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 ECONOMÍA PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE E INCLUSIVO:
LA EXPERIENCIA DE PAÍSES EMERGENTES
José Luis Samaniego, Edmundo Claro y Valeria Torres
1. Introducción
Luego de la crisis global de 2008, se han publicado diversos libros y artículos acerca de
la necesidad de reformar el sistema financiero internacional de modo que sea más resistente a los
períodos de convulsiones económicas. No obstante, la coyuntura también ha permitido discutir la
conveniencia de integrar el medio ambiente en las decisiones económicas, de modo que la
reforma del sistema financiero contribuya a la sostenibilidad global (Runnalls, 2011). En las
palabras del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) (2010: 1), esta
crisis corresponde a una “oportunidad para corregir la organización económica – de forma tal que
no se priorice más el crecimiento económico por encima de la sostenibilidad ambiental, la justicia
social y la equidad”.
Un ejemplo paradigmático de esfuerzos en esta línea es el enfoque de “crecimiento
verde”, que ocupa un lugar destacado en el discurso de instituciones económicas y de desarrollo
internacionales. En efecto, en los últimos años dicho concepto ha sido adoptado como objetivo
por el Banco Mundial y otros cinco bancos multilaterales de desarrollo, ha sido el foco de una
extensa e intensa estrategia de investigación y publicaciones de la OCDE (Jacobs, 2012), ha
correspondido a uno de los principales componentes de la Estrategia 2020 del Banco Asiático de
Desarrollo (ADB, 2011) y ha figurado como objetivo en la “Declaración de Honolulu” de 2011,
emitida por el Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC) (SELA, 2012).
Adicionalmente, en las cumbres del G-20 en Francia (2011) y México (2012), los países
miembros se comprometieron a su promoción. Con el apoyo de varios gobiernos, se creó el
Global Green Growth Institute (GGGI) para asesorar a los países sobre la aplicación del
crecimiento verde. A nivel regional también se han dado iniciativas relacionadas con el
crecimiento verde como la firma en 2009 de un memorando de acuerdo para fomentar el
crecimiento verde entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la República de Corea,
país líder mundial en esta materia.
Usando el concepto conexo de “economía verde”, en 2008 el PNUMA lanzó la Iniciativa
para una Economía Verde con el fin de asistir a los gobiernos en el "reverdecimiento" de sus
economías, desarrollando múltiples talleres y publicando diversos documentos. En el contexto del
desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza, este concepto fue uno de los dos temas
principales que los Estados Miembros acordaron analizar en la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, (Río+20), en junio de 2012. En el documento final de la
Conferencia, “El futuro que queremos” (Naciones Unidas, 2012a), la economía verde fue
reconocida como un elemento clave para alcanzar el desarrollo sostenible y se la enmarcó como
un proceso para erradicar la pobreza y lograr un crecimiento económico sostenible, promoviendo
procesos incluyentes y participativos, el bienestar social y la creación de empleos. Por su parte,
entre otros ejemplos, en el documento de 2012 La Sostenibilidad del Desarrollo a 20 Años de la
Cumbre para la Tierra: Avances, brechas y lineamientos estratégicos para América Latina y el
Caribe, elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en
estrecha colaboración con 20 organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, se ha indicado
que una reforma de la economía estaría en línea con los cambios requeridos en la región para
avanzar hacia un desarrollo más sostenible (Naciones Unidas, 2012b).
El objetivo general de este trabajo es revisar el potencial de una economía orientada hacia
el desarrollo sostenible (EDS) en América Latina y el Caribe. Con este propósito, se analizan
patrones de este enfoque económico en las economías emergentes de Brasil, China, México y
2 Sudáfrica, poniendo especial atención a la existencia de características que contribuyan a la
igualdad. Lo anterior se debe a que a pesar de los avances recientes, la región latinoamericana
continúa siendo la más desigual en el mundo. De este modo, para que la EDS sea aceptada en la
región, no basta con que contribuya a la sostenibilidad ambiental; también debe ayudar a cerrar
las brechas en materia de desigualdad. Antes de revisar estas experiencias, el documento
desarrolla un marco conceptual del crecimiento verde o economía para el desarrollo sostenible
que aborda sus definiciones, su interpretación y las críticas que se han vertido con respecto a su
contribución a la igualdad.
En la segunda sección,
elaboramos un marco conceptual en que se discuten los significados e interpretaciones
del crecimiento verde, su integración a la estrategia de desarrollo, las políticas específicas para el
uso eficiente de los recursos naturales y el encarecimiento de la contaminación, y el conflicto
entre el crecimiento verde y la igualdad. En la tercera sección, analizamos casos concretos de
crecimiento verde en países emergentes: Brasil, China, México y Sudáfrica.
2. Marco conceptual
2.1 Significados e interpretaciones del crecimiento verde
A grandes rasgos, el significado del concepto crecimiento verde corresponde a un
crecimiento económico - crecimiento del Producto Interno Bruto – con mejoras ambientales y
sociales considerables, sin disminución del capital natural. Sin embargo, no existe consenso sobre
su sentido preciso y hay definiciones que varían desde la conciliación de la reducción de
emisiones con el crecimiento económico hasta un plan integral para mejorar la eficiencia de los
recursos y la sostenibilidad ambiental del sistema capitalista (Huberty et al., 2011). El Cuadro 1
resume algunas de las definiciones más comunes y representativas encontradas en la literatura
especializada:
Cuadro 1. Definiciones de crecimiento verde
Organismo
Definición
Grupo de alto nivel del Tiene por objeto fomentar el crecimiento económico y el
Secretario General de desarrollo y, a la vez, asegurar la protección y el mantenimiento
las Naciones Unidas de los recursos naturales y los servicios ambientales. Se trata de
sobre la sostenibilidad un enfoque que atribuye una elevada prioridad a la tecnología y
mundial
la innovación.
Organización para la Fomentar el crecimiento y el desarrollo económicos y, al mismo
Cooperación
y
el tiempo, asegurar que los bienes naturales continúen
Desarrollo
proporcionando los recursos y los servicios ambientales de los
Económicos
cuales depende nuestro bienestar.
United
Nations Es el progreso económico que fomenta un desarrollo
Economic and Social ambientalmente sostenible, bajo en carbono y socialmente
Commission for Asia inclusivo.
and the Pacific
Banco Mundial
Es un crecimiento eficiente en el uso de los recursos naturales,
limpio al minimizar la contaminación y los impactos
ambientales, y resiliente porque da cuenta de los riesgos
naturales y del rol de la gestión ambiental y del capital natural en
la prevención de desastres físicos. Este crecimiento requiere ser
inclusivo.
República de Corea
Es un crecimiento alcanzado por el ahorro y el uso de la energía
y los recursos de manera eficiente para reducir el cambio
climático y el daño ambiental, el aseguramiento de nuevos
Fuente
Global
Sustainability
Panel (2012).
OCDE
(2011).
UNESCAP
(2012).
Banco
Mundial
(2012).
República de
Corea
(2011).
3 motores de crecimiento a través de la investigación y desarrollo
de tecnologías verdes, la creación de nuevas oportunidades de
empleo, y el logro de la armonía entre la economía y el
medioambiente.
Green Growth Leaders Es la creación de empleo o el crecimiento del PIB compatible
con o impulsado por acciones para reducir los gases de efecto
invernadero.
Fuente: Elaboración propia.
Huberty et al.
(2011).
Existen diversas nociones conexas actualmente en uso que apuntan a objetivos similares
como “economía baja en carbono” (King, 2009) o “desarrollo compatible con el clima”. Sin
embargo, la noción más similar a crecimiento verde es el concepto de “economía verde”. El
PNUMA expresa que “una economía verde debe mejorar el bienestar del ser humano y la equidad
social, a la vez que reduce significativamente los riesgos ambientales y las escaseces ecológicas”,
principalmente al “mantener, mejorar y, donde sea necesario, reconstruir el capital natural como
activo económico fundamental y fuente de beneficios públicos” (PNUMA, 2011: 1).
