Turismo Rural N ción legal especifica

TURISMO RURAL: NECESIDAD DE UNA REGULACION LEGAL ESPECÍFICA
Por Gustavo N. FERNÁNDEZ
El presente trabajo aborda la problemática referida a la falta de normas específicas que regulan el
Turismo Rural en la Argentina.
El tema presenta una creciente importancia, debido al aumento en volumen, de la actividad
turística que se desarrolla en el ámbito rural..
1.- INTRODUCCION
En la República Argentina, hasta la fecha, no existe legislación específica en el orden nacional que
regule el Turismo Rural.
Tal situación comienza a tornarse desventajosa para el sector, debido a que por una parte, ante el
incremento ostensible de la oferta y la demanda, se empieza a manifestar lo disperso e
inadecuado de la normativa –escasa, periférica y no específica- existente; y por otra parte, a la
hora de regular situaciones que ocurren con frecuencia, o bien cuando surgen diferendos entre
las partes, se pone de relieve la precariedad de las normas utilizadas y en la mayoría de los casos,
la falta total de normativa diseñada para tales efectos.
Todo ello no hace mas que alentar la pronta discusión del tema por todos los actores involucrados.
Así operadores, legisladores, autoridades provinciales y municipales de turismo, docentes,
investigadores, organizaciones no gubernamentales, etc. Deberán sentarse en una mesa a discutir
la forma mas conveniente de ordenar al sector del Turismo Rural y establecer normas aplicables
con la suficiente flexibilidad, como para permitir su adecuación a las particularidades de cada una
de las regiones que ofrecen el servicio en la Argentina.
A continuación veremos qué se entiende por Turismo Rural y cuáles son las pocas normas de
orden nacional que se vinculan con la actividad.
2.- TURISMO RURAL: ¿QUÉ ES?
Al abordar el presente tema, aparece de inmediato la laguna normativa en el orden nacional, y la
escasa regulación que las provincias argentinas dedican al turismo rural dentro de sus sistemas
jurídicos .
No es tarea sencilla, intentar una compilación y sistematización de las normas jurídicas que
actualmente rigen en las respectivas provincias argentinas. Además, el fin que nos proponemos en
estas páginas no es de carácter cuantitativo y estadístico, sino mas bien orientado a proponer
algunas conceptualizaciones de prácticas, usos y actividades que puedan servir como aporte para
una futura regulación integral del tema, desde un punto de vista jurídico.
Consideramos prioritario para desarrollar el tema, ensayar una definición acerca de lo que
entendemos por turismo rural y también, rescatar otras ya existentes y de las cuáles nos hemos
nutrido (ya sea para seguir su camino o por el contrario para no tomarlo).
En primer término, mencionaremos el concepto que Domínguez de Fukuyama desarrolla al
entender según sus propias palabras “provisoriamente y en sentido lato” al Turismo Rural como la
“...actividad turística que se realiza en pequeña escala, en establecimientos agropecuarios y
espacios afines, realizando actividades que se consideran propias de esos ambientes”. Y a
continuación aclara el concepto diciendo que: “Quedan incluidos el Agroturismo y el Turismo de
Estancia, por su sentido de pertenencia, pero quedan excluidas todas aquellas modalidades que
no cumplan los requisitos enunciados como caracteres”.[1]
La particularidad de esta definición es que introduce la idea de “pequeña escala”. Esto, a nuestro
entender conlleva como argumento “a contrario sensu”, que toda actividad desarrollada a gran
escala, no encaja en la idea de turismo rural, aunque se realice en espacios rurales.
Barrera, por su parte, tiene un enfoque mas amplio de la actividad y sostiene: “La definición de
Turismo Rural que adoptaremos remite a todas aquellas actividades que pueden desarrollarse en
el ámbito rural y que resultan de interés para los habitantes de las ciudades por sus características
exóticas, tradicionales, románticas, diferentes del estilo usual de vida, etc. Desde esta perspectiva
incorpora a casi todas las categorías turísticas, incluyendo al turismo ecológico, de negocios,
religioso, de aventura, estudiantil, étnico, cultural, etc .
Desde la perspectiva señalada practican Turismo Rural tanto a aquellas personas que se alojan en
un predio agrícola con el interés de conocer, disfrutar y practicar de alguna actividad agropecuaria
(agroturistas), como los cazadores, pescadores, científicos, estudiantes en viajes de egreso,
turistas de paso, empresarios que participan de un evento o retiro, etc.”[2]
Por su parte, y desde un plano institucional de carácter global, la Organización Mundial de Turismo
define al Turismo Rural de la siguiente manera: “Se entiende al turismo en el medio rural como un
conjunto de actividades que se desarrollan en dicho entorno, excediendo el mero alojamiento y
que pueden constituirse para los habitantes del medio en una fuente de ingresos
complementarios a los tradicionalmente dependientes del sector primario, convirtiéndose en un
rubro productivo más de la empresa agropecuaria”.
