Disponible - Congreso del Estado de Baja California

LIC. RENÉ ADRIÁN MENDÍVIL ACOSTA
Diputado Presidente del Congreso del Estado
P r e s e n t e .-
JORGE NUÑEZ VERDUGO, Diputado a la XVIII Legislatura
Constitucional por el Partido Estatal de Baja California, en ejercicio de las
facultades que me conceden los artículos 14, 15 y 28 fracción I de la Constitución
Política local y 110 fracción I, 112, 115 fracción I, 116, 117 y 118 de la Ley Orgánica
del Poder Legislativo, vengo a formular iniciativa de reformas y adiciones al
artículo 99 de la Constitución Política local a fin de establecer que todas las
resoluciones del Congreso del Estado que suspenden, remueven, nombran,
ratifican, o niegan la ratificación de funcionarios públicos a través de cualquiera
de los procedimientos previstos por la propia Constitución para ese efecto, es
decir, todas las resoluciones creadoras de situaciones jurídicas individuales
vinculadas con nombramientos o elección de funcionarios por el Congreso del
Estado, tendrán carácter de soberanas y discrecionales para el efecto de dar
firmeza a la titularidad de las funciones públicas, de tal manera que no proceda
contra esas resoluciones ningún medio jurídico de impugnación en los términos
de la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los
Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
a).- Introducción.Toda reforma constitucional que merezca ese nombre tiene que significar
un cambio sustancial, ya en materia de derechos humanos, ya en la organización
y funcionamiento de los poderes públicos del Estado, ya en otros valores
trascendentes para la vida comunitaria, por lo que en Baja California, una de las
entidades integrantes del pacto federal que mayor avance han logrado en su
desarrollo democrático, es necesario ajustar el orden jurídico a las nuevas
necesidades de la vida pública, que en años recientes ha venido sufriendo
profundas transformaciones.
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En efecto, la pluralidad política prevaleciente en la sociedad y
particularmente en el ejercicio del poder político son evidentes. Aquí son cosa del
pasado el ejercicio unipersonal del poder y la prevalencia de una sola corriente
política. En consonancia con ese avance democrático la alternancia de los
partidos políticos en el ejercicio de las funciones públicas es un hecho social y
político real y concreto; el triunfo de uno u otro y el ejercicio del gobierno por éste
o aquél, depende de la voluntad de los electores. Esta área de nuestra vida pública
registra un gran avance. Pero la instauración del Estado constitucional de
derecho exige no sólo la legitimidad política de los funcionarios electos en las
urnas, sino también que las funciones públicas se ejerzan bajo principios firmes y
por funcionarios que se conduzcan con honestidad y probidad en beneficio
directo de la sociedad.
b).- Adecuar nuestro derecho constitucional a la pluralidad política.La alternancia partidista ha traído grandes beneficios a nuestra vida
pública pero es necesario prevenir y en su caso corregir los excesos que
sobrevienen cuando un cambio político no es acorde al contenido del derecho.
De pocos años a la fecha son frecuentes en Baja California los litigios y
confrontaciones por la titularidad de los cargos públicos de los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial y de los poderes municipales. Constantemente generan
escándalos mediáticos los reclamos de funcionarios que habiendo concluido su
encargo o habiendo sido separados contra su voluntad, por decisión de la
autoridad competente, exigen ser reinstalados bajo el argumento de que les han
sido violadas sus garantías individuales de legalidad o audiencia. Las arcas
públicas son frecuentemente condenadas a pagar cuantiosas indemnizaciones a
funcionarios y ex–funcionarios con grave detrimento de los recursos económicos
que el pueblo entrega al gobierno para la prestación de los servicios públicos.
c).- Las relaciones del poder público con sus funcionarios.Los funcionarios separados de sus cargos suelen acudir a los tribunales
para retener el cargo que ejercen o ejercieron, y a pesar de que no existe precisión
en cuanto a la competencia para dirimir estos litigios, algunos tribunales del
Estado como el de Arbitraje y el Contencioso Administrativo los admiten,
sustancian y resuelven. Otros funcionarios presentan sus reclamos ante los
tribunales de amparo bajo el argumento de que la decisión de separarlos de su
encargo constituye un acto de autoridad susceptible de control judicial por la vía
jurídica. La doctrina, la práctica jurídica y la jurisprudencia se han dividido al
menos en dos bandos:
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a).- Por un lado están quienes sostienen que el funcionariado configura
auténticas relaciones de trabajo y que por tanto sus titulares tienen derecho a
todas las prestaciones laborales. Esta corriente ha surgido de la pura inercia, bajo
la tesis poco reflexiva de que toda prestación de un servicio personal debe caer
bajo el ámbito del derecho del trabajo, lo que no es exacto porque las relaciones
laborales sólo se entablan cuando se actualizan las hipótesis previstas por la ley
de la materia, y no en cualquier caso.