Se pueden hallar tres tipos de argumentos que apoyan el crecimiento verde, cada uno
basado en un marco conceptual económico diferente (Jacobs, 2012). El primer argumento
corresponde al Keynesianismo Verde (Bowen y Fankhauser, 2011; Jacobs, 2012; Huberty et al.,
2011) que apunta a que las inversiones deben ser dirigidas prioritariamente a aquellos sectores
más tendientes a proteger el medio ambiente y con mayor rendimiento social (Serrano y Martín,
2011). El segundo argumento apoya la noción de que la protección ambiental puede contribuir al
crecimiento económico por la Corrección de las Fallas de Mercado (Bowen y Fankhauser, 2011;
Jacobs, 2012). El tercer tipo de argumento está relacionado con la necesidad que los países tienen
de innovar frente a una probable Revolución Tecnológica (Bowen y Fankhauser, 2011; Jacobs,
2012) y la protección ambiental es el motor de la misma.
A pesar de que diversos documentos hacen esfuerzos por sistematizar el carácter de las
iniciativas para el crecimiento verde, no hay unanimidad al respecto, existiendo variadas
categorizaciones. A continuación, se distinguen iniciativas integrales y específicas.
2.2 Integración del crecimiento verde en la estrategia de desarrollo
Estas iniciativas no se limitan a los procesos formales de planificación a nivel nacional,
sino que se extienden a la gestión de las finanzas públicas y al desarrollo de estrategias para los
principales sectores de la economía. El caso de la República de Corea es el ejemplo
paradigmático internacional:
Cuadro 2. Plan de Acción Quinquenal para el Crecimiento Verde, República de Corea
Estrategia
Orientaciones de política
1. Mitigación del 1. Mitigación efectiva de la emisión de gases de efecto invernadero
cambio climático e 2. Reducción del uso de combustibles fósiles y aumento de la independencia
independencia
energética
energética
3. Fortalecimiento de las capacidades de adaptación al cambio climático
4. Desarrollo de tecnologías verdes
2. Creación de
5. Enverdecimiento de las industrias existentes y promoción de las industrias verdes
nuevos motores de
6. Progreso de la estructura industrial
crecimiento
7. Creación de una base estructural para la economía verde
8. Enverdecimiento de la tierra, el agua y construcción de infraestructura de
3. Mejora en la
transporte verde
calidad de vida y
9. Traer la revolución verde a nuestra vida diaria
mayor
prestigio
10. Convertirse en un modelo para la comunidad internacional como líder del
internacional
crecimiento verde
4 Fuente: Elaboración propia a partir de Jones y Yoo (2010).
El siguiente cuadro detalla ejemplos de otras iniciativas similares implementadas en otros
países:
Cuadro 3. Ejemplos de integración del crecimiento verde en la estrategia de desarrollo
País
Detalles
La Estrategia Nacional para el Crecimiento Verde y el Plan de Cinco Años (2009-2013) de
Corea del Sur proporcionan un marco de política completo para el crecimiento verde. La
Estrategia se dirige a: (1) promover nuevos motores de crecimiento ecológicos (2) mejorar la
calidad de vida de las personas (3) contribuir a los esfuerzos internacionales para combatir el
cambio climático. Con miras a facilitar su realización en 2009 se creó una Comisión
República
Presidencial sobre Crecimiento Verde y en 2010 se promulgó una Ley Marco sobre el
de Corea
Crecimiento Verde Bajo en Carbono. El Plan a Cinco Años proporciona un programa de
acciones gubernamentales para la puesta en marcha de la Estrategia, que contiene asignaciones
presupuestarias específicas y tareas detalladas para los ministerios y las entidades
gubernamentales locales. De conformidad con el plan, el gobierno gastará cerca de 2% del PIB
anual en programas y proyectos de crecimiento verde.
El Plan Nacional de Desarrollo de Irlanda (2007-2013) establece asignaciones financieras
indicativas para prioridades de inversión, dirigidas a mejorar la competitividad económica y a
proporcionar una mejor calidad de vida. Reúne diferentes políticas sectoriales de inversión en
un marco para la coordinación y la coherencia de las políticas, ofreciendo un marco financiero
Irlanda
dentro del cual los departamentos y agencias gubernamentales pueden planificar y cumplir con
la aplicación de la inversión pública. El capítulo sobre el medio ambiente del Plan cubre el
transporte, la gestión de residuos, el cambio climático, la investigación ambiental y la energía
sostenible. En 2007 los programas de inversión con un impacto directo en la promoción de
sostenibilidad ambiental superaron 1.300 millones de euros.
La sección de “Desarrollo Verde” del duodécimo Plan a Cinco Años de China (PCA, 20112015) es una manifestación de la aspiración del país a avanzar hacia una economía más verde.
El plan es un mapa estratégico nacional que estipula prioridades con respecto al futuro
desarrollo socioeconómico de China, y proporciona directrices y objetivos para la formulación
de políticas en los niveles sectorial y subnacional. El tema “Desarrollo Verde” ha identificado
seis pilares: el cambio climático, el ahorro y la gestión de recursos, la economía circular, la
protección ambiental, la protección y recuperación de los ecosistemas, la conservación del
China
agua y la prevención de desastres naturales. Estos pilares acarrean nuevos objetivos
obligatorios (por ejemplo, la emisión de carbono por unidad del PIB deberá reducirse 17%
para 2015. Las emisiones de NOx y nitrógeno en el aire deberán reducirse 10% para 2015),
además de los objetivos continuados del undécimo PCA (por ejemplo, intensidad de la
energía, contaminación por CO2 y SO2). En el duodécimo PCA se proporcionaron también
directrices de política minuciosas, por ejemplo, se hizo hincapié en que los programas de
demostración y difusión de la tecnología de eficiencia en energía son el motor del ahorro de
energía y de nuevas oportunidades de crecimiento.
La Estrategia de Desarrollo Económico y Reducción de la Pobreza de Ruanda (2008-2012)
representa la segunda estrategia a medio plazo del país hacia el logro de los Objetivos de la
Visión 2020 de Ruanda a largo plazo. La Estrategia establece objetivos a medio plazo y
asignaciones financieras indicativas. El medio ambiente se señala como un tema transversal
clave. Además, se identificó a varios sectores con un fuerte contenido ambiental y de recursos
Ruanda
naturales como cruciales para alcanzar los objetivos de desarrollo de Ruanda, dados sus
vínculos con la producción (por ejemplo, la tierra) o la salud (por ejemplo, el saneamiento y el
abastecimiento de agua). Para el periodo 2008-2012 se ha asignado al sector del Medio
Ambiente, Tierra y Silvicultura un total de 62.000 millones RWF (franco ruandés), que
representa el 1,8% del gasto público total. A su vez, al sector de Agua y Saneamiento se le ha
asignado un total de 146.000 millones RWF, que equivale al 4,2% del gasto total.
Fuente: OCDE (2011: 6).
5 2.3Políticas específicas para la utilización eficiente de los recursos naturales y el encarecimiento
de la contaminación
El siguiente cuadro detalla algunos ejemplos de iniciativas específicas categorizadas:
Cuadro 4. Ejemplos de políticas específicas para la utilización eficiente de los recursos naturales y para
hacer más cara la contaminación
Tipo
de
Política
Detalles
política
Banco
de
Inversiones
Financiación de proyectos bajos en carbono arriesgados o cuyos
Verdes, Reino retornos son a muy largo plazo (OCDE, 2011).
Unido
Reforma a los
subsidios para
combustibles
Remoción completa de subsidios para combustibles fósiles hacia 2014.
fósiles,
Incentivos
Indonesia
financieros
Premio a las comunidades tradicionales por su compromiso con
Bolsa Floresta, detener la deforestación por medio de pagos por servicios
Brasil
ecosistémicos (producción de miel, piscicultura y gestión forestal
sustentable).
