidad de sus actos.
derechos subjetivos públicos cuando
resultases violados sus derechos por
Hablar del principio o garantía de
actos de autoridades. Dicha idea,
legalidad supone agotar varios aspectos
sostiene
importantes de la misma tales como los
tendencia a dejar de considerar a las
sujetos
garantías como “individuales” para con
titulares
y
los
actos
condicionados a dicha garantía.
Burgoa,
deviene
de
ello dejar a un lado la idea de que eran
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
una
39
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
exclusivas de individuos y no de
actos de autoridad, y por la otra, los
personas jurídico colectivas.18
sujetos en cuya esfera jurídica operen
tales actos, mismos que tienen como
Debido a los cambios que supone
atributos distintivos, según es bien
la dinámica social, queda claro que
sabido,
actualmente existen un sin número de
imperatividad y la coercitividad… …El
personas jurídico colectivas ya sea
sujeto dentro de cuya esfera va a operar
privadas y oficiales que debido a sus
el acto de autoridad emanado de un
funciones
órgano del Estado, asume, por esta sola
se
han
convertido
en
la
verdaderos centros de imputación legal
circunstancia,
al contar con personalidad jurídica y
gobernado.”19
unilateralidad,
el
carácter
la
de
patrimonio propio, lo cual la hace
susceptibles de ser lesionadas en su
Por
otro
acto
condicionado
de las cuales se encuentran en un estado
legalidad, es el pleno respeto a los
de inferioridad jerárquica, por dicha
derechos reconocidos a los gobernados,
situación
es
lo cual supone una prohibición a su
considerar también a dichas personas
perturbación arbitraria por parte de la
morales oficiales como gobernados.
autoridad con imperio, bien sostiene
tendencia
actual
la
el
esfera jurídica por autoridades respecto
la
de
lado
garantía
de
Ignacio Burgoa en señalar que: “…el
En
efecto,
O.,
acto de autoridad que debe supeditarse
“…Las
a tales garantías consiste… …en una
relaciones de supra a subordinación son
mera perturbación o afectación a
las que se entablen entre los órganos
cualquiera de los bienes jurídicos
del Estado, por una parte, y en ejercicio
mencionados en dicho precepto, cuyo
del poder público traducido en diversos
alcance protector… …es mucho más
acertadamente
supone
Burgoa
que
amplio que la tutela que imparte al
18
Burgoa O., Ignacio. Las Garantías Individuales. Edit.
Porrúa. Trigésima cuarta edición. México 2002. Pag.
168.
19
Ibídem. Pág. 170.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
40
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
gobernado
el
artículo
14
constitucional…”20
fiscalización en cuanto a si puede o no
ser considerado un acto de autoridad en
virtud de que sus funciones son
Las
relaciones
de
supra
originalmente atribución del propio
Congreso
propia Constitución, por ende todos los
legislativos- lo que desde mi personal
actos de autoridades para con los
punto de vista no causa duda es que en
gobernados
los
la función de fiscalización actúa en
requisitos y prohibiciones consagrados
calidad de imperio en razón a lo
en la Carta Magna, por ende, cualquier
siguiente:
deben
acotarse
a
del
–actos
subordinación están reguladas por la
Estado
entidad u organismo público que haya
asumido el papel de gobernado puede
1. La
Ley
de
Fiscalización
del
Estado
verse afectado por dichos actos de
Superior
de
autoridad cuando no sean respetados
Guanajuato le atribuye al OFS
esos requisitos o prohibiciones.
un
área
de
atribuciones,
potestades
y
prerrogativas
En el caso que nos ocupa, no
tendientes a hacer efectivo el
debe pasar desapercibido que el OFS
ejercicio de sus funciones,
es el Órgano Técnico del Congreso del
tales como la posibilidad de
Estado, por tanto es una autoridad parte
determinar
del Poder Público y su actuación se
auditorias de programa que
encuentra acotada al principio de
habrán de practicarse en cada
legalidad ya antes referido.
ejercicio fiscal; la delimitación
libremente
las
del alcance de las revisiones;
Si bien puede suscitarse debate
20
la facultad de determinar la
acerca de la naturaleza de los actos del
existencia
OFS en el ejercicio de su función de
responsabilidades –tema que
Ibídem. Pág. 591.
ya
ha
de
sido
tratado
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
41
con
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
anterioridad;
y
condicionamiento
el
de
la
En
ese
sentido,
los
sujetos
vulnerables a las actuaciones del OFS
entrega de la constancia de
serán
pues
los
propios
sujetos
atención a las observaciones a
fiscalizados,
lo
cuales
como
la previa solventación de éstas
anteriormente se señaló pueden ser: el
y el pleno acato de las
propio Poder Legislativo; el Poder
recomendaciones
Judicial;
sujeto
hechas
fiscalizado,
al
entre
otras.21
el
Poder
(administración
Ejecutivo
centralizada,
desconcentrada
y
2. El OFS goza de autonomía
Organismos
autónomos;
técnica y de gestión, en base a
Municipios
(centralizada
lo
herramientas,
paramunicipal) y; los particulares a los
técnicas, métodos y prácticas
que se les hayan otorgado recursos
necesarias para realizar la
públicos.
cual
las
paraestatal);
los
los
y
función de fiscalización son
desarrolladas
unilateralmente
Ahora bien, respecto a los actos
por el propio OFS. Así mismo,
del OFS que pueden ser causa de
sus actos son unilaterales y
imputación de agravio a la esfera
libres
jurídica de los gobernados el artículo
de
toda
influencia
externa como la política.22
45 de la Ley de Fiscalización Superior
del Estado de Guanajuato señala que
pueden ser causa de devolución:
21
Incluso, de acuerdo al artículo 23 fracción III de la Ley
de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato el
OFS puede establecer como observación- irregularidad
detectada- la omisión del sujeto fiscalizado para entregar
la información que le sea requerida, situación que puede
dar pie a la substanciación de procedimientos
administrativo disciplinarios.
22
Como ejemplo encontramos lo establecido en los
artículos 2 y 30 de la Ley de Fiscalización Superior del
Estado de Guanajuato. Ob. Cit.
1. Cuando no se haya otorgado el
derecho de audiencia o defensa
al sujeto fiscalizado;
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
42
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
2. Cuando no se observen las
formalidades
esenciales
generación
del
basadas
proceso de fiscalización, y;
de
también
recomendaciones
en
incorrectas
interpretaciones de la norma y falsas
3. Cuando se viole de manera
apreciaciones de hechos; etc.
flagrante la ley, supuesto en el
cual puede recaer cualquier
Finalmente, acotando el tema de esta
acto arbitrario contrario a la
investigación
norma, es decir, cualquier acto
municipio como sujeto de fiscalización
realizado por el OFS que no
puede adquirir al carácter de “gobernado”
esté expresamente permitido
y ser susceptible de sufrir lesiones en su
en la Ley, lo cual se traduce en
esfera jurídica
cualquier
auditoría o revisiones realizados por el
violación
al
principio de legalidad.
podría
afirmar
que
el
durante los procesos de
OFS y si bien, la Ley de Fiscalización de
nuestro Estado establece como medio
A fin de ampliar el abanico de
ordinario de defensa el recurso de
posibilidades a que se refiere el párrafo
Reconsideración, éste es resuelto por el
anterior
la
propio Órgano de Fiscalización Estatal,
y
haciendo nugatoria la posibilidad que sea
a)
un órgano distinto y externo a la autoridad
apreciaciones subjetivas; b) sin soporte
emisora del acto –poder legislativo- quien
documental; c) basadas en incorrectas
revise su legalidad, lo cual se puede
interpretaciones normativas o falsa
traducir una violación a la tendencia actual
apreciación de los hechos; d) la
de establecer mecanismos de defensa a los
generación
podríamos
de
recomendaciones23
señalar
observaciones
basadas
en:
gobernados
23
Las observaciones son aquellas irregularidades
detectadas en el proceso de revisión y las
recomendaciones son aquellas que se establecen a efecto
de que los sujetos fiscalizados establezcan mecanismos
de control tendientes a evitar la reincidencia de las
situaciones observadas. Artículo 6 fracciones IX y X de
la Ley de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato. Ob. Cit.
en
cualquier
tipo
procedimientos.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
43
de
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.2. L A A U T O N O M Í A D E L
MUNICIPIO
territorio determinado, que administra sus
Como punto de partida será necesario el
depende siempre, en mayor o menor
establecimiento de las teorías que tratan de
grado, de una entidad pública superior, el
explicar el origen del municipio a fin de
Estado Provincial o nacional…”25
propios y peculiares intereses, y que
facilitar la comprensión de cómo esta
institución
fue
evolucionando
hasta
nuestros días.
Como se puede observar estos dos
conceptos difieren en demasía, en tanto
que De Pina Vara concibe al municipio
como un grupo de personas refiriéndose
I.2.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO
con ello a uno solo de sus elementos, esto
La
conceptualización
etimológica
del
municipio viene del latín municipium que
es un conjunto de obligados a pagar un
tributo.
es, al hecho social desde una perspectiva
netamente sociológica mientras que en la
enciclopedia jurídica se le concibe como
una ficción jurídica, es decir, como una
persona de Derecho Público estableciendo
Para Rafael de Pina, es “…un conjunto
de habitantes de un mismo término
jurisdiccional, regido en sus intereses
vecinales por un Ayuntamiento…”24
con ello una conceptualización más amplia
al
concebirlo
como
una
institución
jurídica. Si bien me inclino más por la
segunda opinión, no debe negarse valor a
la primera en razón a que es propiamente
De acuerdo a la Enciclopedia Jurídica
OMEBA: “…es jurídicamente una persona
de Derecho Público constituida por una
comunidad humana, asentada en un
de los grupos de personas asentadas en un
lugar determinado donde surgirá -aunque
de forma muy elemental- un sistema que
será necesario para regular la convivencia
y necesidades del mismo grupo, por lo que
24
De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. Edit.
Porrúa. Vigésimo Novena Edición. México 2000. Pag.
375.
25
Enciclopedia Jurídica OMEBA [CD-ROM].
Bibliográfica Omeba México. Versión 2007. ISBN 9687804-89-0.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
44
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
en consecuencia será este el elemento más
como un nivel de gobierno a la que suele
importante y trascendente del municipio
denominársele
por ser el origen del tercer elemento del
“formalistas” o “jurídicas” que conciben al
municipio. Cabe señalar que este último
municipio
enfoque será medular cuando sea tratado
administración pública o como un nivel de
el tema relativo al origen del municipio
gobierno. Por otro lado encontramos a las
pues es precisamente el fundamento o base
teorías que conciben al municipio como el
de las teorías socialistas.
resultado de una realidad social, histórica
“positivistas”,
como
una
parte
de
la
y espontánea, enfoque al que suele
I.2.2. GÉNESIS Y EVOLUCIÓN
HISTÓRICA
DEL
MUNICIPIO
COMO PODER POLÍTICO
denominársele
“ius
“comunitarista”
o
Finalmente
Aunque
el
municipio
encuentra
sus
antecedentes, al menos de una forma más
institucionalizada, en el imperio romano
con
el
establecimiento
“municipium”
dicho
tema
de
los
no
será
abarcado por cuestiones de delimitación
de la extensión de esta investigación por lo
que solo se tratara un contexto más
contemporáneo.
“socialista.”26
encontramos
una
teoría
ecléctica en la que se supone, el municipio
es una formación natural reconocida por el
Estado.27
Desde el punto de vista de las teorías
formalistas, el municipio es considerado
como una forma de organización políticoadministrativa del mismo Estado, esto es,
se le concibe como una forma de
organización
Respecto al origen del municipio han
naturalista”,
administrativa
territorial,
centralizada y vertical, donde el municipio
surgido varias teorías, las cuales en
26
términos generales se pueden resumir en
tres: por un lado encontramos aquellas
teorías que conciben al municipio como
una parte de la administración pública o
Narváez H., José Ramón. La defensa del Municipio
Mexicano a Partir de la Constitución de 1917.
Cuadernos de Jurisprudencia número 1. Edit. Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Primera Edición. México
2008. Pág. 11-12.
27
Torres Estrada, Pedro. La Autonomía Municipal y su
Garantía Constitucional Directa de Protección. Edit.
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
México 2005. Pág. 11-14.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
45
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
es la última circunscripción en la que
establecida en un determinado territorio
desciende el poder central.28 De acuerdo a
cuyos miembros estaban emparentados
estos enfoques el municipio es una entidad
entre sí, es decir, estaba formado de una
creada
propiamente
o varias familias.30 Por otra parte las
mediante la ley, por lo que encuentra en
cartas forales que en palabras de
ella su origen y fin.
Narváez H., eran documentos usados
por
el
Estado
hacia la edad media, y que en cierta
Si bien, en base en un análisis
muy
técnico
de
de
las normas jurídicas contenidas en esos
político-administrativas
documentos establecían prerrogativas
del Estado estas teorías formalistas
otorgadas por el Rey a favor del señor
tienen cierto grado de aceptación, no se
de la tierra o del consejo gobernante en
puede dejar de lado que las teorías
ese
comunitaritas
gran
fueron usados en la península ibérica
del
que actualmente son los territorios de
organización
influencia
municipio,
las
también
en
y
la
formas
medida constituían al municipio pues
tienen
concepción
ello
se
territorio,
dichos
documentos
Portugal, España y Francia.31
debe
principalmente a la influencia que en la
historia del propio municipio tuvo la
fusión
de
dos
instituciones,
Desde
una
socialistas
las
el
perspectivas
municipio
es
una
nacional y otra extranjera, y que de
manifestación espontánea en razón a las
acuerdo con Narváez
necesidades de socialización de los
H., son el
Calpulli y a las Cartas Forales.29
grupos sociales establecidos en un
determinado
La primera tuvo su origen en la
satisfacción
territorio,
hace
cuya
necesario
el
era prehispánica de nuestro país, y se
relaciona a una unidad social compleja
28
Véase los títulos 1.2. y 1.3. del Capítulo 1 de esta
investigación.
29
Narváez H., José Ramón. Ob. Cit. Pág. 12.
30
Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Calpulli [en línea].
[Consulta:
15
octubre
2011].
<
http://es.wikipedia.org/wiki/Calpulli>
31
Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Fuero [en línea].
[Consulta: 15 octubre 2011].
< http://es.wikipedia.org/wiki/Fuero>
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
46
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
establecimiento
de
un
sistema
Una
concepción
por
demás
regulatorio de las conductas de los
ecléctica la da Torres Estrada en los
miembros de esos grupos, lo cual a
siguientes términos: “No se puede
través del tiempo se convertirá en el
entender
sistema
sencillamente como una organización
jurídico
que
terminará
el
origen
natural
del municipio como una institución
creación de la ley. El origen del
surgida
municipio es algo más complejo; en
procesos
sociológico-
tampoco
municipio
asimilando o reconociendo la existencia
de
pero
del
nuestra
Estrada es: “…resultado del instinto de
entrelazan
unidad y socialización que distingue al
analizadas. Consideramos que no pudo
hombre a partir de la familia…”
de
todas
entenderlo,
una
jurídicos. En palabras de Pedro Torres
32
forma
como
las
se
corrientes
haber ley sin municipio, pero también
que no puede haber municipio sin ley, y
La tesis ecléctica del origen del
que la sola existencia natural de un
municipio es la que a juicio de muchos
grupo de personas no es suficiente para
juristas tiene más peso dado que es la
considerarlo municipio. La formalidad
que
argumentos
legal es determinante para que el
teóricos y empíricos ya que al igual que
municipio empiece a existir en la
el Estado, el municipio también posee
concepción del Estado Moderno.”33
cuenta
con
más
población, territorio y gobierno, siendo
que la población es el elemento con
Actualmente, en nuestro sistema
mayor preponderancia ya que es solo a
jurídico
través de ésta que se pueden crear este
municipio como una entidad pública
tipo
descentralizada de los Estados, con
de
ficciones
jurídico-sociales,
la
doctrina
concibe
al
como mecanismos para satisfacer su
personalidad jurídica
y patrimonio
necesidades.
propios, y de carácter meramente
administrativo en virtud de que su
32
Torres Estrada, Pedro. Ob. Cit. Pág. 11.
33
Ibídem. Pág. 14.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
47
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
función principal equivale a la función
administraban, unos, las ciudades y
gubernamental
que
villas españolas, y otros, los pueblos
realiza el Poder Ejecutivo Estatal o
indígenas. Ambos eran jurídicamente
Federal.
de
administrativa
igual
jerarquía
y
estaban
organizados de manera semejante…”35
Otro antecedente importante que
encontramos en el territorio mexicano
Dada la vasta influencia que
es la erección del primer Ayuntamiento
siempre tuvo y sigue teniendo el
en el Continente Americano, lo cual se
régimen español por sobre el nuestro,
llevó a cabo el día 10 de julio de 1519
es importante mencionar que durante la
en la Villa Rica de la Vera Cruz
construcción de nuestra Nación, la
específicamente
de
Constitución de Cádiz fue determinante
Chalchihuecan, después de los actos de
en la elaboración de nuestra primera
apropiación
que
Constitución, puesto que fue en esa
realizó Cortés para la Corona Española,
donde por primera vez se pretende
siendo en dicho lugar en el cual se
reglamentar
al
funda la primera ciudad de América
institución;
en
Continental.34
institución se plasma por primera vez
y
en
la
playa
apoderamiento
municipio
como
consecuencia
esta
en la Constitución Política de nuestra
Es a partir del periodo Virreinal
Nación del año 1824 como base de su
que el municipio comenzó a fortalecer
organización político-económica. No
su autonomía política. Al respecto, Hira
obstante que dicha institución se vio
de Gortari, citada por Narváez, afirma
interrumpida por las constituciones
que:
los
centralistas de 1836 y 1843, fue
ayuntamientos –españoles e indígenas-
restaurada en el acta de reformas de
“…los
cabildos
de
1847 y reiterada en las del año 1857,
34
Wikipedia, la Enciclopedia Libre. Veracruz [en línea].
[Consulta:
15
octubre
2011].
<
http://es.wikipedia.org/wiki/Villa_Rica_de_la_Vera_Cru
z#Historia>
sucediendo lo mismo en la constitución
35
Narváez H. José Ramón. Ob. Cit. Pág. 15.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
48
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
de 1917, sin embargo, sostiene Narváez
Ayuntamientos, por otra parte, tanto el
que la función que desempeño al
Plan de Ayala
municipio en el régimen constitucional
Guadalupe de 1913 establecían la No
de 1857 fue más organicista que
Reelección y se intentaba regular la
funcional,
autonomía
ya
que
existía
indefinición del municipio,
36
cierta
lo que
propició que -no obstante que en la
de 1911 como el de
política,
económica
y
administrativa de los municipios a nivel
constitucional.
constitución ya se encontraba prevista
la figura del Municipio, y en teoría
Finalmente
fue
Venustiano
podía exigir contribuciones- ello era
Carranza quien influenciado por otros
prácticamente imposible ya que el
personajes contemporáneos propuso al
poder central exigía de cada municipio
Constituyente de Querétaro las bases de
el
la autonomía municipal que luego
cumplimiento
de
prestaciones
económicas determinadas por el mismo
fueran
discutidas
gobierno central, lo cual refleja una
proyecto de la adición al artículo 115
disfunción práctica del municipio y un
constitucional. No obstante que fueron
sesgo completo a la poca autonomía
muchas las posturas adoptadas por los
que tenían los municipios. Dicha
diputados del Congreso Constituyente
situación fue uno de los principales
respecto a la forma de regular el
reclamos de los líderes revolucionarios
municipio y el alcance constitucional
quienes reclamaban el robustecimiento
del
de los poderes municipales.
determinantes en sentar los contenidos
mismo,
solo
como
parte
algunas
del
fueron
actuales de su regulación constitucional
36
La tendencia a fortalecer a los
a lo que cabe advertir que desde la
municipios fue retomada por Francisco
postura de cada uno de los diputados
I. Madero en el Plan de San Luis de
participantes todos tenía razón a su
1910 al proclamar la libertad de los
manera pues no era un tema fácil dadas
Ibídem. Pág. 18.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
49
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
las circunstancias políticas, sociales y
sería libre. Es aquí donde por primera
económicas de aquella época.
vez
se
comenzaron
cuestionamientos
Es importante señalar que el
a
a
plantear
cerca
del
significado de la “hacienda municipal”.
debate principal que se suscitó se centró
en la amplitud de las libertades que
En corolario a lo anterior, se
habrían de otorgársele a los municipios
sostenía que debía dársele al municipio
y
traducirse
libertad política para establecer su
posteriormente en poder, es decir,
sistema fiscal, pues de lo contrario, la
existía la divergencia entre otorgarles
negación de dicha facultad iría en
más libertad política o más libertad
contra de su libertad y soberanía.
que
habrían
de
económica, para que en un caso u otro
una de estas fuese contrapeso de la otra,
sin
embargo
dicha
Otros
se
pronunciaban
por
divergencia
respetar la autonomía municipal al
engendraba la dificultad de que al
extremo, sosteniendo que solo la
otorgar una y restringir la otra, en
Suprema Corte de Justicia podría
ambos casos se hacía nugatoria –
intervenir en la cuestión económica de
hablando en términos generales- la
los
libertad del municipio.
defensora que como una limitadora de
municipios,
más
como
una
esa facultad.
