GARANTÍA DE INMUNIDAD PARLAMENTARIA

TEMAS DE DERECHO
PARLAMENTARIO
Coordinador:
José Miguel Madero Estrada
I
Contenido
Garantía de inmunidad parlamentaria..............................................................1
José Miguel Díaz arroyo
Medios de control del Poder Legislativo..........................................................15
Marco antonio Díaz CastañeDa
El municipio y su función legislativa...............................................................27
Fidel roberto López pérez
La función de los partidos políticos en el Parlamento......................................43
sergio Fabricio Márquez Virgen
Desaparición de ayuntamientos. Los suplentes municipales como garantía de
representación democrática directa.................................................................59
José roberto orDóñez pérez
El genóma humano y las áreas para su normatividad jurídica........................75
María de Jesús MeDina areLLano
El Senado y su control político análisis del juicio de procedencia en México.....99
omar alberto oLVera DaVaLos
La protección de los derechos político electorales del ciudadano, perspectivas
de su trascendencia en el sistema demócratico mexicano..............................113
gladys nataly roBLes aguiLar
Visión panorámica del Poder Legislativo de Nayarit......................................125
pedro antonio enríquez soto
José Miguel MaDero estraDa
Elementos del sistema electoral del Congreso de la Unión............................145
aldo rafael MeDina garCía
irina graciela CerVantes BraVo
Las sentencias monitorias. Especial análisis de aquellas recaídas en el control
abstracto de inconstitucionalidad mexicano..................................................163
giovanni azael Figueroa MeJía
Juicio político y su procedimiento.................................................................195
alejandro taLaVera toVar
La protesta del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Interpretación y
eficacia jurídica del Artículo 87 constitucional.............................................213
talia sagnité ruBio aguiLar
V
GARANTÍA DE INMUNIDAD
PARLAMENTARIA
José Miguel DíAz ARROyO1
SUMARIO: I. Introducción. II. Garantía de Inmunidad
Parlamentaria. III. Antecedentes Constitucionales; 3.1
Contexto histórico de las Garantías Parlamentarias. IV. Marco
Teórico Conceptual; 4.1 Marco conceptual de las Garantías
Parlamentarias. V. Naturaleza Jurídica de la Inmunidad
Parlamentaria. VI. Conceptualización constitucional. VII.
Jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de
la Nación en materia de Fuero Constitucional e Inmunidad
Parlamentaria. VIII. Conclusiones. IX. Fuentes de información.
I. INTRODUCCIÓN
A modo de introducción se puede afirmar que el tema de Garantía de
Inmunidad parlamentaria, se inscribe en el contexto de las garantías de
los derechos fundamentales vinculados con las personas que integran el
Parlamento o Poder Legislativo; así como con las funciones que realizan
y su necesaria congruencia con atribuciones que competen al Parlamento
o Congreso, como poder público en un Estado de Derecho y Democrático.
El presente trabajo, se aborda las referencias históricas y conceptuales
de la garantía de inmunidad, para expresar su alcance y efectos, así
como sus límites e importancia para el Poder Legislativo. De igual forma
se aborda conceptos de fuero constitucional y los principales criterios
Jurisprudenciales sobre el tema, la cual resulta muy relevante toda vez
que aborda ciertos lineamientos, que aclara y ahondan sobre esta figura.
II. GARANTíA DE INMUNIDAD PARLAMENTARIA
De acuerdo con la Real Academia Española, el término inmunidad
proviene del latín immunitas, - atis que, unida a la palabra parlamentaria,
1 Es Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Nayarit. Licenciado en Educación Media
en el área de Pedagogía por la Escuela Normal Superior del Estado de Nayarit; cursa Maestría en Derecho
Constitucional y Amparo en la Universidad del Valle de Matatipac; ha sido Director de la Escuela de
Derecho de Universidad del Valle de Matatipac; y es docente en la Licenciatura de la misma Universidad.
1
significa aquella prerrogativa de los senadores y diputados que los exime
de ser detenidos o presos, excepto en los casos que determinan las leyes,
o procesados y juzgados sin previa autorización del cuerpo legislador
(parlamento, Congreso o Asamblea).
En las distintas legislaciones los miembros del Poder Legislativo,
independientemente de la denominación de Parlamento, Congreso o
Asamblea, gozan de garantías que los sustraen de la competencia de
la justicia ordinaria en consideración a las funciones que desempeñan
como mandatarios o representantes del poder público que se deriva de
elecciones populares o generales directas. Esas garantías a veces son
denominadas por la doctrina y las legislaciones, indistintamente, como
derechos, privilegios, fueros, prerrogativas o, propiamente, garantías.
La inmunidad parlamentaria se consagra en las constituciones de
prácticamente todos los países democráticos y el marco jurídico que
la reglamenta se establece por lo general en su respectiva legislación
secundaria. Como se señala, siempre ha estado presente en toda
institución representativa o parlamentaria, tanto en el Estado liberal,
el Estado de derecho, el Estado social de derecho y, en la actualidad, en
el Estado contemporáneo o Estado social y democrático contemporáneo,
pero con características distintas.
En sus orígenes se concibió como un privilegio o estatus de excepción;
luego fue adquiriendo el significado de medio de protección diplomática,
hasta convertirse después en protección institucional del poder legislativo,
extendido posteriormente a ciertos servidores públicos de alto rango
de los poderes ejecutivo y judicial, e incluso titulares de organismos
constitucionales autónomos.
III. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES
3.1 Contexto histórico de las Garantías Parlamentarias
En la edad media, las garantías parlamentarias tenían el carácter de
privilegios concedidos por el Rey, particularmente a favor de las personas
que integraban las Cortes Estamentales Españolas, para proteger su
patrimonio y su persona, considerando lo difícil y lo largo de los viajes y
la peligrosidad de los caminos. La Ley de las Siete Partidas de Alfonso
X, señalaba “cómo ser guardados los que fueren a la Corte del Rey o
vinieren de ella”2 Es en Inglaterra, durante los siglos XIV y XV, cuando
con motivo de las frecuentes pugnas entre el Rey y el Parlamento, surgen,
aunque de modo inacabado, las garantías a favor de quienes integraban
el Parlamento Inglés o de quienes eran consultadas por él, conocidas
2 Abellán, Ángel Manuel, El Estatuto de los parlamentarios y los derechos fundamentales, Editorial, Tecnos,
1992, Madrid, España, p. 13.
2
como freedom of speech y freedom from arrest or molestation.
Como lo señala José Antonio González Calderón,3 estos privilegios
aparecen en el sistema inglés como consecuencia obvia de la situación
del Parlamento frente a la Corona, en la lucha sostenida por aquél para
conquistar y afianzar sus prerrogativas.
En el escenario Mexicano, esta garantía tiene antecedentes desde los
Elementos Constitucionales elaborados por Don Ignacio López Rayón y
hasta la Constitución Federal (queretana) de 1917, pasando por todas
las normas constitucionales vigentes en diversas épocas en el país.
Conforme a Manuel Abellán 4 el origen moderno de las garantías
parlamentarias tuvo lugar con la Revolución Francesa de 1789. La
Revolución Francesa, trasladó la soberanía del monarca a la nación, la
que estaba representada por la Asamblea Nacional o Parlamento. Las
garantías emergen como un elemento que fortalecía al Parlamento, frente
al Rey y frente al Poder Judicial para defender su soberanía.
IV. MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL
4.1 Marco conceptual de las Garantías Parlamentarias
El término garantías parlamentarias, la doctrina es unánime en adoptarlo,
frente a otros, como “privilegios”, “prerrogativa” o “protecciones”. Como
lo apunta Lucas Murillo,5 es preferible servirse del vocablo garantías,
con objeto de evitar confusiones y porque es una expresión más técnica,
que se adecua tanto al objetivo protector de las instituciones, cuanto a
su naturaleza funcional e instrumental.
En el Derecho mexicano, las dos garantías están técnica y
perfectamente diferenciadas. La inviolabilidad y la inmunidad están
presentes constitucional y legalmente, ambas en estrecha vinculación,
en cuanto la inmunidad es un complemento necesario de la inviolabilidad
que contribuye a hacer a ésta efectiva.
Las dos garantías tienen una misma finalidad, por cuanto cumplen
una función constitucional de naturaleza objetiva e instrumental para
garantizar directamente la libertad e independencia del Parlamento
e indirectamente el status individual de los diputados, pero al mismo
tiempo, ambas tienen entre si diferencias conceptuales y jurídicas.
3 González Calderón, José Antonio, Tratado de derecho constitucional, tomo II, Editorial Cárdenas,
México, 1984, p. 488.
4 Abellán, Ángel Manuel, op. cit., p. 16.
5 Murillo, Lucas, Las garantías de los miembros del parlamento vasco, REP, Madrid, España, 1985, p. 243.
3
Mientras que la inviolabilidad consiste en la garantía que protege a
los diputados por las opiniones vertidas en ejercicio de sus funciones, la
inmunidad significa la garantía que impide a los diputados ser sujetos
de juicio penal, sin la previa declaración del Parlamento o Congreso6
En términos generales, con los matices propios del sistema jurídico
de cada país, la inmunidad parlamentaria en sentido amplio, consta de
dos atributos:
Inviolabilidad. Consiste en la facultad que el Estado otorga al
poder legislativo para salvaguardar su independencia y un desempeño
institucional eficiente en el marco de las actividades propias de este
órgano del poder público; y a la vez, permitir la libre expresión de las
opiniones de sus miembros, la toma de posturas.
Inmunidad. En sentido estricto, atributo que protege a todo legislador
de la formación de proceso judicial por el ejercicio de sus funciones sin
previa justificación y autorización, haciéndose obligatorio en tal caso
seguir un procedimiento calificador.
Esto quiere decir que la inviolabilidad para el pleno ejercicio de la
libertad de expresión es una atribución institucional del poder legislativo,
de interés público, y que quienes lo integran se benefician del derecho
reflejo de la inmunidad para no ser sujetos de enjuiciamiento por ejercer
sus funciones como legisladores y que en su conjunto hacen que el fuero
constitucional por su naturaleza sea irrenunciable.
En otro escenario y haciendo referencia a la figura de fuero
constitucional, históricamente se justificaba por la idea de proteger a
los altos funcionarios públicos del resentimiento, de la rivalidad y de
la enemistad política a la que podían estar expuestos por el solo hecho
del cargo que desempeñaban, como decía el discurso preliminar de la
Constitución Española de Cádiz de 1812, a la figura pero sin dejar por
ello de pedirles cuentas de su administración y de hacerles efectiva la
responsabilidad en que hubieren incurrido. Sin embargo, recuérdese bien
que los altos funcionarios de Nueva España gozaban de fuero, pero a la
par también existía y operaba el llamado juicio de residencia, que era
un procedimiento que exigía la rendición de cuentas de los funcionarios
al término de su encargo y que se hacía efectivo mediante el arraigo
obligatorio del sujeto investigado.
Por otra parte, el constitucionalista Ignacio Burgoa considera que el
fuero constitucional comprende la inmunidad que disfrutan los senadores
y diputados quienes son inviolables por las opiniones que manifiesten
en el desempeño de su cargo y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.
6 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Quinta Época, Primera Sala, SJF, LXXXVII, pág. 1881.
4
Ignacio Burgoa7 señala que la finalidad del fuero constitucional, estriba
no tanto en proteger a la persona del funcionario, sino en mantener el
equilibrio entre los Poderes del Estado para posibilitar el funcionamiento
normal del Gobierno Institucional, dentro de un régimen democrático.
El propio Burgoa, citando a Don Jacinto Pallares, señala la necesidad
de que los funcionarios a quienes están encomendados los altos negocios
del Estado, no estén expuestos a las pérfidas acechanzas de sus enemigos
gratuitos, al evitar que una falsa acusación sirva de pretexto para
eliminar a un alto funcionario de los negocios que le están encomendados
y el impedir las repentinas acefalías de los puestos importantes de la
administración pública, y que son estos los motivos que han determinado
el establecimiento del fuero constitucional.
V. NATURALEzA JURíDICA DE LA
INMUNIDAD PARLAMENTARIA
En todas las constituciones modernas se ha reconocido que los miembros
del poder Legislativo son penalmente irresponsables por las opiniones
que emitan en el desempeño de sus funciones.8
En razón a lo cual, debe decirse que la inmunidad parlamentaria no es
un privilegio, sino una garantía o prerrogativa del parlamento, toda vez
que sin ella el Poder Legislativo carecería de independencia y autonomía.
En ese sentido, al ser una garantía parlamentaria, los miembros
del Congreso no pueden renunciarla y si alguno, voluntariamente se
sometiera a los tribunales que quisieran enjuiciarlo por opiniones vertidas
al hacer uso de la tribuna, el juez carecería de jurisdicción para procesarlo,
pues un representante popular no es sujeto penal de ningún delito cuya
posibilidad se admita en la expresión del pensamiento
Si “los diputados y senadores son inviolables por las opiniones
que manifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser
reconvenidos por ellas”, es de concluirse que:
a) Al ser inviolables no son sujetos de responsabilidad penal y, por
ende, ninguna jurisdicción represiva puede actuar en su contra;
b) Como las opiniones pueden ser manifestadas en forma oral o
escrita dentro del desempeño de la función, la inmunidad abarca
ambas formas de expresión del pensamiento;
c) Como al manifestar una opinión se puede difamar, calumniar,
injuriar, etc., cualquier delito que resultare cometido con la
7 Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 1984, pp. 553-554.
8 Becerra Bautista, José. El fuero constitucional. Editorial JUS. México. 1945. Págs. 39 a la 49
5
manifestación del pensamiento, queda protegido por la inmunidad
cuyo alcance tiene como único límite la posibilidad de emitir una
opinión.
d) Como el precepto usa las palabras: en el desempeño de su cargo,
debe admitirse que si el miembro del Congreso no está en sus
funciones o estándolo no actúa dentro de las atribuciones legales
del encargo, no lo ampara la prerrogativa.
e) La garantía es perpetua, ya que jamás se puede reconvenir al
diputado o senador; no importa, pues, que cesen en sus funciones; y
f) La inmunidad abarca sanciones administrativas o económicas,
porque ser reconvenidos, significa ser sancionados en cualquiera
otra forma que no sea la típica penal”. Judiciales que la interpretan,
es necesario.
VI. CONCEPTUALIzACIÓN CONSTITUCIONAL
El fuero constitucional se trata de un privilegio que se encuentra implícito
en determinados cargos públicos a favor de sus respectivos titulares, en
cuya virtud dichos funcionarios públicos no pueden ser sujetos a proceso
penal, bajo el pretexto de haber incurrido en responsabilidad, sin antes
haber obtenido de la Cámara de Diputados la correspondiente declaración
de haber lugar a formación de causa.
La inmunidad se regula en el artículo 61 de la Constitución Política,
así:
Artículo 61. Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones
que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser
reconvenidos por ellas. El Presidente de cada
Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros
de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.
Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y
senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal
Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de
Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República
y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el
consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del
Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo
de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta
de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra
el inculpado.
6
El artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, consagra la garantía parlamentaria de inmunidad, en el
sentido que sólo se podrá proceder penalmente contra los diputados, por
la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, cuando así lo
declare la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por mayoría
absoluta de sus miembros presentes en sesión.
En razón a lo cual, una garantía en cuanto condición de procedibilidad,
encaminada a proteger a los diputados frente a toda acusación penal que
pueda implicar una privación de libertad y en consecuencia, la separación
o ausencia de la Cámara de alguno de sus miembros, afectándose su
naturaleza de cuerpo colegiado y deliberante.
La garantía procesal o presupuesto de procedibilidad, propia de la
inmunidad, consiste en que es necesaria la autorización de la Cámara
de Diputados, para que pueda ser enjuiciado el diputado. Puede decirse
que es aquí donde opera plenamente la eficacia constitucional de la
inmunidad, en razón de que si no existe autorización de la Cámara, la
detención, culpación o procesamiento es nulo.
Cuando la Cámara de Diputados, esté sustanciando el procedimiento
de declaración, es importante que analice si la solicitud no esconde algún
motivo político o partidista contra el diputado; esto es, determinar con
absoluta claridad que no existe un ataque arbitrario o injustificado; o si
hay un ánimo de persecución, a efecto de que se tenga una perspectiva
integral del asunto, que quiérase o no, es una cuestión que atañe al
Poder Público.
La Cámara de Diputados, no puede prejuzgar sobre los fundamentos
de la acusación, por cuanto equivaldría suplantar al órgano jurisdiccional,
asimismo, tampoco la decisión de la Cámara crea en ningún caso,
presunción de inocencia o culpabilidad para la misma razón de autonomía
entre poderes.
7
VII. JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
EN MATERIA DE FUERO CONSTITUCIONAL E
INMUNIDAD PARLAMENTARíA
A) Novena Época
Instancia: Primera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XII, Diciembre de 2000
Pág.: 248
Tesis: 1ª. XXVII/2000
Tesis Aislada
Materia (s): Constitucional
Inmunidad Parlamentaria y Fuero Constitucional. Su
aplicación cuando se trata de Responsabilidad Penal y de
Reclamaciones Civiles que se imputan a un Diputado Federal.
El artículo 61 de la Constitución Federal consagra la figura
de la “inmunidad parlamentaria” como una garantía otorgada
a los diputados federales y senadores, sólo por lo que hace
a las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus
cargos, a grado tal que nunca podrán ser reconvenidos por
ellas; mientras que el diverso artículo 111 de la propia Carta
Magna, contempla la institución del “fuero constitucional”,
bajo la denominación actual de declaración de procedencia,
como una garantía de carácter procesal, otorgada a diversos
funcionarios públicos expresamente enunciados, entre ellos,
los diputados y senadores. De ahí que, aunque son conceptos
distintos, existe la posibilidad de que en materia penal se
presente la conjugación de ambas figuras, precisamente en
el caso de que un diputado federal atribuyera a una persona
un hecho que puede ser constitutivo de delito, supuesto en
el cual para proceder contra aquél, primeramente habría
necesidad de hacer la declaración de procedencia prevista en
el artículo 111 constitucional y después determinar si se está
o no en el caso de la inmunidad a que se refiere el artículo 61
en cita. En cambio, si la imputación de ese hecho sólo puede
generar afectación en derechos de orden civil del congresista,
únicamente debe atenderse a la figura de la inmunidad
sustantiva y, por ende, el fuero constitucional es totalmente
ajeno, conclusión que se refuerza con el contenido del octavo
8
párrafo del mencionado artículo 111, introducido mediante
reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de
veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos,
sin mayor virtud que la de refrendar con ánimo clarificador
lo ya dicho en el primer párrafo de ese numeral a propósito
de la necesidad de declaración de procedencia en materia
penal. Esto es si en el primer párrafo se estableció desde
el origen de la actual Ley Fundamental, que ese requisito
era necesario en materia penal, obligado era deducir que no
abarca a la materia civil; pero conforme al octavo párrafo,
del artículo 111 referido, desecha cualquier resquicio de que
también rige para la materia, pues categóricamente y sin
ambages así lo declara. En consecuencia, si la reclamación
jurisdiccional que se endereza contra un diputado federal
es de índole civil exclusivamente debe ponderarse el fueroinmunidad a que se refiere el artículo 61 constitucional. Sin
tomar en consideración el fuero de procedibilidad consagrado
en el artículo 111 constitucional; lo que no implica que exista
impedimento para demandarlo en la vía civil por actos que
realice como particular, ajenos a su encargo o al quehacer
parlamentario.
Amparo en revisión 2214/98. Ramón Sosamontes Herreramoro
y otro. 24 de mayo de 2000. Cinco votos. Ponente Humberto
Román Palacios. Secretario: Antonio Espinoza Rangel.
B) Localización:
Novena época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXIX, Enero de 2009
Pág.: 2743
Tesis: I.7.C.52 K
Tesis Aislada
Materia (s): Civil
Inmunidad Parlamentaria: Análisis del artículo 61
Constitucional que la establece. La inviolabilidad de los
senadores y diputados por la manifestación de sus opiniones
en el desempeño de sus cargos, es un precepto universalmente
admitido, por estar vinculada en él la garantía de que los
9
representantes del pueblo puedan proponer toda clase de
modificaciones a las leyes existentes; que si esa inviolabilidad
no existiera cuando un diputado propusiera que se reforme
una ley y, al efecto, censure la existente, podrían en algún caso
tomársele como trastornador del orden público y apologista
de un delito; por ello, la función legislativa requiere la más
completa libertad de los diputados y senadores.
El Constituyente de 1916, aludió a que el artículo 61 era igual
al 59 de la Constitución de 1857; de donde debe afirmarse que
la inmunidad parlamentaria está sustentada en que el interés
a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad de las
manifestaciones de diputados y senadores es el de la protección
de la libre discusión y decisión parlamentarias, decayendo
tal protección cuando los actos ─las manifestaciones─ hayan
sido realizadas por su autor en calidad de ciudadano, fuera
del ejercicio de competencias y funciones que le pudieran
corresponder como parlamentario.
Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer
Circuito. Amparo directo 659/2008. 13 de noviembre de 2008.
Mayoría de votos Disidente: Julio César Vázquez-Mellado
García. Ponente: Manuel Ernesto Sloma Vera. Secretario:
José Jorge Rojas López.
Ejecutoria:
Asunto: Amparo Directo 659/2008
Promovente:
Localización: 9ª. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; XXIX,
Enero de 2009; Pág. 2708;
Voto Particular
Asunto: Amparo Directo 659/2008.
Promovente:
Localización: 9ª. Época; T.C.C.; S.J.F y su Gaceta; XXIX, Enero
de 2009, Pág. 2738;
10
VIII. CONCLUSIONES
La garantía de inmunidad parlamentaria, no es un privilegio del
parlamentario o del diputado, sino una institución de naturaleza objetiva
e instrumental para garantizar directamente la libertad, independencia
y funcionalidad del Parlamento o Poder Legislativo e indirectamente el
status individual del diputado, respecto de los intentos injustificados de
otros poderes para privarlo de alguno de sus integrantes y conculcar el
ejercicio pleno de sus atribuciones.
Así como la inviolabilidad para el pleno ejercicio de la libertad de
expresión es una atribución institucional del poder legislativo, de interés
público, y que quienes lo integran se benefician del derecho reflejo de
la inmunidad para no ser sujetos de enjuiciamiento por ejercer sus
funciones como legisladores, razón por la cual, se afirma que la garantía
parlamentaria de inmunidad es irrenunciable por parte del diputado, ya
que ésta es del parlamento, o sea, propia de la función parlamentaria,
y si el diputado disfruta de ella, es en virtud de un interés legítimo y no
de un derecho público subjetivo.
De ahí que, la inmunidad y la inviolabilidad se consideren
fundamentales para la existencia, la independencia y la eficacia de la
función legislativa. No se trata de dar privilegios personales a nadie, ni
de dejar sin sanción a quienes sean acreedores a ella, sino de garantizar
la independencia, integridad y libertad del Congreso, cuyos miembros,
en tanto que representantes populares, tienen la misión básica de velar
por los intereses de la Nación, defenderlos en el Parlamento, participar
en la supervisión y el control en el ejercicio del gobierno e informar con
toda amplitud y claridad a la ciudadanía de sus gestiones.
Aspecto importante es el procesal referente a garantía de inmunidad
parlamentaria ya que solo se circunscribe al ámbito penal, sin que pueda
extenderse a otras materias y actúa, en su caso, como una garantía
procesal o presupuesto de procedibilidad, para que el diputado pueda
ser enjuiciado por el delito que se le imputa.
En razón a lo cual, para que el diputado pueda ser enjuiciado por su
presunta responsabilidad en la comisión de un delito, es indispensable
que la Cámara de Diputados inicie un procedimiento para la declaración
de procedencia y resolver si ha lugar a privar del fuero al diputado y
pueda ser sujeto a juicio penal.
La Cámara de Diputados, no puede prejuzgar sobre los fundamentos
de la acusación, por cuanto equivaldría suplantar al órgano jurisdiccional,
asimismo, tampoco la decisión de la Cámara crea en ningún caso,
presunción de inocencia o culpabilidad para la misma razón de autonomía
entre poderes.
11
Finalmente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
extiende la garantía de inmunidad a servidores públicos que no son
depositarios o integrantes de un poder público; por lo que es menester
circunscribirla sólo a estos.
IX. FUENTES DE INFORMACIÓN
Bibliografía
ABELLÁN, Ángel Manuel, El estatuto de los parlamentarios
y los derechos fundamentales, Editorial Tecnos,
1992, Madrid, España.
CASTRO Y CASTRO, Juventino V., El sistema constitucional
de las declaratorias de procedencia (desafueros),
México, Porrúa, 2005.
GONZÁLEZ CALDERÓN, José Antonio, Tratado de
derecho constitucional, tomo II, Editorial
Cárdenas. México, 1984.
MURILLO DE LA CUEVA, Pablo Lucas, Las garantías
de los miembros del parlamento vasco, REP,
Madrid, España, 1985.
PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, SCJN. Las
garantías jurisdiccionales. México. 2010.
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la lengua
española. 22ª, ed. Madrid, Espasa Calpe, 2001.
REQUEJO PAGÉS, Juan Luis, Jurisdicción e
independencia judicial, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1989.
Consulta vía Internet:
BARRIOS GONZÁLEZ, Boris. “Las Garantías
parlamentarias” Panamá. http://
borisbarriosgonzalez.files.wordpress.
com/2011/08/las-garantias parlamentarias.pdf
------. Las garantías parlamentarias “La inmunidad
parlamentaria y la irresponsabilidad jurídica
de los legisladores”.www.asamblea.gob.pa/.../
GARANTIAS_PARLAMENTARIAS.pdf.
12
ESQUIVEL SALAS, HERNÁN. “La inmunidad
parlamentaria”. www.cienciaspenales.org/
REVISTA%2002/esquivel02.htm
GAMBOA MONTEJANO, Claudia. “Análisis de la minuta
de reforma a los artículos 61, 111 y 112 de
la constitución política de los estados unidos
mexicanos, en materia de Fuero Constitucional
y/o Inmunidad Parlamentaria.”www.biblioteca.
diputados.gob.mx/janium/bv/sia/sapi/SAPIISS-21-11.pdf.
PEDROZA DE LA LLAVE, SUSANA THALÍA. “El Estatuto
de los parlamentarios”. www.biblio.juridicas.
unam.mx/libros/1/142/8.pdf.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.
Crónicas del Pleno y de las Salas. “Inviolabilidad
parlamentaria, prerrogativa establecida a favor
de los diputados y senadores en el primer párrafo
del artículo 61 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos”. www.scjn.gob.mx/
Crónicas/Cronicasalas.
13
MEDIOS DE CONTROL DEL
PODER LEGISLATIVO
Marco Antonio DíAz CASTAñEDA
SUMARIO: I. Introducción. II. Antecedentes. III. La Naturaleza
Jurídica del control Parlamentario. IV.- Concepto de control.
4.1. Clasificación de control. V. Control de poder Parlamentario
Constitucional. V.1 Función tradicional del control Parlamentario.
VI. Medios de control del Legislativo. VII. Control Parlamentario
comparado. VIII. Control Parlamentario, Garante de la
democracia. XIX. Conclusiones. X. Bibliografía
I. INTRODUCCION
Mediante este estudio recopilaremos información acerca de la evolución
y origen del parlamento, podremos darnos cuenta de cómo fue fundando
y con qué origen y función dándonos cuenta de que ha sido en su mayoría
evolutiva un contrapeso en contra del jerarca, presidente o ministro
según su temporalidad y latitud, en este sentido haremos referencia a
alguna de las atribuciones de los órganos legislativos de nuestra época
desde un punto de vista mas forma, dándonos cuenta de que estas no
funcionarían si la esencia de este poder legislativo no funcionaria si no
fuera integrado por una pluralidad de opiniones ya que si este poder
estuviera conformado por un partido hegemónico, los medios de control
no serian eficaces, debido a que existiría un interés común entre lo que
seria los representantes y el gobierno en turno.
Se señalar dentro del presente trabajo como los organismos
parlamentarios surgen en sus inicios con el propósito esencial de autorizar
recursos económicos a los monarcas a cambio de concesiones y privilegios,
pero con la evolución de este logran establecer una fiscalización de los
recursos económicos mediante instrumentos de control de la cuenta
pública.
Además se analizara progresivamente como los regímenes
parlamentarios ampliaron sus funciones especialmente sobre el ejecutivo,
además de contar con facultades de investigación de las comisiones
parlamentarias que han sido muy importantes para ser el vigía de la
conducta de los funcionarios públicos.
En el mismo sentido revisaremos un poco de los sistemas parlamentarios
de América latina con el fin de analizar que podrían enseñarnos con el
15
fin de consolidar los medios y mecanismos parlamentarios que utilizaría
la república mexicana con el fin de garantizar una democracia solida.
II. ANTECEDENTES
El parlamento surgió en la edad media como una asamblea estamental
(clero, nobleza militar y miembros de las ciudades) con el propósito
de autorizar gastos de guerra al monarca o al emperador, a cambio
de privilegios y concesiones. En esta dirección podemos mencionar el
parlamento ingles, los estados generales franceses, las cortes española
y las dietas alemanas así, como otros países de Europa central.
En tanto en Europa continental dichas asambleas perdieron su
fuerza ya que los monarcas concentraron el poder en forma creciente y
reunían los estamentos esporádicamente, por el contrario en Inglaterra
el parlamento se impuso de manera paulatina a los monarcas, por
medios de una lucha constante que culmino en la sublevación militar
encabezada por Oliverio Cromwell, el cual, después de haber triunfado
en la guerra civil iniciada en 1642, ordeno el enjuiciamiento de Carlos
I, que fue condenado a muerte por el parlamento y ejecutado en 1649.
A partir de esto estableció una república autoritaria encabezada por
el mismo Cromwell, que se desarticulo con su muerte restableciéndose
nuevamente la monarquía en 1660. Debido a los intentos de Jacobo II
de recuperar las prerrogativas reales, se inicio una nueva sublevación
calificada como gloriosa revolución en 1688, que termino con el destierro
del monarca y el llamado a Guillermo y María de Orange al trono ingles
pero con la condición de que suscribieran el documento denominado bill
of right en 1689, en el cual reconocieron las conquistas del parlamento.
Como es bien sabido, en Francia se impuso el autoritarismo de la
monarquía hasta la reunión de los estados generales convocados por Luis
XVI en 1789, lo que se transformaron en asamblea Nacional con lo cual
se inicio la revolución francesa, que culmino, como en Inglaterra con la
ejecución del monarca y la proclamación de la República, en la cual tenía
clara preeminencia el órgano legislativo, lo que se llevo a su extremo,
al menos en teoría, con la constitución jacobina de 1739, en la cual se
estableció el llamado Gobierno de Asamblea, en la cual se estableció el
absoluto predominio de la asamblea sobre los otros órganos de poder, y
que sirvió de modelo, también teórico, a los gobiernos socialistas creados
con el modelo soviético.1
Por el contrario, en la constitución de los Estados Unidos de 1789 se
introdujo una nueva forma de gobierno, el régimen presidencial, en el
1 Héctor Fix Zamudio, Poder Legislativo en la actualidad, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág.
15,16
16
cual se pretende un equilibrio entre los órganos de poder, de acuerdo
con las enseñanzas de Carlo Luis de Scondant, Barón de la Brede y
Montesquieu, sobre la división de los propios poderes, como mecanismo
de check and balances.
En Europa continental y en Inglaterra se impuso el llamado gobierno
parlamentario calificado así por el predominio del órgano legislativo, pero
sin el dominio absoluto del gobierno de asamblea, puesto que pretende la
colaboración con el ejecutivo y el judicial. El llamado ejecutivo se divide
en dos, puesto que en el monarca o en el presidente tenía solo funciones
representativas y ceremoniales, pero en el gobierno encabezado por un
primer ministro dependía de la confianza del parlamento, tanto en su
establecimiento por de la investidura, como en su deposición por conducto
de los llamados Votos de desconfianza.
Podemos afirmar que durante el siglo XIX se impuso en Europa el
predominio del órgano legislativo. Fue la época de oro del parlamentarismo.
Inclusive se tradujo, en varios países del continente en el establecimiento
de gobiernos débiles de duración limitada. Como ejemplo podemos citar
la tercera república francesa, regida por la leyes constitucionales de
1875, que produjeron una permanente inestabilidad del gobierno y una
preeminencia de asamblea Nacional y del senado esta precariedad del
ejecutivo se prolongo con motivo de la constitución de 1946 de la cuarta
república. En Italia ocurrió algo similar con el estatuto Albertino de
1865 que se adopto por toda Italia con motivo de su reunificación que
estuvo en vigor hasta las primeras décadas de este siglo (cuando surgió
el régimen autoritario de Mussolini), y en cierta manera se repitió con
la carta democrática de 1948.
Sin embargo ya en la primera posguerra se advierte un decaimiento
del parlamentarismo, aun en aquellos países que se salvaron de los
regímenes autoritarios, y esta situación se advierte también en la segunda
posguerra, no obstante la derrota del fascismo y del nacionalismo,
ahora, por el contrario se puede señalar el predominio del ejecutivo,
pero sin que esto signifique que disminuya radicalmente la fuerza de
los órganos legislativos, los que han transformado sus funciones y las
han diversificado, si se toma en cuenta que la creación legislativa ya no
es la atribución de mayor trascendencia, si no que se han reforzado sus
actividades de control y fiscalización, especialmente por lo que se refiere
al Ejecutivo.2
2 Héctor Fix Zamudio, Poder Legislativo en la actualidad, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág.
16,17
17
III. LA NATURALEzA JURIDICA DEL CONTROL
PARLAMENTARIO
En la elaboración doctrinal de la naturaleza jurídica del control
parlamentario se advierte, desde los años cincuenta hasta nuestros
días, dos grandes modelos teóricos. Por un lado, están los autores que
conciben el control político como una parte de los procedimientos que
utiliza el parlamento para aplicar la responsabilidad política del gobierno
siendo indisoluble este instituto del de la sanción, que sería subsiguiente
al del control, cuando no se ven como un continuum. Esta primera
concepción acierta tanto en conectar el control con la responsabilidad
como en destacar que este ha de tener como trasfondo el instituto de
la sanción a un cuando esta no se haga efectiva pero tiene a su vez dos
defectos notables, a saber: que excluye la noción de control en aquellos
ordenamientos en donde hay separación rígida de poderes y el ejecutivo
no emerge legitimando por la confianza parlamentaria y a un dentro del
sistema parlamentario lo excluirá de aquellas cámaras de parlamentos
bicamerales que no tienen atribuidas funciones de investiduras y de
censura.
En segundo lugar que serian difícilmente encuadrables en la función
de control instrumentos tradicionales del derecho parlamentario que se
utilizan para la información pero que no lleva adherida una sanción.
Frente a esta corriente, otra más innovadora en España está
representada por García Morillo y Montero Gibert, que ha tratado de
resolver los obstáculos conceptuales de la primera y para ello concibe
el control como un elemento constitutivo de la función de garantía
constitucional que correspondería al parlamento ejercitando un
procedimiento tanto de verificación de la actividad gubernamental como
de eventual responsabilidad.
El esfuerzo conceptual es sin duda meritorio pero su punto de partida
es quizá un tanto forzado, pues la función de garantía constitucional, por
su amplitud, seria predicable de cualquier órgano constitucional, por lo
que no parece que sea una función específicamente parlamentaria.
Parece por ello que hay que replantearse un concepto de control
que sea capaz de insertarse en la naturaleza especifica del sistema
parlamentario a un sin cerrarse a su eventual recepción por parte de
sistemas presidencialistas (en las que no se puede negar la existencia
de algún tipo de control del legislativo sobre el ejecutivo) y todo ello sin
olvidar que el control político es un fenómeno de naturaleza política,
susceptible de análisis jurídico como cualquier otra realidad material.3
3 Javier García Fernández, Poder Legislativo en la actualidad, Cámara de Diputados y editorial
UNAM, pág. 59,60.
18
IV. EL CONCEPTO DE CONTROL
Lo señalan como la adecuación de los actos de los órganos a la norma
jurídica que limita para evitar la comisión de abusos.
La variedad en los tipos de control también puede deberse a que
existen distintos objetos susceptibles de control: normas jurídicas, actos de
gobierno (específicamente actos del Poder Ejecutivo), de la administración
pública, del Poder Legislativo o del Poder Judicial.
Otro factor que influye en la multiplicidad de tipos de control es el
sujeto u órgano que realiza dicha función es decir de la forma en la que
interactúan los órganos y los individuos.
4.1 Clasificaciones de control
1.- Previo: es de tipo preventivo, ya que se verifica antes de la
realización del acto Generalmente es ejercido por un órgano judicial,
pero no necesariamente también podría ser realizado por el Poder
Legislativo antes de la emisión o reforma de una norma, a través
de comisiones u órganos internos de control.
2.- Posterior: este se lleva a cabo para remediar un conflicto suscitado
por el ejercicio excesivo de facultades. Por lo general el control puede
referirse tanto a actos como leyes.
3.- Controles generales y difusos: son aquellos que no están
institucionalizados, y por lo mismo corresponden a las limitaciones
no institucionalizadas, lo cual implica que no sean efectivas, por
ejemplo: la prensa y la opinión pública.
4.- Controles Institucionalizados: el control de carácter objetivado
que se efectúa de acuerdo a razones jurídicas, de manera necesaria
y por un órgano independiente.
El control jurídico es objetivado en virtud de que esta referido a actos
y que su parámetro de actuación esta demarcado por un conjunto de
normas preestablecido que no son susceptibles de modificación por quien
las ejerce.4
4 Carla Huerta Ochoa, Mecanismos Constitucionales para el control del Poder Político, editorial UNAM,
pág. 42, 43, 44
19
V. CONTROL DE PODER PARLAMENTARIO
CONSTITUCIONAL
En el momento de abordar el tema de control parlamentario resulta
obligado referirse a la relación que existe entre constitución y control del
poder. La idea de controlar el ejercicio del poder es una constante en la
historia política de la humanidad, desde Platón y Aristóteles, quien al
construir su teoría de la constitución mixta entendió que esta no es otra
cosa que la repartición regular del poder, hasta Locke y Montesquieu.
Vincular las nociones de control y constitución supone concebir a esta
no solo como un conjunto de normas jurídicas, de máximo rango, que
regula la organización del estado y las relaciones básicas de este con los
ciudadanos, sino también como el orden en el que el poder se legitima y
cuya función política es poner límites jurídicos al ejercicio del poder de
tal manera que las limitaciones se establecerán en normas y los controles
los realizaran órganos determinados, es a estos últimos que corresponde
actualizar dichos limites.
De esta manera, en el estado constitucional el poder esta o al menos
debe estar limitado, la constitución el derecho positivo, configura al poder
como poder jurificado, esto es, la constitución como norma y menos la
Constitución de un Estado democrático de derecho, si no descansa en
la existencia de controles. De tal forma que el equilibrio de poderes que
caracteriza al estado democrático se asienta, no solo en una compleja
trama de limitaciones que singulariza a dicha forma política, si no en la
existencia de diversos controles a través de los cuales esas limitaciones
se hacen efectivas. En este sentido, limitaciones y control se presentan
como dos términos inseparables en cuanto que el segundo garantiza la
actualidad del primero por consiguiente, cuando nos referimos al poder
limitado hablamos, también de poder controlado, esto nos lleva a afirmar
que aunque el termino control no tiene un significado univoco, la acepción
más exacta del mismo es la que entiende que este es el vehículo más
idóneo a través del cual se hacen efectivas las limitaciones del poder.
En definitiva, mientras que, por una parte la constitución configura y
ordena los poderes del estado por ella creados, por otra parte, establece
los límites del ejercicio del poder, lo que supone el establecimiento de
un sistema de competencias delimitadas y atribuidas a cada uno de los
poderes constituidos. Es dentro de este contexto que la constitución
atribuye al parlamento la facultad de controlar y fiscalizar las
funciones del ejecutivo. Pero, aunque esta ha sido una facultad que
muy tempranamente se reconoció a dichas asambleas, sus efectos, como
veremos a continuación, no siempre han sido los mismos.5
5 Cecilia Judith Mora Donatto, Las Comisiones Parlamentarias de investigación como órganos de control
político, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág. 25 y 26
20
5.1 Funcion tradicional de control parlamentario
En el estado liberal la forma democrática de gobierno se entendía como
el control del pueblo sobre quienes ejercían el poder.
La función de control es entendida como la facultad de designar
mantener y en su caso, derribar o sustituir al gobierno de la nación, pues
recordemos que en lo que llamaríamos la teoría clásica de las relaciones
entre el parlamento y el gobierno, se entiende que el primero surge
como una reacción frente al poder del monarca y por ello se ve en él un
poder distinto al que representaba la corona, de ahí que el parlamento
sea concebido como la encarnación de la soberanía nacional o popular,
y como sustento del sistema democrática, así el gobierno, durante la
monarquía constitucional, se define como el gobierno del rey, disponiendo
de una legitimación puramente derivada más aun, no democrática, si no
sustentada en el principio monárquico.
La transformación de los regímenes constitucionales hacia formulas
parlamentaria distintas supuso le eliminación de la legitimación
monárquica del gobierno y este logro subsistir con una legitimidad
diferente a la anterior, así el gobierno comenzó a mantener una relación
fiduciaria respecto de los grupos integrantes del poder legislativo, es
decir la titularidad del poder ejecutivo se entendía como una emanación
permanente del parlamento, pero a pesar de este enroque la legitimidad
del gobierno seguía siendo derivada aunque en este caso fuese una
legitimación de tipo democrático. De esta manera el parlamento ocupo un
espacio central en el sistema político constitucional, que lo individualizaba
como el único órgano representativo de la voluntad nacional, considerando
al gobierno una especie de comité delegado del parlamento, así también
era aceptado que su producción normativa era jerárquicamente superior
a la gubernamental.
En este sentido, el control parlamentario es entendido como la facultad
revisora que le es propia a un órgano superior que debe fiscalizar las
actuaciones de un mandatario con el fin de garantizar la obediencia del
gobierno legitimando así a la voluntad popular.6
VI. MEDIOS DE CONTROL DEL LEGISLATIVO
El fundamento del control legislativo se encuentra en la Constitución. Las
principales funciones de control respecto del Poder Ejecutivo se establece
en los artículo 73 y 74 así como en las leyes orgánicas del congreso de la
unión y de fiscalización superior de Hacienda.
6 Cecilia Judith Mora Donatto, Las Comisiones Parlamentarias de investigación como órganos de control
político, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág. 26 y 27
21
El control legislativo se realiza esencialmente en relación con tres
aspectos, de acuerdo con la clasificación propuesta por José Trinidad
Lanz Cárdenas es decir:
1.- El control de legislación: el cual comprende la
implementación de medidas de control a través de decretos
o leyes que establecen una normatividad tendiente a
regular específicamente los planes, el manejo de los recursos
económicos e inclusive la conducta de los servidores públicos.
De entre las facultades legislativas del presidente, que
son la iniciativa, la participación en la discusión de ley, el
veto, la publicación y la ejecución, como parte del proceso
legislativo, así como la facultad reglamentaria y las facultades
extraordinarias que la constitución le confiere, estas últimas
son las más preocupantes, ya que por su relevancia se alejan
de las posibilidades de control que el legislativo tiene. Su único
límite lo constituye la norma fundamental.
Las facultades implícitas del poder legislativo contenidas
en el artículo 73, son los medios que la constitución otorgo a
este órgano para hacer efectivo el ejercicio de las facultades
que la misma expresamente le ha otorgado. Esto se debe a
que dicha fracción debe interpretarse en el sentido de que
se trata de posibilitar la regulación de materias atribuidas
al legislativo, en los casos de que por la propia vaguedad de
la disposiciones constitucionales se haya omitido mencionar
aspectos que conceptualmente están incluidos.
2.- El control presupuestal: que abarca tanto la aprobación
inicial como la verificación de la cuenta anual. Es una forma
de limitar la actuación del presidente al impedirle realizar
múltiples acciones por falta de presupuesto o también
desprestigiarlo al evidenciar déficit, y en su caso exigir
responsabilidad a quienes resultaren responsables.
La cámara de diputados cuenta con la comisión de presupuesto
y cuenta pública, quien se sujetara a la ley de presupuesto,
contabilidad y gasto público y de fiscalización superior de
hacienda7
En lo conducente para verificar el control presupuestal según el
artículo 39 de la ley orgánica del congreso, así como la comisión
de vigilancia, cuyas funciones ejercerá de conformidad con la
ley orgánica del propio órgano de fiscalización superior, como
dispone el artículo 40 de la ley orgánica del congreso.
3.- El control político: este se ejerce a través de la facultad de
exigir a los secretarios de estado y titulares de organismos y
7 Carla Huerta Ochoa, Mecanismos Constitucionales para el control del poder político, editorial UNAM,
pág. 129-133
22
empresas de participación estatal que comparezcan ante las
cámaras a informar sobre su desempeño, e incluso a través de
la facultad de constituir comisiones especiales para investigar
las actividades, los ejercicios presupuestales y el cumplimiento
de programas por parte de las entidades de la administración
pública federal.
Estos son esencialmente el juicio de responsabilidad política a altos
funcionarios, el otorgamiento de permisos al presidente, y la ratificación
de nombramientos o actos y tratados por las cámaras.
Es preciso aclarar que el presidente de la República no es responsable
políticamente ante el poder legislativo. La única responsabilidad que le
es exigible, es de tipo penal, dado que solo podrá ser acusado durante su
encargo por traición a la patria y delitos graves del orden común.8
VII. CONTROL PARLAMENTARIO COMPARADO
En América latina diez constituciones, las de Bolivia, Brasil, Colombia,
Costa Rica, Chile Ecuador, Guatemala, Panamá, Uruguay, y Venezuela,
dan al legislador competencia para ejercer un control sobre los actos del
gobierno.
El alcance de este control ejercido por la cámara de diputados de Chile,
Ecuador y Venezuela, conforme a la tradición del régimen parlamentario,
al asamblea única de Costa Rica, Guatemala y Panamá o por la cámara y
el senado en el caso de Bolivia, Brasil Colombia y Uruguay, al examinar
los mecanismos adoptados, presentan modalidades diversas y pueden
clasificarse en función de una progresión marcada a manera de escalada,
podríamos decir hacia la instauración de u control creciente que, en ultimo
termino puede desembocar en la dimisión del consejo de ministros como
en Uruguay. Rasgo insólito ciertamente en regímenes inspirados en el
presidencialismo norteamericano, pero que demuestra una vez mas que
no existen fronteras intangibles que encierren un sistema político en
las características clásicas que la teoría del derecho constitucional le
asigno una vez para siempre. En la práctica el régimen presidencial y el
parlamento tienden a presentar rasgos parecidos en el funcionamiento
concreto de sus respectivas instituciones, si se toma en cuenta la ecuación
personal del jefe de estado la existencia de un bipartidismo o de un
partido mayoritario.
Las instituciones adoptadas en materia de control del legislativo
sobre el ejecutivo, por las constituciones de Guatemala Uruguay y
8 Carla Huerta Ochoa, Mecanismos Constitucionales para el control del poder político, editorial UNAM,
pág. 134.
23
Venezuela, ponen en relieve una tendencia progresivamente acusada
hacia la instauración de una responsabilidad ministerial inspirada en
régimen parlamentario, pero que no llega a cristalizar un sistema de
responsabilidad política verdadera.
En un grupo de cuatro constituciones Brasil, Colombia, Chile y
Ecuador, se trata de un control que no puede acarrear la remoción de los
ministros en manera alguna que la cámara controla los actos del gobierno
al adoptar acuerdos, por mayoría de los diputados presentes, o al sugerir
observaciones que se transmitirán al presidente de la República, aun
cuando ni unos ni otras podrán afectar la responsabilidad política de los
ministros. Por su parte la constitución de Colombia, se limita a mencionar
que compete a cada cámara pedir al gobierno informes escritos o verbales
que necesite para el mejor desempeño de sus trabajos, o para conocer
los actos de administración. En Brasil prevalece la situación análoga 9
Bolivia adopta la censura contra los ministros de estado, no con el fin
de obtener la renuncia del o de los ministros censurados, si no con el de
conseguir la modificación del procedimiento político impugnado, formula
notablemente imprecisa. En este caso la moción de censura se analiza
como un medio de presión, de alcance muy reducido por definición y no
como el arma que el régimen parlamentario pone en manos del legislador
para sancionar mediante la dimisión del gobierno, orientaciones políticas
del ejecutivo que desaprueba.
Un tercer grupo de constituciones, Costa Rica y panamá instituyen
modalidades que permiten a la asamblea única censurar a los ministro,
cuando a juicio de la asamblea , fueren culpables de actos inconstitucionales
o ilegales o de errores graves que puedan causar perjuicios evidentes a
los intereses públicos, la censura debe ser votada por las dos terceras
partes de los parlamentarios aunque las constituciones no lo precisan,
la consecuencia lógica de la adopción de la censura debe ser la remoción
del o de los ministros.
Las constituciones de Venezuela y Guatemala adoptan en la materia
modalidades propias del parlamentarismo, pero conservan intactas todas
las piezas básicas del régimen presidencial.10
VIII. CONTROL PARLAMENTARIO,
GARANTE DE LA DEMOCRACIA
Desde el comienzo del proceso conocido como parlamentarismo una idea
ha obsesionado a los politólogos y legisladores, lograr la mejor forma
9 Monique Lions, El Poder Legislativo en América Latina, editorial UNAM, pág. 81-83
10 Monique Lions, El Poder Legislativo en América Latina, editorial UNAM, pág. 83
24
de interpretar y canalizar la representación popular, en otras palabras,
aumentar el grado de participación popular en las decisiones legislativas,
hoy en día ese objetivo se persigue a través del perfeccionamiento de los
llamados instrumentos de la llamada democracia semidirecta.
Un proceso democrático es como una vida: se le engendra, se le educa
se le cuida y se fortalece. Defender la democracia no es solo defender una
determinada forma institucional, sino un sistema de vida a partir de la
vida democrática se genera un camino de defensa de las instituciones,
de los valores éticos, de los derechos y obligaciones de los ciudadanos,
así surge el concepto de participación.
Jefferson decía que: la gran fortaleza de nuestras sociedades
democráticas la constituye el increíble mosaico de asociaciones libres,
no la autoridad del gobierno central.
En toda sociedad contemporánea esas organizaciones, por su
especialización limitada por objetivos específicos, deben ser factor
permanentes de consulta de los gobernantes y una expresión de las
necesidades emergentes de los gobernados.
La mayor participación de los individuos en la solución de los
problemas en el control de los gobernantes es una prioridad que debe
estar estrechamente ligada a la búsqueda de recursos motivadores para
terminar con la incomodidad, el miedo la intolerancia, la violencia o la
auto marginación.
Si el ciudadano participa se está gobernando a sí mismo y por lo
tanto haciendo política, no política agonal y partidista, si no política en
el más alto sentido del término, en cuanto está pensando los problemas
que aquejan a todos y procurando proponer soluciones o caminos para
la acción del gobierno en beneficio de la generalidad.11
IX. CONCLUSIONES
La función legislativa a través de su evolución sigue siendo de suma
importancia y el órgano parlamentario ha ido incrementando sus
atribuciones de control y fiscalización sobre los otros órganos de poder,
sobre todo en la cuestión presupuestal y a la creación de comisiones
investigadoras.
Y queda claro que la esencia que persigue este poder legislativo es
la pluralidad de opiniones, por lo que es imprescindible la participación
activa de los representantes de la oposición, ya que la falta de esta
11 Fernando de la Rua, Poder Legislativo en la actualidad, Cámara de Diputados y editorial UNAM, pág.,
175-178
25
contraparte crearía una falta de eficacia en los medios de control,
respecto al contrapeso que realiza este poder en relación a otros, toda
vez que al existir una hegemonía en las cámaras legislativas, se estaría
persiguiendo un mismo fin al ejecutivo, lo que atentaría al espíritu del
parlamento ya que este debe basar su función en la discusión plural, de
diferentes opiniones que representen sectores distintos de la sociedad,
para que de esta forma se logre el fin máximo de estas cámaras que será
el bien común de todos los grupos que conforman una república.
Y en relación a todo lo anterior una vez que poder legislativo ha sido
creado conforme a derecho y su integración, fines y mecanismos son en
razón de su espíritu es que logran llevar a cabo los principios para los
que fue integrado, dando como resultado esto una república en la que
existe una adecuada división de poder, llevando con esto a una república
democrática en la que no puede existir un totalitarismo, viéndose esto
reflejado en una nación que respeta los derechos fundamentales de la
sociedad y además los garantiza.
X. BIBLIOGRAFIA
De la Rúa Fernando, Fix Zamudio Héctor, García
Fernández Javier
El Poder Legislativo en la actualidad. Cámara de diputados
y Editorial UNAM México primera edición
1994.
Huerta Ochoa Carla, Mecanismos Constitucionales para
el control del poder político. Editorial UNAM,
México, segunda edición 2001.
Lions Monique, El Poder Legislativo en América Latina.
Editorial UNAM, México primera edición 1974.
Mora Donatto Cecilia Judith, Las comisiones Parlamentarias
de Investigación como órganos de control
político. Cámara de diputados y editorial
UNAM, México primera edición 1998.
Legislación consultada:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
26
EL MUNICIPIO y SU
FUNCIÓN LEGISLATIVA
Fidel Roberto LÓPEz PéREz1
SUMARIO: I. Definición de Municipio; II. Antecedentes del
Municipio; III. El Municipio Libre; IV. El artículo 115 de
la Constitución Federal; V. La autonomía municipal; VI.
El Ayuntamiento: órgano legislativo del Municipio; VII.
Conclusiones; VIII. Fuentes de información.
I. DEFINICIÓN DE MUNICIPIO
El municipio como base de la organización político administrativa
del Estado mexicano, constituye una de las más antiguas y fecundas
instituciones de América; y es precisamente su definición o concepto;
uno de los primeros aspectos que debemos establecer al momento de
pretender iniciar el estudio de un tema que se relacione con éste, pues
debido a la multiplicidad existente de definiciones, conceptos y elementos
empleados en ellas, si no delimitamos una definición en relación con el
tema de estudio, corremos el riesgo de incluir, elementos o características,
que puedan llegar a confundir, complicar o hacer difícil identificar los
elementos de la definición en relación con el tema de investigación.
En atención a lo anterior, considero que para el objeto de estudio de
este trabajo, podemos analizar algunas de las definiciones siguientes:
Adriano Carmona Romay, expresó: “El Municipio, en razón a su gobierno
y administración, es, pues, la organización político-administrativa de la
sociedad local2”.
Daniel Hugo Martins, distinguido profesor uruguayo, define
jurídicamente al Municipio como “institución político-administrativaterritorial, basada en la vecindad, organizada jurídicamente dentro del
Estado para satisfacer las necesidades de vida de la comunidad local, en
1 Es Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Nayarit; cursa la maestría en Derecho
Constitucional y Amparo en la Universidad del Valle de Matatipac; es Abogado Postulante, socio
fundador del Despacho Jurídico “Herrera-López & Asociados”; Consejero propietario de la Comisión de
Defensa de los Derechos Humanos para el Estado de Nayarit; docente de licenciatura en la Universidad
Autónoma de Nayarit, Universidad del Valle de Matatipac y Universidad del Golfo de California.
2 “Ofensa y Defensa de la escuela sociológica del Municipio”, Revista de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Zulia, Maracaibo, Venezuela, 1962, p 58.
27
coordinación con otros entes territoriales y servicios estatales3”.
El Maestro Pedro Emiliano Hernández-Gaona, dice que: “El Municipio
es una persona de derecho público que se constituye por un territorio
determinado, que tiene como fin administrar sus propios recursos, pero
que depende en mayor o menor medida de una entidad superior (entidades
federativas)4”.
Para el Maestro Gabino Fraga, el Municipio es: “una forma en que
el Estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una
circunscripción territorial determinada5”.
El Doctor Acosta Romero señala que: “El Municipio no limita su
actividad a la prestación de servicios, sino que éste realiza un sinnúmero
de actividades políticas, administrativas y culturales6”.
Es entonces que de éstas definiciones y conceptos; podemos establecer
que de los elementos y características que en ellos se emplean, se destacan,
los siguientes: que el Municipio es una entidad de organización políticoadministrativa; que se circunscribe a un territorio; que forma parte de
una entidad de orden superior como lo son las entidades federativas y
que en general, prestan servicios públicos y satisfacen necesidades de la
vida de la comunidad local.
II. ANTECEDENTES DEL MUNICIPIO
Realizar un estudio exhaustivo de los antecedentes del Municipio, no es
la pretensión de este apartado, pues sus orígenes son tan remotos, como
lo es la propia necesidad del hombre para asociarse; por lo que, en este
capítulo, únicamente nos referiremos a una de las teorías del origen del
Municipio y en su caso, al primer antecedente en nuestro país.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; establece
en su artículo 115 que: los Estados adoptarán, para su régimen interior,
la forma de gobierno, republicano, representativo y popular, teniendo
como base de su división territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio Libre.
De esta disposición constitucional, tenemos entonces que, el Municipio
es la entidad base, primaria, que determina la división territorial y que a
3 FUNDACIÓN DE CULTURA UNIVERSITARIA, 1978; “El Municipio Contemporáneo”, Montevideo,
capítulo IV, p. 56.
4 HERNÁNDEZ GAONA Pedro Emiliano; “Derecho Municipal, el derecho en México, Una visión de conjunto”,
Tomo III, p.9; Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1991.
5 FRAGA, Gabino; “Derecho Administrativo”, 18ª. Edición, México Porrúa, 1978.
6 ACOSTA ROMERO, Miguel; Teoría General del Derecho Administrativo, México, Porrúa, 1983.
28
su vez organiza la función política y la función administrativa del Estado.
Esta forma de organización política, encuentra justificación, desde
tiempos de Roma; cuando éstos, “implementaron el Municipio como una
solución práctica, que les permitió superar la carencia del ejército de
administradores que requerían para gobernar las ciudades conquistadas
sometidas a su Imperio. Ellos contaban con ejércitos numerosos y
eficientes que dominaban el arte de la guerra, pero sobre todo el de
ganar batallas; y resolvieron los problemas de los pueblos sometidos,
ofreciéndoles y permitiéndoles, conservar sus tradiciones, costumbres,
religión, y, lo más importante, autogobernarse. Este estímulo permitió
al imperio romano acrecentar territorios y conservarlos. A cambio de la
posibilidad de autogobernarse los pueblos debían pagar un munus, esto
es, un gravamen, y al conjunto de vecinos obligados a pagar ese munus
se les denominó municipium7”.
En nuestro país, el Municipio encuentra su antecedente, cuando
Hernán Cortés funda el primero, el 22 de abril de 1519, llamado de la
Villa Rica de la Vera Cruz, el cuál fue un órgano de gobierno que legitimó
a Cortés y ordenó la conquista de México.
Este Municipio estaba integrado por un “Ayuntamiento del que
formaban parte, el propio Hernán Cortés, como Capitán General y
Justicia Mayor del Cabildo Veracruzano; Alonso Hernández Portocarrero
y Francisco Montejo como Alcaldes Ordinarios; Alonso de Avila, Gonzalo
Sandoval y los dos hermanos Alvarado, como Regidores; Juan de
Escalante, Alguacil Mayor; Pedro de Alvarado como Alférez Real; Álvarez
Chico, como Procurador; Tesorero, Gonzalo Mejía; Alguaciles del Real,
Ochoa y Romero; Diego Godoy como escribano8”.
“La Ciudad de México-Tenochtitlán, tras un sitio de 75 días cayó en
poder del conquistador el 13 de agosto de 1521. Posteriormente Hernán
Cortés fundó el primer Ayuntamiento Metropolitano, en Coyoacan.
Los primeros libros de Cabildo se perdieron y los que aún se conservan
comienzan con el acta del día 8 de marzo de 1524, fecha en que ya
funcionaba el Ayuntamiento de la Nueva Ciudad de México9”.
Desde entonces en nuestro país, el Municipio ha sido la más elemental
forma de organización político-administrativa; y por supuesto, el primer
nivel de organización, para la satisfacción de las necesidades de sus
pobladores; siendo que en la actualidad, la propia constitución federal le
7 ROBLES MARTINEZ, Reynaldo, ponencia: Función Legislativa del Municipio, El municipio en
México y en el mundo, Primer Congreso Internacional de Derecho Municipal, Valencia Carmona,
Salvador, coordinador; Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM; 2005.