Regulaciones
PRODES,
Brasil
Incentivos para reducir las aguas servidas en las cuencas hidrográficas
cuyas inversiones en infraestructura dependen de particulares.
Programa “Top
Runner”, Japón
Desde 1998 busca mejorar la eficiencia energética de los productos de
uso final. Establece normas obligatorias de eficiencia energética
basadas en los productos más eficientes ("Top Runner") presentes en el
mercado, para una variedad de aparatos, equipos y automóviles.
Meta
reducción
emisiones
Gases
Efecto
Invernadero,
República
Corea
Programa
Protección
los Bosques
Naturales,
China
de
de
de
de
de
de
de
Innovación
verde, Japón
Inversiones
públicas
En 2009 el gobierno de la República de Corea adoptó voluntariamente
la meta de reducir sus emisiones de GEI en un 30% para el 2020 con
relación al nivel considerado como “business-as-usual” (BAU).
Transporte
público
en
Curitiba, Brasil
Programa Luz
Sustentable,
México
Fuente: Elaboración propia.
Prohibición de talar 73 millones de hectáreas de bosques naturales.
Reducción de la presión sobre ecosistemas frágiles y aumento de la
adsorción de CO2. No obstante, el programa afectó el empleo de
población rural pobre. En respuesta, se otorgaron propiedades
privadas, arrendamientos y deducciones impositivas.
El objetivo de los Proyectos Estratégicos Nacionales Relacionados con
la innovación Verde de Japón es lograr un mercado relacionado con el
medio ambiente de 50.000 millones JPY y crear 1.4 millones de
nuevos empleos relacionados con el medio ambiente (OCDE, 2011).
Planificación urbana con sistema de transporte público basado en
autobuses de transporte rápido.
Distribución gratuita de 45,8 millones de lámparas fluorescentes
compactas
autobalastradas
(LFCAs)
para
sustituir
focos
incandescentes.
6 2.4 Crecimiento verde vs. igualdad
El crecimiento verde ha sido objeto de diversas críticas. Desde una perspectiva ambiental,
se cuestiona si el crecimiento verde puede realmente lograr la protección del medio necesaria para
salvaguardar la salud ecológica del planeta. A su vez, existen sospechas sobre la posibilidad de
disfrazar de “verdes” actividades que tienen consecuencias ambientales dañinas (Mill, 2012).
Incluso, se ha rechazado que el crecimiento económico continuo pueda ser compatible con la
sostenibilidad a largo plazo del medio ambiente (Jacobs, 2012).
Desde un enfoque económico, algunos indican que el crecimiento verde empeorará las
condiciones económicas en la creación de empleo (Mill, 2012). También se señala que la
adopción de una estrategia de crecimiento verde afecte el aprovechamiento de las ventajas
comparativas de los países. Adicionalmente, se estimada que las nuevas tecnologías llevarían a
abandonar inversiones pasadas en capital físico y humano (Resnick, Tarp y Thurlow, 2012).
Incluso, hay temor de que el crecimiento genere mayor proteccionismo comercial en los países
desarrollados (Allen y Clouth, 2012).
No obstante, las críticas mayores se encuentran en el campo social, concentradas
particularmente en las consecuencias distributivas del crecimiento verde o en su economía
política (Resnick, Tarp y Thurlow, 2012). Las políticas tendientes a encarecer el uso de energía y
a reducir las emisiones generalmente reducen la competitividad internacional de estos sectores
transables. Además, la transición hacia un sector industrial más verde implica avanzar hacia una
economía basada en el conocimiento, y ello perjudica a los trabajos menos calificados (Smulders,
2012). El crecimiento verde puede afectar desproporcionalmente a los pobres también en su
condición de consumidores, ya que gastan una parte relativamente importante de sus ingresos en
bienes materiales y, por lo tanto, son relativamente más afectados que los ricos por las medidas
que castigan los bienes intensos en materia y energía (de Serres, Murtin y Nicoletti, 2010;
Smulders, 2012).
Un aspecto distribucional es la implementación de políticas acerca de la explotación de
recursos naturales de acuerdo a la conveniencia de mantenerlos o utilizarlos según las
expectativas de crecimiento (Jacobs, 2012). En consecuencia, es claro que un crecimiento verde
inclusivo y tendiente a superar la pobreza requiere que los pobres estén protegidos de los efectos
distributivos adversos (OCDE, WB y UN, 2012; Smulders, 2012). Smulders (2012) sugiere usar
los fondos recaudados por el impuesto para subsidiar la construcción de infraestructura de
energías verdes y otros servicios públicos de calidad en barrios pobres. Para el mismo caso, la
OCDE (2011b) menciona tres tipos de medidas posibles para compensar a los más vulnerables: a)
sumas fijas de compensación calculadas a partir del pago promedio de impuesto verde por
vivienda en la forma de transferencias de efectivo o créditos contra impuesto a los ingresos; b)
compensaciones similares a las anteriores pero variables en función de los ingresos de las
viviendas; y c) reducción de otros impuestos. Por su parte, la CEPAL ve potencial en la
recaudación fiscal verde para aumentar la protección social y facilitar la diversificación
económica.
3. Análisis de casos de países emergentes
3.1 Brasil
Brasil tiene una superficie de 8.500.000 km2 con una fuente importante de agua dulce,
abundante energía solar y una gran biodiversidad. Allí viven aproximadamente 200 millones de
personas, siendo el país latinoamericano más populoso. La economía brasilera está en expansión
en los sectores agrícola, minero, manufacturero y de servicios. (Fujita, Lopes y Fink, 2010).
7 En materia ambiental, el sector energético brasilero es comparativamente limpio, pues
cerca del 46% del consumo de energía proviene de fuentes renovables (el promedio mundial es de
13%). Sin embargo, el país es el quinto mayor emisor mundial de GEIs (Ellis, Baker y Lemma,
2009), por el cambio en el uso del suelo (Trusen, 2011). A su vez, la deforestación es un
problema que atraviesa a los sectores económicos más pujantes, como la ganadería y la
agricultura de soja y caña de azúcar destinadas a la agroenergía (Allen, 2011).
Brasil es uno de los siete países apoyados por el Global Green Growth Institute establecido en Corea en 2010 - en su misión de asesorar el desarrollo de estrategias de
crecimiento verde en países emergentes y en desarrollo. La estrategia se focaliza en lograr un
proceso bajo en carbono para el sector forestal, la agricultura, el sector eléctrico y la siderurgia
(GGGI, 2012). Además, el desarrollo sostenible es un principio del plan gubernamental que se
advierte en el Programa Brasil sin Miseria, el Programa Brasil sin Fronteras, el Plan de Acción
para la Prevención y el Control de la Deforestación en la Amazonia Legal (PPCDAM),
establecido en 2004 (OCDE, WB y UN, 2012). Brasil también promueve activamente el
desarrollo bajo en carbono para aumentar su competitividad, abrir nuevos mercados,
especialmente para el bioetanol, reducir la pobreza y aumentar la inclusión social. El Plan
Nacional de Cambio Climático de 2008 es una pieza fundamental para este propósito (Fujita,
Lopes y Fink, 2010).
Un ejemplo exitoso de una política de EDS inclusivo para la conservación forestal
corresponde al programa “Bolsa Floresta” impulsado en el Estado de Amazonas en 2007 por el
gobierno estatal de Amazonas y la Fundación Amazonas Sustentable. Esta iniciativa premia a las
comunidades tradicionales por su compromiso con detener la deforestación por medio de pagos
por servicios ecosistémicos, tales como producción de miel, piscicultura y gestión forestal
sustentable. Actualmente beneficia a 7.614 familias en 15 áreas protegidas y cubre
aproximadamente 10 millones de hectáreas de bosques (Banco Mundial, 2012) y ha reducido
aproximadamente 65 millones de toneladas de CO2 (Nepstad et al. 2012). Sin embargo, se
necesita más tiempo para saber si este programa tiene éxito en la transformación de los
impulsores económicos de la deforestación en la Amazonia (Kelley et al., 2012).