Por una parte se propuso que el
municipio tuviese su hacienda libre,
Como
se
consecuencia
de
presentó
proyecto
aceptando que la única base de la
debates,
libertad de los municipios radicaba en
modificado en el que se establecía que
la libertad amplia para manejar sus
para
fondos con toda libertad, asimismo
económica
sostenían que si el municipio no podía
otorgárseles recursos propios para no
administrar sus bienes sin trabas nunca
dejarlos a merced de los poderes de los
asegurar
del
la
un
los
independencia
municipio
debían
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
50
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Estados, a la vez que se les establecían
atender sus funciones, así como al
recursos legales para defender esa
porcentaje proporcionado por el Estado.
autonomía, siendo en este momento
Asimismo se establecía que en términos
donde por primera vez se le reconoce
generales
abiertamente libertad económica el
municipio con el Estado lo resolviera el
municipio. Asimismo, se establecía
Tribunal Superior del Estado.
cualquier
contienda
del
que los ingresos de los municipios
derivarían de la prestación de los
Finalmente el texto definitivo de
servicios públicos a los habitantes, más
la fracción II del artículo 115 de la
una suma no inferior del 10% de lo que
Constitución Política de 1917 concilió
el Estado recaudara por medio del
las dos tendencias antes expuestas que
propio Municipio, y de surgir algún
perseguían el establecimiento de la
conflicto entre el Ejecutivo Estatal y el
independencia
Municipio, conocería la Legislatura y si
municipio
el conflicto era entre ésta y el
administrara libremente su hacienda
Municipio,
formada
conocería
el
Tribunal
Superior del Estado.
al
por
municipales
económica
facultarlo
las
del
para
que
contribuciones
establecidas
por
las
legislaturas de los Estados, lo cual se
En virtud de lo anterior, los
traducía en un reconocimiento tácito de
diputados Jara y Medina presentaron
la imposibilidad práctica de darles una
voto
se
autonomía absoluta, por lo que debían
pronunciaron por que la Corte no
acatar las leyes expedidas por las
interviniera
en
Legislaturas Locales.
municipales
y
particular
en
el
las
que
cuestiones
se
suprimiera
la
los
municipios
de
A fin de cuentas, los problemas
contribuciones,
entre Municipios y Estados han estado
manteniendo esa facultad solo respecto
presentes en la vida política del país
de aquellas situaciones necesarias para
desde la creación de la Constitución de
obligación
recaudar
de
todas
las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
51
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
1917, presentándose en mayor o menor
Con motivo de dichos problemas
número en los distintos Estados, y
se derivaron varias tesis que en esencia
algunos de estos problemas han sido
sostenían que no podían reconocérsele
realmente
el
al municipio las mismas cualidades de
desarrollo y el reconocimiento del
independencia adoptados por nuestra
poder político de los Municipios, tales
Constitución para los tres poderes,
como los suscitados en Puebla, a saber:
traducidas en las facultades de querer,
determinantes
en
hacer y juzgar, pues éstas son una
En el año de 1918, el Poder
manifestación
de
la
soberanía
Ejecutivo de esa entidad federativa
concedida por el pueblo -en quien
ordenó
radica
la
disolución
de
algunos
municipios so pretexto de que las
originariamente-
a
sus
mandatarios.
elecciones llevadas a cabo en ellos no
se habían hecho conforme a la ley, por
Aquí encontramos los primeros
lo que tomando en cuenta que esa
antecedentes de las controversias
misma
constitucionales
presentado
problemática
Estados,
promovidas
en
nuestra Nación, sin embargo, existía el
varios
problema de que el artículo 105 de la
magistrados para que atendieran el
Constitución vigente en ese entonces
caso, puesto que los municipios habían
solo establecía la posibilidad de usar
comenzado a usar los medios de
ese medio de control constitucional a
protección
que
los poderes y en ese sentido los
contaban para defender sus intereses.
municipios no encuadraban en esa
Ante dicha problemática la decisión de
categoría, por esa razón la resolución
la Corte sería trascendental para el
de la Corte determinó medularmente
futuro de los municipios en nuestro
que el municipio no se encontraba
sistema jurídico.
facultado para promover la controversia
Corte
otros
había
la
Suprema
en
se
designo
constitucional
a
con
pues
no contaba con todos los
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
52
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
privilegios de un Poder Independiente
Constitución del año 1983 se basaron
dentro del Estado, y de resolver lo
en los siguientes puntos torales:
contrario se alterarían las doctrinas
existentes sobre la división de poderes,
1. Se sientan las bases genéricas
régimen constitucional adoptado desde
para
la
estructuración
la constitución de Apatzingán.
Municipio,
y
del
de
los
procedimientos de suspensión
En síntesis, de una forma o de
y declaración de inexistencia
otra siempre se le negó al municipio el
de los mismos, claro está,
reconocimiento como poder político
sujetos a las formalidades
dentro del Estado so pretexto que ello
esenciales del procedimiento.
equivaldría a equipararlo con uno de los
2. Se le confiere al Municipio la
poderes esenciales de la clásica forma
jerarquía constitucional en el
de gobierno.
manejo de su patrimonio, en el
mismo sentido, se reafirma la
Esa postura asumida por la
concepción
originaria
del
Suprema Corte continuó hasta el año
constituyente en relación a la
1992 cuando por fin y con base a las
libre administración de su
reformas constitucionales de 1983, el
hacienda bajo la fórmula de la
Ministro
correcta
Mariano
Azuela
Güitron
distribución
elaboró el proyecto para resolver el
competencias
famoso
fiscal, pues, se asignan de
amparo
Mexicali,
cuyo
en
de
exclusiva
materia
proyecto se apoyó en la exposición de
forma
motivos de la mencionada reforma
municipio fuentes de ingresos
constitucional de 1983.
tributarias
así
para
como
el
otras
fuentes de ingresos vía Estado.
Al respecto cabe comentar que
Lo anterior debería traducirse
las reformas al artículo 115 de nuestra
en una absoluta autonomía por
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
53
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
parte del municipio en el
acuerdo al segundo apartado
manejo
del
presupuestal
por
medio de la formulación y
así
como
en
123
Constitucional.
aplicación del presupuesto de
egresos
artículo
6. Se hace factible la celebración
la
de convenios de colaboración
reiteración de su personalidad
entre
jurídica y su carácter de
Estados y los Municipios a fin
autoridad política económica.
de lograr la descentralización y
3. Se establece la obligación de
la
Federación,
desconcentración
de
los
los
prestar los servicios públicos,
recursos federales, lo cual se
asimismo
traducirá en el fortalecimiento
se
definen
y
de la autonomía municipal. 37
delimitan éstos.
4. Se introduce el principio de la
representación proporcional en
No obstante lo anterior, estas
la elección de los integrantes
reformas garantizaban un mínimo de la
de los ayuntamientos, lo cual
autonomía política y financiera del
hace posible la participación
municipio pues si bien se le establecían
pluripartidista sea cual fuere su
fuentes exclusivas de recaudación,
número de habitantes, esto es,
concomitantemente
se
obligaciones tales como la prestación
elimina
anterior
que
la
limitación
otorgaba
se
establecían
tal
de servicios municipales, además de
atribución solo a municipios
que los Municipios siguen sujetos al
con más de trescientos mil
poder central en tanto que el Congreso
habitantes.
del Estado sigue aprobando las Leyes
5. Se regulan las relaciones de
de
Ingresos
Municipales
y
los Estados y Municipios con
sus trabajadores, sujetándolas
a las leyes expedidas de
37
Moreno M., Manuel. Adecuación de la Realidad
Municipal a la Reforma Constitucional de 1983 [en
línea].
[Consulta:
9
julio
2012].
<http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/477/19.pdf>
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
54
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
reglamentando la conformación de los
Para
resolver
el
mencionado
Presupuestos de Egresos, lo cual deja
asunto, la Corte se vio obligada a
en claro que aunque la intención de las
realizar una interpretación sistemática
reformas era otorgar el municipio más
de los artículos 105, 115 y 116 de la
autonomía, ello quedaba entre líneas
Constitución vigente en ese entonces y
pues de alguna forma aún se encontraba
que además se ajustaba a la evolución
sujeto
establecerse
del municipio sin apartarse del contexto
facultades concurrentes en cuestiones
constitucional, lo que llevó a que por
hacendarias.
primera
al
Estado
al
vez
reconocido
Volviendo al tema que nos ocupa
el
como
municipio
un
promover
fuera
poder
para
controversias
en este apartado, cabe señalar que en
constitucionales
ese
prerrogativas que la reforma del 83 le
famoso
(4521/1990)
amparo
el
Mexicali
ayuntamiento
del
para
defender
había concedido.
referido municipio (militante del PRI
por cierto) promovió juicio de amparo
Al caso de Mexicali siguieron
en contra de actos del gobernador del
otros, como el caso del municipio de
Estado de Baja California (militante del
Delicias, Chihuahua, que apoyado en la
PAN) relacionados con la asignación o
tesis de Mexicali logró que se le
distribución de recursos financieros. Lo
admitiera
más
resolución
constitucional mediante el recurso de
respectiva consistió en que la Suprema
revisión, pues originalmente se le había
Corte afirmó que, en aquel contexto, al
desechado la controversia puesto que
municipio se le debería reconocer el
originalmente se consideró que estaba
carácter de “poder” para promover
promoviéndolo
controversias constitucionales.
soberana y por dicha razón no contaba
relevante
de
la
una
como
controversia
una
entidad
con prerrogativas constitucionales, en
efecto, el argumento principal que uso
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
55
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
el tribunal colegiado en términos
directamente en el reconocimiento de
generales consideró que al municipio
cierta autonomía del municipio en
puede revestir dos personalidades, por
materia hacendaría, tema que será
un lado como entidad soberana o
tratado en tema separado.
persona moral de derecho público y por
otro como sujeto de derecho privado
con
un
patrimonio
propio
I.2.3. LA AUTONOMÍA
MUNICIPIO
cuya
protección federal es indispensable para
proteger
estos
derechos
DEL
Por principio de cuentas es necesario
privados,
establecer que se debe entender por
siendo esta última la personalidad que
autonomía, palabra que proviene del
asumió.
griego antiguo compuesta de dos
vocablos: “autos” que significa “uno
No obstante lo anterior, no fue
mismo” y “nomos” que significa
sino hasta el año 1994 cuando el
“norma o ley” de lo que se colige que
legislador federal, impulsado por la
autonomía
es
etimológicamente
jurisprudencia, reformó el artículo 105
hablando “la posibilidad de darse la
de la Constitución para dar legitimación
propia ley”.39
al
municipio
para
promover
controversias constitucionales.38
Tal como lo afirma Teresita
Rendón Huerta en su obra Derecho
A partir de las reformas antes
referidas
aparecieron
Municipal, “…nada es más discutido en
varias
el campo de la ciencia municipal, que la
jurisprudencias que de una forma u otra
autonomía del municipio…”40 y es que,
reconocen al municipio como un poder
para
promover
en verdad, resulta ser un tema por
controversias
demás extenso y controversial, en el
constitucionales, lo que viene a incidir
39
38
Véanse páginas 3, 4 y 5 del Capítulo 3 de este trabajo
de investigación.
Pedroza de la Llave, Susana Thalía. Ob. Cit. Pág. 175.
Rendón Huerta, Teresita. Derecho Municipal. Edit.
Porrúa. México 1985. Pág. 132.
40
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
56
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
que la presente investigación no tiende
autoridades, conducir sus actividades
a profundizar, únicamente se pretende
financieras y administrar sus bienes”.42
establecer un panorama general del
concepto a efecto de facilitar su
Tomando en consideración la
comprensión.
dificultad y polémica sobre el concepto
de autonomía municipal y que éste
Juristas españoles en apego a una
nunca será estático por encontrarse
corriente ius-naturalista consideran que
sujeto a la evolución que el mismo
la autonomía es un atributo del
municipio o el sistema jurídico sufra,
municipio ya que por tratase éste de un
pueden encontrarse un gran número de
grupo social, por su naturaleza nace
teorías que tratan de explicar su
con ella y dicha autonomía es la que
significado y la evolución que ha
dará identidad e independencia frente a
presentado en Europa y América, por lo
otros grupos sociales, luego entonces la
que, finalmente tomaremos en cuenta lo
autonomía
que Quintana Roldán, en su obra
es
una
cualidad
del
municipio por el hecho mismo de
Derecho Municipal concluye:
41
existir.
“El derecho del Municipio para
que, dentro de su esfera de
competencias, elija libremente a sus
gobernantes, se otorgue sus propias
normas de convivencia social; resuelva
sin intervención de otros poderes los
asuntos propios peculiares de la
comunidad; cuente, además, con
renglones propios de tributación y
disposición libre de su hacienda; y,
finalmente, que estas prerrogativas estén
definidas y garantizadas por el
ordenamiento supremo del Estado.”43
Por otro lado, de las teorías que
describe Carlos F. Quintana Roldán en
su obra Derecho Municipal acerca de la
autonomía del municipio, se considera
a la autonomía como “una potestad para
organizar su gobierno, expedir sus
normas
internas,
elegir
a
sus
42
41
Estrada Torres, Pedro. Ob. Cit. Pag. 11-12.
Quintana Roldán, Carlos F. Derecho Municipal. Edit.
Porrúa. Séptima edición. México 2003. Pág. 180- 193.
43
Ibídem. Pag. 195.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
57
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
En ese mismo sentido, Quintana
habrá
carencias
administrativas
e
inestabilidad política.45
Roldán señala que la doctrina más
reciente del municipalismo desglosa a
la autonomía municipal en varios
En términos muy similares Pedro
Torres
apartados y que son:
Estrada,
en
su
obra
“La
autonomía municipal y su garantía
“a) Autonomía política: esto es,
la capacidad jurídica del Municipio para
otorgarse democráticamente sus propias
autoridades, cuya gestión política no
deberá ser interferida por otros niveles
de gobierno.
constitucional directa de protección”,
b) Autonomía administrativa: que
entendemos como la capacidad del
Municipio para gestionar y resolver los
asuntos propios de la comunidad en
cuanto a servicios públicos, poder de
policía, y organización interna; sin la
intervención de otras autoridades,
contando el Municipio, además, con
facultades normativas para reglamentar
estos renglones de la convivencia social.
“… es la titularidad del
municipio de gestionar y resolver todos
los asuntos de carácter local, mediante
sus
representantes
elegidos
democráticamente entre los miembros
de su comunidad, los cuales tendrán
dentro de sus prerrogativas el organizar
por medio de reglamentación y sin
tutela (el grado de tutela o
determinación también determina el
grado de autonomía) todos los ámbitos
que a su competencia constitucional y
legal corresponda, así como la libre
administración de sus recursos. La
autonomía solo se verá plena si los
municipios pueden acceder de manera
sencilla y efectiva mediante sus
autoridades legitimadas, ante los
tribunales del Estado en defensa de su
autonomía si les es vulnerada. Sin esta
última facultad, el concepto de
autonomía quedaría incompleto.”46
concibe a la autonomía municipal de la
siguiente forma:
c) Autonomía financiera: que es
la capacidad del Municipio para contar
con recursos suficientes derivados de
renglones tributarios exclusivos, así
como el libre manejo de su patrimonio y
la libre disposición de su hacienda.”44
Además de lo anterior, el mismo
autor afirma que el aspecto más
importante
de
la
autonomía
municipal es la autonomía financiera,
Como se puede observar, la
puesto que sin suficiencia financiera
acepción que Torres Estrada tiene
acerca de la autonomía municipal
45
44
Ídem.
46
Ídem.
Torres Estrada, Pedro. Ob. Cit. Pág. 29.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
58
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
engloba de alguna forma los tipos de
mencionado artículo 115 otorga al
autonomía que anteriormente hemos
concepto municipio libre el mismo
señalado, pero además agrega un
sentido, en términos generales, que la
elemento que es de suma importancia,
doctrina
esto es, la facultad para acceder a la
autonomía municipal que en párrafos
protección de la autonomía por la vía
anteriores fue comentado.
otorga
al
concepto
de
jurisdiccional, facultad que como ya se
demostró en el punto 2.2., de este
A efecto de dejar más claro lo
capítulo, ha pasado por un proceso muy
anterior, habremos de referirnos al
largo de reconocimiento por parte de
contenido del artículo 115 de nuestra
las instituciones jurisdiccionales de
Constitución Política, por lo que es
nuestro país y aún sigue evolucionando.
importante citar una parte del dictamen
que
algunos
de
los
diputados
Dado lo anterior y para los
constituyentes de 1916 hicieron en
efectos de nuestro tema habremos de
relación a los cambios trascendentales
referirnos al contexto del concepto de
que la nueva Constitución – la de 1917-
autonomía en el Derecho Mexicano. En
tendría con respecto a la de 1857 y
ese sentido nuestro análisis partirá de
cuyo dictamen señalaba:
su
base
constitucional,
la
cual
encontramos en el artículo 115 de
nuestra Ley Suprema, el cual hace
referencia al “municipio libre” pero
nunca del “municipio autónomo”, lo
cual nos lleva a plantearnos la siguiente
interrogante: ¿en este contexto debe
entenderse lo mismo por municipio
autónomo que municipio libre? A lo
cual respondería que sí, pues el
“…Las
diferencias
más
importantes y por lo tanto la gran
novedad respecto de la Constitución de
1857, es la relativa al establecimiento
del municipio libre como la futura base
de la administración política y municipal
de los estados y, por tanto, del país. Las
diversas iniciativas que han tenido a la
vista la comisión y el empeño de dejar
sentados los principios en que debe
descansar la organización municipal, ha
inclinado a ésta a proponer las tres
reglas que intercala en el artículo 115 y
que se refieren a la independencia de los
ayuntamientos, a la formación de su
hacienda, que también debe ser
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
59
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
independiente, u al otorgamiento de
personalidad jurídica para que puedan
contratar,
adquirir,
defenderse,
etcétera…”47
realidad actual puesto que tanto en la
A
reformas
intervencionista, ya que se reconocen al
establecidas en la Constitución de 1917
municipio facultades que el propio
se le atribuyó al municipio el carácter
legislador –por ejemplo el estatal- se
de “libre” para todos los efectos legales
niega
llegando al punto de prohibir toda
secundarias dejando con ello desde
autoridad
nuestro
razón
de
las
intermedia
entre
el
Constitución Federal como en la de
nuestro Estado se mantiene un sistema
a
reconocer
particular
en
punto
las
leyes
de
vista
ayuntamiento y la autoridad estatal, lo
facultades muy residuales, lo cual
cual reflejaba su autonomía política; se
implica una constante limitación por
le
cual
parte de las legislaturas de los Estados
significaba cierto grado de autonomía
en las actividades de los municipios,
hacendaria;
aseguraban
y
personalidad
otorgándosele
ingresos,
lo
le
reconocía
que a su vez se traduce en una
jurídica
propia,
constante restricción al pleno ejercicio
se
con
ello
autonomía
de
sus
libertades
administrativas
jurídica y administrativa.
y
políticas,
hacendarias
reconocidas constitucionalmente, tal es
Si bien es cierto que la intención
el caso de la Ley para el Ejercicio y
del constituyente de 1916 fue dotar al
Control de los Recursos Públicos para
municipio
de
el
facultades
que
características
y
Estado
y
los
Municipios
de
forma
Guanajuato y la Ley de Fiscalización
garantizaran su autonomía y el no
Superior del Estado de Guanajuato, por
intervencionismo de los Estados en la
citar algunos casos.
de
alguna
vida municipal, dicha intención dista
mucho de haberse logrado en la
I.2.4. EL PATRIMONIO Y LA
HACIENDA
PÚBLICA
DEL
MUNICIPIO
47
CENEDIC. Universidad de Colima. México a través
de las Constituciones [CD-ROM]. México 2003.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
60
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Indiscutiblemente la génesis de la libertad
hacendaria del municipio se encuentra
íntimamente ligada con la de su poder
político -tema que fue agotado en el punto
2.1., de este capítulo- puesto que, como se
ha
venido
hacendaria
afirmando,
sin
difícilmente
libertad
podría
haber
libertad política y administrativa. De ahí
su
relevancia
como
atributo
de
la
autonomía municipal.
Heriberto Jara citado por Covarrubias
Dueñas, “…No se concibe la libertad
política cuando la libertad económica
no está asegurada…”
48
razón por la
cual esta parte de la investigación se
abocara de forma directa al estudio de
la autonomía financiera del municipio
en México y de sus facultades en
hacendaria
como
una
continuación del tema anterior.
Respecto
…
IV. Los municipios administrarán
libremente su hacienda, la cual se
formará de los rendimientos de los
bienes que les pertenezcan, así como de
las contribuciones y otros ingresos que
las legislaturas establezcan a su favor, y
en todo caso:
a)
Percibirán
contribuciones…
En ese sentido, en palabras de
materia
“II.… …los municipios estarán
investidos de personalidad jurídica
propia y manejaran su patrimonio
conforma a la ley”…
a
la
autonomía
financiera, el artículo 115 en sus
fracciones II y IV establece:
48
Covarrubias Dueñas, José de Jesús. La autonomía
municipal en México. Edit. Porrúa. Segunda Edición.
México 2004. Pág. 57.
las
Los municipios podrán celebrar
convenios con el Estado para que éste se
haga cargo de algunas de las funciones
relacionadas con la administración de
esas contribuciones.
b)
federales…
Las
participaciones
c) Los ingresos derivados de la
prestación de servicios públicos a su
cargo.
Las leyes federales no limitarán
la facultad de los Estados para establecer
las contribuciones a que se refieren los
incisos a) y c), ni concederán exenciones
en relación con las mismas. Las leyes
estatales no establecerán exenciones o
subsidios en favor de persona o
institución alguna respecto de dichas
contribuciones. Sólo estarán exentos los
bienes de dominio público de la
Federación, de los Estados o los
Municipios, salvo que tales bienes sean
utilizados por entidades paraestatales o
por particulares, bajo cualquier título,
para fines administrativos o propósitos
distintos a los de su objeto público.
…
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
61
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
coalición otro término jurídico, es
Las legislaturas de los Estados
aprobarán las leyes de ingresos de los
municipios, revisarán y fiscalizarán sus
cuentas públicas…”49
decir, habrá la necesidad de determinar
qué debe entenderse por patrimonio
municipal y por hacienda municipal, a
Como se puede observar, del
actual texto del artículo 115 de nuestra
efecto de determinar sus alcances y
limitaciones.
Constitución Política se desprenden dos
principios: el principio de autonomía
Dado lo anterior, y más que a la
municipal y el de libre administración
teoría, habremos de remitirnos al
hacendaria, sin embargo también se
contexto real de la acepción de esos
establecen límites a éstos, el primero lo
conceptos en nuestra legislación, es
encontramos en la fracción II al señalar
decir, a las leyes que en esa materia
que el patrimonio se administrará
rigen a los municipios del país.
conforme a la ley, entendiéndose por
éstas a las leyes reglamentarias de este
Por principio encontramos a la
precepto constitucional, que en efecto
fracción
serán normas secundarias expedidas por
Constitucional
las legislaturas de los Estados.
referencia al patrimonio sin establecer
II
del
en
artículo
el
115
cual
hace
un concepto del mismo ni señalar de
Contrario a lo anterior en su
qué elementos se conformará, lo cual
fracción IV se establece textualmente
hace
que
conceptualización
los
municipios
administrarán
necesario
remitirnos
a
una
doctrinaria.
Al
libremente su hacienda, sin establecer
respecto, en la Enciclopedia Jurídica
limitación a tal facultad tal como pasa
OMEBA se refiere que autores como
con su patrimonio, lo cual trae a
Rocco, Planiol, Aubry y Rau hablan de
una relación entre los bienes y derechos
49
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Última reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el día 15 de octubre de 2012.Ob.
Cit.
de una persona y sus cargas pecuniarias
u obligaciones, la consideran como una
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
62
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
suma de elementos que conforman una
faceta de la hacienda pública, puesto
universalidad jurídica medible en valor
que el mismo artículo 115 en su
pecuniario, es decir, un todo.50 Bajo esa
fracción
perspectiva uno de los conceptos más
conformará
la
hacienda
sencillos pero a la vez más completos
municipal,
lo
cual
es el que sostiene De Pina Vara, quien
principalmente
afirma
ingresos, lo que desde el punto de vista
que
patrimonio
“…Conjunto
de
es
un:
derechos
y
material
IV,
establece
se
a
cómo
refiere
pública
se
las
refiere
fuentes
a
se
de
cuestiones
obligaciones que corresponden a un
pecuniarias, mientras que por otro lado
solo titular…”51
también se refiere a áreas financieras
del municipio, lo que a su vez
En tratándose de la hacienda
constituyen el instrumento financiero
pública los juristas le han otorgado una
principal,
doble connotación, una genérica al
ayuntamientos cumplen su cometido
señalar que se trata de una coordinación
primordial que consiste en promover el
económica
los
desarrollo de sí mismos y el bienestar
habitantes de un lugar para satisfacer
de sus habitantes por medio de la
sus necesidades comunes por medio de
prestación de servicios públicos, lo cual
la aplicación de recursos tomados de la
constituye un sistema de coordinación.
activa
creada
por
a
través
del
cual
los
riqueza de los particulares o ciudadanos
y otra meramente material en la que se
A
nivel
municipal,
la
Ley
le concibe como un conjunto de bienes
Orgánica Municipal para el Estado de
pertenecientes al Estado.