8 PALACIOS ALCOCER, Mariano; El Municipio Libre en México Origen, Evolución y Fortalecimiento;
Biblioteca Jurídica Virtual, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
9 Idem.
29
ha conferido la connotación de un verdadero orden de gobierno, el cual,
de conformidad con este ordenamiento supremo, es gobernado por un
órgano colegiado denominado: Ayuntamiento.
III. EL MUNICIPIO LIBRE
La connotación de Municipio Libre, tal y como lo establece la Constitución
Federal en la parte final del artículo 115; tuvo su origen en el movimiento
social de la Revolución Mexicana y ha permanecido desde entonces hasta
nuestros días con esa característica.
“Desde el mes de octubre de 1914, Venustiano Carranza planteó la
necesidad de llevar a cabo reformas sociales y políticas que se consideran
de urgente necesidad pública, antes del restablecimiento del orden
constitucional; entre ellas y en primer lugar, señaló: El aseguramiento
de la libertad municipal, como base de la división política de los Estados
y como principio y enseñanza de todas las prácticas democráticas10”
“El 12 de diciembre de 1914, en Veracruz se expidió un decreto con
adiciones al Plan de Guadalupe, en que se incluían disposiciones sobre
asuntos municipales. El 26 de diciembre del mismo año se expidió un
decreto relativo a la Libertad Municipal y que constituye un antecedente
directo del artículo 115 de la Constitución de 1917; con él se pretendía
reformar el artículo 109 de la Constitución de 1857.11”.
“El 1º de diciembre de 1916, reunido el Congreso Constituyente, don
Venustiano Carranza, pronunciando un histórico mensaje entre otros
conceptos dijo: “el Municipio Independiente, es sin disputa una de las
grandes conquistas de la Revolución, como que es la base del Gobierno
Libre, conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal,
sino que también le dará independencia económica; puesto que tendrá
fondos y recursos propios para la atención de todas las necesidades,
sustrayéndose así a la voracidad insaciable, que de ordinario han
demostrado los gobernadores, y una buena Ley Electoral que tendrá
a éstos completamente alejados del voto público y que castigue con
severidad, toda tentativa para violarlo”. Una vez designada la Comisión
de Constitución, la Secretaria dió lectura al proyecto presentado por
don Venustiano Carranza. Indudablemente que las fuentes directas del
moderno municipalismo mexicano, podrían ser encontradas en el Diario
de los. Debates del Congreso Constituyente de Querétaro12”.
10 MARQUET GUERRERO, Porfirio; El Municipio Libre; La Estructura Constitucional del Estado Mexicano,
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; México 1975; p. 385.
11 MARQUET GUERRERO, Porfirio; Ob. Cit., página 4
12 PALACIOS ALCOCER, Mariano; El municipio libre en México Origen, Evolución y Fortalecimiento;
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Biblioteca Jurídica Virtual; UNAM.
30
En el Congreso constituyente, la discusión se centró principalmente en
el aspecto económico, entendida ésta como la libertad económica, sin la
cual, esta cualidad de “libre”. No estaría plenamente garantizada, pues
se entendía que sin libertad económica, sería imposible la verdadera
libertad política.
Para tratar de dar solución a este problema se propusieron algunas
soluciones: “a) Que el Municipio recaudara la totalidad de los ingresos y
contribuyera a los gastos del Estado; b) Que el Estado recaudara dichos
ingresos y distribuyera lo necesario a los municipios, y c) que ambos
recaudaran determinados ramos de las fuentes de ingresos. En los tres
casos podía establecerse que la distribución fuera materia de una ley
reglamentaria13”.
Ninguna de las soluciones propuestas fue considerada y los debates
se concentraron principalmente en las formas en las que se podía
dar solución a la forma en la que el Municipio tuviera una verdadera
independencia económica; sin embargo fue precisamente a unos días de
la clausura del Congreso que se aprobó la propuesta del Diputado Ugarte
para quedar de la siguiente manera: “los municipios administraran
libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que
señalen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las
suficientes para atender las necesidades municipales14”
Fue así que hasta el día de hoy, la autonomía financiera y en
consecuencia, la autonomía política de los municipios, quedó sujeta a los
gobiernos de los Estados a través de las Legislaturas.
Entendemos pues, que la cualidad de “libre” que se ha impuesto al
Municipio, no es suficiente cuando ésta queda condicionada a diversos
aspectos que se reservan a los Estados, como el establecimiento de las
contribuciones; situación que repercute de manera directa en las finanzas
municipales y que en ocasiones genera una situación de dependencia,
más tratándose de cuestiones económicas y que desde entonces hasta
nuestros días; a pesar de que se han llevado a cabo diversas reformas al
artículo 115 de la Constitución, con la intención de fortalecer al Municipio,
pero sin embargo; ninguna hasta ahora que le permita obtener la plena
autonomía política, elemento indispensable que le permitirá consolidar
su ahora connotación de entidad de gobierno, con la facultad de darse sus
propias leyes y en todo caso, su independencia financiera de los Estados.
13 MARQUET GUERRERO, Porfirio; Ob. Cit., página 4.
14 MARQUET GUERRERO, Porfirio; Ob. Cit., página 4
31
IV. EL ARTíCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL
Desde el Congreso Constituyente uno de los temas más debatidos fue sin
lugar a dudas el del Municipio; particularmente por el largo tiempo en
el que esta figura había permanecido en el olvido y sobre todo porque el
municipio estuvo supeditado al orden de Gobierno estatal como autoridad
más poderosa; fue entonces que el mensaje de Don Venustiano Carranza,
se enfocaba principalmente en la necesidad de protegerlos por medio de
dotarles de tres principios básicos: 1. Que fueran independientes; 2. Que
tuvieran una hacienda propia, es decir, recursos económicos propios,
y 3. Otorgarles personalidad jurídica, para que pudieran contratar y
defenderse; fue así que el texto original del artículo 115 aprobado por el
constituyente de 1917, fue el siguiente:
Los estados, adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y administrativa el
municipio libre, conforme a las bases siguientes:
I. Cada municipio será administrado por un ayuntamiento
de elección popular directa, y no habrá ninguna autoridad
intermedia entre éste y el gobierno del estado;
II. Los municipios administrarán libremente su hacienda,
la cual se formará de las contribuciones que señalen las
legislaturas de los estados y que, en todo caso, serán las
suficientes para atender las necesidades municipales, y
III. Los municipios serán investidos de personalidad
jurídica para todos los efectos legales.
El ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrán el
mando de la fuerza público en los municipios donde residieren
habitualmente o transitoriamente. Los gobernadores constitucionales
no podrán ser reelegidos ni durar en su encargo más de cuatro años.
Son aplicables a los gobernadores, substitutos o interinos, las
prohibiciones del artículo 83.
El número de representantes en las legislaturas de los estados será
proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, el
número de representantes de una legislatura local no podrá ser menor
de quince diputados propietarios.
En los estados, cada distrito electoral nombrará un diputado
propietario y un suplente.
Solo podrá ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano
mexicano por nacimiento y nativo de él, o con vecindad no menor de
cinco años, inmediatamente anteriores al día de la elección.
32
Fue hasta el año de 1947, cuando se retomo el tema del municipio
en las reformas constitucionales del artículo 115; pues aún y cuando
habían existido por lo menos tres reformas anteriores a este año; fue el
12 de febrero de 1947, cuando se reformó este artículo 115, para incluir
la participación de las mujeres en las funciones electorales relativas a
la designación de los miembros de los ayuntamientos.
Ya en el año de 1976, se llevaron a cabo reformas al artículo 115
constitucional, con la finalidad de fijar las normas para la planeación y
ordenamiento de los asentamientos humanos.
Posteriormente, una de las reformas con mayor trascendencia para los
municipios, fue la que se llevó a cabo el día 3 de febrero de 1983; la cual
pretendía asegurar a los municipios, la libertad en todos los aspectos:
económica, política, administrativa y de gobierno; en la exposición de
motivos que presentó en ese entonces el Ejecutivo Federal, decía:
Estamos conscientes que la redistribución de competencias que
habremos de emprender comenzará por entregar o devolver al
municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la función
primordial de esta institución: el gobierno directo de la comunidad
básica.15
Fue en esta reforma en la que se retomó una de las aspiraciones
más importantes del constituyente de 1917; pues se incluida una nueva
fracción IV, en la que se establecía la figura de la hacienda pública y la
libertad de su administración por parte del municipio; con esta reforma
se pretendía que los municipios tuvieran un verdadero avance financiero.
La reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 23
de diciembre de 1999; estableció de manera por demás sobresaliente
una nueva faceta en el ámbito municipal; por primera vez, a través de
la reforma del párrafo primero, se reconoció de manera expresa en la
constitución federal, el carácter de entidad de gobierno al Municipio;
además, se reformó el párrafo segundo y se adicionaron un párrafo tercero
y uno cuarto a la fracción segunda; la cual hace referencia a la facultad
de los ayuntamientos para aprobar, la normatividad que fuese necesaria,
para la organización de su administración, los servicios públicos y la
participación ciudadana y vecinal, quedando ésta fracción segunda tal
y como permanece hasta el día de hoy; y es importante destacar que a
través de esta reforma, se le otorgaba al ayuntamiento, la facultad de
darse su propio marco normativo, por supuesto que sujeto a las leyes
que para tal efecto emitiera la legislatura de los estados; sin embargo
15 Exposición de motivos de la reforma y adición al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, México, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 1982, Documentos de
la LII Legislatura, p. 11.
33
la figura de la facultad legislativa empezaba a tomar forma; pues en a
través de los “reglamentos” que los ayuntamientos pueden ahora, dotar
al municipio de las facultades propias de una entidad de gobierno y
que sean necesarias inclusive para obtener los recursos financieros que
consideren necesarios.
Como ya hemos tratado de exponer en el presente trabajo, el municipio
a lo largo de su existencia, ha tenido diversas funciones y por ende,
diversas facultades y formas de organización; sin embargo es importante
comentar, que al revisar los temas, las discusiones y las propuestas, que
se llevaron a cabo en el Congreso Constituyente, es claro que la intención
de los diputados, particularmente los que se consideraban del bando de
los “municipalistas”, era, dotar al municipio, de una autonomía plena,
financiera, política, administrativa y particularmente para darse su
propia normatividad; y si bien es cierto que se le consideró desde entonces
como una entidad “libre”, lo cierto es que esta connotación no colmaba las
necesidades del municipio; pues en todo caso el concepto de “autonomía”
era el necesario; aunque considero que en esos tiempos no se vislumbraba
a este concepto, desde su complejidad y como un concepto más amplio y
de mayores facultades, que el de la sola “libertad”.
V. LA AUTONOMíA MUNICIPAL
El concepto de autonomía, puede abordarse desde el punto de vista de
su semántica; tal y como lo hace el Maestro Salvador Valencia Carmona,
cuando cita: “El término autonomía, de autos, por sí mismo y nomos, ley,
consiste en la facultad que una persona tiene de darse sus propias normas,
sea un individuo, una comunidad o un órgano del Estado. Cuando se
utiliza este concepto en el derecho público, sirve para designar la potestad
que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u
otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior,
mediante normas y órganos de gobierno propios16”.
Sin embargo, el concepto de autonomía, aplicado de manera directa al
del Municipio, tiene algunas otras particularidades que debe considerarse
para entender, como es que ésta cualidad repercute, principalmente en
la posibilidad de que una entidad de gobierno, se otorgue precisamente
las leyes necesarias para ejercer dicho gobierno, esto sin la intervención
de ninguna otra instancia, autoridad o poder del Estado.
Es así que al ser éste un concepto muy discutido, tomamos en
consideración el comentario del Maestro Fernando Albi, que dice: “La
denominada autonomía municipal no puede considerarse como un
valor absoluto e inmutable, sino como una noción de carácter relativo,
16 VALENCIA CARMONA, Salvador; Derecho, Autonomía y Educación Superior, Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2003, Serie Estudios Jurídicos No. 42; p. 2.
34
y completamente variable en el tiempo y en el espacio, y es que su
formulación práctica ha de plantearse dentro de una inmensa variedad de
matices determinados por el poder legislativo de cada Estado, atendiendo
a las circunstancias del momento en que se actúa17”.
Existen también diversos elementos por los que a los municipios se
les considera autónomos y tales elementos tiene que ver principalmente
con la facultad que se les concede para darse un gobierno propio; además
de que se consideran la base de la organización política de nuestro país,
sin dejar de un lado que también son la base territorial y administrativa.
Desafortunadamente en la Constitución Federal no se establece esta
cualidad de manera expresa; sin embargo de su regulación y de la letra
del propio artículo 115 constitucional pueden deducirse las implicaciones
de tal connotación; tal y como lo expresa el Maestro Salvador Valencia:
“El principio autonómico del Municipio se manifiesta en varios aspectos:
a) autonomía de gobierno o política, que se ejerce a través de una
corporación denominada Ayuntamiento; b) autonomía jurídica, porque
el Ayuntamiento posee personalidad jurídica propia, así como puede
expedir reglamentos y realizar otros actos jurídicos; c) autonomía
administrativa, en cuanto tiene una estructura propia que se compone
de diversas dependencias y unidades administrativas encargadas de los
servicios públicos; d) autonomía financiera, en virtud de que cuenta con
su patrimonio y su hacienda de carácter público.
Desde luego, esta autonomía no es absoluta, está sujeta a las
prescripciones constitucionales y sobre todo a la legislación que expidan
las entidades federativas, mismas que desgraciadamente establecen
con frecuencia controles excesivos e interferencias en las actividades
municipales18”.
Resulta muy importante comentar, que en diversos Congresos de
índole municipalista, se han procurado enormes esfuerzos para unificar
los criterios, conceptos y elementos que necesita el Municipio para
fortalecer su verdadera condición de entidad de gobierno, de base de
la organización política, administrativa y territorial del Estado y fue
precisamente en el año de 1990 que se publicó la “Carta de la Autonomía
Municipal Iberoamericana”, de la cual tomamos algunas partes que se
consideran relevantes:
17 ALBI Fernando; La Crisis del Municipalismo; Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local,
1996; pp. 193 y 194.
18 VALENCIA CARMONA, Salvador; Ob. Cit., pp. 28 y 29
35
CARTA DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL DE IBEROAMERICA
Los municipios constituyen una sociedad natural, formadas por
cuerpos vivos, anteriores a la voluntad del Estado, cuya existencia
se reconoce en nuestros días como institución político-social de
participación popular, democrática y autónoma.
…
Las raíces comunes de los municipios iberoamericanos suponen a
la vez coincidencia de los principios autonómicos, democráticos y
solidarios bajo el signo de la paz y la fraternidad entre los pueblos.
El camino de recuperación de la democracia, emprendida por los
países de la comunidad hispana en las últimas décadas, ha incidido
en el proceso de desarrollo del municipalismo iberoamericano,
reconocido ante los Estados por su importancia y dimensión,
como una verdadera fuerza política y social que ha de cooperar
eficazmente al entendimiento entre los pueblos y a la eliminación de
las desigualdades que caracterizan a la sociedad de nuestros días.
…
Por ello teniendo en cuenta los diversos documentos y manifiestos
emitidos en este sentido, principalmente la Declaración Universal
de los Derechos Humanos y la Carta Europea de la Autonomía
Local, los representantes de municipalidades iberoamericanas,
organizaciones y asociaciones de municipios, intelectuales, docentes
y municipalistas, reunidos en la Ciudad de Caracas en la mañana
del día 22 de noviembre de 1990, acuerdan promulgar la siguiente:
CARTA
PRIMERO.- Es necesario que el proceso democratizador de los
Estados de Iberoamérica se trasmita a las estructuras municipalistas
de todos los países, consagrándose como general y obligatorio el
principio de efectividad periódica por sufragio universal, libre,
secreto y directo de todos los representantes y cargos políticos.
SEGUNDO.- El concepto de autonomía local debe superar los
planos teóricos y el universo de las grandes declaraciones para
materializarse en una realidad permanente y auténtica que, además
de constar en los textos fundamentales de cada país, sea reconocida
como un principio inalterable, como deber de los gobiernos y derecho
de los ciudadanos.
TERCERO.- Que los parlamentos, cámaras y demás órganos de la
representación democrática nacional consagren la autonomía local
a través de los textos legales que rijan en todos los municipios de
cada país en plenitud democrática, dotándoles con medios y recursos
económicos suficientes para conseguir la efectividad de la autonomía
municipal.
CUARTO.- Es preciso que desparezcan los intervencionismos
36
y controles gubernamentales sobre las municipalidades y sus
electos, haciendo realidad el principio de que el control sea ejercido
exclusivamente por los tribunales de justicia y en la órbita financiera
por el órgano superior de control económico de cada país.
…
De esta manera; los estudiosos y promotores de los temas del
municipalismo, lanzaron un reto a los estados federales, para que se
tomaran en cuenta, las necesidades de los municipios, los cuales dada
su importancia como la primera forma de asociación natural, inclusive,
antes que el propio Estado; necesitaban estar dotados de una plena
autonomía, que les permitiera el establecimiento total de su autogobierno,
ordenamiento administrativo y más aún, la posibilidad de dictarse sus
propias leyes, y que no quedaran limitados solo para dictar “reglamentos”,
privándolos de una verdadera autonomía.
Es así como podemos establecer que, el concepto de “autonomía”, es uno
de los principales elementos que deberían ser aplicados al municipio; pues
considero que siendo una entidad de “gobierno”, es posible que entonces
se le considere autónomo; si bien es cierto, causaría divergencias con la
relación que mantiene al ser parte de una entidad federativa, también lo
es que, constitucionalmente es considerada la forma básica de la división
territorial, la organización administrativa y de mayor relevancia, la que
tiene el contacto directo con los ciudadanos y les proporciona los servicios
públicos necesarios; además podemos agregar que el ayuntamiento al
ser un órgano colegiado; ejercita facultades eminentemente legislativas,
más aún cuando existen grandes diferencias entre lo que es una entidad
“administrativa” y una entidad de “gobierno”
VI. EL AyUNTAMIENTO; ÓRGANO
LEGISLATIVO DEL MUNICIPIO
Como lo mencionamos en el capitulo anterior; los elementos importantes
para considerar que el municipio tiene facultades legislativas y tales
facultades deben ser reconocidas; son en primer lugar, el alcance del
concepto de autonomía, el cual está directamente relacionado con el
reconocimiento del municipio como una entidad de “gobierno”; tal y como
nos dice el Maestro Reynaldo Robles Martínez:
“Gobernar proviene del latín gobernatio, -onis, que implica dirigir,
regir, mandar, conducir, guiar. Es el agrupamiento de las personas
que ejercen la dirección o el manejo de todos los asuntos que competen
al pueblo; el gobierno implica el conjunto de órganos del Estado, el
conjunto de poderes del estado, la dirección del estado.
37
El gobierno como acción y efecto de la conducción política, agrupa
al conjunto de órganos que realizan las actividades necesarias para
alcanzar los fines que establece el orden jurídico de un estado.
El gobierno implica el ejercicio de las tres funciones: legislativa,
administrativa y judicial. El término “gobierno” es más amplio que el
de “administración”, ya que éste se encuentra incluido en una parte
del gobierno19”.
Para, encontrar la verdadera naturaleza de las facultades concedidas al
ayuntamiento por la constitución federal, para “aprobar” la normatividad
necesaria, y considerar si esta actividad es legislativa; es preciso recordar
algunas características de los actos legislativo y reglamentario, de donde
comparativamente se podrá deducir, si el ayuntamiento realiza funciones
legislativas.
El acto legislativo, proviene siempre de un órgano competente, el cual
en ejercicio de sus facultades, crea, extingue, modifica, transmite, declara,
derechos u obligaciones, de manera general, impersonal, abstracta,
permanente, coercitiva, con el objeto de regular las conductas sociales.
El órgano que emite este tipo de actos, es un órgano colegiado, que toma
sus decisiones por mayoría de votos y su actividad requiere de un proceso
o etapas que son: iniciativa, discusión, aprobación y promulgación, actos
que en la mayoría de los casos toman el nombre de ley.
Por su parte, el acto reglamentario, es la declaración unilateral de
la voluntad del titular del poder ejecutivo, el cual en ejercicio de sus
facultades, provee en la esfera administrativa la normatividad necesaria
para ejecución de las leyes; el reglamento produce los mismos efectos y
reúne las mismas características que las leyes. En este caso el órgano
que lo emite es unipersonal, es decir, el titular del ejecutivo y su proceso
de elaboración no está determinado; es decir, se considera un acto
materialmente legislativo, pero formalmente administrativo.
Es de este análisis simple, del que podemos establecer que las
facultades de los ayuntamientos, al “aprobar” la normatividad necesaria
para el orden jurídico y administrativo municipal; por tratarse de un
órgano colegiado y de gobierno, que implica un proceso de creación
de esa normatividad, es decir, una iniciativa, discusión, aprobación y
promulgación y que el resultado material comparte las características
de una “ley”, es decir, legislativo; tenemos que el ayuntamiento,
efectivamente lleva a cabo facultades legislativas y que sus actos;
comparten todos los elementos formales de un órgano legislativo;
reconocer esta facultad en la constitución, implicaría que los municipios
por fin lograrán su plena autonomía y en consecuencia, por ser la base
de la organización territorial, administrativa, política y de la división
19 ROBLES MARTINEZ, Reynaldo; Ob. Cit. P. 3
38
territorial; ser considerada la entidad plena; fortalecida y de mayor
importancia en el orden federal.
VII. CONCLUSIONES
Podemos decir que el municipio es una de las entidades de mayor
importancia para la organización política de un estado, que nuestro país
tiene una gran tradición en los temas municipales y que al día de hoy,
los esfuerzos por establecer un verdadero orden de gobierno autónomo,
no han sido posibles por el contrapeso que impone el federalismo; el cual,
pretende a toda costa, concentrar todos los recursos con la finalidad de
concentrar también todo el poder político; sin embargo, el municipio
reúne ahora, todas las características y tiene todas las facultades de un
órgano de gobierno, le están reconocidas sus funciones en la prestación
directa de los servicios públicos y su forma de orden interno está
compuesta por una estructura plena que materialmente lleva a cabo las
funciones de gobernar; podemos considerar entonces que las funciones del
ayuntamiento, al “aprobar” sus normas; son eminentemente legislativas.
La función legislativa de los ayuntamientos es un tema actual; un tema
que deviene en razón del cada vez mayor problema que enfrentan éstos,
principalmente en materia de recursos financieros; pues la dependencia
de que dichas contribuciones sean establecidas por las legislaturas de los
estados; en ocasiones limita gravemente la operatividad de las funciones
municipales.
La autonomía política es un concepto que se hace necesario para efectos
de que el municipio, a través de su ayuntamiento se otorgue su propia
ley; en uso de su potestad plena; sin intervención de ningún otro órgano.
39
VIII. FUENTES DE INFORMACIÓN
Normatividad
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(1917), actualizada al 9 de agosto de 2012.
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Nayarit (1918), actualizada al 23 de junio de
2012.
Ley Municipal para el Estado de Nayarit (2001) actualizada
al 23 de mayo de 2012.
Jurisprudencia
DVD IUS 2011 Jurisprudencia y tesis aisladas, junio 1917
- diciembre 2011. Suprema Corte de Justicia de
la Nación, 2011.
Bibliografía
ACOSTA ROMERO, Miguel, Teoría General del Derecho
Administrativo; 8ª edición; México, Porrúa,
1988.
ALBI Fernando; La Crisis del municipalismo; Madrid,
Instituto de Estudios de Administración Local,
1996.
FRAGA, Gabino; “Derecho Administrativo”, 18ª. Edición,
México, Porrúa, 1978.
HERNÁNDEZ GAONA, Pedro Emiliano; El derecho en
México, Una visión de conjunto, Tomo III,
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM; México, 1991.
MARQUET GUERRERO, Porfirio; El Municipio Libre, La
estructura constitucional del estado mexicano;
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM, México, 1975.
40
VALENCIA CARMONA, Salvador; Derecho, Autonomía y
Educación Superior; Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM; 2003, Serie Estudios
Jurídicos No. 42.
Revistas y Publicaciones
Ofensa y defensa de la escuela sociológica del Municipio.
Revista de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Zulia, Maracaibo, Venezuela,
1962.
El Municipio contemporáneo, Fundación de Cultura
Universitaria, Montevideo, 1978.
Ponencia: función legislativa del municipio, ROBLES
MARTINEZ Reynaldo, El Municipio en México
y en el Mundo; Primer Congreso Internacional
de Derecho Municipal; VALENCIA
CARMONA Salvador, coordinador, Instituto
de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; 2005.
El Municipio libre en México, origen, evolución y
fortalecimiento; PALACIOS ALCOCER
Mariano; Biblioteca Jurídica Virtual; Instituto
de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
Exposición de motivos de la reforma al artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; México; Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, 1982, Documentos de la
LII Legislatura.
41
LA FUNCIÓN DE LOS PARTIDOS
POLíTICOS EN EL PARLAMENTO
Sergio Fabricio MáRqUEz VIRGEN*
SUMARIO: I. Constitucionalización; II. Reglamentación; III.
Los Partidos Políticos y los Nuevos Poderes. IV. Realidad. V.
Bibliografía.
I. CONSTITUCIONALIzACIÓN
La Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911 otorgó por primera vez en
México personalidad jurídica a los Partidos Políticos.
En el año de 1963, el vocablo “Partidos Políticos” se introduce en
la Constitución, como consecuencia de la implantación del sistema de
diputados de partido.
En 1977 se constitucionalizó a los partidos políticos, agregándoles
el siguiente párrafo: “Los partidos políticos son entidades de interés
público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en
el proceso electoral”. El Estado adquiere la obligación de garantizarles
las condiciones para su desarrollo, propiciar y suministrar los elementos
mínimos para su acción.
En la definición, las actividades que deben realizar los partidos en
búsqueda de sus objetivos no se circunscriben a las épocas de elección, sino
que deben de ser constantes, ya que han de promover la participación del
pueblo en la vida democrática, para lo cual se necesita educación cívica,
por lo mismo, los partidos tienen la obligación de procurarla.
Los partidos han cobrado importancia por la implementación de los
derechos democráticos, siendo con ello organizaciones de intereses1
II. REGLAMENTACION
En congruencia con las reformas constitucionales de 19771, se expidió una
nueva ley reglamentaria, misma que fue publicada el 30 de diciembre
de ese año, y que se denominó Ley Federal de Organizaciones Políticas
y Procesos Electorales. Esta Ley estuvo vigente hasta 1987, en que se
* Licenciado en Derecho y profesor de la Facultad de Derecho de la UNIVAM.
1 Kaplan, Marcos, “La soberanía estatal-nacional: retos e interrogantes”, México, 1994 p.p. 225.
43
publicó el Código Federal Electoral, que rigió durante tres años.
En virtud de las reformas a los artículos constitucionales 41, 54,
60, 73, fracción VI, base tercera publicadas el 6 de abril de 1990, ese
Código fue abrogado, rigiendo actualmente el COFIPE, publicado el 15
de agosto 1990 y reformado de manera importante en 1993, 1994 y 1996.
En dicho Código, como en su momento su antecesora lo hizo, se precisan
las cuestiones relativas a los partidos políticos.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará
mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las
siguientes bases:
Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley
determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas
específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos
políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones
estatales, municipales y del Distrito Federal.
Los partidos políticos tienen como fin promover la participación
del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la
representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer
posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con
los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio
universal, libre, secreto y directo.
Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre
e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención
de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación
de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.
En el mismo contexto, el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, establece que una organización de ciudadanos
puede ser registrada como partido político nacional, siempre y cuando
cumpla con lo siguiente: formular una declaración de principios y, en
congruencia con ellos, su programa de acción y los estatutos que normen
sus actividades;2 y contar con tres mil afiliados en por lo menos veinte
entidades federativas, o bien tener trescientos afiliados, en por lo menos
doscientos distritos electorales uninominales, los cuales deberán contar
con credencial para votar con fotografía correspondiente a dicha entidad
o distrito, según sea el caso; bajo ninguna circunstancia, el número total
de sus afiliados en el país podrá ser inferior al 0.26 por ciento del padrón
electoral federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria
inmediata anterior a la presentación de la solicitud de que se trate.
En ese sentido, al partido político que no obtenga por lo menos el dos
por ciento de la votación en alguna de las elecciones federales ordinarias
2 Miguel Carbonell.Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México, Porrúa México,
2000. p.33.
44
para diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
le será cancelado el registro y perderá todos los derechos y prerrogativas
que establece el Código en comento.
Los derechos de los partidos políticos nacionales
Participar, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en
el Código, en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso
electoral;
Gozar de las garantías del COFIPE para realizar libremente sus
actividades;
Acceder a las prerrogativas y recibir el financiamiento público
en los términos del artículo 41 de la Constitución;
Organizar procesos internos para seleccionar y postular
candidatos en las elecciones federales, en los términos del
mencionado COFIPE.
Formar coaliciones, tanto para las elecciones federales como
locales, las que en todo caso deberán ser aprobadas por el órgano
de dirección nacional que establezca el Estatuto de cada uno de los
partidos coaligados.
Asimismo, formar frentes con fines no electorales o fusionarse
con otros partidos en los términos del Código;
Participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito
Federal, conforme a lo dispuesto en el primer párrafo de la Base I
del artículo 41 de la Constitución;
Nombrar representantes ante los órganos del Instituto Federal
Electoral, en los términos de la Constitución y del Código;
Ser propietarios, poseedores o administradores sólo de los bienes
inmuebles que sean indispensables para el cumplimiento directo e
inmediato de sus fines;
Las obligaciones de los partidos políticos
En ese sentido, las obligaciones de los partidos políticos 3
nacionales son:
Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar
su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado
democrático, respetando la libre participación política de los demás
partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;
Abstenerse de recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga
por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar el goce de
las garantías o impedir el funcionamiento regular de los órganos
de gobierno;
Mantener el mínimo de afiliados en las entidades federativas
o distritos electorales, requeridos para su constitución y registro;
45
Ostentarse con la denominación, emblema y color o colores que
tengan registrados, los cuales no podrán ser iguales o semejantes a
los utilizados por partidos políticos nacionales ya existentes;
Cumplir sus normas de afiliación y observar los procedimientos
que señalen sus estatutos para la postulación de candidatos;
Mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios;
contar con domicilio social para sus órganos directivos;
Editar por lo menos una publicación trimestral de divulgación,
y otra semestral de carácter teórico;
Publicar y difundir en las demarcaciones electorales en que
participen, así como en los tiempos que les corresponden en las
estaciones de radio y en los canales de televisión, la plataforma
electoral que sostendrán en la elección de que se trate;
Permitir la práctica de auditorías y verificaciones por los
órganos del Instituto facultados por este Código así como entregar
la documentación que dichos órganos les requieran respecto a sus
ingresos y egresos;
Comunicar al Instituto cualquier modificación a sus documentos
básicos, dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se
tome el acuerdo correspondiente por el partido. Las modificaciones
no surtirán efectos hasta que el Consejo General del Instituto
declare la procedencia constitucional y legal de las mismas. La
resolución deberá dictarse en un plazo que no exceda de 30 días
naturales contados a partir de la presentación de la documentación
correspondiente.3
Comunicar al Instituto, dentro de los diez días siguientes a que
ocurran, los cambios de los integrantes de sus órganos directivos,
o de su domicilio social;
Aplicar el financiamiento de que dispongan, por cualquiera
de las modalidades establecidas en este Código, exclusivamente
para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, para sufragar
los gastos de precampaña y campaña, así como para realizar las
actividades enumeradas en el inciso c) del párrafo 1 del artículo 36
de este Código;
Abstenerse, en su propaganda política o electoral, de cualquier
expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que
calumnie a las personas.
Financiamiento de los partidos políticos
El Estado tiene la obligación de facilitar los recursos económicos,
prerrogativas y demás cuestiones inherentes al buen desempeño de
los partidos en la vida política del país.
El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las
siguientes modalidades:
3 García Pelayo , Manuel, El Estado de Partidos, Madrid, 1986, pp 73-74.
46
Financiamiento público, que prevalecerá sobre los otros tipos de
financiamiento; Financiamiento por la militancia; Financiamiento
de simpatizantes; Autofinanciamiento; y Financiamiento por
rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.
No podrán realizar aportaciones o donativos a los partidos
políticos ni a los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos
de elección popular, en dinero o en especie, por sí o por interpósita
persona y bajo ninguna circunstancia:
Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento
público de sus actividades, independientemente de las demás
prerrogativas otorgadas, a las disposiciones siguientes:
El Consejo General del Instituto Federal Electoral
determinará anualmente el monto total por distribuir entre
los partidos políticos conforme a lo siguiente: multiplicará el
número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral,
a la fecha de corte de julio de cada año, por el sesenta y cinco
por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito
Federal;
El treinta por ciento de la cantidad total que resulte se entregará
en forma igualitaria a los partidos políticos con representación en
alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión.4
El setenta por ciento restante se distribuirá según el porcentaje
de la votación nacional emitida que hubiese obtenido cada partido
político con representación en alguna de las Cámaras del Congreso de
la Unión en la elección de diputados por mayoría relativa inmediata
anterior;
Las cantidades que en su caso se determinen para cada partido,
serán entregadas en ministraciones mensuales conforme al
calendario presupuestal que se apruebe anualmente; y
Cada partido político deberá destinar anualmente por lo menos
el dos por ciento del financiamiento público que reciba para el
desarrollo de las actividades específicas a que se refiere el inciso c)
de este artículo.
Para la capacitación, promoción y el desarrollo del liderazgo
político de las mujeres, cada partido político deberá destinar
anualmente, el dos por cierto del financiamiento público ordinario.
Sesión constitutiva de la Cámara
La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, establece que los diputados electos con motivo de los
comicios federales ordinarios para la renovación de la Cámara5
que hayan recibido su constancia de mayoría y validez, así como
los diputados electos que figuren en la constancia de asignación
proporcional expedida a los partidos políticos de conformidad con lo
previsto en la ley de la materia, se reunirán en el Salón de Sesiones
4 De Andrea, Francisco J., Partidos Políticos y de Poder Ejecutivo en México, México, 1998 pp. 367-374.
47
de la Cámara de Diputados el día 29 de agosto de ese año, a las 11:00
horas, con objeto de celebrar la sesión constitutiva de la Cámara
que iniciará sus funciones el día 1o. de septiembre.
El Secretario General de la Cámara notificará a los integrantes de
la nueva Legislatura, la fecha señalada en el párrafo anterior para
la celebración de la sesión constitutiva, al momento de entregar las
credenciales de identificación y acceso. A su vez, mandará publicar
avisos en el Diario Oficial de la Federación y en los medios impresos
de mayor circulación en la República en torno al contenido de dicha
disposición.
En los términos de los supuestos previstos por esta ley para la
conformación de los Grupos Parlamentarios, los partidos políticos
cuyos candidatos hayan obtenido su constancia de mayoría y validez
o que hubieren recibido constancia de asignación proporcional,
comunicarán a la Cámara, por conducto de su Secretario General,
a más tardar el 28 de agosto del año de la elección, la integración
de su Grupo Parlamentario, con los siguientes elementos: a) La
denominación del Grupo Parlamentario; b) El documento en el que
consten los nombres de los diputados electos que lo forman; y c) El
nombre del Coordinador del Grupo Parlamentario.
LOCGEUM. Articulo 14
Para la conducción de la sesión constitutiva de la Cámara
habrá una Mesa de Decanos, constituida por un Presidente, tres
Vicepresidentes y tres Secretarios.
La Mesa de Decanos se integra por los diputados electos presentes
que hayan desempeñado con mayor antigüedad la responsabilidad de
legislador federal. En caso de presentarse antigüedades iguales, la
precedencia se establecerá en favor de quienes hayan pertenecido al
mayor número de Legislaturas y, en su caso, a los de mayor edad. El
diputado electo que cuente con mayor antigüedad será el Presidente
de la Mesa de Decanos. Serán Vicepresidentes los diputados
electos que cuenten con las tres siguientes mayores antigüedades,
procurando reflejar la pluralidad de la conformación de la Cámara.
En calidad de Secretarios les asistirán los siguientes tres diputados
electos que cuenten con las sucesivas mayores antigüedades.
Presentes los diputados electos en el Salón de Sesiones para
la celebración de la sesión constitutiva, el Secretario General de
la Cámara informará que cuenta con la documentación relativa a
los diputados electos, las credenciales de identificación y acceso de
los mismos, la lista completa de los legisladores que integrarán la
Cámara y la identificación de la antigüedad en cargos de legislador
federal de cada uno de ellos; y mencionará por su nombre a quienes
corresponda integrar la Mesa de Decanos, solicitándoles que ocupen
su lugar en el presidium.
El Presidente ordenará la comprobación del quórum, y uno de los
Secretarios procederá a comprobarlo a efecto de celebrar la sesión
48
constitutiva. Declarado éste, el Presidente de la Mesa de Decanos
abrirá la sesión. Enseguida, se dará a conocer el orden del día, mismo
que se ceñirá al cumplimiento de los siguientes puntos: declaración
del quórum; protesta constitucional del Presidente de la Mesa de
Decanos; protesta constitucional de los diputados electos presentes;
elección de los integrantes de la Mesa Directiva; declaración de
la legal constitución de la Cámara; cita para sesión del Congreso
General y designación de comisiones de cortesía para el ceremonial
de esa sesión.
El Presidente de la Mesa de Decanos se pondrá de pie y al efecto
harán lo propio los demás integrantes de la Cámara. Aquél prestará
la siguiente protesta con el brazo derecho extendido: “Protesto
guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar
leal y patrióticamente el cargo de diputado a la (número ordinal)
Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión que
el pueblo me ha conferido, así como la responsabilidad de Presidente
de la Mesa de Decanos de la Cámara, mirando en todo por el bien
y prosperidad de la Unión. Si así no lo hago, que la Nación me lo
demande”.
El resto de los integrantes de la Cámara permanecerá de pie y el
Presidente de la Mesa de Decanos les tomará la protesta siguiente:
“¿Protestan guardar y hacer guardar la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y
desempeñar leal y patrióticamente el cargo de diputado a la (número
ordinal) Legislatura del Congreso de la Unión que el pueblo les ha
conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión?”.
Los diputados electos responderán, con el brazo derecho extendido:
“¡Si protesto!”. El Presidente de la Mesa de Decanos, a su vez,
contestará: “Si no lo hacen así, que la Nación se los demande”.
Es así como La Mesa Directiva de la Cámara de Diputados
será electa por el Pleno; se integrará con un presidente, tres
vicepresidentes y un secretario propuesto por cada Grupo
Parlamentario, pudiendo optar éste último por no ejercer dicho
derecho. Los integrantes de la Mesa Directiva durarán en sus
funciones un año y podrán ser reelectos.
La Cámara elegirá a la Mesa Directiva por el voto de las dos
terceras partes de los diputados presentes, mediante una lista que
contenga los nombres de los propuestos con sus respectivos cargos.
La elección de los integrantes de la Mesa Directiva se hará por
cédula o utilizando el sistema de votación electrónica.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 70 constitucional, el Grupo
Parlamentario es el conjunto de diputados según su afiliación de
partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes
ideológicas en la Cámara.
Se integra por lo menos con cinco diputados y sólo podrá haber
uno por cada partido político nacional que cuente con diputados en
49
la Cámara.
Cada Grupo Parlamentario entregará a la Secretaría General la
documentación siguiente:
Acta en la que conste la decisión de sus miembros de constituirse
en Grupo, con especificación del nombre del mismo y lista de sus
integrantes;
Las normas acordadas por los miembros del Grupo para su
funcionamiento interno, según dispongan los Estatutos del partido
político en el que militen; y
Nombre del diputado que haya sido designado como Coordinador
del Grupo Parlamentario y los nombres de quienes desempeñen
otras actividades directivas.
En la primera sesión de cada periodo ordinario, cada grupo
parlamentario presentará la agenda legislativa que abordará
durante el transcurso de éste.
El Secretario General hará publicar los documentos constitutivos
de los grupos parlamentarios y, al inicio de cada periodo de sesiones,
la agenda legislativa de los temas que cada uno pretenda abordar
durante el transcurso de éste.
Los grupos parlamentarios con base en la similitud de sus
agendas o en la comunión de sus principios ideológicos, podrán
formular acuerdos que se traduzcan en la conformación de mayorías
parlamentarias.
El Coordinador del Grupo Parlamentario; promueve los
entendimientos necesarios para la elección de los integrantes de la
Mesa Directiva; y participa con voz y voto en la Junta de Coordinación
Política y en la Conferencia para la Dirección y Programación de los
Trabajos Legislativos.
Durante el ejercicio de la Legislatura, el Coordinador del Grupo
Parlamentario comunicará a la Mesa Directiva las modificaciones
que ocurran en la integración de su Grupo. Con base en las
comunicaciones de los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios,
el Presidente de la Cámara llevará el registro del número de
integrantes de cada uno de ellos y sus modificaciones. Dicho número
será actualizado en forma permanente y servirá para los cómputos
que se realizan por el sistema de voto ponderado.
Para el ejercicio de las funciones constitucionales de sus
miembros, los Grupos Parlamentarios proporcionan información,
otorgan asesoría, y preparan los elementos necesarios para articular
el trabajo parlamentario de aquéllos.
De conformidad con la representación de cada Grupo Parlamentario
la Junta de Coordinación Política acordará la asignación de recursos
y locales adecuados a cada uno de ellos. Adicionalmente a esas
asignaciones, la Junta de Coordinación Política dispondrá una
subvención mensual para cada Grupo Parlamentario, integrada por
una suma fija de carácter general y otra variable, en función del
50
número de diputados que los conformen.
La ocupación de los espacios y las curules en el Salón de Sesiones
se hará de forma que los integrantes de cada Grupo Parlamentario
queden ubicados en un área regular y continua. La asignación
definitiva de las áreas que correspondan a los Grupos estará a cargo
de la Mesa Directiva de la Cámara. Para ello, los coordinadores de
los Grupos formularán proposiciones de ubicación. En todo caso, la
Mesa Directiva resolverá con base en la representatividad en orden
decreciente de cada Grupo, el número de Grupos conformados y las
características del Salón de Sesiones.
Los diputados que no se inscriban o dejen de pertenecer a
un Grupo Parlamentario sin integrarse a otro existente, serán
considerados como diputados sin partido, debiéndoseles guardar las
mismas consideraciones que a todos los legisladores y apoyándolos,
conforme a las posibilidades de la Cámara, para que puedan
desempeñar sus atribuciones de representación popular.
El control político de la cámara está integrada por La Junta de
Coordinación Política y se integra con los Coordinadores de cada
Grupo Parlamentario.
La sesión de instalación de la Junta de Coordinación Política,
será convocada por el Coordinador del Grupo Parlamentario que
tenga el mayor número de diputados. Será Presidente de la Junta
por la duración de la Legislatura, el Coordinador de aquel Grupo
Parlamentario que por sí mismo cuente con la mayoría absoluta en
la Cámara.
En el caso de que ningún Grupo Parlamentario cuente con la
mayoría señalada, la Presidencia de la Junta será ejercida en forma
alternada y para cada año legislativo, por los coordinadores de los
tres grupos parlamentarios que cuenten con el mayor número de
diputados. El orden anual para presidir este órgano será determinado
por la Junta de Coordinación Política.
Ahora bien, la Junta de Coordinación Política es la expresión
de la pluralidad de la Cámara. Es el órgano colegiado en el que se
impulsan entendimientos y convergencias políticas con las instancias
y órganos que resulten necesarios a fin de alcanzar acuerdos para
que el Pleno esté en condiciones de adoptar las decisiones que
constitucional y legalmente le corresponden.
A su vez, la Junta tiene sus atribuciones:
Impulsar la conformación de acuerdos relacionados con el
contenido de las agendas presentadas por los distintos grupos
parlamentarios y con el contenido de las propuestas, iniciativas o
minutas que requieran de su votación en el pleno, a fin de agilizar
el trabajo legislativo;
Presentar a la Mesa Directiva y al Pleno, proyectos de puntos
de acuerdo, pronunciamientos y declaraciones de la Cámara que
51
entrañen una posición política del órgano colegiado;
Proponer al Pleno la integración de las comisiones, con el
señalamiento de la conformación de sus respectivas Mesas
Directivas, así como la designación de delegaciones para atender
la celebración de reuniones interparlamentarias con órganos
nacionales de representación popular de otros países o de carácter
multilateral; con respecto a estas reuniones, en los recesos, la Junta
de Coordinación Política podrá hacer la designación a propuesta de
su Presidente;
Aprobar el anteproyecto del presupuesto anual de la Cámara
de Diputados.
Analizar y en su caso aprobar el informe de ejecución presupuestal
que reciba de la Secretaría General, en donde se establezca el estado
que guardan las finanzas de la Cámara;
Elaborar y proponer a la Conferencia para la Dirección y
Programación de los Trabajos Legislativos el anteproyecto de la
parte relativa del estatuto, por el cual se normará el servicio de
carrera administrativo y financiero a efecto de que lo considere para
la redacción del proyecto de dicho instrumento normativo;
Asignar, en los términos de esta ley, los recursos humanos,
materiales y financieros, así como los locales que correspondan a
los grupos parlamentarios, y
Proponer al Pleno la convocatoria para la designación del
Consejero Presidente, de los consejeros electorales y del Contralor
General del Instituto Federal Electoral, en los términos establecidos
en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,
la presente Ley y el Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como
los procedimientos que de ella se deriven, con el consenso de los
respectivos grupos parlamentarios.
Los grupos parlamentarios son las formas de organización
que podrán adoptar los senadores con igual afiliación de partido,
para realizar tareas específicas en el Senado y coadyuvar al mejor
desarrollo del proceso legislativo. Además, deberán contribuir
a orientar y estimular la formación de criterios comunes en las
deliberaciones en que participen sus integrantes.
Sólo los senadores de la misma afiliación de partido podrán
integrar un grupo parlamentario, que estará constituido por un
mínimo de cinco senadores. Sólo podrá haber un grupo parlamentario
por cada partido político representado en la Cámara.
Los grupos parlamentarios se tendrán por constituidos mediante
la presentación al Secretario General de Servicios Parlamentarios
de los siguientes documentos:
a) Acta en la que conste la decisión de sus miembros de
constituirse en grupo parlamentario, con especificación
52
del nombre del mismo y relación de sus integrantes;
b) Nombre del coordinador y relación de los integrantes
del grupo parlamentario con funciones directivas; y
c) Un ejemplar de los Estatutos, o documento
equivalente, que norme el funcionamiento del grupo
parlamentario, debidamente aprobado por la mayoría
de sus integrantes.
Los grupos parlamentarios deberán entregar los documentos
referidos en el artículo precedente, a más tardar el 28 de agosto del
año de la elección. El Presidente de la Mesa Directiva formulará, en
su caso, la declaratoria de constitución de cada grupo parlamentario
en la primera sesión ordinaria del Pleno. El grupo parlamentario
ejercerá desde ese momento las funciones previstas por esta Ley, y
las demás que les atribuyan los ordenamientos relacionados con la
actividad parlamentaria.
El Coordinador del grupo parlamentario será su representante
para todos los efectos y, en tal carácter, promoverá los entendimientos
necesarios para la elección de los integrantes de la Mesa Directiva
y participará con voz y voto en la Junta de Coordinación Política;
asimismo, ejercerá las prerrogativas y derechos que este
ordenamiento otorga a los grupos parlamentarios.
El Coordinador del grupo parlamentario comunicará a la Mesa
Directiva las modificaciones que ocurran en la integración de su
grupo. Con base en las comunicaciones de los coordinadores, el
Secretario General de Servicios Parlamentarios llevará el registro
del número de integrantes de cada uno de ellos y sus modificaciones.
La Junta de Coordinación Política expresa la pluralidad de
la Cámara y en tal carácter es el órgano colegiado en el que se
impulsan entendimientos y convergencias para alcanzar acuerdos
que permitan el cumplimiento de las facultades que la Constitución
asigna a la Cámara.
Al inicio del periodo constitucional de cada legislatura, se
conformará la Junta de Coordinación Política, la cual se integra
por los coordinadores de los grupos parlamentarios representados
en la legislatura. Adicionalmente a los anteriores, serán integrantes
de la Junta de Coordinación Política: dos senadores por el grupo
parlamentario mayoritario y uno por el grupo parlamentario que,
por sí mismo, constituya la primera minoría de la Legislatura. En
su ausencia el Coordinador de cada grupo parlamentario podrá
nombrar un Senador que lo represente.
La Junta adoptará sus decisiones por el voto ponderado de los
coordinadores de los grupos parlamentarios, conforme al número
de senadores con que cuente cada uno de sus respectivos grupos
respecto del total de la Cámara. Los grupos parlamentarios podrán
nombrar y sustituir libremente a quienes los representen en la
Junta de Coordinación Política, mediante el acuerdo firmado por
la mayoría de sus integrantes, que se comunicará formalmente a
53
la Mesa Directiva.
Será Presidente de la Junta de Coordinación Política por el
término de una legislatura el coordinador del grupo parlamentario
que, por sí mismo, cuente con la mayoría absoluta del voto ponderado
de la Junta.
Si al iniciar la legislatura ningún coordinador cuenta con la
mayoría absoluta del voto ponderado de la Junta, la Presidencia de
ésta será ejercida, en forma alternada y para cada año legislativo,
por los coordinadores de los grupos parlamentarios que cuenten
con un número de senadores que representen, al menos, el 25 por
ciento del total de la Cámara. El orden anual para presidir la Junta
será determinado por el coordinador del grupo parlamentario de
mayor número de senadores. El Presidente de la Junta nombrará
a un Secretario Técnico, quien será responsable de preparar los
documentos para las reuniones, elaborar las actas y comunicar los
acuerdos a las instancias correspondientes de la Cámara.
III. LOS PARTIDOS POLíTICOS y LOS NUEVOS PODERES
En 1963, se aprobó una enmienda constitucional6 que tenía como objetivo
instituir el sistema de diputados de partido, para ello se reformaron
los artículos 54 y 63 constitucionales. Permitiendo así la entrada de la
oposición al Legislativo. Hasta ese momento los diputados se elegían por
mayoría relativa de votos, en distritos uninominales. El cambio consistía
en que se adicionaba un nuevo tipo de escaño al cual tendrían acceso los
partidos que tuvieran registro de por lo menos un año de antigüedad,
obtuvieran 2.5% de la votación nacional y contaran con menos de 20
diputados de mayoría. Los diputados de partido se asignarían a los
mejores perdedores -candidatos con el mayor número de votos- en los
distritos uninominales. La introducción de diputados de partido en 1964,
permitió que la oposición regresara al sistema electoral como vía para
acceder al poder político.
En este sentido, la segunda reforma trascendente fue la de 19777,
con el reconocimiento de los partidos políticos como entidades de interés
público, y permitió la ampliación del sistema de partidos y la participación
de éstos en el Congreso.5
La figura de los diputados de partido se eliminó y se introdujo el
sistema mixto de representación proporcional, de igual forma incrementó
el número de diputados a 400 -divididos éstos en 300 uninominales y 100
plurinominales-, se redujeron los requisitos para que los partidos políticos
obtuvieran su registro y se reconoció personalidad a las asociaciones políticas.
Haciendo un recuento histórico de la vida de los partidos políticos en
5 Carpizo.Jorge, “La reforma política mexicana de 1977” Anuario Jurídico, México 1980, pp 50-58 y Meyer,
Lorenzo, nota 158 pp. 66-68 “El Ejecutivo y los grupos de presión”.
54
México.
El Partido Acción Nacional, nació en 1993 junto con el PRI, tiene más
tiempo en la escena política del país. Su organización los ha llevado a
alcanzar en dos ocasiones la Presidencia de la República.
El Partido de la Revolución Democrática, nació en 1989, tiene
antecedentes que conjugaron una gran coalición de partidos y fuerzas
políticas. Con los resultados del pasado proceso electoral, el PRD se
convirtió en la segunda fuerza política en el país.
El Partido del Trabajo fue fundado en 1990, perdió su registro
posteriormente y lo recuperó en 1993, es reconocido como un partido
regional.
El Partido Verde Ecologista de México, su defensa es la ecología y
respeto al medio ambiente, obtiene su registro en 1991, lo pierde y se
recupera en 1993. En su alianza con el PRI en el 2012, significó un
importante triunfo para este partido político, con la gubernatura de
Chiapas.
El Partido Movimiento ciudadano, anteriormente llamado Convergencia,
al ir en alianza con otros partidos, conserva su registro y obtiene diversas
curules y escaños.
Partido Nueva Alianza, surge como un partido político cercano a las
fuerzas magisteriales, el cual conservó su registro difícilmente en este
proceso electoral del 2012.
El PRI surgió primero como Partido Nacional Revolucionario (PNR)
en 1929, posteriormente como Partido de la Revolución (PRM) en 1938,
hasta llegar a nuestros días como Partido Revolucionario Institucional,
desde 1946. Tuvo la presidencia de la República ininterrumpidamente
desde 1929 y hasta el año 2000, mayoría absoluta del Senado hasta 1997
y en la Cámara de Diputados hasta 1994.
En consideración al proceso electoral del presente año, el Partido
Revolucionario Institucional ganó la Presidencia de México con Enrique
Peña Nieto, quien el 31 de agosto del año en curso recibió la constancia
de los Magistrados del Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de
la Federación, que lo acredita como Presidente Electo, y en ese sentido,
tomar la protesta de ley el próximo primero de diciembre del 2012, en un
acto protocolario del H. Congreso de la Unión y los poderes constituidos.
Es así que el PRI retoma su posición como primera fuerza política
en México, al tener la Presidencia de la República y las mayorías de las
gubernaturas del País.
55
IV. REALIDAD
Los Partidos Políticos han sufrido un cambio notable en este siglo XXI.
Es así como se ha transformado la aceptación del electorado en diversas
elecciones federales. Es el caso que desde el año dos mil, el Partido Acción
Nacional ganó la elección presidencial, la cual la detentó hasta el dos
mil doce.
En este nuevo régimen de electoral, que va de la mano con un Cofipe
actualizado y con una reglamentación más coercitiva en sus procedimientos
sancionadores y en las multas atribuibles a su competencia, los Partidos
Políticos juegan el papel primordial en la vida política de México, siendo
las entidades de interés público.
A su vez, con la reforma al artículo 35 de la Constitución Política
Federal, publicado el 9 de agosto del 2012, son derechos del ciudadano:
Poder ser votado para todos los cargos de elección popular teniendo
las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro
de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos
políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera
independiente y cumplan con los requisitos condiciones y términos que
determine la legislación. En atención a lo anterior, en relación con las
candidaturas ciudadanas, en apego a los derechos fundamentales, será
interesante observar el mosaico de ideologías que se plasmarán en las
próximas contiendas electorales.
Esto sin duda alguna, enriquecerá aún más las expresiones políticas
participativas, teniendo con ello una democracia más aperturada y
comprometida a las exigencias de los electores.
La ley convierte a los partidos políticos en los sujetos centrales de
todo el litigio electoral y los considera la fórmula idónea para procesar y
agregar intereses, para crear un sistema de referentes ideológicos y para
atender puentes entre el poder público y los ciudadanos.
En este sentido, la Función de los Partidos Políticos en el Parlamento
debe impactar en la Legislación respectiva sobre la sociedad, teniendo que
impulsar esas reformas que den sustento a las nuevas expectativas que
demanda el electorado, y los cuales fueron recabados en las campañas
políticas, pero también establecidos en su plataforma electoral.
Es con ello, que los Partidos a través de sus legisladores asuman un
papel mucho más activo dentro del funcionamiento administrativo del
Estado, a través de operadores jurídicos que verifiquen consecuencias
prácticas de diversas leyes.
Se ha dado muestra de un consenso en la mayoría de los actores
políticos que participaron en este pasado proceso electoral, el acto
relevante es reconocer el triunfo del partido político que alcanzó la
56
mayoría para Presidente de la República; aun así con las manifestaciones
que se han hecho presentes, se traduce que la transición del poder se
llevará en mejores términos que hace seis años.
V. BIBLIOGRAFIA
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos.
Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales.
Kaplan, Marcos, “La soberanía estatal-nacional: retos e
interrogantes”, México, 1994 p.p.225.
Miguel Carbonell.“Constitución, Reforma Constitucional
y Fuentes del Derecho en México”. Porrúa
México.2000. p.33.
García Pelayo, Manuel, El Estado de Partidos, Madrid,
1986, pp. 73-74.
Andrea, Francisco J. de, Partidos Políticos y de Poder
Ejecutivo en México, México, 1998 pp. 367-374.
Carpizo, Jorge, “La reforma política mexicana de 1977”
Anuario Jurídico, México 1980, pp 50-58.
Meyer, Lorenzo, nota 158 pp. 66-68 “El Ejecutivo y los
grupos de presión.”
57
DESAPARICIÓN DE AYUNTAMIENTOS.
LOS SUPLENTES MUNICIPALES COMO
GARANTÍA DE REPRESENTACIÓN
DEMOCRÁTICA DIRECTA
José Roberto ORDÓÑEZ PÉREZ1
SUMARIO: I. Introducción. II. Breve panorama general.
III. A modo de planteamiento del problema. IV. Comentarios
generales sobre la interpretación constitucional. V. Propuesta de
interpretación de la fracción primera, último párrafo, del artículo
115 constitucional. VI. A manera de conclusión. VII. Fuentes de
información.
I. INTRODUCCIÓN
El principio de representación popular pilar fundamental en el que se
inspira el sistema político y democrático mexicano, supone el pleno
respeto que toda autoridad pública o grupo social debe mostrar a las
decisiones de las mayorías.
Ello es importante recordarlo porque el tema que aquí se tratará que
tiene que ver con la facultad de los Congresos estatales y particularmente
del Congreso del Estado de Nayarit para declarar la desaparición
de ayuntamientos, constituye una suerte de doble control hacia los
ayuntamientos de la entidad. Por una parte la sola facultad conferida
por disposición del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos a los Congresos del país sobre esta materia, en sí
misma ya es una atribución de control político; la otra forma de control,
tal parece que deriva de una locución que será recurrente en el presente
documento y que está prevista en el último párrafo de la fracción primera
del artículo referido, en la cual se señala que de declararse desaparecido
1 José Roberto Ordóñez Pérez, alumno de la Maestría en Derecho Constitucional y Amparo por la
Universidad del Valle de Matatipac.
El presente trabajo para acreditar el módulo de “Poder Legislativo”, tiene su origen en un breve estudio
que el autor realizó en labores de asesor de la Dirección de Proceso Legislativo del Honorable Congreso
del Estado de Nayarit durante la Vigésimo Novena Legislatura, el cual se tradujo en una iniciativa de
reforma a la Ley Municipal del Estado, concretamente a los artículos 35, 38, 42, 43, 50, 51, 64, 67, 71,
83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 90 A, 90 B, 90 C, 90 D, 90E, 90 F, 108, 237, 238, 239, 240, 241, 242,
243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 263 y
264, así como en la realización de algunas modificaciones a la estructura normativa de la ley, la cual a la
postre fue dictaminada positivamente; razón por la que el presente documento describe ya una realidad
histórica, que sin embargo merece ser comentada pues da muestra de las inconsistencias en que se puede
incurrir si se realiza una indebida interpretación o entendimiento de los preceptos constitucionales.
59
un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de sus miembros “si
conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes” ni
que se celebren nuevas elecciones, deben integrarse consejos municipales;
es decir, en una primera impresión tal parece que de la locución citada se
le deja la potestad a los congresos para que sean ellos los que dispongan
en qué casos y en cuáles no, deben entrar en funciones los suplentes
municipales; de ser ello así, definitivamente que se actualiza una forma
de control legislativo en contra de los ayuntamientos.
Bajo esta línea de ideas es que en el presente documento analizaremos
cómo es que antes de la reforma de 15 de abril de 2009 a la Ley Municipal
para el Estado de Nayarit, su artículo 258 hasta ese momento vigente, sin
más disponía que declarado desaparecido un ayuntamiento no procedía
que los respectivos suplentes entraran en funciones, quizás –y estos es
una apreciación subjetiva ante la ausencia de razones expresas durante
el proceso legislativo correspondiente que culminó con la aprobación de
dicho artículo 258- ello se debió a un indebido entendimiento del último
párrafo de la fracción primera del numeral 115 constitucional; como
quiera que haya sido, en el presente documento se tratará de demostrar
cómo es que dicha prescripción de la ley municipal local era a nuestro
juicio contrario a diversos principios constitucionales.
