Derecho humano a la estabilidad en el empleo de

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Sede Académica México
Maestría en Derechos Humanos y Democracia
Promoción V
2012-2014
"Derecho humano a la estabilidad en el empleo de los
Policías Federales en México"
Tesis para obtener el grado de Maestra en Derechos Humanos
con mención en Protección de los Derechos Humanos
Presenta: Luz Elba de la Torre Orozco
Director de tesis: Maestro Héctor Rosales Zarco
Ciudad de México, Distrito Federal, 25 de septiembre de 2014
Agradezco a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al Programa de Equidad
de Género de la misma, la beca otorgada
RESUMEN
Este trabajo analiza la prohibición constitucional de reincorporación de
los miembros de los cuerpos policiacos que son cesados de su encargo con
independencia de que en el juicio se demuestre que es injustificada la causa y,
la interpretación que de esa norma ha hecho la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, excluyéndolos del régimen burocrático; lo anterior, en virtud de que se
considera que tal precepto e interpretación vedan el derecho humano al trabajo
y a no ser privado del mismo en forma injusta, así como el principio de
presunción de inocencia y el derecho a un recurso efectivo, contraviniendo los
estándares internacionales en la materia. De ahí que se plantea una necesaria
reforma de la última parte del párrafo segundo de la fracción XIII, apartado B,
del artículo 123 Constitucional, a fin de crear algunas de las condiciones
necesarias para el fortalecimiento de las instituciones civiles encargadas de la
seguridad pública en el país.
Palabras clave: policías, reincorporación, presunción de inocencia,
derecho humano al trabajo, recurso efectivo, apartado B del artículo 123
Constitucional.
ABSTRACT
This work analyzes the constitutional prohibition on reinstatement of
police corps members who are dismissed from his commission, despite they
obtained a court judgment in their favour, and the Mexico´s Supreme Court
interpretation about exclusion from the bureaucratic regime; all this specially
because the constitutional provision that establish this prohibition ignore the
human rights to work and not to be deprived of it unjustly, also does not attend
to the principle of presumption of innocence and no considered the right to an
~1~
effective legal recourse, and becomes in an international standards violation in
this area. For this reason I conclude that a substantial reform to the last part of
the second paragraph, of fraccion XIII, section "B" of article 123 of the Mexican
Federal Constitution is needed, in order to create some of the necessary
conditions for strengthening civil institutions that deal with public security in the
country, specially looking forward an interior policy that ensures job stability.
Keywords: police, reinstatement, presumption of innocence, human right
to stable job, effective legal recourse, section "B" of article 123 of the Mexican
Constitution.
~2~
A mis adorados hijos José Mario,
María Jetzabel y David Emanuel,
dueños de mis logros.
A mis padres Luis Alfonso y María, en el
festejo de sus cuarenta años
de matrimonio.
A mis hermanos Lupita y Salvador, que
me inspiran a estudiar más y más.
~3~
AGRADECIMIENTOS
A Dios, siempre gracias.
A la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al Programa de Equidad
de Género de la misma, por la beca otorgada para estudiar la maestría.
A Flacso México, en su personal académico y administrativo, por sus
invaluables enseñanzas, por la disposición en la tutoría incluso en días
inhábiles y las atenciones con que me cobijaron tan amablemente.
Al Doctor Héctor Rosales Zarco, Director de Tesis, por todas las
directrices y consejos en la elaboración de este trabajo, así como a las
Maestras Emma Consuelo Maza Calvillo y Katherine Mendoza Bautista y Emma
Consuelo Maza Calvillo, lectoras de Tesis, por su orientación especializada.
A mis compañeros de generación de la maestría, por compartirme sus
interesantes puntos de vista y permitirme expresar libremente mis perspectivas,
así como por su ayuda y aliento en cada momento.
A mi segunda familia el Poder Judicial de la Federación, de la que me
siento orgullosa de pertenecer, por permitirme desempeñarme en lo que más
me apasiona: la labor jurisdiccional; por su ejemplo de ética, profesionalismo,
disciplina, estudio y perseverancia; especialmente, al Magistrado Serafín
Salazar Jiménez, por su autorización y facilidades en el transcurso de la
maestría.
A mis amigos, que constituyen una lista extensa imposible de reproducir
en este párrafo, por su auxilio incondicional, por tantas muestras de cariño y
formar parte de mi vida.