Guanajuato, en su artículo 197 dispone
que
Desde nuestra perspectiva, la
Constitución Federal adopta esta doble
el
constituye
patrimonio
por
los
municipal
ingresos
se
que
conforman la hacienda pública, los
bienes de dominio público y privado
50
51
Enciclopedia Jurídica OMEBA. Ob. Cit.
De Pina Vara, Rafael. Ob. Cit. Pág. 400.
del
municipio,
los
derechos
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
63
y
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
obligaciones constituidos a favor del
La respuesta a la interrogante
municipio, otros ingresos y derechos
antes planteada podría encontrarse en
establecidos en ley y por último la
los criterios de interpretación que la
deuda pública.
Suprema Corte de Justica de la Nación
esgrimió en varias ejecutorias, como la
Por su lado el artículo 198 del
mismo
ordenamiento,
si
bien
relativa a la controversia constitucional
no
8/2006 promovida por el municipio de
establece un concepto de hacienda
Miahuatlan de Porfirio Díaz, del Estado
pública municipal al igual que la
de Oaxaca, identificada con el registro
Constitución Federal, si dispone los
IUS número 20038,
conceptos que la constituirán, los
considera, que de una interpretación
cuales en general se refieren a los
armónica, sistemática y teleológica del
ingresos y a un sistema de recaudación
artículo 115 fracción IV constitucional
de bienes necesarios para cumplir su
se desprende que dicho precepto no
cometido. Asimismo, dicho precepto
tiende a establecer la forma en que
normativo dispone que dichos recursos,
puede integrarse la totalidad de la
serán administrados directamente por el
hacienda municipal, sino precisar en lo
Ayuntamiento o por quien éste autorice
particular los conceptos de ésta que
conforme a la Ley, lo cual tiene una
quedan sujetos al régimen
gran connotación en el tema que nos
administración hacendaria.
en la cual se
de libre
ocupa púes esto nos lleva a plantear la
interrogante
acerca
del
fin
que
De lo anterior podrá deducirse
pretendió el legislador al agrupar cierto
que la hacienda pública solo incluye
tipo de ingresos como hacienda pública
aquellos que puede administrar con
de entre los
total libertad, de entre la totalidad de
que conforman al
patrimonio municipal.
los ingresos que puede percibir el
municipio.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
64
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
En conclusión, podría afirmarse
que desde el punto de vista materialista
el patrimonio es un concepto más
amplio que encuadra a la misma
hacienda
pública
en
su
acepción
I.2.5.
LA
LIBRE
ADMINISTRACIÓN
HACENDARIA DEL MUNICIPIO
Y SU ESTADO ACTUAL DE
ACUERDO A LOS CRITERIOS DE
LA
SUPREMA
CORTE
DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN
también materialista, es decir, en tanto
que el patrimonio municipal estará
conformado por todo el conjunto de
bienes, derechos y obligaciones a cargo
del municipio en lo cual se encuentra
implícita la hacienda pública, mientras
que, por otro lado y desde una
perspectiva más doctrinal, la hacienda
involucra un sistema completo de
recaudación de los ingresos que por
disposición constitucional el municipio
Como se ha venido vislumbrando en el
desarrollo
de
este
capítulo,
el
reconocimiento del poder político y
económico del municipio, al menos en
nuestro
sistema
motivado
jurídico,
principalmente
ha
sido
por
las
decisiones judiciales emitidas por los
tribunales federales, por lo que no
deberá
extrañarnos
que
en
esta
investigación se otorgue demasiado
peso a las decisiones que en la materia
tiene derecho a percibir.
que nos ocupa emitan los Tribunales
En ese contexto el segundo paso
Federales.
será determinar cuál es el alcance de las
Una de las primeras cuestiones a
libertades que en esa materia establece
la Constitución Federal al establecer
que
el
municipio
manejará
su
patrimonio y administrará libremente
su hacienda, tema que será resuelto en
el siguiente punto.
resolver en este apartado es la relativa a
las
actividades
que
involucra
la
administración de recursos como tal y
consecutivamente el sentido y alcance
de la libertad en esas cuestiones, por lo
cual, tomando en consideración que
curiosamente dicho tema es poco
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
65
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
…
V. Gestión financiera: La
recaudación, manejo, custodia, control y
aplicación de los recursos públicos que
los sujetos de fiscalización utilizan para
el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los presupuestos, planes y
programas, de conformidad con las leyes
y
demás
disposiciones
jurídicas
aplicables;…”54
abordado por la doctrina en materia de
derecho municipal habrá necesidad de
recurrir a las leyes que rigen en nuestro
Estado en esa materia, así como a los
criterios asumidos la Suprema Corte de
Justica de la Nación en el tópico.
En ese sentido, podría afirmarse
Al respecto, sostiene de Pina
que la gestión financiera de los recursos
Vara que “administración” es una:
públicos es un concepto amplio que
“…Actividad dedicada al cuidado y
involucra una serie de actividades
conservación de un conjunto de bienes
encaminadas a dirigir su correcto uso;
de cualquier naturaleza –pública o
resguardarlo, vigilarlo y supervisarlo
privada- con objeto de mantenerlos en
estado
satisfactorio
para
con la debida diligencia y ejercer todas
el
las facultades de dominio sobre éste
cumplimiento de su destino…”52 Por lo
para aplicarlo a sus fines, lo cual
que, tomando en consideración que
implica
gestionar es la acción de administrar,53
públicos,
lo
cual
disponer
libremente de él.
se está ante la presencia de la gestión de
recursos
necesariamente
hace
A
necesario dar cita a la fracción V del
mayor
abundamiento,
es
importante señalar que existe una
artículo 6 de la Ley de Fiscalización
variedad de tesis jurisprudenciales que
Superior del Estado de Guanajuato en
sostienen la existencia del principio de
los siguientes términos:
libertad hacendaria, pero una de las más
relevantes por su sencillez es la
“Artículo 6. Para los efectos de
la presente ley, se entenderá:
derivada del criterio del Tribunal Pleno
de la Suprema Corte de Justica de la
52
Ibídem. Pág. 59.
Diccionario de la Lengua Española. Gestión [en
línea].
[Consulta:
11
noviembre
2012].
<http://buscon.rae.es>
53
54
Ley de Fiscalización Superior del Estado de
Guanajuato. Ob. Cit.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
66
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Nación
contenido
tesis
aplicación
de
el
conforman
la
número P./J. 5/2000, página quinientos
municipal,
cuyos
quince, Tomo XI, febrero de dos mil,
quedaron
explicados
Novena Época del Semanario Judicial
anteriores.
jurisprudencial
en
publicada
la
con
los
recursos
hacienda
pública
conceptos
en
que
ya
párrafos
de la Federación y su Gaceta, la que
propiamente arroja más luz al respecto
y para ello se citara a continuación:
En sentido similar se encuentra el
criterio de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
“HACIENDA MUNICIPAL Y
LIBRE
ADMINISTRACIÓN
HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS
(ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV,
DE
LA
CONSTITUCIÓN
FEDERAL).
En términos generales puede
considerarse que la hacienda municipal
se integra por los ingresos, activos y
pasivos de los Municipios; por su parte,
la libre administración hacendaria debe
entenderse como el régimen que
estableció el Poder Reformador de la
Constitución a efecto de fortalecer la
autonomía y autosuficiencia económica
de los Municipios, con el fin de que
éstos puedan tener libre disposición y
aplicación de sus recursos y satisfacer
sus necesidades, todo esto en los
términos que fijen las leyes y para el
cumplimiento de sus fines públicos.”55
De lo anteriormente expuesto se
derivan dos elementos indispensables
que involucra la libertad hacendaria,
esto es, la libre disposición y la libre
55
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM].
México. Versión 2011.
contenido en la tesis aislada publicada
con el número 1a. CXI/2010, página
mil doscientos trece, Tomo XXXII,
noviembre de dos mil diez, Novena
Época del Semanario Judicial de la
Federación
y
su
Gaceta,
que
continuación se cita:
“HACIENDA
MUNICIPAL.
PRINCIPIOS,
DERECHOS
Y
FACULTADES EN ESA MATERIA,
PREVISTOS EN EL ARTÍCULO
115, FRACCIÓN IV, DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS
ESTADOS
UNIDOS
MEXICANOS.
El citado precepto constitucional
establece diversos principios, derechos y
facultades de contenido económico,
financiero y tributario a favor de los
municipios para el fortalecimiento de su
autonomía a nivel constitucional, los
cuales, al ser observados, garantizan el
respeto a la autonomía municipal, y son
los siguientes: a) el principio de libre
administración de la hacienda
municipal, que tiene como fin
fortalecer
la
autonomía
y
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
a
67
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
autosuficiencia económica de los
municipios, para que tengan libre
disposición y aplicación de sus
recursos y satisfagan sus necesidades
sin estar afectados por intereses
ajenos que los obliguen a ejercer sus
recursos en rubros no prioritarios o
distintos de sus necesidades reales, en
los términos que fijen las leyes y para el
cumplimiento de sus fines públicos;
además, este principio rige únicamente
sobre las participaciones federales y no
respecto de las aportaciones federales,
pues las primeras tienen un componente
resarcitorio, ya que su fin es compensar
la pérdida que resienten los estados por
la renuncia a su potestad tributaria
originaria de ciertas fuentes de ingresos,
cuya tributación se encomienda a la
Federación;
mientras
que
las
aportaciones federales tienen un efecto
redistributivo, que apoya el desarrollo
estatal y municipal, operando con mayor
intensidad en los estados y municipios
económicamente más débiles, para
impulsar su desarrollo, tratándose de
recursos preetiquetados que no pueden
reconducirse a otro tipo de gasto más
que el indicado por los fondos previstos
en la Ley de Coordinación Fiscal; b) el
principio de ejercicio directo del
ayuntamiento de los recursos que
integran
la
hacienda
pública
municipal, el cual implica que todos
los recursos de la hacienda municipal,
incluso los que no están sujetos al
régimen de libre administración
hacendaria -como las aportaciones
federales-, deben ejercerse en forma
directa por los ayuntamientos o por
quienes ellos autoricen conforme a la
ley. Así, aun en el caso de las
aportaciones federales esta garantía tiene
aplicación, ya que si bien estos recursos
están preetiquetados, se trata de una
preetiquetación temática en la que los
municipios tienen flexibilidad en la
decisión de las obras o actos en los
cuales invertirán los fondos, atendiendo
a sus necesidades y dando cuenta de su
utilización a posteriori en la revisión de
la cuenta pública correspondiente; c) el
principio de integridad de los recursos
municipales, consistente en que los
municipios tienen derecho a la recepción
puntual, efectiva y completa tanto de las
participaciones como de las aportaciones
federales, pues en caso de entregarse
extemporáneamente, se genera el pago
de los intereses correspondientes; d) el
derecho de los municipios a percibir las
contribuciones, incluyendo las tasas
adicionales que establezcan los estados
sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento,
división,
consolidación, traslación y mejora, así
como las que tengan por base el cambio
de valor de los inmuebles; e) el principio
de reserva de fuentes de ingresos
municipales, que asegura a los
municipios tener disponibles ciertas
fuentes de ingreso para atender el
cumplimiento de sus necesidades y
responsabilidades públicas; f) la facultad
constitucional de los ayuntamientos,
para que en el ámbito de su
competencia,
propongan
a
las
legislaturas estatales las cuotas y tarifas
aplicables a impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras y las tablas de
valores
unitarios
de
suelo
y
construcciones que sirvan de base para
el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria, propuesta que
tiene un alcance superior al de fungir
como elemento necesario para poner en
movimiento a la maquinaria legislativa,
pues ésta tiene un rango y una
visibilidad constitucional equivalente a
la facultad decisoria de las legislaturas
estatales; y, g) la facultad de las
legislaturas estatales para aprobar las
leyes de ingresos de los municipios.”56

56
Énfasis añadido.
Ídem.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
68
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Finalmente, puede deducirse que
reglamentación
que
al
respecto
el principio constitucional de libre
establezcan las legislaturas de los
administración hacendaria municipal
estados deberá tender exclusiva y
obliga a cualquier autoridad o poder
directamente
estatal a respetarlo y reconocerlo
recursos públicos se apliquen a los
cabalmente en el despliegue o ejercicio
fines propios del municipio, so pena de
de sus funciones inherentes, tal es el
vulnerar la autonomía financiera y
caso de las legislaturas estatales en
hacendaria de éstos.
a
asegurar
que
los
cuyo caso no solo tomaran en cuenta
este principio sino que además se
Lo anterior encuentra sustento
encuentran obligados a reconocerlo
también en el criterio del Tribunal
tácita o expresamente en la creación de
Pleno de la Suprema Corte de Justicia
los nomas que directa o indirectamente
de la Nación contenido en la tesis
regulen las actividades del poder
jurisprudencial
municipal, más aun en tratándose de los
número P./J. 15/2007, página mil
recursos públicos que conformen la
seiscientos cuarenta y tres , Tomo
hacienda pública de los municipios de
XXV, mayo de dos mil siete, Novena
las entidades federativas.
Época del Semanario Judicial de la
publicada
con
el
Federación y su Gaceta y que se cita a
En
relación
al
principio
de
continuación:
libertad de administración hacendaria,
dicho reconocimiento debe hacerse
extensivo a cualquier actividad que
involucre la administración de recursos
pecuniarios propios del municipio, por
lo que, en ese entendido la actividad
legislativa no podrá establecer límites a
la gestión financiera de éstos, y la
“HACIENDA
MUNICIPAL.
EL
ARTÍCULO
SEGUNDO
TRANSITORIO,
SEGUNDO
PÁRRAFO, DE LA LEY DE
COORDINACIÓN FISCAL PARA
EL ESTADO DE OAXACA, AL
PREVER REGLAS PARA LA
DISTRIBUCIÓN DE DIVERSOS
FONDOS DE DOS MIL SEIS, NO
TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE
LIBRE
ADMINISTRACIÓN
HACENDARIA
(DECRETO
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
69
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
PUBLICADO EN EL PERIÓDICO
OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 26
DE DICIEMBRE DE 2005).
El citado precepto al prever que
durante el año 2006, el Fondo Municipal
de Participaciones y el Fondo de
Fomento Municipal, a que se refieren los
artículos 6 y 7 de la Ley de
Coordinación Fiscal para el Estado de
Oaxaca, se distribuirá a los Municipios
conforme a los factores aplicados en
1999, en un 70%, y los factores
previstos en el citado ordenamiento, en
un 30%, no transgrede el principio de
libre
administración
hacendaria
contenido en el artículo 115, fracción
IV, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, pues la
hacienda municipal comprende un
universo de elementos, entre los que se
encuentran las participaciones federales,
pero estos recursos únicamente forman
parte de la hacienda municipal hasta que
entran y afectan su esfera económica
como ingresos, activos o pasivos, y es en
ese momento cuando el Municipio debe
administrarlos libremente, sin que las
autoridades federales o estatales puedan
impedir ese libre manejo. Esto es, el
artículo segundo transitorio mencionado
no impide que los Municipios
administren libremente los recursos
activos o pasivos que forman parte de su
hacienda
municipal,
los
cuales
provienen de distintos rubros, entre los
cuales
están
las
participaciones
federales, sino que sólo establece la
forma en que se hará la distribución de
dichas participaciones en 2006, sin que
determine el destino que deba
dárseles.”57
Finalmente es de suma relevancia
comentar que ninguno de estos criterios
hubiese
57
tenido
cabida
sin
el
Ídem.
reconocimiento del poder político del
municipio a raíz de las reformas de
1994 y su consecuente reconocimiento
por parte de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación mediante el
reconocimiento de la potestad con que
cuentan los municipios para acudir a
los
diversos
medios
de
constitucional
en
defensa
derechos,
es
el
tal
caso
control
de
sus
de
controversia constitucional.
Como
muestra
de
dicho
reconocimiento encontramos diversas
tesis jurisprudenciales tal es el caso del
criterio del Tribunal Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
contenido en la tesis jurisprudencial
publicada con el número P./J. 51/2000,
página ochocientos trece, Tomo XI,
abril de dos mil, Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta y que se cita a continuación:
“CONTROVERSIAS
CONSTITUCIONALES.
LOS
AYUNTAMIENTOS
TIENEN
LEGITIMACIÓN
PARA
PLANTEARLAS CON LOS OTROS
ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL
ESTADO.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
la
70
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Si bien es cierto que en la
fracción I del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos
Mexicanos
se
otorga
legitimación para plantear los conflictos
que se susciten entre los órganos
originarios del Estado, por la vía de la
controversia
constitucional,
al
Municipio y no al Ayuntamiento, se
entiende que aquél actúa en el mundo
real y jurídico a través de su órgano de
gobierno y representación política, que
lo es el Ayuntamiento según lo previsto
en la fracción I del artículo 115
constitucional. De lo anterior se sigue
que el Ayuntamiento, a través de los
servidores públicos a los que la
legislación estatal les dé la facultad de
representarlo y de defender sus
intereses, está legitimado para pedir que
se diriman los referidos conflictos.”58
EXISTENCIA DE UN ORDEN
JURÍDICO PROPIO.
A partir de la reforma al citado
precepto en mil novecientos ochenta y
tres los Municipios han sido objeto de
un progresivo desarrollo y consolidación
de varias de sus facultades, como la de
emitir su propia normatividad a través
de bandos y reglamentos, aun cuando
estaba limitada al mero desarrollo de las
bases normativas establecidas por los
Estados. Asimismo, como consecuencia
de la reforma al artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en mil novecientos
noventa y cuatro, se otorgó al Municipio
la potestad de acudir a un medio de
control constitucional (la controversia
constitucional), a fin de defender una
esfera jurídica de atribuciones propias y
exclusivas. Por último, la reforma
constitucional de mil novecientos
noventa y nueve trajo consigo la
sustitución, en el primer párrafo de la
fracción I del mencionado artículo 115,
de la frase "cada Municipio será
administrado por un Ayuntamiento de
elección popular directa", por la de
"cada Municipio será gobernado por un
Ayuntamiento de elección popular
directa", lo que no es otra cosa sino el
reconocimiento
expreso
de
una
evolución del Municipio, desde la
primera y la segunda reformas
enunciadas, y que permite concluir la
existencia de un orden jurídico
municipal.”59
En el mismo sentido de pero en
tiempos
más
contemporáneos
encontramos el criterio del Tribunal
Pleno de la Suprema Corte de Justica
de la Nación contenido en la tesis
jurisprudencial
publicada
con
el
número P./J. 134/2005, página dos mil
setenta, Tomo XXII, octubre de dos mil
cinco, Novena Época del Semanario
Finalmente podemos afirmar que,
Judicial de la Federación y su Gaceta y
como resultado del reconocimiento –
que se cita a continuación:
constitucional“MUNICIPIOS.
EL
ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y
II,
DE
LA
CONSTITUCIÓN
FEDERAL
RECONOCE
LA
58
Ídem.
financiero
y
del
poder
político,
reglamentaria
del
municipio, éste cuenta con diversos
59
Ídem.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
71
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
medios eficaces para asegurar el pleno
permitirán asegurar que los sujetos de
respeto de los derechos y facultades que
derecho
la han sido reconocidos en la Carta
jurídico ajusten su actuación al sistema de
Magna, lo cual se traduce también en
principios, límites y disposiciones
un medio para asegurar la salvaguarda
establecidas en su ley suprema.
de
un
determinado
sistema
de la supremacía constitucional, siendo
uno de esos medios la controversia
Bajo esa premisa de supremacía
constitucional, tema que será abordado
constitucional se han instaurado los
en el capítulo 3 de éste trabajo de
mecanismos
investigación.
constitucional
de
en
protección
nuestro
sistema
jurídico, los cuales comúnmente se
I.3. L A S C O N T R O V E R S I A S
C ON S T I T U C I O N A L E S
El control constitucional podría entenderse
como aquel conjunto de mecanismos,
instituciones o formas de actuación que
relacionan con el juicio de amparo, sin
embargo
extienden
son
a
más
las
amplios
y se
controversias
constitucionales y las acciones de
inconstitucionalidad.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
72
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
73
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
No obstante que las dos cartas
I.3.1. ANTECEDENTES
fundamentales,
La figura jurídica de la controversia
constitucional fue introducida por primera
vez en el artículo 137 fracción I de la carta
fundamental de 1824, mediante la cual se
le
atribuyo
al
Poder
Judicial
el
conocimiento en una sola instancia de los
conflictos competenciales entre los estados
de la república y de particulares con éstos
por cuestiones relativas a la tierra.61
Las controversias constitucionales se
consagraron también en los artículos 97 y
98 de la Carta Federal del 5 de febrero de
1857, pero con mayor precisión que la de
1824 en tanto que en la del 57 se previó la
posibilidad de conflictos entre los Estados
y de éstos con el Poder Federal y por ello
se le atribuye a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación la resolución en
Primera Instancia de este tipo de asuntos.62
anteriormente
mencionadas, previeron la figura de la
controversia constitucional, no existía
una ley reglamentaria de la misma,
razón por la cual fue casi letra muerta
ya que los conflictos entre los poderes
públicos eran resueltos principalmente
usando medios políticos en lugar de
medios jurisdiccionales, al respecto los
juristas coinciden en que los pocos
asuntos resueltos a través de un juicio
fueron pocos y como ejemplo de ello
encontramos
la
controversia
constitucional promovida el 1 de
octubre de 1927 por el Procurador
General de la Republica en contra de
actos de los tres poderes del Estado de
Guanajuato en la cual se alegaron
elecciones viciadas por la falta de
libertad en los votos para elegir al
Gobernador del Estado. Dicho asunto
fue tramitado bajo el esquema de un
juicio ordinario civil debido a la
inexistencia
de
una
ley
que
61
CENEDIC. Universidad de Colima. Ob. Cit.
62
Ídem.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
74
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
reglamentara
la
en la que la Federación sea parte en los
casos que establezca la ley.”64
controversia
constitucional.63
Originalmente, las partes de este
De forma posterior a las cartas
tipo de procedimiento jurisdiccional
fundamentales de 1824 y 1857, la
podían ser: la Federación, Los Estados
controversia
fue
y los Poderes de cada Estado. Por ello,
consagrada en los artículos 104 y 105
se le otorgó al Tribunal en Pleno de la
de la Constitución Política de 1917
Suprema Corte de Justicia de la Nación
cuyo texto original citaba:
la facultad de resolver en única
constitucional
instancia las controversias entre estas
“Artículo 104.- Corresponde a
los tribunales de la Federación conocer:
I. De todas las controversias…
…
III. De aquellas en que la
Federación fuese parte;
IV. De las que se susciten entre
dos o más Estados, o un Estado y la
Federación, así como las que surgieren
entre los tribunales del Distrito Federal y
los de la Federación, o un Estado;
V. De los casos concernientes a
miembros del cuerpo diplomático y
consular.
partes.
Dichas
controversias
podían
suscitarse principalmente entre dos o
más entidades federativas; entre los
poderes
de
una
misma
entidad
federativa; por leyes o actos de la
autoridad
Artículo 105.- Corresponde sólo
a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación conocer de las controversias que
se susciten entre dos o más Estados,
entre los poderes de un mismo Estado
sobre la constitucionalidad de sus actos
y de los conflictos entre la Federación y
uno o más Estados, así como de aquellas
federal
que
vulneren
o
restringen la soberanía de los estados y
por leyes o actos de éstos que invadan
la esfera competencial de la federación;
controversias entre un estado y la
federación y aquellos asuntos donde de
forma general y dada su trascendencia
la Federación fuera parte.