b).- Por otro lado están quienes afirman que esas relaciones son de
servicio público, y que por ende su regulación corresponde al derecho
constitucional o administrativo. Los partidarios de esta corriente asumen que
esta representación de los Poderes Públicos opera en el ámbito constitucional,
por que por en cima de todo interés individual el derecho debe preservar los
intereses generales de la colectividad nacional, estatal ó municipal.
A esta última doctrina se afilia esta iniciativa, y al efecto se apoya en una
guía del más alto nivel jurídico: en 1995 algunos ex-magistrados del Tribunal
Superior de Justicia de Baja California reclamaron al Poder Judicial el pago de
una prima de antigüedad y otras prestaciones conforme a la Ley del Servicio Civil
de los Trabajadores del Estado. Aunque la demanda era totalmente inusual, el
Tribunal de Arbitraje emplazó al Poder Judicial del Estado y éste se defendió cual
si fuere un demandado ordinario. Finalmente el Tribunal de Arbitraje absolvió al
Poder Judicial, pero los ex-magistrados pidieron amparo directo ante los
tribunales federales de circuito.
Al resolver esos juicios los tribunales Colegiados Primero y Segundo del
XV Circuito cayeron en contradicción: uno resolvió que entre un magistrado y el
Poder Judicial no surgen relaciones jurídicas de carácter laboral, es decir, que un
magistrado no es un trabajador del Poder Judicial, sino un depositario de dicho
poder. El otro resolvió lo contrario al considerar que dichas relaciones sí son de
carácter laboral. Elevado el caso a la Suprema Corte (contradicción 18/97) quedó
establecida jurisprudencia que implícitamente reconoce la potestad de los
Poderes Públicos de los estados para decidir sin cortapisas todo lo relativo al
ingreso, promoción, permanencia y en su caso remoción de los funcionarios que
transitoriamente ejercen las funciones públicas. Esa jurisprudencia en lo
conducente dice:
“… de lo dispuesto en la Constitución Política del Estado de Baja
California se desprende que los magistrados del Tribunal Superior de Justicia
son los titulares del poder judicial local, sujetos a las normas constitucionales en
cuanto a la función que desempeñan, entre las que se encuentran la duración
del cargo por un periodo de seis años, al término de los cuales la función
concluye al menos de que sean ratificados previo dictamen del Consejo de la
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Judicatura del Estado. En cuanto a la remuneración de los magistrados, se
establece que será determinado por el presupuesto anual de egresos y dada a
conocer en forma pública con la situación patrimonial de los titulares de los
órganos del poder judicial, asimismo, se establece que no podrá ser disminuida
mientras dure su gestión. También
se desprende que la vigilancia,
administración y disciplina del Poder Judicial del Estado estará a cargo del
Consejo de la Judicatura. Por último, se establece que los magistrados podrán
ser sujetos de juicio político. Por su parte, la Ley del Servicio Civil de los
Trabajadores al Servicio del Estado, Municipios e Instituciones
Descentralizadas, establece en su artículo 3o., que la relación jurídica que
regula es la establecida, entre “las autoridades públicas, sus titulares y
funcionarios y los trabajadores que laboren en las mismas, bajo su dirección y
el pago de un salario”. De lo dispuesto puede válidamente concluirse, (como lo
sostuvo el Primer Tribunal Colegiado del Décimoquinto Circuito), que si los
magistrados tienen carácter de depositarios del poder judicial no pueden tener
derecho a las prestaciones que se establecen para los trabajadores del Estado,
pues la Constitución remite a la Ley del Servicio Civil para los efectos de la
determinación de los procedimientos y órganos competentes para dirimir los
conflictos entre el Estado (a través de sus titulares ) y sus trabajadores. En estas
condiciones, las relaciones jurídicas entre las personas depositarias de los
poderes del Estado no son de naturaleza laboral, por lo que dadas las especiales
características de esta relación, no puede ejercerse acción para demandar las
prestaciones a que tienen derechos los trabajadores al servicio del Estado, como
lo es en el caso, la prima de antigüedad, en virtud de que esta vía no procede
respecto de un acto que no tiene naturaleza laboral, como lo es la terminación
de las funciones de un magistrado del Tribunal Superior de Justicia.