II. BREVE PANORAMA GENERAL
El 3 de febrero de 1983 se publicó en el Diario Oficial de la Federación,
una trascendental enmienda al artículo 115 constitucional.
Entre otras cosas, bajo el lema de dar mayor libertad al municipio,
paradójicamente se facultó a los Congresos locales para que desaparecieran
o suspendieran Ayuntamientos y revocaran o suspendieran el mandato
de alguno o algunos de sus miembros.
En efecto, así se dispuso en la fracción primera del numeral en comento
en los párrafos tercero, cuarto y quinto en los siguientes términos:
“Artículo 115….
I…
….
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras
partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos,
declarar que estos han desaparecido y suspender o revocar el
mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas
graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros
hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y
60
hacer los alegatos que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo,
será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga
la ley.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o
por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros,
si conforme a la ley no procede que entren en funciones los
suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas
de los Estados designarán de entre los vecinos a los concejos
municipales que concluirán los períodos respectivos; estos
concejos estarán integrados por el número de miembros que
determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de
elegibilidad establecidos para los regidores.”
Durante el debate de la Cámara de Diputados, surgieron voces en
contra, entre ellas destaca la del legislador Raúl Rea Carvajal, del
Partido Socialista Unificado de México (PSUM), quien en la parte relativa
argumentó: “Sin embargo, lo que no podemos aceptar porque eso atenta,
vulnera y liquida el principio del municipio libre, es el hecho de que sean
las legislaturas de los estados las que tengan el derecho de desintegrar,
desaparecer a los ayuntamientos. Porque la autonomía municipal si la
llevamos hasta sus últimas consecuencias, con una interpretación ortodoxa
de la misma, tendríamos que entender y aceptar que debieran ser los
ayuntamientos los que calificaran en última instancia sus propias elecciones.
Y que solamente la mayoría de los electores tendrían el derecho de modificar
esas disposiciones o de revocar el mandato otorgado por ellos mismos.”2
La atribución otorgada a los Congresos locales es cuando menos
delicada, incluso, pareciera un retroceso en la intención de brindar a los
municipios la libertad de la que deben gozar.
Al respecto, son de señalar los comentarios de Elisur Arteaga Nava,
quien expresa: “Hay un hecho que pone en evidencia los propósitos
antidemocráticos de la reforma: la institución de la desaparición de
ayuntamientos existía sobre todo en los Estados en que la oposición era
fuerte y había ganado algunos ayuntamientos. Se trató simplemente de dotar
a los gobernadores de elementos legales para golpear; para ello se recurrió
a las legislaturas, que por sí no tienen autoridad real.”3
2 Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones VII. DEBATE LEGISLATIVO,
Reformas constitucionales durante las legislaturas LI y LII (1979-1985). P. 873
3 ARTEAGA NAVA, Elizur. Tratado de Derecho Constitucional Volumen II. Editorial OXFORD, México
2001. P. 852.
61
De la exposición de motivos que se hizo acompañar a la iniciativa de
reforma en comento es de destacar la frase de Montesquieu contenida en
ella que dice: “Cuando cambia la Constitución, conservando sus principios,
es reforma, es corrección; cuando pierde sus principios se degenera, el cambio
es corrupción.”4No obstante, tal parece que no se tuvo en consideración que
dotar a las legislaturas locales de esa atribución rompe totalmente con los
principios liberales de la Constitución de 1857 y con los revolucionarios de
nuestra Carta Magna de 1917, pues como lo manifiesta el maestro Arteaga
Nava5 dicha facultad “…es un derivado del artículo 7 de la ley sexta de
1836, la conservadora constitución centralista, que disponía: Toca a los
Gobernadores (…) VIII.- Suspender a los ayuntamientos del departamento,
con acuerdo a la junta departamental…”
A la fecha, con lo cuestionable que ello es desde el punto de vista
político y democrático, los Congresos locales tienen la potestad de
desaparecer, suspender ayuntamientos, suspender o revocar el mandato
de sus miembros.
Sin embargo, es menester cuestionar hasta donde llega la facultad
de las legislaturas estatales en dicha materia. Así por ejemplo, debemos
preguntarnos, ¿Pueden los Congresos desaparecer Ayuntamientos y
designar Consejos Municipales sin tomar en cuenta a los respectivos
suplentes?, o por el contrario ¿Deben los suplentes exigir entrar en
funciones una vez que los titulares han sido destituidos? Veamos.
III. A MODO DE PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El artículo 258 de la Ley Municipal del Estado, literalmente indica:6
“Cuando el Congreso declare la desaparición o suspensión definitiva del
Ayuntamiento, no procederá llamar a los suplentes, sino que se designará
un Consejo Municipal.”
Dicha disposición merece ser analizada desde el contexto constitucional
a fin de determinar si la negativa a que los suplentes entren en funciones
es conforme con la Carta Magna, para lo cual debemos tomar en cuenta
que la figura de los suplentes tiene sustento en ella y por tanto gozan de
un derecho fundamental de naturaleza política: el de entrar en funciones
cuando el titular, por cualquier causa, no desempeñe el cargo.
4 Frase insertada en la exposición de motivos de la reforma de 1983 al artículo 115 constitucional,
consultable en: Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones VII. DEBATE
LEGISLATIVO, Reformas constitucionales durante las legislaturas LI y LII (1979-1985). P. 840.
5 Ibidem.
6 El artículo de referencia al igual que los citados en el segundo de los pies de página, fue objeto de
reforma publicada el día 15 de abril de 2009 en el Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado.
62
En Nayarit y en otras 17 entidades federativas más,7se dispone que
cuando se declare la desaparición de un Ayuntamiento, no procede que
entren en funciones los suplentes, y consecuentemente el Congreso debe
designar un Consejo Municipal.
Desafortunadamente, en nuestro Estado ni en las exposiciones
de motivos, ni en los dictámenes correspondientes al Código para
la Administración Municipal de 1983, a la Ley Orgánica para la
Administración Municipal de 1990 y a la Ley Municipal vigente de 2001
a la fecha,8 se dieron argumentos para justificar dicha disposición.
Del mismo modo, es apreciable la confusión generalizada que existe en
las legislaciones estatales respecto a este tema, pues mientras se estipula
que las faltas de los titulares serán cubiertas por sus suplentes, en el
supuesto de la desaparición de un ayuntamiento se dispone que éstos no
pueden entran en funciones y que lo procedente es designar un consejo
municipal.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado, no
sobre el tema en particular, pero sí en torno a que deben ser los suplentes
quienes releven a los titulares cuando se ausenten, según se desprende
del siguiente criterio jurisprudencial:
“AYUNTAMIENTOS. EL ARTÍCULO 46 DE LA LEY
MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE AGUASCALIENTES
QUE PREVÉ LA SUPLENCIA DE SUS INTEGRANTES,
VIOLA EL ARTÍCULO 66, PÁRRAFO SÉPTIMO, DE LA
CONSTITUCIÓN DE DICHA ENTIDAD FEDERATIVA,
ASÍ COMO EL DIVERSO 16 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADO UNIDOS MEXICANOS. Del
párrafo séptimo del artículo 66 de la Constitución Política del
Estado de Aguascalientes se advierte que por cada miembro
propietario del Ayuntamiento deberá elegirse a un suplente, y
que éste y nadie más deberá cubrir las ausencias, temporales
o absolutas, del propietario que corresponda. Ahora bien, el
hecho de que el artículo 46 de la Ley Municipal para el Estado
de Aguascalientes determiné un mecanismo distinto para
cubrir las ausencias de los miembros de un Ayuntamiento,
viola el artículo 66 referido y, por ende, el diverso 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo
anterior, en virtud de que si bien el Constituyente Local facultó
7 Los Estados que expresamente disponen que no entren los suplentes en tratándose de desaparición de
Ayuntamientos son: Baja California, BCS, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Hidalgo, México, Michoacán,
Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Yucatán. La revisión
de dichos documentos legales tuvo lugar en el año 2009.
8 El contenido de las iniciativas y dictámenes de las tres leyes señaladas, puede consultarse en: la ventana
DIGITAL WEB, de la página electrónica del Congreso del Estado, www.congreso-nayarit.gob.mx.
63
al legislador ordinario para establecer el procedimiento y
otros aspectos relativos a la forma en que debe efectuarse
tal suplencia, no le otorgó la atribución de determinar qué
funcionario debe cubrir las ausencias, pues ello ya se previó en
la Constitución del Estado; máxime que la jerarquía normativa
que rige en todo orden jurídico –federal o estadual- obliga
a reconocer que el legislador local no puede contravenir lo
establecido por su Constitución.”9
Sobre el tema que nos ocupa, existe una tesis aislada que data de 1938,
pero que por su contenido vale la pena invocar.
AYUNTAMIENTOS. DESCONOCIMIENTOS DE LOS
(LEGISLACIÓN DE SINALOA). “Si en el auto que ordenó la
aprehensión de los regidores de un Ayuntamiento, no figuran
los nombres de los suplentes y se demuestra que a éstos no
se les ha abierto proceso alguno en su contra, es indudable
que es el caso de aplicar el artículo 115 de la Constitución
Política del Estado de Sinaloa; por lo que el decreto que
declara desaparecido un Ayuntamiento por estar impedidos
los regidores propietarios designando a nuevas personas que
deberán integrarlo, es violatorio de las garantías individuales
de los regidores suplentes.”10
En el caso de la anterior tesis, si bien se refiere al caso en lo específico,
debemos tener en cuenta que data de 1938 y que evidentemente se trata
de una fecha anterior a la reforma constitucional de 1983.
Sin duda, la pauta para llegar a una respuesta la marca el último
párrafo de la fracción I del 115 constitucional que dispone: “En caso de
declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de
la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en
funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas
de los Estados designarán de entre los vecinos a los concejos municipales
que concluirán los períodos respectivos; estos concejos estarán integrados
por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir
los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.”
Como se observa, del precepto en cita se advierte que para que sea
9 Novena época. Instancia: Pleno. Fuente: Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXIII, febrero
de 2006. Tesis: P./J. 27/2006, p. 1249.
10 Quinta época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Seminario Judicial de la Federación, LVI, junio de 1938.
Tesis: Tesis Aislada, materia administrativa, p. 2359.
64
factible designar un consejo municipal debe primeramente determinarse si
la ley prohíbe que entren en funciones los suplentes luego de desaparecido
un ayuntamiento y, que no sea procedente convocar a elecciones.
En ese sentido, es necesario hacer otras interrogantes, por ejemplo
¿Qué debemos entender por la alusión constitucional “…si conforme a
la ley no proceda que entren en funciones los suplentes…”? ¿Se reconoce
una potestad legislativa para que sin más se señale en qué supuestos sí
procede que los funciones entre en funciones y en qué otros no?
Es en este punto donde desde nuestra óptica, se centra una confusión
generalizada, ya que cuando la Constitución dispone que será la ley
la que determine si una vez hecha la declaración de desaparición de
ayuntamientos entran o no lo suplentes, se ha hecho una interpretación
errónea de dicha prescripción, y se ha entendido en el sentido de
determinar arbitrariamente por parte del legislador ordinario si entran
o no los suplentes.
Consideramos que dicha prevención constitucional no supone una
facultad discrecional a favor del legisldor en base a la cual pueda
restringir los derechos de los suplentes sin establecer causas que
justifiquen tal decisión.
Interpretarlo así, equivale a entender que los Congresos estatales
están constitucionalmente facultados para desconocer derechos, en este
caso políticos a favor de los suplentes, que la propia normativa suprema
les concede.
Nos parece pues, que una interpretación en ese sentido es desafortunada
desde una perspectiva democrática y también constitucional por las
razones que expondremos enseguida.
IV. COMENTARIOS GENERALES SOBRE LA
INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL
La Constitución como ley suprema de un Estado, goza de ciertos
atributos que la hacen diferente a las demás. “Si bien es propio de toda
ley mandar, disponer y regular, la constitución como toda ley, lo hace, pero,
por su naturaleza intrínseca, va mas allá, constituye y funda.”11Por tal
motivo, la Constitución como norma de contenido diferente a las demás
debe interpretarse de manera distinta a una ley ordinaria; además, una
adecuada interpretación de este tipo de textos supremos no se ciñe a leer
un artículo o precepto de él para entender su contenido, salvo cuando
éste sea evidente.
11 ARTEAGA NAVA, Elisur. Tratado de Derecho Constitucional Volumen I. Editorial OXFORD, México
2001. P. 2.
65
Del mismo modo, debemos señalar que la Constitución como norma
jurídica, pero especialmente como norma de matiz preponderantemente
político, admite o puede admitir variadas interpretaciones y todas ellas
pueden ser validas según la óptica de quien la realice.
En tan situación, el interprete de la Normativa Suprema lo que debe
analizar es si el sentido desentrañado de un precepto constitucional es
acorde o no con los principios que pretende garantizar. No necesariamente
debe pronunciarse respecto de si la interpretación es la mejor o no lo es,
sino si es compatible con el resto del ordenamiento constitucional.
Lo anterior viene a constituir la regla general en materia de
interpretación constitucional, no obstante, esa regla genérica tiene
su excepción cuando el objeto de la interpretación son derechos
fundamentales, en cuyo caso se debe optar siempre e invariablemente
por aquel sentido que mayormente salvaguarde las prerrogativas
constitucionales. El principio pro homine o también llamado pro persona
es derrotero imprescindible en esta materia.
Este axioma interpretativo en materia de derechos humanos supone
que entre una variedad de normas aplicable al caso concreto, con
independencia de su jerarquía, debe preferirse aquella que mayormente
tutele los derechos humanos; igualmente implica que de las diversas
interpretaciones que de una misma norma jurídica se puedan desprender,
ha de estarse del mismo modo, a la que mayor beneficios tenga para la
persona.
Este principio que tiene su génesis en el derecho internacional de los
derechos humanos ha sido definido como: “un criterio hermenéutico que
informa todo el derecho internacional de los derechos humanos, en virtud
del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más
extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente,
a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer
restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión
extraordinaria...”12
Ahora bien, un principio elemental en la materia a la que nos estamos
refiriendo es que entre artículos, preceptos o normas constitucionales no
puede haber contradicciones. Esto es así, toda vez que ni al Constituyente
Originario ni al Poder Reformador de la Constitución se le pueden
atribuir contrariedades, dado que se trata de principios que gozan de una
misma jerarquía normativa: el rango constitucional; además, se debe de
12 Pinto, Mónica, “El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la regulación de
los derechos humanos”, La aplicación de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales, Argentina,
Centro de Estudios Legales y Sociales-Editorial del Puerto, 1997, p. 163, citado por NAVA MÁRQUEZ,
Ma. Guadalupe y ORDÓÑEZ PÉREZ, José Roberto en “El recurso de apelación en materia penal ante
el nuevo paradigma de derechos humanos”, ensayo por publicar en la revista institucional del Poder
Judicial del Estado de Nayarit.
66
partir de la premisa de que la Constitución es un todo, es el epicentro del
ordenamiento jurídico nacional, y para desentrañar su sentido no basta
con entender un artículo, sino que se deben utilizar mínimamente los
métodos de interpretación sistemático y de coherencia, y en base a ellos
evitar discordancia en el texto supremo.13
V. PROPUESTA DE INTERPRETACIÓN DE LA
FRACCIÓN PRIMERA, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL
ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL
En el caso que nos ocupa, básicamente la cuestión a dilucidar es qué
debemos entender por “…si conforme a la ley no procede que entren en
funciones los suplentes…”
Me parece que darle a esta prescripción una interpretación literal,
como la que al parecer se ha hecho, y en base a ella entender que los
Congreso locales pueden prohibir arbitrariamente en una ley si es que
entran o no en funciones los suplentes cuando se declare la desaparición
de un Ayuntamiento, es desafortunada por varias razones.
Reconocer que los parlamentos estatales pueden desconocer los
derechos de los suplentes, quienes también gozan de legitimación
democrática, y no llamarlos a ocupar el cargo cuando se desaparezca un
Ayuntamiento, equivale a aceptar que el Poder Revisor federal facultó a
aquellos para que restrinjan derechos otorgados por la Norma Suprema
de la Nación, lo cual de suyo es inaceptable.
De conformidad al artículo primero de la Constitución General, los
derechos humanos que ella otorga entre los que se ubican los políticoelectorales, no podrán restringirse o suspenderse, sino en los casos y con
las condiciones que ella misma establezca. Esta disposición es categórica
en prohibir que alguien más que no sea el propio Poder Revisor pueda
establecer restricciones o lo que es peor, desconocer derechos por ella
reconocidos –lo cual también ya puede resultar cuestionable a la luz del
13 Para abundar sobre el tema de la interpretación constitucional ver: Derecho Procesal Constitucional
Tomo III. Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tercera edición, Editorial
Porrúa. México 2002. Pp. 2601 a 2912. acudir también a: CARPIZO, Jorge y FIX ZAMUDIO, Héctor
en: Algunas reflexiones sobre la interpretación constitucional en el ordenamiento mexicano. UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, México 1975. Pp. 9 a 78; CHACIN FUENMAYOR, Ronald. SOBRE ALGUNOS
ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL: ENFOQUES O
METODOS INTERPRETATIVOS. Visible en la página electrónica: http://servicio.cid.uc.edu.ve/derecho/
revista/mempol8/8-4.pdf.; SANCHEZ CORDERO DE VILLEGAS, Olga. LA INTERPRETACIÓN
DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE MÉXICO.
Visible en la página electronica:www.scjn.gob.mx/Ministros/oscgv/Conf/01junio-conferencia-derechosfundamentales. Respecto a la interpretación jurídica acudir a: GUASTINI, Riccardo. ESTUDIOS SOBRE
LA INTERPRETACIÓN JURIDICA. Traducido por Marina Gascón y Miguel Carbonell. Universidad
Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México 1999.
67
terreno internacional en materia de derechos humanos-; al margen de
esto último, es claro que en todo caso las restricciones que imponga o
reconozca la propia constitución deben ser expresas, claras y no prestarse
a confusión. En el caso particular, no hay tal claridad, por el contrario,
se trata de un precepto que obliga a utilizar métodos de interpretación
distintos al literal para entender su contenido.
Asimismo, consideramos que no es aceptable la interpretación que
venimos cuestionando, puesto que dar conformidad a ella aceptar la
constitucionalidad del entonces vigente artículo 258 de la Ley Municipal
del Estado, es entender que los Congresos estaduales están facultados para
desconocer derechos sin necesidad de un juicio previo por ejemplo, lo cual
contradice la esencia del segundo párrafo del artículo 14 constitucional.
Por otro lado, es de advertirse que no existe precedente en el diario
de debates, en la exposición de motivos, ni en el dictamen de la iniciativa
de reformas al artículo 115 de 1983, de donde se pueda desprender que la
intención del Poder Reformador haya sido que los suplentes no entraran
en funciones, mas por el contrario, sí está documentado en el dictamen
correspondiente, el hecho de que sean éstos los que deban entrar a ocupar
el cargo, aunque es menester precisar que no se refieren expresamente a
la desaparición de un Ayuntamiento, sino a cuando falte alguno de los
miembros de dicho cuerpo colegiado.
Respecto del punto anterior, así lo manifestaron literalmente las
comisiones respectivas de la Cámara de Senadores: “Tal como lo expresa
el preámbulo de la iniciativa, el texto propuesto en esta fracción recoge
principios electorales de la norma constitucional federal y generaliza
sistemas existentes en la mayor parte de las constituciones de los estados.
Sin embargo, respetando íntegramente el espíritu y propósito del texto de
esta multicitada fracción I, las Comisiones han considerado conveniente
modificar el último de sus párrafos, en el que se prevé por la iniciativa, que la
falta de alguno de los miembros en el desempeño de su encargo se resolverá
sustituyéndolo por su suplente, lo que es indefectible, o bien convocando a
elecciones en términos de la ley. En esta última parte la que estas Comisiones
han considerado conveniente suprimir, pues la falta de uno o varios que
no constituyan mayoría de los miembros del Ayuntamiento, no debe forzar
desde el orden constitucional federal, a la elección; basta con que se haga
una remisión a las disposiciones de las leyes locales, como lo propone el
proyecto de estas Comisiones.”14
Por todo ello, nos parece que no es adecuado y menos prudente,
hacer una lectura del artículo 115 constitucional en el sentido que
aparentemente se ha hecho y que quedó expuesto en el artículo de mérito,
so pena de incurrir en actos antidemocráticos y por ende contrarios al
14 México a través de sus constituciones VII. DEBATE LEGISLATIVO, Reformas constitucionales durante las
legislaturas LI y LII (1979-1985). P. 853.
68
orden constitucional.
Por nuestra parte, consideramos que la interpretación que se
debe realizar cuando la Constitución dispone que desaparecido un
ayuntamiento entran los suplentes a menos que la ley lo prohíba para
decirlos con otros términos, es en el sentido de que esa prohibición está
referida a hipótesis lógico-jurídicas, que objetivamente justifiquen que el
suplente no deba entra en funciones, nunca en la vertiente de encontrar
facultades arbitrarias o discrecionales.
En esta tesitura, sin ánimo exhaustivo citaremos algunos casos en
donde justificadamente las normas prohíben que algún suplente entre
en funciones:
a) Cuando ha sido declarado inelegible.
b) Por perder la ciudadanía en términos del artículo 37, inciso
c, de la Carta Queretana.
c) Por estar suspendidos sus derechos civiles y políticos por estar
sujeto a proceso penal o por sentencia judicial ejecutoriada.
d) Por haber sido inhabilitado para ocupar cargos públicos
mediante juicio político o responsabilidad administrativa.
e) Por ser ministro de culto religioso.
f) Por incapacidad física o mental.
En los supuestos mencionados existen prohibiciones razonables con
sustento democrático, sociológico e incluso histórico en el caso de los
ministros de culto religioso, pero sobre todo, con armonía constitucional.
Ahora bien, dejando de lado la cuestión jurídica debemos preguntarnos
¿Cuál es el parámetro para determinar porqué cuando se le suspende o
revoca el mandato a algunos de los miembros de un Ayuntamiento, sin
que lleguen a ser mayoría, sí procede que entren los suplentes?, ¿Porqué
cuando se le revoca el mandato al Presidente Municipal, miembro de más
relevancia de ese cuerpo colegiado, sí procede que entre el suplente?; y
finalmente, debemos interrogarnos ¿Porqué cuando se trata de mayoría,
aun cuando entre ésta y la minoría sea de un miembro, no procede
que entren los suplentes?, todos estos planteamientos se desprendían
de la normativa municipal vigente al 2009, generando así una serie de
confusiones y una sensación de diseño normativo irracional, discrecional
y arbitrario al que se vio sujeta la Ley Municipal vigente hasta ese año.
69
VI. A MANERA DE CONCLUSIÓN
Los suplentes de los miembros de un Ayuntamiento, desde el momento
en que son electos en definitiva, gozan de un derecho-obligación de tipo
político reconocido por la Ley Fundamental de la Unión (arts. 35, f. II y
36 f. IV)15, consistente en desempeñar los cargos de elección popular para
los que fueron seleccionados. Del mismo modo, es de señalarse que el
penúltimo párrafo de la fracción primera del artículo 115 constitucional
les reconoce el derecho de entrar en funciones cuando algún miembro
del Ayuntamiento deje de desempeñar su encargo;16 en iguales términos
lo señala la Constitución local en el numeral 107 antepenúltimo párrafo.
Partiendo de las premisas anteriores, consideramos que la interpretación
que debe darse al artículo 115 constitucional en la porción normativa
que hemos citado a lo largo del presente documento, es la que resulte de
realizar una interpretación sistemática, armónica y teleológica de los
artículos 1, 14 párrafo segundo, 35, fracción II, 36 fracción IV y 115 fracción
primera, párrafos último y penúltimo de la Constitución de la República,
en relación con el diverso 107, párrafos penúltimo y antepenúltimo de
la Constitución local, es decir, que los suplentes tienen que entrar en
funciones tratándose de desaparición de Ayuntamientos, a menos que
se ubiquen en alguna hipótesis prohibitiva como las que aquí se han
mencionado.
VII. FUENTES DE INFORMACIÓN
Bibliografía:
ARTEAGA NAVA, Elizur. Tratado de Derecho Constitucional
Volumen I. Editorial OXFORD, México 2001.
ARTEAGA NAVA, Elizur. Tratado de Derecho Constitucional
Volumen II. Editorial OXFORD, México 2001.
15 La fracción segunda del artículo 35 constitucional fue objeto de reforma pero sigue conservando ese
derecho. Reforma que fue publicada el día 9 de agosto de 2012 en el Diario Oficial de la Federación.
16 Si bien es cierto que el párrafo en cuestión dice que a falta de algún miembro del Ayuntamiento
entrará su suplente o se procederá según lo disponga la ley, ésta última parte no puede ser excusa para
desentrañar una atribución arbitraria a favor de las legislaturas locales y decidir negativa o positivamente
los derechos constitucionales de los suplentes, es decir, no hay en dicha porción normativa una atribución
optativa para los Congresos estatales. Más bien, debe entenderse en el sentido de agotar primeramente
la posibilidad de que el suplente entre en funciones, y en caso de no ocurrir esto, entonces sí proceder
según lo disponga la ley, esto es, convocando a elecciones extraordinarias, declarando vacante el cargo, y
en extremo si se trata de la mayoría de los miembros titulares y sus suplentes, desaparecer el Ayuntamiento
y designar un Consejo Municipal.
70
CARPIZO, Jorge y FIX ZAMUDIO, Héctor en: Algunas
reflexiones sobre la interpretación constitucional
en el ordenamiento mexicano. UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, México 1975.
Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus
constituciones VII. DEBATE LEGISLATIVO,
Reformas constitucionales durante las
legislaturas LI y LII (1979-1985).
Derecho Procesal Constitucional Tomo III. Colegio de
Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación. Tercera edición, Editorial Porrúa.
México 2002.
GUASTINI, Riccardo. Estudios sobre la interpretación
juridica. Traducido por Marina Gascón y Miguel
Carbonell. Universidad Nacional Autónoma de
México, Instituto de Investigaciones Jurídicas.
México 1999.
Telemática
CHACIN FUENMAYOR, Ronald. Sobre algunos aspectos
fundamentales de la interpretación constitucional:
enfoques o metodos interpretativos. Visible en la
página electrónica: http://servicio.cid.uc.edu.ve/
derecho/revista/mempol8/8-4.pdf.;
SANCHEZ CORDERO DE VILLEGAS, Olga. La
interpretación de los derechos fundamentales
por la suprema corte de justicia de méxico.
Visible en la página electronica:www.scjn.gob.
mx/Ministros/oscgv/Conf/01junio-conferenciaderechos-fundamentales.
Jurisprudencia
IUS
Jurisprudencia en materia constitucional número P./J.
27/2006.
71
Tesis aislada en materia administrativa. Segunda Sala.
Quinta época. Fuente: Seminario Judicial de
la Federación, LVI, junio de 1938. Tesis: Tesis
Aislada, materia administrativa, p. 2359.
Páginas oficiales
www.congreso-nayarit.gob.mx
Manuscritos no publicados
NAVA MÁRQUEZ, Ma. Guadalupe y ORDÓÑEZ PÉREZ,
José Roberto en “El recurso de apelación en
materia penal ante el nuevo paradigma de
derechos humanos”.
Normatividad en general
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Constitución Política del Estado de Nayarit
Ley Municipal para el Estado de Nayarit vigente a marzo
de 2009
Aguascalientes, Ley Municipal para el Estado
Baja California, Ley del Régimen Municipal para el Estado
Baja California Sur, Ley Orgánica del Gobierno Municipal
del Estado
Campeche, Ley Orgánica de los Municipios
Coahuila, Código Municipal para el Estado
Colima, Ley del Municipio Libre
Chiapas, Ley Orgánica Municipal del Estado
Chihuahua, Código Municipal para el Estado
Durango, Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado
72
Guanajuato, Ley Orgánica Municipal para el Estado
Guerrero, Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado
Hidalgo, Ley Orgánica Municipal
Jalisco, Ley del Gobierno y la Administración Pública
Municipal del Estado
México, Ley Orgánica Municipal del Estado
Michoacán, Ley Orgánica Municipal del Estado
Morelos, Ley Orgánica Municipal del Estado
Nuevo León, Ley Orgánica de la Administración Pública
Municipal del Estado
Oaxaca, Ley Orgánica Municipal para el Estado
Puebla, Ley Orgánica Municipal
Querétaro, Ley Orgánica Municipal del Estado
Quintana Roo, Ley de los Municipios del Estado
San Luis Potosí, Ley Orgánica del Municipio Libre del
Estado
Sinaloa, Ley del Gobierno Municipal del Estado
Sonora, Ley del Gobierno y Administración Municipal
Tabasco, Ley Orgánica de los Municipios
Tamaulipas, Código Municipal para el Estado
Tlaxcala, Ley Municipal del Estado
Veracruz, Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado
Yucatán, Ley de Gobierno de los Municipios del Estado
Zacatecas, Ley Orgánica del Municipio
73
EL GENOMA HUMANO Y LAS ÁREAS
PARA SU NORMATIVIDAD JURÍDICA
María de Jesús MEDINA ARELLANO1
SUMARIO: I. Introducción; II. Derecho público; III.
Derecho privado; IV. Reflexiones Finales; V. Referencias.
I. INTRODUCCIÓN
Para comenzar esta contribución académica, es necesario mencionar
que en nuestro país comienza una intensa preocupación por la discusión
en los temas de Bioética en la ciencia, salud y Derecho, es así como en el
año 2005, se crea en nuestro país por decreto presidencial publicado en el
diario oficial de la federación el 17 de septiembre del año mencionado,2 la
Comisión Nacional de Bioética (CONBIOÉTICA),3 la cual tiene por objeto
promover el estudio y observancia de los valores y principios éticos para el
ejercicio tanto de la atención médica como de la investigación en la salud.
Es así como esperamos que este órgano actúe de manera reflexiva, plural,
autónoma, racional, secular y respetuosa, además de que a lo largo de su
actuación se integre por personas que tengan una formación adecuada, con
los conocimientos y experiencia necesarios para afrontar los retos que la
Bioética actual impone.4
Por otra parte, tenemos al Instituto Nacional de Medicina Genómica
1 Doctora en Bioética y Jurisprudencia Médica por el Instituto de Ética, Ciencia e Innovación, así como
el Centro de Estudios Éticos y Sociales de la Escuela de Derecho de la Universidad de Manchester en el
Reino Unido. Maestra en Derecho por la División de Estudios de Posgrado en Derecho de la Universidad
Nacional Autónoma de México, donde obtuvo la medalla ‘Alfonso Caso’ al Mérito Universitario.
Docente en la Maestría en Derecho de la Unidad Académica de Derecho de la Universidad Autónoma
de Nayarit. Expreso mi agradecimiento y reconocimiento al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CONACYT y al Patronato de la Universidad Autónoma de Nayarit, por su patrocinio mediante beca
de excelencia y complemento respectivamente, para llevar a cabo esta colaboración académica, como
parte de mis estudios de posgrado. Contacto: maria.medina@uan.edu.mx.
2 BRENA SESMA, Ingrid y Carlos María ROMEO CASABONA, (compiladores); Código de Leyes sobre
Genética, IIJ-UNAM, T. I, México, 2006, pp. 834-838.
3 Consultar: http://www.cnb-mexico.salud.gob.mx/ fecha de consulta 14 de Noviembre de 2012.
4 Véase, SOBERÓN, Guillermo y Dafna FEINHOLZ, (eds.), Aspectos Sociales de la Bioética (Memorias
CONBIOÉTICA, 3); México, 2009.
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(INMEGEN),5 con los objetivos primordiales de mejorar las condiciones
de salud de los mexicanos, fortalecer el sistema nacional de salud pública,
además de promover las actividades científicas y tecnológicas.6 Este
organismo surge de la propuesta de contar con una institución científica que
pueda estar al nivel de las investigaciones en el mundo, es decir, participar
en esta área de conocimiento en la cual los desarrollos iniciales se han dado
en todo el mundo y para nuestro país representa una oportunidad única de
avanzar en las investigaciones de nuevas técnicas para la protección de la
salud y por lo tanto de los derechos humanos, a través de la obtención de
los beneficios de futuros descubrimientos derivados del conocimiento del
genoma humano.7 Creemos que el aprovechamiento del conocimiento en
el Genoma Humano, por parte de esta Institución, apegándose siempre a
los principios éticos de los cuales estará al pendiente la CONBIOETICA,
representa una gran oportunidad para un cambio en las condiciones de
salud y nivel de vida en nuestra población.
En este breve trabajo nos dedicaremos a analizar, concretamente, las
implicaciones del genoma humano dentro de cada rama del ordenamiento
jurídico mexicano. El sistema jurídico Mexicano, en términos de derecho
positivo vigente, se ha dividido tradicionalmente en Derecho Público y
Derecho Privado.8 Mientras ciertos autores afirman que ambos conceptos
constituyen categorías a priori del derecho,9 otros afirman que importan una
división con la única finalidad político-ideológica, y otros que la división
es inútil para la sistematización del derecho.10 Siguiendo las ideas del
legislador mexicano, para el objeto de análisis de este trabajo seguiremos
la idea tradicional de la división del derecho.
II. DERECHO PÚBLICO
En este trabajo, nos referiremos a áreas del Derecho Público a aquéllas
normas relativas al ejercicio de la autoridad estatal, son tres áreas las
5 Para realizar investigaciones más especificas y con mayor profundizar, aconsejamos acudir a la página
principal en la red del instituto, en: www.inmengen.gob.mx fecha de consulta: 14 de Noviembre de 2012.
6 JIMENEZ-SANCHEZ Gerardo, ‘Developing a Platform for Genomic Medicine in Mexico’, Science,
2003; 300 (5617): 295-6.
7 JIMÉNEZ-SÁNCHEZ, Gerardo, Julio FRENK y Guillermo SOBERÓN, ‘El Poder Transformador de
la Genómica en la Economía Global’, (03 Agosto 2011), disponible en línea en: <http://estepais.com/
site/?p=34614>, fecha de consulta: 18 de Agosto, 2011.
8 Los criterios para distinguir estas normas han sido motivo de múltiples discusiones y no entraremos
en el análisis y reflexión de las mismas.
9 RADBRUCH, Gustavo, Filosofía del Derecho, 3ª ed., Revista de Derecho Privado, Madrid, 1952, p. 163.
10 KELSEN, Hans; Teoría General del Derecho y el Estado, edt. UNAM, México, 1979, p. 246.
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que han visto repercusiones en relación al Genoma Humano: el Derecho
Constitucional, el Derecho Administrativo y el Derecho Penal.
2. 1. Derecho Constitucional y Derechos Sociales
Para Jorge Carpizo, el Derecho Constitucional en su sentido amplio es
el propio orden jurídico, bien se puede decir, que es la totalidad de ese
derecho, ya que la base y los principios generales y fundamentales de las
otras disciplinas jurídicas se encuentran en él. 11 El Derecho Constitucional,
indica los procedimientos de creación, modificación y abrogación de todas
las normas de ese orden jurídico. Es así como, el Derecho Constitucional
en sentido estricto se refiere a una rama del orden jurídico, o sea, a una
disciplina que tiene como finalidad el conocimiento de un determinado
conjunto de preceptos. En otras palabras, podemos decir, que es la disciplina
que estudia las normas que configuran la forma y sistema de gobierno; la
creación, organización y atribución de competencia de los órganos del
propio gobierno, y que garantiza al individuo un mínimo de seguridad
jurídica y económica.
La parte que puede verse vulnerada por la experimentación sobre el
Genoma Humano es la de la seguridad jurídica, y como sabemos, en las
constituciones domesticas existen una serie de derechos individuales que
se reconocen a todos los hombres y que todos los órganos de gobierno están
obligados a respetar. Es precisamente el derecho a la intimidad el que se
encuentra en riesgo frente al impacto de las tecnologías genéticas.12
La Constitución Política para el Estado Libre y Soberano de Nayarit
(1917), se refiere al Genoma Humano en el apartado de los Derechos Sociales.
El capítulo III, relacionado a los habitantes, dentro del numeral 7, fracción
XI, establece que los habitantes gozarán de:
“los derechos sociales que a continuación se enuncian:… 8.- Todo
individuo tiene derecho a beneficiarse del progreso científico en el área de
la medicina genómica, por tanto, el estado reconoce el vínculo existente
entre el derecho a la protección de la salud y el derecho a la investigación
y al desarrollo científico.
En la investigación en el área de las ciencias genómicas, deberán
prevalecer los principios de dignidad humana, autonomía de la voluntad,
respeto por la integridad física y psíquica, intimidad, confidencialidad,
no discriminación e identidad genética; por tanto, queda prohibida
cualquier práctica que atente contra estos principios, contra los derechos
11 CARPIZO, Jorge, ‘voz Derecho Constitucional’, Diccionario Jurídico Mexicano, IIJ -UNAM, 10ª ed.,
edt. Porrúa, México, 1993, pp. 973-974.
12 ROMEO CASABONA, Carlos María, ‘La Genética y la Biotecnología en las Fronteras del Derecho’, Acta
Bioethica, VIII, 283-297, 2002.
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humanos o contra cualquier instrumento internacional que regule las
ciencias genómicas.
Todo individuo tiene derecho a conocer la información genómica
personal y vínculos biológicos de parentesco, para tal efecto, la ley
determinará los límites y modalidades mediante las pruebas científicas
correspondientes.
Toda investigación biomédica se orientará preferentemente a aliviar
las enfermedades y mejorar la salud”.
En relación con el Derecho Social, podemos entenderlo como al conjunto
de normas jurídicas que establecen y desarrollan diferentes principios y
procedimientos protectores en favor de las personas, grupos y sectores de
la sociedad, integrados por individuos socialmente débiles, para lograr su
convivencia con las clases sociales, dentro de un orden jurídico.13
Dentro de las ramas del derecho social se encuentran el Derecho del
Trabajo, es pues esta rama del Derecho Social que se podría ver alterada
por el impacto de las novedosas tecnologías genéticas. El uso potencial de la
información genética en el ámbito del empleo es innegable para la selección
de candidatos y para ciertas decisiones relativas al trabajo. En este sentido,
como lo señala Ríos Estavillo,14 la Ley Federal del Trabajo,15 reglamenta la
obligación que tienen los trabajadores a someterse a los reconocimientos
médicos previstos en el reglamento interior y demás normas existentes
en la empresa o establecimiento, para comprobar que no padecen alguna
incapacidad o enfermedad de trabajo, contagiosa o incurable.
Entonces se podrán someter a un examen médico, siempre que este
previsto en el reglamento o el las normas existentes de la empresa en
cuestión. En el primer caso, se trataría de un reglamento interior del trabajo
el segundo, en el contrato colectivo de trabajo o los llamados contratos-ley,
son estas disposiciones las que determinarían la práctica de un examen
médico. En nuestra opinión, como comenta el autor, el examen médico
no es igual a un examen genético, el primero tiene una naturaleza muy
precisa, donde por lo general, incluye estudios de gabinete y exámenes de
laboratorio rutinarios; mientras que el examen genético requiere de cierta
capacitación en la práctica del mismo, además, de una tecnología bien
precisa y compleja. Como se ha mencionado, independientemente, que se
13 GAXIOLA MORAILA, Federico Jorge, ‘voz Derecho Social’, Diccionario Jurídico Mexicano, op., cit.,
supra.
14 RIOS ESTAVILLO, Juan José, ‘La Información Genética del Trabajador y la Ley Federal del Trabajo’,
Cuadernos del Núcleo de Estudios Interdisciplinarios en Salud y Derechos Humanos, UNAM-IIJ, México, 1999,
pp. 211-218.
15 Hasta antes de la última reforma del año 2012.
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practicarán exámenes hematólogos, no podrá practicarse un examen de
tipo genético sin la autorización del trabajador en cuestión, debiendo el
patrón justificar el motivo de su realización.
En este sentido, es que la información genética del trabajador, no puede
ser reglamentada en ninguna ley de trabajo, ya que forma parte de un rubro
más general que es el derecho a la confidencialidad de la información
nominativa. Por lo tanto, sería ilegal cualquier tipo de examen genético
que se practique con motivo de la contratación laboral; en caso, de ser
autorizado el examen la información habría: manejarla en forma discreta,
y los resultados no deberían ser motivo de una contratación o rechazo
definitivo, sino simplemente como un mayor manejo de información, en
beneficio del trabajador ya contratado.
Ya desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos, reconocida
como el hito histórico en la conformación de los derechos del hombre, se
estatuye, en su artículo 12, el derecho a la intimidad, al indicar que “nadie
será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su
domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o reputación”. Desde
1948 hasta nuestros días, la Declaración, sin ser un convenio vinculatorio
ha tenido una vasta influencia en el ámbito internacional e incluso en la
órbita interna de todos los países del mundo.16
El origen sobre las reflexiones en torno a la protección de la vida privada,
surge a principios de siglo, con la aparición de las técnicas modernas. Sin
importar la familia jurídica a la que pertenece (-common law o romanogermánica-) los jueces en esa época reaccionan inmediatamente en un
sentido liberal utilizando los principios generales del derecho.17
Aunque las fuentes del derecho respecto a la vida privada se encuentran
dentro de las reglas de derecho interno, éstas coinciden, para los países que
las regulan, en defender a los seres humanos de “las actividades tendientes al
espionaje o vigilancia; de los atentados al honor y a la reputación de los hechos
similares, de el uso indebido del nombre, de la identidad o de la imagen, de
la divulgación de informaciones protegidas por el secreto profesional”. 18
En relación a terminología existen diversos rubros que aluden a la
protección de la esfera más ínfima del ser humano: derecho a la intimidad,
vida privada, esfera íntima. Nosotros estimamos que el término más
16 BERGEL, Salvador Darío, ‘Los Derechos Humanos: Entre la Bioética y la Genética’, Acta bioethica,
8, 315-31, 2002.
17 KUPPUSWAMY, Chamundeeswari, The International Legal Governance of the Human Genome, edt.
Routledge, Nueva York, 2009.
18 VANDENBERGHE, Hugo, ‘Aproximaciones a la Noción de Vida Privada,’ Actas del Coloquio de
Banco de Donaciones, Universidad de Namur, Centro de Investigaciones Informáticas y Derecho, CIEAUCREADIF, Bruselas, 1980, p. 75.
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adecuado es el derecho a la privacidad. Sin embargo, se observan algunas
divergencias importantes entre los sistemas jurídicos, sobre todo en la
tradición anglosajona y los países europeos como Francia y Alemania. En
el mundo contemporáneo el derecho a la intimidad se confunde en el campo
de lo civil y de lo penal, traduciéndose en la garantía de inviolabilidad
domiciliaría y en el secreto de las comunicaciones, pero sin que en dichas
garantías se comprenda la verdadera naturaleza e implicaciones que reviste
el abusivo uso de los datos informáticos.19
Para poder proponer una tipología de la información genética, debemos
distinguir las diferencias entre el material genético propiamente dicho y
la información genética:
El material genético: siempre ha existido desde que aparecen los
rasgos de vida en el mundo entero,20 mientras que;
La información Genética: se obtiene al realizar una serie de
técnicas o metodologías, que permiten la extracción de ciertos
datos específicos, que en su conjunto integran la mencionada
información genética.
Entonces, podemos decir que la información genética es el conjunto de
datos de origen y naturaleza genética que se asentarán necesariamente
en un soporte determinado, bien puede ser un archivo manual o un
banco de información específico, este punto será retomado en el inciso
correspondiente al derecho administrativo.
Además, no podemos olvidar que, la importancia de la información
genética radica en que es el futuro de la salud de la humanidad misma, de
las generaciones por venir, ya que revela, por una parte, la identidad del
individuo y por la otra, el estado de salud presente y futuro de la persona o
un grupo de personas. También es una información diversa a la comúnmente
manejada en el ámbito de la medicina, ya que los datos genéticos, las huellas
genéticas derivan de una serie de técnicas precisas y complejas.21
Es evidente que el Genoma Humano es el componente integral tanto del
individuo como de la humanidad misma, de ahí la importancia de las normas
constitucionales para su protección y regulación jurídica. El responsable
del manejo de la información genética o el creador de un banco de datos, sea
el Estado o una institución científica, habrá de extremar cuidados a fin de
19 TUTTON, Richard y Corrigan Oonagh, Genetic Databases: Socio-Ethical Issues in the Collection and use
of DNA, edt. Routledge, Nueva York, 2004.
20 STEWART, Alison et al., Genetics, Health Care and Public Policy: An Introduction to Public Health Genetics,
edt. Cambridge University Press, 2007.
21 MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, ‘La Información Genética, Espejo de uno Mismo’, en
Cuadernos del Núcleo de estudios interdisciplinarios en Salud y Derechos Humanos, UNAM-IIJ, México, 1998,
p. 183.
80
resguardar con todo recelo la confidencialidad de la información genética.
En relación con el acceso de la información genética, toda persona
tiene derecho a la intimidad, es decir, que la información relativa a su
estado de salud es estrictamente confidencial y restringida para el uso
de los profesionales de la salud, de tal forma que, sólo el interesado está
autorizado para conocer su código genético, debiendo ser informado de
los riesgos involucrados así como de los medios terapéuticos a su alcance.
Desde el punto de vista de los Derechos Humanos es primordial que
frente al uso de la información por medios informáticos se reglamente el
derecho a la autodeterminación informativa en México.
2. 2. Derecho Penal
Dentro de la Criminología, 22 que es la ciencia que estudia las conductas
antisociales de los seres humanos y las causas que las provocan. Como
sabemos, las bases para el desarrollo científico de la criminología fueron
propuestas por César Lombroso, en cuya teoría biológico determinista
se redujo a la influencia de los factores biológicos-genéticos en la
determinación de un crimen a un 40%, atribuyéndole un 60% a los factores
ambientales.23
A partir de los estudios de Lombroso comienzan a desarrollarse
diferentes escuelas para el estudio de la criminología, entre ellas la
corriente biológica, dentro de la cual, el descubrimiento de las Leyes de la
Genética por Gregorio Mendel, se inicia una nueva línea de búsqueda en
la criminología, que ha sido definida como la ciencia del delito o la ciencia
del crimen. Precisamente, las técnicas de la identificación genética han
sido ampliamente utilizadas dentro del proceso de investigación criminal,
en particular, dentro de las prácticas de la medicina forense. La eficacia
de la técnica ha hecho que se le considere la prueba “revolucionaria” en
el campo del derecho penal24.
Las pruebas de huellas genéticas del ADN se han convertido en una
técnica ad hoc dentro de las investigaciones criminales, debido a que
los resultados pueden ser obtenidos a partir de cualquier tipo de fuente
de material biológico, ya que todos contienen en sus células el código
genético del organismo al que pertenecen. En contraste con los exámenes
convencionales de análisis de sangre, cuya confiabilidad dependen de la
22 CORREA GARCÍA, Sergio, ‘voz Criminología’, Diccionario Jurídico Mexicano, op., cit., supra, pp.
779-780.
23 LAMNEK, Siegfried, Teorías de la Criminalidad, 3ª ed., edt. Siglo XXI, México, 1987, p. 21.
24 Ibidem.
81
habilidad de obtener tanto sangre como fluidos Humanos, los resultados
del ADN no dependen de la naturaleza del material o del tipo de célula
analizada, ya que, como lo mencionamos el código genético estará en
cualquier tipo de célula somática de cualquier individuo.
III. DERECHO PRIVADO
Ahora bien, el derecho privado está constituido por el conjunto de normas
que regulan las relaciones de igualdad, horizontales, es decir, entre los
miembros de la sociedad sin que ninguna de las partes actúe investida
de autoridad estatal. En este rubro y en relación a las repercusiones que
tienen las tecnologías del ámbito genético, destacan las normas del derecho
civil y mercantil, a continuación analizaremos los puntos más delicados
al respecto.
3. 1. Derecho Civil
En este ámbito del derecho, las pruebas de identificación de ADN han tenido
un desarrollo importante, ya que ciertamente los resultados de esta prueba
son más significativos proporcionan mayor información que las técnicas
tradicionales. Los análisis de identificación genética tienden a constituirse
en “la primera opción” para resolver el enigma de la identidad, y también
en el ámbito de la filiación.25
En materia de filiación las pruebas de ADN presentadas en la Corte
y por lo general admitidas de oficio por los tribunales,26 dependía de la
experiencia de laboratorio, quién además debía interpretar los resultados.
Por otro lado, al iniciarse la práctica de este tipo de exámenes, tanto la
inexperiencia como el error humano, e incluso técnicos hicieron de este
tipo de exámenes una prueba “especial”, tanto por la importancia en sus
resultados, como la necesidad de su adecuado y pertinente manejo.
Con el tiempo, la mayoría de los países, como hemos visto, para el caso de
las pruebas en el ámbito penal, han asignado a una o varias instituciones
científicas a las que se les ha reconocido la competencia para realizar
este tipo de pruebas Genéticas. Esta seguridad científica le ha otorgado
un mayor peso en la admisibilidad de la prueba de identificación de ADN
para la filiación.
25 KNOPPERS, Bartha Maria et al., ‘Los Test Genéticos con la Finalidad de Identificación’, en Análisis
de la Genética Humana y Protección de la Personalidad, Coloquio Internacional, Lausanne, Suiza, 1994,
pp. 57-105.
26 Idem.
82
3.2. Derecho Mercantil
Dentro del ámbito de la genética humana nos interesan tanto el seguro de
vida, como el seguro médico. Los recientes avances en la genética humana
han sido vistos con cierta inquietud en cuanto a las repercusiones en el
ámbito de seguros. Dentro de un contexto médico, como se ha expresado, el
análisis del ADN permite prevenir y predecir la existencia de enfermedades
hereditarias y multifactoriales en todos los individuos. En el contexto
de los seguros la información genética puede permitir a las compañías
aseguradoras seleccionar con mayor precisión en manejo de los riesgos de
salud, y evaluar la posibilidad de asegurarlos.
Esta selección genética ha sido vista como una injusticia, ya que,
contiene un elemento de vulnerabilidad del individuo. En la época actual
el valor de la predicción de los exámenes, así como, la variabilidad en la
expresión de las enfermedades genéticas complican el marco del contrato
de seguro tanto médico como de vida.27
Desde la aparición de las técnicas genéticas, el temor de un mal uso de
la información recopilada a partir de las mismas era la discriminación.
Sin embargo, en los países donde precisamente estas técnicas empezaron
a desarrollar una serie de reflexiones y prevenciones normativas en tomo a
una nueva clasificación de las enfermedades, incluyendo la predisposición
en este sentido el “riesgo”, que es el elemento con el que funcionan las
compañías de seguros, fue visto con otra intención.28
En relación con el manejo de la información genética, debemos decir que
aquellas propuestas que pretenden prohibir el uso de la misma y por parte
de las compañías de seguros se alejan de la realidad. Esta propuesta lejos
de evitar violaciones a la dignidad del hombre, conducirá necesariamente
a una respuesta de la sociedad, cuyas consecuencias estarán altamente
vinculadas a una inseguridad social. Lo importante es encontrar las
normas que reglamenten adecuadamente las condiciones del contrato de
seguro médico, previendo los intereses a las partes en cuestión, pero sin
discriminar, ni dejar sin atención médica en función de una enfermedad
genética.
Por lo general, las aseguradoras privadas no tienen una pretensión
directa de excluir de la cobertura de la póliza los métodos de detección
temprana, que generalmente son poco costosos, el hecho de que éstos se
incluyan en los seguros son bien vistos por el público en general. Sin los
intereses económicos de las aseguradoras privadas se han visto afectados
por el importante incremento en la demanda de tratamientos profilácticos
27 MULAN COOK-DEEGAN, Robert, ‘Public Policy Implications of the Human Genome Project’, en
Genetics, Ethics and Human Values, Bankowski y Capron editores, Geneva, 1991, p. 63.
28 Ibidem.
83
costosos29. Sin embargo, no todas las pólizas de seguros consideran a las
medidas profilácticas, medidas médicamente necesarias para el tratamiento
de cierta enfermedad.
En nuestro país, las compañías de seguros tratan de acortar el ámbito de
cobertura a lo más estrictamente necesario, evidentemente no consideran
que deban cubrir los tratamientos profilácticos de prevención, como
sabemos, estas instituciones cubrirán los gastos de un tratamiento siempre
que esté incluido en su póliza y no sea consecuencia de una enfermedad
preexistente.
En este ámbito, es necesario replantear a nivel de las compañías de seguro
los términos y consecuencia de una enfermedad preexistente, tratamientos
profilácticos y preventivos, para lograr que la función social que también
cumplen estas instituciones se vea alcanzada, independientemente de que
se trate de una relación contractual del ámbito del derecho privado.
En este apartado, consideramos que es independiente que los problemas
se presenten en el contexto de una relación contractual privada. Es
importante que las reglas de interpretación de un contrato se utilicen, y
que en este renglón se llegue a concluir, como lo ha hecho la jurisprudencia
norteamericana, que en caso de “pólizas ambiguas el caso se construya a
favor del asegurado” y además de que no puede darse la discriminación en
función de las características genéticas del individuo30.
Es evidente que en México llegarán a plantearse modificaciones a las
condiciones de contratación de seguros médicos, y de hecho debemos
promoverlas; en este sentido la información genética debe ser utilizada
en beneficio del individuo y no en su perjuicio ampliando el ámbito de
cobertura del seguro médico lejos de restringirlo.
3. 4. Propiedad Intelectual
La propiedad intelectual engloba, a todas aquellas creaciones del intelecto
humano; ahora bien, cuando éstas tengan una aplicación científica o
industrial estaremos frente al derecho de la propiedad industrial, mientras
que si estas creaciones son de tipo artístico o literario, caeremos dentro
del campo de protección de los derechos de autor.
El problema relacionado a la propiedad intelectual y el genoma
humano es relacionado a la patentabilidad del mismo. El problema de la
patentabilidad del genoma humano se inscribe dentro de un debate más
general sobre la patentabilidad del ser vivo, que ha puesto en pugna tanto
29 Véase, HALL, Mark A., y Stephen S RICH, ‘Laws Restricting Health Insurers’ Use of Genetic
Information’, en Americal Journal of Genetic Information, Chicago, 2001, pp. 17.
30 Idem.
84
las normas de la propiedad intelectual como evidentemente las reflexiones
filosóficas, éticas y económicas de este rubro.
El debate sobre la patentabilidad del ser vivo se volvió más delicado ante
la posibilidad conceder una patente sobre los genes humanos. Desde 1991 y
1992 en Francia, por ejemplo, se solicitó por parte de la compañía Venter,
la obtención de patentes a más de 2,6OO secuencias de genomas humanos,
independientemente de que sus funciones no se conocían. Una vez realizada
la primera etapa del mapeo del genoma humano, vendría aquella sobre la
investigación de la funcionalidad de los genes, pero la protección de una
patente al mapeo realizada, concedía mayor seguridad en la trascendencia
de las investigaciones realizadas a la fecha.31
Pero el riesgo de otorgar patentes viene a imponer barreras financieras
al libre curso de la investigación científica, por otro lado, desde el punto
de vista ético y filosófico, conceder patentes a parte del genoma humano,
inválida el concepto adoptado por la Declaración Universal del Genoma
Humano de la UNESCO de 1997, que lo considera como “el patrimonio
común de la humanidad”.
Así mismo, ante la posibilidad de conceder una patente al genoma
humano, se corre el riesgo de ver aparecer importantes monopolios en
materia de terapia génica en los Estados Unidos, en detrimento de los países
menos desarrollados. La posición es clara, se permite preservar al genoma
humano que no es patentable, sin embargo, la utilización del conocimiento
de los genes en el ámbito de los procesos de invención, sobre todo en la
industria farmacéutica, sí es patentable, siempre que se comprueben los
requisitos de novedad de una actividad inventiva real con aplicación
industrial original.32
IV. REFLEXIONES FINALES
Es evidente que valores tales como la intimidad, la integridad del cuerpo
humano, el respeto a la integridad humana se pueden ver amenazados por
el manejo y recolección de datos genéticos, así como el análisis criminólogo
del mismo.
El debate sobre las implicaciones éticas, jurídicas y científicas de los
diversos matices y problemas que abarca el estudio del genoma humano,
giran principalmente en tomo a los siguientes aspectos: La certeza en el
análisis de los diferentes métodos del ADN; La adecuada competencia
de aquellos laboratorios que realizan dichas pruebas; La admisibilidad,
la presentación la interpretación de la evidencia del ADN en los juicios
31 SALAT-BAROUX, Frédérec; Les Lois de Bioétique, edt. Dalloz, Paris, 1998, p. 20.
32 Idem.
85
criminales; La recolección y almacenamiento de huellas y datos genéticos,
y los usos de este tipo información.33
Los riesgos y amenazas a los logros y avances morales de la civilización
humana, se ven gravemente amenazados al finalizar el presente siglo y no
obstante la respuesta a ¿Cómo deben los Derechos Humanos responder
a estos nuevos retos? Será la labor de filósofos, politólogos, sociólogos,
juristas, economistas de la sociedad entera. Sin embargo, este problema
no debe detener los esfuerzos para implementar mecanismos que logren el
disfrute de los Derechos Humanos con una visión universal, cual consiste
en considerar a los Derechos Humanos, el Genoma Humano y la Salud
como conceptos inseparables que deben ser garantizados para su eficaz
cumplimiento y respeto reciproco.
V. REFERENCIAS
BERGEL, Salvador Darío, ‘Los Derechos Humanos: Entre la Bioética
y la Genética’, Acta bioethica, 8, 315-31, 2002.
BRENA SESMA, Ingrid y Carlos María ROMEO CASABONA,
(compiladores); Código de Leyes sobre Genética, IIJ-UNAM,
T. I, México, 2006.
CARPIZO, Jorge, ‘voz Derecho Constitucional’, Diccionario Jurídico
Mexicano, IIJ -UNAM, 10ª ed., edt. Porrúa, México,
1993.
CORREA GARCÍA, Sergio; ‘voz Criminología’, Diccionario Jurídico
Mexicano, IIJ -UNAM, 10ª ed., edt. Porrúa, México,
1993.
GAXIOLA MORAILA, Federico Jorge, ‘voz Derecho Social’,
Diccionario Jurídico Mexicano, IIJ -UNAM, 10ª ed.,
edt. Porrúa, México, 1993.
HALL, Mark A., y Stephen S RICH, ‘Laws Restricting Health Insurers
Use of Genetic Information’, en Americal Journal of
Genetic Information, Chicago, 2001.
JIMÉNEZ-SÁNCHEZ, Gerardo, Julio FRENK y Guillermo
SOBERÓN, ‘El Poder Transformador de la Genómica
en la Economía Global’, (03 Agosto 2011), disponible
33 BEYLEVELD, Deryck; Ethical Issues in the forensic applications of ADN analysis, en Forensic Science
International, vol. 88, Burlington, 2000, pp. 3-15.
86
en línea en: <http://estepais.com/site/?p=34614>, fecha
de consulta: 18 de Agosto, 2011.
JIMENEZ-SANCHEZ Gerardo, ‘Developing a Platform for Genomic
Medicine in Mexico’, Science, 300 (5617): 295-6, 2003.
KELSEN, Hans, Teoría General del Derecho y el Estado, edt. UNAM,
México, 1979.
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of the Human Genome, edt. Routledge, Nueva York, 2009.
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México, 1987.
MUÑOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, ‘La Información Genética,
Espejo de uno Mismo’, en Cuadernos del Núcleo de estudios
interdisciplinarios en Salud y Derechos Humanos, UNAM-IIJ,
México, 1998.
MULAN COOK-DEEGAN, Robert, ‘Public Policy Implications of the
Human Genome Project’, en Genetics, Ethics and Human
Values, Bankowski y Capron editores, Geneva, 1991.
RADBRUCH, Gustavo, Filosofía del Derecho, 3ª ed., Revista de Derecho
Privado, Madrid, 1952.
ROMEO CASABONA, Carlos María, ‘La Genética y la Biotecnología
en las Fronteras del Derecho’, Acta Bioethica, VIII, 283297, 2002.
RIOS ESTAVILLO, Juan José, ‘La Información Genética del
Trabajador y la Ley Federal del Trabajo’, Cuadernos del
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88
EL SENADO y SU
CONTROL POLITICO
Mario Alberto RODRIGUEz CALDERON1
SUMARIO: I. Delimitación del objeto de estudio; II. El
Control Político Constitucional; III. El Senado y su función
de controlador político; IV. Las Facultades Exclusivas del
Senado; V. La Comisión permanente y su control político; VI.