63
La Controversia Constitucional de Guanajuato [en
línea].
[Consulta:
9
noviembre
2012].
<
http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1164/5.pdf>.
Además
puede
ser
consultada
en:
<http://www.scjn.gob.mx/PLENO/ndice%20de%20Cont
roversias%20Constitucionales%20resueltas/CC_7_27.pd
f>
64
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos [en línea]. Publicada el día 5 de febrero de
1917. México. [Consulta: 8 noviembre 2012].
<www.bicentenario.gob.mx/PDF/MemoriaPolitica/1917
COF.pdf>
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Apuntes Legislativos No. 72
75
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
posibilidad de que los órganos del
De lo anterior podemos deducir
Gobierno del Distrito Federal tuviesen
que la finalidad medular de este medio
capacidad
para
ser
parte
de control jurisdiccional era el de
controversia constitucional.
en
la
garantizar el equilibrio de facultades de
la Federación y de las entidades
Federativas
señaladas
en
No obstante la importancia de las
la
modificaciones antes mencionadas, se
Constitución de 1917.
considera que la más relevante tuvo
lugar 5 de diciembre de 1994, mediante
Estos preceptos constitucionales que
consagraron
constitucional-
la
estas reformas se modernizo al Poder
controversia
sufrieron
Judicial de la Federación a fin de
varias
convertirlo en un verdadero tribunal
reformas y adiciones substanciales a
constitucional. Ello puede observarse
saber:
en la exposición de motivos de dicha
iniciativa de reforma, cuyo extracto se
La primera de ellas fue realizada
cita a continuación:
el 25 de octubre de 1967 mediante la
“Consolidar a la Suprema Corte
como Tribunal de constitucionalidad y
otorgar mayor fuerza a sus decisiones;
…ampliar su competencia para emitir
declaraciones sobre la constitucionalidad
de las leyes que produzcan efectos
generales y dirimir controversias entre
los tres niveles de gobierno y para fungir
como garante del federalismo.”65
supresión del conocimiento exclusivo
de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación respecto a las controversias en
las que la federación fuera parte,
facultando con ello al Congreso de la
Unión para determinar cuáles casos
deberían ser de su conocimiento.
65
La segunda de las modificaciones
importantes fue hecha el 25 de octubre
de 1993, mediante ésta se contempló la
Exposición de Motivos de la Reforma Constitucional
del 5 de Diciembre de 1994 [en línea]. [Consulta: 8
noviembre 2012].
<http://www2.scjn.gob.mx/leyes/ProcsLegs.asp?nIdLey
=130&nIdRef=133&cFechaPub=31/12/1994&cCateg=D
ECRETO&cTitulo=CONSTITUCION%20POLITICA%
20DE%20LOS%20ESTADOS%20UNIDOS%20MEXI
CANOS>
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
76
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Éstas reformas, proponían -en mi
constitucional a efecto de hacer de
opinión- elevar el principio de la
nuestro máximo tribunal un órgano
supremacía constitucional a sus últimas
capaz de hacer efectivos todos y cada
consecuencias
la
uno de los preceptos constitucionales, a
ampliación del abanico de facultades y
efecto de que sea únicamente nuestra
competencias de todo el poder judicial
Constitución la norma básica que rija la
de la federación, para ello además de
efectividad del Estado y las relaciones
las modificaciones al artículo 105
de los gobernados con sus autoridades,
constitucional, del cual hablare más
claro está, con la excepción de la
adelante, se realizaron modificaciones
materia lectoral.
por
medio
de
tendientes a redefinir la composición de
la Suprema Corte de Justicia mediante
Tomando en consideración que
el establecimiento de solo 11 ministros,
inclusive en las reformas del 94 no se
además se estableció el Consejo de la
pudo acabar con la formula Otero, la
Judicatura Federal como órgano de
cual hasta épocas recientes había sido
gobierno y administración del Poder
uno de los pilares básicos del sistema
Judicial
con
de control constitucional, uno de los
excepción de la Suprema Corte de
avances más significativos que tuvo
Justicia, se instituyo la figura de la
esta reforma en el ámbito de los medios
carrera judicial formal y por ende se
de control constitucional, se refiere a la
establecieron nuevas bases del sistema
adopción del principio general de
de responsabilidades de los servidores
declaración de inconstitucionalidad,
públicos.
el cual, de alguna forma contrastaba
de
la
Federación,
con el principio de relatividad de las
Esta
nuevos
sentencias de amparo. Este principio se
espacios de participación mediante la
implementó a través de la acción de
legitimación de nuevas instancias para
inconstitucionalidad
acudir
controversias constitucionales, cuyos
a
reforma
las
abrió
juicios
de
control
y
de
las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
77
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
procedimientos son resueltas por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
y que solo tendrá tales efectos generales
cuando obre aprobación de por lo
c). El Poder Ejecutivo y el
Congreso de la Unión; aquél y
cualquiera de las Cámaras de éste o, en
su caso, la Comisión Permanente, sean
como órganos federales o del Distrito
Federal;
d). Un Estado y otro;
menos ocho ministros.
e). Un Estado y el Distrito
Federal;
De esta manera, el texto final de
los artículos 104 fracciones IV y V, y
105 fracción I, quedo de la siguiente
forma:
“ARTICULO 104. Corresponde a
los Tribunales de la Federación conocer:
IV. De las controversias y de las
acciones a que se refiere el artículo 105,
mismas que serán del conocimiento
exclusivo de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación;
V. De las que surjan entre un
Estado y uno o más vecinos de otro, y
ARTICULO 105. La Suprema
Corte de Justicia de la Nación conocerá,
en los términos que señale la ley
reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I.
De
las
controversias
constitucionales que, con excepción de
las que se refieran a la materia electoral,
se susciten entre:
a). La Federación y un Estado o
el Distrito Federal;
b). La
municipio;
Federación
y
un
f). El Distrito Federal y un
municipio;
g). Dos municipios de diversos
Estados;
h). Dos Poderes de un mismo
Estado, sobre la constitucionalidad de
sus actos o disposiciones generales;
i). Un Estado y uno de sus
municipios, sobre la constitucionalidad
de sus actos o disposiciones generales;
j). Un Estado y un municipio de
otro Estado, sobre la constitucionalidad
de sus actos o disposiciones generales; y
k). Dos órganos de gobierno del
Distrito
Federal,
sobre
la
constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales.
Siempre que las controversias
versen sobre disposiciones generales de
los Estados o de los municipios
impugnadas por la Federación, de los
municipios impugnadas por los Estados,
o en los casos a que se refieren los
incisos c), h) y k) anteriores, y la
resolución de la Suprema Corte de
Justicia las declare inválidas, dicha
resolución tendrá efectos generales
cuando hubiera sido aprobada por una
mayoría de por lo menos ocho votos.
En los demás casos, las
resoluciones de la Suprema Corte de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
78
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Justicia tendrán efectos únicamente
respecto de las partes en la controversia;
…”66
Previo a tratar de hacer una
conceptualización
Otro de los efectos importantes
que trajo consigo la reforma del 94 fue
la emisión de la Ley Reglamentaria de
las fracciones I Y II del artículo 105 de
de
ésta
figura
jurídica sería necesario hacer una breve
reseña de las características que se le
atribuyen en la Constitución y su ley
reglamentaria:
la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, ya que por primera
vez en la historia se implementa un
procedimiento especialmente diseñado
para substanciar este tipo de procesos
jurisdiccionales, evitando con ello la
aplicación de normas procedimentales
de distinta naturaleza y la solución de
este tipo de asuntos por medios
políticos.
1. Se
instaura
principalmente
para garantizar el principio de
división de poderes.
2. Se tramita en forma de juicio
entre poderes del Estado y por
tanto supone la substanciación
de todo un proceso judicial
con sus etapas principales.
3. Puede ser promovida por le
Federación, los Estados, los
I.3.2. NATURALEZA
municipios
y
el
Distrito
Federal.
Para hablar sobre la naturaleza de la
4. Presupone la existencia de un
controversia constitucional se hace
agravio
necesario plantearnos las siguientes
promovente.
interrogantes: ¿Qué es una controversia
constitucional? y ¿Para qué sirve una
controversia constitucional?
66
Suprema Corte de Justicia de la Nación. La
Constitución y su interpretación por el Poder Judicial de
la Federación [CD-ROM]. México 2004.
el
contra
del
5. No procede en la materia
electoral.
6. Procede para impugnar actos y
normas generales.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
79
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
7. El efecto de su resolución
derecho violentado mediante una norma
consistirá principalmente en
general o un acto emanado de otro
declarar
la
poder
la
considero se despejan las dos preguntas
norma o el acto atacado y bajo
planteadas pues en tal concepto se
ciertas
establece su naturaleza y su finalidad.
inconstitucionalidad
condiciones
de
tendrá
público.
Con
lo
anterior
efectos erga-omnes, contrario
al principio de relatividad de
Otra cuestión que tiene suma
las sentencias que impera en el
relevancia en cuanto a la finalidad de la
juicio de amparo.
controversia constitucional tiene que
ver con la competencia de la corte para
Una noción básica acerca de la
conocer de violaciones directas e
controversia constitucional radica en su
indirectas a la Constitución Política de
naturaleza jurisdiccional, es decir,
nuestra nación, es decir, existe mucha
como se avizoró en el proemio de este
discusión acerca de si la función
capítulo, la controversia constitucional
jurisdiccional de la Suprema Corte de
es un medio de control jurisdiccional
Justicia de la Nación en este tipo de
tendiente a salvaguardar el principio de
juicios debe o no acotarse de forma
supremacía constitucional.
estricta
directas
Por ello, personalmente considero
al
estudio
a
de
los
violaciones
preceptos
constitucionales.
a la controversia constitucional como
un procedimiento jurisdiccional uni-
Respecto a ello, el Lic. José de
instancial que se promueve ante la
Jesús Gudiño Pelayo, considera que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación
controversia constitucional “…tiene por
por parte de la Federación, los Estados,
objeto preservar la observancia del
los Municipios y el Distrito Federal a
régimen de competencias”, desde su
efecto de demandar la restitución de un
perspectiva, las decisiones judiciales en
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
80
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
la controversias constitucionales solo
sabido, la autonomía y soberanía tanto
deben referir si los actos atacados
estatal y municipal no son plenas, tan
fueron o no emitidos por el órgano
es así que se olvidó que inclusive la
competente, limitando con ello el
propia Constitución de nuestro Estado
sentido y alcance de lo que debe
se
entenderse por principio de legalidad
constitucional,
entre autoridades, pues además de lo
violación a ésta última incide en la
anterior, a su consideración se vulnera
norma fundamental de nuestra nación.
encuentra
sujeta
por
al
ende
marco
cualquier
el principio de autonomía estatal.67
No obstante las discusiones que
Personalmente, considero que no
por
llamárseles
constitucionales”
“controversias
debe
acotarse
el
pueden suscitarse al respecto, la corte
ya
ha
asumido
emitiendo
para
diversas
ello
posturas
varias
tesis
estudio la inconstitucionalidad por
jurisprudenciales que a continuación se
violación directa a la Constitución
citan:
Federal, sino que también puede tenerse
como objeto un control de legalidad, la
Tesis jurisprudencial publicada
cual se reflejaría como una violación
con el número P./J. 97/99, página
constitucional indirecta.
setecientos nueve, Tomo X, septiembre
En efecto, considero que el
pretender
acotar
alcances
y
controversia
en
demasía
los
finalidades
de
la
constitucional
de
que
conoce la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, acota por otro lado el pacto
federal puesto que, como es bien
67
Gudiño Pelayo, José de Jesús. El caso Guanajuato.
Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. Apuntes
Legislativos. Primera Edición. México 2007. Pag. 93-97.
de mil novecientos noventa y nueve,
Novena Época del Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta.
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL.
LOS
OBJETIVOS
DEL
ORDEN
JURÍDICO
CONSTITUCIONAL
SON
LA
ASIGNACIÓN
DE
COMPETENCIA Y EL CONTROL
DE SU EJERCICIO POR LAS
AUTORIDADES DE LOS DEMÁS
ÓRDENES JURÍDICOS. El orden
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
81
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
jurídico constitucional establece, en su
aspecto orgánico, el sistema de
competencias al que deberán ceñirse la
Federación, Estados y Municipios, y
Distrito Federal y, en su parte
dogmática, previene las garantías
individuales en favor de los gobernados
que deben ser respetadas, sin distinción,
por las autoridades de los órdenes
anteriores, según puede desprenderse del
enunciado
del
artículo
1o.
constitucional. Además de las funciones
anteriores, el orden constitucional tiende
a preservar la regularidad en el ejercicio
de las atribuciones establecidas en favor
de las autoridades, las que nunca
deberán rebasar los principios rectores
previstos en la Constitución Federal, ya
sea en perjuicio de los gobernados, por
violación de garantías individuales, o
bien afectando la esfera de competencia
que corresponde a las autoridades de
otro orden jurídico.
Tesis jurisprudencial publicada
con el número P./J. 98/99, página
setecientos tres, Tomo X, septiembre de
mil novecientos noventa y nueve,
Novena Época del Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta,
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. EL CONTROL
DE
LA
REGULARIDAD
CONSTITUCIONAL A CARGO DE
LA
SUPREMA
CORTE
DE
JUSTICIA
DE
LA
NACIÓN,
AUTORIZA EL EXAMEN DE
TODO TIPO DE VIOLACIONES A
LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
Los
Poderes
Constituyente
y
Reformador han establecido diversos
medios de control de la regularidad
constitucional referidos a los órdenes
jurídicos federal, estatal y municipal, y
del Distrito Federal, entre los que se
encuentran
las
controversias
constitucionales, previstas en el artículo
105, fracción I, de la Carta Magna, cuya
resolución se ha encomendado a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
en
su
carácter
de
Tribunal
Constitucional. La finalidad primordial
de la reforma constitucional, vigente a
partir de mil novecientos noventa y
cinco, de fortalecer el federalismo y
garantizar la supremacía de la
Constitución, consistente en que la
actuación de las autoridades se ajuste a
lo establecido en aquélla, lleva a
apartarse de las tesis que ha venido
sosteniendo este Tribunal Pleno, en las
que se soslaya el análisis, en
controversias
constitucionales,
de
conceptos de invalidez que no guarden
una relación directa e inmediata con
preceptos o formalidades previstos en la
Constitución Federal, porque si el
control constitucional busca dar unidad
y cohesión a los órdenes jurídicos
descritos, en las relaciones de las
entidades u órganos de poder que las
conforman, tal situación justifica que
una vez que se ha consagrado un medio
de control para dirimir conflictos entre
dichos entes, dejar de analizar ciertas
argumentaciones
sólo
por
sus
características formales o su relación
mediata o inmediata con la Norma
Fundamental, produciría, en numerosos
casos, su ineficacia, impidiendo
salvaguardar la armonía y el ejercicio
pleno de libertades y atribuciones, por lo
que resultaría contrario al propósito
señalado, así como al fortalecimiento del
federalismo, cerrar la procedencia del
citado medio de control por tales
interpretaciones técnicas, lo que
implícitamente
podría
autorizar
arbitrariedades, máxime que por la
naturaleza total que tiene el orden
constitucional, en cuanto tiende a
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
82
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
establecer y proteger todo el sistema de
un Estado de derecho, su defensa debe
ser
también
integral,
independientemente de que pueda
tratarse de la parte orgánica o la
dogmática de la Norma Suprema, dado
que no es posible parcializar este
importante control.
Tesis jurisprudencial publicada
con el número P./J. 130/99, página
setecientos noventa y tres, Tomo X,
noviembre de mil novecientos noventa
y nueve, Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta.
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. EL CONTROL
DE
LA
REGULARIDAD
CONSTITUCIONAL A CARGO DE
LA
SUPREMA
CORTE
DE
JUSTICIA
DE
LA
NACIÓN,
AUTORIZA EL EXAMEN DE LOS
ACTOS PROVENIENTES DE LAS
LEGISLATURAS
ESTATALES
TENDIENTES
A
DIRIMIR
CONFLICTOS
DE
LÍMITES
ENTRE MUNICIPIOS. El deber de
responder con fidelidad a la facultad que
a esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación le ha conferido la Constitución
Federal de vigilar, a través de los
diferentes
medios
de
control
constitucional, que no sea vulnerado el
orden supremo que la misma previene,
le permite efectuar el examen de
cualquier planteamiento propuesto como
concepto
de
invalidez
en
las
controversias
constitucionales,
encaminadas a combatir la totalidad de
los actos autoritarios de carácter federal
o local enumerados en el artículo 105,
fracción I, de la Carta Magna, cuya
finalidad consiste en salvaguardar el
federalismo
y
la
supremacía
constitucional
que
sustentan
las
relaciones jurídicas y políticas de los
órdenes jurídicos señalados; de esta
manera, cuando una Legislatura Estatal
dirime un conflicto de límites entre
Municipios, con apego a los principios
contenidos en la Constitución Federal, el
ejercicio de esa facultad es susceptible
de examen integral por este Alto
Tribunal para evitar arbitrariedades,
pues de lo contrario se podría reconocer
y autorizar implícitamente la comisión
de infracciones a la Norma Suprema.
Por tanto, si se declara la improcedencia
de la controversia constitucional bajo la
óptica de que examinar cualquier acto
proveniente de una Legislatura Estatal
para con sus Municipios, vulneraría la
autonomía local, en virtud de que en esta
clase de conflictos sólo son susceptibles
de estudio los aspectos sobre invasión de
esferas competenciales o de cuestiones
estrictamente formales, implicaría acudir
a una mera construcción interpretativa
que conduciría a limitar la procedencia y
examen de fondo de este medio de
control constitucional a un reducido
número de supuestos, quedando así
soslayadas del mismo las hipótesis que
pudieran presentarse en las relaciones
políticas entre Estados y Municipios, en
que las autoridades estatales, que tienen
facultades constitucionales para realizar
actos que inciden sobre la esfera de
atribuciones
de
las
autoridades
municipales, cometan abusos o emitan
actos incongruentes que redundan en la
desarmonía y desajuste del orden
jurídico nacional.
En conclusión, debe tomarse en
cuenta que para que el estudio de la
Suprema Corte de aboque a violaciones
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
83
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
indirectas
no
bastara
la
simple
que los tres primeros pueden ser entidades,
alegación de las supuestas violaciones
poderes u órganos públicos, sin embargo
constitucionales –directas e indirectas-
no establece ninguna regulación respecto a
sino que además será necesaria la
las características y situaciones peculiares
existencia de un agravio o afectación en
de éstos entes públicos, lo cual hace
el ámbito competencial de la parte
necesario un breve planteamiento teórico
promovente, tema que será abordado
que será desarrollado a lo largo de los
con más detalle cuando se hable de la
siguientes apartados.
legitimación en esta causa y sobre todo
que las violaciones alegadas se realicen
al
abrigo
de
de
las
garantías
constitucionales establecidas la Carta
Magna, principalmente sus artículos 15,
16 y 17.
I.3.3. LAS PARTES EN LA
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL
El artículo 10 de la Ley Reglamentaria de
las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución política de los Estados
Unidos Mexicanos, señala que serán parte
en la controversia constitucional el actor,
el demandado, el tercero interesado y el
Procurador General de la Republica, así
mismo establece de forma muy genérica
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
84
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
h) Dos Poderes de un mismo
Estado, sobre la constitucionalidad
de sus actos o disposiciones
generales;
i) Un Estado y uno de sus
municipios,
sobre
la
constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales;
j) Un Estado y un municipio
de
otro
Estado,
sobre
la
constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales; y
k) Dos órganos de gobierno
del Distrito Federal, sobre la
constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales.68
I.3.3.1. EL ACTOR Y EL
DEMANDADO
Las
partes
en
la
controversia
constitucional se encuentran reguladas en
la fracción I del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y artículo 10 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, los cuales
“ARTICULO 10. Tendrán el
carácter de parte en las controversias
constitucionales:
se citan a continuación:
“Artículo 105. La Suprema
Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señale
la ley reglamentaria, de los asuntos
siguientes:
I. Como actor, la entidad,
poder u órgano que promueva la
controversia;
II. Como demandado, la
entidad, poder u órgano que hubiere
emitido y promulgado la norma
general o pronunciado el acto que
sea objeto de controversia;
III. Como tercero o terceros
perjudicados, las entidades, poderes
u órganos a que se refiere la fracción
I I del artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que sin tener el carácter
de actores o demandados, pudieran
resultar afectados por la sentencia
que llegare a dictarse, y
IV. El procurador General de
la Republica.”69
I. De las controversias
constitucionales que, con excepción
de las que se refieran a la materia
electoral y a lo establecido en el
artículo 46 de esta Constitución, se
susciten entre:
a) La Federación y un Estado
o el Distrito Federal;
b) La Federación y un
municipio;
c) El Poder Ejecutivo y el
Congreso de la Unión; aquél y
cualquiera de las Cámaras de éste o,
en su caso, la Comisión Permanente,
sean como órganos federales o del
Distrito Federal;
d) Un Estado y otro;
e) Un Estado y el Distrito
Federal;
f) El Distrito Federal y un
municipio;
g) Dos municipios de diversos
Estados;
68
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos [en línea]. Última reforma publicada en el
Diario Oficial de la Federación el día 15 de octubre de
2012. Ob. Cit.
69
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
[en línea]. Diario Oficial de la Federación 11 de mayo de
1995. México. México. Última reforma publicada en el
Diario Oficial de la Federación el día 22 de noviembre
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
85
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
inconstitucionalidad a que se refiere el
En términos generales, pueden ser parte
actora, demandada o tercero interesado
alguna entidad, poder u órgano de los
artículo 105 de la Carta Magna como
responsable
de
hacer
guardar
la
constitución.
poderes federales, estatales, o municipales.
Asimismo se advierte que, en este tipo de
I.3.3.2. EL TERCERO INTERESADO
procesos constitucionales los particulares
no
se
encuentran
legitimados
para
Al igual que en el juicio de amparo, en la
accionar aún y cuando estos sean parte de
controversia constitucional se prevé la
esas entidades, poderes u órganos públicos
institución del tercero interesado, la cual
en tanto actúen en lo individual y sin la
está regulada por la fracción II de la
representación de estos.
mencionada ley reglamentaria del artículo
105 constitucional, cuya fracción otorga
Es importante resaltar que, en este
juicio
constitucional
existe
tal carácter a las entidades, poderes u
la
órganos públicos a que se refiere la
intervención oficiosa y obligatoria del
fracción I del artículo 105 de la Carta
Procurador General de la Republica, la
Magna cuando estos pudiesen resultar
cual se justifica atendiendo a la naturaleza
afectados con la sentencia que se emita
de las funciones que desempeña este
en el juicio de controversia.
servidor público, es decir, atento a lo
establecido en el apartado A del artículo
En efecto, en tratándose de los
102 de la Constitución Política de los
terceros interesados que pudiesen resultar
Estados
Mexicanos,
perjudicados con la sentencia que al efecto
específicamente el párrafo tercero, el
se emita, de igual forma, necesariamente
mencionado
deben ser órganos
Unidos
Procurador
Federal
debe
públicos
de los
intervenir en todas las controversias
mencionados
constitucionales
determinación es una función libre que
y
acciones
de
de
1996.