Efectivamente, es improcedente la vía laboral, en virtud de que en este supuesto
no se está frente a un acto del patrón Estado que suspende o despide a un
trabajador en los términos de la Ley del Servicio Civil, en tanto que no existe un
acto de naturaleza laboral que genere un conflicto entre el trabajador y el
patrón Estado, sino que se trata de cuestiones derivadas de la terminación de
relaciones administrativas entre el Estado y quienes desempeñan la función de
titulares de los órganos del poder judicial… (… )… de acuerdo al sistema legal
del Estado de Baja California, la relación existente entre los magistrados del
Tribunal Superior de Justicia, como integrantes del Poder Judicial Estatal, y el
Estado, no es una relación de trabajo, ya que gozan de independencia y
autonomía para desarrollar su función determinada en las normas
constitucionales y legales correspondientes, que protegen la función
jurisdiccional del Estado… (… )… aun cuando se trata de una relación peculiar
en tanto que los magistrados son integrantes del Pleno del Tribunal Superior de
Justicia, parte del poder judicial, no debe confundirse la personalidad jurídica
del Estado o de alguno de sus órganos, con la relación que surge entre un
órgano estatal y los individuos que en un momento dado prestan sus servicios
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con las características de las relaciones laborales comunes, y que se encuentran
sujetos a normas de trabajo como las relativas a los horarios, días laborables,
percepción de salario o derecho a vacaciones, que pueden ser clasificados como
trabajadores de base o de confianza. En efecto, aun cuando las características
de la función que realizan pudieran asemejarse a las que se encomiendan a los
trabajadores de confianza al servicio del Estado, existen diferencias
sustanciales… ”
Esta jurisprudencia obligatoria (artículo 197-A de la Ley de Amparo,)
ilumina la ruta para que el Poder Constituyente Permanente de Baja California
pueda asumir que unas son las relaciones de los poderes públicos con sus
trabajadores, indudablemente regidas por el derecho del trabajo, y otras las que
entabla con sus funcionarios, es decir con las personas que ejercen la
representación y/o la titularidad de los propios poderes públicos. Estas últimas se
rigen única y exclusivamente por lo que disponga la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Baja California y las leyes que en la materia expida el
Poder Legislativo estatal.
d).- Firmeza jurídica para las resoluciones del Congreso del Estado.Bajo esa premisa, hemos considerado necesario que nuestra norma
jurídica de más alto nivel, la Constitución del Estado, otorgue certidumbre,
firmeza y definitividad, en nombre del interés público, a las siguientes
resoluciones del Congreso del Estado:
1º.- Las resoluciones por las que en vía de juicio político el
Congreso del Estado separa de su encargo a funcionarios que gozan de fuero, y en
su caso los inhabilita para ocupar cargos públicos por un periodo determinado.
2º.- Las resoluciones dictadas en juicios de procedencia por las que
el Congreso separa de su encargo a funcionarios que gozan de fuero
constitucional para dejar expedita la acción de las autoridades ordinarias, cuando
éstas pretenden abrir un proceso penal contra el funcionario de que se trata.
3º.- Cualquiera otra resolución que dicte el Congreso del Estado
por la que ordene suspender, nombrar, ratificar o remover de su encargo a
cualquier funcionario público, goce o no de fuero constitucional.
La inatacabilidad jurídica de estas resoluciones es esencial para que el
Congreso del Estado, depositario de la soberanía estatal, ejerza con eficacia su
facultad superior de contralor de la vida política de Baja California. Los
funcionarios que conforme a la Constitución del Estado gozan de fuero, y que por
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ende no pueden ser tratados como ciudadanos ordinarios, ejercen funciones
públicas de alto nivel que comprometen la porción de soberanía que les fue
confiada mediante una elección popular o un nombramiento expedido por el
titular del Poder Ejecutivo, por órganos del Poder Judicial o por el propio Poder
Legislativo, por lo que es necesario que la representación popular se encuentre en
todo momento en condiciones de resolver soberanamente cuando estos
funcionarios deban ser separados del ejercicio de su función por considerar que
su permanencia en el cargo resulta nociva para el interés general, o cuando en su
ejercicio hubiere incurrido en actos u omisiones que hubieren redundado en
perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, o
porque a juicio del ministerio público hubiere cometido algún delito.