Conclusión Final; VII. Bibliografía.
I.- DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO
El estudio del poder Legislativo dentro de las normas constitucionales
nos plantea como problema los alcances que nuestro parlamento tiene
con respecto a la función del estado o dicho de otra forma el Control
Constitucional que ejerce el poder Legislativo en la vida Constitucional,
por lo que el presente ensayo tiene como finalidad abordar el control
político que con base en prevenciones constitucionales relativas al ámbito
competencial del senado de la republica que nuestro sistema constitucional
diseño como un medio de protección para salvaguardar el equilibrio entre
los poderes públicos sin olvidar que la controversia constitucional será el
mecanismo utilizado por el poder Judicial como su mecanismo de control.
Debemos señalar que derivado de la teoría de la división de poderes
adoptada por la mayoría de las constituciones, surge la idea de contrarrestar
la concentración del poder, consecuentemente termina pues la monarquía
absoluta y surge la idea de fiscalización de la función del estado atreves
de un sistema de controles constitucional. Es pues necesario entender el
significado de la palabra control y para ello nos remitimos al diccionario
de la lengua española quien la define como “comprobación, inspección,
fiscalización, intervención”2; en virtud de lo anterior podemos afirmar que
control es una tarea especifica de Inspección o fiscalización para la función
del estado; por tanto el control político que ejerce el Poder Legislativo es
la fiscalización que un parlamento hace respecto a la política del estado.
Resulta pues necesario acudir nuevamente al diccionario para definir el
1 Director del área de Derecho y Docente del Instituto de Estudios Tecnológicos y Superiores Matatipac
A.C., Docente de la Universidad del Valle de Matatipac S.C. con estudios incorporados a la Universidad
Autónoma de México UNAM, Docente de Universidad Autónoma de Guadalajara campus Nayarit y
Abogado Litigante desde 2004
2 Real Academia Española: Diccionario de la Lengua Española vigésimo quinta edición
89
termino política se entiende “arte, doctrina u opinión referente al gobierno
de los estado; actividad de los que rigen o aspiran a regir asuntos públicos”3
etimológicamente política proviene del griego polis ciudad, entendiendo
por esta la comunidad integrada por un conjunto de hombres que residían
en un territorio y que se encontraba regido por un gobierno autónomo. es
asi que el termino política de algún modo hace referencia a los asuntos
que eran incumbencia de la colectividad, y por ello consideramos que
se trata de una actividad social encaminada al bien común, se dice por
algunos autores que el término bien común es una noción filosófica antigua
que busca expresar el bien que requerimos las personas que formamos
parte de una comunidad, por ejemplo: Aristóteles nos señala que “Hay
que suponer, en consecuencia, que la comunidad política tiene por objeto
las buenas acciones y no sólo la vida en común”4 De este modo no sólo el
bien común es superior por ser el bien del todo social sino por su esencial
índole moral: antes que versar sobre bienes públicos (calles, plazas, etc.)
está construido por la virtud, es decir, por todo aquello que desarrolla
de manera positiva y estable al ser humano de acuerdo a su naturaleza
profunda. Para santo Tomás de Aquino “el fin último del hombre y de la
sociedad tiene que consistir en contemplar y gozar del más común y más
alto de los bienes: es propio de la tarea del rey procurar que la sociedad viva
de manera buena, de modo adecuado para conseguir la felicidad celestial,
como por ejemplo ordenará lo que lleve a tal felicidad y prohibirá lo que
se le oponga, en cuanto sea posible”5
Dada las consideraciones previas debemos entender que la importancia
del control político radica desde la misma definición de la constitución, pues
esta puede definirse “como el resultado de la suma de los factores reales
de poder.”6 Por ello y atendiendo al maestro Lassalle no debemos olvidar
que una norma también refleja una realidad política, luego entonces este
principio pretende evitar el abuso de poder por parte del poder ejecutivo
fundado en el principio esencial de la organización constitucional llamado
división de poderes que en nuestro país aparece expresado en el artículo
49 constitucional; que en nuestro país este no funciono adecuadamente
sino asta la alternancia del poder que se dio en el año de 1997 cuando por
primera vez el Poder Legislativo tuvo mayoría contraria al partido en poder
del ejecutivo y que había desencadenado un régimen presidencialista
esto debido a la forma en que se desenvolvieron las relaciones entre los
poderes legislativos y ejecutivos y que favoreció para que el titular del
3 Real Academia Española: Diccionario de la Lengua Española vigésimo quinta edición.
4 Aristóteles, Política, III, 9, 1280b-1281ª
5 Tomás de Aquino, De regno ad regem Cypri (también conocido como De regimine principum). Véase también:
Suma de Teología, I-II, q. 90.
6 Carpizo Jorge; Estudios Constitucionales, Ed Porrua-UNAM, Mexico 1994, p 41
90
poder ejecutivo pudiera manejar a su antojo la administración del estado
y con ello su política.
II.- EL CONTROL POLíTICO CONSTITUCIONAL
El control Constitucional es el fundamento para que los estados
democráticos puedan establecer en forma equilibrada para resolver
controversias entre los diversos órganos de poder, pues como afirma la
maestra Carla Huerta “sabemos que para gobernar es necesario el poder,
pero este no debe sobrepasar los limites del orden Jurídico; por ello, se
busca un equilibrio, toda vez que el derecho, en virtud de la ambigüedad,
vaguedad y oscuridad del lenguaje en que se expresa y de la complejidad
del orden jurídico, no siempre ofrece soluciones claras ni univocas como en
ocasiones pudiera creerse”7 de ahí la importancia del control político que
no tiene una naturaleza jurídica pero si una manera de afrontar y resolver
los problemas desde una naturaleza política. Encontramos una base para
afirmar esto en el pensamiento de “Karl Loewestein quien manifiesta
que existen dos maneras de entender el término control en una primera
acepción considera al control:
Cuando es obligatorio y reciproco por participar dos o mas órganos en
la realización de actos estatales en virtud de una norma jurídica, ya que
estos solo podrán llevar a cabo determinadas funciones conjuntamente o
Un control discrecional y unilateral si un órgano respecto a otro se
considera facultativo, por dejar al arbitrio de ese órgano la decisión de
ejercer el control o no el control, pues el detentador individual del poder
esta facultado constitucionalmente para intervenir en la actividad del otro
y frustrar su acción”8
Es justamente esta segunda acepción de control que propone loewestein
la que pretendemos se desarrolle en este articulo, pues consideramos que
es justamente este tipo de control el que ejerce el Senado en México y
que durante mucho tiempo se dejo de ejercer en virtud del monopolio del
poder del partido Revolucionario Institucional, que se presento en este
país hasta 1997, cuando como ya establecimos el congreso fue conformado
por una mayoría que no fue priista y que se presento por primera vez
la posibilidad de frustrar las acciones políticas de autoritarismo que se
presentaron hasta entonces.
Por citar un claro ejemplo podemos señalar la acción de controversias
Constitucionales que originalmente el artículo 105 constitucional establecía
desde 1917 y que dicha previsión no tuvo vigencia, “en virtud de que
7 Huerta Ochoa Carla mecanismos Constitucionales para el Control del Poder Político, ed UNAM, p 35
8 Loewestein, Karl, Teoría de la Constitución, 2ª Ed, Barcelona, Ariel,1976, p 252.
91
cuando se presentaba un problema derivado de la división de poderes o
el federalismo, no se sometían a una via Jurídica sino que se resolvían
políticamente de conformidad con lo que establecían las fracciones V y
VI del artículo 76 constitucional”9; pues el congreso intervenía para que
se ejecutara lo que el ejecutivo decía y con ello resolvía políticamente los
agravios que se presentaran entre un estado y otro o entre poderes de la
unión, sin embargo este control político no funciono correctamente por
el presidencialismo que se ejerció en nuestro país debido a los factores
asociados a una cohesión gubernamental y la fragmentación congresual
pues la mayoría del congreso era del partido en poder del ejecutivo y permita
actos de totalitarismo que sirvieron para tener un efecto distorsionador en
cuanto a las relaciones entre ambos órganos de poder, me explico es más
habitual que el ejecutivo cuente con recursos técnicos y económicos y en
consecuencia tengan mayor propaganda que un congreso lo que hace que los
resultados mediáticos resulten menos trascendentes lo que origina que el
ejecutivo tome decisiones y el congreso no ejerza su poder político a pesar de
existir la estructura constitucional, por ello tiene razón Loewestein cuando
afirma que existen controles discrecionales y el control político de nuestra
constitución es discrecional, pero cuando este es ejercido adecuadamente
desde nuestra perspectiva servirá para la legitimación del poder de lo
contrario estaría desacreditado la función gubernamental.
Existen diversos dotrinistas que sostienen que no puede haber un
control sin no conlleva una sanción, hecho que acontece en nuestro sistema,
como podríamos suponer el control del senado aparenta no tener una
sanción pues nuestra constitución solo señala que deberá ratificar u aprobar
pero no establece que sucede en caso de desobedecer el ordenamiento, y
en se sentido se expresa Loewestein que el fin del control político es poder
exigir una responsabilidad política, y existe cuando el detenedor político
da cuenta al otro de la función que le han asignado. La responsabilidad
es una de las formas de sanción vinculada a los medios de control.
Para “Manuel Aragón el control es vehículo atravez del cual se hacen
efectivas las limitaciones del poder”10 y considera al control como una
garantía según afirma la maestra Carla Huerta Ochoa y por ello
“considera al control como el conjunto de medios que garantizan las
limitaciones establecidas al ejerció del poder; y la forma como se asegura
la vigencia del derecho fundamentales de los derechos Humanos”11
9 Cossío, José Ramón, Similitudes y diferencias entre las controversias Constitucionales y las Acciones
de inconstitucionalidad, en Cossio, José Ramón y Luis M. perez de Acha, La Defensa de la Constitución,
México, fontamara, 1997, p 66.
10 Aragon, Manuel “Interpretación de la Constitución y el carácter Objetivo del Control Jurisdiccional,
Revista Española de Derecho Constitucional, año 6, numero 17, mayo-agosto 1986.
11 Huerta Ochoa Carla, Mecanismos Constitucionales para el Control del Poder Político, ed UNAM, p 36-37
92
III. EL SENADO y SU FUNCIÓN DE
CONTROLADOR POLíTICO
El senado de la República tiene un significado muy importante amen
de su carácter de colegisladora, debido a su naturaleza, sus facultades
exclusivas y por su peculiar integración, “El origen del Senado es de carácter
republicano, nuestro modelo jurídico referido al Senado de la República, fue
tomado sobre todo de la Constitución de los Estados Unidos de América.
El Senado fue propuesto por primera vez en 1823 como órgano legislativo
de nuestro país, se le concibió como una cámara revisora, que habría de
atemperar la impetuosidad irreflexiva de la Cámara de Diputados”12. el
Senado coinciden los constitucionalista representaba la igualdad de los
estados ante la federación consagró así, el principio de igualdad jurídica
de los estados. El Senado debe ser visto como una suerte de freno a la
demagogia, y un contrapeso los excesos de la cámara popular y un órgano
que limite al Poder Ejecutivo.
La integración de la Cámara de Senadores, es, de acuerdo con nuestro
articulo 56 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos “La
cámara de Senadores se integrara por ciento veintiocho senadores, de los
cuales, en cada estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos según el
principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera
minoría. La senaduría de primera minoría le será asignada a la formula
de candidatos que encabece la lista del partido político que, haya ocupado
el segundo lugar. Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos de
representación proporcional, La Cámara de Senadores es renovada en su
totalidad cada seis años.
IV. LAS FACULTADES EXCLUSIVAS DEL SENADO
Las funciones del control Político, eje de un sistema democrático las
encontramos en las facultades exclusivas del senado contempladas en el
articulo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
este control que para muchos doctrinitas se trata de un control horizontal,
considero importante destacar que el control político es susceptible de dos
acepciones, la primera podrá identificarse según definimos previamente
como una verificación u inspección por parte del senado a la actividad del
ejecutivo y su segunda acepción como un mecanismo que pretende dar
legitimidad a los actos del estado atreves de la aprobación del senado. La
legitimidad adquiere una dimensión fundamental para explicar el hecho de
que unos mandan y otros obedecen. “La noción de legitimidad supone un
sistema colectivo de valores sobre el cual se levanta la creencia generalizada
de que deben observar las normas y, en consecuencia, obedecer aquellos
12 Quiroz Acosta Enrique, Lecciones de derecho Constitucional, Ed Porrua, Mexico 2006, p 213.
93
que las aplican”13; esta segunda acepción se presenta cuando el Senado
de la Republica, emita su opinión respecto de la política exterior de la
nación. Se trata de la facultad de analizar la política exterior desarrollada
por el ejecutivo federal con base a los informes anuales que el presidente
de la Republica y el secretario del despacho correspondiente rindan al
congreso, además, aprobar los tratados internacionales y convenciones
diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión, conforme a la fracción
I del artículo 76 de la Constitución es aquí que encontramos que el control
político ejerce función de legitimar a partir de la corrección de las políticas
del ejecutivo. De un análisis de loa artículos 133, 89 fracción X y el 76
fracción I, queda claro que al Senado corresponde aprobar los tratados
internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de
la Unión y este es un mecanismo de Control Político reservado al poder
legislativo. La aprobación que hace el Senado de la Republica respecto a
estos instrumentos le otorga validez a los mismos, es decir, si el Senado
no aprueba estos instrumentos no tendría efectos legales. Careciendo con
ello de legitimidad y de existencia del acto.
La fracción II del artículo 76 constitucional, se establece la facultad
exclusiva del Senado en cuanto a ratificar los nombramientos que hagan
el Ejecutivo Federal del Procurador General de la Republica, Ministros,
Agentes Diplomáticos, Cónsules Generales, Empleados Superiores de
Hacienda, Jefes Superiores del Ejército Armada y Fuerza Aérea Nacionales
en los términos que disponga la ley. Adicionándose esta fracción a partir de
agosto del 2012 con la adición y en consecuencia la necesidad de ratificar a
los Integrantes De Los Órganos Colegiados Encargados De La Regulación
En Materia De Telecomunicaciones, Energía Y Competencia Económica,
dicha reforma muy adecuada toda vez que en la actualidad los medios de
comunicación han adquirido gran trascendencia en la vida publica y en
consecuencia en la política del estado.De igual forma Conforme al artículo
28 constitucional el Senado ratifica el nombramiento que haga el presidente
de la Republica del director general del Banco de México y también ratifica
los nombramientos de los magistrados del Tribunal Federal de Justicia
fiscal y Administrativa.
Por ratificación se entiende aprobar o confirmar actos, palabras o
escritos dándolos por valederos y ciertos, “por ratificación de cargo se
entiende en el ámbito parlamentario el acto que constituye la confirmación
de un cargo, tanto en órganos de administración del gobierno como en los
propios cuerpos legislativos. La ratificación de los cargos públicos es un
acto jurídico, administrativo, político y social que significa la confirmación
a una ciudadana o ciudadano para la prestación de sus servicios en
cualquier órgano de gobierno”14 es pues la función de ratificación una de
13 Andradre Sánchez Eduardo, Introducción a la Ciencia Politica, Oxford, 2002, p 72.
14 Diccionario Universal de Términos Parlamentario, consultable en www.diputados.gob.mx.
94
las funciones de Control Político que se ejerce por parte del senado, pero
esta función a diferencia de la primera se trata no de una legitimación
sino de una Fiscalización o intervención con un fin de prevención en
vista de los intereses de la colectividad. Esto es asi porque cualquiera de
los funcionarios que requieren ratificación pudieran generar o producir
consecuencia en la vida del estado, por ejemplo los funcionarios de hacienda
que se encargan de verificar los compromisos de gasto del estado y los pagos
que deben efectuarse luego entonces la función de prevenir es evitar que
la ineficacia del funcionario propuesto pueda producir efectos contrarios
a los intereses de nuestra colectividad.
Le corresponde al senado autorizar al ejecutivo para que pueda permitir
la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país, y de otra parte.
Resulta adecuado que autorice el paso de tropas extranjeras por el territorio
nacional y la estación de escuadras en aguas mexicanas por mas de un
mes. Se encuentra establecido en el art.76 fracción III. El presidente de la
Republica es el responsable de dirigir la política exterior. Es menester que
el presidente de la Republica salga del territorio nacional, pero las salidas
con objeto o fin de naturaleza diplomática jamás pueden ser de carácter
arbitraría. Conforme al Art. 76 fracción I. de nuestra Carta Magna. Deba
valorar el senado de la Republica los alcances del viaje. Los términos de
la representación y la utilidad que tendría para la nación. Respecto a esta
función podemos aludir que esta se encuentra revesada parcialmente en
virtud de que en la actualidad el presidente pudiera salir del país y regresar
el mismo dia y en ese caso se entiende no requiere dicha autorización por
ello en este caso no abundaremos en relación a esta facultad
La fracción V del art. 76 constitucional dice al Senado le corresponde
declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales
de un estado y que por lo tanto, se ha llegado el caso de nombrar un
gobernador provisional que convocara elecciones conforme a las leyes del
mismo estado. El nombramiento de gobernador se hace por el Senado a
propuesta de una terna del presidente de la República con la aprobación
de las dos terceras partes de los miembros presentes. Además la propia
fracción V del Art. 76 de nuestra Constitución le concede otra atribución
que solamente puede ejercitarse cuando la constitución del Estado de que se
trate no prevea o no establezca la resolución del asunto sobre el particular.
Respecto de la facultad es de destacarse que queda claro que se trata de
resolver conflictos de naturaleza política en una primera parte, no se trata
de cualquier conflicto que surja entre los poderes de un Estado, si no que se
trata de problemas de naturaleza política; segundo solo puede intervenir
el Senado cuando por motivo de algún conflicto se haya interrumpido el
orden constitucional mediante un conflicto de armas.
Otra de las funciones de Control Político que corresponde al Senado,
se presenta cuando este se erige en jurado de sentencia para conocer
95
a través del juicio político de las faltas u omisiones que cometan los
servidores públicos y que redundan en perjuicio de los intereses públicos
fundamentales y de su buen despacho en los términos del art. 110
constitucional. Si bien podemos coincidir con algunos autores que señala
se trata de una atribución de carácter jurisdiccional, en virtud de que el
Senado actúa como juez, Se debe tener presente que la resolución de la
Cámara de Senadores en esta materia es definitiva e intachable; es decir no
existe juicio ni ningún otro medio de defensa ante autoridad jurisdiccional,
ni legislativa, ni ejecutiva que pueda modificar el status jurídico que
corresponda a la sentencia que haya emitido al Senado de la Republica en
materia de juicio político. Luego entonces también se trata de una medio
de control político en el estado mexicano.
El control Político de nuestra constitución es un mecanismo que se
utiliza para defender los agravios que eventualmente le pudiera ocasionarse
a la vida pública o a nuestra comunidad y que se presente un sistema
autoritario que se supone ya revisamos en este país.
V. LA COMISIÓN PERMANENTE y SU
CONTROL POLíTICO
Cuando el congreso de la unión se encuentra en receso, por haber concluido
ya el periodo de secciones, La comisión permanente del Congreso de la
Unión tiene como función primordial la de suplir, en algunas de sus
facultades constitucionales al Congreso de la Unión conforme establece
el articulo 78 de nuestra carta magna, si bien esas facultades no otorgan
funciones legislativas, si sustituye al Congreso de la Unión en algunas
atribuciones, entre ellas las facultades de que en los recesos del Senado, la
ratificación del nombramiento que hiciera el presidente de la Republica, del
Procurador General de la Republica la realizara la Comisión Permanente.
Cuando la Comisión Permanente ratifica o aprueba un nombramiento,
suple siempre al senado ejerciendo con ello el Control Político que se le
atribuye según ESTA investigación al senado, teniendo a demás la facultad
de nombrar, según las circunstancias presidente provisional o presidente
interino. Entendiendo esta facultad también como una forma de control
político.
La comisión permanente pose también la facultad para conceder
permiso al presidente de la republica para ausentarse del Territorio
Nacional, también tienen como atribución la de autorizar al presidente de la
republica el uso de la guardia nacional de un estado fuera de su territorio.
Dada las funciones de la comisión permanente consideramos incluirla
en el presente ensayo como una delegación que la constitución le otorga y
que trea aparejada una consecuencia política
96
VI. CONCLUSION
La función del Control Político, es a mi juicio un problema de legalidad y
legitimación del poder del estado, pues es a través de este control político
que se puede tener una fuente de legitimación del poder pero a su vez
un medio de limitar este poder ya sea de una forma directa o indirecta,
considerando desde luego que el poder es la posibilidad de imponer la
voluntad a otros y que ese poder se encuentra depositado actualmente en
nuestra Constitución como máximo ordenamiento jurídico, de ahí que la
materialización de es poder se sustente en la autoridad que es sobre quien
recae el derecho a dirigir y mandar, por ello al ser estado conformado
por diversos órganos el poder político se distribuye entre los órganos que
comúnmente denominamos poderes y en la medida que estos poderes se
mantengan unidos se legitimara el poder y en consecuencia la obediencia
de los gobernados.
Empero no debemos olvidar que el poder puede convertirse en una
herramienta que permita abusos por parte de los gobernantes que
atentan generalmente contra la seguridad jurídica de los gobernados en
consecuencia para el buen funcionamiento del estado es necesario que
el poder sea controlado, porque como se ha afirmado por infinidad de
personas el poder tiene una naturaleza demoniaca que se se traduce en
desviaciones como tiranía, oligarquía, o el despotismo, por lo que para evitar
estas desviaciones es necesario el sistema de controles constitucionales que
en nuestro caso se traduce en que el poder político cumpla con su función
social que es lograr la realización de los intereses de la sociedad que como
abordamos en el primer punto se traduce en un bien común, y con ello
lograr casi una utopia en el estado.
Debemos pues entender por control Político a la función constitucional
de vigilancia que tiene el Congreso a través de las facultades exclusivas del
senado y en sus recesos por la comisión permanente, para las sancionar
a través de responsabilidades políticas las acciones u omsiones de
funcionarios del Estado en particular del Poder ejecutivo.
Para que este Control Político funcione adecuadamente hace suponer
una relación en sentido positivo y con ello se hace indispensable que cada
uno de los órganos la parte que le toca en relación al control, porque como
establecimos en el desarrollo de este trabajo nuestro país se vio envuelto en
un régimen presidencial donde el presidente era omnipotente y luego nos
hace suponer que quien controla al controlador, lo que genera un derecho no
positivo, requerimos pues que exista un equilibrio constructivo que permita
que cada uno de los órganos involucrados cumpla de manera satisfactoria
con sus propias funciones, y con ello no generar una perspectiva equivoca
de que la constitución no es observada, resulta pues trascendental que el
congreso no sea controlado por su controlador.
97
VII. BIBLIOGRAFíA
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carácter Objetivo del Control Jurisdiccional”
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98
ANALISIS DEL JUICIO DE
PROCEDENCIA EN MEXICO
Omar Alberto OLVERA DAVALOS1
SUMARIO: I. Introducción; II. Marco teórico conceptual; III.
Conceptos Básicos; IV. El juicio de declaratoria de procedencia;
V. Antecedentes Constitucionales; VI. Contenido de los artículos
108, 109 y 111, y sus reformas constitucionales a partir de 1982;
VII. Tendencias actuales al procedimiento de declaratoria de
procedencia; VIII. Conclusiones; IX. Bibliografía.
I. INTRODUCCION
Desde la Constitución caditana tiene sus primeros incipientes la figura del
juicio de procedencia, toda vez que se otorgaba inmunidad parlamentaria
a ciertos funcionarios políticos, siendo un procedimiento que a la postre
se convertiría en un medio de control político para efectos de poder actuar
penalmente en contra de aquellos funcionarios que abusando de su
posición política, cometían hechos delictuosos en agravio de la sociedad
o de algún particular.
Mencionando que dicha institución política se ha ido evolucionando a lo
largo del tiempo con la finalidad de poner un freno al actuar arbitrario del
funcionario público, por consiguiente se generan facultades de jurisdicción
a los congresos de la unión, así como también a los Congresos Estatales,
de México, como también en América latina, como contemplan la figura de
la inmunidad política, y su procedencia a actuar penalmente en contra de
aquellos funcionarios que en su ejercicio desleal y abusivo cometan delitos
que puedan ser considerados graves o no graves, y que sin embargo al
tener inmunidad parlamentaria, es necesario desaforarlos mediante el
órgano de control político facultado para ello, en base al ordenamiento
Constitucional que establece dicho juicio de declaratoria de procedencia,
y que a lo largo del presente ensayo abordare de manera comparada
como se contempla este procedimiento en diversos Estados Nacionales,
y la necesidad de establecer un nuevo procedimiento de declaratoria
de procedencia, que no sea tan tortuoso como los que actualmente
contemplan en sus legislaciones.
Es preciso señalar que también existe la figura de servidor público,
que en algunos Estados también son sometidos estrictamente a este
procedimiento, y que sin embargo resulta de igual manera ser un
1 Licenciado en derecho
99
procedimiento algo tedioso, del cual tendría que ser un poco más ágil,
puesto que la finalidad del mismo es que el servidor público sea juzgado
penalmente por los ilícitos que se le imputan, en un determinado tiempo,
modo y lugar, siendo que en su momento será sentenciado en base a las
probanzas que lo señalan como responsable y la adecuada defensa a que
tiene derecho como cualquier ciudadano.
II. MARCO TEORICO CONCPETUAL
Antes que nada iniciaremos por definir las figuras de Funcionario
Público y Servidor Público, desde sus puntos equidistantes, figuras que
las definen en sus diferentes conceptos, así como también, al tipo de
responsabilidades que pueden incurrir tales personas, como son : penal,
administrativa, civil o patrimonial. Siendo que el tipo de responsabilidad
que nos ocupa en el presente trabajo es el de la responsabilidad penal
que es responsable.
III. CONCEPTOS BASICOS
Es necesario hacer mención desde un untos de vista doctrinal y literario
el concepto de funcionario, que al efecto es la figura a estudiar como objeto
del juicio de declaratoria de procedencia, por tal, debemos tener muy
precisa la concepción de quien puede ser funcionario público, entonces
tememos el siguiente significado;
“Funcionario proviene de función, del latín funtio-onis, sustantivo que
se entiende como acción y ejercicio de un empleo, facultad u oficio, entre
otras acepciones. Funcionario es la persona que desempeña un empleo
de cierta categoría e importancia”.2 También puede entenderse como
persona afecta, con carácter permanente, como profesional, a un servicio
del Estado, del municipio o de cualquier corporación de carácter público”.3
María de los Ángeles Dual, conceptúa la palabra funcionario como “Toda
persona incorporada a la función pública por una relación de servicios
profesionales y retribuidos, regulados por el Derecho Administrativo. 4
El diccionario común de Porrúa conocido por los juristas destacados de
México, defina al servidor público como; “Toda persona que desempeñe
2 Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Enciclopedia Jurídica Mexicana, F-L, Editorial Porrúa, México,
2002, pág. 169.
3 De Pina Vara, Rafael, Diccionario Jurídico¸ Editorial Porrúa, México, 2000, pág. 296.
4 Gual, Ma. De los Ángeles, Guía legal sobre los Derechos y Deberes del Funcionario, Ediciones Catálogo,
Barcelona.
100
un empleo, cargo o comisión a favor del Estado”. 5
Otro concepto lo tenemos por el Diccionario Jurídico Mexicano6, que
define al servidor público como, “Un servidor de Estado, designado por
la disposición de la Ley para ocupar grados superiores de la estructura
orgánica de aquél y para asumir funciones de representatividad,
iniciativa, decisión y mando.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación en la siguiente tesis
jurisprudencial define al funcionario como:
Funcionario público:
Por funcionario público debe entenderse toda persona a quien
se ha encomendado el ejercicio de una función pública, y como para
esto es indispensable poner en acción medios coercitivos, o lo que
es lo mismo, ejercer autoridad, para considerar que alguien tiene el
carácter de funcionario público, debe tenerse en cuenta si puede o no
disponer de la fuerza pública, es decir, si puede ejercer autoridad.
Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, TOMO XIX,
Pág. 1038.- Amparo penal en revisión 2682/26. Vizcarra Sánchez José
y coagraviado. 7 de diciembre de 1926. Unanimidad de ocho votos. La
publicación no menciona el nombre del ponente.
Por otro lado tenemos que también se define al Servidor público como
funcionario o servidor civil, que es nombrado por la Administración
Pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones
equivalentes y asumen actividades enmarcadas en los intereses
primordiales del Estado. En la mayoría de los países se define al Servidor
Público como a quienes se desempeñan en el poder Judicial, junto con los
integrantes de la Administración Pública y los empleados administrativos
del Poder Legislativo.7
En la reforma Constitucional al artículo 108 Constitucional en el año
de 1982, definían a los servidores públicos como; Los representantes de
elección popular, a los miembros de los poderes judicial federal y judicial
del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados y, en general a
toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier
naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal,
5 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, El Sistema de Responsabilidades de los Servidores Públicos, Cuarta
edición, Editorial Porrúa, México, 2001, pp. 85-86.
6 Instituto De Investigaciones Jurídicas, UNAM, Diccionario Jurídico Mexicano, D-H, Editorial Porrúa, México,
1998, pág. 1500-1502.
7 Guerrero, Omar, El Funcionario, el Diplomático y el Juez, Universidad de Guanajuato, INAP y otros, Plaza
y Valdés Editores, Primera Edición, México, 1998, pág. 52-53.
101
asi como a los servidores del Instituto Federal Electoral.
Así las cosas y derivado de las diversas concepciones de la figura
del servidor público tenemos que en su desempeño del cargo para que
fue encomendado, comete ciertos atropellos en contra de la Sociedad,
particulares en especial, escudándose en el fuero que los enviste
la Constitución Política, ergo existen mecanismos como el que nos
ocupa en este trabajo, para efectos de poder desincorporar del fuero al
funcionario público que cometa delitos, a fin de que pueda ser sometido
a la jurisdicción correspondiente por los tipos penales que le imputen,
en aras de preservar el Estado de Derecho.
El artículo 108 Constitucional sigue estableciendo el carácter de
quienes fungen como funcionarios, sin embargo no hace una distinción
con respecto al nivel que representan en base a la organización orgánica
de la administración pública, así como también los artículos 128 y 129 de
la Citada Carta Magna lo regula, sin mencionar el nivel jerárquico que
pueden tener en base a la responsabilidad que en su momento tengan
por su actuar.
Es necesario mencionar que el artículo 124 constitucional si bien es
cierto establece todo aquello que este facultado a los funcionario federales,
sin embargo lo no previsto por dicha disposición quedara al arbitrio de las
entidades federativas, según el ámbito de sus competencias, aseverando
que inclusive en el uso de las facultades que le competen al funcionario
público según sea el caso, cometen atropellos en el desempeño de su
función ante lo cual de los cuales son hechos constitutivos de delito,
debiéndose iniciar el procedimiento en base a lo dispuesto en el articulo
111 Constitucional de declaratoria de procedencia, si ha lugar o no a
proceder penalmente en contra del funcionario que se le imputen los
hechos delictuosos.
Con relación al numeral 128 Constitucional enuncia que los
funcionarios deberán prestar la protesta de guardar la Constitución y
de las Leyes que de ella emanen, conforme a la solemnidad que requiere
dicho acto, ante lo cual son los principales pioneros de cuidar cumplir
cabalmente conforme a su mandato de función pública, así como también
de respetar las legislaciones emanadas de la Constitución, ahora bien
respecto a los ilícitos contemplados en los Códigos Penales, federal
y Estatales, es necesario hacer una reflexión que al ser ellos unos
accionantes públicos encomendados para realizar actividades para el bien
común, por consiguiente deberán actuar con la diligencia necesaria a fin
de no violentar el estado de derecho, y mucho menos cometer delitos de
los cuales abusando de su posición política pudieran tener la facilidad de
cometer, y que a fin de evitar actos punibles cometidos por los funcionarios
se regula una disposición de carácter de responsabilidad de los servidores
102
Públicos como lo es la Ley de Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, así como la ley de Responsabilidad de los Servidores
Publico de cada Entidad Federativa, donde se pone de manifiesto cómo
se llevara el procedimiento del Juicio de Procedencia que es el caso que
nos ocupa, y que nos pone a hacer un análisis comparativo con diversos
países de cómo se puede proceder contra los funcionarios públicos por la
comisión de hechos constitutivos de delito.
Algunos funcionarios públicos son designados por el sufragio, como
lo son los integrantes del Congreso de la Unión y de las legislaturas de
los Estados, y otros son designados mediante decisión del titular del
Ejecutivo.
IV. EL JUICIO DE DECLARATORIA DE PROCEDENCIA
“El término declaración de procedencia sustituye al de declaración de
desafuero. Procedencia viene del latín procedere, que significa adelantar,
ir adelante, con el sentido de “pasar a otra cosa” o progresión, ir por las
etapas sucesivas de que consta.
La declaración de procedencia se aplica para dar curso al procedimiento
de responsabilidad penal en que posiblemente incurran los servidores
federales que enuncia el art. 111 constitucional.”8
En el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM al respecto se señala que: “Fuero constitucional era
el derecho que tenían los llamados altos funcionarios de la federación, para
que antes de ser juzgados por la comisión de un delito ordinario, la Cámara
de Diputados del Congreso de la Unión resolviera sobre la procedencia del
mencionado proceso penal. En las reformas constitucionales publicadas
en el Diario Oficial de la Federación del 28 de diciembre de 1982, se le
cambio el nombre por “Declaración de procedencia”, aunque la institución
subsiste. El procedimiento que se seguía ante la Cámara de Diputados
para que ésta autorizara el mencionado proceso penal ordinario se
llamaba “desafuero”. Ese procedimiento es muy parecido al del juicio
político de responsabilidad, en su primera instancia, por lo cual es
frecuente que se confundan”.9
Para efectos precisos el juicio de Declaratoria de procedencia se refiere
a la manifestación y exanimación que hace el Congreso de la Unión o
en su defecto los Congresos de las Entidades Federativas Según sea el
Caso por los hechos presumiblemente constitutivos de delito, enumerados
8 Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, México, 1997. pág. 319.
9 Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Editorial Porrúa, Tomo I-O,
México, 1998, p. 1485.
103
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de las
Constituciones de cada una de las Entidades Federativas, ahora bien se
valora por una comisión dictaminadora si ha a lugar a quitarle el desafuero
al Funcionario Publico imputado, en razón de que en muchas ocasiones,
las acusaciones que se les hacen son temerarias y sin fundamento, y
así evitar que se quite el desafuero de manera infundada por capricho
del solicitante al procedimiento, pero en caso de ser muy sostenibles
las acusaciones cometidas en contra del funcionario, la comisión en el
termino correspondiente dictaminara desaforar al funcionario que haya
cometido hechos presumiblemente constituíos de delitos, sin que ello se
prejuzgar sobre la culpabilidad del funcionario, dado a que la comisión
dictaminadora no es la autoridad jurisdiccional competente para resolver
sobre la culpabilidad o inocencia del funcionario inculpado.10
V. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES
Actualmente, como ya se ha venido comentando, la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su Título IV, regula las
disposiciones correspondientes a “las Responsabilidades de los Servidores
Públicos y Patrimonial del Estado”. Sin embargo, se observa que ya
desde la Constitución de Cádiz existen normas que regulan el régimen
de responsabilidades de los servidores públicos. Dichas disposiciones
se caracterizan en general por contener los siguientes rubros: sujetos
de la materia, tipo de responsabilidad, causales de la responsabilidad,
autoridades y procedimiento para fincar y determinar la responsabilidad
y su sentencia. A continuación a través de cuadros comparativos se
destacan algunos datos que regularon la materia11.
Es necesario hacer mención que en las Constituciones de 1812, 1824 y
1836, no se contemplaba en algún capitulo acerca de la responsabilidad
en que pudieran incurrir los servidores públicos en el ejercicio de su
encargo, situación que se empezó a contemplar en la constitución de
1857, que regulaba un capitulo referente a la Responsabilidad de los
Funcionario Públicos.
No se utilizaba la palabra servidor ni funcionario público, en las
siguientes Constituciones:
•
La Constitución de 1812 menciona la figura de los empleados
públicos, sin embargo no específica quienes eran considerados
empleados públicos con responsabilidad.
•
La Constitución de 1824: empleados de la federación sin especificar
10 Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Op. Cit. p. 319.
11 Tena Ramírez, Felipe, Leyes Fundamentales de México, 1808-1999, Editorial Porrúa, México, 1999.
104
a quiénes se les reputaba como tales.
•
La Constitución de 1836: No hace mención alguna.
•
La Constitución de 1857 emplea por primera vez el término de
•
Funcionario público.
•
La Constitución de 1917 mantiene el término y disposiciones
sobre funcionarios públicos. No es sino hasta las reformas de
1982, cuando se cambia la figura de funcionario público por la de
servidor público.
Desde la Constitución de Cádiz hasta la constitución que se encuentra
actualmente en vigor las responsabilidades en las que puede incurrir un
servidor.
En la constitución de 1917 se mantiene la figura de Servidores
Públicos, y no es hasta en las reformas de 1982, donde hay una mutación
de la figura de Servidor Público a Funcionario Público, así mismo se
legisla una ley reglamentaria para la Responsabilidad de los Servidores
Públicos, donde encausa la instrumentación o el mecanismo de cómo se
llevara a cabo el procedimiento de desafuero para aquellos funcionarios,
que se contemplan en la Constitución Política Federal, así como en la de
las Entidades Federativas, por la comisión de delitos, jugando un papel
preponderante las cámaras que comprenden el Congreso de la Unión.
Para el caso de la responsabilidad penal conocida como declaración
de procedencia, la Cámara de Diputados siempre ha sido el órgano que
lleva a cabo el juicio.
Las sanciones que se han impuesto a los servidores públicos que
incurren en responsabilidad han sido:
• Destitución del cargo
• Inhabilitación para desempeñar otro cargo, puesto o
comisión, condicionándolo a determinado tiempo.
• Las penas y sanciones determinadas en las leyes de acuerdo
a la responsabilidad que se le compruebe.
En 1982, Miguel de la Madrid Hurtado, -entonces presidente
constitucional de los Estados Unidos Mexicanos- instrumentó la
política de “renovación moral”, realizando una reforma constitucional
a través de la cual se regularon las responsabilidades de los servidores
públicos, mismas que se clasificaron en responsabilidad penal, política,
administrativa y civil.
En la iniciativa que dio origen a esta reforma, se señala que “Es
105
impostergable la necesidad de actualizar esas responsabilidades,
renovando de raíz el Título IV constitucional que actualmente habla
de las responsabilidades de los funcionarios públicos”. Se cambia al de
“responsabilidades de los servidores públicos”. Desde la denominación
hay que establecer la naturaleza del servicio de la sociedad que comparta
su empleo, cargo o comisión.
El contenido en general de dichos artículos que hasta la fecha se ha
mantenido es el siguiente:
Art. 108 Establece los sujetos a las responsabilidades por
el servicio público.
Art. 109 La naturaleza de las responsabilidades de los
servidores públicos y la base de la responsabilidad penal por
enriquecimiento ilícito.
Art. 110 El juicio para exigir las responsabilidades políticas
y la naturaleza de las sanciones correspondientes.
Art. 111 El juicio para exigir las responsabilidades penales
y la sujeción de los servidores públicos a las sanciones de
dicha materia.
Art. 112 Los casos específicos en los que se requiere o no
la declaración de procedencia.
Art. 113 La naturaleza de las sanciones administrativas y
los procedimientos para aplicarlos.
Art. 114 Los plazos de prescripción para exigir
responsabilidades a servidores públicos.
De una manera más detallada a continuación se señala el contenido
y las reformas que han sufrido algunos de éstos artículos, durante este
segundo periodo.
VI. CONTENIDO DE LOS ARTIUCULOS 108, 109 y
111, y SUS REFORMAS A PARTIR DE 1982
Artículo 108
Primer Párrafo:
Enumera a quienes se reputan servidores públicos
señalando que son:
a) Los representantes de elección popular
106
b) Los miembros de los poderes judicial federal y judicial
del Distrito Federal.
c) Los funcionarios, empleados y en general toda persona
que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier
naturaleza en la Administración Pública Federal o en el
Distrito Federal.
“quienes serán responsables por los actos u omisiones en
que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones”.
En 1996 (D. O. F. del 22-VIII) se agrega:
d) Los servidores del Instituto Federal Electoral.
(Se debe destacar que no se menciona a los servidores
públicos de la Cámara de
Diputados y de Senadores del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos).
Segundo Párrafo:
a) El Presidente de la República, durante el tiempo de
su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la Patria y
delitos graves del orden común.
Tercer Párrafo:
a) Los Gobernadores de los Estados
b) Los Diputados a las Legislaturas Locales
c) Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia
Locales.
“Serán responsables”:
- Por violaciones a la Constitución y a las Leyes Federales,
así como
- Por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
En 1994 (D.O.F. 31-XII) se agregó:
d) Los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales.
Cuarto Párrafo:
Las Constituciones de los Estados deberán precisar, en los
mismos términos del primer párrafo de este artículo y para
efecto de sus responsabilidades:
107
- El carácter de servidores públicos de quienes desempeñan
empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios.
En lo que respecta al artículo 109 fracción segunda establece lo
siguiente;
II. Comisión de Delitos, por parte del servidor público serán
perseguidos y sancionados en los términos de la legislación
penal. (En el caso de los servidores públicos enumerados en
el artículo 111, para proceder penalmente contra ellos, se
requiere que la Cámara de Diputados declare si ha lugar
a proceder contra el inculpado, esto es, la Declaración de
Procedencia.
VII. TENDENCIAS ACUTALES AL PROCEDIMIENO
DE DECLARATORIA DE PROCEDENCIA
De acuerdo a lo que establece el artículo 111 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, el Juicio de procedencia es aplicable
cuando alguno de los Servidores Públicos enumerados en el párrafo
primero del mismo ordenamiento comete algún delito durante el tiempo
de su encargo.
La declaratoria de procedencia constituye una forma de remoción de
las inmunidades tratándose de altos servidores a que hace referencia el
artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Su finalidad únicamente es para los efectos de remover o no de la
inmunidad política o del privilegio procesal de la persona o más bien
dicho del funcionario acusado.
Son sujetos a juicio de declaratoria de procedencia los servidores
públicos que establece el artículo 111 de la Constitución Federal, los
cuales son:12
Los diputados y senadores del Congreso de la Unión.
Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral
Los Consejeros de la Judicatura Federal.
Los Secretarios de Despacho
Los Jefes del Departamento Administrativo.
Los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
12 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo referente a su artículo 111.
108
El Procurador General de la República.
El Procurador General de Justicia del Distrito Federal.
El Consejero Presidente y
Los Consejeros Electorales del Consejo General del Instituto
Federal Electoral.
Ahora bien el procedimiento de declaratoria de procedencia se
desarrolla de la siguiente manera13:
1.- Se nombra una sección Instructora quien deberá de practicar
todas las diligencias atinentes a esclarecer la existencia del Delito y
la Probable Responsabilidad del imputado, así como la subsistencia
del fuero Constitucional cuya remoción se solicita, debiendo emitir
un dictamen en un plazo de sesenta días hábiles, salvo que fuera
necesario de disponer de más tiempo, a criterio de la sección, por lo
que, al concluir el plazo indicado no se ha dictado el dictamen podrá
ampliarlo en la medida que resulte realmente necesario.
2.- Cuando se presente querella o denuncia por particulares o
requerimiento del Ministerio Publico, siempre y cuando se cumplan
con los requisitos procedimentales respectivos para el ejercicio de la
acción penal.
3.- Si a juicio de la sección, la imputación resulta notoriamente
improcedente, lo comunica inmediatamente a la cámara, para
que resuelva si se continúa o se desecha, sin perjuicio de que
posteriormente se reanude si realmente amerita, con motivos que
justifiquen su reactivación.
4.- Dada la cuenta del Dictamen Correspondiente, el presidente de
la cámara anunciara que debe erigirse en Jurado de Procedencia al
día siguiente a la fecha en que se hubiese depositado el dictamen,
haciéndolo saber al inculpado y a su defensor, así como al denunciante,
querellante, o al Ministerio Publico en su caso.
En dicha audiencia la cámara de diputados se erige de Jurado de
Procedencia.
La secretaria da lectura a las constancias procedimentales o una
síntesis que contengan los puntos sustanciales, así como las conclusiones
de la sección instructora.
Posteriormente se concede la palabra al denunciante, al querellante,
o al Ministerio Publico y en seguida al inculpado y su defensor, o ambos
si alguno de estos lo solicita, para que aleguen lo que convenga a sus
derechos.
13 Diagrama tomado de: Cámara de Diputados, Comisión Jurisdiccional, Manual para una reforma integral
al Juicio Político en México, LVIII Legislatura, México.
109
El denunciante puede replicar, y si lo hace, el inculpado o su defensor
podrán hacer uso de la palabra en ultimo termino
El denunciante o querellante, el Ministerio Publico, el inculpado o su
defensor, son retirados del recinto y se procede a la discusión y votación
de las conclusiones de la sección instructora.
El día designado para la audiencia, previa declaración del presidente
de la cámara, la asamblea conoce el dictamen que la sección le presente
y actuará en los mismos términos previstos en el articulo 20 referente
al Juicio Político. Estos es:
Si la cámara de diputados declara que si se procederá contra el
inculpado, éste quedará inmediatamente separado de su empleo, cargo
o comisión y sujeto a la jurisdicción de los tribunales competentes,
en caso contrario, no habrá lugar a ningún procedimiento mientras
subsista el fuero, pero la declaración no será obstáculo para que el
procedimiento continúe su curso cuando el funcionario público haya
concluido el desempeño de su empleo, cargo o comisión.
Por lo que toca a los gobernadores, diputados a las legislaturas,
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados
a quienes se les hubiera atribuido la comisión de delitos federales, la
declaración de procedencia que al efecto dicte la cámara de diputados,
se remite a la legislatura local respectiva, para que en ejercicio de sus
atribuciones proceda como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado
a disposición del Ministerio público Federal o del órgano jurisdiccional
respectivo.
Cuando el proceso penal en contra de un servidor público, se sigue sin
haber satisfecho el procedimiento, la Secretaria de la misma cámara o
Comisión permanente está obligada a girar oficio al juez o tribunal que
conozca de la causa, para que sea suspendido el procedimiento en tanto
se plantea y resuelve la declaratoria de procedencia.
Es necesario hacer del conocimiento que actualmente se encuentra
pendiente por aprobar una iniciativa de ley para efectos de denominarla
Ley Federal de Juicio Político y declaratoria de procedencia, la cual viene
su suprimir la Ley Federal de los Servidores públicos, la cual consta de
53 artículos, donde se instrumenta de manera precisa como se llevará a
cabo los procedimientos de Juicio Político y Declaratoria de Procedencia,
sin embargo no ha sido aprobado por el congreso, y en su momento sea
publicada en el diario Oficial de la Federación.
Precisando que actualmente existe una minuta enviada al senado de
la República propone la incorporación de nuevos sujetos pero en este
caso sugiere que se consideren como sujetos de responsabilidad a los
servidores públicos de los organismos autónomos.
110
Siendo que las principales iniciativas presentadas referente al este
tópico vienen en el sentido de establecer prohibiciones y compatibilidades
con el desempeño de los cargos públicos, y a su vez establecer una
evaluación continua respecto al desempeño de su función, y vigilar que
no sean sujetos acusados de cometer ilícitos, por los cuales se les integre
el juicio de declaratoria de procedencia.
VIII. CONCLUSIONES
Como se abordo a lo largo del presente ensayo que el Juicio de Declaratoria
de Procedencia es un instrumento de control político que ejerce el poder
legislativo en contra de los actos que pudieran constituir la comisión de
delitos que pudieran cometer los servidores públicos, mas sin embargo
como se observo y analizo es un procedimiento que tiene matices
jurisdiccionales como la garantía de audiencia por parte del servidor
inculpado, donde expondrá los motivos por los cuales no habrá lugar a
desaforarlo, así como también la comisión dictaminadora, en este caso
fungiendo como Juez, resolverá dentro del término que le confiere la ley
reglamentaria, la resolución donde pronunciara si declara o no quitarle
el fuero al servidor público.
Así las cosas y derivado de los antecedentes de esta figura, como su
principal incipiente en la Constitución de Cádiz de 1812, donde se reconocía
la inmunidad política, para efectos de proteger al servidor público respecto
de las acciones civiles ejercidas en su contra, por el ejercicio del derecho
de la opinión pública, considero que las tendencias actuales son hacer un
procedimiento menos tortuoso, para efectos desarrollar el desafuero de un
servidor público que cometió actos considerados delictuosos, y así ponerlo
a disposición del Ministerio Publico, o a la autoridad Jurisdiccional
correspondiente, para que lo enjuicie como cualquier ciudadano normal.
111
IX. BIBLIOGRAFIA
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS de
la UNAM, Enciclopedia Jurídica Mexicana,
Editorial Porrúa.
PINA VARA, Rafael, Diccionario Jurídico, Editorial Porrúa.
GUAL, María de los Ángeles, Guía Legal sobre los derechos
y deberes del Ciudadano, Ediciones Catalogo
Barcelona.
DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, El sistema
de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
Editorial Porrúa, Cuarta edición.
GUERRERO, Omar, El Funcionario, El Diplomático y El
Juez, Valdez Editores, Primera Edición.
Diccionario Universal de Términos Parlamentarios.
TENA RAMÍREZ, Felipe, Leyes Fundamentales de México,
Editorial Porrúa.
Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos.
Cámara de Diputados LVIII legislatura México, Manual a
una reforma integral al Juicio Político.
112
LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
POLíTICO ELECTORALES DEL CIUDADANO,
PERSPECTIVAS DE SU TRASCENDENCIA EN
EL SISTEMA DEMÓCRATICO MEXICANO
Gladys Nataly ROBLES AGUILAR1
SUMARIO: I. Introducción; II. Referencia teórica de los
derechos políticos; III. El juicio para la protección de los
derechos político electorales; IV. Notas sobre el derecho electoral
mexicano; V. Criterios y relevantes del TEPJF; VI. Conclusiones;
VII. Fuentes de consulta.
I. INTRODUCCIÓN
El presente trabajo surge a partir de una inquietud académica por conocer
el entramado teórico que encierra el juicio para la protección de los derechos
político electorales en México, lo anterior en torno a la excitación de la
actuación de la jurisdicción electoral, derivada de la elección presidencial
del pasado 1 de julio de 2012. Resulta innegable que la realidad social nos
afecta a todos, porque genera en la vida cotidiana consecuencias jurídicas,
que nos hacen participes de ella, es por lo que surge el interés por abordar
un estudio sobre del jdc, institución jurídica que ha cobrado relevancia
en los últimos tiempos, destellos que quizá nos permiten corroborar una
frase de Norberto Bobbio, quien afirma que la democracia puede ser
considerada un proceso lento, pero imparable. Así pues, la realidad nos
hace cuestionar la institución jurídica del jdc, su institucionalización en
el sistema jurídico mexicano, la competencia del tribunal electoral del
poder judicial de la federación como autoridad competente para resolverlo,
el contenido y evolución de sus criterios, y finalmente para delimitar el
presente estudio vislumbrar el rumbo de esta institución en México ante
la aparente tendencia de los partidos políticos por acudir a la autoridad
electoral para solicitar la calificación del proceso electoral y de las elecciones
mismas, situación que merece un estudio profundo porque la voluntad
popular debe protegerse con mecanismos que determinen legitimidad en sí
mismos y que busquen un irrestricto respeto a la voluntad popular, como
una práctica democrática pura.
1
113
II. REFERENCIA TEÓRICA DE LOS DERECHOS
POLíTICOS
Es importante delimitar el contenido de este apartado, pues se estudiara a
los derechos políticos a partir de los argumentos teóricos de los pensadores
Hobbes, Locke y Rosseau, quienes por el contexto social y época en la que se
ubican, parten de la idea de la necesidad de justificar la creación del Estado
a partir de la disyuntiva de reconocer al hombre como súbdito o como
ciudadano del estado. Este será el punto de partida, para posteriormente
conceptualizar a los derechos político electorales y finalmente identificar
su regulación en el derecho mexicano.
Los argumentos teóricos del liberalismo y la democracia, que aporta
Hobbes, carecen de sentido democrático en el sentido estricto, pues para
él, no era relevante asegurar el estatus de ciudadano al individuo, ya que
a su juicio la existencia de derechos positivos a favor del ciudadano, no se
encaminan a controlar el poder político sino por el contrario, promueven
la desigualdad que conserva al hombre en estado de naturaleza, el cual
solo conduce a los hombres al caos.2
Las ideas de Hobbes se interpretan como una preocupación por conservar
el orden, es decir, proponía que los hombres hicieran un pacto en el que
renunciaran a su voluntad y la cedieran a favor de ese ente superior que
es el Estado, y este último no estaría obligado a reconocer a los súbditos
como fuente de voluntad del pacto. En otras palabras, Hobbes planteaba la
existencia de un estado absolutista a efecto de prever la existencia de un
Estado como tal, pues otorgarles libertades a los hombres solo provocaba
descontrol social.
A partir de las ideas expuestas por Hobbes, Locke se pronuncia en el
sentido de la existencia de un equilibrio entre el gobierno y el ciudadano,
el cual se logra a través de la positivización de derechos naturales, lo
que implica que no se debe reducir el carácter de ciudadano del hombre,
porque hacerlo implica promover la vulneración continua y sistemática de
sus derechos, por lo que también propone la creación de mecanismos para
limitar el poder político. En otras palabras las ideas de Locke superan a
las de Hobbes, porque el primero promueve la existencia del ciudadano
como vértice del Estado, y propone que no solo se limite el control del
gobierno, sino que se instituyan mecanismos de protección que garanticen
la vigencia de los derechos concedidos. Es decir podríamos asegurar que
Locke, en su época, vislumbra la existencia de la justicia constitucional,
ante los inevitables y a veces naturales actos abusivos del poder.
Finalmente, Rosseau sostiene que resulta innecesaria tanto la
existencia de un gobierno limitado como la existencia mecanismos de
control constitucional (como ahora los conocemos), pues para el padre de
2 Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional, una radiografía teórica, México, FCE 2006, p. 62.
114
la democracia, el pueblo es el detentador de la soberanía, y este no puede
atentar en contra de sí mismo; sin embargo la ideas de Roseau plantean
la existencia de una democracia directa al considerar que el pueblo es
quien toma las decisiones y todos participan de ella, es decir le imprime
una importancia radical al cuerpo legislativo y en su caso a los medios de
participación ciudadana tal, que incluso preocupa, porque el concibe al
cuerpo legislativo como un órgano perfecto, que no es capaz de atentar en
contra del pueblo porque representa la voluntad popular, sin embargo sus
ideas también resultan cuestionables, porque en una democracia en la que
no exista un verdadero equilibrio en los poderes, aquel órgano que tenga
radical importancia corre el riesgo de volverse un tirano.
La existencia de la democracia es fundamental para que se respeten los
derechos humanos, y estos solo se encuentran protegidos en un sistema
democrático, por lo que para efectos teóricos será necesario exponer las
ideas sobre democracia que nos lleven a comprender la importancia de
los derechos políticos en su contexto. Para el Dr. Giovanni Sartori, “la
democracia es a gran escala un procedimiento y mecanismo que: a) genera
una poliarquía abierta cuya concurrencia en el mercado electoral; b) atribuye
el poder al pueblo; y c) específicamente hacer valer la responsabilidad de
los lideres con los liderados”.3 Por su parte Norberto Bobbio, establece una
serie de procedimientos que considera universales y que caracterizan a la
democracia, y son: a) todos los ciudadanos mayores de edad sin distinciones
de raza, religión, condición económica o sexo, deben gozar de derechos
políticos (cada uno debe gozar el derecho a expresar su opinión o escoger
a quien la exprese por él); b) el voto de los ciudadanos debe tener un peso
igual; c) todos los titulares de los derechos políticos deben ser libres de
votar siguiendo sus propias opiniones, las cuales deben formarse lo más
libremente posible; d) los ciudadanos también deben ser libres en el sentido
de que deben estar en condiciones de escoger entre soluciones diferentes,
es decir entre partidos que tengan programas distintos y alternativos; e)
tanto para la elección como para las decisiones colectivas, debe valer la regla
de mayoría numérica; f) ninguna decisión adoptada por la mayoría debe
limitar los derechos de la minoría, en particular el derecho a convertirse a
su vez en mayoría en igualdad de condiciones.4 Por lo que la democracia
conlleva la limitación del poder, así como su reducción y moderación, a
partir del respeto irrestricto de los derechos humanos.
Para continuar, abordaremos los derechos políticos, los cuales son un
tipo de derechos humanos, y de acuerdo con Luigi Ferrajoli; “son todos
aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los
seres humanos en cuanto dotados del estatus de personas, de ciudadanos
3 Carpizo, Jorge, Concepto de Democracia y sistema de gobierno en América Latina, visible 15/09/2012 http://
www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revlad/cont/7/cnt/cnt8.pdf
4 Salazar Ugarte, Pedro, op. cit. pág. 137
115
o personas con capacidad de obrar; entendiendo por derecho subjetivo
cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativas (de no sufrir
lesiones) adscrita a un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica
positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones
jurídicas, y/o autor de los actos que son ejercidos de estas”.5
Mientras que el artículo 21 de la declaración universal de los derechos
humanos, con relación a los derechos políticos establece: toda persona tiene
derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio
de representantes libremente escogidos…6
En otras palabras por derechos políticos se entiende la serie de derechos
fundamentales cuyo fin primordial es la protección de la participación de los
ciudadanos en la vida pública de su país, y por lo tanto en el funcionamiento
de las instituciones del mismo.
En México los derechos político electorales no se encuentran
establecidos en un apartado específico, sino que se encuentran dispersos
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A su vez, el
estatus de ciudadano se regula en los artículos 34 y 35 de la carta magna,
los cuales definen los requisitos para adquirir la ciudadanía, así como las
prerrogativas que se conceden por contar con esta calidad. En general el
conjunto de derechos políticos que se reconocen en la ley suprema son las
siguientes:
Derecho a votar y ser votado (art. 35)
Asociarse libre y voluntariamente para tomar parte en los asuntos
políticos del país (art. 9 y 35)
Ejercer el derecho de petición en materia política (art. 8 y 35)
Libertad de expresión de las ideas (art. 6 y 7)
Derecho a la información (art. 6)
Derecho de reunión en materia política (art. 9)
Constituir agrupaciones y partidos políticos (art. 41)
Derecho a la igualdad (art. 1 y 2)
5 Escalante Topete, Luis Rolando. Los derechos político electorales del ciudadano mexicano habitante y residente
en baja California. visible en internet, 14/09/2012www.bibliojuridica.org/libros/4/1784/22.pdf Pag. 366
6 Declaración universal de los Derechos Humanos, visible en internet 14/09/2012 www.un.org/es/
documents/udhr/
116
III. EL JUCIO PARA LA PROTECCION DE LOS
DERECHOS POLíTICO ELECTORALES DEL
CIUDADANO EN MEXICO
Para continuar con el orden del presente estudio, y con la base teórica sobre
democracia, derechos políticos, y la referencia del marco jurídico los regula
en México, es momento de precisar que existe un mecanismo procesal que
protege los derechos políticos que otorga la constitución a los ciudadanos, y
es el medio de control constitucional denominado juicio para la protección
de los derechos político electorales, también conocido como JDC.
Para conocer un poco de los antecedentes del jdc en México, es
importante mencionar que hasta antes de 1987 no existieron mecanismos
jurisdiccionales idóneos para proteger los derechos electorales, ya que
estos eran resueltos a través del consenso, la negociación, el arreglo y la
composición de intereses, medios que eran privilegiadas para solucionar
los conflictos electorales, aun por encima de la ley. Sin embargo, a
partir de los setentas, y producto de una importante evolución social la
competencia electoral se incrementó, situación que evidenció que el sistema
de calificación política no era el adecuado, pues en México la hegemonía
del poder estaba concentrada en manos de un solo partido, lo cual solo
provocaba soluciones parciales.