También Barbero Ceratto, en su trabajo final “Tranqueras y Turistas” ensaya una definición: “El
Turismo Rural es aquella actividad turística cuyo desarrollo es llevado a cabo en un ámbito rural, y
donde el turista, en muchas ocasiones conjuntamente con el personal a cargo de brindar los
servicios turísticos, participa de las distintas atracciones ofrecidas por los establecimientos”.[3]
Por muestra parte, adherimos al concepto claro y sencillo del Proyecto de Ley de Turismo Rural Nº
S-0214/03 del Senado de la Nación que define al Turismo Rural como “toda aquella actividad
prestada por personas físicas o jurídicas dentro del ámbito rural y destinado al esparcimiento,
recreación y atención de los visitantes del lugar”
El concepto adoptado, permite abarcar una serie de manifestaciones del turismo rural, de variada
naturaleza, como son por ejemplo el agroturismo, el ecoturismo, el turismo étnico en espacios
rurales, el cultural en espacios rurales, la caza y la pesca, etc.
Además, no distingue entre actividad de día, o más de un día con pernocte, por lo que queda claro
que no es un requisito para calificar al turismo rural el hecho de que se brinde alojamiento.
Habiendo abordado básicamente la idea de turismo rural, ahora pasaremos a indagar como esta
regulado.
3.- NORMAS DE ORDEN NACIONAL VINCULADAS AL TURISMO RURAL
3.1. Trabajadores rurales.
La Ley 22.248 establece el Régimen Nacional de Trabajo Agrario, y en su Art. 2 define al contrato
de trabajo agrario diciendo que: “Habrá contrato de trabajo agrario cuando una persona física
realizare, fuera del ámbito urbano, en relación de dependencia de otra persona, persiguiera
o no ésta fines de lucro, tareas vinculadas principal o accesoriamente con la actividad agraria,
en cualesquiera de sus especializaciones, tales como la agrícola, pecuaria, forestal, avícola o
apícola.
Cuando existieren dudas para la aplicación del presente régimen en razón del ámbito en que las
tareas se realizaren, se estará a la naturaleza de éstas”. Como se observa, no resulta aplicable al
trabajador del turismo, que aunque lo haga en el ámbito rural, no deja de prestar servicios
calificados del sector turístico. Y aunque pudiera confundirnos la frase del primer párrafo “tareas
vinculadas principal o accesoriamente”, el artículo 6º de la ley despeja toda duda, cuando excluye
expresamente del régimen “Al personal afectado exclusivamente a actividades industriales o
comerciales que se desarrollaren en el medio rural.
En las empresas o establecimientos mixtos, agrario-industriales o agrario-comerciales, quedará
alcanzado por esta exclusión el personal que se desempeñare principalmente en la actividad
industrial o comercial. El resto del personal se regirá por el presente régimen.” (inciso a.). Y no es
necesario extenderse en argumentar que la actividad turística es eminentemente comercial y de
servicios.
En conclusión, podemos sostener que el régimen aplicable a los trabajadores afectados al turismo
en el ámbito rural es el general regulado por la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo y los Convenios
Colectivos de Trabajo de la actividad número 337/01 (U.T.G.R.A. -Rama: Empresas de viajes y
turismo) y 125/90 (U.T.G.R.A.- Rama-Hoteleros).
3.2. Parques Nacionales.
Ley Nº 22.351 de Parques Nacionales establece un régimen propio para todo el sistema de
parques nacionales. Allí se categorizan los Parques Nacionales propiamente dichos, los
Monumentos Naturales y las Reservas Nacionales.
Los Parques Nacionales son áreas a conservar en su estado natural, representativas de una región
fitozoogeográfica y de gran atractivo en bellezas escénicas o interés científico, las que son
mantenidas sin otras alteraciones que las necesarias para asegurar su control, la atención del
visitante y aquellas que correspondan a medidas de Defensa Nacional adoptadas para satisfacer
necesidades de Seguridad Nacional. En ellos está prohibida toda explotación económica con
excepción de la vinculada al turismo, que se ejercerá con sujeción a las reglamentaciones que
dicte la autoridad de aplicación (Art 4º).