La soberanía de las resoluciones del Congreso del Estado sólo se alcanza,
para efectos jurídicos, cuando éstas no pueden ser sometidas a la jurisdicción, es
decir, cuando el propio orden jurídico autoriza que dichas resoluciones sean
definitivas, terminales e inatacables. Así ocurre en el ámbito federal cuando, por
ejemplo, conforme a los artículos 110 y 111 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos las resoluciones de las Cámaras del Congreso de la
Unión dictadas en los juicios políticos o de procedencia para efectos penales son
jurídicamente inatacables. Así lo estipula expresamente el párrafo sexto de los
artículos 110 y 111 de la Constitución Federal que dicen:
“… Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y
Senadores son inatacables… ”.
Para lograr en Baja California esa inatacabilidad de las resoluciones del
Congreso del Estado es necesario incorporar a nuestra Constitución local un
dispositivo jurídico similar al acabado de transcribir. Así, esta iniciativa propone
introducir una disposición que, apoyándose en los artículos 40 y 41 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con la
fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, disponga que las resoluciones
sobre suspensión, nombramiento, ratificación o remoción de funcionarios
públicos por el Congreso del Estado no estarán sometidas al escrutinio judicial y
se entenderán dictadas en ejercicio de facultades soberanas y discrecionales. En
este punto es necesario destacar que esta iniciativa no intenta rebasar nuestro
sistema jurídico, sino precisamente aprovechar los beneficios que éste otorga a
las entidades federativas para dar firmeza a la titularidad de sus funciones
públicas y evitarse daños patrimoniales, incertidumbre y falta de definición en
cuanto al ejercicio de los cargos confiados a funcionarios públicos.
Así, esta iniciativa no propone sino aprovechar los beneficios que en favor
de la soberanía del Estado de Baja California otorgan la Constitución federal y la
Ley de Amparo. A juicio del autor de esta iniciativa aprovechar esos beneficios
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no es una mera potestad que los poderes públicos del Estado pueden aprovechar
o no. Se trata de un deber cuyo incumplimiento hace incurrir en responsabilidad
punible a los titulares de los poderes públicos estatales. En efecto, además del
precepto constitucional arriba citado, la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de
Amparo dispone:
“ARTICULO 73.- El juicio de amparo e improcedente: … VIII contra las
resoluciones del Congreso federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las
legislaturas de los Estados o de sus respectivas comisiones o Diputaciones
Permanentes, en elección, suspensión o remoción de funcionarios, en los casos
en que las constituciones correspondientes les confieran la facultad
de resolver soberana o discrecionalmente.”
Este precepto de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y
107 de la Constitución nacional tiene su similar en los artículos 110 y 111 del
código supremo arriba transcritos, y autoriza expresamente que la Constitución
estatal deposite su confianza en el Congreso del Estado para que éste decida en
instancia final, sin sujeción a reglas jurídicas y por ende sin sujeción a autoridad
jurisdiccional alguna, todo lo concerniente a la titularidad de las funciones
públicas que por mandato de la propia Constitución local le estén encomendadas.
El precepto deja muy claro que es de interés público que las funciones de
gobierno, ejecutivas, legislativas o judiciales, sean ejercidas por personas que
tengan firmeza en el ejercicio de su cargo, y que cuando deban ser removidas,
suspendidas, sustituidas por otras que resulten nombradas por el propio
Congreso del Estado las decisiones respectivas no queden sujetas a
impugnaciones jurídicas, motivadas por el interés individual de quienes pudieran
resultar afectados.
Colocar el interés público por encima del interés individual es un deber
que la Constitución de Baja California no debe omitir. Amargas experiencias muy
recientes ponen en evidencia el daño que se causa a las instituciones públicas y al
patrimonio del pueblo cuando se permite, por no tomar las providencias
necesarias en el orden jurídico estatal, que los funcionarios públicos litiguen la
conservación de su investidura como si esta fuere parte de su patrimonio
individual. Impedir que esto siga ocurriendo es un importante ejercicio de la
soberanía que a Baja California le confiere los artículos 40 y 41 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
No establecer en la Constitución del Estado la soberanía de este tipo de
decisiones del Congreso de Baja California significa seguir exponiendo a la
población de nuestra entidad federativa a que sus instituciones públicas
constantemente sufran la incertidumbre en cuando a su propia titularidad.