[Consulta:
02
abril
2013].
<
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/205.pdf>
anteriormente
y
realiza la Suprema Corte de Justicia de la
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
su
86
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Nación en atención a las circunstancias de
consiguiente, que la aptitud para ser titular
cada caso, lo anterior es así en virtud de
de derechos y de deberes procesales.”71
que no existe una disposición expresa que
regule esa función en la ley reglamentaria
La capacidad procesal supone la
vigente.
actitud legal para ejercer derechos y
cumplir con cargas y obligaciones que
son inherentes a una calidad de parte en
I.3.4. LA PERSONALIDAD
el proceso, tales como el actor, el
demandado y el tercero interesado.
Tomando en consideración que abundar
sobre este tema no es objeto medular de
esta investigación, solo se hace necesario
En ese sentido, nuestro sistema
el establecimiento de un sencillo marco
jurídico reconoce dicha capacidad a los
teórico sobre la personalidad en materia
particulares en pleno goce y ejercicio
procesal.
de sus derechos así como a las
personas jurídicas colectivas y por ende
Rafael de Pina Vara la considera como
a organismos públicos dotados de dicha
la “…Capacidad para estar en juicio…”70.
atribución mediante la norma que las
En ese sentido habremos de remitirnos al
regula.
ámbito estrictamente procesal, en el cual
Palacio Lino Enrique considera a la
La capacidad procesal habilita a quien la
capacidad procesal como: “…un reflejo de
posee para intervenir en un procedimiento ya
la capacidad de derecho genéricamente
considerada, se refiere a la posibilidad
jurídica de figurar como parte en un
proceso,
y
no
es
otra
cosa,
por
sea de forma personal y por medio de un
representante, por ello, debe tomarse en
consideración
que
las
partes
en
controversias constitucionales son, como ya se
había sostenido, entidades, poderes u órganos
71
70
De Pina Vara, Rafael. Ob. Cit. Pág. 405.
Lino Enrique, Palacio. Manual de Derecho Procesal
Civil. Edit. Lexis Nexis. Décimo Séptima Edición.
Buenos Aires 2003. Pág. 227.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
las
87
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
públicos, es decir, entes colectivos públicos.
de analizar brevemente las figuras jurídicas de
Por lo anterior surge la necesidad de
la legitimación, el interés jurídico y la
identificar plenamente cual es el ente que
representación.
resiente la lesión y como serán representados
por aquellas personas que cuenten con dichas
atribuciones de acuerdo a su marco normativo
regulatorio, lo cual trae consigo la necesidad
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
88
Capacidad para
estar en juicio.
Personalidad
Por tanto la titularidad de la
I.3.4.1. LA LEGITIMACIÓN
legitimación procesal en las controversias
Considero que la legitimación procesal es
una actitud habilitante para solicitar una
pretensión, mediante la afirmación de ser
parte de una relación jurídica material –
que posteriormente podría convertirse en
relación
promovente
jurídica
o
procesal-
demandado,
legitimación activa o pasiva.
Posibilidad de
ser parte en un
proceso
Aptitud para
para ejercer
derechos y
cumplir cargas
en calidad de
parte.
como
esto
es,
constitucionales la tendría necesariamente
la entidad, el poder o el órgano público
que
haya
invasión
resentido
a
su
directamente
esfera
la
competencial
mediante una norma general o un acto de
otro poder público, emisor de la norma
general o el acto reclamados.
Las
planteadas
pretensiones
en
la
procesales
controversia
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
90
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
constitucional por las partes legitimadas,
Corte de Justicia de la Nación contenido
deberán hacerse a través de las personas
en la tesis jurisprudencial publicada con el
físicas que las representen –funcionarios
número 2ª./J. 75/97, página quinientos
públicos. Este tema conlleva ciertos
quince,
problemas derivados por un lado, de la
novecientos noventa y ocho, Novena
mención genérica de entidades, poderes u
Época del Semanario Judicial de la
órganos públicos y por otro, de la
Federación y su Gaceta, en la que se ha
determinación de los sujetos que detentan
conceptualizado a la legitimación procesal
la
partes
activa como: “…la potestad legal para
procesales. En efecto, en principio deberá
acudir al órgano jurisdiccional con la
precisarse que órgano público se encuentra
petición de que se inicie la tramitación del
legitimado para actuar en juicio para luego
juicio o de una instancia…”72.
representación
de
dichas
Tomo
VII,
enero
de
mil
determinar qué funcionario público deberá
comparecer a juicio en representación de
A contrario sensu se considera
los primeros.
a la legitimación pasiva como una
potestad para acudir a los órganos
En ese sentido, la Suprema Corte de
jurisdiccionales
para
oponer
Justica de la Nación ha considerado que en
resistencia a las pretensiones del
base a lo establecido en el artículo 11 de la
accionante.
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II
del Artículo 105 de la Constitución
En ese sentido, José Ramón
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
Cossío
en
constitucionales
detalladamente en qué consisten la
existen dos tipos de legitimación, la activa
legitimación activa y la pasiva al
y la pasiva.
señalar: “La Suprema Corte entiende
las
controversias
Díaz
nos
explica
por legitimación activa la potestad
Lo anterior puede advertirse en el
criterio del Tribunal Pleno de la Suprema
72
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011. Ob. Cit.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
91
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
conferida (al actor) por el orden
realización de determinado tipo de
jurídico para acudir a un órgano
facultades dentro de un proceso…”73
jurisdiccional a solicitar, mediante
en ejercicio de una acción, la
En
similares
términos,
la
tramitación de un proceso. Se trata
Suprema Corte de Justicia de la
de un atributo jurídico, normalmente
Nación
de configuración legal, para la
pronuncia
en
realización de determinado tipo de
términos:
“…
facultades
procesales,
legitimación activa para ejercer la
específicamente las conferidas a
acción constitucional a que se refiere
quien demanda o funge como parte
la fracción I del artículo 105 de la
actora, para reclamar en juicio de
propia Ley Suprema, de manera
otra
las
genérica: la Federación, una entidad
pretensiones que estime tener en su
federada, un Municipio y Distrito
contra y actuar en el proceso
Federal
correspondiente.
sentido
Federal, el Congreso de la Unión,
contrario, podemos entender a la
cualquiera de las Cámaras de éste o
legitimación pasiva como el atributo
la
jurídico, también de configuración
poderes de una misma entidad
legal, que permite al demandado a
federada… y por último, los órganos
parte
(la
demandada)
En
acudir a un órgano jurisdiccional a
defender, mediante el ejercicio de
sus
excepciones,
una
posición
jurídica contraria a las pretensiones
que
la
parte
actora
hubiera
planteado… la cual le permite la
en
diversas
…
Comisión
el
los
tesis74
siguientes
podrán
Poder
tener
ejecutivo
Permanente…
73
los
Cossío Díaz, José Ramón. Las Partes en las
Controversias Constitucionales [en línea]. [Consulta: 12
noviembre
2012].
<http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2553/24.pdf>
Pag. 92.
74
Criterio del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justica de la Nación contenido en la tesis jurisprudencial
publicada con el número P./.J. 115/2000, Tomo XII,
octubre de dos mil, Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta así como el criterio
del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justica de la
Nación contenido en la tesis aislada publicada con el
número P. LXXIII/98, Tomo VIII, diciembre de mil
novecientos noventa y ocho, Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
se
92
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
de gobierno del Distrito Federal,
sostiene Cossío Diaz “…si un
porque precisamente estos órganos
órgano es derivado de uno de los
primarios del Estado, son los que
originarios pero carece de autonomía
pueden reclamar la invalidez de
respecto de él, no cuenta con
normas
generales
legitimación
estimen
violatorios
o
actos
del
que
ámbito
pasiva,
pues
el
resultado del juicio instaurado en
competencial que para ellos prevé la
contra
del
primero
le
depara
Carta Magna…” “… los órganos
afectación y no hay porque tenerlo
derivados pueden tener legitimación
como parte en el juicio.76
pasiva para intervenir en un proceso
de controversia constitucional…”75
De acuerdo a lo anterior
habremos de delimitar a qué tipo de
Estos
resuelven
autonomía se refiere el autor para
problemas
determinar que órganos públicos
planteados con anterioridad y que se
pueden o no contar con legitimación
refiere a la determinación de los
pasiva
órganos públicos que cuentan con la
constitucionales.
además
uno
criterios
de
los
en
las
controversias
legitimación activa y pasiva al
referir que solo los órganos públicos
Dicho
problema
ha
sido
originarios tienen la legitimación
aclarado por diversos criterios de la
activa mientras que la pasiva la
Suprema Corte de Justicia de la
pueden tener estos y sus órganos
Nación, como muestra encontramos
derivados, siempre y cuando estos
el criterio del Tribunal Pleno de la
último tengan autonomía de los
Suprema Corte de Justica de la
primeros, es decir, tal como lo
Nación
contenido
en
la
tesis
jurisprudencial publicada con el
75
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM].
Ob. Cit. Registros números 190962 y 195024
respectivamente.
número
76
P./J.
52/2008,
página
Cossío Díaz. Ob. Cit. Pag. 94.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
93
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
novecientos sesenta y dos, Tomo
legitimación activa para promover
XXVII, junio de dos mil ocho,
controversias
Novena
Semanario
contra de los poderes públicos de su
Judicial de la Federación y su
entidad federativa –entiéndase sus
Gaceta, en la cual se sostiene los
órganos originarios o a los derivados
siguiente:
de estos, lo cual ha sido también
Época
del
constitucionales
en
reiterado en variadas tesis emitidas
“…que
tiene
completa
libertad de acción para tomar sus
decisiones, pues su competencia no
es compartida o derivada de algún
otro ente estatal. Además es un
organismo independiente en sus
funciones y decisiones, dotado de
personalidad jurídica, patrimonio
propio y autonomía política, en tanto
que está facultado para resolver con
libertad los asuntos de su
competencia, sin interferencia de
otros poderes u organismos públicos
autónomos, salvo los medios de
control
que
establezcan
las
disposiciones legales aplicables. En
este sentido, el Instituto Coahuilense
de Acceso a la Información Pública
tiene legitimación pasiva en las
controversias constitucionales en las
que se impugnen sus actos.”77
por la Suprema Corte de nuestro
país.
Ahora
bien,
tomando
en
consideración los efectos de la
legitimación
en
el
proceso,
la
Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha considerado que existen
dos tipos de legitimación, la adcausam y la ad-procesum. Dichos
tipos de legitimación han sido
conceptualizados en diversas tesis
jurisprudenciales siendo una de las
Por
lo
que
respecta
al
Municipio, claro está, que derivado a
las reformas constitucionales del 94
a que nos hemos referido en puntos
anteriores y de los criterios emitidos
por
la
Corte,
estos
tienen
77
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS 2011[CD-ROM].
Ob. Cit.
más relevantes la emitida por la
Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación publicada en
el
Semanario
Federación
Judicial
de
y su Gaceta bajo el
número identificada con el número
2ª./J. 75/97 que a la letra se cita:
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
la
94
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
“LEGITIMACIÓN
PROCESAL
ACTIVA.
CONCEPTO.
Por legitimación procesal activa se
entiende la potestad legal para acudir al
órgano jurisdiccional con la petición de que se
inicie la tramitación del juicio o de una
instancia. A esta legitimación se le conoce
con el nombre de ad procesum y se produce
cuando el derecho que se cuestionará en el
juicio es ejercitado en el proceso por quien
tiene
aptitud
para
hacerlo
valer,
a
diferencia de la legitimación ad causam que
implica tener la titularidad de ese derecho
cuestionado en el juicio. La legitimación en
el proceso se produce cuando la acción es
ejercitada en el juicio por aquel que tiene
aptitud para hacer valer el derecho que se
cuestionará, bien porque se ostente como
titular de ese derecho o bien porque cuente
con la representación legal de dicho titular. La
legitimación ad procesum es requisito para la
procedencia del juicio, mientras que la ad
causam, lo es para que se pronuncie sentencia
favorable.”78
78
Ídem.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
95
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.3.4.2. EL INTERÉS
En razón al tema que nos ocupa habremos
de entender al interés jurídico como el
poder jurídicamente tutelado para exigir a
través del ejercicio de acciones una
pretensión, la cual en el topus sería la
tutela de un derecho que ha sido
violentado mediante una norma general o
un acto emitido por un poder público.
Este
elemento
estrechamente
relacionado con la legitimación, se refiere
a los criterios que deberán agotarse a
efecto de que el titular de la legitimación
este en posibilidad de participar en un
proceso, al respecto, en la doctrina se
considera varios tipos o niveles de interés
comenzando con el simple, al centro
encontramos al legítimo y finalmente al
jurídico. Sin embargo, a diferencia del
juicio de amparo y las reformas que dicha
institución sufrió en el año 2012, en las
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
96
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
que se reconoce el tipo de extremos que
intereses
colectivos
e
individuales,
deberán agotarse para que nazca la
cuestiones que serían tema de una
posibilidad de actuar en juicio al reconocer
investigación diversa.
al interés legítimo y el interés jurídico, en
la
materia
constitucionales
de
no
controversias
existe
dicha
calificación pues tanto la Carta Magna
como la Ley Reglamentaria de su artículo
105 son omisas en mencionar dicho
supuesto, por tanto consideramos que
dicha calificación queda en manos de la
Suprema Corte de Justica de la Nación la
cual resuelve dicho problema en distintas
tesis, por citar un ejemplo la emitida por la
Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, XXV Febrero de 2007 en la
página 1395, identificada con el número
I.3.4.3. LA REPRESENTACIÓN
Fayren Guillen Víctor considera que:
“…Por las corporaciones, sociedades y
demás entidades jurídicas, comparecerán
las
constitucional se requiere que por lo
menos exista un principio de agravio, que
se traduce en el interés legitimo, en el
mismo sentido podemos encontrar otras
que
legalmente
las
representen…”80
Chiovenda citado por Cossío Díaz, afirma
que: “…es la facultad genérica frente a
terceros de realizar en nombre de la parte
(otorgante) todos los actos concernientes a
la constitución, desarrollo y definición de
la relación procesal”81
P./J. 50/200479 en la cual se sostiene que
para la procedencia de una controversia
personas
Esta figura se encuentra regulada por
el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de
las fracciones I y II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, el cual establece la
que en similares términos se refieren al
interés jurídico o incluso al referirse a
79
Ídem.
80
Fairén Guillen, Víctor. Teoría General del Derecho
Procesal. Edit. UNAM. México 1992. Pag. 291.
81
Cossío Díaz. Ob. Cit. Pag. 100.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
97
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
forma en que los órganos públicos
sea
parte
y
legitimados habrán de ser representados.
representación…”82
delegar
esta
El problema de la representación
Por tanto, en tratándose de los
surge porque las partes legitimadas en el
municipios del Estado de Guanajuato,
juicio constitucional de controversia son
serán los Síndicos Municipales o las
ficciones jurídicas, lo cual hace necesario
personas en quien deleguen dicha facultad,
que éstas actúen en su nombre por medio
quienes podrán promover las controversias
de una o varias personas. En este sentido,
constitucionales, dicho criterio ha sido
los representantes deben satisfacer varios
sostenido ya por la Suprema Corte de
requisitos: al encontrarse adscritos a un
Justicia en varias tesis jurisprudenciales,
órgano público deben necesariamente ser
por citar un ejemplo encontramos la
servidores
estar
emitida por el Pleno, publicada en el
facultades para desempeñar dicha función
Semanario Judicial de la Federación y su
en el cuerpo normativo que regula al
Gaceta XI, abril de 2000 bajo el número
órgano público representado a fin de
P./J. 52/2000.83
públicos;
y
deben
encontrase en la posibilidad de sustituirse
a
dicha
parte
mientras
dura
la
representación.
En el párrafo segundo del artículo 11
de la Ley Reglamentaria del Artículo 105
Constitucional, se prevé la posibilidad de
En tratándose de los municipios del
Estado de Guanajuato, la Ley Orgánica
Municipal para el Estado de Guanajuato
en su artículo 78 fracción II establece:
“…Los síndicos tendrán las siguientes
atribuciones: …Representar legalmente al
Ayuntamiento, en los litigios en que éste
82
Ley Orgánica Municipal para el Estado de
Guanajuato [en línea]. Periódico Oficial del Gobierno
del Estado de Guanajuato 11 de septiembre de 2012.
Guanajuato.
[Consulta:
02
abril
2013].
<
http://www.congresogto.gob.mx/uploads/ley/pdf/102/Le
y_Org_nica_Municipal__Nueva_Decreto_278__PO_11S
EP12.pdf>
83
Dicha tesis jurisprudencial señala que el artículo 38 de
la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de
Veracruz, el síndico es el único encargado de la
representación jurídica de los Ayuntamientos en los
litigios en que sean parte, el cual es análogo al artículo
78 fracción II de la Ley Orgánica Municipal para el
Estado de Guanajuato.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
98
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
delegar la representación de los órganos
plenamente previsto por la norma que
públicos, lo cual acarrea varios problemas,
regula al órgano representado.
el primero de ellos se relaciona con la
incertidumbre legal de si la delegación es
Además, la delegación de facultades
de las partes (actora, demandada y tercero
abre la posibilidad de que intervengan en
interesado) o de los mismos representantes
la controversia constitucional personas que
de los órganos públicos, además de aquel
ya no están sujetas al requisito de ser
relativo a los casos en que dicha facultad
funcionarios públicos, sin embargo ello
delegatoria este o no prevista a favor del
cierra también la posibilidad de estos
funcionario público representante.
delegados se sustituyan a la parte misma,
lo cual limita demasiado su ámbito de
Al respecto, Cossío Diaz sostiene
que:
“…ambos
sujetos
tienen
la
posibilidad de hacer tales designaciones…
las partes naturales pueden designar
delegados cuando no tengan necesidad de
estar representadas en juicio, además de
que
pueden
hacerlo
los
desempeño.
propios
representantes en los casos en que los
órdenes u órganos tengan necesidad de
actuar a través de ellos…84
I.3.5. PROCEDIMIENTO
El conocimiento y resolución de las
controversias constitucionales corresponde
a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación de acuerdo a lo establecido en el
artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación.85
Lo anterior deja de manifiesto que
aún cuando existe la posibilidad de delegar
la
facultad
de
representación,
esta
posibilidad se encuentra sujeta al requisito
sine-cuanon de que ello también este
84
Cossío Diaz. Ob. Cit. Pag 128.
85
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación [en
línea]. Diario Oficial de la Federación 26 de mayo de
1995. México. Última reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el día 2 de abril de 2013.
[Consulta:
2
abril
2013].
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/172.pdf
>
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
99
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
El procedimiento de la controversia
la designación de ministro instructor;
constitucional, al igual que el de la acción
análisis
de
improcedencia
de inconstitucionalidad, se tramita en un
sobreseimiento;
procedimiento específico, se encuentra
contestación; la etapa de instrucción; el
regulado por los artículos 12 a 50 de la
ofrecimiento y desahogo de pruebas; la
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II
sentencia, sus efectos y ejecución; y
del Artículo 105 de la Constitución
finalmente los recursos.
la
demanda
y
y
Política de los Estados Unidos Mexicanos
y se analizará en los siguientes apartados:
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Apuntes Legislativos No. 72
100
su
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
101
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.3.5.1. EL MINISTRO INSTRUCTOR
De acuerdo a lo establecido por el artículo
24 de la Ley Reglamentaria, una vez
recibida la demanda, el Presidente de la
Suprema Corte de Justicia designara un
Ministro Instructor a fin de que ponga el
proceso en estado de resolución, es decir,
instruirá el procedimiento y formulará el
proyecto de sentencia, lo cual a su vez
implica que funcionará como conductor y
moderador de la actividad procesal de las
partes.
4. Realiza los requerimientos
de información;
5. Conduce la audiencia y
recibe los alegatos; y
6. Presenta el proyecto de
sentencia al Pleno de la
Suprema Corte de Justicia
para que sea considerada y
votada.
I.3.5.2. IMPROCEDENCIA Y
SOBRESEIMIENTO
De acuerdo a lo establecido en el
artículo
19
de
la
Ley
Reglamentaria de la controversia
Las funciones del Ministro Instructor
pueden resumirse en las siguientes:
1. Es
responsable
las
se
declararán
improcedentes cuando:
de
la
admisión de la demanda,
analiza
constitucional
causales
de
improcedencia y emplaza a
la parte demandada;
2. Acuerda lo relacionado a la
suspensión del acto;
3. Fija fecha para la audiencia
de ofrecimiento y desahogo
de pruebas;
1. Se ataquen decisiones de la
Suprema Corte de Justicia
de la Nación;
2. Se
ataquen
normas
generales o actos en materia
lectoral;
3. Cuando los normas o actos
atacados sean materia de
otro controversia pendiente
de resolver;
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
102
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
4. Cuando
dichos
actos
y
normas hayan sido materia
de
diversa
1. Cuando la parte actora se
controversia
desista expresamente de la
constitucional;
demanda en tratándose de
5. Cuando hayan cesado los
la impugnación de actos, no
efectos de la norma o el
así de normas generales;
acto atacado;
2. Cuando
6. Cuando no se haya agotado
desarrollo
durante
del
el
proceso
la vía legalmente prevista
sobrevenga una causal de
para
improcedencia;
la
conflicto
solución
materia
del
de
la
3. Cuando de las constancias
controversia –principio de
en
definitividad;
claramente que no existe al
autos
se
demuestre
7. Cuando la demanda sea
acto o la norma impugnada;
presentada fuera de los
4. Cuando por virtud de la
plazos previstos en la ley
celebración de un convenio
reglamentaria
entre las partes, deje de
para
tales
efectos.
existir el acto materia de la
controversia,
Como puede advertirse, las causas
tratándose
de improcedencia son muy parecidas a las
generales.
no
de
así
en
normas
previstas en la Ley de Amparo, por lo que
solo existen peculiaridades en razón a la
naturaleza de este procedimiento judicial.
I.3.5.3. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO
En términos similares, de acuerdo al
En similitud al juicio de amparo, en la
artículo 20 de la Ley Reglamentaria el
controversia constitucional se prevé la
sobreseimiento se decretara:
suspensión del acto reclamado pero con
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
103
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
ciertas excepciones las cuales son: cuando
sentencia definitiva siempre que existan
la controversia se plantee contra normas
actos que fundamenten la modificación.87
generales; y cuando por virtud de la
suspensión se ponga en riesgo la seguridad
I.3.5.4. LA DEMANDA Y SU
CONTESTACIÓN
o económica nacionales, las instituciones
fundamentales de la nación o que puedan
Los plazos para presentar la demanda de
afectarse gravemente a la sociedad o
controversia constitucional se encuentran
cuando menos a un número mayor de
establecidos en el artículo 21 de la Ley
personas a aquellas a quienes pudiese
Reglamentaria y son los siguientes:
beneficiar la suspensión.86
1. Treinta días en tratándose
La suspensión del acto puede solicitarse
de actos, en cuyo caso el
y otorgarse en cualquier momento del
termino se computara a
juicio y hasta antes de que se dicte la
partir del día siguiente al en
sentencia definitiva, previo análisis de las
que conforme a la ley que
circunstancias particulares de cada caso
regule el acto, surta sus
para con ello fijar los alcances y efectos de
efectos
ésta, en cualquier caso su solicitud se
notificación del mismo; al
llevara
en que se haya tenido
a cabo en la vía incidental. La
legales
la
suspensión puede ser solicitada por la
conocimiento
de
los
parte actora o puede ser decretada de
mismos o de su ejecución; o
oficio por el Ministro Instructor y el auto
al en que el actor se ostente
que la decrete puede ser modificado en
sabedor de los mismos.