Otro programa exitoso similar es “Bolsa Verde”, que, iniciado en 2011, está dirigido a la
conservación ambiental por parte de familias en situación de extrema pobreza que viven en: a)
áreas ambientalmente protegidas, b) asentamientos rurales ambientalmente sensibles y c)
territorios ocupados por pueblos indígenas y tradicionales. Para recibir los recursos, las familias
deben respetar ciertas condiciones ambientales, lo cual es monitoreado. A finales de 2012
alrededor de 50.000 familias habrían sido beneficiadas con el programa (OCDE, WB y UN,
2012).
Otra iniciativa es el programa Agricultura de Bajo Carbono (ABC) impulsado por el
Ministerio de Agricultura en 2010, cuyo objetivo es incrementar la producción de alimentos sin
aumentar la deforestación, y reducir las emisiones de GEI. El programa, que provee incentivos y
recursos a productores pequeños y medianos para que adopten técnicas agrícolas sostenibles,
espera para el 2020 haber capacitado a 900.000 productores en técnicas como sistema de siembra
directa sobre rastrojo, integración de cultivos, ganadería y silvicultura, y recuperación de suelos
degradados. Desde su creación, el programa ha suscrito más de 14 mil contratos por un monto
aproximado de US$ 2.000 millones principalmente en San Pablo, Minas Gerais y Paraná
(Oliveira, 2013).
Brasil presenta una gestión de los recursos hídricos en línea con los objetivos de la EDS.
El Programa de Descontaminación de Cuencas de Hidrográficas es una iniciativa que desde el
2001 ha implementado incentivos basados en resultados logrados sobre la reducción de aguas
servidas en las cuencas hidrográficas de Brasil. Los pagos, aportes, subsidios o incentivos sólo
son realizados una vez que se han logrado los resultados pactados. Así, las inversiones en
infraestructura y bienes de capital corren por cuenta de los interesados y los proyectos comienzan
a recibir transferencias luego de un estricto monitoreo de los resultados de implementación. El
8 programa ha permitido el desarrollo de 55 proyectos para el tratamiento de aguas residuales que
atienden aproximadamente a 6,8 millones de brasileños por un monto de US$ 121 millones.
El Programa del Productor del Agua es un ejemplo de un esquema de pago por servicios
ambientales en que los usuarios del agua río abajo pagan por los beneficios proporcionados por
los pequeños agricultores que protegen a los cuerpos de agua en sus tierras río arriba.
Actualmente se están ejecutando 20 proyectos en el marco del programa en beneficio de una
superficie total de 250.000 hectáreas y más de 500 agricultores, quienes recibieron pagos por los
servicios ambientales prestados (OCDE, WB y UN, 2012).
En conjunto con la OIT en 2009 el gobierno brasileño diseñó el programa de vivienda
social “Mi Casa, Mi Vida”, que comprende el equipamiento de calentadores solares de agua en
300.000 viviendas para ahorrar el 40% del coste de energía para las familias. Las viviendas
creadas en el marco de este programa también deben cumplir con otros requisitos ambientales,
como la recogida de aguas lluvia y el uso de madera certificada. Hacia finales de 2011 el
programa había construido más de 1 millón de casas y se esperaba que en 2012-2014 se
construyeran 2 millones más (OIT, 2012).
El caso de la ciudad de Curitiba corresponde a un ejemplo de desarrollo urbano sostenible
a nivel mundial. Basado en la implementación de un sistema alternativo de transporte masivo, en
particular de autobuses de transporte rápido, que sustituye el transporte particular, Curitiba
muestra la tasa más alta de uso de transporte público en Brasil (45% de los viajes) y los niveles de
contaminación del aire urbano más bajos del país (Murillo, 2011). La iniciativa además ha
reducido el consumo de combustible en un 30% con relación al resto de las grandes ciudades del
país (PNUMA, 2011). Además, la ciudad también ha implementado un sistema de planificación
urbana que le ha permitido manejar el crecimiento poblacional sin padecer congestiones ni
reducir los espacios públicos (PNUMA/Red Mercosur, 2011).
Brasil también presenta buenos ejemplos que combinan la protección ambiental con la
protección social. Uno corresponde al seguro de desempleo para los pescadores durante los
períodos de veda. Otro es el programa “Renovación” vinculado a la modernización de la
producción de bioetanol en el estado de Sao Paulo. Bajo este esquema, los cortadores manuales
de caña de azúcar, reemplazados por la mecanización de la cosecha, son capacitados para trabajar
en otros empleos del mismo sector o en áreas como la reforestación, la construcción y el turismo
(OCDE, WB y UN, 2012).
3.2 China
China es el país más populoso (1.344 millones de habitantes) y el tercero más extenso del
mundo. Actualmente su economía es la segunda más grande, después de Estados Unidos, basada
principalmente en los sectores industrial y de servicios. El desarrollo económico chino significó
importantes costos ambientales, como la contaminación atmosférica, la erosión del suelo y la
pérdida de biodiversidad (Kaudia, Yang, y Yu, 2012). Su consumo energético se quintuplicó
entre 1980 y 2010. Además, China se convirtió en el mayor emisor mundial de GEIs (Paltsev et
al., 2012).
China ha reconocido que su actual patrón de desarrollo económico no es sostenible en el
largo plazo. Dos factores motivan el cambio de enfoque hacia el crecimiento verde. Primero, el
costo de la degradación ambiental - estimado en un 9% del PIB - que amenaza la competitividad
económica y el bienestar de su población. Segundo, China está buscando nuevas fuentes de
crecimiento y quiere ser un líder en la carrera hacia los productos y procesos de producción más
verdes (Banco Mundial, 2012). Estos objetivos se ven reflejados en su “XII Plan Quinquenal de
Desarrollo Económico y Social” para el periodo 2011-2015.
Desde la década de 1990 China ha impulsado la generación de electricidad renovable,
especialmente la eólica, para garantizar la seguridad energética y reducir las emisiones de CO2
(UNESCAP, 2012). En 2006 implementó la Ley de Energías Renovables. Otras iniciativas han
9 sido el Programa a Mediano y Largo Plazo de Energía Renovable de 2007 y el Plan de Desarrollo
Energético Renovable para el “XI Plan Quinquenal de Desarrollo Económico y Social” de 2006
(Government of the Republic of Korea y WWC, 2012). El resultado fue que la oferta total de
energía renovable tuvo una tasa media de crecimiento anual de alrededor del 12% entre 2000 y
2010 y sustituyó 293 millones de toneladas equivalentes de carbono hacia el final de ese período.
En 2010 la industria de la energía renovable, excluyendo la hidroelectricidad, representaba el 1%
del PIB chino y había creado más de 4 millones de empleos. China se convirtió en el mayor
consumidor de energía eólica del mundo en 2010, cuando su cuota de mercado alcanzó el 21,8%
para las instalaciones acumulativas y el 46,1% para las nuevas instalaciones. Para entonces, la
industria de la energía eólica china significaba unos 260.000 puestos de trabajo (UNESCAP,
2012). Hacia 2012 la capacidad eólica instalada alcanzó los 60,8 GW y la generación anual fue
mayor a los 100 millones de MWh (Zhao, 2013).
Otros sectores de energías renovables crecieron también, como la solar fotovoltaica, los
calentadores de agua solares o la biomasa. Un caso ilustrativo es la empresa china Suntech fundada en 2001 por el Dr. Zhengrong Shi y que cotiza en la Bolsa de Nueva York desde 2005 -,
que es el mayor productor mundial de paneles solares, con módulos instalados en más de 80
países (Banco Mundial, 2012). China es también el líder mundial indiscutible en la calefacción
solar, empleando alrededor de 800.000 personas (OIT, 2012) y cubriendo 257 millones de m2 con
calentadores de agua solares (Zhao, 2013).