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Significa seguir tolerando que cada decisión por la que el Congreso remueve,
sanciona, suspende, ratifica o niega la ratificación, o en su caso nombra a un
funcionario público, se convierta en un litigio judicial cuyo costo económico y
político pesa, como entre nosotros ha venido ocurriendo, sobre el patrimonio de
los bajacalifornianos.
e).- Fundamentos jurisprudenciales de esta iniciativa.Aunque este inicialista no tiene conocimiento de que alguna de las
entidades federativas del Estado mexicano hubiere incorporado a su Constitución
una norma similar, no obstante, en los tribunales de amparo ya se han
pronunciado múltiples resoluciones que declaran procedente la acción de amparo
promovida por funcionarios públicos bajo el argumento de que las respectivas
Constituciones estatales no han dotado de soberanía resolutiva al Congreso
estatal; es decir, dichas Constituciones no han depositado su confianza en el
Poder Legislativo estatal dotando de soberanía a sus resoluciones creadoras de
situaciones jurídicas individuales, concretas y personalizadas en relación con la
suspensión, remoción, nombramiento o ratificación de funcionarios públicos. A
continuación algunos precedentes localizables en el Semanario Judicial de la
Federación:
“… REMOCION DE FUNCIONARIOS MUNICIPALES; CONTRA LAS
RESOLUCIONES EMITIDAS POR EL CONGRESO DEL ESTADO DE
MICHOACAN QUE LAS ORDENE, PROCEDE EL JUICIO DE GARANTIAS
( INTERPRETACION DEL ARTICULO 73, FRACCION VIII, DE LA LEY DE
AMPARO ).- El artículo 73, en su fracción VIII, establece: “El juicio de amparo
es improcedente: … VIII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso
Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados
o de sus respectivas comisiones o diputaciones permanentes, en elección,
suspensión o remoción de funcionarios, en los casos en que las Constituciones
correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o
discrecionalmente.” Ahora bien, la Constitución Federal en su artículo 115,
fracción I, párrafo tercero, dispone: “Los Estados adoptarán, para su régimen
interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su división territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada
municipio será gobernador por un Ayuntamiento de elección popular directa,
integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que
la ley determine. … Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras
partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos
han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros,
por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus
miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer
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los alegatos que a su juicio convengan.” En tanto que la Constitución Política
del Estado de Michoacán en su artículo 44, fracción XIX, párrafos primero y
segundo, estatuye: “Son facultades del Congreso:… XIX. Por acuerdo de las dos
terceras partes de sus integrantes, suspender Ayuntamientos o consejos
municipales en su caso, declarar que éstos han desaparecido y suspender o
revocar el mandato a alguno de sus miembros de conformidad con la ley.- Los
miembros de los Ayuntamientos y, en su caso de los consejos municipales,
tendrán siempre oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los
alegatos que a su juicio convenga.” De lo anterior se advierte que si bien ambas
Constituciones le confieren al Congreso del Estado de Michoacán la facultad de
revocar el mandato a funcionarios de un Ayuntamiento, empero, exigen que
para ello deben existir ciertas causas y cumplirse determinados requisitos
esenciales, como son que los funcionarios tengan oportunidad suficiente para
rendir las pruebas y formular alegatos en su favor, puede establecerse que la
“facultad de resolver soberana y discrecionalmente”a que alude la fracción VIII
del artículo 73 de la Ley de Amparo implica el poder, atribución o derecho que
otorga una norma de derecho positivo vigente a la autoridad para decidir
acerca de algo sin sujetarse a determinadas reglas. Luego, si las mencionadas
Constituciones no le confieren al Congreso del Estado de Michoacán la facultad
de resolver de manera soberana o discrecional, esto es, sin sujeción a
determinadas reglas, sobre remoción de funcionarios municipales, se concluye
que sobre el particular no se dan los requisitos previstos por la fracción VIII del
artículo 73 de la Ley de Amparo y, por tanto, el juicio de garantías es
procedente respecto de las resoluciones relativas… ” PRIMER TRIBUNAL
COLEGIADO DEL DECIMO PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisión
212/2004. Abraham Barriga Herrera y otros. 1º de diciembre de 2004.
Unanimidad de votos. Ponente: Oscar Naranjo Ahumada. Secretario: Antonio
Rico Sánchez. Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Abril de 2005, p. 1470, tesis
XI.1º. 10 K, aislada, Común.