Son Monumentos Naturales las áreas, cosas, especies vivas de animales o plantas, de interés
estético, valor histórico o científico, a los cuales se les acuerda protección absoluta. Serán
inviolables, no pudiendo realizarse en ellos o respecto a ellos actividad alguna, con excepción de
las inspecciones oficiales e investigaciones científicas permitidas por la
autoridad de aplicación, y la necesaria para su cuidado y atención de los visitantes (Art. 8º).
Son Reservas Nacionales las áreas que interesan para: la conservación de sistemas ecológicos, el
mantenimiento de zonas protectoras del Parque Nacional contiguo, o la creación de zonas de
conservación independientes, cuando la situación existente no requiera o admita el régimen de un
Parque Nacional. La promoción y desarrollo de asentamientos humanos se hará en la medida que
resulte compatible con los fines específicos y prioritarios enunciados (Art 9º).
La autoridad de aplicación de la ley es la Administración de Parques Nacionales que vela por el
cumplimiento de la norma principal y las reglamentaciones accesorias. Por tal motivo, el turismo
rural en las áreas antes referidas, está bajo las normas de la Ley de Parques Nacionales y
supletoriamente en todo aquello no previsto, deberá regularse, a nuestro entender y hasta la
sanción de una ley nacional de turismo rural, por la legislación general (Por ejemplo Ley de
Contrato de Trabajo, CCT del sector, Ley de Fauna, Ley Nacional de Turismo, etc.).
Dentro de las áreas que integran el sistema de la ley, la Administración de Parques Nacionales será
la autoridad exclusiva para la autorización y reglamentación de la construcción y funcionamiento
de hoteles, hosterías, refugios, confiterías, sanitarios, campings, estaciones de servicio u otras
instalaciones turísticas, así como para otorgar las respectivas concesiones y establecer las zonas de
ubicación, las que coincidirán en todos los casos con los objetivos y políticas fijadas tanto para el
Turismo como la Seguridad Nacional. Las mencionadas instalaciones podrán ser construidas por
empresas privadas o por la A.P.N., pero no explotadas directamente por ésta sino por concesión.
En los casos en que la actividad privada no tenga interés, podrá explotarlas directamente la A.P.N.
con fines de fomento.
3.3. Fauna.
La Ley 22.241 de conservación de la fauna silvestre declara de interés público la fauna silvestre
que temporal o permanentemente habita el territorio de la República, así como su protección,
conservación, propagación, repoblación y aprovechamiento racional.
En su artículo 3º la norma en consideración dice:
“ A fines de esta Ley se entiende por fauna silvestre:
1) Los animales que viven libre e independiente del hombre, en ambientes naturales o artificiales.
2) Los bravíos o salvajes que viven bajo control del hombre, en cautividad o semicautividad.
3) Los originalmente domésticos que, por cualquier circunstancia, vuelven a la vida salvaje
convirtiéndose en cimarrones.
Quedan excluidos del régimen de la presente Ley los animales comprendidos en las leyes sobre
pesca. La autoridad jurisdiccional de aplicación acordará con la Secretaría de Estado de Intereses
Marítimos la división correspondiente en los casos dudosos“.
En su Artículo 15 la ley define a la caza entendiendo como “la acción ejercida por el hombre,
mediante el uso de artes, armas y otros medios apropiados, persiguiendo o apresando ejemplares
de la fauna silvestre con el fin de someterlos bajo su dominio, apropiárselos como presa,
capturándolos, dándoles muerte o facilitando estas acciones a terceros”.
El Poder Ejecutivo Nacional y cada Provincia establecerán por vía reglamentaria las limitaciones a
la práctica de la caza por razones de protección y conservación de las especies o de seguridad
pública. Será requisito indispensable para practicar la caza:
a) Contar con la autorización del propietario o administrador o poseedor o tenedor a cualquier
título legítimo del fundo;
b) Haber obtenido la licencia correspondiente, previo examen de capacitación.
Esta licencia la expedirán las autoridades jurisdiccionales de aplicación o las entidades públicas o
privadas en las que aquellas podrán delegar esta función en la forma que determine el decreto
reglamentario. Las licencias expedidas por la Nación o por las provincias adheridas al régimen de la
ley, de conformidad con las disposiciones de la misma y su reglamentación, tendrán validez en
todo el territorio de la República. Las provincias no adheridas podrán celebrar convenios a tales
efectos (Art. 16º).
La autoridad nacional de aplicación y las de las provincias adheridas al régimen de la presente ley,
deberán adoptar -con el objeto de promover la protección, conservación y aprovechamiento de la
fauna silvestre- medidas para fomentar, entre otras, las siguientes actividades:
• Preferentemente el establecimiento de reservas, santuarios, o criaderos de fauna silvestre
autóctona con fines conservacionistas.