2. Treinta días en tratándose
cualquier tiempo hasta antes de la
de
normas
generales,
contados a partir del día
siguiente de su publicación
86
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Ob. Cit. Artículos 14 y 15.
87
Ibídem. Artículos 14, 17 y 18.
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Apuntes Legislativos No. 72
104
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
o
del
día
en
que
se
1. El
señalamiento
de
la
produzca el primer acto de
Entidad, poder u órgano
aplicación,
actor, su domicilio y el
esto
es,
de
normas auto- aplicativas.
nombre
3. Sesenta días en tratándose
y
cargo
del
funcionario público que lo
de normas que por su solo
represente
entrada en vigor causen
acompañará
perjuicio –normas hetero-
documentos que acrediten
aplicativas- en cuyo caso en
sus
computo
representación;
se
realizará
a
partir del día en que entre
en vigencia.
2. El
en
su
caso
los
facultades
señalamiento
de
de
la
entidad, poder u órgano
demandado y su domicilio;
Como es posible advertir, no existe
3. El
señalamiento
de
las
poderes
u
uniformidad en la fórmula para computar
entidades,
el término con que se cuenta para
órganos que se consideren
interponer la demanda, situación que debe
interesados
tomar en cuenta el litigante para no caer en
domicilios;
confusión y perder la oportunidad de
accionar en esta materia.
y
sus
4. La mención de la norma
general
o
acto
cuya
invalidez se reclame, así
Al igual que el juicio de amparo, el
como el medio oficial por el
artículo 22 de la Ley Reglamentaria del
cual se haya publicado o
Artículo 105 de la Carta Magna, establece
notificado;
los requisitos mínimos que debe contener
el escrito inicial de demanda y estos son:
5. Los
constitucionales
preceptos
que
estimen violados;
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
105
se
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
6. La manifestación de los
tanto el demandado como el tercero
hechos o abstenciones que
perjudicado hayan sido emplazados, estos
le consten al actor y que
tendrán el término de treinta días para dar
constituyan
contestación a ésta, o en el caso del tercero
los
antecedentes de la norma o
perjudicado
acto reclamados; y
manifestaciones
7. Los conceptos de invalidez.
podrá
hacer
que
las
considera
convenientes.
8. La firma del funcionario
público representante.
El
artículo
Reglamentaria
23
del
de
la
Ley
Artículo
105
Una vez recibida la demanda, el
Constitucional, establece los requisitos
Ministro Presidente de la Suprema Corte
mínimos que debe contener el escrito de
de Justicia de la Nación turnara el asunto
contestación de demanda, sin embargo es
al Ministro Instructor a efecto de que éste
importante precisar que no son los únicos,
último califique la demanda, en tal caso
por que se intentará dar una lista
podrá asumir tres posiciones: a) desecharla
enunciativa más no limitativa de los
por encontrar alguna causal manifiesta de
mismos en los siguientes términos:
improcedencia; b) admitirla y emplazar a
la parte demandada; y c) prevenir al
1. El
señalamiento
de
la
promovente para que aclare la demanda en
Entidad, poder u órgano
los casos de que se considere que el escrito
demandado, su domicilio y
es obscuro o irregular. En este momento,
el nombre y cargo del
el Ministro Instructor, de oficio o a
funcionario público que lo
petición de parte, podrá conceder la
represente
suspensión del acto.
acompañará
en
su
caso
los
documentos que acrediten
Contestación de la demanda. En el
caso que la demanda haya sido admitida y
sus
facultades
de
representación;
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
106
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
2. Deberá referirse a cada uno
los Estados Unidos Mexicanos prevé la
de los hechos mencionados
posibilidad de que el demandado en su
por la actora, afirmándolos,
contestación de demanda reconvenga a la
negándolos o señalando los
actora, en cuyo caso el escrito de
que
nos
asimismo
son
propios,
reconvención deberá agotar los mismo
podrá
aclarar
requisitos exigidos para el escrito de
cómo es que sucedieron.
3. Establecerá
los
razonamientos
jurídicos
demanda y deberá agotarse el mismo
lógico-
tendientes
procedimiento para el emplazamiento a las
partes y la contestación éstas.
a
Ampliación de la demanda. El
sostener la validez de la
artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las
norma general o el acto que
Fracciones I y II del Artículo 105 de la
se estén reclamando.
Constitución Política de los Estados
4. La firma del funcionario
público representante.
Unidos Mexicanos prevé la posibilidad de
que el actor pueda ampliar su demanda
dentro de los quince días siguientes a la
En relación a la contestación de la
contestación de ésta. Dicha ampliación se
demanda de controversia constitucional,
encuentra sujeta a dos condiciones: a) solo
existe la posibilidad de que se presente la
procederá cuando apareciere un hecho
figura de presunción de veracidad de los
nuevo; y b) cuando apareciere un hecho
hechos en el caso de que se omita
superviniente antes de la instrucción. En
contestar la demanda o en su caso la
todo caso la ampliación de demanda y su
reconvención.
contestación se tramitaran agotando los
mismos
Reconvención. Sobre ésta figura
jurídica, el artículo 26 de la Ley
requisitos
y
condiciones
establecidas para la demanda inicial y la
contestación a ésta.
Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
107
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
I.3.5.5. AUDIENCIA DE
OFRECIMIENTO Y DESAHOGO DE
PRUEBAS
ofrecerse las pruebas de testigos, la
documental, pericial, inspección ocular,
etc. Al igual que cualquier procedimiento
Además de la demanda, su contestación,
civil ordinario, en la ley reglamentaria del
ampliación o en su caso la reconvención,
artículo 105 de la Carta Magna se
la etapa de instrucción incluye la audiencia
establecen requisitos particulares para
de ofrecimiento y desahogo de pruebas,
cada tipo de prueba, por lo que habremos
así como la recepción de alegatos. Ésta
de referirnos a cada una aunque sea de
audiencia podrá celebrarse con o sin la
forma breve en los siguientes términos:
asistencia de las partes.88
1. Prueba documental. Se
De acuerdo a los artículos 31 y 35 de
conservan
las
la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y
características
del
II del Artículo 105 de la Constitución
ordinario civil en cuanto a
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
que los documentos deben
las pruebas pueden ser ofrecidas por las
acompañarse con el escrito
partes y bajo la figura de las pruebas
inicial
para mejor proveer, también pueden ser
contestación, reconvención
decretadas por el Ministro Instructor.
o
de
juicio
demanda,
contestación
de
la
reconvención, no obstante
En
el
juicio
de
controversia
lo anterior, será hasta la
constitucional pueden ser ofrecidas todo
audiencia cuando se listaran
tipos de pruebas con excepción de la
y se tendrán por admitidas.
prueba de posiciones, mejor conocida
como confesional, y aquellas contrarias al
Para asegurar la obtención
derecho.
Por
lo
de este tipo de pruebas,
concluir
que
por
88
anterior
podríamos
exclusión
podrán
Ibídem. Artículos 31 y 32.
todas las autoridades tienen
obligación
de
expedir
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
108
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
oportunamente las copias o
estará a cargo del Ministro
documentos que les sean
Instructor, sin embargo las
solicitadas so pena de que
partes podrán señalar un
sean usados en su contra los
perito para que se asocie al
medios de apremio por
señalado por el Ministro.
demás conocidos.
Los
peritos
no
son
recusables, sin embargo el
2. Prueba testimonial. Ésta
nombrado por el Ministro
deberá anunciarse diez días
Instructor podrá excusarse
antes
audiencia
cuando incurra en alguno
exhibiendo copia de los
de los supuestos señalados
interrogatorios
en la Ley Orgánica del
de
la
para
los
testigos a fin de que las
Poder
Judicial
partes puedan repreguntar
Federación.
de
la
en la audiencia. En ningún
caso se admitirán más de
4. Inspección ocular. Al igual
tres testigos por cada hecho.
que en los dos supuestos
anteriores,
3. Prueba
pericial.
Ésta
antes
antes
señalando
la
prueba
deberá anunciarse diez días
deberá anunciarse diez días
de
ésta
audiencia
de
la
audiencia
claramente
el
89
exhibiendo copia de los
objeto de dicha prueba.
cuestionarios
los
En la praxis, ésta prueba se
peritos a fin de que las
anticipa de forma tal que en
partes puedan repreguntar
la
en
La
manejan
los
designación de los peritos
probados
frente
la
para
audiencia.
para practicar la prueba
89
audiencia
solo
hechos
a
Ibidem. Artículos 32, 33, 34 y 35.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
se
109
los
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
normas que los regulan a
efecto de ser evaluados.
Otra
cuestión
que
resulta
relevante en la audiencia es la
Como en párrafos anteriores se
relativa a la valoración de las
anticipo, la audiencia de ofrecimiento y
pruebas, es decir, actualmente la
desahogo de pruebas se celebrará con o sin
Corte ha considerado que la omisión
la asistencia de las partes –quienes
del examen de alguna prueba así
actuaran por medio de representantes. En
como la falta de expresión las
la
praxis, una vez que la audiencia de
razones por las cuales se le otorga o
ofrecimiento y desahogo de pruebas ha
no valor probatorio a éstas se
sido abierta se procede en primer lugar a
traduce en una violación a los
recibir en orden las pruebas y los alegatos
artículos 14 y 16 de la Carta Magna,
de cada parte, a lo que cabe aclarar que los
lo
alegatos deberán ser hechos por escrito.
contradictorio atendiendo a que las
cual
aunque
perecería
autoridades no son sujetos titulares
Ahora
bien,
en
de garantías individuales, no debe
consideración el principio de legalidad que
pasar desapercibido que las garantías
limita la actuación de cualquier autoridad
de seguridad jurídica, especialmente
a realizar solo aquellas conductas que le
las de la debida fundamentación y
están textualmente permitidas y tomando
motivación se hacen extensivas a
en
Ley
cualquier ámbito en que se tenga que
105
salvaguardar el pleno respeto al
consideración
Reglamentaria
tomando
que
del
ni
la
artículo
marco jurídico que nos regula.90
constitucional, ni el Código Federal de
Procedimientos Civiles –de aplicación
supletoria- prevén que la audiencia sea
pública,
luego
entonces
los
juristas
especialistas en la materia consideran que
dichas audiencias son privadas.
90
Tesis jurisprudencial emitida por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X de
septiembre de 1999, en la página 706, bajo el número
P./J. 99/99. Puede ser consultada en: Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Jurisprudencias y tesis Aisladas
IUS 2011[CD-ROM]. Ob. Cit.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
110
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
De acuerdo a lo establecido en el
I.3.5.6. LA SENTENCIA Y SUS
EFECTOS
artículo 36 de la Ley Reglamentaria del
Se considera a la sentencia como, una
artículo 105 de la Carta Magna, cuando
resolución
es
concluya
la
pronunciada por un juez o un tribunal, en
Instructor
elaborará
la cual se resuelve mediante la aplicación
sentencia, momento en el cual ya habrá
del
valorado
jurisdiccional
derecho
objetivo,
el
que
asunto
o
los
audiencia,
el
elementos
el
Ministro
proyecto
de
de
prueba
controversia que le ha sido sometida a su
allegados al juicio a la luz de la sana
conocimiento, poniendo con ello fin al
crítica y la lógica a fin de establecer las
procedimiento.
consideraciones finales de su proyecto.
En relación a las controversias
En efecto, tomando en consideración
constitucionales, es la Suprema Corte de
que la Ley Reglamentaria no prevé el
Justicia de la Nación la que pone fin al
sistema de valoración de las pruebas,
procedimiento
fallo
atento a lo establecido en el artículo 1
correspondiente, en el cual encontramos –
primero de la misma será aplicable el
de forma natural- la expresión de los
sistema previsto en el Código Federal de
argumentos lógico-jurídicos en los que se
Procedimientos Civiles.
al
emitir
el
apoyará la fundamentación invocada por
el juzgador para resolver el conflicto
planteado,
además
de
los
En cuanto al término para emitir la
términos,
sentencia, éste no está previsto en la Ley
conceptos y doctrinas aplicables, los
Reglamentaria correspondiente, por lo que
cuales por tratarse de temas de suma
su temporalidad estará a discreción de la
relevancia para la vida jurídica de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
nación se convierten comúnmente en
verdaderos tratados jurídicos aún cuando
versen sobre algún asunto en particular.
No obstante que -como antes se
explicó- existe la posibilidad de que la
demanda y su contestación puedan ser
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
111
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
“I. La fijación breve y
precisa de las normas generales o
actos objeto de la controversia y, en
su caso, la apreciación de las pruebas
conducentes a tenerlos o no por
demostrados;
ampliadas o corregidas, en la controversia
constitucional existe la suplencia de la
queja deficiente, prevista en los artículos
39 y 40 de la Ley Reglamentaria de
II. Los preceptos que la
fundamenten;
marras, en virtud de de la cual la Suprema
Corte de Justicia de la Nación corregirá
III. Las consideraciones que
sustenten su sentido, así como los
preceptos que en su caso se
estimaren violados;
oficiosamente los errores en la cita de los
preceptos invocados, de los razonamientos
invocados por las partes en la demanda, su
contestación, los alegatos
IV. Los alcances y efectos
de la sentencia, fijando con
precisión, en su caso, los órganos
obligados a cumplirla, las normas
generales o actos respecto de los
cuales opere y todos aquellos
elementos necesarios para su plena
eficacia
en el
ámbito
que
corresponda. Cuando la sentencia
declare la invalidez de una norma
general,
sus
efectos
deberán
extenderse a todas aquellas normas
cuya validez dependa de la propia
norma invalidada;
y en los
correspondientes agravios.
En consideración a los efectos de la
sentencia de controversia constitucional,
podemos encontrar tres tipos: a) aquellas
que declaren el sobreseimiento; b) las que
estimen declarar la inconstitucionalidad de
V. Los puntos resolutivos
que decreten el sobreseimiento, o
declaren la validez o invalidez de las
normas
generales
o
actos
impugnados, y en su caso la
absolución o condena respectivas,
fijando el término para el
cumplimiento de las actuaciones que
se señalen;
la norma general o el acto impugnado; y c)
las
que
desestimen
declarar
la
inconstitucionalidad.
Por su parte el artículo 41 de la
mencionada Ley Reglamentaria, establece
VI. En su caso, el término en
el que la parte condenada deba
realizar una actuación.”91
los requisitos que deberá contener la
sentencia, dentro de los cuales se prevén
los siguientes:
91
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Ob. Cit. Artículo 4.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
112
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
En cuanto a los efectos de la
dos órganos de gobierno del Distrito
sentencia, encontramos que se pueden
Federal, sobre la constitucionalidad de sus
plantear dos tipos de hipótesis distintas:
actos o disposiciones generales.92
aquellas que generan efectos generales y
las de efectos particulares.
Además
de
los
requisitos
anteriormente señalados, será necesario
Las
sentencias
la
que este tipo de resoluciones sean
tendrán
aprobadas por lo menos por ocho de los
efectos generales cuando versen sobre
Ministros de la Corte, por lo que en caso
disposiciones generales de los Estados o
de que no se alcance dicho número de
de los Municipios cuando hayan sido
votos serán desestimadas y ni siquiera
impugnadas por la Federación y de los
tendrán efectos particulares.93
controversia
Municipios
emitidas
constitucional
cuando
en
hayan
sido
impugnadas por los Estados.
Por lo que se refiere a las sentencias
que se encuentran sujetas al principio de
Esos mismos efectos se tendrán en
relatividad de las mismas, estas por
los casos a que se refieren los incisos c), h)
exclusión serán aquellas que se planteen
y k) de la fracción I del artículo 105 de la
en asuntos distintos a los previstos para
Constitución Política Federal, es decir,
resoluciones con efectos generales.
cuando se planteen conflictos entre el
Poder Ejecutivo y el Congreso de la
Unión; entre
Otro aspecto importante que debe
aquél y cualquiera de las
ser tomado en cuenta respecto a los
Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión
efectos de la sentencia es el tiempo, es
Permanente, sean como órganos federales
decir, la fecha en que deberá comenzar a
o del Distrito Federal; entre dos Poderes
tener efectos, en cuyo caso encontramos
de
dos hipótesis: a) los efectos comenzaran a
un
mismo
constitucionalidad
Estado,
de
sus
sobre
la
actos
o
disposiciones generales; y finalmente entre
92
93
Ibidem. Artículo 42.
Ibidem. Artículo 43.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
113
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
partir de la determinación que la propia
Corte
haga
en
la
resolución
En ese sentido, el artículo 46 de la
Ley Reglamentaria
del
artículo
105
correspondiente y; b) dichos efectos no
constitucional establece que las partes
tendrán efectos retroactivos a excepción
condenadas, en el plazo otorgado por la
de la materia penal en la cual se estará a
Corte informaran a la Presidencia del
los principios aplicables en esta materia.
94
cumplimiento
a
la
sentencia,
quien
determinara si ha quedado cumplida o no.
Para lograr lo anterior, las sentencias
Si transcurrido dicho plazo no se hubiere
además de notificarse personalmente a las
producido el cumplimiento, las partes
partes, deberán publicarse íntegramente en
podrán solicitar a la presidencia de la
el Semanario Judicial de le Federación y
Suprema Corte que requiera a la parte
solo en aquellos casos que la sentencia
obligada
declare la invalidez de una norma general
cumplimiento.
a
informar
sobre
el
deberá publicarse además en el Diario
Oficial de la Federación y el órgano oficial
Si cuarenta y ocho horas después de
en el que tales normas se hubiesen
notificado el requerimiento mencionado en
publicado.
95
al párrafo anterior, no se encontraré
cumplida la ejecutoria, en vía de ejecución
I.3.5.7. EJECUCIÓN DE LA
SENTENCIA
o se trate de eludir su cumplimiento, el
Presidente de la Corte turnara el asunto al
Al igual que en la mayoría de los
procedimientos
sistema
existentes
jurídico,
en
la
en
nuestro
controversia
constitucional también se prevén medios o
vías para lograr su cabal cumplimiento.
Ministro ponente para que someta al Pleno
un proyecto por medio del cual se
considerará la aplicación del último
párrafo del artículo 105 constitucional, es
decir, la aplicación del procedimiento
previsto en la fracción XVI del artículo
107 de la Constitución Política de los
94
95
Ibidem. Artículo 45.
Ibidem. Artículo 44.
Estados Unidos Mexicanos.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
114
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
3. Que el fallo definitivo anule
Dicho de otra forma, de acuerdo a la
fracción
XVI
del
artículo
actos
concretos
de
autoridad.96
107
constitucional, el incumplimiento de las
sentencias es castigado con la pérdida del
La
instauración
cargo y la consignación directa ante el
controversias
juez de distrito por delitos contra la
nuestro
sistema
administración de justicia.
consigo
una
modificación
Asimismo se tiene la posibilidad -de
precedentes
de
las
constitucionales
jurídico
en
trajo
importante
al
sistema
de
–
judiciales
igual forma que en el juicio de amparo- de
jurisprudencia- la cual encontramos
acceder al cumplimiento sustituto de la
en el artículo 43 de la Ley
sentencia mediante el pago de los daños y
Reglamentaria del Artículo 105 de la
perjuicios, siempre y cuando se cumplan
Carta Magna al establecer que las
las siguientes condiciones:
razones
establecidas
considerandos
que
en
funden
los
las
1. Cuando su ejecución afecte
resoluciones emitidas en este tipo de
gravemente a la sociedad o
procedimientos que hayan estimado
a terceros ó en mayor
declarar la inconstitucionalidad de
proporción a los beneficios
una norma general y que obviamente
económicos que obtendría
hayan sido aprobadas por cuando
el quejoso en caso de
menos ocho ministros del Pleno de
ejecutarla;
la Corte, serán obligatorias para la
2. Que la naturaleza del acto
lo permita y;
96
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Ob. Cit. Esta disposición se encuentra
establecida en la parte final del artículo 105.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
115
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
totalidad
de
los
órganos
jurisdiccionales de la nación.97
I.3.5.8. RECURSOS
Al igual que en la mayoría de los
procedimientos jurisdiccionales existentes
en
nuestro
controversia
sistema
jurídico,
constitucional
en
rige
la
el
principio general de impugnación, aunque
por las características peculiares de este
tipo de juicios, esto es, por tratarse de un
procedimiento uni-instancial, el principio
de
impugnación
solo
operará
sobre
resoluciones judiciales subsidiarias no así
sobre la sentencia definitiva.
En la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, solo se prevén dos
recursos, la Reclamación y la Queja, los
cuales serán abordados por separado.98
97
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ob. Cit. Artículo 43.
98
Ibídem. Artículos 51 y 55.
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116
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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Apuntes Legislativos No. 72
117
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
De acuerdo a lo establecido en el
La Reclamación deberá interponerse
artículo 51 de la Ley Reglamentaria de la
ante el Presidente de la Suprema Corte de
controversia
Justicia de la Nación dentro de los cinco
constitucional
la
Reclamación procede:
días siguientes a aquel en que surta efectos
de
“I. Contra los autos o
resoluciones que admitan o desechen
una demanda, su contestación o sus
respectivas ampliaciones;
II. Contra los autos o
resoluciones que pongan fin a la
controversia o que por su naturaleza
trascendental y grave puedan causar
un agravio material a alguna de las
partes no reparable en la sentencia
definitiva;
de
la
resolución
impugnada, mediante escrito que contenga
la
expresión
de
los
agravios
y
acompañando las pruebas que se estimen
necesarias así como las copias necesarias
para correr traslado a las partes.
Una vez interpuesto el recurso, se
III. Contra las resoluciones
dictadas por el ministro instructor al
resolver cualquiera de los incidentes
previstos en el artículo 12;
correrá traslado a las partes para que en el
IV. Contra los autos del
ministro instructor en que se otorgue,
niegue, modifique o revoque la
suspensión;
convenga, por lo que agotado dicho plazo
V. Contra los autos o
resoluciones del ministro instructor
que admitan o desechen pruebas;
VI. Contra los autos o
resoluciones del Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la
Nación
que
tengan
por
cumplimentadas
las
ejecutorias
dictadas por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación; y
VII. En los demás casos que
señale esta ley.”99
99
notificación
término
de
cinco
manifestaciones
que
días
a
hagan
sus
intereses
el Presidente de la Suprema Corte turnara
el asunto a un Ministro distinto del
Instructor para que éste elabore el
proyecto de resolución y lo turne al
Tribunal Pleno.
También es importante señalar que
la promoción de este recurso sin motivo
alguno se castiga con multa que puede ir
Ibidem. Artículo 51.
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Apuntes Legislativos No. 72
las
118
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
de los diez a los ciento veinte días de
la ejecución de la sentencia, se interpondrá
salario mínimo.100
ante el Presidente de la Corte dentro del
año siguiente al de la notificación de la
Por lo que respecta al recurso de
sentencia definitiva.