“CONSEJEROS ELECTORALES; LA FACULTAD DE LA LEGISLATURA
LOCAL PARA REMOVERLOS, CONFORME AL ARTICULO 66 DE LA LEY
ELECTORAL DEL ESTADO DE QUERETARO, NO ESTA AL MARGEN DEL
CONTROL CONSTITUCIONAL.– De conformidad con los artículos 41 fracción
XXXII de la Constitución Política del Estado de Querétaro y 66 de la Ley
Electoral estatal, la Legislatura del Estado está facultada para remover a los
consejeros electorales del Instituto Electoral de Querétaro cuando a su juicio
medie causa grave, pero el ejercicio de ese atributo no está al margen del
control constitucional, conforme a la causa de improcedencia establecida por el
numeral 73 fracción VIII de la Ley de Amparo, dado que los consejeros
electorales ni son funcionarios del Poder Legislativo, ni, aún en el caso de que lo
fueran, se faculta expresa o implícitamente a dicho poder por la Constitución
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local para separarlos de manera soberana o discrecional. SEGUNDO
TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGESIMO SEGUNDO CIRCUITO. Precedente.
Amparo en revisión 174/98. María Elena Ortega Alcocer. 21 de mayo de 1998.
Unanimidad de votos. Ponente: Germán Tena Campero. Secretario: Juan José
Olvera López. Amparo en revisión 96/98. Juan Ricardo Ramírez Luna y coags.
14 de mayo de 1998. Unanimidad de votos. Ponente: Germán Tena Campero.
Secretario: Juan José Olvera López. Novena Época, Tribunales Colegiados de
Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, octubre
de 1998, p. 1123, tesis XXII. 2º.5 A, aislada, administrativa.
“AYUNTAMIENTOS; AMPARO EN CASO DE SUSPENSION DE
MIEMBROS DE LOS (LEGISLACION DEL ESTADO DE VERACRUZ).- La
fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, establece como requisito
esencial para la improcedencia del juicio de garantías, en casos de suspensión
de funcionarios, que las Constituciones respectivas confieran a las Legislaturas
o Diputaciones Permanentes, la facultad de suspenderlos soberana o
discrecionalmente. Ahora bien, como la fracción VII del artículo 68 de la
Constitución Política del Estado de Veracruz, expresamente prescribe que es
facultad de la Legislatura suspender definitivamente a los miembros de los
Ayuntamientos, cuando abusen de sus facultades, previa formación de proceso,
la aludida suspensión no puede ser discrecional; en consecuencia, no puede
conceptuarse improcedente el amparo que interpongan miembros de un
Ayuntamiento en la entidad de referencia, por el cual reclamen la suspensión de
sus funciones, decretada sin haber mediado ninguna formalidad ni
procedimiento legal, o lo que es lo mismo, sin haber sido previamente
enjuiciados. Amparo administrativo en revisión 7090/39. Vera Arroyo José y
coags. 8 de febrero de 1940. Unanimidad de cuatro votos. Ausente. Rodolfo
Asiáin. La publicación no menciona el nombre del ponente. Quinta Época,
Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXIII, p. 1453,
aislada, administrativa.
“DERECHOS POLITICOS; AMPARO CONTRA LA VIOLACION DE.- Si la
Constitución de un Estado no confiere a la Legislatura del mismo, la facultad de
resolver soberana y discrecionalmente sobre la suspensión o separación de un
diputado, sino que, por el contrario, hay disposición que previene que no podrá
llevarse a cabo sin que antes se le forme causa y se pronuncie sentencia que
cause ejecutoria, es indudable que el caso no queda comprendido en la fracción
VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, y la demanda que contra tal acto se
pida debe admitirse.”Amparo administrativo. Revisión del auto que desechó la
demanda 8711/36. Arrieta Federico. 5 de abril de 1937. Unanimidad de cinco
votos. La publicación no menciona el nombre del ponente. Quinta Epoca,
Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, Tomo LII, p. 103, aislada,
Común, Administrativa.