Estos desarrollos han permitido que China se convirtiera en el líder mundial en el
mercado de las energías renovables en poco tiempo y que posiblemente sea el país que más
empleos ofrece en el sector. Además, los trabajadores de las empresas de energía eólica tienen en
promedio un ingreso anual más alto, más seguridad laboral, mejores condiciones laborales y
mayores medidas de protección en el lugar de trabajo que sus equivalentes del sector de
generación de electricidad convencional (OIT, 2012).
Sin embargo, existen algunas críticas al desarrollo de la industria de la energía renovable
en China y a las políticas que han ayudado a su despegue como el apoyo del gobierno a la
industria fotovoltaica que fortalece la presencia de una industria madura y con poca capacidad de
innovación. Según OCDE, WB y UN (2012), la ayuda financiera a la investigación y desarrollo
se ha concentrado en los segmentos finales de la cadena de suministro del panel fotovoltaico, con
limitados márgenes y pequeñas utilidades en comparación con los segmentos iniciales, en donde
predominan los países desarrollados.
Respecto al sector forestal, luego de una grave sequía y posterior inundación a fines del
decenio de 1990, se llegó a la conclusión de que una de las principales causas era el desmonte
extensivo. En respuesta a esta situación, el Gobierno chino implementó el Programa de
Protección de los Bosques Naturales, que prohibió la tala de 73 millones de hectáreas de bosques
naturales y trajo la pérdida de empleo de un millón de trabajadores rurales y pobres. En
consecuencia, se tomaron medidas paralelas como el otorgamiento de la propiedad privada
absoluta sobre los productos cultivados en la tierra de cultivo, la extensión del período de
arrendamiento de la tierra de cultivo por 70 años o más y la deducción impositiva a los productos
forestales no madereros. El Gobierno chino también desarrolló programas de formación para
quienes quedaron desempleados en áreas como micro empresariado, competencias profesionales
de riego, nuevas tecnologías y gestión forestal sustentable.
La iniciativa forestal no sólo alcanzó su objetivo estratégico de proteger los bosques
naturales sino que redujo la presión sobre ecosistemas frágiles y aumentó la adsorción de CO2,
ayudando a mitigar el calentamiento global. Gracias a las medidas de desarrollo social, la
iniciativa tuvo una transición gradual y justa para el problema del desempleo inicial. En efecto, se
estima que los programas de formación redundaron en que 276.000 trabajadores cesantes
encontrasen nuevos empleos.
10 3.3 México
México es uno de los países más grandes y populosos de América Latina. Su economía es
la segunda en la región, después de Brasil, basada en los sectores de servicios e industrias. Es el
país latinoamericano que más combustibles fósiles consume. La mayoría de sus emisiones de
GEIs provienen del sector energético, fundamentalmente por la generación de electricidad,
generada por combustibles fósiles. También emite GEIs el sector de transportes. En
consecuencia, el enverdecimiento de la economía mexicana depende en buena parte de hacer
menos carbono-intensivo los sectores mencionados. El gobierno mexicano ha reconocido que el
suministro actual de energía y los patrones de uso de la economía son insostenibles en el tiempo e
incompatibles con los objetivos de mitigación del cambio climático (Banco Mundial, 2009).
Si bien México no ha integrado de manera explícita en un documento oficial el
crecimiento verde y su estrategia de desarrollo, el concepto es frecuentemente mencionado por
diversas autoridades como un elemento importante para el desarrollo futuro del país. Por ejemplo,
la Plataforma de Conocimiento sobre Crecimiento Verde, iniciativa establecida por el Banco
Mundial, la OCDE, PNUMA y el Global Green Growth Institute (GGGI), celebró su conferencia
inaugural en enero de 2012 en Ciudad de México (SEMARNAT, 2012). El mismo año, ocasión
en que presidió el G20, México propuso que el crecimiento verde dejara su lugar secundario
dentro de la agenda para posicionarlo al centro de la misma. Así, por primera vez en la historia
del G20 este tema estuvo a la par de los temas tradicionales de este foro, como la estabilidad
económica y la resolución de crisis (Rodríguez, 2012). Otro suceso relevante ocurrido en 2012
fue la incorporación de México al GGGI como miembro fundador (Barnés, 2012).
Por su parte, la sostenibilidad ambiental es uno de los cinco ejes del Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012, el cual comprende el manejo sostenible del agua, los bosques y la
biodiversidad, así como compromisos relacionados con reducir el cambio climático y los
residuos. En concordancia con los planteamientos del crecimiento verde, el Plan persigue
convertir la sustentabilidad ambiental en un eje transversal de las políticas públicas y hace
explícita la necesidad de hacer del medio ambiente un elemento de la competitividad y del
desarrollo económico y social del país (Poder Ejecutivo Federal, 2007).
Bajo el nombre de “Préstamo para Políticas de Desarrollo para el Crecimiento
Ecológico”, en 2009 el Banco Mundial entregó un crédito al gobierno mexicano por un monto
cercano a los US$ 1.500 millones, cuyo objetivo fue apoyar el marco regulatorio, la supervisión y
el financiamiento del desarrollo bajo en carbono del transporte y el sector energético (Montiel,
2009). El préstamo ayudó al logro de diversos resultados, destacándose la finalización del
Inventario Nacional de Emisiones, el desarrollo de metodologías para la cuantificación de GEIs
en el sector energético, la creación del Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento
Sustentable de la Energía, y el financiamiento de proyectos de transporte masivo urbano que
consideran el cambio climático.
La Estrategia Nacional de Energía publicada en 2012, que establece una visión a largo
plazo (15 años) del sector energético y es el punto de referencia para todas las políticas
relacionadas, se centra en tres ámbitos fundamentales: la seguridad energética, la eficiencia
económica y la sostenibilidad ambiental. Explora varios escenarios posibles y establece diversos
objetivos para las principales actividades del sector energético. En materia de electricidad exige
un aumento de la cuota de generación sin combustibles fósiles (renovables y nucleares) desde
26% en 2010 al 35% en 2026 (SENER, 2012). Otra instancia relacionada es la Estrategia
Nacional para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía de 2011,
la que describe las iniciativas del Gobierno Federal tendientes a aumentar el uso de las energías
renovables y las tecnologías limpias para la generación eléctrica, promover la eficiencia
energética y reducir la dependencia de los recursos fósiles (SENER, 2011).
Con el fin de hacer ambientalmente más sostenible el sector energético de México, el
gobierno ha impulsado iniciativas específicas. Para reducir el consumo de electricidad
11 residencial, por ejemplo, implementó el Programa Luz Sustentable, el que consiste en la
distribución gratuita de lámparas fluorescentes compactas autobalastradas (LFCAs) con el
objetivo de que sustituyan focos incandescentes (Barnés, 2012). El Programa aspira a apoyar la
economía de millones de familias por medio de la entrega de 45,8 millones LFCAs, generando
beneficios en materia de ahorro en energía eléctrica y ambientales. Entre julio de 2011 y octubre
de 2012 el programa había entregado 39,5 millones LFCA, correspondiendo al 86,22% de la
meta, la cual se esperaba que fuese alcanzada a finales de 2012(Irastorza, 2012).
Otra iniciativa para reducir el consumo de electricidad residencial es el Programa de
Sustitución de Electrodomésticos para el Ahorro de Energía, que busca sustituir refrigeradores y
aires acondicionados con más de diez años de antigüedad por artefactos nuevos para disminuir el
consumo y aumentar la eficiencia (Barnés, 2012).