Queja, de acuerdo a lo establecido en el
artículo 55 de la Ley Reglamentaria de la
controversia
constitucional
la
Reclamación procede:
En cuanto el procedimiento de
tramitación de este recurso, en primer
término, una vez admitido se requerirá a la
autoridad contra quien se promovió para
“I. Contra
la
parte
demandada
o
cualquier
otra
autoridad, por violación, exceso o
defecto en la ejecución del auto o
resolución por el que se haya
concedido la suspensión, y
que para que dentro del plazo de quince
II. Contra
la
parte
condenada, por exceso o defecto en
la ejecución de una sentencia.”101
se presumirán ciertos los actos que se le
días deje sin efectos la norma general o el
caso impugnado, o bien rinda el informe y
ofrezca pruebas, porque en caso contrario
imputan en el recurso, además de la multa
de diez a ciento ochenta días de salario
Este recurso se interpondrá ante el
mínimo que pudiese imponérsele.
mismo Ministro Instructor cuando las
violaciones reclamadas se relacionen con
la concesión de la suspensión por lo que
en este caso se puede interponer hasta en
tanto
se
resuelva
la
controversia
constitucional en lo principal.
Finalmente,
señalado
en
el
agotado
párrafo
el
término
anterior
y
tratándose de violación, exceso o defecto
en la ejecución del auto o resolución por el
que se haya concedido la suspensión, el
Ministro Instructor señalara fecha para la
A diferencia de la Reclamación y del
caso señalado en el párrafo anterior,
cuando se combata el exceso o defecto en
100
101
Ibídem. Artículos 3, 52, 53 y 54.
Ibídem. Artículo 55.
celebración de una audiencia de desahogo
de pruebas y formulación de alegatos
dentro de los diez días siguientes; en
tratándose del recurso interpuesto por
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Apuntes Legislativos No. 72
119
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
exceso o defecto en la ejecución de la
tendencia es que la mayoría de ellos deben
sentencia el Presidente de la Corte turnara
fallarse en la sentencia definitiva a fin de
el expediente al Ministro Instructor para
evitar la dilación de los procedimientos,
los mismos efectos ante señalados.
claro está, con sus debidas excepciones
tales como el de suspensión de los actos
El proyecto de resolución será
administrativos, el cual si bien no es de
elaborado por el Ministro Instructor y lo
previo y especial pronunciamiento se falla
someterá el Tribunal Pleno de la Suprema
antes de la sentencia.
Corte de Justicia de la Nación y en la
resolución determinará lo siguiente:
Por su parte, la Ley Reglamentaria
del Artículo 105 Constitucional en su
“I. Si se trata del supuesto
previsto en la fracción I del artículo
55, que la autoridad responsable sea
sancionada
en
los
términos
establecidos en el Código Penal para
el delito de abuso de autoridad, por
cuanto hace a la desobediencia
cometida, independientemente de
cualquier otro delito en que incurra,
y
artículo 12 considera como incidentes de
previo y especial pronunciamiento como
los siguientes:
1. Nulidad de actuaciones.
2. Reposición de autos.
3. Falsedad de documentos.
II. En el caso a que se
refiere la fracción II del artículo 55,
que se aplique lo dispuesto en el
último párrafo del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.”102
obstante
procedimientos
que
este
tipo
jurisdiccionales
de
se
contemplan diversos tipos de incidentes, la
102
administrativos.
I.3.6 LOS JUICIOS DE CONTROL
CONSTITUCIONAL EN EL ESTADO
DE GUANAJUATO
I.3.5.9. INCIDENTES
No
4. Suspensión de los actos
Ibídem. Artículo 58.
Como bien lo comenta el Magistrado José
de Jesús Ortega de la Peña, en el artículo
124 de la Carta Magna se reconoce la
posibilidad
de
que
las
Entidades
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Apuntes Legislativos No. 72
120
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Federativas tengan un orden jurídico
Las
acciones
de
inconstitucionalidad
sólo
podrán
ejercitarse, dentro de los treinta días
naturales siguientes a la fecha de
publicación de la norma.
propio, el cual en similitud al sistema
normativo federal deberá partir de una
Constitución
Local.103
Aunado
a
lo
Quedan excluidos los conflictos o
acciones de carácter electoral.
anterior no debe pasar desapercibido que a
ésta a su vez debe acotarse al orden
El procedimiento se substanciará
conforme lo disponga la Ley.” 104
constitucional federal.
A fin de reglamentar la fracción
La Constitución Política para el
antes citada, en el año 2001 la
Estado de Guanajuato, en el artículo 89
legislatura
fracciones XV establece:
local
emitió
la
Ley
Reglamentaria de la Fracción XV del
Artículo 89 de la Constitución Política
“…Las facultades y obligaciones
del Pleno del Supremo Tribunal de
Justicia, son:
para el Estado de Guanajuato.
XV. Garantizar la observancia de
esta Constitución y además conocer de:
A.
Las
controversias
En
dicho
reglamentan
legales
entre:
ordenamiento
las
figuras
de
inconstitucionalidad a nivel local, sin
embargo
se
establecen
algunas
limitantes:
B.
Las
acciones
de
inconstitucionalidad que promueva al
menos una tercera parte de los
integrantes del Congreso del Estado y
que tengan por objeto plantear la posible
contradicción entre una norma de
carácter general y esta Constitución.
1. Se limita el acceso de los
municipios a la controversia
legal solo en los casos de
104
Ortega de la Peña, José de Jesús. Defensa
Constitucional de las Entidades Federativas y el
Fortalecimiento del Municipio en México. Poder
Legislativo del Estado de Guanajuato. Apuntes
Legislativos. Primera Edición. México 2007. Pag. 10.
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Publicada el 12 de mayo de 2012. Guanajuato.
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12
enero
2013]
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Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
la
controversia legal y las acciones de
a) Dos o más Municipios;
b) Uno o más Municipios y el
Poder Ejecutivo o Legislativo; y
c) El Poder Ejecutivo y el
Legislativo.
103
se
121
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
conflicto entre estos y para con
la controversia constitucional haciendo
el
el
ineficaz la protección al principio de
Legislativo, no así para con el
supremacía constitucional que impera a la
judicial.
constitución local, la cual se desprende del
Poder
Ejecutivo
o
2. Con respecto a conflictos entre
artículo 41 de la Carta Magna Federal.
los poderes del Estado, se
limita solo a aquellos que se
Por otro lado, debido a cuestiones de
susciten entre el Ejecutivo y el
imparcialidad en casos en que el Supremo
Legislativo, no así en caso de
Tribunal de Justicia de nuestro Estado sea
aquellos que tengan relación
parte, a éste se le excluye no obstante que
de alguno de éstos con el
en la praxis pueden llegar a presentarse
judicial.
casos de conflictos entre el poder judicial
3. En tratándose de la acción de
y los otros poderes, tal es el caso de la
inconstitucionalidad, esta solo
controversia número 34/97 suscitada entre
es accesible al Congreso del
los Poderes Legislativo y Judicial de
Estado
cuando
tenga
nuestro Estado.
objeto
plantear
la
por
posible
contradicción entre una norma
Así pues, considerar que los conflictos
de carácter general y esta
competenciales,
Constitución.
constitucionalidad
poderes
de
legalidad
y
relacionados
y municipios
de
con
locales deben
Como se puede observar, a diferencia
necesariamente resolverse por el Supremo
de las reformas constitucionales que se
Tribunal de Justicia del Estado de
realizaron a nivel federal en el año 1994 y
Guanajuato pese a las insuficiencias en
que ya han sido materia de estudio en
nuestro marco jurídico, harían nugatorio el
puntos anteriores, las adecuaciones en
pleno acceso a la justicia.
nuestro Estado han sido, a mi juicio
insuficientes puesto que no se reglamenta
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Apuntes Legislativos No. 72
122
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
mencionado aumento de poder posibilita
CONCLUSIONES
la realización de actos que no respetan
Desde
la
creación
de
plenamente el marco legal violentando con
Fiscalización Superior del Estado de
ello el Estado de Derecho, tales actos
Guanajuato en base a las reformas a
pueden ser, entre otros: la generación de
nuestra Constitución Local en el año 2003
observaciones infundadas o basadas en
y el inicio de sus funciones en el año 2004,
suposiciones –en elementos subjetivos,
el Poder Legislativo de nuestra entidad
observaciones
federativa
respaldo documental –base objetiva de las
se
ha
del
visto
órgano
fortalecido
y
que
no
cuentan
paulatinamente en sus atribuciones de
mismas-
consecuentemente
revisión y control en el ejercicio del gasto
determinación
público.
administrativas, civiles o penales.
de
con
la
responsabilidades
Asimismo, en base a las reformas a
Otras cuestiones en las que pueden
la Ley de Fiscalización Superior del
incidir de forma ilegal los actos del órgano
Estado de Guanajuato hechas en el año
de Fiscalización Superior del Estado es la
2012 resulta evidente un fortalecimiento
generación de recomendaciones basadas
en los alcances y prerrogativas de la
en una falsa apreciación de los hechos o en
entidad de fiscalización del Estado y la
una
ampliación del abanico de posibilidades en
normas aplicables al caso, situaciones que
el control del ejercicio de los recursos
en dado momento pueden ser violatorias
públicos y el cumplimiento de metas y
de la autonomía hacendaria de los entes
objetivos de los municipios.
fiscalizados, caso en el que se pueden
incorrecta
interpretación
de
las
situar los municipios, lo cual hace
Lo
el
necesario
de
mecanismos de defensa adecuados para
actuaciones arbitrarias del ente técnico del
defender tales derechos, es decir, la
Congreso del Estado en tanto que el
controversia legal prevista por la fracción
incremento
anterior
de
trae
consigo
posibilidades
que
éstos
cuenten
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
123
con
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
XV del artículo 89 de la Constitución
facultades exclusivas. No obstante lo
Política para el Estado de de Guanajuato y
anterior,
la controversia constitucional a que se
prácticamente letra muerta y no fue sino
refiere el artículo 105 de la Constitución
hasta que, con base a las reformas
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
constitucionales de 1983 y a la promoción
de
dichas
las
consideraciones
primeras
eran
controversias
En ese sentido, podríamos afirmar
constitucionales en la década de los
que antes de las reformas constitucionales
noventa, se comenzó a respetar a los
de 1994 no era claro si el municipio podía
municipios su legitimación para acudir a
ser
los juicios de control constitucional a
parte
en
las
controversias
constitucionales, el municipio, se decía, no
defender
su
está legitimado activamente por no ser un
económica.
autonomía
político
y
poder público, por no encontrarse señalado
como uno de los tres poderes de la clásica
Durante el periodo que fue desde la
división tripartita que subsiste en nuestra
creación de la Constitución Política de
Carta Magna, lo cual indudablemente le
1917 hasta las reformas a la misma del año
daba la connotación de un organismo
1994,
descentralizado
constitucionales se caracterizo por una
de
la
administración
pública estatal.
el
sistema
de
controversias
dualidad en la resolución de las mismas, es
decir, su resolución por medios políticos y
No fue sino hasta la reforma
su resolución por medios jurisdiccionales.
constitucional al artículo 115 donde
finalmente se fortalece al municipio en sus
atribuciones
políticas,
y
las reformas judiciales de 1994 se inicia
logró
una nueva etapa en la vida jurídica del
relativamente al reconocérsele cierto grado
país, la cual ha significado un importante
de autonomía política y financiera así
avance en el desarrollo del papel del Poder
como al establecimiento de supuestas
Judicial
administrativas,
ello
hacendarias
En evolución al sistema anterior, con
se
Federal
mediante
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
124
la
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
implementación de los mecanismos de la
calidad de imperio y no obstante que su
controversia constitucional, los cuales si
relación para con los sujetos fiscalizables -
bien presentan ciertas deficiencias como la
como los municipios- es de autoridad a
exclusión de las cuestiones electorales, la
autoridad, el municipio se encuentra
falta de reconocimiento de legitimación
subordinado a las decisiones unilaterales e
activa de los órganos constitucionales
imperiosas del ente fiscalizador pues no
autónomos y la falta de legitimación activa
existe un medio ordinario de defensa
y pasiva del Poder Judicial Federal,
eficaz para combatirlas, lo cual lo coloca
también debe reconocerse un importante
en un esquema de gobernado, calidad
avance como mecanismo de defensa
suficiente
efectivo para los municipios, los cuales,
necesarios para ser parte activa en los
con el reconocimiento efectivo de su
juicios
legitimación procesal en las controversias,
constitucional para impugnar los actos del
se ha transformado en el principal actor de
ente técnico del Poder Legislativo de
las mismas. Ello refleja un escenario
nuestro Estado.
para
de
agotar
los
controversia
extremos
legal
y
dominante de transición política de los
municipios ya que finalmente, se mueven
Ahora bien, no obstante que los
de la periferia al centro, tendencia que
municipios tienen las dos posibilidades –
sigue al alza.
controversia legal y constitucional- existe
el problema de determinar qué vía tomar,
Finalmente, así como ha quedado
esto es, por un lado las promoción de
claro que el municipio ya cuenta con
controversias legales ante el Supremo
legitimación
promover
Tribunal de Justicia del Estado de
controversias legales y constitucionales,
Guanajuato no es un campo que haya
también, claro es, que al ser el órgano de
tenido mucho desarrollo dada la vaguida
Fiscalización Superior del Estado de
ley que reglamenta ésta figura jurídica, por
Guanajuato una autoridad que en el
tanto se trata de un campo poco explorado
ejercicio de sus funciones actúa con
de lo que resulta cierta incertidumbre
activa
para
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
125
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
sobre la eficacia y, porque no decirlo,
técnica que requiere cierto nivel de
inseguridad acerca de la parcialidad del
conocimientos de derecho constitucional y
tribunal en los casos que le sean
de la materia en que se encuentre inmersa
sometidos, ello debido al manejo de las
la cuestión debatida.
cuestiones políticas y sociales de nuestra
Entidad Federativa.
Finalmente,
el
problema
constitucional y político de los municipios
En cuanto a la promoción de
controversias
constitucionales,
sigue
existiendo
en
tanto
que
las
nos
controversias legales y constitucional no
encontramos con un contexto un tanto
tendrá mucho éxito mientras el sistema de
distinto, pues existe mayor exploración al
facultades y prerrogativas establecido a los
menos en otros Estados como lo es
municipios tanto en la constitución federal
Nayarit –por citar un ejemplo- sin
como en las locales no se modifique y
embargo el problema a superar sería a mi
amplíe, en este caso, el esquema estatal de
juicio el cuidado que debe tenerse en la
atribuciones municipales poco favorece al
construcción de los argumentos para
estado de derecho, ya que como es
demostrar las violaciones constitucionales,
evidente, mientras se da fortaleza a
es decir, como ya se avizoró en ésta
diversas
investigación,
Órgano de Fiscalización Superior del
la
Suprema
Corte
de
instituciones
tales
como
Justicia de la Nación ya ha afirmado su
Estado de Guanajuato,
competencia para conocer de violaciones
siempre va quedando en el olvido.
indirectas
el
el municipio
a la Constitución Política
Federal, ello siempre que las violaciones a
Por lo anterior, se considera que la
las Constituciones locales o normas que de
hipótesis planteada como respuesta al
ellas se esgriman a la luz o cobijo de los
problema que dio origen a la presente
preceptos constitucionales. Cabe decir,
investigación ha sido corroborada al
que aunque dicha tarea parece fácil, en
encontrar elementos jurídicos y doctrinales
realidad se trata de una cuestión bastante
suficientes
para
considerar
que
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
126
el
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
municipio
si
puede
acceder
a
la
controversias legales y constitucionales
como medios de defensa en contra de los
actos del Órgano de Fiscalización Superior
del Estado de Guanajuato.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
127
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
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efecto de obtener el Diploma de Titulación en
la Especialidad en Derecho Procesal Civil y
Mercantil por la Universidad de la Salle
Bajío. Consultable en la Biblioteca de dicha
institución educativa.
Vázquez Alfaro, José Luis. Evolución y
Perspectiva de los Órganos de Jurisdicción
Administrativa en el Ordenamiento Mexicano
[en línea]. Edit. UNAM. Primera Edición.
México 1991. Pag. 34. [Consulta: 23
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Serra Rojas, Andrés. Las formas de
Organización Administrativa Federal [en
línea]. [Consulta: 5 octubre 2011].
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<
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Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Jurisprudencias y tesis Aisladas IUS
2011[CD-ROM]. México. Versión 2011.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. La
Constitución y su interpretación por el Poder
Judicial de la Federación [CD-ROM]. México
2004.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
131
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
II.
EFEMÉRIDES: ANIVERSARIO
LUCTUOSO DE EMILIANO
ZAPATA
desgracia esos ideales de Zapata no han
dado los frutos que él hubiera esperado,
porque poco a poco se va perdiendo y
quizá muchos de nosotros –ni siquiera
sepamos- quién fue Emiliano Zapata.
Al hablar de tierra y al hablar de
libertad nos damos cuenta que la tierra –
poco a poco- la van perdiendo debido a la
falta de apoyos al campo y tener que
venderla para poder subsistir y, por
II.1 PRONUNCIAMIENTO DEL
DIPUTADO PEDRO CHÁVEZ
ARREDONDO*
lógica, la libertad se habrá de perder
también de la misma manera, ¿por qué?
Con su permiso señor presidente. Con su
Porque al no tener tierra volverán a ser
permiso compañeros diputados.
personas asalariadas, volverán a estar una
vez más en la lista de raya. Esto no
Hablar de Zapata y sus ideales es
solamente se ha propiciado por la falta de
trasladarnos a un tiempo de injusticia; es
interés en todos los ámbitos, sino también
pensar en el tiempo de los hacendados, en
por la falta de interés en nuestro estado de
el poder de la tierra; en tener un salario
Guanajuato.
prácticamente para apenas comer; en el
solamente se le haya asignado el 1% del
que los campesinos, cuando querían
presupuesto total del estado; es decir, 50
comerse un elote, tenían que hacerlo a
mil millones de pesos y de ellos
escondidas
y,
confesarlo
para
es
posible
que
habría
que
solamente 571 millones de pesos para el
azotados.
Por
campo de Guanajuato?, ese el aprecio, esa
después,
ser
¿Cómo
es la forma en que queremos que los
*
Diputado del Grupo Parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional.
campesinos
de
Guanajuato
salgan
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
132
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
adelante. Y en el caso que ha pasado con
integral, eso nos daría para que el
las heladas en nuestro estado, solamente
campesino
se le pusieron de parte del estado de
algunos dirán, ¿qué tiene que ver eso con
Guanajuato, de gobierno del estado, 20
Zapata?
millones de pesos; estamos hablando
precisamente eran que la gente tuviera
realmente de una cantidad que no sólo no
mejores condiciones de vida, que la gente
abona, sino ofende a los campesinos de
tuviera mejores ingresos y que dejaran de
Guanajuato. Así, poco a poco, iremos
ser esclavos; sin embargo, poco a poco
desapareciendo el ejido en nuestro país y,
estamos viendo que por la falta de interés
sobre todo, en Guanajuato; así –poco a
del
poco- iremos mandando más campesinos
campesinos vuelven a la esclavitud,
a Estados Unidos. Las promesas de
vuelven a no tener recursos para –ni
campaña siempre son que habrá de
siquiera- subsistir; ¿qué habrán de hacer
trabajarse para crear más empleos. Hace
los campesinos ahora si lo que habían
rato,
compañero
sembrado lo perdieron y eso había sido en
diputado que se expresaba sobre el
base a un crédito? Si las personas que les
problema del agua, ¿cómo vamos a
habían dado crédito. ahora ya no les
arreglar precisamente el problema del
habrán de prestar, ¿con qué van a volver a
agua si no le estamos metiendo recursos
sembrar? Definitivamente nuestro campo
para tecnificar el riego?, ¿si no estamos
está abandonado, definitivamente no hay
poniéndole ni un peso para poder
interés de parte de gobierno del estado
disminuir el uso indiscriminado del
hacia
agua?, ¿cómo vamos a arreglar, entonces,
Muchas gracias.
escuchando
a
un
estuviera
Los
gobierno
el
mejor.
ideales
de
campesino
de
Quizá
Zapata
Guanajuato,
de
los
Guanajuato.
los problemas sin recursos, sin apoyos; si
tenemos una agricultura que no tiene
ningún sistema?
agricultura
donde
Si tuviéramos
realmente
una
fuera
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
133
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
II.2 PRONUNCIAMIENTO DE LA
DIPUTADA MARÍA JUANA
GEORGINA MIRANDA ARROYO*
hasta el malagradecido que, siendo peón
de confianza, se rebeló contra sus amos.
No obstante, hubo caudillos pro
zapatistas
en
Guanajuato
que
mantuvieron viva la presencia en la
entidad
de
uno
de
los
personajes
trascendentales de una Revolución que
tuvo en el Plan de Ayala su base doctrinal
a favor de la gente del campo.
Con su venia, señor Presidente
En el marco de conmemorar el
Compañeras y compañeros legisladores
Señoras y señores
aniversario 94 de Emiliano Zapata, la
izquierda guanajuatense rinde homenaje a
Legado de Zapata en Guanajuato
quienes lucharon en su nombre en nuestro
estado.
El 10 de abril de 1919, fecha en que fue
Recordamos que, tras la caída de
asesinado en Chinameca, Morelos el
general Emiliano Zapata.
Porfirio
Díaz
en
1911,
surgió
en
Guanajuato la figura de Cándido Navarro,
La imagen de Zapata entre los
guanajuatenses fue, en lo general, la
misma que la propaganda de su tiempo
creó en torno a su figura: un asesino
despiadado, el Atila del Sur, el bandido y
simpatizante de las causas campesinas,
quien se reunió con Francisco I. Madero
para demandar el cumplimiento del Plan
de San Luis en materia agraria y fue
acusado de simpatizar con disidentes
maderistas y encarcelado en Lecumberri.
*
Coordinadora del Grupo Parlamentario del Partido
de la Revolución Democrática.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
134
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
La prisión de Navarro no garantizó el
fin de la rebelión en Guanajuato: en Silao,
nuevamente en armas, ahora contra
Huerta.
tras un enfrentamiento a tiros con las
tropas federales, fue detenido el general
Son tan sólo algunas referencias
Adolfo Azueta, quien también iba a
históricas sobre la presencia de Zapata en
levantarse en armas porque consideraba
Guanajuato, hechos que nos ayudan a
que no se había cumplido el Plan de San
forjar
Luis.
guanajuatenses y el orgullo de honrar a un
nuestra
identidad
como
mexicano que dio su vida por los que
La rebelión por la causa del campo
menos tienen.
cundió y el vallense Félix Galván
enarboló la bandera zapatista contra
Madero.
La herencia de Zapata no sólo es la
lucha por la tierra: a Zapata debemos
honrarlo
con
políticas
sociales
y
El golpe de Estado de Victoriano
económicas que permitan el desarrollo de
Huerta, en 1913, mantuvo la presencia
nuestra gente del campo, que combatan la
zapatista en Guanajuato.
marginación y la ignorancia.
Cándido
Navarro,
liberado
por
En cada campesino guanajuatense
Huerta, se unió y murió por la causa
que
zapatista
discriminación, rezago educativo, mala
combatiendo
al
gobierno
usurpador.
sufre
hambre,
desempleo,
atención médica, al que le falta vivienda,
que debe emigrar porque nuestro país y
Tomás Pantoja, otro revolucionario
nuestro estado no le ofrecen las mejores
de Valle de Santiago, quien había sido
condiciones para su desarrollo, hay una
amnistiado
ráfaga de maúser contra Zapata.
por
Madero,
se
levantó
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
135
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
El
Caudillo
del
Sur
felonía
físicamente
por
una
Chinameca,
pero
sus
ideales
murió
en
están
presentes en leyes y acciones a favor de
nuestra gente del campo. El mejor
homenaje que debemos darle es alcanzar
la autosuficiencia alimentaria y que
nuestros campesinos vivan con dignidad.