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“CONSEJEROS ELECTORALES; LA REVOCACION DEL NOMBRAMIENTO DE LOS, ACTUALIZA LA HIPOTESIS DE IMPROCEDENCIA
PREVISTA EN LA FRACCION VIII DEL ARTICULO 73 DE LA LEY DE
AMPARO.- El cargo de consejero ciudadano electoral, obedece a una verdadera
función pública, pues la misma se desempeña a través de un organismo público
denominado Consejo Estatal Electoral, instituido en el artículo 19 de la
Constitución Política del Estado de Chiapas, y reglamentado por el Código
Electoral de la propia entidad. Por tanto, si conforme a la disposición en cita, el
Poder Legislativo es partícipe en la integración del organismo público
denominado Consejo Estatal Electoral, en los términos y conforme a las
disposiciones que prevé la legislación electoral correspondiente, y este último
ordenamiento, en sus artículos 1º y 106, fracción I, párrafo último, atribuye al
Congreso del Estado la facultad para designar y remover en la función de su
encargo a los consejeros ciudadanos, quienes fungen con el carácter de
representantes del Consejo Estatal Electoral, ello permite considerar que el acto
materia de reclamo, actualiza la hipótesis de improcedencia prevista en la
fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, habida cuenta que el decreto
por el cual se revoca el nombramiento de consejero ciudadano electoral,
constituye una resolución emitida por el Congreso del Estado, de acuerdo con
las facultades y atribuciones que le confiere la Constitución local y la ley
reglamentaria en materia electoral que de aquélla deriva, en la que
expresamente se le faculta para resolver de manera discrecional sobre la
remoción de un funcionario público.” PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL
VIGESIMO CIRCUITO.- Amparo en revisión 539/99. Reyna Guadalupe Salazar
Narváez. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos
Hinostroza Rojas. Secretaria: Marcela Punzón Bravo. Novena Epoca,
Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su
gaceta, Tomo XI, Marzo de 2000, p. 975, tesis XX.1º.46 A, aislada,
administrativa.
Todos estos precedentes tienen un denominador común: en todos ellos los
tribunales de amparo consideraron procedente la acción de amparo precisamente
porque no se cumple la hipótesis de la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de
Amparo. Para que esta se surta es indispensable que de manera expresa la
Constitución estatal deposite su confianza en el Congreso del Estado,
facultándolo para resolver sin sujeción a reglas jurídicas, es decir, soberana y
discrecionalmente. Esta soberanía y discrecionalidad, aplicada al ámbito de la
integración de los poderes públicos, hace que las resoluciones del Congreso
estatal, creadoras de situaciones jurídicas individualizadas en relación con los
funcionarios públicos, sean resoluciones eminentemente políticas, no sujetas a
control jurisdiccional.
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Considero necesario insistir en que no se trata de evadir el orden jurídico,
sino precisamente de aprovechar en favor del interés general los beneficios que
el orden jurídico otorga: dar firmeza, certidumbre, seguridad al ejercicio de las
funciones públicas, evitando litigios judiciales por la titularidad de dichas
funciones.
f).- Las consecuencias de no hacer lo que esta iniciativa propone.Durante los últimos cinco años el Congreso del Estado ha caído en una
vorágine provocada por la multitud de litigios judiciales en que se ha visto
envuelto. Esos litigios, planteados contra el Congreso ante los tribunales de
amparo han absorbido la mayor parte del tiempo laborable de los diputados y sus
asesores. Múltiples sesiones del Pleno del Congreso y sus comisiones han sido
destinadas a tomar acuerdos sobre la conducta que el Congreso del Estado debe
asumir frente a tal o cual demanda de amparo, frente a tal o cual recurso de
revisión, o frente a la exigencia de cumplir esta o aquella resolución judicial. La
experiencia ha sido amarga para el Congreso y en especial para el pueblo de Baja
California.
El Congreso del Estado como cualquiera otra asamblea deliberante no está
diseñado para actuar ante los tribunales como un litigante. Su atribución
fundamental es la legislativa y la de contraloría política de la conducta de los
órganos de gobierno, y no la de litigar ante los tribunales en defensa o en contra
de intereses concretos, de individuos particulares. La representación popular se
degrada cuando se ve obligada a litigar contra un particular en los tribunales de
justicia. Esto es así porque los diputados fuimos electos por el pueblo para llevar
a cabo una función de diseño, de organización y de estructuración del poder
político en beneficio del pueblo, y no para enfrascarnos en litigios de interés
individual, cuyas consecuencias suelen ser funestas para el poder público y en
especial para el erario.