Una de las principales iniciativas impulsadas por el gobierno mexicano para disminuir el
consumo de petróleo, y por consiguiente las emisiones relacionadas, corresponde a la reducción
de subsidios a la gasolina y el diesel (Barnés, 2012). Se estima que desde 2006 hasta 2011 esta
medida permitió el ahorro acumulado de gasolina entre 10.000 y 44.000 millones de litros y de
15.700 millones de litros de diesel. Este ahorro también trajo beneficios ambientales, ya que
equivalió a evitar la emisión de entre 67 y 145 millones de toneladas de CO2. Desde una
perspectiva social, el impacto de la reducción de estos subsidios ha presentado importantes
beneficios. En primer lugar, ha cambiado las decisiones de los agentes y llevado a un consumo
superior al óptimo social (Muñoz, Montes de Oca y Rivera, 2011). Segundo, al ser un subsidio
altamente regresivo, su reducción ha disminuido la inequidad asociada a la redistribución de la
riqueza (Muñoz, Montes de Oca y Rivera, 2011). Sin embargo, en ausencia de medidas
compensatorias, ha contribuido a aumentar la pobreza, puesto que las familias de menores
ingresos son las que en proporción gastan más de su ingreso en combustibles. Por ello, el
gobierno mexicano está planificando compensar a estas familias con transferencias directas en
efectivo por medio del Programa Oportunidades (OCDE, WB y UN, 2012), que desde 2007 ya
entrega transferencias “energéticas” a los sectores más desposeídos del país (Scott, 2011). De
manera similar, en Ciudad de México se ha implementado un sistema de buses de rápido tránsito
para facilitar el traspaso del automóvil particular al transporte público para aquellos afectados por
el alza en los precios de la gasolina (OCDE, WB y UN, 2012).
En materia de forestación, si bien en 2003 México implementó un programa de pagos por
servicios hidrológicos ambientales, éste evolucionó hacia uno más amplio de pagos por servicios
ambientales para bosques, que forma parte del programa ProÁrbol (Banco Mundial, 2009). La
iniciativa reconoce y compensa el valor de los servicios ambientales que proveen los ecosistemas
forestales, priorizando su conservación por sobre el uso de las tierras con fines agrícolas (OCDE,
WB y UN, 2012). Actualmente cubre 3,25 millones de hectáreas de bosques, representando uno
de los programas de pagos por servicios ambientales más grandes en el mundo (OCDE, 2013).
Aparte de perseguir el objetivo ambiental asociado a la conservación de los bosques,
ProÁrbol busca apaciguar la pobreza en las comunidades rurales por medio de la promoción de la
gestión sustentable de sus recursos naturales (OCDE, 2013) mediante el otorgamiento de
estímulos a los usufructuarios y propietarios de terrenos forestales, proporcionándoles apoyo
económico en efectivo, en especie, en capacitación y asistencia técnica para la conservación,
restauración y aprovechamiento de los ecosistemas forestales de México (Calderón, 2012).
3.4 Sudáfrica
Sudáfrica es un país de ingresos medios y un mercado emergente, con una moderna
infraestructura y dependencia de los recursos minerales (Musyoki, 2012). Con sólo el 6% de la
población africana (49,3 millones), el país genera el 25,8% del PIB continental, basado
principalmente en el sector de servicios e industrias (WDI, 2013). Sudáfrica tiene una economía
energéticamente intensa. En efecto, tanto sus emisiones per cápita como sus emisiones por
12 unidad de PIB casi doblan el promedio mundial. Esto se debe en buena parte a que su sistema
eléctrico genera más de la mitad de la electricidad usada en África y tiene como principal fuente
de generación el carbón (92%), seguida por la energía nuclear (5%), el gas y las energías
renovables como la hidroelectricidad (SARI, 2011). Así, el 44% de las emisiones de CO2
sudafricanas provienen de la generación de electricidad, 15% de la industria y 11% del transporte
(Ellis, Baker y Lemma, 2009).
Sin embargo, la falta de acceso a la electricidad y las consecuentes restricciones al
desarrollo son uno de los principales desafíos que enfrenta Sudáfrica (Pegels, 2010). En este
sentido, gran parte del enverdecimiento de la economía sudafricana es hacer menos carbonointensivo su sector eléctrico.
El gobierno de Sudáfrica no posee una estrategia nacional específica para el crecimiento
verde o bajo en carbono (Ellis, Baker y Lemma, 2009). Sin embargo, el crecimiento verde figura
en diversas estrategias o planes ligados al desarrollo del país (OCDE, WB y UN, 2012). Una de
ellas es la “Estrategia Nacional para el Desarrollo Sostenible y el Plan de Acción 2011-2014”. La
economía verde corresponde a una de las cinco estrategias prioritarias de la iniciativa anterior y
su objetivo central es lograr una transición justa hacia una ruta de crecimiento eficiente en el uso
de los recursos, baja en carbono y pro-empleo. Para su implementación identifica diversos
habilitadores necesarios, dentro de los cuales se destaca la implementación y el mejoramiento de
diversos programas de economía verde, incluyendo el consumo y producción sostenible, los
edificios verdes, el transporte y la infraestructura sostenible, la energía limpia y la eficiencia
energética, la conservación y gestión de recursos naturales, la gestión sostenible de los residuos y
la gestión del agua. También se pone énfasis en la capacitación de jóvenes en los sectores verdes
de la economía, el uso de instrumentos de mercado, la promoción de la innovación, la ciencia y la
tecnología, y la creación y protección del empleo (NDEA, 2011).
Otra iniciativa a nivel nacional de EDS en Sudáfrica corresponde al “Acuerdo sobre
Economía Verde” del “New Growth Path” de 2011. Liderado por el Departamento de Desarrollo
Económico, este acuerdo es una asociación entre el gobierno, la comunidad empresarial, el
movimiento sindical y las organizaciones comunitarias para crear puestos de trabajo,
proporcionar un estímulo para la industrialización y ayudar a construir un futuro sostenible para
las generaciones actuales y futuras. Con un presupuesto equivalente al 1,56% del PIB por un
período de cinco años, el acuerdo aborda los sectores de la energía, el transporte, la edificación, el
empleo y los residuos (Allen, 2012).
El Plan de Desarrollo Nacional de 2012 también contiene la dimensión del crecimiento
verde. Propone diversas acciones para implementar la transición hacia una economía
ambientalmente sostenible y baja en carbono, destacándose la creación de un Centro para el
Cambio Climático independiente, un marco regulatorio para el uso del suelo que asegure la
conservación y restauración de las áreas protegidas, estímulos y regulaciones para las energías
renovables y el reciclaje, mecanismos de precio a las emisiones de carbono, diversas medidas
para incentivar la eficiencia energética y otras (Zikhali, 2012).
En materia de energía, el gobierno sudafricano se ha propuesto reducir las emisiones de
GEIs en un 42% para 2025. Para lograrlo, una de las principales medidas es la implementación de
un impuesto a las emisiones de carbono con el fin de reducir la demanda eléctrica (UNEP, 2009).
Los efectos del impuesto al carbón se distribuirían de forma desigual entre las industrias y los
hogares. Así, varios grupos de interés han expresado su oposición a esta propuesta. Los intereses
empresariales, particularmente mineros e industriales pesados, rechazan los costos más elevados
causados por una generación de electricidad más cara. Estas empresas están especialmente
preocupadas por la erosión de la competitividad en los mercados de exportación y la mayor
competencia de las importaciones procedentes de países que no implementan políticas
ambientales similares. Algunas industrias han presionado para una exención especial (por
ejemplo, las líneas aéreas y minas) y una introducción más lenta del impuesto al carbono o una
electricidad subsidiada. Por su parte, debido a que los hogares pobres y los sindicatos se han
13 manifestado en oposición a las tarifas vigentes de electricidad, es claro que también están en
desacuerdo con cualquier medida que aumente los costos de generarla (Resnick, Tarp y Thurlow,
2012).
Otra iniciativa para impulsar la electricidad renovable en Sudáfrica corresponde a la
introducción de un sistema de primas reguladas (feed-in tariffs) para energías renovables,
anunciado en 2008. Sin embargo, este proceso no llegó a materializarse, ya que fue declarado
incompatible con las reglas de políticas preferenciales del país en materia de adquisiciones, y fue
reemplazado por un proceso de licitación denominado Programa de Adquisición de Energía de
Productores Independientes de Energía Renovable, lo que significaba que la tarifa preestablecida
sólo se aplicaría como un techo y que los postores que tuvieran el precio más bajo y que reúnan
otros requisitos son preferidos (DTI, 2010). No obstante, existe escepticismo sobre sus alcances.