Es cuánto, señor presidente
.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
136
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
II.3 PRESENCIAS E IMAGINARIOS
ZAPATISTAS EN LA PRENSA DEL
GUANAJUATO REVOLUCIONARIO
No obstante, hubo caudillos pro
zapatistas
en
Guanajuato
(Cándido
Navarro, como el más representativo) y
Federico Velio Ortega
*
Para el 10 de abril de 1919, fecha en que
fue asesinado en Chinameca, Morelos el
general Emiliano Zapata, Guanajuato se
había convertido en un estado afín al jefe
bandidos que, al hacer actos militares o
fechorías
en
nombre
del
sureño,
mantuvieron viva la presencia en la
entidad de uno de los iconos por
excelencia de la Revolución Mexicana.
revolucionario en turno. Los alcaldes
Zapata y Madero, la alianza
carrancistas vendían, como en la época de
Porfirio Díaz y como lo habrían de hacer
de la era de los caudillos en adelante, la
idea de un estado próspero y progresista,
mientras sus campesinos, base de la
bandera zapatista, carecían de tierra y
padecían escasez de comida y trabajo.
Tras haber sido encarcelado y luego de la
fraudulenta reelección de Porfirio Díaz,
Francisco I. Madero lanzó el Plan de San
Luis y convocó a un levantamiento
armado para el 20 de noviembre de 1910,
a las seis de la tarde.
La imagen de Zapata entre los
Dos días antes, los hermanos
guanajuatenses fue, en lo general, la
misma que la propaganda de su tiempo
creó en torno a su figura: un asesino
despiadado, el Atila del Sur, el bandido y
hasta el malagradecido que, siendo peón
de confianza, se rebeló contra sus nobles
amos.
Serdán habían muerto en Puebla al
enfrentarse a la policía del régimen.
Desde enero de ese año, los magonistas se
habían levantado en armas. La rebelión
cundía y entre los seguidores de Madero
resaltaba en el sur la figura de Zapata,
capataz de hacienda que representaba a
*
Periodista y maestrante en historia.
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Apuntes Legislativos No. 72
137
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
campesinos
demandantes
de
la
devolución de tierras arrebatadas.
Francisco
Franco,
Moisés
García,
Catarino Guerrero y Adolfo Azueta. Éste
último, junto con Navarro, serían a la
La convocatoria maderista para
iniciar la rebelión fue cubierta en la
postre los más identificados con la causa
zapatista.
prensa de Guanajuato sólo desde la
perspectiva de los informes oficiales o,
En marzo de 1911, Porfirio Díaz
aún en el caso de la prensa independiente
envió una iniciativa al Congreso para
local, desde una posición de defensa de la
anular la reelección, pero los rebeldes no
paz impuesta por Díaz.
se
conformaron,
pedían
su
cabeza,
siguieron la lucha y lograron finalmente
Madero contaba con el respaldo
político
de
y
Tratados de Ciudad Juárez el dictador
Abraham González, y militar de caudillos
dejaba la presidencia y los rebeldes
como Pascual Orozco, Francisco Villa y
entregarían sus armas. Así lo hicieron los
Emiliano Zapata, éste último con una
maderistas, menos Zapata, quien seguía
demanda concreta: el reparto de tierras.
firme en su lucha por el reparto agrario.
Los
Venustiano
maderistas
Carranza
echarlo en mayo. Con la firma de los
guanajuatenses
El porfirista Francisco León de la
lograban una débil respuesta política en la
Barra quedó como responsable de la
población, pero eso no fue obstáculo para
presidencia de la república y Enrique
iniciar la lucha armada en la entidad. Para
Octavio
Aranda
finales de 1910, la convocatoria rebelde
interino
de
había tenido sus ecos y en los meses
convocaron
siguientes habrían de formarse seis
respectivos ámbitos de competencia.
como
Guanajuato
a
elecciones
gobernador
y
ambos
en
sus
núcleos agrarios conducidos por Cándido
Navarro,
Juan
Bautista
Castelazo,
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Apuntes Legislativos No. 72
138
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
Sin ser formalmente zapatista,
apenas más de tres mil votos, evidencia
pero en plena coincidencia con el caudillo
del rechazo del guanajuatense común a la
sureño, Cándido Navarro se negó a
opción armada.
licenciar a sus soldados, los acuarteló en
Silao, inconforme porque Madero no
hacía cambios
Cándido
Navarro
habría
de
radicales en materia
enfrentar a una prensa guanajuatense que
agraria y se mantuvo en la lucha por
no respaldaba las demandas agrarias, a
encima del llamado a la paz del de Parras.
excepción inicial de El Obrero, periódico
El 3 de junio atacó León con un grupo de
liberal leonés que dio ocasionalmente
300
arcas
espacio a los postulados zapatistas en una
municipales, hecho que lo convirtió en
nota titulada “Lo que dice el Gral.
perseguido por el ejército federal y
Zapata”, publicada el 24 de junio de 1911
atacado por la prensa local. A principios
“para evitar que se formen juicios
de julio de 1911, Bonifacio Soto, al frente
equívocos del aguerrido revolucionario”.
hombres
y
saqueó
las
de los rurales del estado, se enfrentó a los
El
rebeldes en Silao y los derrotó. El 11 de
llamado
“Atila
del
Sur”
julio de 1911, Navarro se reunió con
constituía el principal frente opositor a
Madero en Aguascalientes y aceptó,
Francisco León de la Barra y de rechazo a
acorde con lo estipulado en los Tratados
Madero. No obstante, en ese momento los
de Ciudad Juárez, dejar la confrontación
ataques a Zapata fueron minimizados
armada. Se ordenó al profesor establecer
porque, aunque de manera alarmista y sin
su cuartel en Silao en calidad de fuerza
datos objetivos, la prensa del estado daba
garante del maderismo. Pacificado, optó
cuenta de las secuelas de otro frente
por la participación electoral y fue
rebelde
postulado para gobernador del estado en
magonismo derrotado en diciembre de
agosto de 1911, contienda ganada por
1910.
nacional:
las
secuelas
del
Víctor Lizardi, en la que Navarro tuvo
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
139
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
La ruptura del zapatismo con Madero
con
Madero
para
demandar
el
cumplimiento del Plan de San Luis en la
Madero ganó la presidencia en octubre de
materia y, en el contexto anterior, fue
1911 y el día 31, una semana antes de que
acusado de simpatizar con disidentes
tomara posesión de su cargo, continuaron
maderistas y encarcelado en Lecumberri.
los pronunciamientos: lo acusaban de
traicionar al Plan de San Luis y de
La
prisión
de
Navarro
no
imponer a Pino Suárez y a algunos
garantizó el fin de la rebelión en
gobernadores.
Guanajuato:
El
historiador
Román
en
Silao,
tras
un
Iglesias González explica lo anterior al
enfrentamiento a tiros con las tropas
señalar que los sectores radicales de la
federales que catearon casas donde se
revolución exigían cambios inmediatos,
refugiaban grupos de conspiradores, fue
sobre todo en cuestión agraria. Resaltaban
detenido el general Adolfo Azueta, quien,
que "el problema agrario en sus diversas
de acuerdo con la prensa, también iba a
modalidades es, en el fondo, la causa
levantarse en armas porque consideraba
fundamental de la que derivan todos los
que no se había cumplido el Plan de San
males del país y de sus habitantes". Esta
Luis. Asimismo, fue cateada la casa del
andanada tuvo como cúspide y el 11 de
coronel maderista Bonifacio Soto, quien
diciembre, cuando Emiliano Zapata, con
había derrotado al profesor silaoense,
el apoyo de notables intelectuales de su
acusado de participar en el complot y
tiempo,
lanzó el Plan de Ayala,
quien fue defendido por los periodistas de
emblemático de la lucha por la tierra
El Barretero al considerarlo leal al
durante la Revolución.
gobierno. El fantasma del zapatismo no
sólo rondaba en el Bajío: el periódico
En Guanajuato, simpatizante de
denunciaba que Félix Galván, “tirano
las causas agrarias, Cándido Navarro se
cacique de Valle de Santiago”, era
mantuvo en la línea agrarista y se reunió
seguidor de Zapata y criticaba a El Diario
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Apuntes Legislativos No. 72
140
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
del Hogar de ser el impreso que instigaba
informaba que Cándido Navarro (que en
a la rebelión contra el gobierno. Ante
realidad
supuestas evidencias de rebeliones pro
Lecumberri) había tomado el poblado de
zapatistas,
Tlachiquera, que un grupo de bandidos
las
fuerzas
federales
se
se
encontraba
asaltó
el
preso
rancho
de
en
aprestaron para la defensa de la capital
zapatistas
La
del estado.
Huaracha y que en Dolores Hidalgo había
ocurrido un motín con saldo de nueve
Al iniciar 1912, los mensajes de
muertos, muchos heridos, el saqueo de
paz o las editoriales con deseos o
negocios y casas y la liberación de los
exigencias de fin de la confrontación
presos.
armada fueron la constante en la prensa
estatal. Zapata, por tanto, era visto como
El ejército federal participaba en
el violento enemigo de la tranquilidad
las campañas de sofocamiento de rebeldes
social. El Barretero, impreso en la ciudad
y descuidaba la función policial que había
de
la
tenido en el porfiriato, lo que dio lugar al
pacificación del país; La Defensa, órgano
crecimiento del bandidaje. Para la prensa
del Partido Católico Nacional, de León,
de la entidad, fueran revolucionarios
exigía el cumplimiento de la ley para
opositores a Madero o gavilleros, el
acabar con el bandidaje; El Obrero, aun
hecho de tratarse de gente armada era
cuando ya para entonces atacaba al
motivo
zapatismo y mantenía aún esperanzas en
editoriales, de descalificación.
Guanajuato,
demandaba
de
noticia
y,
en
términos
Madero.
Aun cuando tanto los periódicos
Un demonio llamado Emiliano Zapata
metropolitanos como los guanajuatenses
difundían una y otra vez notas sobre el
La realidad era más necia que los buenos
supuesto
aniquilamiento
del
ejército
deseos: el 6 de enero de 1912, El Obrero
zapatista y los editoriales atacaban y
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
141
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
satanizaban
al
rebelde
sureño,
la
persistencia de Zapata y su presencia
En los impresos de Guanajuato el
militar comenzaron a provocar una
rechazo a los rebeldes del sur no era la
desesperanza y a radicalizar la postura a
excepción. El 8 de febrero de 1913, El
favor de una solución violenta como
Obrero reproducía, bajo el título de
única vía para pacificar al país.
“Salvajismo de los Zapatistas. Fué una
orgía el asalto al tren de Ozumba”, una
Había textos que exigían más
soldados y armas, así como reinstaurar el
acción bélica de las tropas del Caudillo
del Sur.
servicio militar para fortalecer al ejército
federal en su lucha contra los rebeldes y
Fue
parte
de
un
discurso
otros apostaban a la capacidad de las
periodístico que justificó y vio como
tropas maderistas con Victoriano Huerta
esperanza la traición de Huerta a Madero.
como baluarte.
Por
convicción,
presión
o
Al iniciar 1913 las condiciones
conveniencia, en la mayor parte de la
para el golpe de estado contra Madero se
prensa del país fue construida la imagen
iban forjando tanto en lo político como en
de un Victoriano Huerta que rescató a la
lo militar. A la inconformidad ante la
revolución. En marzo de 1913, la prensa
permanencia de la estructura burocrática
guanajuatense publicó artículos y noticias
porfirista se sumaban el descontento por
donde daba por hecha la pacificación del
el bandidaje y los ataques rebeldes. Tanto
país y llegaba una anhelada estabilidad.
la prensa metropolitana como la local
Aunque había nostalgias y evocaciones
resaltaban la ingobernabilidad reinante en
por el porfirismo, se daba por descontado
el país. Para la mayor parte de periodistas
su regreso. El discurso era claro: Huerta
metropolitanos
continuaría, de manera firme y estable, la
el
peligro
mayor
lo
constituía Emiliano Zapata.
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
142
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
revolución que no pudo hacer realidad
Francisco Villa se había levantado contra
Madero.
Victoriano Huerta.
En
Guanajuato
el
gobierno
se
plegaba al nuevo régimen. Lizardi, como
Los últimos vestigios zapatistas en
Guanajuato
la mayoría de los gobernadores del país,
reconoció al gobierno huertista, aunque
En Guanajuato la rebelión también tuvo
meses después sería relevado por Rómulo
sus ecos. El Obrero informaba el 3 de
Cuéllar.
junio de 1913 que, en Valle de Santiago,
el zapatista Tomás Pantoja, quien había
El paraíso de paz inventado por la
sido amnistiado por Madero, se levantó
prensa propagandista de Huerta se vino
nuevamente en armas, ahora contra
abajo cuando el 23 de marzo de 1913, el
Huerta.
gobernador
Venustiano
Además del sedicente zapatista
Carranza, lanzó el Plan de Guadalupe,
Tomás Pantoja, a quien erróneamente la
con el que desconocía a El Chacal e
prensa había dado por muerto y luego se
iniciaba una batida desde el norte contra
supo andaba en Zacatecas, reapareció en
el usurpador. Los zapatistas mantuvieron
el escenario local el profesor Cándido
su bandera agrarista y enfrentaban en el
Navarro.
sur al gobierno del dictador. Pascual
encarcelado bajo el cargo de apoyar a los
Orozco, quien se había sublevado contra
hermanos
Madero, se sumó a las fuerzas de Huerta
conspiración de Madero, fue liberado
y se convertía en el nuevo héroe militar
bajo caución en mayo de 1913. Un mes
para
después,
El
de
Coahuila,
Obrero
y
otros
impresos
El
silaoense
Vázquez
había
Gómez
aprovechando
la
estado
en
feria
una
de
guanajuatenses al combatir a los rebeldes.
Tlalpan, huyó de la capital para unirse a
Aunado a lo anterior, para mayo de 1913
las fuerzas de Emiliano Zapata y se puso
la prensa local informaba que también
a sus órdenes bajo el mando de los
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
143
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
generales
y
rumor sobre la muerte del caudillo, El
Genovevo de la O. Con la finalidad de
Obrero confirmaba en sus ediciones del
extender su influencia en el Bajío, Zapata
19 y 20 de agosto el hecho: el
lo
Guanajuato
revolucionario había caído y lo probaba
escoltado por Pacheco. Como en el
con el texto del telegrama oficial sobre el
camino el contingente sufrió varias
reporte de la fe del cadáver.
envió
Francisco
al
V.
estado
Pacheco
de
derrotas, Navarro fue abandonado a su
suerte, con ataques furtivos, haciendo más
una
labor
de
guerrillero
que
de
combatiente formal.
Al cerrar el año, las principales
noticias bélicas eran las referentes a
enfrentamientos
entre
huertistas
y
opositores. Las actividades de Victoriano
Las autoridades federales y locales
emprendieron
no
sólo
una
Huerta eran difundidas con profusión
cruzada
tanto en los periódicos metropolitanos
militar, sino que persiguieron a los
como en los del estado. Venustiano
familiares del caudillo. Para presionarlo,
Carranza, el líder del antihuertismo,
el 17 de junio detuvieron al Prof. Gonzalo
apenas
Navarro, hermano del revolucionario. El
periódicos de la entidad y a los denuestos
detenido, que trabajaba como ayudante
contra Zapata se agregaban los dirigidos
tercero en la escuela Modelo de Silao, fue
al “bandido” Francisco Villa.
sí
era
mencionado
en
los
trasladado a Celaya, de acuerdo con la
nota de El Obrero, publicada el 19 de
junio de 1913.
Siguieron
difusión
de
las
meses
plazas
de
amplia
tomadas
y
Para agosto de 1913, Navarro
recuperadas por uno y otro bando, con
estaba acorralado y fue abatido el día 13
notas contra Villa y Carranza y de
en los límites entre Guanajuato y San
aprovechar el discurso antiestadounidense
Luis Potosí. Una semana más tarde, tras
para legitimar a Huerta
una serie de notas que propalaban el
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
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Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
El gusto no habría de durar
mucho. El 24 de junio de 1914 las fuerzas
La presencia de Emiliano Zapata
antihuertistas triunfaron y el usurpador
es
pobre
dejó la presidencia.
guanajuatense,
en
sin
la
historiografía
embargo,
quedó
plasmada sobre todo en las páginas de la
Llegaron nuevas confrontaciones
prensa de la época, en espera de una
interrevolucionarias con dos bandos que
lectura diferente, alejada de los clichés
disputaban un proyecto constitucional.
oficiosos y/o reaccionarios.
Más allá de esa pugna, con Navarro había
terminado la presencia zapatista formal en
Fuentes:
Guanajuato. Las noticias que en lo
sucesivo se publicarían sobre el caudillo
sureño serían por su protagonismo en la
Convención de Aguascalientes, su alianza
con
Francisco Villa y, al triunfo del
constitucionalismo moderado, por su
persistencia de demandas agrarias al
carrancismo, hasta su muerte a traición el
10 de abril de 1919.
Guanajuato no fue un estado de
demandas agrarias profundas, no tuvo
campesinos despojados de sus tierras y el
reparto agrario habría de realizarse hasta
la década de los 30, enfrentado a
defensores antiagraristas amparados en la
lucha cristera.
BLANCO, Mónica. El Movimiento
Revolucionario en Guanajuato 19101913, Editorial La Rana, colección
Nuestra Cultura, México, 1997.
HART, John Mason, El México
Revolucionario. Gestación y proceso de
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IGLESIAS
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(Introducción y recopilación), Planes
políticos, proclamas, manifiestos y otros
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18121940. Universidad Nacional Autónoma
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LÓPEZ González, Valentín, Los
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Morelos, México, 1980.
MATUTE, Álvaro, La Revolución
mexicana: actores, escenarios y acciones.
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Apuntes Legislativos No. 72
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Vida cultural y política, 1901-1929,
Instituto Nacional de Estudios Históricos
de la Revolución Mexicana, México,
2002.
MORENO, Manuel M., Historia de
la Revolución en Guanajuato, Biblioteca
del Instituto Nacional de Estudios
Históricos de la Revolución Mexicana,
México, 1977.
RIONDA Ramírez, Luis Miguel,
Movimientos populares y lucha de la
izquierda en Guanajuato, 1900-1994,
Cuadernos del CICSUG, Universidad de
Guanajuato, México, 2001.
SALGADO
Andrade,
Eva,
Periodismo en la Revolución Maderista,
Serie
Cuadernos
Conmemorativos,
Comisión
Nacional
para
las
Celebraciones del 175 Aniversario de la
Independencia Nacional y 75 Aniversario
de la Revolución Mexicana, México,
1985.
Periódicos El Obrero (1910-1913),
El Comercio (1910) y La Defensa (1913)
de León; La Prensa (1910), El Barretero
(1910-1914) y El Observador (19101913) de la ciudad de Guanajuato; y La
Vanguardia (1910-1914) consultados en
el Archivo Histórico Municipal de León,
Archivo General del Estado de
Guanajuato y Archivo General de la
Nación
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
146
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
en la Plaza de la Paz 77, zona centro de
III.
EL MUNICIPIO EN TEXTOS
Guanajuato, Gto.
Gloria Del Carmen Hernández M105
El primer ejemplar se titula Los
Uno de los aspectos más importantes en
nuestros tiempos y que ha adquirido gran
relevancia en nuestro sistema jurídico
municipios
y
la
coordinación
intergubernamental. La autora es Allison
M. Rowland.
mexicano es el ubicado en el artículo 115
constitucional: el municipio. La actividad
que desempeña el municipio en el
desarrollo político, económico, social y
cultural dentro del Estado ha propiciado
grandes estudios a fin de proponer nuevas
alternativas para su mejor funcionamiento
interno. En este número 72 de Apuntes
Legislativos les presentamos a nuestros
lectores 3 libros que versan sobre el tema
municipal en diversos aspectos. Forman
parte de una colección titulada Cuadernos
de Debate editado por el Centro de
investigaciones y docencia económica.
Rowland, Allison M.
Los ejemplares que mencionamos pueden
Los municipios y la coordinación
intergubernamental/ Allison M.
Rowland: México, D.F
ser consultados en las instalaciones de la
Biblioteca “José Aguilar y Maya” ubicada
CIDE: 2000
40 pág. (Municipio, coordinación) [No.
105
Jefe de Departamento de
Aguilar y Maya”
Biblioteca “ José
Eje] 1
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
147
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
La coordinación intergubernamental
es un tema relativamente nuevo en
México, debido a que las relaciones
tradicionales entre los
municipios, los
estados y la federación se han regido por
una jerarquización estricta de arriba hacia
abajo.
En las últimas
décadas, el
progreso hacia la democratización
y
descentralización del país ha abierto a los
municipios la oportunidad de empezar a
definir los espacios gubernamentales y
administrativos en que ellos asumen la
responsabilidad principal, o bien, aquellos
González Saravia Calderón, Dolores
en que la comparten o la ceden a otros
de vista de los municipios, el fondo del
Pueblos indígenas y municipio/
Dolores González Saravia Calderón :
México, D.F
debate
CIDE: 2000
órdenes de gobierno. Así, desde el punto
sobre
la
coordinación
intergubernamental es un incremento
1054 pág. (municipio, Indígenas) [No.
sustancial de la importancia de los
Eje] 1
mismos en el gobierno del país.
El
El segundo de los libros, se titula
Pueblos indígenas y municipio,
Dolores González Saravia Calderón.
de
proceso
de
recuperación
y
sistematización de propuestas que se
desarrolló para conformar la Agenda de la
Reforma Municipal en México incorporó
una vertiente amplia, plural y rica en
propuestas que relacionan a los derechos
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
148
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
indígenas con la Reforma del Estado en el
ámbito local, y que hasta entonces había
permanecido relativamente ausente del
debate municipalista. Las reflexiones y
los lineamientos recogidos en este campo
están referidos a un importante sector de
la sociedad nacional que ha expresado sus
necesidades e intereses con gran fuerza y
los ha colocado como un tema relevante y
fundamental
de
la
agenda
pública
nacional.
El
tercer
y
último
libro
que
presentamos ahora se titula Derechos
Hurtado, Javier.
políticos e el orden municipal El autor
Derechos políticos en el orden
municipal / Javier Hurtado: México,
D.F
del libro es Javier Hurtado.
CIDE: 2000
251 pág. (municipio, derechos
políticos) [No. Eje] 1
Parte el presente trabajo de la tesis
que generalmente los derechos políticos
se asocian frecuentemente con las figuras
de democracia directa. Por lo anterior, en
el presente trabajo se precisan cuáles son
esos derechos, así como sus antecedentes
Instituto de Investigaciones Legislativas
Apuntes Legislativos No. 72
149
Controversia Constitucional: Municipios Vs. OFS-Gto.
y
evolución
tanto
en
el
derecho
internacional como en el país. En el tercer
apartado se hace un análisis de la
situación
de
esos
derechos
en
las
constituciones políticas de los estados y
en las leyes orgánicas municipales.
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