Por lo anterior, esta iniciativa propone establecer las bases para que el
Congreso del Estado recupere sus potestades para decidir soberanamente sobre
la permanencia o no de los funcionarios en el ejercicio de las funciones públicas
que les sean encomendadas. No se trata de que el Congreso pueda despedir
impunemente a los trabajadores del Estado, no. Se trata de distinguir entre los
trabajadores propiamente dichos y los funcionarios públicos. Respecto de los
trabajadores el actual artículo 99 de la Constitución estatal y la Ley del Servicio
Civil de los Trabajadores del Estado ya definen su régimen jurídico. En ese punto
no tenemos problema alguno. Donde sí tenemos problema es en el régimen
jurídico de los funcionarios públicos. Por eso esta iniciativa propone dividir el
actual artículo 99 en dos apartados, uno, el apartado “A”, con el mismo texto que
actualmente tiene ese dispositivo, y crear un nuevo apartado “B”que establezca
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las bases constitucionales del régimen jurídico de los funcionarios públicos. En
ese nuevo apartado debe quedar establecido --- propone esta iniciativa --- que
todas las resoluciones del Congreso que suspendan, remuevan, nombren,
ratifiquen o nieguen la ratificación de funcionarios públicos estarán investidas de
soberanía y no serán impugnables a través de recurso jurídico alguno.
g).- Ubicación de la reforma que se propone.El autor de esta iniciativa propone que la reforma quede ubicada
precisamente en el artículo 99 de la Constitución Política local, precepto cuya
redacción actual regula las relaciones de los poderes públicos con sus
trabajadores. La iniciativa propone dividir el precepto en dos apartados:
a).- Un primer apartado dedicado a las relaciones jurídicas de los poderes
públicos con sus trabajadores, es decir, con las personas con quienes se
establece una relación jurídica de carácter laboral. Se propone que este
apartado conserve intacto el actual texto del artículo 99.
b).- Un segundo apartado dedicado a las relaciones jurídicas entre los
funcionarios públicos y los poderes que ellos representan en la medida de
las atribuciones que la ley les confiere.
POR LO ANTES EXPUESTO, esta iniciativa propone que el Congreso del
Estado y los Ayuntamientos de Mexicali, Tijuana, Tecate, Playas de Rosarito y
Ensenada, erigidos en reformadores de la Constitución estatal, aprueben una
reforma en los términos que siguen:
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma y adiciona el artículo 99 de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, para quedar como sigue:
Artículo 99.- Las relaciones entre el Estado y sus servidores públicos
estarán reguladas por la ley conforme a las bases siguientes:
A).- Habrá una ley del Servicio Civil que regulará las relaciones entre el
Estado y sus servidores públicos conforme a los siguientes principios:
I.- Los trabajadores … ----------------------------------------------------------II.- Las promociones … ---------------------------------------------------------III.- Serán preferidos … --------------------------------------------------------
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IV.- La ley fijará … --------------------------------------------------------------La Ley del Servicio Civil determinará … --------------------------------------B). – Las relaciones jurídicas del Estado, sus municipios, los organismos
descentralizados y organismos públicos autónomos con los funcionarios públicos
que por ley representan o ejercen funciones públicas que corresponden a dichas
instituciones, se regirán por lo que dispongan las leyes que al efecto se han
dictado o se dicten.
Cuando el Congreso del Estado suspenda, remueva, nombre, ratifique o
niegue la ratificación de cualquier funcionario público, éste no tendrá más
derechos que aquéllos que establezcan las leyes del Estado; estas resoluciones se
entenderán dictadas en ejercicio de facultades soberanas y discrecionales, por lo
que, para los efectos de la fracción VIII del artículo 73 de la Ley de Amparo,
Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, por lo que contra ellas no procederá el juicio de
amparo, ni más recurso jurídico que los expresamente previstos por las propias
leyes estatales.
ARTÍCULOS TRANSITORIOS
Artículo Único.- Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su
publicación en el Periódico Oficial del Estado.
POR TODO LO ANTERIORMENTE EXPUESTO PIDO AL HONORABLE
CONGRESO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA, Y EN SU MOMENTO A
LOS CINCO AYUNTAMIENTOS DEL ESTADO, QUE EN EJERCICIO DE LAS
FACULTADES QUE LES CONFIERE EL ARTÍCULO 112 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA LOCAL APRUEBEN LA INICIATIVA QUE ESTOY
PRESENTANDO, POR SER CONFORME AL BENEFICIO DE LAS
INSTITUCIONES PÚBLICAS DE BAJA CALIFORNIA.
DADO en el salón de sesiones Benito Juárez del Honorable Congreso del
Estado Libre y Soberano de Baja California, a los 13 días del mes de julio del
año 2006.
JORGE NÚÑEZ VERDUGO
Diputado por el Partido Estatal de Baja California
En la XVIII Legislatura del Estado