En cuanto a la gestión hídrica, el proyecto gubernamental “Trabajando para el Agua”, es
una iniciativa en apoyo de la economía verde y del desarrollo comunitario. Es un proyecto en
colaboración con las autoridades locales, grupos conservacionistas, organizaciones ambientalistas
y organizaciones no gubernamentales (Musyoki, 2012). Este programa ha sido implementado
para remover plantas invasoras que consumen mucha agua y emplear y capacitar a gente de
escasos recursos (OCDE, WB y UN, 2012). El programa emplea a miembros de las comunidades
locales, la mayoría de los cuales son mujeres rurales, para despejar los árboles y especies
vegetales exóticas (Musyoki, 2012). Desde su inicio en la década de 1990, este programa ha
permitido restaurar los caudales y la disponibilidad de agua, resultando en importantes
mejoramientos en la productividad de la tierra y la provisión de servicios ecosistémicos (UN,
2011). Hasta ahora, el programa ha proporcionado empleo y formación a aproximadamente
20.000 personas por año en las zonas rurales más remotas (Musyoki, 2012). Además, ha
entregado otros beneficios sociales como diversas capacitaciones laborales y programas de alerta
sobre salud y HIV/SIDA. Por medio del uso de la vegetación exótica con fines de mueble y leña,
ha permitido aumentar los ingresos de quienes participan en el programa (Rodricks, 2010).
Existen otras iniciativas para apoyar la transición hacia una política económica para el
desarrollo sostenible. Por ejemplo, la Corporación de Desarrollo Industrial ha comprometido
cerca de US$ 3 mil millones para inversiones en la economía verde para el período 2010-2015. A
través de la creación de una Unidad Estratégica de Negocios, la Corporación centra sus esfuerzos
en proyectos de industrias verdes que luchan para conseguir financiamiento de fuentes
tradicionales. La Unidad Industria Verde se centrará en diversos aspectos del crecimiento verde,
por medio del apoyo a empresas que ofrezcan proyectos que reduzcan las emisiones de CO2,
creen empleos y levanten comunidades, tales como proyectos de energías renovables, de gestión
de emisiones, y de biocombustibles. En conjunto con la Corporación, el Departamento de
Desarrollo Económico está llevando a cabo iniciativas verdes y ha instalado cerca 25.000
unidades de calentadores de aguas solares en hogares de ingresos bajos en áreas urbanas y rurales
(Musyoki, 2012).
Por su parte, en 2003 Sudáfrica implementó un impuesto a las bolsas de plástico para
reducir los residuos. Para el año 2009, en su revisión del presupuesto, el Ministro de Finanzas
anunció un aumento de este impuesto y la introducción de un impuesto a las bombillas
incandescentes tanto nacionales como importadas. Se estima que el impuesto a las bolsas de
plástico genere aproximadamente US$ 2,2 millones en los ingresos presupuestarios, mientras que
el impuesto a las bombillas incandescentes luz bombilla genere un adicional de US$ 3 millones.
La política de Sudáfrica ha inspirado a otros países, como Botsuana, a adoptar normas similares
(PNUMA, 2011).
4. Reflexiones finales
Si bien el concepto de crecimiento verde e inclusivo es ampliamente apoyado por los
gobiernos, las instituciones internacionales y la comunidad académica, en la práctica existe mayor
14 resistencia. En efecto, en muchos países no sólo impera la visión de que su factibilidad no está
probada, sino que la protección ambiental es vista como un impedimento para el crecimiento
económico (Jacobs, 2012). A pesar de lo anterior, los países analizados muestran ejemplos de que
el desarrollo de iniciativas de economía para el desarrollo sostenible puede ir de la mano con la
inclusión social.
Por ejemplo, las experiencias de Brasil, China y México en el sector forestal muestran
que es posible hacer que la silvicultura sea ambientalmente sostenible y que simultáneamente
provea de empleos de mejor calidad y con buenos salarios. En países en vías de desarrollo es
común que la economía para el desarrollo sostenible se concentre en la conservación y
mejoramiento del capital natural (Jacobs, 2012), más que en el enverdecimiento de los sectores
industriales o energéticos.
Los casos de Brasil y Sudáfrica en materia de gestión del agua también son destacables.
Mientras en Brasil los esquemas están basados en incentivos económicos que premian acciones
de protección ambiental, en Sudáfrica los programas están orientados al uso de mano de obra de
comunidades rurales. Otro ejemplo significativo en México es la reducción de subsidios a la
gasolina y el diesel para evitar la emisión de millones de toneladas de CO2.
Sin embargo, como se verá en los capítulos de este libro dedicados a los estudios de casos
particulares, el éxito de una estrategia de economía para el desarrollo sostenible no está
garantizado de antemano y su consecución es claramente un asunto empírico. Las fallas de
coordinación en los gobiernos y la baja visibilidad de los efectos de la degradación ambiental
podrían atentar contra la economía para el desarrollo sostenible. En este contexto, es muy
probable que mientras ciertas políticas ambientales fomenten el crecimiento, otras actúen como
una restricción. La diferencia podría derivarse de la naturaleza del problema ambiental que se está
abordando, del rigor de los objetivos, o la de la eficiencia de los instrumentos de política que se
utilicen (Jacobs, 2012).
Es evidente que no existe una receta única para el desarrollo de una estrategia de
economía para el desarrollo sostenible, ya que su diseño óptimo depende de las políticas y marcos
institucionales, los niveles de desarrollo, la dotación de recursos y en particular de las presiones
ambientales específicas de cada caso. Además, su aceptación social, aspecto clave para el éxito de
una estrategia de economía para el desarrollo sostenible, requerirá asimismo la formulación de
estrategias y políticas asociadas sobre la base de un proceso participativo y con mayor
información. Este es uno de los lineamientos propuestos por la CEPAL y otras veintes
organizaciones del Sistema de las Naciones Unidas en el marco de Río+20 para avanzar hacia la
integración de los tres pilares del desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 2012b).