En palabras del Dr. Ojesto Martinez Porcayo fue a partir de 1977 que
se empezó a presionar y a exigir mecanismos para someter los conflictos
electorales a las reglas de la ley. Fue entonces cuando surgió el recurso
de reclamación, competencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en contra de las decisiones de los colegios electorales cuando
calificaban la elección; sin embargo, el Poder Judicial Federal no pretendió
molestar al poder ejecutivo y la facultad otorgada por el constituyente
permanente no fue utilizada, primero porque no vinculaba, únicamente
emitía recomendaciones que podían acatarse o no, y segundo, porque al ser
resoluciones sin efectos vinculantes lastimaba la dignidad de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
En el año de 1987 se crea el Tribunal de lo Contencioso Electoral
(TRICOEL) y en 1990 cambió su nombre por el de Tribunal Federal
Electoral (TRIFE). A partir de 1996, con la modificación de la Constitución,
se creó el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF),
el cual cuenta con cinco Salas Regionales que, con la reforma de 2007,
se estableció que funcionarían de manera permanente, al igual que sus
atribuciones, en lugar de hacerlo de forma temporal, como ocurría desde
1991, con facultades que solamente duraban en los procesos electorales
federales. Facultado en términos del artículo 99 constitucional para
resolver entre otros, al juicio para la protección de los derechos político
electorales del ciudadano, el cual se encuentra regulado por los artículos 79
117
al 85 de la ley general del sistema de medios de impugnación en materia
electoral, el cual solo procederá cuando el ciudadano comparezca por sí
mismo y en forma individual o a través de sus representantes legales, y
podrá ser promovido por el ciudadano en términos del artículo 80 de la
LGSMIME, cuando:
a) Habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspondientes,
no hubiere obtenido oportunamente el documento que exija la ley
electoral respectiva para ejercer el voto;
b) Habiendo obtenido oportunamente el documento a que se refiere el
inciso anterior, no aparezca incluido en la lista nominal de electores
de la sección correspondiente a su domicilio;
c) Considere haber sido indebidamente excluido de la lista nominal
de electores de la sección correspondiente a su domicilio;
d) Considere que se violó su derecho político-electoral de ser votado
cuando, habiendo sido propuesto por un partido político, le sea negado
indebidamente su registro como candidato a un cargo de elección
popular. En los procesos electorales federales, si también el partido
político interpuso recurso de revisión o apelación, según corresponda,
por la negativa del mismo registro, el Consejo del Instituto, a solicitud
de la Sala que sea competente, remitirá el expediente para que sea
resuelto por ésta, junto con el juicio promovido por el ciudadano;
e) Habiéndose asociado con otros ciudadanos para tomar parte en
forma pacífica en asuntos políticos, conforme a las leyes aplicables,
consideren que se les negó indebidamente su registro como partido
político o agrupación política; g) Considere que los actos o resoluciones
del partido político al que está afiliado violan alguno de sus derechos
político-electorales. Lo anterior es aplicable a los precandidatos y
candidatos a cargos de elección popular aun cuando no estén afiliados
al partido señalado como responsable.
Asimismo es importante mencionar que el juicio sólo será procedente
cuando el actor haya agotado todas las instancias previas y realizado
las gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho
político–electoral presuntamente violado, en la forma y en los plazos
que las leyes respectivas establezcan para tal efecto; sin embargo la
jurisprudencia se ha orientado en admitir la demanda para evitar que
con la demora se cause un mayor perjuicio al justiciable lo cual iría en
contra de lo previsto por el artículo 17 constitucional, lo cual se conoce
mediante la figura del per saltum, por lo que el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación ha sostenido jurisprudencia en el sentido
de que se puede acudir directamente a las autoridades jurisdiccionales,
cuando el agotamiento de la cadena impugnativa pueda traducirse en una
118
merma al derecho tutelado.7
Por su parte la trascendencia de las sentencias que resuelvan el
fondo del juicio para la protección de los derechos político–electorales del
ciudadano, serán definitivas e inatacables y podrán tener y sus efectos
podrán confirmar el acto o resolución impugnado y/o revocar o modificar
el acto o resolución impugnado y restituir al promovente en el uso y goce
del derecho político–electoral que le haya sido violado.
A su vez el jdc, también se ha implementado en la justicia constitucional
local, y es el caso que varios estados de la República lo han instituido en
sus constituciones, tal es el caso de Nayarit, Veracruz, Distrito Federal,
Tabasco, entre otros.
IV. NOTAS DEL DERECHO ELECTORAL MEXICANO
Para el doctor John M. Ackerman, el derecho electoral es responsable
no solo de garantizar la buena organización técnica de la recepción del
voto ciudadano, sino también de asegurar que la sociedad en su conjunto
7 Véase jurisprudencia 9/2007 emitida por la sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federacion, que a la letra dice: per saLtuM. eL JuiCio para La proteCCión De Los
DereCHos poLítiCo-eLeCtoraLes DeL CiuDaDano DeBe proMoVerse Dentro
DeL pLazo para La interposiCión DeL MeDio De DeFensa intrapartiDario u
orDinario LegaL.- De acuerdo a la jurisprudencia de esta Sala Superior con el rubro MEDIOS DE
DEFENSA INTERNOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS, SE DEBEN AGOTAR PARA CUMPLIR
EL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD, el afectado puede acudir, per saltum, directamente ante las
autoridades jurisdiccionales, cuando el agotamiento de la cadena impugnativa pueda traducirse en una
merma al derecho tutelado. Sin embargo, para que opere dicha figura es presupuesto sine qua non la
subsistencia del derecho general de impugnación del acto combatido, y esto no sucede cuando tal derecho
se ha extinguido, al no haber sido ejercido dentro del plazo previsto para la interposición del recurso o
medio de defensa que da acceso a la instancia inicial contemplada en la normatividad interior partidista
o en la legislación ordinaria. Ello, porque en cada eslabón de toda cadena impugnativa rige el principio
de preclusión, conforme al cual el derecho a impugnar sólo se puede ejercer, por una sola vez, dentro del
plazo establecido por la normatividad aplicable. Concluido el plazo sin haber sido ejercido el derecho de
impugnación, éste se extingue, lo que trae como consecuencia la firmeza del acto o resolución reclamados,
de donde deriva el carácter de inimpugnable, ya sea a través del medio que no fue agotado oportunamente
o mediante cualquier otro proceso impugnativo. Así, cuando se actualicen las circunstancias que justifiquen
el acceso per saltum al juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, pero
el plazo previsto para agotar el medio de impugnación intrapartidario o recurso local que abre la primera
instancia es menor al establecido para la promoción de dicho juicio ciudadano, el afectado está en aptitud
de hacer valer el medio respectivo dentro del referido plazo aunque desista posteriormente, o en su defecto,
dentro del propio plazo fijado para la promoción de ese medio local o partidista, presentar la demanda
del proceso constitucional y demostrar que existen circunstancias que determinen el acceso per saltum a
la jurisdicción federal, pero si no lo hace así, aunque se justificara, el derecho del demandante a impugnar
el acto que motivó su desacuerdo habrá precluido por falta de impugnación dentro del plazo señalado
por la norma aplicable. Visible en internet 16/09/2012 http://portal.te.gob.mx/iuse/tesisjur_internet.
aspx?tpoBusqueda=&idTesis=1070
119
avance en un sentido democrático.8 La idea que sostiene Ackerman tiene
su fundamento en el artículo 105 del Código federal de instituciones y
procedimientos electorales (COFIPE), que señala que el Instituto Federal
Electoral cuenta con amplias responsabilidades como: “contribuir al
desarrollo de la vida democrática” y asegurar a los ciudadanos el ejercicio
de los derechos políticos electorales y vigilar el cumplimiento de sus
obligaciones”. En otras palabras el derecho electoral tiene un fin relevante,
pues no solo se encarga de regular comicios e instituciones electorales,
sino que además debe promover la participación ciudadana en la vida
democrática, pero no solo eso, sino que también es su responsabilidad que
las prácticas democráticas sean los suficientemente informadas, ordenadas
y controladas por la autoridad electoral, de tal forma que se aspire a que
la decisión de las mayorías sea la mejor, para lograr el bienestar social, es
decir, es una tarea compleja, porque el fin del derecho electoral no consiste
en otorgar cargos públicos al partido político que obtenga más votos,
sino también regular, vigilar y sancionar la forma en la cual se obtienen
los mismos, buscando con ello, la protección de derechos fundamentales
íntimamente relacionados con la democracia, tales como el derecho a la
dignidad, igualdad, libertad, justicia, etc.
Los referentes históricos del derecho electoral en México, no son del
todo alentadores, pues por casi 71 años gobernó un partido hegemónico, por
lo que la evolución del derecho electoral enfrenta serios retos, atendiendo
fundamentalmente a los siguientes parámetros: las leyes electorales
están diseñadas por los mismos sujetos obligados a cumplirlas; la falta de
alternancia política como ejercicio dinámico de la democracia, asume el
riesgo de la permanencia de privilegios e intereses, que pueden redundar en
el desconocimiento de las instituciones jurisdiccionales instituidas para la
resolución de conflictos electorales y retroceder a la negociación de los conflictos
entre partidos. Situación que no aportaría a la vida democrática del país.
V. CRITERIOS y SENTENCIAS RELEVANTES DEL TEPJF
Para concluir con el presente estudio realizaremos un análisis sobre la
evolución de los criterios más relevantes del máximo tribunal en materia
electoral, puesto que serán el parámetro para determinar el avance de la
aplicación de la justicia electoral.
El Tribunal electoral busca la democracia interna de los partidos
políticos, es decir en principio no procedía el jdc contra actos de partidos
políticos, por no ser estos autoridad electoral, sin embargo del 2003 a
la fecha se ha sostenido que el jdc procede contra actos definitivos e
irreparables de los partidos políticos que afecten derechos políticos de los
8 Ackerman, John, Por un Nuevo derecho electoral, visible el día 15/09/2012 en http://biblio.juridicas.
unam.mx/libros/6/2967/4.pdf
120
ciudadanos. Criterio que ha significado un gran acierto, porque a partir de
él la mayoría de los conflictos internos de los partidos políticos, se hacen
del conocimiento de las autoridades jurisdiccionales.
Otro criterio que ha cobrado relevancia en el tribunal electoral ha sido
generar equidad real en la contienda electoral, esto con miras a respetar el
principio de igualdad y promover la equidad electoral, con lo cual se aspira
a que la competencia electoral se desarrolle en condiciones de igualdad,
proporcionalidad y equilibrio de oportunidades democráticas, lo anterior
se evidencia con las cuantiosas multas que enfrentan los partidos políticos
por no respetar este criterio.
Y finalmente un criterio que se acaba de reiterar con el triunfo de la
pasada elección presidencial, es el que se basa en la neutralidad del poder
público, es decir la imparcialidad que debe observar el gobierno en turno,
a fin de no intervenir en las elecciones.
VI. CONCLUSIONES
Los derechos políticos son parte fundamental de los derechos
humanos, por lo que su protección garantiza la vigencia del
sistema democrático.
Las autoridades electorales tienen la misión de promover la
participación activa de la sociedad civil en la vida política
del país, pero deben hacerlo de manera informada, es decir
una participación razonada y consiente, pues la participación
irresponsable de las masas puede atentar incluso, en contra
de la democracia.
En México la historia electoral no es extensa, pues el fulgor de
la misma se advierte a partir de 1996, con la implementación
del jdc, por lo que se deben replantear y redefinir estrategias
legislativas para evolucionar de forma más desarrollada la
jurisdicción electoral.
Por su parte el derecho electoral enfrenta serios retos, pues
debe buscar mecanismos para hacer más eficientes los procesos
para transparentar la fiscalización de los recursos públicos y
promover mayor equidad en los procesos electorales.
La oposición en México debe consolidarse para ofrecer a
los electores alternativas, y evitar caer en el pasado con la
existencia de partidos hegemónicos, porque una teoría que cobra
vigencia es la salud que implica para los países la alternancia
en el poder.
121
La autoridad electoral en México ha enfrentado serios
cuestionamientos por sus resoluciones, sobre todo en materia
de validación de elección de Presidentes de la República, sin
embargo; jurídicamente no existen argumentos suficientes para
cuestionar la capacidad y legitimidad de los magistrados que
componen la sala superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, porque los requisitos para aspirar
al cargo, no son menores que para ser ministro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, además de que son propuestos
por la Suprema Corte al Senado y éste los designa, es decir,
no podemos hacer juicios ligeros y cuestionar la existencia de
todas las instituciones vigentes en nuestro país, porque solo
nos conduciría a la decepción y al desorden de la ingeniería
constitucional mexicana, ya que por su parte el Tribunal
electoral si bien es una institución joven, ha demostrado tener
autoridad en la materia, lo que la legitima para anular cualquier
elección, y debe asumir sin presiones la responsabilidad que se
le confiere con las consecuencias que haya lugar, para que se
respete el derecho vigente, será entonces pues que los partidos
políticos deben enmendar sus caminos, porque serán éstos
los únicos que deben temer porque se les apliquen sanciones
ejemplares, que lleguen incluso a perder el registro.
VII. FUENTES DE CONSULTA
Bibliografía
SALAZAR UGARTE, Pedro. La democracia constitucional.
Una radiografía teórica, FCE, México, 2006
Fuentes telemáticas
CARPIZO, Jorge, Concepto de Democracia y sistema de
gobierno en América Latina. visible 15/09/2012
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/
rev/revlad/cont/7/cnt/cnt8.pdf
ESCALANTE TOPETE, Luis Rolando. Los derechos
político electorales del ciudadano mexicano
habitante y residente en baja California. Visible
en internet,14/09/2012www.bibliojuridica.org/
libros/4/1784/22.pdf Pag. 366
122
Declaración universal de los Derechos Humanos, visible en
internet 14/09/2012 www.un.org/es/documents/
udhr/
ACKERMAN, John. Por un Nuevo derecho electoral.
15/09/2012 visible en: http://biblio.juridicas.
unam.mx/libros/6/2967/4.pdf
Legislación
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
visible en http://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/marco.htm
Ley general del sistema de medios de impugnación en
materia electoral, visible en http://www.
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/marco.htm
Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, visible en http://www.diputados.
gob.mx/LeyesBiblio/marco.htm.
123
VISIÓN PANORáMICA DEL PODER
LEGISLATIVO DE NAyARIT
Pedro Antonio ENRíqUEz SOTO*
José Miguel MADERO ESTRADA**
SUMARIO: I. Fuentes normativas trascendentales para el
funcionamiento del Congreso. II. Integración del Congreso. III.
Organización y funcionamiento de la asamblea legislativa. IV.
Órganos de gobierno político-administrativos. V. Bibliografía.
I. FUENTES NORMATIVAS PARA EL
FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO
Hoy en día el Congreso es la institución que representa al conjunto de los
ciudadanos independientemente de la posición partidista y democrática
del pueblo, manifestado en la sede parlamentaria.
Cuando menos son dos las razones de la importancia que tiene, en
el concierto de poderes públicos, el órgano legislativo: por un lado, es el
poder cuyos miembros representan de manera directa a la población y, en
segundo término, es el responsable de elaborar las leyes que enseguida se
convierten en programas que el Ejecutivo debe cumplir y hacer cumplir.
Aunque no es propio hablar de un monopolio del Poder Legislativo
para dictar normas ordinarias y participar como poder constituyente
aprobando reformas a la Constitución, lo cierto que ello sirve de base para
que ejerza plenamente su potestad autonormativa dictando y aplicando
reglas que sirven al desarrollo de sus funciones. De ahí que el análisis de
esa autonormatividad, al tiempo que implica un conjunto de facultades
instrumentales, establece prerrogativas que orienta y garantiza la
*ENRIQUEZ SOTO, Pedro Antonio, Doctor en Derecho por la Universidad Michoacana de San Nicolás
de Hidalgo. Presidente del Tribunal Superior de Justicia y de la Sala Constitucional-Electoral del Poder
Judicial de Nayarit. Profesor de Tiempo Completo de la Unidad Académica de Derecho de la Universidad
Autónoma de Nayarit. Reconocimiento de perfil PROMEP. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores
nivel C. CONACYT.
**MADERO ESTRADA, José Miguel, Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Nayarit;
profesor de la Unidad Académica Facultad de Derecho desde 1989, de la cual fue su Director (20022005). Reconocimiento perfil PROMEP y miembro del Sistema Nacional de Investigadores de nivel 1. Fue
presidente primero de la Comisión y enseguida del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información
en Nayarit (2005-2009); actualmente magistrado de la Sala Constitucional-Electoral del Poder Judicial del
Estado de Nayarit.
125
organización y funcionamiento de las labores legislativas, la aprobación de
sus propios rangos presupuestarios, las decisiones propias de su gobierno
interior inherente a la estructura y composición administrativa de sus
dependencias.
El maestro Jorge Carpizo ha dicho que las fuentes del derecho
constitucional mexicano son la Constitución, la jurisprudencia, la
costumbre, las leyes que reglamentan preceptos constitucionales o que
precisan los órganos creados en la propia Constitución, la doctrina y
algunas reglas del juego político. Agrega también al derecho comparado.1
Para nosotros, rige como fuentes formales generadoras de normas
jurídicas aplicables al Poder Legislativo, la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Nayarit, la Ley Orgánica del Poder Legislativo;2 el
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso3 y la Ley del Órgano
de Fiscalización Superior del Estado.4 La existencia y reconocimiento de
estos ordenamientos legislativos está previsto en los artículos 42, ú.p.,
47.XVIII, 47.XXVI-A y 50 de nuestra Constitución.
1.1. La Constitución como fuente de derecho parlamentario
Corresponde a la Constitución establecer las bases y principios para
el funcionamiento del órgano legislativo y estatuto de los diputados. La
tendencia es que, cada vez, las disposiciones sobre los temas legislativos sea
más a detalle, por ejemplo, en Nayarit no es la excepción, ya que alrededor
de 50 artículos de la Constitución se refieren al órgano parlamentario, de
un total de 139.5
1 Carpizo, Jorge, Diccionario de Derecho Constitucional, Voz, Fuentes de la Constitución y del derecho
constitucional, Miguel Carbonell (Coord.), Porrúa, UNAM, México, 2002, pp. 251-252.
2 Ley publicada en la sección séptima del Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado de Nayarit,
el sábado 5 de mayo de 2007, entrando en vigor hasta el 18 de agosto de ese año, incluidas sus reformas.
3 Reglamento publicado en la sección séptima del Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado,
del 16 de agosto de 2008, incluidas sus reformas.
4 Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, tomo CLXVII, número 52 del 27 de diciembre
de 2000.
5 Siguiendo los cánones de la división tripartita del poder, la Constitución crea y dota de competencia a los
poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en una extensa exposición de artículos que abarca del 22 al 90, es
decir, sesenta y ocho artículos constitucionales destinados a regular el funcionamiento de los órganos del
Estado: el 50 por ciento de la estructura constitucional. A este porcentaje, ya de por si impresionante, tienen
que ser agregados otros artículos constitucionales que se refieren a la Sala Constitucional-Electoral, ministerio
público, defensoría de oficio, tribunal de justicia administrativa, hacienda pública, órgano de fiscalización
superior y municipio libre, mismos que se contabilizan desde el numeral 91 al 121, es decir 30 preceptos que,
sumados a los 68 antes referidos, arroja un total de 98 artículos donde predomina el tema de la regulación
constitucional del poder público.
126
Por ello, en su carácter de fuente primordial que da sustento a los
principios que rige la función estatal parlamentaria, la Constitución es
el documento solemne mediante el cual el pueblo reconoce los derechos
fundamentales que orientan y rigen la vida de las personas y de la sociedad,
mismos sirven de base para organizar el gobierno, regular su actuación y
atribuirle poderes o competencias para llevar a efecto el ideal de justicia.
Siendo norma jurídica, la ley suprema participa de la realidad social al
determinar los medios para que se produzcan las leyes y, por ende, dotar
de las facultades expresas e implícitas a fin de que el órgano legislativo
estatal las emita, con la concurrencia y coordinación de los otros poderes
y demás agentes públicos.
Sin duda, las disposiciones constitucionales más relevantes por su fuente
de aplicación directa, se refieren a los siguientes temas legislativos:
a). Organización, integración electoral y funcionamiento del Poder
Legislativo: 25, 26, 27, 28 y 29.
b). Prerrogativas parlamentarias: 30 y 31.
c). Instalación, duración y labores del Congreso: 32 a 37.
d). Elaboración y tramitación de la ley de ingresos y del presupuesto
de egresos del estado: 38.
e). Diputación Permanente: 39, 40 y 60.
f). Informe anual de gobierno, pregunta parlamentaria y
comparecencias de funcionarios: 42, 47, fracción XXXII, y 78.
g). Obligaciones de los diputados: 43 a 45.
h). Forma y trámite de las resoluciones: 46 y 53.
i). Facultades y prohibiciones del Congreso: 47 y 48.
j). Procedimiento legislativo: 49 a 59.
k). Reforma constitucional: 131 y 132.
1.2. Ley Orgánica Del Poder Legislativo
Considerada una de las fuentes más importantes, estamos en presencia
de un ordenamiento jurídico esencial para la organización y estructura
funcional de la Cámara de Diputados, de donde derivan la composición
y facultades de sus órganos internos, la creación y competencias a las
dependencias administrativas y técnicas, el estatuto básico que rige la
Dentro de esos artículos, una cantidad importante se refieren a la intervención del Congreso, no solamente por
lo que ve al procedimiento de elaboración de leyes, sino también a diversas disposiciones que arrojan medios
de control políticos, jurisdiccionales y administrativos que la Constitución confiere a la asamblea legislativa.
127
actividad de los legisladores, las reglas del proceso por el cual se discuten y
producen los distintos ordenamientos jurídicos, así como el marco legal que
hace posible el ejercicio de las funciones de control político, administrativo
y jurisdiccional.
Mediante esa ley, el impacto jurídico y político de los actos congresionales
repercute no solo en sede parlamentaria, sino en las relaciones
institucionales con los poderes, municipios, organismos autónomos,
universidades, partidos políticos, medios de comunicación, organizaciones
sociales de diversa índole y ciudadanos.
Bajo esa denominación, por ley orgánica se entiende a cualquier
ordenamiento que tenga por objeto regular la organización de los poderes
e instituciones públicas en específico, dado que su característica principal
es crear, constituir, organizar y determinar funciones públicas.6
De ahí que la ley orgánica corresponda regular la organización y
funcionamiento del Poder Legislativo, creando sus órganos directivos y
de gobierno, así como en general los aspectos legales que tienen que se
relacionan con su funcionamiento, incluyendo a las bases y principios
rectores de los actos y procedimientos que se generan, para dejar al
reglamento parlamentario que los desarrolle pormenorizadamente.
1.3. Reglamento para el gobierno interior del Congreso
Otra fuente de incuestionable valor instrumental es el reglamento
parlamentario, el cual tiene la característica de instituir normas de
naturaleza autónoma y, a pesar de su subordinación a la Constitución, goza
de cierta independencia y exclusividad sobre determinadas materias.7 El
origen de esos ordenamientos tiene lugar en Inglaterra y Francia, donde se
ubican los antecedentes del parlamento y la asamblea nacional, en virtud
6 Sin embargo, es dable señalar que no todas las dependencias públicas se rigen por leyes orgánicas, sino
que existen algunas, como las leyes de transparencia, del tribunal de justicia administrativa, del instituto
de la mujer, y de la comisión de arbitraje médico, por mencionarlas, que contienen normatividades de
naturaleza organizativa.
En el ámbito federal, el segundo párrafo del artículo 7º de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, refiere como leyes orgánicas aquellas destinadas a dictar disposiciones necesarias que eviten
que las denuncias por delitos de prensa, se encarcele a expendedores, “papeleros”, operarios y demás
empleados donde hay salido el escrito denunciado, de donde se demuestra que, en algunos casos, el término
“leyes orgánicas” no corresponde al objeto que le atribuye la doctrina mexicana. La misma Constitución
en el artículo 73, fracción XX adopta, a su vez, otro criterio pues no atribuye el carácter de orgánicas a las
leyes de organización del cuerpo diplomático y del cuerpo consular mexicano, no obstante su naturaleza
organizativa. Un criterio similar se expone respecto de la ley que regula la organización de la entidad de
fiscalización, según el artículo 73, fracción XXIV.
De ahí que esté pendiente un replanteamiento constitucional para definir la fuerza y supremacía de la
ley, diferenciando sus procedimientos de aprobación, sus contenidos normativos y su denominación.
7 Berlín Valenzuela, Francisco, Derecho Parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México, 1993, p. 77.
128
de que hubo necesidad de regular el procedimiento de los trabajos, el orden
de las discusiones, así como los derechos y obligaciones de sus miembros.
Debate, procedimientos y conductas fueron las primeras materias sujetas a
reglamentación que recogieron sus fuentes inmediatas, como son: la práctica
o antigua costumbre, los mandamientos permanentes y ocasionales, los
procedimientos para elegir la presidencia y el estatuto, cuya significación
en el derecho parlamentario consiste en una propuesta aprobada por el
cuerpo legislativo y sentada formalmente en un documento.8
Es por ello que la importancia del reglamento parlamentario deriva de
dos motivos: 1) Por el lugar que ocupa dentro de la jerarquía de las normas,
debido a que si bien no puede ser considerado como una ley formal, contiene
reglas que se aplican para la tramitación y aprobación de las leyes y
decretos en general; llegando inclusive a establecer con nivel reglamentario
el procedimiento de reforma constitucional y de otros procedimientos
especiales, como por ejemplo, el desahogo y aprobación de nombramientos
de ciertos servidores públicos y la presentación y evaluación del informe de
gobierno; y 2) De su regulación depende el funcionamiento y operatividad
política del Congreso.
Es sabido que, según criterio jurisprudencial, “… si a un cuerpo de leyes
se le denomina ‘reglamento’ pero el mismo es emitido por un Congreso
local y es promulgado por el Ejecutivo del Estado, quien además, ordena su
publicación, debe entenderse que tiene el carácter de >ley< tanto desde el
punto de vista formal como material, pues aparte de ser un ordenamiento
general, abstracto e impersonal, en su confección interviene el órgano
encargado de la elaboración de las leyes y se sigue el procedimiento exigido
para su validez.”9
Por tal razón se afirma que, siendo el antecedente más prístino del
Congreso, el cuerpo reglamentario se ocupa a la vez de funciones múltiples
y de procesos de creación, modificación y extinción de normas jurídicas,
llegando el caso de que, entre éste y la Constitución, no interfiere ningún
otro ordenamiento jurídico, por lo cual existe una vinculación directa, con
el atributo de desarrollar los preceptos de la ley fundamental, aplicables
al ámbito parlamentario.
Además de ello, conforme a su naturaleza jurídica, confiere competencias
normativas a los órganos de gobierno y disciplina por medio de reglas de
orden. Es así que, en virtud de que el Congreso goza de autonomía para
organizar su estructura interna y asegurar el ejercicio de sus funciones,
8 Rivera Alvelais, Francisco. Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Voz: Reglamentos
parlamentarios, México, 1997, p. 838-839.
9 Séptima época, pleno, informe 19186, Semanario Judicial de la Federación. Amparo en revisión 362/85.
129
tiene libertad para determinar su propio reglamento.10 De igual forma,
concordante con ello, de acuerdo con el artículo 58 constitucional, el
reglamento parlamentario no puede ser vetado por el gobernador.
1.4 El acuerdo parlamentario
Como fuente normativa, el acuerdo parlamentario es la última de las
resoluciones que con mayor frecuencia dicta el Congreso. El artículo 53
constitucional se refiere innominadamente al establecer que comprende
“…todas las demás resoluciones de la Cámara que no tengan el carácter
de ley o decreto”, correspondiendo al reglamento del Congreso clasificarlos
en declaraciones parlamentarias (denuncias, posiciones, opiniones o
peticiones), declaraciones legislativas (agenda de comparecencias de
funcionarios públicos, convocatorias a foros o consultas populares,
asistencia y justificaciones de inasistencias a las sesiones, distribución
de competencias entre los órganos de gobierno del Congreso o la creación
de comisiones legislativas especiales) y declaraciones administrativas
(creación de oficinas, reparto de funciones administrativas, circulares,
convenios laborales o criterios para el ejercicio de recursos presupuestales
del Congreso) todos ellos tendientes a exponer, regular o interpretar actos
aplicables al régimen interior del Congreso, siendo ésta su naturaleza
jurídica más aceptable.11 El acuerdo expresa un conjunto de prácticas cuya
influencia no sólo es determinante en los trabajos internos del Congreso,
sino que llega al grado de fijar la agenda de relaciones con los poderes.
En ese tenor, corresponde al reglamento parlamentario disponer que la
proposición de acuerdos parlamentarios es una facultad exclusiva de los
diputados y su trámite será más expedito si fuere con solicitud de urgente y
obvia resolución (art. 98.I); en cambio, si la solicitud manifiesta únicamente
su turno a comisiones, entonces tendrá que dictaminarse (art. 98.II).
Una vez aprobados, serán suscritos por los secretarios.12 Los acuerdos
10 Uno de los derechos básicos inherentes a cualquier asamblea es el de poder hacer sus propios
ordenamientos no como requisito de orden sino, incluso, como medida de supervivencia de la propia
asamblea. Esta doctrina jurídica, conocida como interna corporis acta, que es desarrollada por el derecho
parlamentario alemán, asevera que la asamblea puede y debe darse a sí misma las reglas indispensables
para su permanencia y funcionamiento.
11 “Se trata de normas que se determinan conforme a las prácticas vigentes, con el objeto de unificar
criterios cuando no existe normatividad expresa o ésta es ambigua. En varios países se da esta figura, a
través de la cual se constituyen pactos, convenios o contratos entre los grupos parlamentarios, y que se
someten a la aprobación del pleno.” Véase Pedroza de la Llave, Susana Thalía, Técnica legislativa en
México, Elementos de técnica legislativa, Porrúa-UNAM, 2004, p. 129.
12 El segundo párrafo del artículo 97 del citado reglamento dispone, en ese sentido que, cuando la
naturaleza del acuerdo comprenda a una instancia o dependencia federal deberá remitirse invariablemente
a los Diputados Federales y Senadores por Nayarit, ante el Congreso de la Unión, para su conocimiento.
130
parlamentarios se publican de dos formas: en la Gaceta Parlamentaria
y en el Periódico Oficial, sin embargo, surten efecto al momento de ser
aprobados por la asamblea. La Constitución, en la fracción I del artículo 70,
prohíbe al gobernador negarse a promulgar y ejecutar las leyes, decretos
y acuerdos de la legislatura, lo cual, en cierto sentido, acentúa su eficacia
autonómica.
Mediante su continua práctica, se observa que un acuerdo expedido por
una legislatura puede obligar a la siguiente, siempre que no contravenga el
ejercicio de la función legislativa. Sin embargo, han existido acuerdos que
de plano surten efectos de validez únicamente para la legislatura que los
expide. Lo cierto es que tienen una temporalidad limitada, requiriéndose,
en todo caso, ser ratificados por la siguiente asamblea para mantenerlos
vigentes.
1.5. Los usos y costumbres
Por último, los usos y costumbre parlamentarios pueden entenderse como
la forma espontánea de creación de normas de conducta y de observancia
voluntaria, sin que para su cumplimiento medie algún acto de coacción
legal, ya que su fuerza radica en la práctica reiterada y constante aceptada
por todos. En materia parlamentaria tienen ese carácter los discursos de
apertura de sesiones, los mensajes políticos y protocolarios, la imposición
de las efemérides, las denuncias de los parlamentarios sobre cuestiones
políticas, los acuerdos internos sobre el funcionamiento de comisiones, la
glosa y evaluación de informes, entre otros.
II. LA INTEGRACIÓN DEL CONGRESO
La Constitución federal establece las bases para la integración del Poder
Legislativo de las entidades federativas, conforme a la fracción II del
artículo 116. Toda Constitución estatal debe determinar el número de
legisladores, atender el principio de proporcionalidad poblacional para
integrar las legislaturas locales e introducir el principio de representación
proporcional. Los Congresos locales funcionan en Cámara única; se integran
con diputados en proporción al número de habitantes, por el sistema de
mayoría relativa y por el principio de representación proporcional, además
de estar prohibida la reelección para el periodo inmediato. Asimismo, los
diputados son electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo,
y la jornada comicial deberá celebrarse el primer domingo de julio del
año que corresponda, a excepción de verificarse al mismo tiempo con los
comicios federales, en términos de lo dispuesto por la fracción IV del citado
artículo 116.
131
El número de diputados al Congreso es un tema esencialmente
constitucional. Así lo dispone expresamente el artículo 26 de la carta
fundamental, cuya evolución histórica muestra cómo se ha venido
modificando el número de diputados miembros de las diferentes
legislaturas:
Fecha, época y número de diputados
5 febrero de 1918: No menor de 15
9 febrero de 1930: 7
26 abril de 1972: 9
18 enero de 1975: 9 más los diputados de partido
22 abril de 1978: 15 de mayoría relativa y
hasta 5 de representación proporcional
28 diciembre de 1983: 15 de mayoría
relativa y hasta 5 de minoría
18 febrero de 1984: 17 de mayoría
relativa y hasta 5 de minoría
10 diciembre de 1986 hasta la fecha: 18 de mayoría
relativa y hasta 12 de representación proporcional
De lo anterior se desprende que en lo general no se ha podido
alcanzar una adecuada proporcionalidad entre el total de integrantes
del Congreso y el número de habitantes en el estado. Para 1918 Nayarit
contaba aproximadamente con cien mil habitantes y tenía una asamblea
compuesta de quince diputados; en la actualidad son un poco más de
un millón habitantes con un Congreso de treinta. Comparado con otras
entidades, el principio de proporcionalidad ciudadana es actualmente
alto: alrededor de un diputado por cada treinta mil habitantes. En los
primeros cincuenta años de vida constitucional (1918-1975), el número de
diputados al Congreso descendió considerablemente hasta llegar al mínimo
permitido por la Constitución federal, pero a partir de 1978 el número fue
creciendo, animado por el espíritu reformista del gobierno. El aumento de
los diputados de minoría fue relativamente estable entre 1978 y 1986, a
partir de entonces, por cada dos diputados electos por mayoría relativa se
designa uno de minoría, proporción que parece adecuada, integrando así los
132
30 diputados. La ciudad de Tepic, con más de trescientos mil habitantes,
concentra cinco de los dieciocho distritos de mayoría, es decir el veintiocho
por ciento de los diputados electos por mayoría relativa. Algunas tendencias
pugnan por disminuir el tamaño de la asamblea legislativa, al considerarla
sobrerrepresentada. El problema principal del número de miembros de
una asamblea legislativa no es en todo caso que la cifra promedio rebaza
los valores más reales, sino que se ha convertido en un factor importante
para provocar la crisis del sistema representativo, que en buena medida
parte del hecho de no respetar la garantía del principio de proporcionalidad
a que se refiere expresamente la fracción II del artículo 116.
Actualmente las entidades federativas con más diputados son: Estado de
México, con 75; Distrito Federal, con 66; Veracruz, con hasta 60; Guerrero,
con 46; Nuevo León y Oaxaca, con 42 cada una, así como Chiapas y Sinaloa,
con 40, Jalisco con 39 y Campeche con 35. En cambio, los estados con una
menor cantidad de diputados son: Tabasco con 31; Tamaulipas y Tlaxcala
con 32; Michoacán, Morelos y Nayarit con 30; mientras que hay 29 en
Hidalgo y 27 en Aguascalientes y San Luís Potosí. Por su parte, Colima,
Baja California, Durango, Querétaro, Quintana Roo y Yucatán tienen 25
diputados y, por último, Baja California Sur, con 21.
¿Cuál es el tamaño ideal de la asamblea legislativa nayarita? Siendo
que la propia Constitución determina el número de diputados, es de
admitirse que la base poblacional representativa de cada distrito no es
exactamente proporcional, toda vez que en esa decisión cuentan factores
políticos y culturales determinantes. Sin embargo, es aceptable que nuestra
entidad federativa haya superado integraciones congresuales irrisorias
que lesionan el principio de representación popular y el derecho de los
electores de contar con una institución parlamentaria representativa que
cumpla las funciones encomendadas por la Constitución.
La preocupación por el tamaño de nuestras asambleas legislativas no es
nueva, de ello se da cuenta en los debates del constituyente y, especialmente,
en una obra clásica intitulada “La Constitución y la Dictadura”, editada
en 1912, donde su autor Emilio Rabasa, expresa lo siguiente:
Es muy difícil romper las preocupaciones que origina la costumbre,
y pocos habrá que no repugnen la idea de que una Legislatura deba
componerse por lo menos de cincuenta diputados; pero lo cierto es
que siete, quince o veinte, no forman la institución especial que
se llama Congreso, sino una Comisión que sólo puede ser inútil
o peligrosa. Creer que el cuerpo legislativo de un Estado, porque
éste es una república pequeña, debe ser de pocos miembros, es tan
extravagante como reprochar a la naturaleza que haya dotado de una
dentadura cabal a los hombres de pequeña talla. La composición del
órgano gubernativo no debe proporcionarse con la importancia de la
República, sino con la naturaleza de la función.
133
Dos características asumía la posición de Rabasa: la primera, que
además de las atribuciones políticas y de la recta función de discutir las
leyes, los individuos integrantes del cuerpo legislativo de las entidades
federativas y, la segunda, por cuando deberían reunir caracteres,
capacidades e intereses diversos, a fin de que ninguno se sobrepusiera a
los demás, prevaliendo con ello la psicología de una colectividad. Entender
esa filosofía es atender al sentido plural de las legislaturas.
El artículo 26 constitucional consagra las fórmulas electorales de
mayoría relativa y de representación proporcional, por medio de las
cuales queda integrado el Congreso, de manera que, implícitamente se
determina la forma en que los votos de los ciudadanos se convierten en
curules conformando así el cuerpo legislativo y, como consecuencia del
comportamiento electoral y los resultados finales de las elecciones, se define
también la conformación del sistema de partidos al interior del Congreso.
De ahí que la lectura del artículo 26 constitucional merezca más atención
a las ideas de Rabasa.
¿A quién representa la Cámara de Diputados? Representa al pueblo
de manera directa pero el diseño constitucional invoca materialmente
al sistema de partidos y al sistema electoral. Sobre este punto, la
conformación del Congreso permite la representación de todas las fuerzas
políticas no solamente aquellas que hubiere resultado triunfadora, por lo
que la variable del sistema de partidos incide en la integración de una
legislatura y en su función representativa.
Ello nos lleva a responder que el Congreso representa los intereses
generales del estado, sin importar el tamaño de los distritos territoriales
ni el resultado de los votos obtenidos por cada partido político reflejado en
las curules, al fin de cuentas la representación política no se manifiesta
como una preferencia electoral, sino como una función del estado a través
del órgano legislativo.
Para tales efectos, el sistema electoral para elegir a los miembros del
Congreso nayarita es mixto, pues asimila dos vías: la de mayoría relativa y
la de representación proporcional destinada a las minorías a fin de designar
18 y hasta 12 diputados, respectivamente, para un total de hasta 30. La
primera vía es dominante y la segunda complementaria, aunque pueden
ser menos de 12 diputados por lista, y por lo tanto no necesariamente
alcanzar los 30 legisladores en total.
La doctrina electoral aduce que el principio de mayoría relativa consiste
en asignar una de las curules al candidato que haya obtenido la mayor
cantidad de votos en cada uno de los distritos electorales en que se divide
el territorio del estado. La característica principal de este sistema es la de
fincar una victoria electoral por una simple diferencia aritmética de votos.
En cambio, la representación proporcional es el principio de asignación de
134
curules por medio del cual se atribuye a cada partido o coalición un número
de diputaciones proporcional al número de votos emitidos a su favor; este
sistema no es puro, sino que se combina con el de mayoría para dar mayor
representatividad a las corrientes políticas minoritarias relevantes.
A pesar de la libertad de configuración que la Constitución federal en su
artículo 116, fracción II, otorga a las entidades para desarrollar el principio
de representación proporcional, tomando en cuenta la abundancia de
criterios doctrinarios que existen para desarrollar dicho principio electoral,
se pone de manifiesto la dificultad para definir de manera precisa la forma
en que las Legislaturas locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales,
en este sentido, el Pleno de la Corte con el afán de otorgar cuando menos
unas bases para que los Constituyentes locales desplieguen dicho principio,
señala como bases generales que deberán tomarse en cuenta por las
Legislaturas de los Estados, las siguientes: Primera. Condicionamiento del
registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe
con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos
uninominales que la ley señale; Segunda. Establecimiento de un mínimo
porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados; Tercera.
Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias
de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de
acuerdo con su votación; Cuarta. Precisión del orden de asignación de los
candidatos que aparezcan en las listas correspondientes; Quinta. El tope
máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido,
debe ser igual al número de distritos electorales; Sexta. Establecimiento
de un límite a la sobre representación; y Séptima. Establecimiento de las
reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la
votación. En este sentido la Suprema Corte en la tesis de Jurisprudencia
P./J. 69/98, consultable en la página 189, del tomo VIII, de Noviembre
de 1998, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, de rubro: MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL
PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.
De esa manera, en la vía del principio de mayoría relativa, la fórmula
que obtenga el triunfo se queda con todo; las posibilidades alternativas de la
elección se limitan únicamente a las propuestas de fórmulas de propietario
y suplente en cada uno de los 18 distritos en que se divide electoralmente
el estado de Nayarit. En cambio, en la vía del principio de representación
proporcional el triunfo es compartido; las posibilidades del ciudadano para
elegir diputados son más amplias y los partidos son los que proponen listas
de candidatos que, en el caso, será de hasta doce.
Este sistema mixto con predominio mayoritario ha pretendido alcanzar
un equilibrio en la integración y funcionamiento del Congreso. Sin embargo,
las repercusiones del sistema electoral resultan más complejas de lo que
a simple vista no advierten quienes se inclinan por imponer alguna de
135
las dos fórmulas con exclusión de la otra: la inequidad de los triunfos por
mayoría con estabilidad de partidos y la pulverización de minorías con
nuevos actores políticos, así como el comportamiento a posteriori en el
caso de coaliciones electorales que actúan sin reglas orgánicas al interior
de las asambleas legislativas.
Cabe señalar que mediante una reforma constitucional y legal se
estableció que a ningún partido político o coalición se le podrán asignar
por ambos principios más de dieciocho diputados del total de hasta treinta,
con lo cual los diputados de un partido no podrán, por sí solos, aprobar
resoluciones cuando se exija votación calificada.13 Al efecto, tendrán que
coaligarse o buscar el consenso dos o más fuerzas parlamentarias.
Esta doble vía tiene sustento en el primer párrafo de la fracción II
del artículo 116 de la Ley Fundamental ya que establece un sistema de
proporcional entre el número total de habitantes (incluidos los de edad
ciudadana) con el número de miembros correspondiente a una asamblea
legislativa, proporcionalidad que está lejos de ser alcanzada porque arroja
sub-representación o sobre-representación en muchos de los Congresos
estatales. En relación a ello, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, producto de la acción de inconstitucionalidad 15/2003, dictó la tesis
de jurisprudencia número 74/2003, consultable en el Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta XVIII, diciembre de 2003, de rubro y texto:
MAyORíA RELATIVA y REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.
EL PORCENTAJE qUE DEBE CORRESPONDER A CADA
UNO DE ESOS PRINCIPIOS, NO DEBE ALEJARSE
SIGNIFICATIVAMENTE DE LAS BASES GENERALES
ESTABLECIDAS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Ante la
falta de disposición constitucional expresa que imponga a las entidades
federativas reglas específicas para combinar los sistemas de elección
conforme a los principios de mayoría relativa y de representación
proporcional, es decir, el porcentaje que debe corresponder a cada
uno de estos conceptos, debe tomarse como parámetro el que
establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
en su artículo 52 para la integración de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, que se conforma por trescientos diputados
electos según el principio de mayoría relativa y doscientos según el
de representación proporcional, esto es, en un sesenta y cuarenta
por ciento, respectivamente. Por tanto, las Legislaturas Estatales,
dentro de la libertad de que gozan, habrán de ponderar sus propias
necesidades y circunstancias políticas a fin de establecer el número
de diputados pertinente, con base en los citados principios, pero sin
alejarse significativamente de las bases generales previstas en la Ley
Fundamental, a fin de evitar la sobrerrepresentación de las mayorías
y la subrepresentación de las minorías, o viceversa.
13 Véase Periódico Oficial, Órgano del Gobierno del Estado de Nayarit del 18 de agosto de 2010. La
disposición referida es la fracción III del artículo 21 de la ley electoral vigente.
136
Si el Poder Legislativo, por su naturaleza política, lleva a cabo funciones
representativas, una integración adecuada de sus miembros hará que
la producción de leyes y el ejercicio de las diferentes atribuciones que la
Constitución le reserva, contribuyan de manera más eficaz al desarrollo
económico, social y cultural.
III. ORGANIzACIÓN y FUNCIONAMIENTO DE LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA
El artículo 25 constitucional señala que el Poder Legislativo se deposita
en una asamblea que toma el nombre de Congreso, consagrando así el
sistema unicameral democrático del estado de Nayarit.14
La asamblea es única: el máximo órgano legislativo donde se discuten y
aprueban las leyes y se llevan a cabo funciones de control parlamentario.
Tiene el carácter de órgano colegiado y deliberativo y se rige por los
principios de libertad e igualdad entre sus miembros, de suerte que los
diputados contarán con la información y los servicios que requieran para
el cumplimiento de sus funciones, así como con un estatuto de garantías
parlamentarias.
Un primer elemento que asegura la funcionalidad de la asamblea es
el lugar de residencia habitual, es decir la sede parlamentaria que, de
acuerdo con el artículo 24 constitucional, lo será la ciudad de Tepic, capital
del estado, salvo algún cambio temporal.
Integrada la asamblea, es necesario asegurar que los diputados se
presenten personalmente en la sede parlamentaria a las sesiones de
instalación y apertura para completar el “quórum”, sin duda otro elemento
que sirve para validar y legitimar la asistencia y resoluciones que se dicten
en una sesión.
Si tenemos que la asamblea se compone de hasta 30 diputados,
requerirá para sesionar cuando menos la asistencia de 16, que son la
mayoría de sus integrantes. Por su parte, cuando el Congreso aprueba
reformas constitucionales, declara el juicio político o la procedencia penal,
la suspensión o desaparición de Ayuntamientos, o bien la revocación del
mandato de sus integrantes, así como los distintos nombramientos o la
autorización del cambio de residencia de los poderes constitucionales,
14 A dicha asamblea se le identifica de diferentes maneras: legislatura, nombre con el que se designa el
número progresivo que corresponde a una asamblea legislativa para desarrollar sus funciones por el periodo
de tres años que comprende su ejercicio constitucional; Cámara de Diputados, que alude al lugar donde
se llevan a cabo las funciones legislativas del cuerpo colegiado; asamblea legislativa, empleada también
como sinónimo; Congreso Constituyente, Asamblea Constituyente, Constituyente Permanente y órgano reformador
o revisor, que se emplean para denotar las funciones constituyentes, y por último se le conoce también
universalmente como parlamento, término que se ha venido utilizando con mayor frecuencia para connotar
la representación legislativa con un sentido más amplio.
137
entonces el quórum de asistencia tendrá que responder al quórum de
votación calificada que para esos casos se requiere.
Es sabido que el Congreso local renueva a sus miembros cada tres
años, contado del 18 de agosto al 17 de agosto de los años respectivos.
Los periodos ordinarios de sesiones se encuentran previstos en el artículo
36 constitucional: uno que contará desde el 18 de agosto hasta el 17 de
diciembre, pudiendo prorrogarse hasta el 30 del mismo mes; y otro que
comenzará el 18 de febrero terminando el 17 de mayo, pudiendo también
prorrogarse hasta el 30 del mismo mes. En la última parte de dicho
precepto se establece que, durante los recesos, pueden efectuarse sesiones
extraordinarias.
Por su parte, el periodo de una legislatura se divide en tres años
legislativos y cada año, a su vez, en dos periodos ordinarios de sesiones.
Con esta medida se propicia una mejor organización del trabajo legislativo,
a fin de que el Congreso, tal como señala el artículo 37 constitucional,
emita preferentemente las resoluciones que van a regir en el año fiscal.
La legislatura entra en receso al clausurarse los periodos ordinarios.
Los periodos de receso, que igualmente serán dos por año legislativo,
tienen como finalidad que los diputados cumplan las obligaciones de
representación y gestión en sus distritos. De esta manera el Constituyente
se inclinó por distribuir anualmente las labores de los miembros del
Congreso en dos tipos de actividades: las eminentemente colegiadas para
desahogar las funciones legislativas, fiscalizadoras y de control, y las de
carácter individual con fines de gestión y procuración sociales.
Una organización adecuada del cuerpo legislativo, es otro elemento
indispensable para su funcionamiento. Esta organización se traduce en una
estructura administrativa con órganos de gobierno representativos de la
pluralidad de la asamblea y con recursos humanos, técnicos, materiales y
financieros. La estructura técnica y administrativa del Congreso se integra
por la Secretaría General, la Oficialía Mayor, la Contraloría Interna y
el Órgano de Fiscalización Superior, siendo la Comisión de Gobierno la
autoridad administrativa inmediata.15
15 Véase Madero Estrada, José Miguel, La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nayarit, Comentada,
2010. En efecto, dicho ordenamiento señala: El proceso legislativo, la investigación y elaboración de los
estudios legislativos, así como la asistencia y seguimiento de los asuntos jurídicos del Congreso se llevarán
a cabo a través de la Secretaría General, cuyo titular se denominará Secretario General. La Secretaría tiene
la estructura siguiente: Dirección de Proceso Legislativo, de la cual depende la Coordinación de Apoyo
Parlamentario, la Coordinación de la Crónica Parlamentaria y el Departamento de Control Documental
y estadística Parlamentaria; Dirección de Asuntos Jurídicos; Dirección de Investigación Legislativa, de la
cual depende la Coordinación de Informática Legislativa y el Departamento de Biblioteca y Archivo (art.
78). La Oficialía Mayor es la dependencia encargada de la gestión financiera y administrativa del Congreso,
que contará con la siguiente estructura: Dirección de Administración; Tesorería; Unidad de Capacitación
y Formación Permanente; Departamento de Recursos Humanos y Departamento de Recursos Materiales
y Servicios Generales (art. 80). La Contraloría Interna es la dependencia competente para recibir las
quejas, realizar investigaciones, auditorias y la aplicación de los procedimientos y sanciones inherentes a
138
La asamblea tiene un funcionamiento de diferente naturaleza legislativa,
y una forma de distinguirlas es conociendo los diferentes productos
normativos que emite, ya que siendo el mismo órgano congresional en el
tiempo, sus labores institucionales arrojan diversos resultados legislativos,
como enseguida se expresa:
Funciones de la asamblea
Naturaleza de la función
Producto que emite
la Asamblea
Constituyente originario local Elabora y promulga la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano
Constituyente
local
Constituyente
federal
Aprueba o desecha las adiciones o
reformador reformas a la Constitución Política
del Estado Libre y Soberano, junto
con los Ayuntamientos
reformador Aprueba o desecha las adiciones o
reformas a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos
Legislación federal
Legislación ordinaria
De control como órgano de
investigación, verificación,
fiscalización, investigación,
nombramiento e información
Presenta iniciativas de ley que sean
de la competencia federal ante el
Congreso de la Unión e interviene
en el proceso de creación de estados
dentro de los límites de los ya
existentes.
Emite leyes, decretos y acuerdos de
la competencia estatal
Resuelve juicio político, declara
la procedencia penal, hace
nombramientos y ratificaciones,
concede licencias y renuncias, forma
comisiones de investigación, recibe y
evalúa informes, fiscaliza y revisa
la cuenta pública.
las responsabilidades administrativas de los servidores públicos del Congreso, misma que contará con la
estructura siguiente: Departamento de Auditoría Financiera; y Departamento de Auditoría Operacional
y Administrativa. La Contraloría dependerá técnicamente de la Comisión de Hacienda, Cuenta Pública
y Presupuesto en los términos de la ley, debiendo presentar un informe trimestral sobre el cumplimiento
de sus funciones (art. 82).
139
Las primeras tres funciones antes descritas son fundamentales, ya que
los productos normativos que se emiten poseen mayor rango y no pueden
de ser modificados por el legislador ordinario. Por su parte, las funciones
legislativas comunes se basan en las facultades y competencias señaladas
en los artículos 71.III, 73.III, 121.I y 124 de la Constitución federal. En
cambio, las funciones de control tienen la característica de que el producto
no consiste en la forma de una norma jurídica, sino que los actos serán de
naturaleza política, administrativa o fiscalizadora.16
IV. ÓRGANOS DE GOBIERNO
POLíTICO-ADMINISTRATIVOS
La asamblea cuenta con órganos de dirección o gobierno, de administración
y control, y de resolución jurisdiccional. En el orden político-administrativo,
los órganos internos del Congreso son: 1. La Comisión de Gobierno
Legislativo, y 2. La Diputación Permanente. A su vez, en el orden de las
actividades legislativas existen: a) La mesa directiva; b) Las comisiones
ordinarias y especiales; y c) Los grupos parlamentarios.
1. La Comisión de Gobierno Legislativo está integrada por un presidente
quien será el coordinador del grupo parlamentario con mayor número de
diputados; tantos vicepresidentes como grupos parlamentarios existan en
la legislatura; los vocales que serán aquellos diputados con representación
unitaria en la legislatura y un secretario, todos ellos nombrados por la
asamblea.
Este órgano coadyuva a optimizar el ejercicio de las funciones
legislativas, políticas y administrativas de la Cámara de Diputados y
sus acuerdos serán por votación ponderada en atención al porcentaje que
corresponde al número de diputados de cada partido.
Sus atribuciones más importantes son de carácter político y
administrativo: representar la pluralidad de los partidos políticos
acreditados; conducir las relaciones políticas de la legislatura; impulsar
acuerdos a fin de agilizar el trabajo legislativo; decidir acerca del proyecto
de presupuesto anual del Congreso y presentarlo al titular del Ejecutivo
para su integración en el proyecto de presupuesto de egresos; elaborar la
propuesta del plan de desarrollo institucional; además de proponer al pleno
de la Cámara la designación del secretario general, del oficial mayor y del
16 Ahora bien, se tiene presente que en la Ley Orgánica antes citada, fue introducido un título octavo sobre
la planeación institucional, particularmente el plan de desarrollo institucional como un documento rector
en materia de planeación legislativa y administrativa, para el mejor desempeño de las atribuciones que
corresponden a la asamblea legislativa. Así, la agenda legislativa, además de las políticas de modernización,
difusión y vinculación institucional y social, serán los aspectos básicos del sistema de planeación, con lo
cual las funciones de la asamblea se fortalecen.
140
contralor interno del Congreso. Coadyuva con la Comisión de Hacienda en
el nombramiento del auditor general del Órgano de Fiscalización.
El presidente de la Comisión de Gobierno Legislativo ejerce la
representación jurídica del Congreso en todos los juicios y asuntos en que
éste fuere parte y podrá delegarla en los términos del Reglamento para
el Gobierno Interior del Congreso. El primer vicepresidente, que será
el coordinador de la segunda fuerza política, suplirá las ausencias del
presidente y coadyuvará en el ejercicio de sus funciones.
La estructura administrativa de la Comisión de Gobierno se integra
por las unidades de transparencia, gestión social, de relaciones públicas
y eventos, de asesores y la de comunicación social.
2. La Diputación Permanente coordina la preparación de los asuntos
legislativos y da seguimiento al trámite administrativo. Dicho órgano
funciona únicamente cuando el Congreso está en receso.
Se integra con diez diputados, de entre los cuales se elige una mesa
directiva compuesta por un presidente, un vicepresidente, un secretario
y un vocal, los dos últimos con sus respectivos suplentes. A dicho pleno
se incorporan también representantes de los grupos parlamentarios o
partidos políticos acreditados en la Cámara, con voz pero sin voto, con lo
cual se respeta la pluralidad política de la legislatura en turno. Además de
convocar a sesiones extraordinarias, conforme el artículo 60 constitucional,
ejerce funciones de carácter político y administrativo.
Por lo que respecta a los órganos internos que cumplen funciones
legislativas, se encuentran:
a). La mesa directiva del Congreso, que se integra con un
presidente, un vicepresidente y dos secretarios, éstos últimos
con sus respectivos suplentes, eligiéndose mediante el sistema
de mayoría en votación por fórmulas o en actos separados.
El presidente y el vicepresidente durarán en sus cargos un
mes, pudiendo ser reelectos en el mismo periodo ordinario
de sesiones. Los secretarios durarán en su cargo el periodo
ordinario para el que fueron electos.
A la mesa directiva corresponde conducir las sesiones de
la Cámara y asegurar el debido desarrollo de los debates,
discusiones y votaciones del pleno, respetando los principios de
imparcialidad y objetividad. Tiene como atribuciones asegurar
el adecuado desarrollo de las sesiones; realizar, por conducto del
presidente, la interpretación de las normas del reglamento y de
los demás ordenamientos, así como para la adecuada conducción
de la sesión. Como órgano colegiado, adopta sus decisiones
por consenso o, de no haberlo, por la mayoría absoluta de sus
141
integrantes. En caso de empate, el presidente de la mesa tiene
voto de calidad. A los miembros de la mesa directiva les está
prohibido negarse a firmar las resoluciones aprobadas por la
asamblea, y el secretario general del Congreso asiste a las
reuniones únicamente con voz informativa, quien preparará
los documentos necesarios para las mismas, levantará el acta
correspondiente y llevará el registro de los acuerdos que se
tomen.
Entre las atribuciones y obligaciones del presidente de la mesa
directiva destacan las de dirección del procedimiento legislativo
en su carácter de jefe de la asamblea para citar, abrir, presidir,
suspender y clausurar las sesiones; las de orden y atención a las
labores de la Cámara; las de mando para disponer de la fuerza
pública a fin de proteger las inmunidades parlamentarias;
las disciplinarias; las propiamente administrativas; las de
representación y las de información.
b). El sistema de comisiones, a su vez, permite una
división del trabajo para elaborar los estudios, realizar las
deliberaciones y los consensos relacionados con una iniciativa
de ley, decreto o acuerdo. Asimismo, fomenta la especialización
requerida por la cantidad de proyectos que ocupan las labores
legislativas, integrando grupos específicos para el estudio de
las iniciativas. Si bien es cierto que el trabajo en comisiones
suele girar en grupos pequeños de diputados (entre tres y cinco
en promedio), también lo es que fomenta la participación más
activa en los asuntos por decidir, ya que las intervenciones de
los congresistas pueden impactan en el trámite legislativo.
Nuestro sistema de comisiones no es decisional, porque esos
grupos de trabajo no tienen facultad de dictar resoluciones, sino
de proponer proyectos que corresponde aprobar al Congreso.
Las comisiones ordinarias son 23: Gobernación y Puntos
Constitucionales; Investigación Legislativa; Justicia y
Derechos Humanos; Asuntos Indígenas; Hacienda, Cuenta
Pública y Presupuesto; Educación y Cultura; Trabajo y
Previsión Social; Salud y Seguridad Social; Administración
y Políticas Públicas; Desarrollo Económico y Social; Asuntos
Agropecuarios, Forestales y Mineros; Industria, Comercio
y Turismo; Obras, Comunicaciones y Transportes; Asuntos
Municipales; Seguridad Pública y Sistemas de Protección
Civil; Desarrollo Urbano y Vivienda; Ecología y Protección al
Medio Ambiente; Niñez, Juventud y Deporte; Equidad, Género
y Familia; Asuntos Migratorios, Gestoría Social y Grupos
Vulnerables; Asuntos Pesqueros y Desarrollo Acuícola; la de
142
Transparencia e Información Gubernamental y la de Ciencia,
Tecnología e Innovación.
De igual manera se prevén cuatro comisiones especiales:
Gran Jurado, en sus secciones instructora y enjuiciamiento;
Suspensión o Desaparición de Ayuntamientos; Condecoraciones,
Ceremonial y Protocolo; y las de Investigación.
c). Los grupos parlamentarios son las formas de organización
de los diputados para realizar tareas específicas en la Cámara,
coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo, expresar
las corrientes políticas y de opinión presentes en el Congreso y
facilitar la participación de los diputados para el cumplimiento
de sus atribuciones legislativas.
Los diputados electos bajo el emblema de un mismo partido
político o coalición electoral podrán constituir un solo grupo
parlamentario, requiriéndose dos o más diputados para su
integración. En caso de que por un partido político sólo haya sido
electo un diputado, éste tendrá el carácter de representación
parlamentaria. Dicha representación podrá conservarse
mientras no se adhiera a un grupo constituido o forme un grupo
parlamentario de carácter coaligado con otros diputados.