• El establecimiento de cotos cinegéticos oficiales y privados, jardines
zoológicos y reservas faunísticas con fines deportivos, culturales y/o recreativos turísticos, que
podrán tener propósito de lucro.
• La crianza en cautividad de especies silvestres, con fines de explotación económica.
3.4. Alojamiento en espacios rurales.
En la nueva Ley Nacional de Turismo Nº 25.997, que incorporó como Anexo I las actividades
comprendidas conforme la clasificación internacional uniforme de las actividades turísticas de la
Organización Mundial de Turismo existen puntos de vinculación al hospedaje rural en el punto:
1.1.4. Servicios de hospedaje en estancias y albergues juveniles.
Y puntos de vinculación al turismo en espacios rurales en::
1.5.1. Servicios de centros de esquí.
1.5.2. Servicios de centros de pesca deportiva.
1.5.3. Servicios de centros de turismo salud, turismo termal y/o similares.
1.5.4. Servicios de centros de turismo aventura, ecoturismo o similares.
1.5.5. Servicios de otros centros de actividades vinculadas con el turismo.
1.5.6. Alquiler de bicicletas, motocicletas, equipos de esquí u otros artículos relacionados con el
turismo.
También regula los alojamientos en espacios rurales la Ley Nº 18828 de Alojamientos Turísticos.
En efecto, esta ley es la específica del sector hotelero y como no se especifica en su articulado que
solo se aplique en zonas urbanas, en consecuencia, los establecimientos hoteleros que se
encuentren dentro de las características determinadas por el artículo primero de la ley, aunque
estén ubicados en zona rural, quedan comprendidos en la normativa.[4]
4.- CONCLUSIONES PRIMERA PARTE
Como corolario de esta primera parte del presente trabajo, es posible extraer algunas
consideraciones, a saber:
a)
Los aspectos que deberán tenerse en cuenta en una futura ley debieran ser entre otros:
1.
Amplitud y generalidad
2.
Elaborada con consenso
3.
Claridad de términos y conceptos
4.
Nutrirse de la experiencia de las legislaciones existentes en el orden provincial e internacional
b)
En cuanto a las políticas a seguir desde la Nación expresadas por la actuación de la
Secretaría de Turismo, deberán tender hacia la regionalización, tomando como base la que ya
existe en el mapa turístico de la Argentina, pero adecuándola, de ser necesario, a las
particularidades de la actividad.
c)
En lo referido a la convocatoria de los distintos sectores involucrados, deberá tenerse
especial atención en considerar las opiniones de los actores directos del turismo rural, los
particulares que operan en la actualidad, junto a los municipios y las direcciones de turismo de las
provincias. Esto debiera comenzar a realizarse mediante reuniones preparatorias, para instalar
una agenda de discusión sobre los temas que deberá contener una futura ley.
d)
Además, y no menos importante, es la convocatoria que debiera hacerse a los distintos
estamentos académicos e investigativos que vienen desarrollando estudios sobre la temática en
cuestión, desde hace ya varios años.
Hasta aquí, algunas de las cuestiones que debe ser tenidas en cuenta a la hora de elaborar una
norma jurídica que sirva de continente de las distintas expresiones del turismo rural.
En la próxima entrega se abordará la casuística provincial argentina.-
[1] DOMÍNGUEZ de FUKUYAMA, Lía, “La regulación jurídica del “Turismo Alternativo” en
“TURISMO, DERECHO Y ECONOMÍA REGIONAL”, Kemelmajer de Carlucci, Benítez, Coordinadores,
pág. 85, Rubinzal – Culzoni Editores, Santa Fe 2003.-
[2] BARRERA, Marcelo, RATUR, Proyecto de Organización de la Red Argentina de Turismo Rural.
Proyecto preparado en el Instituto de Economía y Sociolog ía Rural del INTA en Febrero de 1996 y
presentado en el Seminario Internacional de Turismo Rural realizado en Mayo de 1996.)
[3] BARBERO CERATTO, Gustavo A., “Tranqueras y Turistas”, La Plata, diciembre 2004, en www.
[4] Ley Nº 18.828, art. 1º: “Los establecimientos comerciales en zonas turísticas o comprendidos
en planes nacionales de promoción del turismo y los que por sus características el órgano de
aplicación declare de interés para el turista, que ofrezcan normalmente hospedaje o alojamiento
en habitaciones amuebladas, por períodos no menores al de una pernoctación, a personas que no
constituyan su domicilio permanente en ellos, quedan sujetos a la presente Ley y a las normas que
se dicten en su consecuencia, sin perjuicio de las reglamentaciones locales en cuanto no se les
opongan”.