País Estrategia de desarrollo Brasil No ha integrado de manera explícita el crecimiento verde en su agenda de desarrollo. Sin embargo, diversas iniciativas demuestran que está buscando enverdecer sus procesos de crecimiento: a) es uno de los siete países apoyados por el Global Green Growth Institute, b) el desarrollo sostenible es un principio clave del plan gubernamental a cuatro años que apunta al crecimiento económico, la inclusión social y la creación de empleo y c) está activamente tratando de promover el desarrollo bajo en carbono para aumentar su competitividad, abrir nuevos mercados, reducir la pobreza y aumentar la inclusión social. China Cuadro 5: Comparación de políticas en los países emergentes revisados y su contribución a la inclusión social Ha integrado de manera explícita el crecimiento verde en su agenda de desarrollo. Ello se refleja en su “XII Plan Quinquenal de Desarrollo Económico y Social” (2011-­‐
2015),. Dos factores motivan esta orientación: a) el costo de la degradación ambiental, estimado en un 9% del PIB, y b) la búsqueda de nuevas fuentes de crecimiento, basada en la innovación y en un mayor valor agregado a la producción, con un fuerte énfasis en los productos y procesos de producción más verde. Políticas específicas Reducción de la deforestación Gestión del agua Energía limpia -­‐ Bolsa Floresta. Intrínsecamente inclusiva, ya que está basada en pagos por servicios ecosistémicos a comunidades tradicionales de Amazonas, que para optar al beneficio deben inscribir a sus -­‐ PRODES. niños en el colegio, firmar un Indirectamente inclusiva, compromiso de cero ya que si bien los deforestación y atender un recursos van a quienes programa de entrenamiento construyen y operan sobre protección ambiental. plantas de tratamiento -­‐ Bolsa Verde. Intrínsecamente de agua, los beneficios inclusiva, ya que está basada en la de contar con agua más transferencia de recursos a limpia son para todos los familias en situación de extrema usuarios de las cuencas pobreza, obligadas a respetar hidrográficas afectadas ciertas condiciones ambientales por el programa. del bosque para recibir los -­‐ PPA. Intrínsecamente beneficios. inclusiva, ya que está -­‐ Agricultura de Bajo Carbono. Su basada en pagos por inclusión es menos cierta que en servicios ambientales a los casos anteriores, ya que no pequeños agricultores, está dirigida de manera exclusiva los que deben proteger a sectores de escasos recursos, los cuerpos de agua en sino que a pequeños y medianos sus tierras para obtener agricultores, a los que entrega los beneficios. incentivos para que adopten técnicas agrícolas sostenibles y así puedan incrementar la producción de alimentos sin aumentar la deforestación. -­‐ Programa de Protección de los Bosques Naturales. -­‐ Fomento a la energía Extrínsecamente inclusiva, ya que renovable. la prohibición de talar millones de Compuesta por una hectáreas de bosques naturales variedad de políticas, trajo consigo importantes costos su inclusión es socioeconómicos para mucha extrínseca, ya que gente rural y pobre, lo que fue proviene en buena subsanado por la implementación parte de la creación de diversas medidas tendientes a de empleo de buena paliar los efectos de la calidad, producto de prohibición, incluyendo el medidas tendientes a otorgamiento de la propiedad proteger y promover privada absoluta sobre los la industria doméstica productos cultivados, la extensión por sobre la del período de arrendamiento de competencia la tierra y la deducción impositiva extranjera. a los productos forestales no madereros. 15 México Estrategia de desarrollo Hasta el momento, no ha integrado de manera explícita el crecimiento verde en su estrategia de desarrollo. Sin embargo, el concepto es frecuentemente mencionado como un elemento importante para el desarrollo futuro del país. Lo anterior se ve reflejado en la participación de diversas instancias internacionales y en iniciativas nacionales. Sudáfrica País No ha integrado de manera explícita el crecimiento verde en su agenda de desarrollo. Sin embargo, diversas iniciativas demuestran que está buscando enverdecer sus procesos de crecimiento: a) la economía verde es una de las cinco estrategias prioritarias de la “Estrategia Nacional para el Desarrollo Sostenible y el Plan de Acción 2011-­‐2014” de 2008; b) el “Acuerdo 4 – Acuerdo sobre Economía Verde” del “New Growth Path” de 2011, documento que marca el desarrollo a mediano y largo plazo de las políticas gubernamentales; y c) el “Plan de Desarrollo Nacional de 2012” también contiene la dimensión del crecimiento verde. Reducción de la deforestación -­‐ ProÁrbol. Intrínsecamente inclusiva, ya que está basada en pagos por servicios ambientales que proveen los ecosistemas forestales, priorizando su conservación por sobre el uso de las tierras con fines agrícolas, a comunidades rurales en situación de pobreza. Políticas específicas Reducción de la deforestación -­‐ Trabajando para el Agua. Intrínsecamente inclusiva, ya que fue implementada para simultáneamente remover plantas invasoras que consumen mucha agua y emplear y capacitar a gente de escasos recursos. Emplea a miembros de las comunidades locales, mayormente mujeres rurales, para despejar los árboles y especies vegetales exóticas. Reducción de la deforestación -­‐ Luz sustentable. Su inclusión es menos cierta que en otros ejemplos, ya que no está dirigida de manera exclusiva a sectores de escasos recursos, sino a las familias mexicanas en general, a las que se les distribuyen gratuitamente lámparas fluorescentes compactas autobalastradas (LFCAs) con el objetivo de que sustituyan focos incandescentes. -­‐ Reducción de subsidios a la gasolina. Potencialmente extrínsecamente inclusiva, ya que en ausencia de medidas compensatorias aumenta la pobreza y, según las fuentes revisadas, el Gobierno mexicano está considerando compensar a estas familias con transferencias directas en efectivo por medio del Programa Oportunidades. 16 -­‐ Impuesto a las emisiones de carbono. Esta iniciativa corresponde a un buen ejemplo de los problemas que puede enfrentar la implementación de políticas de crecimiento verde en la práctica debido a sus impactos distributivos. A pesar de llevar varios años como propuesta para reducir las emisiones de carbono, la iniciativa ha sido opuesta vehementemente por la minería, la industria pesada, los hogares más pobres y algunos sindicatos. Su aprobación aún está pendiente. Si además se persigue que la economía para el desarrollo sostenible sea también
inclusiva, un aspecto muy interesante que refleja la experiencia revisada es que la inclusión social
no es un producto espontáneo del crecimiento verde, sino que en muchas ocasiones resulta de la
implementación de políticas específicamente diseñadas con tal propósito. Como expresa OIT
(2012: 187), la materialización del crecimiento verde inclusivo requiere “que se preste la atención
adecuada a la dimensión laboral y social del cambio hacia una economía más sostenible”. En
efecto, una parte importante de los ejemplos de crecimiento verde revisados logran la inclusión
social por medio de políticas específicas que combinan incentivos para la protección ambiental y
medidas destinadas a asegurar los ingresos de los sectores con menos recursos, proteger los
derechos de los trabajadores y capacitar a los más afectados por las nuevas realidades
industriales.
En efecto, diversos documentos son explícitos al señalar que la economía para el
desarrollo sostenible no puede ser un substituto de buenas políticas de crecimiento, especialmente
en materia de empleo y salarios, ya que las deficiencias en los mercados laborales no desaparecen
17 con la adopción de políticas ambientales (Banco Mundial, 2012). Como expresa OCDE, WB y
UN (2012), si bien varios estudios sobre Sudáfrica, India, China y Brasil sugieren que la EDS
tiene el potencial de aumentar el empleo neto, esta posibilidad se ve disminuida si no se abordan
los problemas estructurales generales, tales como los obstáculos normativos a un mejor
desempeño de las pequeñas y pequeñas y medianas empresas y la escasez de habilidades.
Lo anterior es especialmente relevante en el caso de iniciativas de economía para el
desarrollo sostenible tendientes a hacer más limpio el sector manufacturero en países con
habilidades laborales poco sofisticadas. En estos casos, la implementación de políticas
ambientales nunca podrá reemplazar a la educación y la capacitación. Dado que en la transición
hacia un sector manufacturero más verde se necesitarán nuevas habilidades, se requerirá no sólo
de nuevas políticas educativas para quienes entran a la fuera laboral, sino que también de
programas de capacitación para trabajadores con habilidades existentes (OCDE, 2012).
Es más, en ocasiones las iniciativas de economía para el desarrollo sostenible pueden ser
socialmente regresivas si no son acompañadas por políticas específicas que velen por una justa
distribución de los costos asociados a su implementación. En efecto, mientras los beneficios de la
transición a una economía para el desarrollo sostenible debiesen ser ampliamente compartidos,
existe un alto riesgo de que los correspondientes costos se concentren en grupos laborales
particulares, en ciertos estratos socioeconómicos y/o en determinados localidades geográficas. De
este modo, para que la transición hacia una economía para el desarrollo sostenible sea justa es
probablemente necesario que las políticas de protección ambiental requieran ir acompañadas de
medidas de apoyo que resguarden la estabilidad laboral de los trabajadores negativamente
afectados, por el estándar de vida de los grupos perjudicados y por la revitalización económica de
zonas especializadas en industrias altamente contaminantes (OCDE, WB y UN, 2012).
En línea con el anterior argumento, y en consideración de la necesidad de internalizar los
costos ambientales para una economía para el desarrollo sostenible, se ha planteado que el
establecimiento de compromisos regionales o internacionales basados en indicadores de
desarrollo sostenible acordados previamente, podría acelerar la transición no sólo hacia el
objetivo anterior sino que hacia la generación de mecanismos de compensación para los sectores
que se verán afectados por el cambio de precios relativos producido por el reconocimiento de
tales costos (Naciones Unidas, 2012b).
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