Deberá ser al inicio de cada legislatura cuando presenten a la
mesa directiva de la Cámara el acta en la que conste la decisión
de sus miembros de constituirse en grupo parlamentario,
especificando la lista de sus integrantes, firmas y el partido o
coalición a que corresponda, así como el nombre del diputado
coordinador, el cual se elegirá de acuerdo con los documentos
básicos respectivos. Si en el curso de la legislatura se modificasen
los grupos parlamentarios acreditados para conformar nuevos,
esta situación deberá ser conocida y aprobada por la Comisión
de Gobierno Legislativo, notificando al pleno del Congreso.
143
V. BIBLIOGRAFíA
Berlín Valenzuela, Francisco, Derecho Parlamentario,
Fondo de Cultura Económica, México, 1993,
p. 77.
Carpizo, Jorge, Diccionario de Derecho Constitucional,
Voz, Fuentes de la Constitución y del derecho
constitucional, Miguel Carbonell (Coord.),
Porrúa, UNAM, México, 2002, pp. 251-252.
Madero Estrada, José Miguel, La Ley Orgánica del Poder
Legislativo del Estado de Nayarit, Comentada,
Poder Legislativo, Nayarit, Centenario de la
Revolución y Bicentenario de la Independencia,
2010.
Pedroza de la Llave, Susana Thalía, Técnica legislativa
en México, Elementos de técnica legislativa,
Porrúa-UNAM, 2004, p. 129.
Rivera Alvelais, Francisco. Diccionario Universal de
Términos Parlamentarios, Voz: Reglamentos
parlamentarios, México, 1997, p. 838-839.
144
ELEMENTOS DEL SISTEMA
ELECTORAL DEL CONGRESO
DE LA UNIÓN
Aldo Rafael MEDINA GARCíA*
Irina Graciela CERVANTES BRAVO**
1
SUMARIO: I. Introducción. II. Concepto y elementos del
sistema electoral. III. Breves antecedentes del Poder Legislativo
mexicano. IV. Sistema electoral de la Cámara de Diputados. V.
Sistema electoral de la Cámara de Senadores. VI. Comentarios
finales. VII. Fuentes de consulta.
I. INTRODUCCIÓN
El pasado uno de julio de 2012 se renovó a los integrantes de los poderes
Ejecutivo y Legislativo en el ámbito federal; de tal suerte que se eligió al
nuevo Presidente de la República y también se determinó por completo la
conformación de la Cámara de Diputados y la de Senadores. Esto constituye
un acontecimiento de suma importancia para la vida democrática de
nuestro país, a la par que se actualizan y se ponen en marchas supuestos
constitucionales y legales para dar cause a la participación de las diversas
fuerzas políticas que se presentan como opción para integrar los órganos
representativos y de toma de decisiones del Estado. En este contexto
político-constitucional creemos oportuno hacer un breve ejercicio para
desentrañar el sistema electoral que determina la composición de nuestro
órgano legislativo, pues no podemos soslayar que el Parlamento se ha
convertido en una de las variables más importantes de la democracia
y, junto con los partidos políticos, los sistemas electorales, el sufragio
universal y la coordinación entre los poderes del Estado, son elementos
consustanciales a la representación política en que se fundamenta el
actual Estado democrático. El estudio de los sistemas electorales implica
el acercarse a una vertiente del Derecho Electoral que se encarga
* Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Docente-Investigador en la Unidad
Académica de Derecho de la Universidad Autónoma de Nayarit. Candidato a Investigador Nacional y
perfil PROMEP. Coordinador del Programa de Maestría en Derecho incluido en el Programa Nacional
de Posgrados de Calidad.
** Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Docente-Investigadora en la Unidad
Académica de Derecho de la Universidad Autónoma de Nayarit. Candidata a Investigador Nacional y
Perfil PROMEP. Coordinadora del Programa del Doctorado Interinstitucional en Derecho incluido en el
Programa Nacional de Posgrados de Calidad.
145
exclusivamente de establecer las formas para convertir la decisión de los
ciudadanos, que expresó a través del sufragio, en puestos en los órganos de
representación del Estado. Así pues, en las siguientes líneas no tenemos
más objetivo que desentrañar los procedimientos que la Constitución y
las normas, propiamente electorales, establecen para conformar el órgano
parlamentario mexicano o, como le denomina la Constitución, Congreso
General.
II. CONCEPTO y ELEMENTOS DEL
SISTEMA ELECTORAL
Si pretendemos conocer, analizar y reflexionar en torno al sistema
electoral del Congreso de la Unión o General, como indistintamente le
denomina la Constitución, es imprescindible traer a cuenta algunos de los
conceptos que sobre el tema han vertido algunos estudiosos. Recordemos
a Joseph M. Vallés y Agustín Bosch para quienes el sistema electoral
es el conjunto de elementos normativos y sociopolíticos que configuran
el proceso de designación de titulares de poder, cuando este proceso se
basa en preferencias expresadas por los ciudadanos de una determinada
comunidad2. Estos autores analizan el sistema electoral desde una doble
perspectiva: la jurídica y la politológica; desde la perspectiva jurídica,
identifica las normas de distinto rango que se aplican al proceso electoral,
siendo estas, constitucionales, legales e incluso reglamentarias; pero
además, encuentran inminente observar el sistema electoral desde una
perspectiva politológica; es decir, atendiendo a los elementos que resultan
de la experiencia acumulada por los actores que operan en el escenario
electoral: partidos, candidatos, los propios votantes.
Dieter Nohlen define los sistemas electorales como: el modo según el
cual el elector manifiesta por medio del voto el partido o el candidato de su
preferencia, y según el cual esos votos se convierten en escaños. Los sistemas
electorales regulan ese proceso mediante el establecimiento de la distribución
de las circunscripciones, de la forma de candidaturas, de los procesos de
votación y de los métodos de conversión de votos en escaños3. Desde el punto
de vista técnico y en el mismo sentido que Nohlen, el politólogo Francesc
Pallarés Porta, conceptualiza el sistema electoral dentro de las democracias
representativas como el mecanismo de traducción de votos en escaños que
se utiliza para determinar la configuración política de las instituciones, es
decir, de elección de representantes en ellas y de apoyo a unas orientaciones
2 Vallés Casadevall, Joseph M., y Bosch Guardella, Agustí, Sistemas electorales y gobierno representativo, Ariel,
Barcelona, 1997, p.33.
3 Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, 2ª edición, Fondo de Cultura Económica, México,
1998, p. 35.
146
para la actividad política4. Partiendo de la perspectiva eminentemente
técnica, coincidimos con Nohlen y Pallarés cuando circunscriben el concepto
de sistema electoral al procedimiento a través del cual se convierten los
votos de los ciudadanos en escaños, pero no podemos ignorar lo que Vallés
y Bosch han denominado la “perspectiva politológica o sociopolítica” que
dota de características peculiares e incluso únicas a cada sistema electoral
y, con ello, nos referimos a la estructura de los partidos, la cultura política
dominante, la distribución de los recursos económicos, entre otros. Por
tanto los componentes de un sistema electoral varían históricamente de un
Estado a otro, pues aún cuando se trate de normas legales idénticas estas
no desempeñarán las mismas funciones, ni producirán los mismos efectos
cuando se combinen con situaciones sociopolíticas diferentes. Aunque
resultaría realmente interesante un estudio del sistema electoral desde una
perspectiva más amplia, como podría ser desde el ámbito sociopolítico, este
no es el lugar adecuado para intentar semejante empresa; por tanto, nos
limitaremos a estudiar las normas constitucionales y legales que delinean
el sistema electoral del Congreso General, para lo cual nos basaremos en
aquellos elementos que los estudiosos han coincidido identificar al estudiar
los sistemas electorales, estos son: a) la circunscripción electoral, b) el tipo
de voto, c) la fórmula electoral y, d) la barrera mínima.
III. BREVES ANTECEDENTES DEL PODER
LEGISLATIVO MEXICANO
En México encontramos el primer antecedente constitucional del Poder
Legislativo en la Constitución de 1824. En ella se estableció como forma
de Estado la República federal, una forma de gobierno presidencial y
un poder legislativo dividido en dos cámaras, la de Diputados y otra de
Senadores; esta última copiada de la experiencia Norteamericana en
que se adoptó el Senado como la cámara de representación de los nuevos
Estados integrados en la federación, por lo que no es extraño que en la
tradición constitucional se haya identificado el bicameralismo con el
sistema federal. Así pues, la Constitución de 1824 ordenó que los Senadores
serían elegidos, por mayoría de votos, por las legislaturas de los Estados.
Debemos decir que se han alzado voces para negar la vinculación entre
la forma de Estado y la existencia del Senado, o de una segunda cámara;
pues en la experiencia mexicana, las dos constituciones centralistas, la de
1836 y 1843, mantuvieron el bicameralismo, aunque claro está, el Senado
no tenía la representación de los estados al no existir estos como tales.
La Constitución de 1857 rompió con la tradición bicameral al depositar
el Poder Legislativo en una sola Cámara, suprimiendo el Senado, ya
que los liberales veían en dicha Cámara una trinchera de la aristocracia
4 Pallarés Porta, Francesc, Sistemas electorales y sistema de partidos, en Parlamento y sistema electoral, coord.
Por Francesc Pau I Vall, Aranzadi, Pamplona, 1999, p. 62.
147
conservadora. Al ser instaurado el unicameralismo por los Constituyentes
de 1857, el sistema político se constituyó con un Poder Legislativo fuerte
y un Ejecutivo débil, con lo que se configuró lo que algunos han llamado
un gobierno semipresidencial o un “parlamentarismo aproximado” pues
el Ejecutivo era elegido por el Congreso constituido en Colegio Electoral
y, además, el primero debía someterse al segundo.
En 1867 fue promovido el reestablecimiento del Senado, pero esto fue
logrado hasta 1874 por el entonces presidente Sebastián Lerdo de Tejada,
con lo que se reinstaura en nuestro sistema legislativo el bicameralismo
según el modelo norteamericano, compuesto por una Cámara de Diputados
que se elegían proporcionalmente de acuerdo con la población del país
y una Cámara de Senadores que representaba igualitariamente a los
Estados, con dos miembros por cada uno de ellos y también con dos por la
ciudad capital. La Constitución de Querétaro de 1917, aún vigente, ratificó
el sistema presidencial y el bicameralismo en la composición del Poder
Legislativo. El artículo 50 de la Constitución y el 1 de la Ley Orgánica
del Congreso General, establecen que “el Poder Legislativo de los Estados
Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en
dos cámaras, una de diputados y otra de senadores”.
La composición bicameral del Congreso de la Unión implica
necesariamente la existencia de un sistema electoral diferenciado
para la composición de cada Cámara; el artículo 52 constitucional y el
párrafo primero del artículo 11 del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, establecen que la Cámara de Diputados se
integra con quinientos diputados, de los cuales trescientos son electos
según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de
distritos electorales uninominales; y doscientos diputados que serán electos
según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de
listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. Además la
duración del cargo de Diputado es de tres años y no pueden sus miembros
ser reelectos para el periodo inmediato; la edad mínima requerida para
formar parte de esta Cámara es de 21 años.
Sin perjuicio de que en lo subsiguiente dedicaremos especial atención
al sistema electoral del Senado y la participación que han tenido en dicha
cámara las minorías; por ahora, creemos oportuno decir que desde 1917
y hasta 1993 estuvo integrado por dos representantes de cada entidad
federativa y el Distrito Federal, por lo que la composición ha variado
conforme a la modificación de las parte integrantes de la federación; así, en
1949 se componía de cincuenta y ocho senadores, en 1952 por sesenta y, en
1976 por sesenta y cuatro senadores. En agosto de 1996 se reformó el artículo
56 de la Constitución para establecer una composición de 128 senadores que
son electos bajo distintos principios, el de mayoría, el proporcional y el de
la primera minoría resultante de la votación mayoritaria.
148
Los parlamentos, sin importar la forma de gobierno, son una constante
en los actuales Estados democráticos. En México, tenemos un sistema de
gobierno presidencial, y de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, actualmente vigente, “es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa,
democrática, federal...” Por regir en México un sistema presidencial, el
parlamento no se inmiscuye en la formación del gobierno, no obstante,
en su seno se ejercen funciones de control, jurisdiccionales, legislativas,
financieras, entre otras; en este orden de ideas, resulta de vital importancia
el estudio del sistema electoral que permite que el voto de los ciudadanos
expresado a favor de determinado candidato o partido se convierta en
escaños, que serán ocupados por personas físicas que representarán la
voluntad de sus electores, o como dice la propia constitución “representarán
al pueblo”.
Siempre que se pretende analizar o estudiar un órgano del Estado como
es el Congreso General, sin duda, no podemos prescindir de mirar hacia
atrás y recordar sus orígenes. Tenemos que recordar la Revolución Francesa
de 1789 y la Americana de 1787, ya que fueron estas las que originaron un
vuelco en la forma de concebir el Parlamento, pues se da paso a participar
en ellos, no sólo a las clases dominantes.
En México encontramos el primer antecedente constitucional del Poder
Legislativo en la Constitución de 1824, en ella se estableció como forma de
gobierno la república, una forma de Estado federal, un sistema presidencial,
y un Poder Legislativo dividido en Cámara de Diputados y de Senadores;
esto último influenciado por la Constitución Norteamericana. De manera
tradicional se ha identificado al bicameralismo con el federalismo, la
Constitución de 1824 ordenó que los Senadores serían elegidos por las
legislaturas de los Estados, por mayoría de votos; no obstante, se han
esgrimido diversos argumentos para contradecir dicha vinculación, pues las
constituciones centralistas de 1836 y 1843 mantuvieron el bicameralismo,
claro esta, que en estos momentos el Senado no tenía la representación de
los Estados al no existir estos como tales.
La Constitución de 1857 rompió con la tradición bicameral al depositar
el Poder Legislativo en una sola Cámara, suprimiendo el Senado, ya
que los liberales veían en dicha Cámara una trinchera de la aristocracia
conservadora. Al ser instaurado el unicameralismo por los constituyentes
de 1857, el sistema político se constituyó con un Poder Legislativo fuerte
y un Ejecutivo débil, con lo que se configuró lo que algunos han llamado
un gobierno semipresidencial o un “parlamentarismo aproximado” pues
el Ejecutivo era elegido por el Congreso constituido en Colegio Electoral
y, además, el primero debía someterse al segundo.
En 1867 fue promovido el reestablecimiento del Senado que fue logrado
149
hasta 1874 por el entonces presidente Sebastián Lerdo de Tejada, con lo
que se reinstaura en nuestro sistema legislativo el bicameralismo según
el modelo norteamericano, compuesto por una Cámara de Diputados que
se elegían proporcionalmente de acuerdo con la población del país y una
Cámara de Senadores que representaba igualitariamente a los Estados,
con dos miembros por cada uno de ellos y también con dos por la ciudad
capital.
La Constitución de Querétaro de 1917 ratificó el sistema presidencial
y el bicameralismo en la composición del Poder Legislativo. El artículo
50 de la Constitución y el 1 de la Ley Orgánica del Congreso General,
establecen que “el Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se
deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos cámaras, una de
diputados y otra de senadores”.
La composición bicameral del Congreso de la Unión, implica
necesariamente, la existencia de un sistema electoral diferenciado para
la composición de cada Cámara; por lo que en las siguientes páginas
abordaremos el tema central y que ha motivado este trabajo.
IV. SISTEMA ELECTORAL DE LA
CAMARA DE DIPUTADOS
El artículo 52 constitucional y el párrafo primero del artículo 11 del
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecen
que la cámara de diputados se integra con quinientos diputados, de los
cuales trescientos son electos según el principio de votación mayoritaria
relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales; y
doscientos diputados que serán electos según el principio de representación
proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en
circunscripciones plurinominales. Además la duración del cargo de
Diputado es de tres años y no pueden sus miembros ser reelectos para el
periodo inmediato; la edad mínima requerida para formar parte de esta
Cámara es de 21 años.
Para entender con más detalle el sistema electoral empleado para
integrar la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión acudiremos
al análisis de tres de los elementos que los teóricos han identificado como
elementos de todos sistema electoral, nos referimos a la circunscripción,
a la barrera electoral y a la fórmula electoral.
4.1. La circunscripción
Como asentamos con antelación, la circunscripción es el territorio,
150
grande o pequeño, en el cual los votantes son convocados para designar
a sus representantes. Según Dieter Nohlen, “la distribución de las
circunscripciones electorales es de importancia vital para las oportunidades
electorales de los partidos políticos”.5
Si atendemos a la cantidad de escaños que le corresponden a cada
circunscripción, podemos identificar dos tipos de estas:
Circunscripción uninominal.- cuando sólo se cubre un escaño en toda la
circunscripción, en este caso sólo es posible aplicar el principio de decisión
por mayoría.
Circunscripción plurinominal.- cuando se van a elegir varios
representantes o escaños, aunque en esta categoría se enmarcan todas las
circunscripciones con más de un escaño a elegir.
Se puede argumentar que los distritos o circunscripciones uninominales
facilitan una más estrecha relación entre los electores y elegidos; mientras
que las circunscripciones plurinominales suponen una relación más
distante entre los elegidos y los votantes.
Para la elección de los diputados que integran la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión, se emplean los dos tipos de circunscripción
arriba indicados; es decir, para la elección de los trescientos diputados por
mayoría relativa se emplea el sistema de distritos electorales uninominales,
y para los restantes el de representación proporcional. El artículo 53 de
la Constitución señala que “la demarcación territorial de los trescientos
distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población
total del país entre los distritos señalados...”, además, dicho artículo
establece que “la distribución de los distritos electorales uninominales
entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo
general de población...”, y en su última parte, se establece una prima para
las entidades federativas, pues “en ningún caso la representación de un
Estado puede ser menor de dos diputados”.
Como se desprende del párrafo anterior, es intención del legislador
constitucional, el establecer una composición homogénea de los trescientos
distritos, para mejor comprensión supongamos que actualmente en México
la población total asciende a cien millones de habitantes (dato que no se
aleja mucho de la realidad), y por tanto queremos determinar cual sería
el número de habitantes que deberían integrar cada uno de los trescientos
distritos electorales uninominales, para ello como establece la propia
Constitución, tenemos que dividir la población total entre los trescientos
distritos electorales.
100,000,000 / 300 = 333,333.33
5 Nohlen, Dieter, Op. cit., p. 52.
151
En la práctica resulta muy complicado la distribución exactamente igual
de la población entre los trescientos distritos electorales uninominales; por
lo que se ha buscado en todos los casos, buscar la mayor aproximación al
resultado que se produce al aplicar la fórmula.
En lo que respecta a la elección de los 200 diputados, que de conformidad
con la Constitución, serán electos bajo el principio de representación
proporcional, se constituirán cinco circunscripciones plurinominales en
el país, y aún cuando la propia Constitución faculta al legislador para
determinar la demarcación territorial de estas circunscripciones, el
Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que es la
ley especializada en la materia, nada establece acerca del procedimiento,
y lo más que señala, es la facultad de la Junta General Ejecutiva del
Instituto Federal Electoral para realizar los estudios y formular los
proyectos que determinen en cada elección el ámbito territorial de las cinco
circunscripciones electorales plurinominales. Creemos que en este caso el
legislador debió haber ejercido la facultad que le otorga la Constitución
y establecer un procedimiento claro, como en el caso de los distritos
electorales uninominales.
Las circunscripciones plurinominales son de mayor tamaño que las
uninominales, y por ende, abarcan el territorio de varias entidades
federativas.
4.2. La barrera electoral
En palabras del profesor Fernández-Miranda Campoamor la barrera
electoral “es una técnica habitual en los sistemas que se inspiran en el
principio de proporcionalidad, para evitar la excesiva fragmentación
de las Cámaras, la consiguiente ingobernabilidad y la tendencia de los
sistemas, sobre todo en el parlamentarismo, o convertirse en sistemas
asamblearios...”6
Dieter Nohlen usa el término “barrera legal” cuando la participación de
los partidos, en la asignación de escaños, depende de que estos obtengan
un mínimo de votos o ganen escaños.7
El requisito de la barrera legal o mínima impacta en el hecho de que los
partidos o candidatos sean o no admitidos al reparto de escaños, aunque
esta barrera varía de un país a otro, en el caso de México para que un
partido político pueda tener derecho a que le sean asignados diputados bajo
el principio de representación proporcional, el legislador ha establecido
6 Fernández – Miranda Campoamor, Alfonso, “El sistema electoral del Congreso de los Diputados”, en
Revista de Derecho Político, Madrid, número 52, 2001, pp. 25-26.
7 Nohlen, Dieter, Op. cit., p. 70.
152
como requisito que el partido político alcance por lo menos el dos por
ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las
circunscripciones plurinominales.
Además de la barrera mínima legal, el legislador mexicano, en distintos
momentos ha introducido normas para impedir la sobrerepresentación
de un solo partido político en la Cámara de Diputados, para lo cual se
ha establecido un límite o techo a la representación. Con la reforma
constitucional y legal en materia político electoral de 1996, se conservó el
esquema de representación proporcional estricta, pero alteró el esquema
de límites o techos superiores sobre el número máximo de escaños que
algún partido político puede tener en la Cámara Baja. De conformidad
con el texto de las fracciones IV y V del artículo 54 constitucional, así
como el párrafo tercero del artículo 12 del Código Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales, ningún partido político puede controlar
más del 60% de los escaños en la Cámara de Diputados, ya que no podrá
contar con más de 300 diputados por ambos principios (mayoría relativa
y representación proporcional); por otro lado, sobre el límite general del
60% como máximo de escaños a controlar por un partido en la Cámara
mencionada, las reformas de 1996 introdujeron también un límite en cuanto
al diferencial que puede existir entre el porcentaje de los escaños que en
la Cámara Baja corresponden a ese mismo partido por ambos principios
de representación. En ningún caso, señala la fracción V del artículo 54
reformado, dicho diferencial podrá exceder los ocho puntos porcentuales;
esto significa que si, por ejemplo, un partido obtiene el 45% de la votación
nacional emitida, el número máximo de escaños que podrá tener en la
Cámara Baja será de 53% de la misma.8 Por tanto, la barrera mínima
del 2% tiene por objeto evitar la excesiva fragmentación de la Cámara de
Diputados; mientras que el límite a la representación, trata de acotar la
tradicional sobrerepresentación de los partidos más grandes representados
en la Cámara de Diputados.
4.3. La fórmula electoral
Algunos han considerado la fórmula electoral, el elemento más significativo
en la estructura de un sistema electoral; no obstante, no siempre es el
más relevante. En palabras de Vallés y Bosch la fórmula electoral “es el
procedimiento de cálculo que convierte las preferencias expresadas por los
electores en una distribución de escaños entre los diversos candidatos o
candidaturas contendientes en el distrito correspondiente”.9
Los resultados de una elección nos ofrecen una agregación de preferencias
8 Serna de la Garza, José María, Derecho Parlamentario, McGraw – Hill, México, 1997, p. 12.
9 Vallés Casadevall, Joseph M., y Bosch Guardella, Agustí, Op. cit., p. 83.
153
de los ciudadanos expresadas en votos. Corresponde a la fórmula electoral
procesar estas preferencias individuales y convertirlas en una decisión
colectiva que adjudica los escaños en disputa a una parte de los candidatos.
A través de la fórmula electoral, se ha podido adjetivar a los diferentes
sistemas electorales, recibiendo la denominación de “mayoritarios” o
“proporcionales”, según incluyeran fórmulas de uno u otro tipo.
Los sistemas mayoritarios son los más antiguos en el mundo y durante
mucho tiempo fue el único utilizado, bajo este tipo de fórmulas, se resuelve
de forma aparentemente sencilla el problema de traducir los votos en
distribución de escaños, ya que el candidato o lista de candidatos que
hayan obtenido el mayor número de votos resulta ganador y, por tanto, se
le atribuye el o los escaños. Mucho se ha criticado este tipo de fórmulas por
establecer una clara distinción entre ganadores y perdedores y, además,
sin ninguna consideración de la fuerza que pueden representar los grupos
minoritarios.
Por su parte, las fórmulas de tipo distributivo o proporcional, pretenden
distribuir los escaños entre las candidaturas contendientes en función del
número de votos obtenido por cada una de ellas. La mayor virtud que se
le atribuye al sistema proporcional es la justicia, pues cuando los escaños
obtenidos por las distintas formaciones políticas son proporcionales a su
fuerza electoral, la representación es justa. La representación proporcional
requiere votación por listas, lo cual significa a menudo que las ideas, frente
a la personalidad de los candidatos individuales, son objetivo primordial
durante las campañas electorales.10 Al sistema proporcional también se
le atribuyen ciertos inconvenientes, como es el que un sistema de listas,
aleja al votante de los elegidos; además, tiene tendencias a provocar la
fragmentación de los parlamentos. La distribución de los escaños en los
sistemas proporcionales se realiza a través de fórmulas matemáticas, más
o menos complicadas, así se habla de la fórmula Hara, la Hagenbach –
Bischoff, Imperial, Droop, Doble, D’Hondt, entre otras.
En México la Constitución y el Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales contemplan un sistema electoral mixto para
la composición de la Cámara de Diputados, ya que incorporan la fórmula
mayoritaria relativa para elegir a 300 diputados, es decir, al 60% del
total de la Cámara; pero además, se establece una fórmula proporcional
para distribuir 200 escaños entre los partidos políticos que hayan
presentado candidatos, por lo menos en 200 de los 300 distritos electorales
uninominales por el principio mayoritario, y que además hayan obtenido
por lo menos el 2% de la votación nacional emitida.
La elección de los 300 diputados por el principio mayoritario no
representa mayor dificultad, ya que resultará vencedor el que haya
10 Unión Interparlamentaria Grupo Español, Sistemas electorales: estudio comparativo mundial, Ed. Cortes
Generales, Madrid, 1993, p. 19.
154
obtenido el mayor número de votos de los emitidos en el distrito electoral
uninominal, por lo que un candidato puede ganar con un porcentaje bajo
de votos, siempre y cuando ninguno de los otros candidatos le alcance.
Veamos el siguiente ejemplo.
Partido A
25%
Partido B
Partido C
20%
24%
Partido D
18%
Partido E
13%
El sistema mayoritario fue el único que se practicó hasta 1967, cuando
por la demanda de las minorías de participar del órgano legislativo
del estado, se hicieron reformas constitucionales y legales, para la
incorporación de los denominados “Diputados de Partido”, que son el
antecedente del actual sistema proporcional.
Los 200 diputados electos bajo el principio proporcional, mediante el
sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales,
serán asignados atendiendo a lo establecido por las fracciones III, IV, V
y VI del artículo 54 Constitucional; así como los artículos 13, 14, 15 y 16
del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En
este último ordenamiento jurídico, se establecen tres supuestos y, por
ende, tres fórmulas distintas para la distribución de escaños en la por
el principio proporcional; sin embargo, a continuación nos referiremos y
desarrollaremos al supuesto más común, y que ha sido empleado en la
configuración de la última legislatura federal. Este supuesto se actualiza
cuando un partido político haya obtenido el 2% del total de la votación
emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales,
en cuyo caso se aplicará una fórmula de proporcionalidad pura, integrada
por un cociente natural ( que es el resultado de dividir la votación nacional
emitida entre los 200 diputados de representación proporcional); y por resto
mayor ( que es el remanente más alto entre los restos de votaciones de cada
partido político, una vez hecha la distribución de curules por el cociente
natural). En este caso para obtener el cociente natural, dividiremos la
votación nacional emitida entre los 200 curules a repartir; a continuación
lo ejemplificaremos, pero aclaramos que los datos no son reales.
Votación nacional emitida = 34,345,689 = 171, 728.45 (cociente natural)
Escaños a repartir
200
El número de escaños correspondiente a cada partido, se determinará
dividiendo el total de la votación obtenida por el partido político, entre el
cociente natural. En la siguiente tabla se muestra gráficamente cual sería
la distribución de escaños, en el supuesto de que solo cinco partidos hayan
155
concurrido a las elecciones y todos superan la barrera electoral para acudir
a la asignación. Ejemplo:
Ahora nos corresponde determinar cuál sería la distribución de los
escaños obtenidos por representación proporcional, entre las cinco
circunscripciones plurinominales. El artículo 16 del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, para resolver esta cuestión,
establece que se dividirá la votación total de cada circunscripción entre
cuarenta, para obtener el cociente de distribución, y posteriormente se
dividirán el número de votos obtenido por cada partido en cada una de las
circunscripciones, por el cociente de distribución respectivo, obteniendo así
los escaños a asignar, si una vez aplicada esta fórmula todavía quedaran
escaños por repartir, se asignaran atendiendo al resto mayor. Observemos
la siguiente tabla:
C = circunscripción
P = Partido
La distribución de los escaños entre los partidos políticos en cada
circunscripción quedaría de la siguiente forma:
156
157
V. SISTEMA ELECTORAL DE LA
CáMARA DE SENADORES
Desde 1917 y hasta 1993 el Senado mexicano, estuvo integrado por dos
representantes de cada entidad federativa y el Distrito Federal; por lo
que la composición ha variado conforme a la modificación de las parte
integrantes de la federación; así, en 1949 se componía de cincuenta y
ocho senadores, en 1952 por sesenta y, en 1976 por sesenta y cuatro
senadores. En agosto de 1996 se reformó el artículo 56 de la Constitución,
y actualmente dice así:
La cámara de senadores se integrará por ciento veintiocho senadores,
de los cuales, en cada estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos
según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado
a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán
registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera
minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista
del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en
número de votos en la entidad de que se trate.
Los treinta y dos senadores restantes serán elegidos según el principio
de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en
una sola circunscripción plurinominal nacional. La ley establecerá las
reglas y fórmulas para estos efectos.
La cámara de senadores se renovará en su totalidad cada seis años.
Del texto del artículo antes trascrito, se desprende la existencia de
tres sistemas para elegir a los 128 senadores que cada seis años formarán
parte de dicha Cámara. Para adentrarnos en el sistema electoral que se
emplea para elegirlos, continuaremos con la metodología que ya hemos
utilizado para abordar el sistema electoral de la Cámara de Diputados;
de tal forma, analizaremos tres de los elementos que se han identificado
en todo sistema electoral.
5.1. La circunscripción
El artículo 56 constitucional establece como circunscripción a las 31
entidades federativas y el Distrito Federal, pues en cada una de ellas, se
elegirán 2 senadores por el principio de mayoría relativa, y un tercero que
será asignado al partido político que haya obtenido el segundo lugar en
votos; por tanto, 64 senadores serán electos tomando como circunscripción
las entidades federativas y el D.F.; y 32 senadores más se asignarán a la
primera minoría en cada uno de las entidades o el propio D.F.
Para la elección de los 32 senadores por el principio de representación
158
proporcional, se empleará el sistema de listas votadas en una sola
circunscripción plurinominal nacional, en cuyo caso, la circunscripción
se conforma por todo el territorio nacional. Han surgido voces en contra
de la incorporación de un sistema proporcional para elegir a una parte
del Senado, ya que se considera que esta medida rompe con su carácter
esencialmente federalista; sin embargo, consideramos que la incorporación
de un sistema proporcional en la Cámara de Senadores ha resultado
beneficioso para lograr la pluralidad y, por ende, la participación de partidos
minoritarios.
5.2. La barrera electoral
La Constitución no establece expresamente ninguna barrera electoral o
mínima que un partido político tiene que romper para que pueda ocurrir
a la asignación de senadores por el principio proporcional; no obstante,
creemos que en este caso se aplicaría el mismo porcentaje del 2%, impuesto
para la elección de Diputados, ya que el COFIPE en su artículo 18, hace
referencia al hecho de que para asignar senadores por el principio de
representación proporcional, se considerará votación nacional emitida la
que resulte de deducir de la total emitida, los votos a favor de los partidos
políticos que no hayan obtenido el 2% de la votación emitida para la lista
nacional correspondiente, así como los votos nulos.
Otro dato importante y creemos pertinente resaltar, es el hecho de que
en la Cámara de Senadores no existe ningún tope de representación.
5.3. La fórmula electoral
Al igual que en la elección de diputados, la Constitución establece una
fórmula mayoritaria y otra proporcional para asignar a los 128 senadores
que integran la Cámara de Senadores. Algunos estudiosos del sistema
electoral mexicano han señalado la existencia de tres fórmulas para
determinar la composición del Senado; sin embargo, existe otra corriente
que identifica sólo dos, ya que la elección de los 32 senadores que se
asignan a la primera minoría de cada entidad federativa y el D.F. , es
una consecuencia de la elección por mayoría relativa en la que se eligen
64 senadores.
El artículo 18 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales señala que para la asignación de senadores por el principio de
representación proporcional, se utilizará la fórmula de proporcionalidad
pura. Esta fórmula consta de dos elementos: a) Cociente natural, que es
el resultado de dividir la votación nacional emitida entre el número por
repartir de senadores; y b) Resto mayor, es el remanente más alto entre
159
los restos de las votaciones de cada partido político después de haber
participado en la distribución de senadores mediante cociente natural.
Con la intención de hacer esto más gráfico, supongamos que la votación
nacional emitida para las listas de circunscripción plurinominal nacional
ascendió a 34,345,689, y que se distribuyó entre cinco partidos políticos,
de la siguiente manera: Partido A 12,055,000, Partido B 7, 565,240,
Partido C 5,997,285, Partido D 3,842,162, Partido E 4,886,002. Ahora
determinaremos el cociente natural, para lo cual dividiremos el total de
votos entre los 32 escaños a repartir en el senado, y posteriormente se
asignarán a cada partido tantos escaños, como veces quepa el cociente
natural en la votación obtenida por cada uno de ellos; así por ejemplo:
Cociente natural: 34,345,689 = 1,073,302.832
La asignación de escaños quedaría así:
VI. COMETARIOS FINALES
El estudio de los sistemas electorales constituye una parte del amplio campo
del Derecho Electoral, pero su estudio trasciende por la importancia que
estos tienen para determinar la configuración e integración de órganos del
Estado, especialmente los parlamentos. Por tanto los sistemas electorales
son la pieza clave sobre la que descansa la democracia representativa,
pues a través de la interacción de sus elementos, se determinan las reglas
para convertir los votos de los ciudadanos en escaños, en los parlamentos,
o espacios, en otros órganos del Estado.
Existen tantos sistemas electorales como Estados conforman el concierto
de naciones, cada Estado ha establecido su sistema, atendiendo a factores
políticos, sociales y culturales propios; por lo que cada uno tiene sus
propias peculiaridades. Pero lo que creemos que realmente es relevante
en cualquier sistema electoral, es el hecho de que no sea excluyente, y se
de oportunidad de manifestación y participación a los grupos políticos
minoritarios. La forma de elección de los miembros del parlamento,
asamblea o Congreso, resulta por de más trascendente, por un lado por
tratarse de un órgano del Estado, pero además porque estos tiene una
160
preeminencia cada vez mayor en los asuntos del Estado, no se diga en
una monarquía o república parlamentaria, sino también en los sistemas
presidencialistas como es el caso de México.
El actual sistema electoral para elegir a los miembros del Poder
Legislativo, Diputados y Senadores, constituye un avance en el camino
democrático que hemos empezado no hace mucho; con la introducción de
sistemas proporcionales para elegir el 40% de los diputados y el 25% de la
cámara de Senadores, se ha pasado de un Poder Legislativo al servicio del
Presidente, a constituirse en un verdadero poder del Estado, que realiza
sus funciones constitucionales de manera libre y toma sus decisiones,
como resultado del debate de todas las fuerzas políticas actualmente
representadas. Los sistemas electorales siempre son perfectibles, en el caso
de México creemos que es pertinente que se revise la actual distribución
de los 300 distritos uninominales, con el objetivo de establecer una nueva
distribución en función de la composición y distribución demográfica actual.
161
VII. FUENTES DE CONSULTA
BERLIN VALENZUELA, Francisco, Derecho parlamentario,
Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1997.
COTTERET, Jean Marie, y EMERI, Claude, Los sistemas
electorales, Ed. Oikos-tau, Barcelona, 1973.
NOHLEN, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos,
2ª edición, Fondo de Cultura Económica,
México, 1998.
PALLARÉS PORTA, Francesc, Sistemas electorales y
sistema de partidos, en Parlamento y sistema
electoral, coord. Por Francesc Pau I Vall,
Aranzadi, Pamplona, 1999.
PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía, El Congreso de
la Unión: integración y regulación, IIJ-UNAM,
México, 1997.
SERNA DE LA GARZA, José María, Derecho Parlamentario,
McGraw – Hill, México, 1997.
UNION INTERPARLAMENTARIA GRUPO ESPAÑOL,
Sistemas electorales: estudio comparativo
mundial, Ed. Cortes Generales, Madrid, 1993.
VALLES CASADEVALL, Joseph M., y BOSCH
GUARDELLA, Agustí, Sistemas electorales y
gobierno representativo, Ariel, Barcelona, 1997.
FERNANDEZ – MIRANDA CAMPOAMOR, Alfonso,
“El sistema electoral del Congreso de los
Diputados”, en revista de Derecho Político,
Madrid, número 52, 2001, pp. 11 - 135.
162
LAS SENTENCIAS MONITORIAS. ESPECIAL
ANáLISIS DE AqUELLAS RECAíDAS
EN EL CONTROL ABSTRACTO DE
INCONSTITUCIONALIDAD MEXICANO1*
Giovanni Azael FIGUEROA MEJÍA2**
Con admiración y respeto dedico este estudio al doctor
Jorge Carpizo en homenaje a sus enseñanzas en las
aulas de la Universidad Complutense de Madrid.
SUMARIO. I. Introducción- 1.1. Ámbito y fines del estudio de
las sentencias monitorias. 1.2. Determinaciones conceptuales y
precisiones metodológicas. II. Concepto y características generales
de las sentencias monitorias. III. Diversos criterios clasificatorios
de las sentencias monitorias. IV. Tipos de sentencias monitorias
en base al perfil formal del pronunciamiento. 4.1. Sentencias
monitorias contenidas en pronunciamientos desestimatorios.
4.2. Sentencias Monitorias contenidas en pronunciamientos
estimatorios. V. Sentencias monitorias en el control abstracto
de inconstitucionalidad mexicano. 5.1. Características. 5.2.
Diversos supuestos. 5.3. Algunas sentencias y temas en los que se
han emitido pronunciamientos monitorios en el control abstracto
de inconstitucionalidad mexicano en el periodo comprendido
entre 1995 y 2009. VI. Vinculación del Poder Legislativo a las
sentencias monitorias. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografía.
I. INTRODUCCIÓN
1.1. Ámbito y fines del estudio de las sentencias monitorias
En el control abstracto de constitucionalidad, las sentencias consideradas
el supuesto típico o elemental de sentencias constitucionales son, por un
lado, las que declaran de manera pura o simple la inconstitucionalidad de la
*
Este artículo originalmente está publicado en LEÓN BASTOS, Carolina y WONG MERAZ, Alejandro
(coords.), Teoría de la Constitución. Estudios jurídicos en homenaje al Dr. Jorge Carpizo en Madrid, Porrúa, México,
2010, pp. 283-312, se han hecho algunas modificaciones para la presente publicación.
Doctor en Derecho, con Mención Europea, por la Universidad Complutense de Madrid. Docente
Investigador titular “A” de tiempo completo en la Unidad Académica de Derecho de la Universidad
Autónoma de Nayarit.
**
163
disposición impugnada y, en consecuencia, su eliminación del ordenamiento
jurídico (sentencias estimatorias), y, por el otro, las que rechazan la
pretensión de inconstitucionalidad al considerarla infundada (sentencias
desestimatorias).3 Esta rígida alternativa estimación-desestimación, con
la que tradicionalmente se configuró al Tribunal Constitucional como una
especie de legislador negativo, pronto ha dejado ver sus limitaciones en
base a la gran variedad de problemas concretos con los que los Tribunales
Constitucionales cotidianamente se enfrentan al conocer del control de
constitucionalidad de las leyes.
En efecto, desde hace algún tiempo, y de manera habitual, los Tribunales
Constitucionales no se limitan a eliminar los preceptos legales que sean
contrarios a la Constitución, sino que emplean una profusa variedad
de sentencias (interpretativas en sentido estricto, reductoras, aditivas,
aditivas de principio, monitorias, sustitutivas, etc.), que los configuran
como “legisladores positivos”.
Precisamente, el objeto central de esta investigación es el análisis de
una de esas modalidades sentenciadoras: las sentencias monitorias. Con
este tipo de pronunciamientos los Tribunales Constitucionales no sólo
se pronuncian sobre la inconstitucionalidad de la ley, como sucede en el
caso de las sentencias simples, sino que además, con diversas técnicas,
hacen recomendaciones o invitaciones al legislador para que realice las
modificaciones pertinentes en la legislación secundaria, a fin de que ésta
sea conforme con la Constitución.4
Por otra parte, conviene precisar que la finalidad que perseguimos
con este estudio es la de dar respuesta a los siguientes planteamientos:
¿Cuál es el mínimo común denominador que permite clasificar a una
sentencia como monitoria? ¿Qué tipo de sentencias monitorias han sido
utilizadas por la Suprema Corte mexicana? ¿Qué peculiaridades tienen las
sentencias monitorias en el sistema jurídico mexicano? y, por último, ¿En
qué temas se han dictado sentencias monitorias en el control abstracto de
inconstitucionalidad mexicano?
3 Esta tipología de sentencias responde al esquema que fuera ideado por HANS, KELSEN en su conocido
estudio “La garantie jurisdictionnelle de la Constitution (La justice constitutionnelle)”, en Revue du Droit
Public et de la Science Politique, 1928, pp. 224 y ss. Traducida al español en Escritos sobre la democracia y el
socialismo, traducción de Juan Ruiz Manero, Debate, Madrid, 1988.
4 Es oportuno mencionar que la Corte Constitucional de Karlsruhe fue la primera que emitió
pronunciamientos de este tipo. El Tribunal Constitucional Federal alemán determinó que todas las
disposiciones legales contrarias al principio de igualdad entre hombres y mujeres fuesen modificadas
hasta el 31 de marzo de 1953, al no haber concretado el legislador las modificaciones requeridas, la Corte
declaró que todas las leyes incompatibles con el principio de igualdad entre hombres y mujeres dejaban
de ser aplicables. De ahí en adelante ha surgido una amplia variedad de técnicas con las que las Cortes,
Tribunales y Salas Constitucionales hacen un llamamiento al legislador para que proceda a adecuar las
disposiciones secundarias a los parámetros constitucionales. En ese sentido véase BAZÁN, VÍCTOR,
Desafíos del control de constitucionalidad, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 196, nota 37.
164
1.2. Determinaciones conceptuales y precisiones metodológicas
La delimitación del ámbito de estudio y de los fines que nos hemos propuesto
alcanzar se conecta con las cuestiones metodológicas, las cuales hacen
imprescindible realizar un estudio comparativo previo entre algunas
experiencias extranjeras –en especial entre el sistema alemán, italiano y
español-, para identificar el idem sentire que la doctrina adscribe al término
sentencia monitoria.5
Dicho estudio comparativo no ha sido fácil, ya que la doctrina suele
incluir dentro de esta categoría diferentes denominaciones y elementos (en
parte análogos, en parte diversos) al momento de delimitar la cobertura
y contenido de este tipo de pronunciamientos. Esto es, algunas veces
los autores suelen emplear diversas denominaciones y elementos para
referirse prácticamente a lo mismo; mientras que en otras ocasiones se
refieren a sentencias que son materialmente distintas usando una misma
terminología. A título de ejemplo, estas técnicas han sido denominadas por la
copiosa doctrina italiana como “suggerimenti autorevoli”,6 “avvertimenti”,7
“moderati inviti”, 8 “sentenze programmatiche”, 9 “sentenza-legge”, 10
“sentenze indirizzo”,11 “sentenze monitorie”,12 “sentenze prescrittive”,13,
5 Sobre el contenido de este término puede verse FIGUEROA MEJÍA, GIOVANNI AZAEL, Las sentencias
constitucionales atípicas en el derecho comparado y en la acción de inconstitucionalidad mexicana, Núm. 43, PorrúaIMDPC, México, 2011, pp. 197-221, 328-337.
6 CRISAFULLI, VEZIO, “La Corte costituzionale fra Magistratura e Parlamento”, en Scritti giuridici in
memoria di P. Calamandrei, IV, Padua, 1958, p. 282.
7 BARILE, PAOLO, “La Corte Costituzionale organo sovrano: implicazioni pratiche”, en Giurisprudenza
Costituzionale, 1957, pp. 917 y ss.
8 PIZZORUSSO, ALESSANDRO, “La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale: comandi o
consigli?”, en Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1963, p. 403.
9 SANTORO, “A proposito degli effetti della sentenza n. 225/1974 della Corte Costituzionale sulla ‘riserva’
allo Statu del servizio radiotelevisivo”, en Rivista Radiotelecom., 1974, pp. 79 y ss.
10 D’ONOFRIO, “La `sentenza legge´ sulle emittenti locali: il difficile equilibrio tra libertà e potere”, en
Rivista Radiotelecom, 1976, p. 262.
11 MODUGNO, FRANCO, “La Corte Costituzionale italiana oggi”, en Scritti sulla giustizia costituzionale
in onore di V. Crisafulli, Padua, 1985, p. 29.
12 PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento. Sentenze-Indirizzo e Attività Legislativa, Cedam, Padua,
1987, p. 27.
13 OCCHIOCUPO, NICOLA, “La Corte Costituzionale come giudice di oportunità delle leggi”, en La
Corte Costituzionale tra norma giuridica e realta sociale, Cedam, Padua, 1984, p. 56.
165
“sentenze legislative”,14 “sentenze deleganti”.15 Y en la doctrina española
y latinoamericana como “recomendaciones al legislador”,16 “sentencias
admonitorias”,17 “sentencias apelativas”,18 “sentencias exhortativas”.19
Otras veces, por el contrario, sucede que el mismo término es adoptado
para hacer referencia a sentencias de diversa índole, como en el caso de
la denominación sentenza legge que es utilizada por algunos para indicar
la hipótesis de las sentenze paralegislative,20 y por otros para entender las
sentenze indirizzo.21
Antes de avanzar más es necesario señalar, aunque sea someramente,
que si hemos decidido englobar toda esta variedad de decisiones bajo el
término de sentencias monitorias, es porque creemos que en él pueden
quedar incluidos los diversos pronunciamientos con los que los Tribunales,
Cortes o Salas Constitucionales envían recomendaciones, exhortaciones,
avisos, amonestaciones, invitaciones, admoniciones o consejos al legislador
para restablecer la constitucionalidad de un precepto legal.
Pues bien, una vez que hayamos delimitado el contenido que puede
adscribirse al término sentencias monitorias, después analizaremos las
sentencias que entre 1995 y 2009 ha emitido la Suprema Corte de justicia
mexicana (en lo sucesivo SCJN), para así determinar cuáles de ellas
contienen algún pronunciamiento que pueda ser encuadrado dentro de la
tipología de sentencias objeto de este estudio.
14 DE VERGOTTINI, GIUSEPPE, Diritto Costituzionale, Cedam, Padua, 1997, pp. 643 y ss.
15 LAVAGNA, CARLO, Istituzioni di diritto pubblico, 5ª ed., Utet, Turín, 1982, p. 1082.
16 TOMÁS Y VALIENTE, FRANCISCO, “A modo de sugerencia (Notas sobre las recomendaciones del
Tribunal Constitucional al legislador)”, en El Parlamento y sus transformaciones actuales, GARRORENA,
ÁNGEL (ed.), Tecnos, Madrid, 1990, pp. 19 y ss. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, JOSÉ JULIO, La
inconstitucionalidad por omisión: Teoría general; derecho comparado; el caso español, Civitas, Madrid, 1998, pp.
227 y ss.
17 FERNÁNDEZ SEGADO, FRANCISCO, “La defensa de la Constitución en España”, en La actualidad
de la defensa del la Constitución, UNAM-SCJN, 1997, pp. 62; BRAGE CAMAZANO, JOAQUÍN, La acción
abstracta de inconstitucionalidad, UNAM, México, 2005, pp. 391 y ss.
18 FIX-ZAMUDIO, HÉCTOR, y FERRER MAC-GREGOR, EDUARDO, Las sentencias de los Tribunales
Constitucionales, Porrúa-UNAM-IMDPC, México, 2009, pp. 74 y ss., aunque en este libro se usan como
sinónimos de sentencias apelativas los términos sentencias exhortativas o sentencias de aviso.
19 NOGUEIRA ALCALÁ, HUMBERTO, La jurisdicción constitucional y los tribunales constitucionales de
Sudamérica en la alborada del siglo XXI, Porrúa, México, 2004, pp. 271 y ss.
20 ZAGREBELSKY, GUSTAVO, “La Corte Costituzionale e il legislatore”, en Corte Costituzionale e sviluppo
della forma di governo in Italia, Il Mulino, Bolonia, 1982, p. 105.
21 D’ONOFRIO, “La `sentenza legge…”, op. cit., pp. 262 y ss.
166
II. CONCEPTO y CARACTERíSTICAS GENERALES
DE LAS SENTENCIAS MONITORIAS
Las sentencias monitorias son aquellas en las que el Tribunal Constitucional,
comúnmente en la motivación de sus pronunciamientos, y en algunas
ocasiones en la parte dispositiva de la sentencia, señala al legislador las
pautas (e incluso, las modificaciones) que debe seguir para que el texto
legal sea conforme con la Constitución, dirigiendo o influenciando de este
modo su futura actividad legislativa.22
Las decisiones monitorias se diferencian entre sí por el diverso perfil
de los criterios directivos en ellas expresados.23 Esto es, a veces se envían
al legislador mensajes que, originalmente, parecían cumplir una función
de simple recomendación, finalizando, en ocasiones, con la modificación
del ordenamiento jurídico;24 otras veces se hacen meras invitaciones,
genéricamente dirigidas al Parlamento, para incitarlo a comportarse de
un cierto modo en el futuro;25 o incluso, se pronuncian decisiones en las
que el Tribunal dicta los principios normativos con los que el legislador
deberá actuar, dándole a éste una especie de mandato.26 El último de estos
tres supuestos es el que suele considerarse el más eficaz, ya que pretende
vincular la actividad legislativa en relación con puntuales prescripciones,
y se caracteriza porque no sólo solicita al legislador que reforme un
determinado sector legislativo, sino que le sugiere también cómo hacerlo.
Desde otra óptica, podemos decir que estos pronunciamientos monitorios
suelen manifestarse ya de forma clara, ya de forma implícita.27 En el primer
22 Con estas sentencias no sólo se introducen máximas para el legislador, sino también verdaderas
recomendaciones o solicitudes para el Gobierno, las autoridades administrativas, las autoridades regionales
(en Italia), las comunidades autónomas (en España) o las entidades federativas (en Alemania). No obstante,
como ya ha quedado precisado en este estudio únicamente analizaremos las moniciones dirigidas al
legislador.
23 CRISAFULLI, VEZIO, “La Corte ha vent’anni”, en Giurisprudenza Costituzionale, 1976, pp. 1700-1701.
24 D’ORAZIO, GIUSTINO, “Prime osservazioni sull’esercizio della funzione legislativa `conseguenziale´
alle decisioni della Corte Costituzionale”, en Archivio Giuridico, Serafín, 1967, p. 119.
25 PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., pp. 23-24.
26 BARBERA, AUGUSTO, “Art. 2”, en Comentario della Costituzione, Principi fondamentali Art. 1-12,
Giuseppe Branca (coord.), Bolonia-Roma, 1975, p. 94, nota 3.
27 Con relación al Tribunal Constitucional alemán FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, JOSÉ JULIO, La
inconstitucionalidad por omisión…, op. cit, p. 230, establece que la llamada al legislador es clara y directa
en aquellos supuestos en los que la norma legal es todavía constitucional. Por el contrario, en los
pronunciamientos que declaran la mera inconstitucionalidad sin nulidad, esa exhortación al legislador,
en algunos casos, se encuentra implícita en cuanto que no se decreta la nulidad para que de esta forma
la normativa siga en vigor y el legislador proceda a su reforma acomodándola a los parámetros marcados
en la Ley Fundamental. Aun así, no han faltado casos en los que se recomienda al legislador de manera
directa que sustituya esa norma cuanto antes o en un plazo determinado.
167
caso, el tribunal constitucional adopta, en general, fórmulas configuradas
del siguiente modo: “es tarea del legislador”, “se llama al legislador
para una eventual intervención”, “el legislador puede dar una nueva
estructura… siempre que sean respetados”, “corresponde al legislador”,
“el legislador valorará sí”, “compete al legislador remediar los eventuales
inconvenientes”. En el segundo caso, por el contrario, las sugerencias
no son detectadas gramaticalmente, sino que sólo aparecen implícitas
en la motivación de la sentencia.28 De hecho, mientras que en algunos
casos la sugerencia que se hace al legislador tiene un nexo estrecho con
la parte dispositiva de la sentencia (es decir, el Tribunal se preocupa de
las consecuencias provocadas por sus decisiones), en otros la sentencia
constituye sólo una oportuna ocasión para invitar al legislador a reformar
una disposición o, incluso, toda la materia, y el dispositivo no condiciona
en absoluto la manifestación contenida en la motivación.29
Ha sido sostenido que uno de los inconvenientes que se desprenden de
este tipo de pronunciamientos es que afectan negativamente la libertad
del legislador, sobre todo cuando las manifestaciones del Tribunal
Constitucional no son sólo expresiones meramente facultativas, sino que
se traducen en verdaderas exhortaciones que orientan la futura actividad
legislativa.30 Ante este tipo de peligros se ha respondido que la invasión de
la libertad del legislador no se produce porque la manifestación del Tribunal
es sólo una propuesta, invitación o recomendación, y es el legislador el que
a fin de cuentas no sólo decide si la adopta, sino que, además, decide cómo y
cuándo la adopta.31 A pesar de estos razonados argumentos, creemos que es
mejor entrar en el estudio de los diversos supuestos que se producen en la
práctica jurisprudencial, para así, conociendo la distinción que existe entre
ellos, poder estar en condiciones de determinar en qué grado vinculan este
tipo de pronunciamientos la futura actividad del legislador democrático.
28 En ese sentido SCARPELLI, UBERTO, L’etica senza verità, Il Mulino, Bolonia, 1982, p. 61, ha indicado
que es posible que de premisas aparentemente descriptivas deriven conclusiones directivas. También
PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., p. 26, señala que en más de una ocasión la Corte
Constitucional italiana ha considerado como monitorios aquellos pronunciamientos que prima facie se
presentan como soportes lógicos del dispositivo, y sólo incidentalmente solicitan futuras actividades por
parte del legislador.
29 PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., p. 52.
30 En ese sentido CRISAFULLI, VEZIO, “La Corte costituzionale ha vent’anni”, op. cit., p. 77, hace
una distinción entre decisiones con significado facultativo y decisiones con significado limitativo de los
criterios rectores de lege ferenda en ellas enunciados. Con un argumento similar GRISOLIA, MARIA
CRISTINA, “Alcune osservazioni sulle ‘sentenze comandamento’, ovvero sul ‘potere monitorio’ della
Corte costituzionale”, en Giurisprudenza Costituzionale, 1982, I, p. 826.
31 ZAGREBELSKY, GUSTAVO, La giustizia costituzionale, Il Mulino, Bolonia, 1988, p. 325.
168
III. DIVERSOS CRITERIOS CLASIFICATORIOS DE
LAS SENTENCIAS MONITORIAS
La doctrina que ha emprendido el estudio de las sentencias monitorias
ha pretendido ordenar la copiosa variedad de pronunciamientos de este
tipo introduciendo interesantes clasificaciones. Así se ha sugerido una
que realiza una distinción entre el aspecto formal –que toma en cuenta
las solicitudes que se insertan en la parte de la motivación, pero también
aquéllas que aparecen incluidas en la parte dispositiva de la decisión-, el
contenido –que puede implicar una mera solicitud al legislador; o bien, una
recomendación específica sobre las pautas que el legislador necesariamente
debe seguir- y los efectos del pronunciamiento – que no siendo vinculantes
jurídicamente, cuando mucho tienden a influir sobre la elección política
que hará el legislador en el futuro-.32
Otra clasificación señala que en estas sentencias las directrices dadas
al legislador, por un lado, son obligaciones que emanan directamente de
la Constitución y, por el otro, son producto de puntos de vista políticos. En
conexión con lo anterior se establece aquella clasificación que hace una
distinción entre las invitaciones en sentido estricto y las demás formas
en las que la Corte Constitucional italiana suele intervenir a través de
exhortaciones o avisos de diversa intensidad.33
Existe otra clasificación que indica que las recomendaciones o consejos
de la Corte pueden resumirse a simples indicaciones de lo que se puede
hacer y lo que no; o bien, sobre aquello que se debe hacer.34 Al lado de
esta clasificación, se ha realizado otra que hace una diferencia entre
sugerencias que se traducen en meros deseos y solicitudes reforzadas que
llaman a la oportunidad, a la sistematización, a la necesidad general. Con
relación a este último tipo de solicitudes se hace una segunda división entre
amonestaciones que se hacen al legislador y que son rechazadas por éste,
y encomiendas o mandatos integrados en las sentencias estimatorias.35
No ha faltado quien ha expresado que de la jurisprudencia constitucional
sólo derivan orientaciones y consejos, los cuales pueden ser diferenciados
en atención a los diversos efectos que pueden surgir en relación con el
legislador, dependiendo de si provienen de la ratio de la sentencia o no,
si expresan invitaciones genéricas o específicas, o bien si se trata de
amonestaciones que están dirigidas a resolver determinadas cuestiones
32 D’ORAZIO, “Prime osservazioni sull’esercizio…”, op. cit., pp. 134 y ss.
33 En ese sentido ZAGREBELSKY, GUSTAVO, La Corte costituzionale e il legislatore“, op. cit., pp. 136 y ss
.
34 CRISAFULLI, VEZIO, “La Corte costituzionale ha vent’anni”, op. cit., p. 80.
35 ASSINI, NICOLA, “Il seguito (legislativo) delle sentenze della Corte costituzionale in Parlamento”, en
Giurisprudenza Costituzionale, 1982, I, pp. 1854 y ss.
169
o a resolver esas cuestiones según las líneas que explícitamente han sido
indicadas.36
Desde otra perspectiva se ha sugerido una propuesta que hace
una clasificación que distingue entre pronunciamientos monitorios
“constitucionales” y pronunciamientos monitorios “políticos”; entre
manifestaciones que surgen de sentencias y las que surgen de decisiones
que declaran la manifiesta falta de fundamento o la inadmisibilidad de
una acción; entre pronunciamientos monitorios contenidos en sentencias
estimatorias y desestimatorias; entre pronunciamientos monitorios
genéricos y específicos; entre manifestaciones que sugieren reformas,
pero que no señalan expresamente ninguna indicación respecto a su
contenido, manifestaciones que sugieren reformas, y que esbozan, aunque
implícitamente, las directivas y/o limitaciones constitucionales de la misma
y, por último, amonestaciones específicas que vinculan al legislador a
tomar una o más elecciones predeterminadas por la misma Corte según
si se desprende de la ratio del pronunciamiento y no de la articulación de
la recomendación.37
Con un enfoque que atiende a las sentencias en España, se ha propuesto
una clasificación que esboza una tipología de pronunciamientos que son
llamados de recomendación al legislador. Dicha clasificación, que atiende
al modo en el que surgen las recomendaciones que se hacen al Parlamento,
o bien al contenido que dicha recomendación tiene, es la siguiente: a)
recomendaciones transaccionales, que se refieren al modo en el que
surgen las recomendaciones en el seno del Tribunal Constitucional; b)
recomendaciones cautelares, que proponen mejoras legislativas advirtiendo
al legislador sobre las consecuencias que se pueden originar si no se lleva
a cabo dicha mejora; c) recomendaciones correctivas, que surgían en el
recurso previo de inconstitucionalidad; d) recomendaciones orientadoras,
que expresan algunos medios que buscan conseguir el fin propuesto; e)
recomendaciones igualitarias, que pretenden incitar al legislador para que
realice las adecuaciones pertinentes en la ley impugnada con la finalidad
de que ésta sea más acorde con el precepto constitucional de la igualdad
material.38
En este estudio, aun cuando tendremos en cuenta las propuestas
doctrinales antes resumidas, no vamos a detenernos más en el análisis
detallado de cada una de ellas, sino que sólo nos limitaremos a realizar
un somero estudio que nos permita detectar algunos de los rasgos
característicos inherentes a los pronunciamientos monitorios, así como
algunos ejemplos de sentencias monitorias surgidas en determinados
36 MODUGNO, FRANCO, “La funzione legislativa complementare della Corte costituzionale”, en
Giurisprudenza Costituzionale, 1981, p. 1653.
37 PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., pp. 34 y ss.
38 TOMÁS Y VALIENTE, FRANCISCO, “A modo de sugerencia…”, op. cit., pp. 19 y ss.
170
mecanismos de control de constitucionalidad que nos ofrece el Derecho
Comparado, todo ello en base al perfil formal que puede adoptar este tipo
de sentencias.
IV. TIPOS DE SENTENCIAS MONITORIAS EN BASE AL
PERFIL FORMAL DEL PRONUNCIAMIENTO
Los diversos criterios clasificatorios a que hemos hecho alusión serán
considerados en esta parte del estudio; aunque aplicados al análisis de las
sentencias monitorias desde un perfil formal que comprende, básicamente,
dos supuestos generales: a) sentencias monitorias desestimatorias, que son
aquellas en las que se exhorta al legislador a realizar ciertas modificaciones
en el ordenamiento legal para que deje de tener una constitucionalidad
precaria y, b) sentencias monitorias estimatorias, que son aquellas con las
que el órgano de la jurisdicción constitucional, ante una norma declarada
inconstitucional, encomienda al legislador la creación de un nuevo texto
legal que sea acorde con la Constitución.
En el primero de estos supuestos la norma impugnada no es
inconstitucional, pero el Tribunal Constitucional advierte que puede llegar
a serlo en el futuro si el legislador no modifica la regulación. En el segundo
supuesto, en cambio, primero se declara la inconstitucionalidad de la
disposición impugnada y, después, en la misma sentencia, se recomienda
al legislador que cubra el vacío normativo de forma inmediata, o bien se
le fija un plazo para que lo haga. También entran dentro de este último
supuesto las sentencias que, en la jerga alemana se ha convenido en
denominar como sentencias de inconstitucionalidad (o de incompatibilidad)
sin nulidad. Sobre el estudio de unos y otros pronunciamientos nos
enfocamos enseguida.
4.1. Sentencias monitorias contenidas en pronunciamientos desestimatorios
Dentro de esta clasificación se pueden agrupar aquellas sentencias que
desestiman la pretensión de inconstitucionalidad de la ley, pero que,
al mismo tiempo, desencadenan la actuación del Poder Legislativo,39 al
sugerirle que modifique una disposición que todavía no es inconstitucional,
pero que puede convertirse en contraria a la Carta Magna si el legislador
no interviene.40 Esta es la razón por la que se incluye en la sentencia
un llamado al legislador para que regule una determinada materia de
39 Cfr. FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco, “La defensa de la Constitución en España”, op. cit., p. 62.
40 FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, JOSÉ JULIO, La inconstitucionalidad por omisión…, op. cit, pp. 228-229.
171
conformidad con las exigencias que la Constitución impone,41 y se evite
así una futura anulación42 de la disposición declarada “provisionalmente”
constitucional. Sólo en caso de que el legislador no llegase a realizar las
modificaciones que le han sido requeridas, el Tribunal Constitucional
en el futuro puede hacer recaer sobre el precepto una declaración de
inconstitucionalidad cuando se vuelva a pronunciar sobre la disposición
en cuestión.43 Con este tipo de sentencias se considera la ley constitucional
en tránsito, por decirlo de algún modo, hacia la inconstitucionalidad, razón
por la cual se incorpora en la sentencia un llamado al legislador para que
actúe lo antes posible con relación a una específica materia y tomando en
cuenta las exigencias que la Constitución impone.44
En la práctica de los Tribunales Constitucionales es más común
encontrar pronunciamientos monitorios en sentencias desestimatorias
que en estimatorias.45 La razón de este proceder puede ser que todas
las veces que el Tribunal anula una disposición implícitamente está
introduciendo un efecto monitorio, pues todas las sentencias estimatorias
incluyen, invariablemente, una admonición para el legislador, de ahí que
no se considere necesario explicitar la monición, que en muchas ocasiones
aparecería como algo redundante.46
Estos consejos o advertencias han sido utilizados por el Tribunal
41 BRAGE CAMAZANO, JOAQUÍN, La acción abstracta de inconstitucionalidad, op. cit., p. 398.
42 En ese sentido véase HÄBERLE, PETER, “El recurso de amparo en el sistema germano-federal de
jurisdicción constitucional”, traducción de Carlos Ruiz Miguel, en FERNÁNDEZ SEGADO, FRANCISCO,
y GARCÍA BELAUNDE, DOMINGO (Coords.), La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, DykinsonEdiciones Jurídicas de Lima-E. Esteva-Editorial Jurídica Venezolana, Madrid, 1997, p. 271, quien indica
que con estas sentencias se pretende evitar una posible inconstitucionalidad futura.
43 Como señala GRISOLIA, MARIA CRISTINA, “Alcune osservazioni…”, op. cit., p. 926, si el legislador
no cumple con la sugerencia o mensaje que se le ha hecho, entonces puede recaer sobre esa disposición
una futura sentencia estimatoria.
44 En relación con el tema puede verse la obra de NOGUEIRA ALCALÁ, HUMBERTO, La jurisdicción
constitucional…, op. cit., pp. 271-275; asimismo, puede consultarse BRAGE CAMAZANO, JOAQUÍN,
La acción abstracta de inconstitucionalidad, op. cit., pp. 397-402, quien denomina a estas sentencias como
apelatorias. Queremos señalar que este tipo de sentencias tiene más sentido en sistemas en los que el
control abstracto de inconstitucionalidad no está sujeto a la limitación de un plazo para su interposición,
pero no (o no tanto) en sistemas que, como el español o el mexicano, plecluyen el ejercicio de la acción
directa de inconstitucionalidad dentro de un plazo muy corto.
45 Por ejemplo MORTATI, CONSTANTINO, “Appunti per un studio sui remedi giurisdizionali contro
comportamenti omissivi del legislatore”, en Foro Italiano, 1970, p. 189, nota 86, haciendo referencia a la
Corte Constitucional italiana ha estipulado que la mayoría de las recomendaciones que la Corte hace al
Parlamento están contenidas en sentencias desestimatorias.
46 En ese sentido véase ZAGREBELSKY, GUSTAVO, La Corte costituzionale e il legislatore, op. cit., p. 133.
172
Constitucional Federal alemán en importantes y conocidos supuestos.47
Pero la sentencia considerada el punto de partida de este tipo de decisiones
es la dictada el 4 de mayo de 1954 (sentencia sobre el Estatuto del Sarre).
Con dicha sentencia se resolvió que las disposiciones legislativas adoptadas
con el ánimo de superar el “‘estatuto de ocupación’ de ese territorio,
aunque fuesen incompletas, coadyuvaban a una gradual compatibilización
de la situación jurídica con la Grundgesetz y, por lo mismo, debían ser
consideradas ‘aún constitucionales’”.48
Otra decisión del Tribunal Constitucional Federal Alemán que podemos
traer a colación es la sentencia sobre la Ley de Pensiones (artículo 3º.2
de la Constitución), que a pesar de contravenir el principio de igualdad,
al vulnerar la paridad de trato entre hombres y mujeres, confirmó
transitoriamente su aplicación. En esta sentencia el Tribunal Federal
razonó que “no se puede decir en la actualidad que las más rigurosas
condiciones que establece la legislación vigente para la pensión de un
viudo en comparación con las exigencias para ser acreedor a una pensión
de este tipo por una viuda en la seguridad social sean incompatibles con
la Grudgesetz. El legislador debe, sin embargo, esforzarse por encontrar
una solución apropiada que excluya en el futuro una violación del art. 3,
apartados 2 y 3 de la Ley Fundamental”.49
Pero no sólo el Tribunal Constitucional alemán ha propiciado estas
técnicas, sino que, progresivamente, se han expandido por otros órganos
de la Justicia Constitucional. Así pues, la Corte Constitucional italiana
también ha emitido sentencias en las que se sugiere al legislador que reforme
una disposición que todavía no ha sido declarada constitucionalmente
ilegítima, pero sobre la que podría recaer una sucesiva declaración de
inconstitucionalidad. Cabe mencionar que este tipo de sugerencias, en
algunas ocasiones, han recibido respuesta por parte del legislador italiano.
En ese sentido puede verse la sentencia n.º 3, de 23 de junio de 1956, que
47 Los supuestos en los que según WEBER, ALBRECHT, “Alemania”, en ELISEO AJA (ed.), Las tensiones
entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la Europa actual, Ariel, Barcelona, 1998, pp. 80-81, se han
pronunciado sentencias de este tipo son, por ejemplo, “en relación al impuesto sobre las ventas (STCF
7, 282), al mandato constitucional de equiparación de los hijos extramatrimoniales (STCF 25, 167), a la
reserva de ley en relación a los reclusos (STCF 33, 1), a la expulsión de las escuelas sin previsión legal (STCF
41, 251) y a la discriminatoria tributación del patrimonio (STCF 23, 242). En el caso de las pensiones de
viudedad, el TCF provocó una amplia reforma al dirigir al legislador el mandato constitucional de equiparar
las pensiones de los viudos y las viudas (STCF 39, 160/191).”
48 El ejemplo es citado por FERNÁNDEZ SEGADO, FRANCISCO, “La búsqueda de nuevos causes de
salvaguarda de la constitución: La inconstitucionalidad por omisión”, en La Justicia Constitucional: Una
visión de Derecho Comparado, tomo I, Dykinson, Madrid, 2009, p. 665.
49 Cfr. SCHLAICH, KLAUS, “El Tribunal Constitucional Federal Alemán. Procedimientos y técnicas
de protección de los derechos fundamentales”, en FAVOREU, LOUIS, AAVV, Tribunales constitucionales
europeos y derechos fundamentales, traducción de Luis Aguiar de Luque y M. G. Rubio de Casas, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, pp. 200-201.
173
es la primera que recomendaba al Parlamento modificar el artículo 57
del Código Penal -en ese artículo se establecía la responsabilidad de los
directores de periódicos, para adecuarlo al artículo 27 de la Constitución
(ese artículo prevé que la responsabilidad penal sólo es personal)-. Dicha
adecuación fue hecha por el legislador mediante la Ley de 4 de marzo de
1958.50
Asimismo puede verse la sentencia n.º 826, de 13 de julio de 1988, en
la que, ante una situación de concentración monopolística de la televisión
privada en un solo grupo de empresas, se declaró que la futura ley no podrá
dejar de establecer límites y cautelas con la finalidad de que el legislador
garantice adecuadamente el pluralismo informativo e impida la formación
de posiciones hegemónicas en el mercado. “Esta recomendación legislativa
de medidas antimonopolio fue más tarde seguida, aunque bien es cierto que
con escaso éxito en la realidad, y que luego, en fechas bien recientes, devino
políticamente cuestionada, suscitándose su discusión en referéndum”.51
En el caso español existen sentencias desestimatorias monitorias en
las que el Tribunal Constitucional exhorta o invita al legislador para que
sustituya la ley impugnada dentro de un plazo determinado o tan pronto
como sea posible, sin llegar, sin embargo, a declararla inconstitucional.
Un ejemplo en el que se considera que el Tribunal Constitucional español
ha empleado esta técnica “de modo resuelto” y no, como generalmente
ha ocurrido, “de modo tímido”,52 es la STC 108/1986, de 29 de julio, que
versó sobre la constitucionalidad del modo de designación previsto en la
Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 de los miembros del Consejo
General del Poder Judicial.53 La argumentación, que se siguió para hacer la
respectiva recomendación al legislador, se hizo en los siguientes términos:
la existencia y la probabilidad de llevar la lucha de partidos al seno del
Poder Judicial, “creado por un precepto que hace posible, aunque no
necesaria, una actuación contraria al espíritu de la norma constitucional,
parece aconsejar su sustitución, pero no es fundamento suficiente para
declarar su invalidez, ya que es doctrina constante de este Tribunal que
la validez de la ley ha de ser preservada cuando su texto no impide una
50 GARRORENA MORALES, ÁNGEL, “La sentencia constitucional”, en Revista de Derecho Político,
núm. 11, otoño 1981, p. 23.
51 Este ejemplo es citado por GARCÍA ROCA, JAVIER, “Límites constitucionales al legislador de la
televisión”, en ASENSI SABATER, JOSÉ (coord.), Ciudadanos e Instituciones en el Constitucionalismo actual,
Tirant lo Blanch, Valencia, 1997, p. 416, al abordar el análisis de algunas sentencias constitucionales que
pretenden evitar la exclusión tanto del monopolio público como privado, así como la adecuada concurrencia
entre las televisiones públicas y privadas.
52 En esos términos véase RUBIO LLORENTE, FRANCISCO, La forma del poder (Estudios Sobre La
Constitución), 2ª ed., Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, p. 490, nota 66.
53 En esta sentencia también existe un pronunciamiento interpretativo desestimatorio (apartado 1º del
fallo).
174
interpretación adecuada a la Constitución. Ocurriendo así en el presente
caso, pues el precepto impugnado es susceptible de una interpretación
conforme a la Constitución y no impone necesariamente actuaciones
contrarias a ella, procede declarar que ese precepto no es contrario a la
Constitución” (fundamento jurídico 13).
Con relación a este pronunciamiento se dijo que en él hay “una
preferencia insinuada, una advertencia respecto al cuidado que es necesario
adoptar al instrumentalizar el sistema de elección contenido en el precepto
impugnado y un razonamiento expreso de por qué, pese a todo, no se
declara la inconstitucionalidad. El legislador presente y futuro conoce
la opinión del Tribunal y de eso se trata. El obiter dictum no sirve sólo
(nunca sirve sólo para eso) para descargar tensiones internas: contiene un
mensaje que el legislador presente y futuro entiende, aunque uno y otro
lo valoren, quizá, de modo diferente”.54 También se ha argumentado que
la exhortación del pronunciamiento que estamos comentando “no surtió
el menor efecto, e incluso el Gobierno la rechazó expresamente cuando la
oposición se la recordó, alegando justamente la validez constitucional de
la ley que se derivaba del fallo de la sentencia”.55
Otro ejemplo es la STC 49/1988, de 22 de marzo, que enjuició la Ley
31/1985, de 2 de agosto, de regulación de las Normas Básicas sobre Órganos
Rectores de las Cajas de Ahorro (LORCA), por fijar porcentajes rígidos
para la participación en las Asambleas. En dicha sentencia se declaró no
básico el artículo 2.3 de la LORCA [punto 1.c) del fallo], aunque el Tribunal
Constitucional emitió también una recomendación al legislador en la que se
estableció que el legislador podría fijar los porcentajes mínimos y máximos
o acudir a otras medidas que estime apropiadas.56
4.2. Sentencias monitorias contenidas en pronunciamientos estimatorios
54 Así, TOMÁS Y VALIENTE, FRANCISCO, “A modo de sugerencia…”, op. cit., p. 19.
55 Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO, “Un paso importante para el desarrollo de nuestra Justicia
Constitucional: la doctrina prospectiva en la declaración de ineficacia de las leyes inconstitucionales”,
en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 61, 1989, p. 10, quien además expresa que no cree
que la “resolución”, con que el Fundamento 13 de la sentencia hizo la admonición, realmente pueda ser
caracterizada “de modo resuelto” como una sentencia exhortativa.
56 En ese sentido véase el fundamento jurídico 18 que estipuló: “la fijación de porcentajes rígidos para cada
grupo de intereses, debe señalarse de entrada que una fijación de ese tipo no puede constituir norma básica
para las comunidades, especialmente para aquellas que, como la catalana y la gallega, tienen competencia
exclusiva en la materia, aunque con el límite del obligado respecto a las bases de la organización del crédito
y a las bases y coordinación de la planificación general de la política económica. Es cierto que la finalidad
democratizadora, tantas veces citada, permite al legislador estatal establecer como básicas ciertas normas
que aseguren su consecución. Así puede prevenir, por medio de esas normas, que un grupo alcance
un dominio decisivo en la asamblea en perjuicio de los otros, o le cabe exigir que las representaciones
correspondientes sean significativas, siempre que deje un margen también significativo para las diversas
opciones autonómicas. El legislador podría para alcanzar esos objetivos fijar mínimos o máximos o acudir
a otras medidas que estime apropiadas”.
175
En cuanto a las sentencias estimatorias monitorias es importante
mencionar un primer grupo compuesto por aquellos pronunciamientos
en los que el Tribunal Constitucional Federal alemán ha declarado la
inconstitucionalidad (incompatibilidad) de la disposición impugnada,
pero no su nulidad;57 aunque dichas declaraciones exigen la posterior
actuación del legislador para subsanar esa inconstitucionalidad. Se trata
de pronunciamientos que suponen una exhortación al Poder Legislativo
para que sustituya la disposición declarada inconstitucional (admitiendo
su constitucionalidad provisional en tanto se realiza esa sustitución).58
Existen diversos supuestos en los que El Tribunal Constitucional
alemán ha utilizado este tipo de pronunciamientos. Entre dichos supuestos
se pueden mencionar los casos respecto de los vicios legislativos, cuando
éstos no fueran evidentes; o bien, cuando la declaración de nulidad no sólo
no satisficiera la pretensión del recurrente ni los intereses de los excluidos,
sino que además causaría un grave perjuicio al colectivo beneficiado, así
como cuando se quiere evitar una injerencia en el ámbito del legislativo.59
Asimismo, se acude a la mera inconstitucionalidad cuando la declaración
de nulidad no puede eliminar el perjuicio que, precisamente, se trata
de impedir; así como cuando se aprecia que una eventual sentencia,
que declarara la nulidad, crearía un vacío legislativo que provocaría un
alejamiento todavía mayor de una situación de legitimidad constitucional
sustancial.60 Pero los casos más emblemáticos de inconstitucionalidad sin
nulidad se encuentran en situaciones que tratan de evitar el caos social y
financiero que se produciría si se dejase de aplicar la ley inconstitucional.61
En todos estos supuestos –que precisan de un análisis sobre las
consecuencias de los pronunciamientos en el que no vamos a entrar-,62
57 SCHLAICH, KLAUS, “El Tribunal Constitucional Federal Alemán…”, op. cit., p. 198, en relación con
este tipo de pronunciamientos ha dicho que las consecuencias jurídicas de la constatación de la simple
inconstitucionalidad no son en general muy claras e incluso, en casos concretos, conducen a incertidumbres,
con frecuencia apenas soportables, en lo referente a la situación jurídica transitoria.
58 En ese sentido BRAGE CAMAZANO, JOAQUÍN, La acción abstracta de inconstitucionalidad, op. cit.,
2005, p. 373.
59 WEBER, ALBRECHT, “Alemania”, op. cit., pp. 78 y 79.
60 STUTH, SABINE, “Il Bundesverfassungsgericht e il profilo tecnico delle sue pronunce”, en Quaderni
Costituzionali, vol. IX, núm. 2, agosto de 1989, pp. 292-293.
61 Cfr. LÓPEZ BOFILL, HÉCTOR, Decisiones interpretativas en el control de constitucionalidad de la ley, Tirant
lo Blanch, Valencia, 2004, p. 100.
62 Sobre la valoración de las consecuencias que se originan con este tipo de pronunciamientos ROLLA,
GIANCARLO, y GROPPI, TANIA, “Tra politica e giurisdizione: Evoluzione e sviluppo della Giustizia
costituzionale in Italia”, en Cuestiones Constitucionales, núm. 2, Enero-Junio de 2000, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, p. 169, han señalado que no se trata únicamente de las
consecuencias que se producen en el ordenamientos, sino también de las consecuencias que tienen que
ver con las relaciones que se dan con los otros poderes del Estado.
176
el Tribunal alemán declara la norma “entre tanto” incompatible con la
Constitución; pero no nula, dejando los remedios al legislador.
Por otra parte, es posible encontrar sentencias estimatorias monitorias
en aquellos pronunciamientos en los que una vez que el Tribunal
Constitucional declara la inconstitucionalidad de una disposición o
norma, llama al legislador para que colme el vacío legal que esa sentencia
estimatoria de la inconstitucionalidad ha ocasionado.63
Este tipo de decisiones monitorias, producto de sentencias estimatorias,
fueron las que aparecieron primero en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional italiana, sin embargo, no han sido muy utilizadas por ésta.
Una sentencia que puede ser muy ilustrativa para hacer alusión a este
tipo de decisiones es la sentencia n.º 225, de 9 de julio de 1974, la cual,
tras anular ciertos preceptos de la precedente legislación en materia de
radio-televisión, concretó al legislador siete específicas recomendaciones
a las que éste debía atenerse al redactar la nueva ley como condición de
que el monopolio estatal en dicha materia se considerara constitucional.64
Un segundo ejemplo es aquél en el que la Corte -sentencia n.º 179, de 15
de julio de 1976, en materia de acumulación de réditos- hizo hincapié en
la exigencia de que los principios de la personalidad y de la progresividad
del impuesto fueran aplicados de forma exacta, que la subjetividad pasiva
del impuesto fuera reconocida a cada persona física tomando en cuenta
su capacidad contributiva; y que la materia encuentre una adecuada
regulación en las normas para las que el proceso de los réditos se sustancien
en la libre disponibilidad de ellos; por otra parte, la Corte sugirió que
debería darse a los cónyuges la facultad de poder optar por un diferente
sistema de impuestos que favorezca la formación y desarrollo de la familia
y considere la posición de la mujer como ama de casa o trabajadora.65
Para concluir este apartado es preciso señala que no hay duda en que la
diferenciación entre sentencias monitorias estimatorias y desestimatorias
es algo compleja; particularmente si partimos del dato de que todas ellas
incluyen una recomendación, invitación, apelación o exhorto al legislador
para que actúe y, en muchas ocasiones, incluso se le señala un plazo para
que lo haga. Sin embargo, creemos que existe una diferencia formal y básica
entre unos y otros tipos de sentencias. Las sentencias desestimatorias
63 Se ha señalado que ese vacío, por lo regular, puede ser colmado con los habituales remedios disponibles
en el ordenamiento, en particular la actividad interpretativa y la aplicación de la analogía, Cfr. PEGORARO,
LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., p. 56.
64 Cfr. GARRORENA MORALES, ÁNGEL, “La sentencia constitucional”, op. cit., pp. 24-25, quien
también señala como ejemplo la Sentencia n.º 202, de 28 de julio de 1976, con la que se anula la nueva
ley sobre radio-televisión, al ser considerada inconstitucional, por no contemplar estrictamente los criterios
detallados por la sentencia de 1974 antes señalada en el texto.
65 Ejemplo citado por PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento…, op. cit., pp. 52-53.
177
monitorias se pronuncian considerando provisionalmente constitucional
la disposición impugnada hasta en tanto el legislador no actúe. En
cambio, en las sentencias estimatorias monitorias primero se declara la
inconstitucionalidad, y por lo regular también la invalidez de la disposición
impugnada (o parte de la misma), y sólo después de ese pronunciamiento
estimatorio se fijan los principios a los que deberá atenerse el legislador
al momento de configurar la nueva normativa.
V. LAS SENTENCIAS MONITORIAS EN EL CONTROL
ABSTRACTO DE INCONSTITUCIONALIDAD MEXICANO
5.1. Características
En el sistema mexicano de control abstracto de inconstitucionalidad sólo es
posible encontrar sentencias monitorias contenidas en pronunciamientos
estimatorios. Estas sentencias además de tener las características comunes
a todo este grupo de pronunciamientos; también se identifican por indicarle
al legislador -existen excepciones- la forma en que tendrá que emitir la
nueva disposición; o bien, por establecer el plazo en el que éste deberá
dar cumplimiento a los lineamientos señalados por la Suprema Corte. No
es raro encontrar pronunciamientos de este tipo en los que, incluso, se
estipula un plazo determinado para que la autoridad obligada informe a
la Corte sobre el cumplimiento que se haya dado a la sentencia.
Aunque todas estas sentencias responden a una estructura muy
similar, las recomendaciones, invitaciones o apelaciones incluidas en
ellas son emitidas por la SCJN a través de diversas modalidades: con
simples consejos o utilizando fórmulas más coactivas. Esto es, unas veces
la recomendación al legislador se hace con una actitud moderada. Otras
veces se establece en el último considerando de la sentencia el sentido
y el lapso máximo de tiempo en el que el legislador deberá enmendar la
legislación respectiva. También hay ocasiones en las que, al igual que en
el supuesto anterior, se fija un periodo de tiempo para que sean realizadas
las adiciones o reformas, pero además se apercibe al legislador de las
consecuencias que surgirán en caso de que no realice dichas adecuaciones.
Por último, existen supuestos en los que se exhorta al legislador a cubrir
una omisión legislativa que atenta contra preceptos constitucionales. Al
examen de estos diversos tipos de supuestos nos dedicamos enseguida.
5.2. Diversos supuestos
En los últimos años la SCJN ha enviado recomendaciones al legislador
con una actitud moderada, invitando a éste para que lo antes posible dé
cumplimiento a lo preceptuado por las normas constitucionales.
En ese sentido puede verse la Sentencia de veintidós de abril de dos
178
mil tres, recaída en la acción de inconstitucionalidad 36/2001. En dicha
acción, Diputados de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del
Estado de Chiapas, impugnaron el procedimiento legislativo que originó
las reformas a la Constitución Política, a la Ley de Fiscalización Superior,
a la Ley Orgánica del Congreso y al Reglamento Interior del Congreso,
todos de aquél Estado, por considerar que transgredían los artículos 14,
16, 41, párrafo primero, y 116 de la Constitución Federal, en relación con
el artículo 23 de la Constitución del Estado de Chiapas, al no haberse
observado las formalidades inherentes a la convocatoria y publicidad.
La SCJN con base en su doctrina, relativa a que las violaciones formales
pueden trascender de manera fundamental a la norma general impugnada
de modo que provoquen su invalidez, advirtió que en el cuaderno de
pruebas formado con motivo de esta acción de inconstitucionalidad obraban
dos ejemplares originales del Periódico Oficial del Estado de Chiapas,
número 068, que diferían en cuanto a la fecha señalada para el inicio del
tercer periodo extraordinario de sesiones de la Sexagésima Legislatura.
Del ejemplar exhibido por los promoventes de la acción se desprendió
que se estableció el 21 de octubre de 2001, mientras que en el diverso
ejemplar aportado por el Congreso Estatal se indicó el 20 de octubre.
Lo anterior se agravó porque en una sola sesión, la del 20 de octubre, se
presentó a trámite la iniciativa de reforma constitucional, se turnó a la
Comisión correspondiente, se elaboró el dictamen, se discutió y aprobó
por los Diputados presentes y se ordenó su remisión a los Municipios del
Estado de Chiapas.
La Corte consideró que la violación formal en el procedimiento de
reformas fue evidente al existir dos ejemplares “originales” del mismo
Periódico Oficial, que señalan distintas fechas para el inicio de la aludida
sesión. Tal error induce a considerar, según la Corte, que la confusión
no permitió que todos los miembros de la legislatura participaran en la
deliberación y estudio de la iniciativa de reformas constitucionales.
En consecuencia, al apreciarse que dicha violación formal sí trascendió
de manera fundamental a las normas constitucionales impugnadas, la
SCJN, en el punto resolutivo segundo de la sentencia, declaró la invalidez
del Decreto 235, publicado el 23 octubre de 2001, así como de los diversos
236, 237 y 238, para los efectos señalados en el último considerando.
En dicho considerando séptimo, se estableció que “con la finalidad de
salvaguardar el orden jurídico en la entidad federativa, el Congreso del
Estado de Chiapas, dentro del segundo periodo de sesiones […], deberá
reponer el procedimiento constitucional y legislativo a fin de que, en
libertad de su soberanía y de sus facultades legislativas, realice las
adecuaciones constitucionales y legales conducentes, sujetándose para
ello al procedimiento reformatorio establecido en la Constitución actual”.
179
En otras ocasiones, sin que en algún punto resolutivo se haga una
remisión especifica a algún considerando de la sentencia, se establece, por
lo regular en el último considerando, el sentido en el que el legislador puede
(o debe) realizar su actividad. Una gran cantidad de los pronunciamientos
que realizan una recomendación al legislador, al mismo tiempo señalan el
espacio máximo de tiempo en el que se habrá de enmendar la legislación
respectiva de acuerdo con lo sustentado en uno de los considerandos de
la sentencia.
Un ejemplo de este tipo de pronunciamiento lo encontramos en la
Sentencia de dieciocho de febrero de dos mil tres, recaída en la acción
de inconstitucionalidad 27/2002. En esta acción, la SCJN analizó
sistemáticamente el artículo 30 de la Ley Orgánica del Instituto Electoral
del Estado de Quintana Roo, cuyas fracciones II y III prevén que, en caso
de ausencia definitiva del Consejero Presidente, el Consejo General del
Instituto debe hacerlo del conocimiento de la Legislatura Estatal, a fin
de que esta última proceda al nombramiento del Consejero Presidente
Sustituto, y que mientras dicha Legislatura no resuelva, seguirá encargado
del despacho el Secretario General. Esta circunstancia, según la Corte,
evidencia la falta de un plazo específico para la designación del Consejero
Presidente Sustituto, y da lugar a que el Secretario General funja
indefinidamente como tal. Por tanto, se incumple con el deber impuesto
por el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, en
cuanto a que las Constituciones y leyes estatales garanticen que la función
electoral se rija por el principio de certeza, pues la falta de un plazo
específico para que la Legislatura Local lleve a cabo el nombramiento
relativo, crea incertidumbre al respecto.
Por otra parte, la SCJN determinó que el artículo 38 de la Ley Orgánica
del Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo vulnera también el
principio de certeza a que alude el artículo 116, fracción IV, inciso b),
de la Constitución Federal, al señalar que las ausencias temporales del
Secretario General serán cubiertas por el Director Jurídico del Instituto,
sin especificar tiempo máximo. Ello implica que dicho Director se convierta
automáticamente en Secretario General, aunque no satisfaga los requisitos
para el cargo y procedimiento correspondiente, ya que de conformidad
con los artículos 11, 36 y 46 de la citada Ley se desprende que para ser
Secretario se requieren mayores requisitos que para ser Director de Área.
En conclusión, el Alto Tribunal, en el resolutivo segundo de la sentencia,
declaró la invalidez de los artículos 30, fracción III y 38 de la Ley Orgánica
del Instituto Electoral de Quintana Roo, publicada en el Periódico Oficial
de dicha entidad, el veintisiete de agosto de dos mil dos. Lo anterior, en
términos del penúltimo párrafo del considerando décimo de esta resolución.
En ese considerando, la SCJN requirió al Congreso del Estado de Quintana
Roo, para que lleve a cabo la adecuación de los citados numerales en los
180
términos dispuestos por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo,
de la Constitución Federal, por lo menos noventa días antes de que
inicie el proceso electoral correspondiente, mediante los mecanismos
correspondientes, atendiendo a lo sustentado en el considerando séptimo
de la presente ejecutoria.66
También hay casos en los que, al igual que el ejemplo anterior, se le
ha fijado al legislador un espacio de tiempo para enmendar la legislación
precisada en la sentencia, sólo que dicha recomendación se ha hecho con
fórmulas más coactivas.
Así se ha reflejado, concretamente, en la Sentencia de dieciséis de marzo
de dos mil cuatro, recaída en la acción de inconstitucionalidad 2/2004 y su
acumulada 3/2004. En esta acción, el Partido de la Revolución Democrática
señaló que el artículo 63 del Código de Instituciones y Procedimientos
Electorales para el Estado de Tlaxcala es inconstitucional, porque los
criterios que en él se establecen para distribuir los tiempos y los espacios
en los medios de comunicación estatal, fortalecen a los partidos políticos
con mayor presencia y los que no tienen esa solidez están condenados a
su desaparición.
La SCJN manifestó que el acceso a los medios de comunicación propiedad
del Gobierno por parte de los partidos políticos debe hacerse en un plano
de igualdad para todos, esto es, sin tomar en consideración para ello
elementos subjetivos o particulares de cada partido, porque sólo de esa
forma se propiciarán condiciones de equidad en este tema. Por tanto,
señaló que el artículo 63 del citado Código, al tomar en consideración el
porcentaje de la votación total válida que hubiesen obtenido los partidos
políticos en la última elección ordinaria de Diputados locales de mayoría
relativa, contraviene el principio de equidad en materia electoral que tutela
66 Otro ejemplo de este tipo de pronunciamiento se encuentra en la sentencia de veintinueve de enero
de dos mil uno, recaída en la acción de inconstitucionalidad 34/2000 y sus acumuladas 1/2001, 3/2001 y
4/2001. En el considerando décimo tercero de la sentencia se estableció: “Debe precisarse que la invalidez
del artículo 208 del Código Electoral del Estado de Aguascalientes surtirá efectos a partir de la publicación
de esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, por lo que la Legislatura del Estado de Aguascalientes
deberá emitir en su lugar la disposición que prevea el número máximo de Diputados por el principio de
representación proporcional con base en los lineamientos señalados en la presente ejecutoria. Atento a
lo anterior, con fundamento en el artículo 41, fracción IV de la Ley Reglamentaria de la Materia, se le
otorga a la Legislatura del Estado de Aguascalientes un plazo de sesenta días naturales contados a partir
de la publicación de la presente ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación para cumplimentar la
misma en los términos ya señalados”. También puede verse la reciente sentencia de veinticinco de agosto
de dos mil nueve, recaída en la acción de inconstitucionalidad 21/2009. En esta sentencia se declaró la
invalidez de los artículos 12 y 73 (entre otros) de la Ley de Medios de Impugnación Electoral del Estado
de Tamaulipas, pues la SCJN consideró que dichos numerales violaban el principio de equidad procesal,
por la incongruencia de los plazos que prevén respecto de los diversos previstos para las demás partes en
el procedimiento respectivo. En consecuencia, el Pleno de la SCJN determinó que el órgano legislativo
de esta entidad federativa deberá subsanar el vicio de incongruencia advertido en dichos plazos, por lo
que “deberá legislar a la brevedad posible, entes del inicio del próximo proceso electoral del año dos mil
diez (considerando sexto).
181
el artículo 116, fracción IV, inciso g), de la Constitución Federal, al colocar
en desventaja a los partidos políticos con menos grado de representatividad
frente a aquellos cuya representatividad está probada con base en sus
antecedentes electorales.
Como consecuencia del razonamiento anterior, la SCJN, en el punto
resolutivo tercero del fallo, declaró la invalidez del artículo 63 del Código
de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala. Y
en el considerando séptimo se indicó que “debe precisarse que la invalidez
del artículo 63 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales
para el Estado de Tlaxcala, surtirá efectos a partir de la publicación de la
sentencia en el Diario Oficial de la Federación. No obstante lo anterior,
con fundamento en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria
de la materia, la Legislatura del Estado de Tlaxcala podrá emitir, en su
lugar, la disposición en la que establezca que los tiempos y espacios en los
medios de comunicación, propiedad del Gobierno del Estado se asignan
en un plano de igualdad para todos los partidos políticos, en un plazo no
mayor a treinta días naturales contados a partir de la publicación de la
presente ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación; en el entendido
de que si no lo hace, no podrán ocuparse los medios de comunicación
propiedad del Gobierno del Estado, por ningún partido político, dada la
invalidez decretada de la norma citada.”
Por último, hay veces en las que se recomienda al legislador que debe
enmendar una omisión legislativa dentro de un lapso de tiempo. En la
Sentencia de once de diciembre de mil novecientos noventa y siete, recaída
en la acción de Inconstitucionalidad 9/97, se estableció (resolutivo tercero)
que se “declara la invalidez del artículo 13 inciso g) de la Ley Electoral del
Estado de Chihuahua67 por las razones y para los efectos precisados en el
considerando décimo segundo de esta resolución”. En dicho considerando
se indicó que el artículo 13, inciso g) señala que para cada elección y de ser
necesario, se emitirá una resolución conteniendo la demarcación territorial
de los demás distritos electorales tomando en cuenta lo dispuesto en los
numerales 2 y 5 del propio precepto. Sin embargo, la citada regulación
contraviene los principios de certeza y legalidad en virtud de que en el
precepto en cita no se prevén los numerales 2 y 5 de referencia, pues
sólo contiene el punto 1 y diversos incisos, lo que evidentemente provoca
confusión.
En tales condiciones, se estableció que “el efecto de la declaración de
invalidez del referido artículo 13, es que las autoridades demandadas
precisen o corrijan el contenido de su inciso g), en cuanto a la referencia
que hace de los numerales 2 y 5”. Y en la última parte del considerando
67 Reformado y ratificado mediante el Decreto número 618/97 VIIP.E. y el Decreto 655/97 I P.O., ambos
publicados el dieciocho de octubre de mil novecientos noventa y siete en el Periódico Oficial de la citada
entidad federativa.
182
décimo sexto se indicó que la declaración de invalidez antes referida, y
el cumplimiento de los efectos precisados en el considerando duodécimo,
“deberán realizarse por la parte demandada en un plazo no mayor a treinta
días naturales contados a partir del siguiente (sic) al en que se le notifique
el presente fallo […]”.
Un ejemplo reciente que también tiene por objeto subsanar una omisión
legislativa es la sentencia de nueve de diciembre de dos mil ocho, recaída
en la acción de inconstitucionalidad 118/2008. En esta sentencia se
declaró fundada la acción en contra de la omisión del Congreso del Estado
de Morelos, pues según la SCJN éste regulo de manera deficiente en el
Código Electoral de esa entidad federativa, los supuestos y las reglas de los
recuentos parciales o totales en los ámbitos administrativo y jurisdiccional
prevista en el inciso 1) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución
mexicana. En concreto, en el resolutivo cuarto de la sentencia, la SCJN
señaló que “… el órgano legislativo de esa entidad federativa deberá legislar
a la brevedad posible, para corregir la deficiencia apuntada, antes de la
celebración de la jornada electoral estatal del próximo cinco de julio de
dos mil nueve”.
5.3. Algunas sentencias y temas en los que se han emitido sentencias
monitorias en el control abstracto de inconstitucionalidad mexicano en el
periodo comprendido entre 1995 y 2009
Con la intención de completar este estudio, se hace necesario introducir
ahora un balance de las sentencias monitorias que ha emitido la SCJN
cuando ha conocido de procesos de control abstracto de inconstitucionalidad.
El lapso de tiempo considerado lo hemos extendido por quince años de
jurisprudencia: desde 1995, año en que la Corte comienza a conocer de la
acción abstracta de inconstitucionalidad, hasta el 2009.
Un análisis de las sentencias que ha emitido la Corte durante los años
indicados permite constatar que algunas de las sentencias en las que se
ha incluido un pronunciamiento monitorio son las siguientes: Sentencia
de 11 de diciembre de 1997, resolutivo tercero, dos últimos párrafos del
considerando décimo segundo, así como penúltimo párrafo del considerando
décimo sexto (acción de inconstitucionalidad 9/97); Sentencia de 24
de febrero de 1998, resolutivo tercero, considerando octavo (acción de
inconstitucionalidad 3/98); Sentencia de 11 de marzo de 1999, última parte
del considerando séptimo (acción de inconstitucionalidad 5/99); Sentencia de
29 de enero de 2001, resolutivo tercero, considerando décimo tercero (acción
de inconstitucionalidad 34/2000 y sus acumuladas 1/2001, 3/2001 y 4/2001);
Sentencia de 7 de abril de 2001, resolutivo quinto, considerando décimo
primero (acción de inconstitucionalidad 18/2001 y sus acumuladas 19/2001
y 20/2001); Sentencia de 23 de agosto de 2001, considerando sexto (acción
183
de inconstitucionalidad 22/2001 y sus acumuladas 23/2001 y 24/2001);
Sentencia de 10 de diciembre de 2002, resolutivo segundo, considerando
séptimo (acción de inconstitucionalidad 31/2002); Sentencia de 18 febrero
de 2003, considerando décimo, (acción de inconstitucionalidad 18/2002 y su
acumulada 19/2002); Sentencia de 18 de febrero de 2003, resolutivo cuarto,
considerando décimo (acción de inconstitucionalidad 27/2002); Sentencia
de 22 de abril de 2003, resolutivo segundo, última parte del considerando
séptimo (acción de inconstitucionalidad 36/2001); Sentencia de 22 de abril
de 2003, considerando décimo (acción de inconstitucionalidad 37/2001 y sus
acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001); Sentencia de 7 de octubre de 2003,
considerando octavo (acción de inconstitucionalidad 18/2003); Sentencia de
16 de marzo de 2004, considerando séptimo (acción de inconstitucionalidad
2/2004 y su acumulada); Sentencia de 22 de octubre de 2005, considerando
séptimo (acción de inconstitucionalidad 18/2005); Sentencia de 14 de
noviembre de 2005, resolutivo quinto, considerando décimo primero (acción
de inconstitucionalidad 30/2005); Sentencia de veinte de noviembre de
dos mil ocho (acción de inconstitucionalidad 107/2008 y sus acumuladas
108/2008 y 109/2008); Sentencia de nueve de diciembre de dos mil ocho
(acción de inconstitucionalidad 118/2008); Sentencia veinticinco de agosto
de dos mil nueve (acción de inconstitucionalidad 21/2009).
Así tenemos que durante 1995 y 2009 las sentencias monitorias recaídas
en el control abstracto de inconstitucionalidad mexicano son el tipo de
sentencias que más ha utilizado la SCJN dentro de la clasificación de las
sentencias que en otro estudio hemos denominado como atípicas.68
Por otra parte, es pertinente mencionar que la interrupción en el uso
de sentencias monitorias se da a finales de 2005. Sin embargo, se vuelven
a pronunciar sentencias de este tipo en el 2008. Una de las razones que
originaron la interrupción del uso de estos pronunciamientos entre 2006
y 2007 puede ser que a partir de 2006 la SCJN, en diversas ocasiones,
reconoció que al pronunciar una sentencia constitucional debe evitar invadir
injustificadamente el ámbito decisorio establecido constitucionalmente a
favor de otros poderes públicos, tanto federales como locales.69 Esta es la
68 Cfr. FIGUEROA MEJÍA, GIOVANNI AZAEL, “El criterio jurisprudencial de presunción de
constitucionalidad de la ley. Algunas consideraciones sobre su configuración y desarrollo práctico en
el control abstracto de constitucionalidad mexicano”, en BAZÁN, VÍCTOR (coord.), Derecho Procesal
Constitucional Americano y Europeo, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, República Argentina, 2010,
pp. 1463 y ss., en donde señalamos que por sentencias atípicas entendemos ciertas categorías de sentencias
que escapan del supuesto típico o elemental de sentencias constitucionales: las sentencias estimatorias y
desestimatorias puras y simples. Pero haciendo una concretización más acuciosa del término, señalamos
también que con esta denominación queremos precisar que nos encontramos ante una serie de sentencias
que, por lo regular, no tienen una base legal explícita, es decir, que no están contempladas por la
Constitución o por la legislación secundaria, sino que son una creación jurisprudencial. En cambio, no
utilizamos dicha denominación para indicar que la utilización de estas sentencias sea algo raro o escaso por
parte de la SCJN, ya que este Órgano ha hecho uso de este tipo de pronunciamientos en varias ocasiones.
69 Entre otras véase la Sentencia de siete de diciembre de dos mil seis, considerando vigésimo segundo,
recaída en la acción de inconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas 49/2006, 50/2006 y 51/2006.
184
razón por la que tal vez la Corte decidió limitarse al emitir sus sentencias,
con la intención de respetar la libertad que corresponde al legislador en
el momento de decidir sobre las medidas que crea oportunas adoptar
para subsanar los vacíos normativos que se generan con la declaración de
inconstitucionalidad e invalidez de las disposiciones sometidas a control.
Sin embargo, no estoy tan seguro de que las recomendaciones que emite
la SCJN invadan el ámbito decisorio del legislador, pues en un sistema
equilibrado las relaciones entre los poderes constitucionales tienen como
máxima la colaboración institucional entre los órganos del Estado,70 y esa
colaboración necesaria se puede lograr precisamente a través del empleo de
las sentencias monitorias que, en la mayoría de las ocasiones, propician un
diálogo fluido entre Tribunal Constitucional y legislador.71 Ello no implica
que se deje de tener en cuenta que el Tribunal Constitucional, a pesar
de ser considerado el intérprete supremo de la Constitución,72 tiene que
autolimitarse a la hora de interpretar ésta y las demás disposiciones que
son sometidas a su control. Por tanto, cuando emplee este tipo de técnicas
decisorias debe actuar con mucha cautela, para evitar invadir funciones
legislativas que no le corresponden.73
En cuanto a las materias en las que se pronunciaron sentencias
70 En ese sentido véase CANOSA USERA, RAÚL, Interpretación constitucional y fórmula política, Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1998, pp. 25 y ss., quien evidencia la necesidad de colaboración
institucional que existe por parte de los diferentes órganos encargados de explícitar y aplicar la Constitución.
Ello a pesar de que cada uno de estos órganos realizan su tarea interpretativa de diferente forma, en atención
a su específica posición dentro del sistema constitucional.
71 BRAGE CAMAZANO, JOAQUÍN, La acción abstracta de inconstitucionalidad, op. cit., 2005, p. 401,
acerca de esa cooperación institucional ha estimado que sería adecuado, por un lado, que el órgano de
constitucionalidad haga un uso prudente de esta técnica sentenciadora; y, por el otro, que esas apelaciones
sean tenidas en cuenta inmediatamente por los órganos legislativos y procedaan a darles cumplimiento.
72 ÁLVAREZ CONDE, ENRIQUE, Curso de Derecho Constitucional, vol. II, 6ª ed., Tecnos, Madrid, 2008,
p. 360, ha señalado, con referencia al caso español, que es evidente que aun cuando se atribuya al Tribunal
Constitucional la función de intérprete supremo de la Constitución, su función no se limita a la interpretación
de ésta, sino que también implica la interpretación de todas aquellas disposiciones a que se refiere el artículo
27 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y que integran el llamado bloque de constitucionalidad.
Pero, además, la función interpretativa del TC puede extenderse a cualquier norma, acto o resolución que
sea objeto de su control en coherencia con las competencias que le están atribuidas. En similares términos
DE ESTEBAN, JORGE, Tratado de Derecho Constitucional-I, Servicio de Publicaciones de la Facultad de
Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 2ª ed., Madrid, 2001, p. 234, establece que el valor de
intérprete supremo del Tribunal Constitucional español se extiende a la constitucionalidad de las leyes o
disposiciones normativas con fuerza de ley; así como a otros actos jurídicos que no sean estrictamente leyes.
73 En ese sentido GARCÍA ROCA, JAVIER, La experiencia de veinticinco años de jurisdicción constitucional en
España, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, 34, México, 2009, p. 34, indica
que la utilización de esta clase de sentencias debe ser una técnica subsidiaria y excepcional respecto de la
declaración de inconstitucionalidad.
185
monitorias, éstas fueron la electoral y la administrativa. Y los temas que
abarcaron tuvieron que ver con la división de los distritos electorales
uninominales para la elección de Diputados por el principio de mayoría
relativa; las formas y métodos para la asignación de Diputados por el
principio de mayoría relativa y representación proporcional; la designación
de los integrantes del Consejo Electoral del Estado de Yucatán; el
financiamiento público por actividades generales para los partidos políticos
que no tengan antecedente electoral en la elección de Diputados locales; la
fiscalización estatal; la duración en el cargo del Consejero Presidente y de
los Consejeros Electorales, así como el plazo especifico para la designación
del Consejero Presidente Sustituto del Consejo General del Instituto
Electoral de quintana Roo; la designación de Consejeros Ciudadanos del
Consejo Estatal Electoral del Estado de Yucatán; la asignación de los
tiempos y espacios para los partidos políticos en los medios de comunicación
propiedad del Gobierno del Estado; los supuestos y las reglas de los
recuentos parciales o totales en los ámbitos administrativo y jurisdiccional
contenidas en el Código Electoral del Estado de Morelos; los plazos para
las partes en los procedimientos contemplados en la Ley del sistema de
Medios de Impugnación Electorales del Estado de Tamaulipas.
VI. VINCULACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO A
LAS SENTENCIAS MONITORIAS
En todos los sistemas de justicia constitucional se presenta un dilema:
¿en qué medida el legislador está vinculado por las sentencias monitorias?
O dicho en otros términos ¿qué grado de influencia tienen las sentencias
monitorias en la futura actividad legislativa?
La eficacia de este tipo de sentencias no deja de ser dudosa, ya
que depende de la “sensibilidad” que el legislador pueda tener,74 de la
peculiar posición que en cada ordenamiento tiene el órgano de Justicia
Constitucional y de la praxis establecida en la dinámica relacional con el
legislador.75 El concreto alcance de las recomendaciones insertas en este
tipo de sentencias depende, por tanto, de la autoridad de quien las dicta
(juez constitucional) y de la aceptación de quien las debe cumplir (legislador
democrático), puesto que no hay forma de garantizar el cumplimiento de
la sentencia que exhorte o recomiende al legislador hacer algo.
Por otra parte, un criterio que puede ser útil para valorar la eficacia de
este tipo de decisiones es la distinción formal que hemos introducido entre
sentencias monitorias contenidas en pronunciamientos desestimatorios
74 En ese sentido AHUMADA RUÍZ, MA. ÁNGELES, “El control de constitucionalidad de las omisiones
legislativas”, en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 8, Enero-Abril, 1991, p. 183.
75 Cfr. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, JOSÉ JULIO, La Justicia Constitucional europea ante el siglo XXI, 2.ª
ed., Tecnos, Madrid, 2007, p. 132.
186
y sentencias monitorias insertas en pronunciamientos estimatorios, pues
el nivel de presión que se ejerce sobre el legislador en uno u otro caso es
diverso.
Desde esa perspectiva, el efecto menor sería para las directrices
expresadas en las motivaciones de los pronunciamientos desestimatorios,
cuyo valor de influencia sobre el legislador se aproximaría al de las
“manifestaciones optativas” (recomendaciones) entendidas como
“expresiones de una indeterminada función auxiliadora de la Corte”.76
Dicho efecto minoritario se configura en términos de “influencia
mínima”, de “auspicio” (mera manifestación de deseo), de “auspicio
reforzado” (con reclamos a la “oportunidad”, a la “sistematización de la
intervención legislativa”, o bien con la utilización del verbo “deber”).77 El
efecto mayor, por el contrario, sería producto de aquellas sentencias de
estimación que indican criterios directivos más penetrantes, los cuales
legitimarían aquellos planteamientos que hablan de “encomiendas” del
juez constitucional. En tales casos, esos planteamientos fungirán como
“oráculo” de la constitucionalidad –quizás en un “momento de razón
constante y profunda”, quizás con la función de “garante de la evolución
del ordenamiento”- de la futura disciplina positiva de un determinado
sector.78 Además, según algunos, dicho reforzamiento de las funciones del
Tribunal Constitucional representaría un camino hacia una relación de
colaboración con tendencia a efectuar una compenetración entre la Corte
y el Parlamento.79
Con relación al caso mexicano, es verdad que el párrafo final de la fracción
III del artículo 105 constitucional señala que en caso de incumplimiento
de las resoluciones que emita la Suprema Corte en los procedimientos de
controversias constitucionales y de acciones de inconstitucionalidad se
aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos
primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución
Federal. En lo que interesa, este último precepto establece que “si la
autoridad responsable […] tratare de eludir la sentencia de la autoridad
federal, y la Suprema Corte de Justicia estima que es inexcusable el
incumplimiento, dicha autoridad será inmediatamente separada de su
76 Para profundizar en el argumento de las manifestaciones optativas de la Corte Constitucional italiana
véase PEGORARO, LUCIO, La Corte e il Parlamento, op. cit., pp. 47 y ss.
77 ASSINI, NICOLA, “Il seguito (legislativo) delle sentenze…”, op. cit., p. 1871.
78 Cfr. LOMBARDI, GIORGIO, “Giustizia costituzionale e tecniche di giudizio: problema e prospettive“,
en Costituzione e giustizia costituzionale, LOMBARDI, GIORGIO (coord.), Rimini, 1985, pp. 474-475;
también MODUGNO, FRANCO, “La Corte Costituzionale italian oggi”, op. cit., pág. 29, ha señalado
que la dirección marcada al legislador puede ser más vinculante si es acompañada de la anulación, ya que
parece que la misma se traduce en casi un mandamiento.
79 En ese sentido Nicola ASSINI, “Il seguito (legislativo) delle sentenze…”, op. cit., págs. 1872-1873; también
MODUGNO, FRANCO, “La Corte Costituzionale italiana oggi”, op. cit., pp. 34-35.
187
cargo y consignada al Juez de Distrito que corresponda […]”. Empero,
creemos que es una obviedad que este precepto se refiere al cumplimiento
que deben hacer de la sentencia los poderes públicos con excepción del
legislador, ya que sería impensable que si el legislador no realiza las
adecuaciones que le ha señalado la SCJN, éste deba cesar en sus funciones.
Lo anterior no es obstáculo para destacar que aun cuando no existe
forma de obligar jurídicamente al legislador a dar cumplimiento a la
recomendación realizada por la SCJN, ésta, en muchas ocasiones, lejos
de permanecer a la expectativa de lo que haga el legislador, se ubica
claramente como instancia paralegislativa, al expedir las normas que
habrán de suplir la actividad del legislador, mientras que éste actúa, o
bien señalándole explícitamente en qué forma debe realizar su actividad
normativa.80
VII. CONCLUSIONES
Con las sentencias monitorias el Tribunal Constitucional se pronuncia
sobre la constitucionalidad de la ley, al tiempo que encomienda al legislador
la modificación de la norma sometida a control. Dentro de este tipo de
técnicas, las más destacadas en el Derecho Comparado son las siguientes:
a) Sentencias que declaran que la ley todavía no es inconstitucional, pero
que invitan al legislador a cambiarla para evitar una futura declaración
de inconstitucionalidad; b) Sentencias que declaran la inconstitucionalidad
y que a la vez contienen invitaciones, recomendaciones, observaciones o
mandatos para el Poder Legislativo.
El recurso a pronunciamientos de este tipo es congruente con una
perspectiva moderna de la división de poderes que exige la colaboración
responsable entre Tribunal Constitucional y legislador democrático, pues
con ellas el Tribunal Constitucional, por un lado, dirige al legislador
recomendaciones, observaciones, invitaciones y mandatos, y, por el otro,
el legislador colabora de manera diligente con el Tribunal acatando sus
indicaciones.
80 Dentro del ámbito local mexicano, Veracruz, Tlaxcala, Chiapas y Quintana Roo son Estados en los
que se ha incorporado una acción para conocer de la inconstitucionalidad por omisión. En relación con
esta acción, la Justicia Constitucional del Estado de Veracruz, parece ser que es la que incorpora de una
manera más incisiva el cumplimiento de la sentencia que haga una recomendación al legislador local. En
este sistema, además de la función admonitoria que tiene la sentencia, se incorpora un elemento más:
si transcurre el plazo que el Tribunal ha establecido para que quede subsanada la inconstitucionalidad y
esto no ocurre, se contempla la posibilidad de que el mismo Tribunal expida las bases normativas a que
deberán sujetarse las autoridades en tanto el legislador expide la ley o decreto correspondiente.
188
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193
JUICIO POLíTICO y SU
PROCEDIMIENTO
Alejandro TALAVERA TOVAR
SUMARIO: I. Introducción. II. Antecedentes. III. El Juicio
Político en México. Definición y Concepto. Marco Constitucional
y Legal en el Orden Federal; Sujetos de Juicio Político.
Sanciones en el Juicio Político. IV. Marco Constitucional y
Legal en Nayarit; Quienes son Servidores Públicos. Sujetos
de Juicio Político en Nayarit.; Causas de Juicio Político. V.
Del Procedimiento en el Juicio Político; De la Incoación del
Procedimiento. Del Periodo de Instrucción. El Congreso como
órgano de acusación y jurado de sentencia. VI. Consideraciones.
VII. Fuentes de información.
I. INTRODUCCIÓN
El juicio político es un mecanismo para fincar responsabilidad política y
sancionar con destitución y/o inhabilitación a funcionarios o servidores
públicos de alto nivel que, en el ámbito de sus atribuciones, han incurrido
en arbitrariedad o abuso o exceso de poder.
Los instrumentos o medios de control constitucional en nuestro
país, se encuentran, a saber; en el juicio de amparo; las controversias
constitucionales; las acciones de inconstitucionalidad; la facultad
investigadora de la suprema corte de justicia de la nación; el sistema
no jurisdiccional de protección a los derechos humanos; el juicio para la
protección de los derechos políticos-electorales de los ciudadanos; el juicio
de revisión constitucional, el juicio político entre otros.
En relación al último de los mencionados motivos del presente trabajo,
existe un procedimiento mediante el cual el Congreso de la Unión,
respecto del orden federal y las legislaturas de los estados en relación a
asuntos locales de su competencia, juzgan los actos de los cuales pueda
desprenderse una responsabilidad política.1
Se trata de una función jurisdiccional o dicho de otra forma para1 Respeto a la complicación política podemos adelantar que por diversos intereses y propósitos, a las distintas
solicitudes del juicio en cuestión en contra de cualquier servidor público, no se le otorga un tratamiento
normativo respectivo. Las solicitudes se acumulan, en dicho tenor encontramos que las legislaturas que
recién culminan su ejercicio constitucional, dejan pendiente de resolver diversas solicitudes de juicio
político. Mayor aún, durante todo el periodo de tres años, no se integra la subcomisión de examen previo,
en lugar de la Comisión de Justicia como se hace en algunos estados de la república.
195
procesal, para determinar la responsabilidad de aquellos servidores
públicos de elevada jerarquía que han cometido acciones u omisiones
graves.
Y si bien la función jurisdiccional por excelencia se encuentra
determinada al poder judicial, existen excepciones como es el caso del
juicio político que por su esencia la competencia corresponde a los
poderes legislativos, tanto federal como de los estados de la república
respectivamente.
Resulta necesario, definir la acepción de la palabra juicio y por principio
la tradición jurídica mexicana, que deriva en gran medida de la española el
término juicio para efectos prácticos, es equivalente a proceso, sin embargo
en estricta teoría jurídica, existen diferencias como aquella que emerge
de la propia definición de proceso entendido como “el conjunto de actos
jurídicos-procesales, concatenados entre sí, que culminan con la resolución
final de la controversia entre las partes en conflicto a través de un fallo,
en el que el juzgador emite un pronunciamiento o juicio, con base en una
serie de consideraciones.
Al respecto señala Ignacio Burgoa que juicio equivale a proceso y que
juicio es el pronunciamiento del Tribunal que formula en el fallo que
resuelve una controversia. Cuando nos referimos al marco específico
del enjuiciamiento criminal, el término juicio es utilizado también,
jurídicamente para identificar la fase final del procedimiento2.
Para efectos de este trabajo, se estima apropiado identificar el término
juicio con proceso en razón de que siendo nuestro tema central el juicio
político, y entendido éste como “el conjunto de actos procesales previsto
en la ley, que tiene como finalidad la aplicación de sanciones específicas
atribuidas a conductas determinadas, es decir, es el vehículo procesal
para la aplicación de la norma sustantiva en materia de responsabilidad
política”.
II.- ANTECEDENTES
Sus antecedentes históricos se remontan al año de 1641, en una época muy
difícil, cuando el Parlamento de Inglaterra promovió un juicio a Thomas
W. Stanford, que desempeñaba entonces el cargo de Ministro de la Corona,
durante los continuos enfrentamientos de ésta con el Parlamento Inglés.
Este juicio, según la historia, mereció la atención de los juristas en
aquel tiempo por la novedad en el procedimiento, y más tarde se incorporó
a las normas y costumbres inglesas hasta formar parte en la lucha por la
supremacía política entre el Parlamento y la Corona, siendo esa figura
2 Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y amparo, Ed. Porrúa, México 1984 p. 152.
196
objeto de profundos estudios hasta constituir un juicio especial dentro de
las Leyes Inglesas.
Más tarde, como era de esperarse, ese procedimiento se reflejó y se
incluyó en la Constitución Norteamericana de 1787, entrando a Francia
donde también fue estudiado, resultando así que el origen histórico del
juicio político fue inglés, su lucubración teórica francesa y su aplicación
práctica norteamericana.
La estructura del juicio político se incorporó luego a la Constitución
Norteamericana de 1787, como un modelo para los demás países.
Ese procedimiento dio lugar a la integración del sistema, que fue
expuesto por Alexander Hamilton en el periódico El Federalista, número
65, cuya autor manifiesta que la finalidad de ese juicio era la separación
del servidor público y no la sanción penal de un acto indebido.
Alexis D. Tocqueville explica con bastante claridad la naturaleza política
del sistema, agregando el comentario que ese hecho resultaba menos hostil
a la división de poderes del sistema europeo.
Desde entonces se tuvo en cuenta que la aplicación de sanciones penales
corresponde a la autoridad judicial y que el origen de esas sanciones son de
carácter exclusivamente político, ya que en sentido contrario se violaría el
precepto de que a nadie se le puede sancionar dos veces por el mismo acto.
El procedimiento a seguir en un juicio político en nuestro país se regula
por la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos y en algunos
Estados existe una Ley específica de juicio político por citar a uno de ellos
Veracruz.
III.- EL JUICIO POLíTICO EN MéXICO
Por principio de orden debemos señalar que se entiende por juicio político
“al conjunto de actos procesales que tienen como propósito sancionar
conductas determinadas, es decir, es un medio procesal para la aplicación
de la norma sustantiva en materia de responsabilidad política”.3 González
Oropeza, señala que la referencia a la figura de nuestro interés es utilizada
“para designar el procedimiento a efecto de fincar responsabilidad política
u oficial a un servidor público”; 4 sin embargo como refiere Esparza Fausto,
recurriendo a Raúl Cárdenas que entre algunos constituyentes de 1856
permeó la idea de que dicho instrumento debió ser juico de opinión, emitido
por la conciencia pública y de la confianza, toda vez que existen funcionarios
3 ESPARZA FAUSTO, Abelardo, El Juicio Político, Cuadernos de la Judicatura, año II, número 11,
Tribunal Superior de Justica de Zacatecas, México 2011, p. 21.
4 Diccionario Jurídico Mexicano, 3a reimpresión, IIJ-UNAM- Porrúa, México 1996.
197
que sin haber actualizado hechos delictivos, pierden la confianza
pública constituyéndose en un obstáculo para un buen funcionamiento
administrativo, cumpliendo el juicio político la tarea de facilitar el medio
para destituir al funcionario cuando ya no merece la confianza pública.5
Francisco José Andrea afirma que “la responsabilidad política se
hace efectiva a través del juicio político, respecto a ciertas categorías
de funcionarios. El tribunal que declara esa responsabilidad es un
tribunal político, y lo hace a través de un procedimiento especial y aplica
las sanciones fijadas en la constitución: destitución o inhabilitación
para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier
naturaleza en el servicio público”.6
Bajo las delimitaciones realizadas podemos reafirma que en efecto, el
juicio político es un procedimiento, pero también un medio que implica
parte la opinión popular de la conciencia pública, que se agota no en el
ámbito jurisdiccional, sino precisamente ante el órgano eminentemente
político. Respecto a su naturaleza jurídica podemos señalar que se le ubica
como un tema denominado derecho público, en virtud de que su objeto se
encuentra directamente vinculado con los intereses públicos fundamentales
de la nación y su buen despacho.
3.1. Definición y concepto
Definición.- Con el nombre de juicio político se conoce al procedimiento
que se sigue cuando los servidores públicos, durante el ejercicio de sus
funciones, incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.
Su concepto.- Derivado de la función jurisdiccional que desarrolla el
Congreso erigido en Gran Jurado, es el procedimiento estatuido para
fincar responsabilidad política a los servidores públicos que determina la
Constitución, siempre que sus actos u omisiones redunden en perjuicio
de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. El
juicio político tiene por objeto la destitución del servidor público y su
inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones
de cualquier naturaleza en el servicio público y se desarrolla conforme
al procedimiento en el que son garantizados los derechos de audiencia y
defensa del inculpado.7
5 ESPARZA, El Juicio Político, op. cit. p. 22.
6 Diccionario de Derecho Parlamentario Mexicano, cambio XXI, Fundación Mexicana, 2ª edición, México,
1993, p. 212.
7 Madero Estrada, José Miguel, Diccionario Legislativo, publicado el 25 de marzo del año 2000, p.153,
editorial Universidad Autónoma de Nayarit, México.
198
3.2. Marco constitucional y legal en el orden federal
A) La Constitución Política Federal de 1917, en su Título Cuarto, como
ley fundamental del país, organiza y regula los actos y las relaciones
humanas del Estado Mexicano.
El Título Cuarto de nuestra Carta Magna se integra con los artículos
108, 109, 110, 111, 112, 113 y 114, que se relacionan cuidadosamente con
la finalidad de explicar y clasificar las diversas responsabilidades de los
servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, aunque en este tema
sólo estudiaremos la responsabilidad derivada del Juicio Político.
De los artículos enumerados en el párrafo que antecede, sólo será objeto
de nuestro estudio el citado Artículo 110 para el propósito de enumerar
en lo que interesa que servidores públicos son sujetos de juicio político,
cuales son las sanciones aplicables y que órgano conoce de dichos juicios.
B) La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.- Se
compone de 90 artículos, distribuidos en cuatro Títulos y cuatro artículos
transitorios; el decreto fue expedido el 8 de diciembre de 1995 y publicado
en el Diario Oficial del Gobierno Federal el 12 del mismo mes y año.
Como se sabe, en los términos del Artículo 1º de la ley, ésta tiene por
objeto reglamentar el Título Cuarto Constitucional, que comprende diversos
aspectos del tema que se estudia.
Para los efectos de este estudio sólo nos referimos al Título Segundo
que se denomina “Procedimientos ante el Congreso de la Unión en materia
de Juicio Político”.
3.3. Sujetos de juicio político
Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso
de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho,
los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procurador
General de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y
Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito
Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el Consejero
Presidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario Ejecutivo del Instituto
Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores
Generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas
de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas
a éstas y fideicomisos públicos.
Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de
199
los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros
de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de
juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta
Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por
el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la
resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas
Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como
corresponda. (Artículo 110 constitucional).
Respecto de los últimos sujetos de juicio político señalados en el párrafo
que antecede, cuyo procedimiento debe desarrollarse en el Congreso de
la Unión respecto de servidores públicos de alta jerarquía de los Estados
de la República, en el que refiere de manera específica que su resolución
será declarativa, es decir acreditada la responsabilidad política virtud
a las pruebas que se aportaron en el curso del procedimiento ante el
Congreso de la Unión, remiten todo lo actuado a la legislatura local de
la entidad federativa correspondiente, para que aun cuando no existe
un procedimiento expreso en la Constitución local de cada Estado de la
República, ni tampoco en sus leyes reglamentarias, sin embargo se infiere
que, de manera conjunta la Comisión de gran Jurado deben sesionar
para los efectos de emitir un dictamen congruente con el procedimiento
desarrollado en el orden federal a fin de que cuando sea presentado al
pleno del Congreso local se muestren con evidencias la responsabilidad
política en la que incurrió el servidor público y por ende el pleno erigido
en jurado de sentencia esté en condiciones de emitir su resolución ya sea
destituyéndolo o inhabilitándolo o en su defecto ésta última cuando haya
concluido su función pública motivo de la sanción.
3.4. Sanciones en el juicio político
Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su
inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones
de cualquier naturaleza en el servicio público.
Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la
Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara
de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de
los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber
sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.
Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en Jurado
de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución
de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión una vez
practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.
(Artículo 110 constitucional)
200
IV. MARCO CONSTITUCIONAL y LEGAL EN NAyARIT
A) La Constitución Política local regula en el Título Octavo
de la responsabilidad de los servidores públicos, del artículo
122 al 129, dentro del cual se contemplan tanto el Juicio
Político, la Declaración de Procedencia y la Responsabilidad
Administrativa, entre otros aspectos, nos avocamos por su
interés al primero de los mencionados.
B) La Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
se compone de 96 artículos, distribuidos en cinco Títulos y dos
preceptos transitorios; el decreto fue expedido y publicado en
1984 en el Periódico Oficial Órgano de Gobierno del Estado.
Esta ley tiene por objeto reglamentar el Título Octavo de la Constitución
Política del Estado de Nayarit, que comprende diversos rubros entre los
cuales el que corresponde al capítulo segundo en relación al procedimiento
en el Juicio Político. Del que nos ocupa este estudio, a saber:
4.1. Quiénes son servidores públicos
Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título, se
reputarán como servidores públicos, a los representantes de elección
popular, a los miembros del Poder Judicial, a los Consejeros de la
Judicatura, a los funcionarios, empleados y en general, a toda persona
que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en
la administración pública del Estado, quienes serán responsables por los
actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas
funciones (artículo 122 de la Constitución local).
También se reputarán como servidores públicos a quienes desempeñen
cargo de representación popular, empleo, cargo o comisión en los
ayuntamientos de la entidad.
4.2. Sujetos de juicio político en Nayarit
Podrán ser sujetos de juicio político los Diputados al Congreso del Estado,
los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, los miembros del
Consejo de la Judicatura, los Secretarios de Despacho y los Servidores
Públicos de la estructura básica centralizada, el Procurador General
de Justicia, los Jueces de Primera Instancia, los Directores Generales o
sus equivalentes de los organismos y empresas descentralizadas, los de
sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y los de Fideicomisos Públicos,
los Coordinadores Generales, Presidentes, Regidores y Síndicos de los
Ayuntamientos de la Entidad, así como el Secretario, Tesorero, Directores,
Jefes de Departamento y oficinas de los mismos.
201
El Gobernador del Estado, los Diputados al Congreso del Estado, los
Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y los miembros del Consejo
de la Judicatura, sólo podrán ser sujetos de juicio político por violaciones
graves a la Constitución General de la República, a la particular del
Estado, a las Leyes Federales y Locales que de ellas emanen, así como por
el manejo indebido de fondos y recursos (artículo 124 Constitución local).
De lo referido en líneas anteriores podemos señalar que, atendiendo
a las características de los sujetos a los cuales se les puede iniciar juicio
político encontramos que se trata de servidores públicos a los que les han
sido conferidas facultades de gobierno y administración las que resultan
transcendentes frente a los intereses públicos y fundamentales; en dicha
tesitura no todos los servidores públicos de “alta jerarquía” podrían incurrir
en este tipo de responsabilidades, toda vez que solo tienen la posibilidad
de tomar decisiones trascedentes que afecten los intereses públicos
elementales de la sociedad.
4.3. Causas de juicio político
Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen
despacho: I.- El ataque a las Instituciones democráticas; II.- La usurpación
de atribuciones; III.- Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes
locales cuando cause perjuicios graves al Estado, a uno o varios Municipios
del mismo, de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento
normal de las Instituciones; IV.- Las omisiones de carácter grave, en
los términos de la fracción anterior, y V.- Las violaciones sistemáticas
o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración
Pública Estatal y a las leyes que determinen el manejo de los recursos
económicos estatales.
El juicio político a que se refieren las disposiciones anteriores se seguirá
en contra de los miembros de los Ayuntamientos, cuando los actos u
omisiones señalados en el artículo 8o. de esta Ley redunden en perjuicio
de los intereses públicos municipales.
V.- DEL PROCEDIMIENTO EN EL JUICIO POLíTICO
El juicio político podrá iniciarse durante el tiempo que el servidor público
desempeñe su empleo o durante un año después de la conclusión de
sus funciones. El juicio político se resolverá en un año de iniciado el
procedimiento, (artículos 13 y 14 de la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos).
Resulta dudoso y por tanto existirá siempre incertidumbre respecto al
202
alcance de la palabra de iniciación del procedimiento, toda vez que, hay
varias hipótesis a saber: se inicia el procedimiento a) Cuándo se presenta
la denuncia ante el Congreso del Estado?; b) Cuándo se admite la denuncia
y se requiere al solicitante para que ratifique su escrito de denuncia?; c)
Cuándo se da a conocer al Pleno a través de la mesa directiva?; d) Cuándo
se turna a la Comisión de su competencia? (Comisión de Gran Jurado,
“Sección Instructora”); e) Cuándo la Comisión de Justicia emite dictamen de
incoación del procedimiento? o bien como muchos Estados de la República;
“la conclusión del procedimiento será de un año a partir de la presentación
de la denuncia ante el Congreso del Estado”. Dado que en el resto de las
hipótesis, hablar del procedimiento es ambiguo y sujeto a criterios de orden
muy subjetivo, cabe precisar que al efecto se sostiene que desde el punto
de vista real y legal el procedimiento de juicio político se inicia una vez
que se ha resuelto la incoación del procedimiento, según se advierte del
tercer párrafo del artículo 17 y segundo párrafo del artículo 18, ambos de
la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Cabe advertir que el inicio de la etapa preliminar o de instrucción es
a través de una denuncia, en los términos del artículo 17 de la Ley de
Responsabilidades, cuya denuncia debe ser ratificada por su autor.
Luego también corresponderá en todo tiempo al Congreso del Estado
instruir la causa, tramitar el procedimiento y pronunciar la resolución
que sea motivo de una denuncia de juicio político respecto de servidores
públicos de los que se encuentran señalados en la Constitución local y
por las causas que la misma determina, de conformidad al mecanismo
establecido en la Ley tantas veces mencionada; para ello el Congreso del
Estado, desde el primer periodo de sesiones deberá integrar una comisión
para sustanciar el proceso, que se denominará Comisión de Gran Jurado
y que, para su ejercicio se clasifica en a) Sección Instructora y Sección de
Enjuiciamiento.
De conformidad a la propia Constitución local (último párrafo del
artículo 123 de la Constitución Local y 17 de la Ley de Responsabilidades).
Se le permite a cualquier ciudadano formular denuncia de juicio político
ante el Congreso del Estado en contra de un Servidor Público de aquellos
considerados de “alta jerarquía” previstos en el capítulo octavo de nuestra
Carta fundamental local, misma que para tener certeza de quien la
plantea y de que la autoridad legislativa se cerciore documentalmente de
que se trata de un ciudadano cuyos requisitos para hacerlo deba tener la
legibilidad que la ley establece, así como también la certeza de la firma
en la parte final del documento de denuncia y la expresión de que es su
voluntad ratificarla para los efectos de autenticar su derecho que la
Constitución y la Ley le otorga.
203
5.1. De la incoación del procedimiento
El Congreso del Estado, al recibir la denuncia antes de turnarla a la
Sección Instructora deberá examinar su procedencia, si el denunciado es
un servidor público que se encuentra señalado dentro de los servidores
públicos del artículo 123 constitucional local, sí ha lugar a la incoación
del procedimiento. Este procedimiento, dado su mecanismo estrictamente
técnico jurídico, sin que haya la necesidad de ser materia de debate
se estima que debiera otorgársele facultades a la comisión de justicia
y derechos humanos para los efectos de que emita un dictamen en el
sentido de sí ha lugar o no a la incoación del procedimiento de juicio
político solicitado y turnarse a la mesa directiva solo para el efecto de que
de manera informativa comunique al pleno en sesión ordinaria formal
y ordenar se turne a la sección instructora para los efectos que la ley
establece.
5.2. Del periódo de instrucción
El periodo de instrucción se inicia a partir de que, la sección instructora
tenga en su poder el expediente íntegro desde la denuncia presentada por
escrito hasta el dictamen aprobado por la comisión de justicia y derechos
humanos, mediante el cual resolvió la incoación del procedimiento,
debiendo practicar todas las diligencias necesarias para la comprobación
de la conducta o hecho atribuido, sin dejar de otorgarle el derecho de
audiencia al servidor público denunciado para que esté en condiciones
de comparecer e informar por escrito en relación a los motivos por el cual
se le denuncia por esta vía, luego entonces transcurrido lo anterior se les
dará a las partes un término de 30 días naturales para ofrecer pruebas.
El procedimiento hasta esta fase se considera adecuado, sin embargo en
tratándose del término para ofrecer pruebas se aprecia que es en demasía,
toda vez que el juicio político debe entenderse como un procedimiento
sumario, virtud a que, no tan solo convergen situaciones de orden
jurisdiccional por razón de la presunta violación a la Constitución local,
a las leyes que emanan de la misma o por mal uso del erario público, sino
también porque lleva implícito acciones de orden político que pudieran ser
determinantes al momento de resolver en definitiva.
Agotado el desahogo de las probanzas ofrecidas por las partes, la
comisión emitirá sus conclusiones en las que propondrá que se declare o
no la procedencia en su contra del servidor inculpado, en la inteligencia
de que si se estima la presunta responsabilidad del servidor público, las
conclusiones propondrán; “que se encuentran legalmente comprobada la
conducta motivo de la denuncia, que hay existe presunta responsabilidad
del encausado y la posible sanción que deba imponerse” así como también
204
deberá ordenarse que se envié el expediente a la sección de enjuiciamiento
bajo el concepto de acusación para cualquier efecto legal.
5.3. El Congreso como órgano de acusación y jurado de sentencia
Las conclusiones a las que se hace referencia en el párrafo que antecede
deberán seguir su trámite legislativo a través de la mesa directiva, quien
por conducto de su Presidente citará al pleno de la asamblea y una vez
reunido, con la presencia del denunciante y el servidor público, el Congreso
erigido en órgano de acusación, previa declaración de su Presidente, el
secretario dará lectura de manera sucinta de las constancias que integran
el expediente, así como de las conclusiones formuladas por la sección
instructora; transcurrido lo anterior se le dará uso de la palabra tanto al
denunciante como al servidor público para que formulen sus alegatos que a
su interés legal convenga, debiendo solicitárseles que abandonen el recinto
plenario para que con toda libertad los legisladores deliberen, discutan y
emitan su voto de manera libre, responsable y acorde a sus principios que
legalmente convengan.
Luego entonces, hecho lo anterior el expediente con todas sus constancias,
conclusiones y la minuta del debate, si la decisión del Congreso hubiese
resuelto que son procedentes las conclusiones de acusación, a través de
la mesa directiva se ordena el turno a la sección de enjuiciamiento, a
la cual se designará una comisión de 3 diputados para que sostenga su
acusación que seguramente serán de aquellos que integraron la sección
instructora, así también se emplazará tanto a la comisión de acusación
como al acusado y su defensor, para los efectos de formular por escrito
sus alegatos, en consecuencia la sección de enjuiciamiento con todos los
documentos que integran dicho expediente formulará sus conclusiones en
los cuales propondrá la sanción que a su criterio corresponda.
En mérito de lo expuesto resulta obligado turnar a la mesa directiva
lo actuado en el expediente de referencia para que por conducto del
Presidente cite al pleno en un término de 24 horas, así como al acusado y
su defensor y una vez instalados, a la hora señalada para la audiencia, el
Presidente del Congreso declarará erigido en jurado de sentencia al pleno
parlamentario y ordenará se de lectura de las conclusiones que formuló
la sección de enjuiciamiento, luego se le concederá el uso de la palabra al
servidor público y su defensor para que éste una vez retirados del recinto
parlamentario, nuevamente los diputados procedan en sesión privada
a discutir, deliberar y emitir su voto libre, responsable respecto de las
conclusiones antes referidas, del resultado de la votación el presidente
hará la declaratoria que corresponda.
El procedimiento para-procesal entre ambas secciones de la comisión
205
de gran jurado se considera que es demasiado engorroso y no cumple con
las expectativas que deba corresponder a un juicio de esta naturaleza, lo
anterior se afirma toda vez, que si la sección instructora recibió, admitió
y desechó pruebas que le ofrecieron las partes, si le dieron el derecho de
audiencia al inculpado, para poder alegar todo aquello que legalmente le
favoreciera al servidor público, y por ende, la misma sección instructora
llevó a cabo el procedimiento, emitió sus conclusiones y el pleno deliberó,
debatió y votó a favor o en contra de dichas conclusiones, por tanto me
parece intrascendente y sin importancia el conocimiento de la sección de
enjuiciamiento, en una subsecuente etapa del procedimiento, virtud a que
vuelve a repetirse el mismo procedimiento para desahogar de manera
repetida alegatos similares del acusado, así como también conclusiones
análogas a las que originalmente formuló la sección de instrucción, con
el agregado de proponer la sanción, es decir, sería el único cambio, luego
entonces el pleno vuelve a discutir lo que anteriormente debatió, habida
consideración que ya no existe aportación de ningún medio de convicción
de las partes, ni tampoco de manera oficiosa provocada por la comisión
instructora, por ende no existe una razón fáctica de volver a desarrollar
el mismo procedimiento.
En virtud del proceso a que se ha hecho referencia en los párrafos
que anteceden y que se encuentran como un derecho vigente más no
como un derecho positivo tanto en el estado de Nayarit, así como en las
demás entidades de la república, inclusive en el orden federal, más no
tanto como derecho positivo consecuentemente en atención al principio
de seguridad jurídica y puesto que las leyes de responsabilidades de
los servidores públicos no prevén recursos para impugnar violaciones
de derechos fundamentales de servidores públicos, que se encuentren
sujetos a esta naturaleza de procedimiento de juicio político y para no
permitir un estado de indefensión en su perjuicio, debiera quedar intocado
el derecho que tiene el servidor público para que por la vía del juicio de
amparo, contra actos o resoluciones, haga valer el juicio de referencia ante
las instancias jurisdiccionales por lo siguientes supuestos: a) Cuando se
inicie procedimiento sin mediar denuncia; b) Cuando la denuncia no sea
ratificada en los términos de ley; c) Cuando se inicie procedimiento y el
servidor público no se encuentre dentro de los previstos en la constitución
general de la república o las locales de los estados del país; d) Cuando la
denuncia se refiera a un ilícito distinto de los señalados por la constitución
y la ley; e) Cuando se inicie procedimiento fuera de los plazos establecidos
por la constitución; f) Cuando el procedimiento pretenda conocer y juzgar
expresiones que con motivo de su función legislativa sean manifestadas,
y; g) Cuando el procedimiento se sustente en una denuncia anónima.
El procedimiento tanto en el Orden Federal como en las legislaturas de
los Estados es muy similar al que se lleva a cabo en Nayarit con relación al
juicio político, por ello resulta de importancia capital modificar este tipo de
206
juicios con el propósito de hacerlos más ágiles y sumarios indudablemente
otorgándoles el derecho de audiencia a quienes sean denunciados por
conducto de este medio de control constitucional, para que comparezcan
y ofrezcan pruebas, que evidencien la verdad sostenida en sus propios
argumentos durante el desarrollo del proceso. Por ello, se concluye en lo
siguiente:
VI. CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Acordes con lo precisado por Raúl F. Cárdenas,
el juicio político es el juicio de opinión, de la conciencia pública
y de la confianza, porque existen funcionarios que sin haber
cometido hechos delictuosos propiamente dichos, pierden
la confianza pública, constituyéndose en un estorbo para
las mejoras y progresos de la colectividad, cumpliendo el
juicio político la tarea de facilitar el medio para destituir al
funcionario, cuando ya no merece la confianza pública.
SEGUNDA.- Es atribuible a servidores públicos de “alta
jerarquía”, la responsabilidad política, derivada de infracciones
graves de orden político, los cuales son denominados “delitos
oficiales”, con independencia que dichas infracciones pueden
configurar o no, algún delito de carácter penal, administrativa o
falta civil, que se encuentren previstos en las leyes ordinarias.
TERCERA.- Los servidores públicos de “alta jerarquía” son
aquellos a los que se refiere en el ámbito federal el artículo
110 de la Constitución General de la República, y en el
Estado de Nayarit el 124 de nuestra carta magna local, cuyas
sanciones son las de destitución del cargo e inhabilitación
para desempeñar otro, las que responden a la clara idea de ser
separado de su puesto, al servidor público que ha demostrado
con su conducta, ser indigno del cargo político desempeñado,
al amparo del cual cometió infracciones.
CUARTA.- Se sostiene que la responsabilidad política debe
hacerse efectiva a través del juicio político como órgano de
control constitucional y debe resolverse por un Tribunal político,
como lo es el Congreso, que le corresponde la competencia de
desarrollar un procedimiento especial para-procesal, que tiene
semejanza con los juicios jurisdiccionales y cuyas decisiones
tiene alcances de orden político, por ello se sostiene que no sean
los Tribunales de los Estados los que resuelvan esta clase de
juicios, toda vez que sus resoluciones dejarían de tener alcances
de orden político, para convertirse en resoluciones judiciales y
207
por vía de consecuencia ser impugnadas ante los Tribunales
Federales.
QUINTA.- El Presidente de México no es sujeto de juicio
político según lo que establece la Constitución de la República
(art. 110), solo puede ser acusado por traición a la patria
y delitos graves del orden común (108). Dada la “altísima
jerarquía” de su cargo y las múltiples atribuciones que le otorga
la Constitución, goza de una total inmunidad, sin embargo no
está obligado a transparentar el gasto público, por ello se debe
fincar responsabilidad a través de juicio político.
SEXTA.- Se recomienda que en los Estados de la República
exista una Ley de juicios especiales de competencia de los
Congresos locales, con el propósito de que, al plantearse
denuncias de Juicio Político, Declaración de Procedencia,
Revocación de Mandato, etc.; se tenga claro el procedimiento
sin que haya incertidumbre para ninguna de las partes
involucradas, así como congruencia en todas las etapas del
proceso en el total de esta clase de juicios y dada la similitud
de ellos, también exista congruencia en las sanciones.
SÉPTIMA.- El juicio político es uno, tal vez único medio de
control constitucional que se le otorga facultades al simple y
común ciudadano para presentar formal denuncia por escrito
de juicio político, en contra de aquel servidor público de “alta
jerarquía” que ha violentado a la Constitución política como
también las leyes que emanan de la misma, al igual que por
hacer mal uso del erario público, es decir, existen otras acciones
de medios de control constitucional de quienes específicamente
tienen la titularidad de ejercerlo y solo el juicio político le
permite a un simple ciudadano, cuyo requisitos para hacerlo
lo prevé la propia ley Electoral para acreditar la ciudadanía
y ejercer su derecho, cuando teniendo elementos de prueba y
tratándose de un funcionario o servidor público de aquellos que
se encuentran previstos en el artículo 123 de la Constitución
local, a efecto de someterse al arbitrio del parlamento, los que
tienen en todo tiempo la facultad de sancionar a quien incurra
en cualquiera de las causas que son materia de esta clase de
juicios.
OCTAVA.- De la ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos (artículo 14) establece que el juicio político deberá
resolverse en un plazo no mayor de un año a partir de la
iniciación del procedimiento, la interrogante es a partir de qué
momento se inicia el procedimiento del juicio político, existen
208
varias hipótesis, a saber: cuando se presenta la denuncia ante
el Congreso del Estado; cuando se admite formalmente la
presentación de la denuncia; a partir de que haya sido ratificada
la denuncia; sin embargo existe cierta incongruencia cuando
el tercer párrafo del artículo 17 de la misma ley, prescribe que
“el Congreso, antes de turnarla a la sección instructora, deberá
examinar su procedencia; en el mismo tenor el artículo 18
establece en su segundo párrafo que “iniciado el procedimiento
ante la Sección Instructora”. Lo anterior hace presumir que
debiera considerarse como inicio del procedimiento después
de que se haya resuelto la incoación de su procedencia, y
pudiera ser que para los efectos de llegar a esa etapa exista
su guarda en archivos provisionales, sin darle seguimiento a
un procedimiento cuyo derecho del ciudadano se vea truncado.
Por ello se propone se modifique el artículo 14 de la Ley de
Responsabilidades y el correspondiente de la Constitución local
de Nayarit para que se modifique y en lugar de decir “a partir
de iniciado el procedimiento, precise “a partir de presentada
la denuncia de juicio político”, con eso se logra certeza en los
actos jurídicos de esta naturaleza y obliga a los Congresos a
resolver los asuntos de esta índole, porque de no hacerlo podría
prescribir en perjuicio del ciudadano denunciante y por otra
parte se estaría en condiciones de fincar responsabilidad a los
parlamentarios por actos de omisión.
NOVENA.- Se propone que el procedimiento de la instrucción
ante las Secciones de Instrucción y de Enjuiciamiento, se haga
de manera alternada antes de cursarla al pleno para que,
por única vez en audiencia pública, con la presencia de las
partes, se desahogue la audiencia pública, aleguen las partes,
fundamentalmente el servidor público acusado y su abogado
defensor y una vez retirados del recinto parlamentario se
resuelva el juicio político, logrando con ello que el proceso sea
ágil, expedito y de manera libre se determine lo que legalmente
corresponde en relación al servidor público involucrado en un
juicio de esta naturaleza.
DÉCIMA.- También es de considerar que el juicio político
para alcanzar los fines que se propone el poder legislativo de
la mayoría de los países del mundo y en específico de México y
de esta Entidad Federativa; deben modificarse los tiempos del
procedimiento para hacerlo sumario y resolver todo aquel juicio
que ponga en entredicho la conducta de los servidores públicos
que tienen alta jerarquía en la función pública, entendiendo
que en ellos se encuentra depositada la confianza del ciudadano
y por vía de consecuencia el manejo de los dineros del pueblo,
209
logrando con ello, crear una cultura de la denuncia ciudadana
para evitar que la función política cada vez más sea mal vista
ante el pueblo que eligió a sus representantes y por tanto el
principio de la democracia se fortalezca y tenga un alto valor
en un estado de derecho.
DÉCIMA PRIMERA.- Congruente con la realidad del país y
en propósito de crear la cultura jurídica de sancionar a quien
comete ilícitos o viola la propia constitución, resulta dable
también responsabilizar por este mismo medio u otro de control
constitucional a quienes teniendo la responsabilidad de darle
curso a un procedimiento de juicio político, sean omisos de
desarrollarlo con base en la propia ley y con ello la denuncia
ciudadana tenga un resultado su presentación, con el propósito
de evitar no solo la inacción, sino también complicidades,
opacidad e incluso corrupción.
VII. FUENTES DE INFORMACIÓN
Bibliográfica:
FIX-ZAMUDIO, Héctor, Estudio de la defensa de la
Constitución en el ordenamiento mexicano. Ed.
Porrúa, p. 190 a 221.
Juicio Político, editado por la Cámara de Diputados
Federal, marzo 2007.
CASTELLANOS MORALES, Carlos Alberto, El Juicio
Político en México.
ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo, Juicio Político y Desafuero,
Sistema Constitucional de Responsabilidades
en México.
LUNA LEAL, Marisol, Aspecto del Procedimiento del Juicio
Político en México.
ARTEGA NAVA, Elisur, Obra Bibliográfica, Algunos
Aspectos Procesales del Juicio Político, Editado
por el Instituto de Investigaciones Jurídicas
del UNAM.
210
Legisgrafía
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Constitución Política del Estado de Nayarit.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos.
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado de Nayarit.
211
LA PROTESTA DEL PRESIDENTE DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
INTERPRETACIÓN y EFICACIA
JURíDICA DEL ARTíCULO 87
CONSTITUCIONAL
Talia Sagnité RUBIO AGUILAR1
SUMARIO: I. Introducción. II. Antecedentes. 2.1 La
Constitución de 1824. 2.2. La Constitución de 1835. 2.3.
La Constitución de 1857. 2.4. La Constitución de 1917.
III. Naturaleza y efectos de la protesta, acto formal y
declarativo o constitutivo de derechos. IV. El momento en
que se rinde la protesta. V. Conclusiones. VI. Propuesta.
VII. Fuentes de información.
I. INTRODUCCIÓN
La Reforma Política, ya publicada en el Diario Oficial de la Federación,
hace prácticamente imposible el boicot a la toma de protesta del próximo
presidente de México.
Toda vez que las modificaciones al artículo 87 de la Constitución
Politica de los Estados Unidos Mexicanos, incluyen la posibilidad de que
el presidente electo rinda protesta en cualquier lugar, si no puede hacerlo
en el Congreso de la Unión. La reforma establece que sólo se requerirá
la presencia de la Mesa Directiva de las Cámaras legislativas o, en su
defecto, ante el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Atrayendo la atención de la sustentante la referida regla constitucional
relativa a la protesta que debe rendir el titular del Ejecutivo federal e incluso
es causa del escrutinio público. La amenaza de varias organizaciones, de
impedir la toma de posesión del presidente electo, ha generado diversas
opiniones sobre los alcances y límites de la norma constitucional.
Lo anterior me conduce al estudio de la norma constitucional que
se refiere a la protesta al cargo presidencial. Para algunos autores, el
presidente asume el cargo en virtud de la protesta y ésta determina el
inicio de las responsabilidades constitucionales. Para otros, este acto no
1 Estudiante de la Mestria en Derecho Constitucional y Amparo de la Universidad del Valle de Matatipac
(UNIVAM).
213
es requisito imprescindible para ejercer el cargo sino un acto formal y
solemne pero no constitutivo. La discusión comprende además otro tema
vinculado al de la protesta al cargo como es el momento en que inicia la
gestión presidencial, lo que es relevante en materia de responsabilidades
oficiales y validez de los actos de autoridad presidencial, así como el inicio
de las inmunidades y privilegios que la Constitución otorga al titular del
Ejecutivo Federal.
II. ANTECEDENTES
El Artículo 87 Constitucional es el producto de una tradición histórica
dentro de nuestro Derecho Constitucional. Su antecedente se remonta a
épocas inmemoriales en donde el espíritu religioso de los pueblos intuía
que los actos llevados a cabo, ante la presencia o invocación divina,
revestían de una trascendencia particularmente inusitada y relevante. Al
devenir de los años, con la evolución del pensamiento humano, algunos
actos del hombre se fueron distanciando de su génesis religiosa para
delimitar paulatinamente los actos propiamente humanos de los de índole
y naturaleza espiritual o trascendente.
Las distintas Constituciones Federales vigentes a lo largo de la historia
del país hasta la actual, han regulado los términos del compromiso
formal y solemne que asumen quienes desempeñan un cargo público.
Los depositarios del poder público se comprometen a cumplir con la
Constitución y con las leyes, en tanto son las mismas Constituciones las
que establecen tanto esta obligación como un compromiso. Es distinto
comprometerse — un acto de declaración unilateral de la voluntad— a
tener que cumplir por el hecho de asumir el cargo, independientemente
de que exista la declaración.
No obstante, la obligación de los gobernantes de cumplir con la
Constitución y las leyes como algo inherente al cargo -independientemente
del acto protocolario de protestar el cumplimiento de las normas-, el acto
mismo de jurar o protestar la Constitución, o dejar de hacerlo, tiene efectos
constitucionales, legales y políticos relevantes.
En la historia constitucional reciente, la protesta constitucional del
presidente de la República tuvo relevante significado a partir de la toma de
protesta del Presidente saliente Felipe Calderòn Hinojosa, teniendo a partir
de ese momento significado fáctico. Tema del cual la doctrina prácticamente
no se había ocupado.2 Resultando conveniente por ello revisar las diversas
2 Existen algunos antecedentes: Serrano Migallón, Fernando, Toma de posesión: el rito del poder, México,
Porrúa, 1988; Madrazo, Jorge, “Protesta constitucional”, Enciclopedia Jurídica Mexicana, México, PorrúaUNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 894-897; Farah, Mauricio, “Comentario al artículo 87
constitucional”, Anuario Juridico, Instituto de Investigaciones Jurìdicas, Mèxico, UNAM, 1996. Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
214
disposiciones constitucionales que anteceden al dispositivo recientemente
reformado, contenida en el artículo 87 de la Constitución mexicana.
2.1 La Constitución de 1824
En los primeros textos constitucionales de México se trataba de un
juramento religioso y la obligación de cumplir la Constitución se elevaba
ante la divinidad. Siendo bastante elocuente la fórmula de la Constitución
de 1824, pues establecía:
Yo, N., nombrado presidente (o vicepresidente) de los Estados Unidos
Mexicanos, juro por Dios y los Santos Evangelios, que ejerceré fielmente el
encargo que los mismos Estados Unidos me han confiado, y que guardaré
y haré guardar exactamente la Constitución y leyes generales de la
Federación.3
La Constitución de 1824 preveía la hipótesis de que el presidente y el
vicepresidente no acudieran al Congreso a prestar el juramento. La solución
que dio ese texto es que ambos harían el juramento ante el consejo de
gobierno. Este órgano estaba compuesto por la mitad de los senadores, uno
por cada estado, y era presidido por el vicepresidente y en su ausencia se
nombraba un presidente temporal facultado para recibir el juramento de
los integrantes del Supremo Poder Ejecutivo. Si el vicepresidente juraba
antes, entraba en funciones presidenciales hasta que el presidente hiciera
el juramento.4 Es claro que en la Constitución de 1824 el juramento tenía
un efecto definitivo para el ejercicio del cargo.
2.2 La Constitución de 1835
Las Bases Constitucionales de 1835, que establecieron después de muchas
vicisitudes políticas el sistema centralista, abandonaron las decisiones
políticas fundamentales contenidas en la Constitución de 1824. Se trata de
siete leyes, y así se les conoce: Constitución de las Siete Leyes. Implantaron
el Supremo Poder Conservador, una especie de vigilante de los tres poderes
clásicos. En la Tercera de las Leyes se estableció el juramento del presidente
de la República que se elegía por ocho años. La fórmula del juramento era
muy similar a la de la Constitución de 1824, arriba transcrito, derivada
de la fórmula de la Constitución de Cádiz, al declarar que se juraba por
Dios y por los Santos Evangelios ejercer fielmente el encargo y observar
Jurídicas, Poder Judicial de la Federación, Consejo de la Judicatura Federal, 1997, pp. 893-899.
3 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ver artículo 101.
4 Ibidem, artículos 101, 102, 103, 113, 115 y 116. http://www.diputados.gob.mx/biblioteca/bibdig/
const_mex/const_1824.pdf
215
y hacer observar exactamente la Constitución y las Leyes de la nación.5
2.3. La Constitución de 1857
El 4 de octubre en el Teatro de Cuernavaca la junta constituida para
designar presidente interino, custodiada por los batallones sexto y onceavo
que se encontraban afuera del teatro y por el batallón de sureños que se
encontraba adentro del recinto, eligieron a Juan Álvarez como presidente
interino.6 Álvarez convocó al Congreso Constituyente el 16 de octubre de
1855 y las deliberaciones ocurrieron en la ciudad de México, concluyendo
el 5 de febrero de 1857 en que fue promulgada y jurada. La Constitución
de 1857 corona el triunfo de los liberales y del Plan de Ayutla.
No obstante el triunfo liberal, la Constitución de 1857 no reconoció la
libertad de cultos, ni determinó la separación de la Iglesia y del Estado,
pero sí mantuvo la figura del juramento para la declaración presidencial
de guardar y hacer guardar la Constitución. El juramento es, según la Real
Academia Española, la afirmación o negación de una cosa, poniendo por
testigo a Dios. Se dice también que el juramento es la “invocación tácita
o expresa del nombre de Dios, poniéndole como testigo de la certeza de lo
que se declara”. El Congreso Constituyente de 1857 decretó el texto en el
“nombre de Dios y con la autoridad del Pueblo Mexicano”. La Constitución
de 1857 estableció la obligación de todo funcionario público, sin excepción,
de prestar juramento, antes de tomar posesión del encargo de guardar la
Constitución y las leyes que de ella emanen.7 Esta disposición la recogió
la Constitución de 1917.
La Constitución de 1857 consignó la obligación del presidente de la
República de jurar la Constitución. El texto del juramento fue el siguiente:
Artículo 83. El presidente al tomar posesión de su encargo jurará
ante el Congreso y en su receso ante la diputación permanente, bajo la
fórmula siguiente: “Juro desempeñar leal y patrióticamente el encargo de
presidente de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a la Constitución
y mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión”.
Este artículo fue reformado en dos ocasiones durante la vigencia de la
Constitución. La primera reforma fue de 24 de abril de 1896. En virtud de
esta reforma y con el antecedente de las leyes de Reforma se modificó el
5 Artículo 12 de la Cuarta Ley Constitucional de 1836, y 173 de la Constitución Política de la Monarquía
Española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812. Esta fórmula se siguió por diversas Constituciones
de América Latina, como la de Argentina. Consultable en la página web http://biblio.juridicas.unam.
mx/libros/1/431/5.pdf
6 Bushnell, Clyde Gilbert, La carrera política y militar de Juan Álvarez, traducciòn de Mario Melgar Adalid,
México, Gobierno del Estado de Guerrero, Porrúa, Librero-Editor, 1988, pp. 239 y 240.
7 Artículo 121. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
216
juramento religioso por la protesta laica. Esta reforma canceló la posibilidad
de que en los recesos del Congreso fuera la diputación permanente ante
quien se prestara ya no el juramento sino la protesta.
La reforma impulsada por el grupo liberal triunfó en la Guerra de
Reforma y logró la separación de la Iglesia y el Estado que los moderados
habían impedido en la discusión de la Constitución de 1857. El juramento
con su connotación religiosa fue modificado por la protesta. La Ley sobre
la Libertad de Cultos expedida por Benito Juárez, presidente interino
constitucional, consigna que cesa la obligación legal de jurar la observancia
de la Constitución y el buen desempeño de los cargos públicos. La Ley
estableció que el juramento sería remplazado por la promesa explícita
de decir verdad en lo que se declara y de “cumplir bien y fielmente las
obligaciones que se contraen”8 En los términos aprobados únicamente se
podía protestar guardar y hacer guardar la Constitución ante el Congreso
y, por otra parte, como se mencionó arriba, se cambió el término juramento,
con sus implicaciones religiosas y se incorporó el de protesta. Se amplió
además el catálogo de disposiciones objeto de la protesta, incluyendo las
reformas y adiciones a la Constitución, las leyes de Reforma y las demás
que de la Constitución emanaran.
Otra reforma ocurrió el 6 de mayo de 1904 para comprender la hipótesis
de que el Congreso no estuviera en receso y facultar a la Comisión
Permanente para recibir la protesta. Se estipuló que el cargo de presidente
lo confiere el pueblo y se agregó la modalidad de establecer la obligación
del vicepresidente de protestar tal cargo o el de presidente en tal supuesto.
La vicepresidencia fue restablecida en virtud de esta reforma.
2.4 La Constitución de 1917
El proyecto de Venustiano Carranza respecto a la protesta constitucional
fue el mismo que finalmente aprobó el Congreso Constituyente. La
Comisión de Constitución presentó a la Asamblea en Dictamen un texto que
generó algo de polémica por su redacción que llevó, como señala Madrazo a
discusiones nimias.9 La segunda comisión encargada de los artículos 80 a
90 y 92 relativos al Poder Ejecutivo, redactó en estos términos el dictamen
sobre el artículo 87:
Artículo 87. El presidente al tomar posesión de su cargo, prestará ante
el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente en los recesos
de aquél, la siguiente protesta: “¿Protestáis guardar y hacer guardar la
8 Ley sobre la Libertad de Cultos de 4 de diciembre de 1860, artículo 9º, consultable en la pagina web,
http://www.inehrm.gob.mx/pdf/documento_libertad1.pdf
9 Madrazo, Jorge, “Protesta constitucional”, Diccionario Jurídico Mexicano, 11a. ediciòn, Porrúa-UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, México, 1998, pp. 2625-2627.
217
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de
ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de presidente
de la República que el pueblo os ha conferido, mirando en todo por el bien
y prosperidad de la Unión?”
El dictamen propuesto por la segunda comisión tenía un problema de
redacción en tanto que el texto de la protesta es una afirmación y no una
interrogación, como en esa ocasión se redactó. A las reclamaciones que
surgieron el diputado Paulino Machorro Narváez, presidente de la segunda
comisión expresó que se trataba “indudablemente de una equivocación
de la imprenta o del mecanógrafo”. El diputado Manjarrez, por su
parte, propuso que se cambiaran los términos guardar y hacer guardar
por cumplir y hacer cumplir. Sin entrar en mayores disquisiciones de
gramática, el artículo se consideró suficientemente discutido y se reservó
para votación con las adiciones hechas por la Comisión. El mismo día, 18
de enero de 1917, el artículo 87 fue votado y aprobado por unanimidad de
142 votos, aprobándose en los términos propuestos en el proyecto original
de Venustiano Carranza.10
El texto quedó de la siguiente forma:
Artículo 87. El presidente al tomar posesión de su cargo, prestará ante
el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente en los recesos
de aquél, la siguiente protesta: “protesto guardar y hacer guardar la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de
ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de presidente
de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el
bien y prosperidad de la Unión, y si así no lo hiciere que la nación me lo
demande”.
Si por alguna circunstancia esta fórmula no se pronunciara exactamente,
no se invalidaría la protesta. Dice Elisur Arteaga, con fundamento en la Ley
Orgánica del Congreso, que la protesta se rinde ante el Congreso, o con la
actual reforma, si no puede hacerlo en el Congreso de la Unión, establece
que sólo se requerirá la presencia de la Mesa Directiva de las Cámaras
legislativas o, en su defecto, ante el presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Agrega que si se diera una omisión o variante en
el momento de rendir la protesta no se anula el acto pues “no se trata de
una fórmula sacramental”.11
10 Diario de los Debates del Congreso Constituyente, México, Imprenta de la Cámara de Diputados, 1922,
tomo II, p. 463.
11 Artega, Elisur, Tratado de derecho constitucional, México, Oxford University Press, 1999, vol. I, p. 445.
218
III. NATURALEzA y EFECTOS DE LA PROTESTA,
ACTO FORMAL y DECLARATIVO O CONSTITUTIVO
DE DERECHOS
Lo antes expuesto puede llevar al estudioso del tema a diversas y a cual
más de interesantes hipótesis en torno a la naturaleza y a los efectos de la
“protesta” Constitucional, entre las cuales podemos observar las siguientes:
Como una manifestación Pública ante testigos calificados, de un
compromiso moral y una intención gubernativa por parte del Presidente
de la Republica y como tal, sujeta a una satisfacción Personal y de
reconocimiento Público en caso de cumplimiento; o en el supuesto contrario,
a un auto reproche seguido de la censura “nacional”.
Como una Obligación de carácter Político contraída con la Nación y
representada en el acto por los miembros del Congreso o en su caso por
la Comisión Permanente; a nombre propio y del Partido Político que lo
postuló y por tanto exigible ante una entidad sancionadora de la misma
Naturaleza y cuyo reconocimiento o sanción, se circunscribe por ende, al
voto de respaldo o de castigo, al Instituto Político postulante, que habrá
de reflejarse por parte de la ciudadanía, en las elecciones presidenciales
subsecuentes.
Como una obligación de carácter jurídico de naturaleza contractual, a
través de la cual, el Titular del Poder Ejecutivo Federal se obliga con el
Estado Mexicano, (o la Nación Mexicana), en los términos de la “Protesta”,
y, por tanto, en el supuesto de incumplimiento, tal conducta sería
perseguible tanto por la vía Penal, en lo que se refiere al desempeño leal
y patriótico de su cargo, como en la vía civil, en lo que pudiera significar el
bien y la prosperidad de la Unión en los términos de las Leyes Adjetivas
aplicables al caso.
Como una manifestación unilateral de contenido jurídico – político,
pero sin consecuencia específica en sí misma, sino en todo caso, entendida
dentro del contexto de otras disposiciones constitucionales o normativas
que regulan el grado y naturaleza de la Responsabilidad Oficial que en su
caso pudiera resultarle al Presidente de la Republica.
La Constitución establece en el artículo 129 que todos los funcionarios
públicos, “sin excepción alguna, antes de tomar posesión de cargo”
prestarán la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella
emanen. En el caso específico del presidente de la República, se precisa
un texto específico de la protesta, lo que no ocurre con otros funcionarios
de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Los ministros de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación rinden protesta ante el Senado bajo un texto que
219
la propia Constitución precisa.12
En ese tenor, la protesta es un acto relevante, formal y protocolario
que debe rendir todo funcionario público y ha adquirido un valor cívico
importante. Tiene connotaciones metajurídicas en tanto contiene una
carga emocional como es el acto de “jurar”, de comprometerse pública y
solemnemente a ajustar su actuación al orden jurídico.
Es evidente que se trata de un acontecimiento histórico en tanto marca
la pauta de una gestión pública. En Venezuela, por ejemplo, el juramento
presidencial se ha utilizado recientemente como un instrumento mediático
para anunciar posturas ideológicas y políticas. El presidente Hugo Chávez
abandonó el protocolo del juramento presidencial venezolano. En 1999, al
tomar posesión por primera ocasión, dijo algo completamente heterodoxo
al afirmar: “Juro sobre esta moribunda Constitución”. Años más adelante,
una vez modificado el texto consideró que ya se trataba de una “maravillosa
Constitución”. El último de sus juramentos excede la imaginación del
novelista más creativo. Dijo textualmente ante la presidenta de la
Asamblea Nacional:
“Juro delante de esta Constitución, de esta maravillosa Constitución,
juro delante de usted, juro por Dios, juro por el Dios de mis padres; juro
por ellos, juro por mis hijos, juro por mi honor, juro por mi vida, juro por los
mártires, juro por los libertadores, juro por mi pueblo y juro por mi patria
que no daré descanso a mi brazo ni reposo a mi alma; que daré mis días y
mis noches y mi vida entera en la construcción del socialismo venezolano,
en la construcción de un nuevo sistema político, de un nuevo sistema social,
de un nuevo sistema económico. Juro por Cristo, el más grande socialista
de la historia, juro por todos ellos, juro por todos los dolores, juro por todos
los amores, juro por todas las esperanzas que haré cumplir y cumpliré con
los mandatos supremos de esta maravillosa Constitución, con los mandatos
supremos del pueblo venezolano aun a costa de mi propia vida, aun a costa
de mi propia tranquilidad. Patria, Socialismo o Muerte. Lo juro!”13
En ocasiones se ha visto la protesta como un acto útil para dar una señal
o mensaje político. Los funcionarios judiciales designados magistrados
de circuito y jueces de distrito que integraban el Poder Judicial de la
12 El artículo 97 lo consigna en los siguientes términos: “Presidente: « ¿Protestáis desempeñar leal y
patrióticamente el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se os ha conferido
mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión?» Ministro: «Sí protesto». Presidente: «Si no lo
hiciereis así, la nación os lo demande»”.
13 Juramento prestado el 9 de enero de 2007, en términos de la Constitución Bolivariana de la República
de Venezuela, artículo 231 cuyo texto es el mismo de la Constitución anterior: “El candidato elegido o
candidata elegida tomará posesión del cargo de presidente o presidenta de la República el diez de enero
del primer año de su periodo constitucional, mediante juramento ante la Asamblea Nacional. Si por
cualquier motivo sobrevenido el presidente o presidenta de la República no pudiese tomar posesión ante
la Asamblea Nacional, lo hará ante el Tribunal Supremo de Justicia”.
220
Federación protestaban por disposición constitucional ante el Consejo de
la Judicatura Federal. 14
Se debe comprender cabalmente los alcances de la protesta. Se trata
de dilucidar si la protesta es un acto indispensable para desempeñar el
cargo. Al contrario de lo que plantean algunos autores que estiman como
indispensable la protesta rendida físicamente ante el Congreso, en el
recinto parlamentario, lo cierto es que jurídicamente el presidente de la
República inicia su gestión el primer minuto del 1o. de diciembre, con o
sin protesta.
En efecto, el artículo 83 constitucional establece que el presidente
entrará a ejercer su encargo el 1o. de diciembre y durará en él seis años.
La protesta es un acto protocolario, importante, que por tradición se lleva
a cabo el día 1o. de diciembre ante el Congreso, pero no depende del acto el
inicio de la gestión presidencial. La iniciación del mandato no está sujeta
a la protesta porque llevaría a desconocer la voluntad popular expresada
en las urnas y considerar que al no darse la protesta existe un vacío de
poder y una crisis constitucional.
Contrario a nuestro país, en Chile, la Constitución impulsada por la
dictadura de Pinochet estableció reglas para el juramento presidencial
que no dejan duda de que debe prestarse en reunión específica, con fecha
precisa y ante el presidente del Senado.
Artículo 27. El proceso de calificación de la elección presidencial deberá
quedar concluido dentro de los quince días siguientes a la primera o
segunda votación, según corresponda.
El Tribunal Calificador de Elecciones comunicará de inmediato al
presidente del Senado la proclamación de presidente electo que haya
efectuado.
El Congreso Pleno, reunido en sesión pública noventa días después
de la primera o única votación y con los miembros que asistan, tomará
conocimiento de la resolución en virtud de la cual el Tribunal Calificador
proclama al presidente electo.
En este mismo acto, el presidente electo prestará ante el presidente
del Senado, juramento o promesa de desempeñar fielmente el cargo de
presidente de la República, conservar la independencia de la nación,
guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes, y de inmediato asumirá
sus funciones.
La Constitución chilena no distingue entre juramento o promesa. En
Chile es también un acto de significación política con la variable respecto
de México de que la Constitución de Chile consigna que inmediatamente
14 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 97.
221
después de prestar el juramento o promesa se asumen las funciones
presidenciales. Esto significa que la promesa es imprescindible para la
asunción del cargo. Tan es así que algunas revelaciones muestran como
antes del arribo al poder del presidente Salvador Allende, el embajador
de los Estados Unidos en Chile, Edward Korry había conversado con el
presidente Eduardo Frei sobre algunas medidas para sabotear la toma de
posesión de Allende.15
En el derecho constitucional de las entidades federativas mexicanas,
hay una disposición interesante. La Constitución del Estado de Morelos
sigue en lo general el texto de las demás Constituciones estatales, pero
contiene una disposición expresa que regula el supuesto de que no pudiera
otorgarse la protesta ante el Congreso o al Diputación Permanente. La
Constitución morelense establece que ante esta eventualidad, la protesta
se rendirá ante “un notario legalmente autorizado para ejercer funciones
dentro del territorio del estado”.16
Esta disposición da a la protesta el carácter de acto meramente
declarativo, en tanto autoriza la participación de un notario público ante
quien pueda rendirse la protesta en caso de no poderse otorgar ante el
Congreso.
La protesta es un acto solemne y relevante desde el punto de vista
protocolario y político, pero es solamente declarativo en tanto no define el
momento en que empieza la gestión pública, toda vez que ésta la determina
el texto expreso de la Constitución. La protesta al cargo presidencial no
es un acto constitutivo de derechos pues los derechos y obligaciones del
cargo los determina la declaración que hace el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación de presidente electo del candidato que
hubiere obtenido el mayor número de votos. En los casos previstos por la
Constitución para los presidentes interino y sustituto, la determinación la
hace el Congreso de la Unión y para los presidentes provisional e interino
la Comisión Permanente.17
Por otra parte, la obligación de cumplir con la Constitución no corre
a partir del momento en que se rinde la protesta sino al momento de
que inicia el mandato. De otra manera se correría el absurdo de que
hubiera unas horas sin titular del Ejecutivo Federal en funciones con las
complicaciones constitucionales que esta hipótesis absurda generaría de
que alguna eventualidad política o de otro orden impidiera la visita del
presidente al Congreso.
15 Información divulgada por el Council on Hemispheric Affairs, htpp// www.coha.org/2006/12/11/adivided-chile-contemplates-pinochet.
16 Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, artículo 69.
17 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 84 y 85.
222
IV. EL MOMENTO EN qUE SE RINDE LA PROTESTA
El instante en que se rinde la protesta resulta relevante, pero no
determinante. La Constitución mexicana, como lo réferi en el apartado
anterior, establece la regla general que previene que todo funcionario,
sin excepción alguna y antes de tomar posesión de su encargo, protestará
guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. La disposición es
naturalmente aplicable al presidente de la República. En estricto sentido
y para hacer congruente esta disposición con el artículo 87 constitucional,
el presidente de la República debe protestar antes de asumir el cargo. La
asunción del cargo presidencial se da el primer minuto del 1o. de diciembre,
si el presidente resultó electo en comicios electorales.
Pero las modificaciones al artículo 87 de la Constitución incluyen la
posibilidad de que el presidente electo rinda protesta en cualquier lugar,
si no puede hacerlo en el Congreso de la Unión. La reforma establece
que sólo se requerirá la presencia de la Mesa Directiva de las Cámaras
legislativas o, en su defecto, ante el presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
“Si por cualquier circunstancia el presidente no pudiere rendir la
protesta (…) lo hará de inmediato ante las Mesas Directivas de las Cámaras
del Congreso de la Unión.
“En caso de que el presidente no pudiere rendir la protesta ante el
Congreso de la Unión, ante la Comisión Permanente o ante las Mesas
Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión lo hará de inmediato
ante el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, versan
los dos párrafos que se añadieron al artículo 87 de la Carta Magna, con
la reciente reforma.
El texto no incluye indicaciones sobre la sede de la toma de protesta, por
lo que ésta podría realizarse en cualquier lugar físico, sólo con el requisito
de que estén presentes quienes se mencionan.
Agustín Castilla Marroquín, presidente de la Comisión de Gobernación
de la Cámara de Diputados, reconoció en entrevista con ADNPolítico.
com que este cambio a la Constitución tuvo como motivación lo ocurrido
en 2006, cuando Felipe Calderón entró por la parte trasera del Congreso
para poder tomar protesta, ante la oposición de legisladores de izquierda.
El panista sostuvo que, en el texto constitucional que estará vigente, no
existe ninguna previsión sobre el sitio en que el nuevo presidente pueda
asumir el cargo como Ejecutivo federal.
“Puede ser en cualquier lugar; puede ser en un parque o en un
restaurante. Desde luego, los tres poderes tendrán que cuidar también
la formalidad del acto y buscar un recinto adecuado, buscar alguna sede
alterna”, afirmó Castilla Marroquín.
223
Conforme a lo anterior, la tradición de que el presidente asuma el
cargo a las 11 de la noche del día último de noviembre es solamente una
costumbre sin contenido jurídico. El presidente entra en funciones el primer
minuto del día 1o. de diciembre. El asunto no es solamente protocolario y
de solemnidades, sino que tiene un contenido jurídico relevante. El inicio
de la gestión presidencial es relevante para determinar los efectos de
las responsabilidades jurídicas y penales, así como para que a partir de
ese momento inicien las inmunidades y privilegios que le son inherentes
conforme a la propia Constitución.18
Algunas Constituciones señalan expresamente el inicio del mandato y
el de la protesta. La Constitución de los Estados Unidos, al contrario de
la mexicana que prevé una fecha precisa para el inicio de la gestión, no
había previsto este dato hasta la vigésima reforma, la cual señala que el
presidente y el vicepresidente terminan su mandato a mediodía del 20
de enero.
V. CONCLUSIONES
Es claro que proteste o no físicamente ante el Congreso, las mesas directivas
de las Cámaras legislativas o, en su defecto, ante el presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, la obligación inicial del presidente
de la República es la de guardar y hacer guardar la Constitución. Esta
obligación no puede quedar sujeta a la protesta en tanto el presidente lo es
a partir del primer segundo del día 1o. de diciembre, como lo establece la
Constitución para los presidentes que sean electos popularmente conforme
a los procedimientos previstos en la Constitución y en las leyes.
La Protesta Constitucional constituye algo más que una manifestación
personal de quien asume el más alto cargo polito del País, implica un
compromiso de cara a la nación de naturaleza política cuya inobservancia,
genera toda una expectativa de derechos por parte del Estado en contra
del emitente.
VI. PROPUESTA.
6.1 Una Ley Reglamentaria de la ceremonia de referencia (toma de
protesta), mediante la cual se precisen, desde una perspectiva jurídica todos
los elementos normativos necesarios para su eficacia y su vigencia plena.
6.2 Una Ley Reglamentaria de los Artículos 80 al 93 de nuestra
Constitución Política, donde se precise los lineamientos a seguir por todos
los actos del Poder Ejecutivo.
18 Ibídem, artículo 108.
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VII. FUENTES DE INFORMACIÓN
Bibliográfica:
SERRANO MIGALLON, Fernando, Toma de posesión: el
rito del poder, México, Porrúa, 1988.
MADRAZO, Jorge, Derecho Constitucional, Primera
Edición, México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM..
FARAH, Mauricio, “Comentario al artículo 87 constitucional”,
Anuario Jurídico, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, México, UNAM, 1996.
ARTEAGA, Elisur, Tratado de derecho constitucional,
México, Oxford University Press, 1999, vol. I.
Leyes:
Ley sobre la Libertad de Cultos de 4 de diciembre de 1860
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Páginas web:
http://www.diputados.gob.mx/biblioteca/bibdig/const_mex/
const_1824.pdf
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/431/5.pdf
www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cconst/cont/18/ard/
ard4.htm
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TEMAS DE DERECHO
PARLAMENTARIO
Impresa en marzo de 2013
Editada en Tepic, nayarit, C.P. 63000
El tiraje cuenta con 500 ejemplares
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