~4~
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN __________________________________________________ 7
CAPÍTULO PRIMERO. MARCO TEÓRICO Y LEGAL _____________________ 10
1.1 Regímenes laboral y burocrático: ordinario y especial. Concepto de acto
condición ______________________________________________________ 10
1.2 Régimen jurídico de los Policías Federales en México y su vínculo con el
Estado ________________________________________________________ 15
1.3 La función de seguridad pública en México_________________________ 26
1.4 El policía en el sistema procesal penal acusatorio ___________________ 29
1.5 Requisitos para ejercer la función policial __________________________ 31
CAPÍTULO SEGUNDO. ESTÁNDARES INTERNACIONALES EN MATERIA DE
DERECHOS HUMANOS ____________________________________________ 36
2.1 Derecho al trabajo y a no ser privado del mismo en forma injusta _______ 36
2.2 Presunción de inocencia _______________________________________ 42
2.3 Derecho a un recurso efectivo ___________________________________ 45
2.4 Derecho a la igualdad y no discriminación _________________________ 51
2.5 Alcances de los Convenios números 87 del 17 de junio de 1948 y 151
sobre la Protección del Derecho de Sindicalización y los Procedimientos para
Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública _______ 55
CAPÍTULO TERCERO. COMPARATIVO DE LOS POLICÍAS Y OTROS MIEMBROS DE LOS GRUPOS QUE SE RIGEN “POR SUS PROPIAS LEYES” _____ 57
3.1 Los policías y los miembros del servicio exterior_____________________ 57
3.2 Los policías y los militares ______________________________________ 58
CAPÍTULO CUARTO. CONCLUSIONES Y PROPUESTA __________________ 61
4.1 Conclusiones ________________________________________________ 61
~5~
4.2 Propuesta __________________________________________________ 64
ANEXO 1 ________________________________________________________ 67
ANEXO 2 ________________________________________________________ 76
~6~
INTRODUCCIÓN
Hablar de policías en nuestros días, implica señalar en forma
generalizada experiencias desagradables de desconfianza, malos tratos,
violaciones
a
derechos
humanos,
ineficacia,
extorsiones,
corrupción,
secuestros, homicidios, detenciones arbitrarias, etcétera.
Soslayamos que muchos agentes policiales, luego de cumplir un cúmulo
de requisitos de ingreso y permanencia, se desempeñan honestamente por
años1 en un oficio de alta peligrosidad, en jornadas superiores a las legales, a
veces sin la capacitación adecuada y casi siempre sin el armamento eficaz para
combatir a los grupos criminales de estos tiempos, lo que implica un gran riesgo
de ser herido o perder la vida en cumplimiento de su labor.
También
ignoramos
que
–como
todos-
los
miembros
de
las
corporaciones policiacas tienen una familia y obligaciones para con ésta y
consigo mismos que colmar, por lo requieren de condiciones económicas que
mediante el producto de su trabajo les permitan solventar dichas obligaciones
en forma digna. Sin embargo, perciben a cambio de su labor un sueldo
desproporcional con el riesgo que implica su función (en el sexenio pasado el
sueldo de los Policías Federales apenas llegaba a los diez mil pesos2,
actualmente uno de los perfiles mejor pagados como el de Escolta tiene una
percepción bruta de doce mil setecientos cincuenta y cuatro pesos3).
Además, los miembros de las corporaciones policiacas están sujetos a la
prohibición de reincorporación contenida en la última parte del párrafo segundo
de la fracción XIII, apartado B, del artículo 123 Constitucional; de ahí que su
labor tenga como base la más alta inestabilidad que existe en materia de
1
Ver Anexo 1.
2http://www3.diputados.gob.mx/camara/005_comunicacion/b_agencia_de_noticias/007_2011/01_enero/12_12/4521_
pide_permanente_al_ejecutivo_a_revisar_salarios_de_elementos_de_la_policia_federal
3
Ver en anexo 2 convocatoria para ingreso al Servicio de Protección Federal, con perfiles para Guarda y Escolta
~7~
empleo en el país.
Tal inestabilidad en la carrera policial y el fracaso en los métodos de
depuración y selección de los elementos, lejos de fortalecer a las
corporaciones, ha conllevado -en perjuicio de los habitantes de este país-, a la
desarticulación de las policías y la consecuente militarización de la seguridad
pública, lo que ha desencadenado una multiplicidad de violaciones a derechos
humanos de los habitantes.
Retirar los elementos castrenses de las calles, implica no sólo,
estrategias eficientes en el ingreso y evaluación de la permanencia de los
cuerpos policiacos, -que es donde se advierten que se han centrado los
esfuerzos del gobierno federal, como así se evidencia en las reformas
subsecuentes al año dos mil nueve a la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República-, si no también, la valorización social de la función del
agente policial y su reflejo en condiciones laborales dignas que hagan llamativa
la iniciación y promoción de más y más mexicanos con los valores y aptitudes
necesarios para llevar a cabo las tareas que por ley tienen encomendadas los
agentes.
Es por ello que este trabajo emprenderá un análisis crítico de la
prohibición constitucional de reincorporación de los policías que son cesados de
sus funciones, aun en forma injusta, como norma máxima reguladora de las
condiciones a que están sujetos los agentes policiales, abordando los temas
subyacentes: de la naturaleza de su relación con el estado, la violación del
derecho humano al trabajo y no ser privado del mismo en forma injusta, la
inobservancia del principio de presunción de inocencia en su perjuicio y la
violación al derecho a un recurso efectivo, lo que nos llevará a concluir que la
norma prohibitiva prevista en la Carta Magna contraviene los estándares
internacionales en materia de derechos humanos.
~8~
Se hace la acotación que este estudio no pretende apoyar la
permanencia de agentes policiales que infrinjan la ley, sino exclusivamente
velar por el fortalecimiento de los cuerpos, otorgando estabilidad en el empleo a
los elementos que conforme a derecho cumplan con su función, como
presupuesto base en el mejoramiento de sus condiciones laborales.
~9~
CAPÍTULO PRIMERO. MARCO TEÓRICO Y LEGAL
1.1 Regímenes laboral y burocrático: ordinario y especial.
Concepto de acto condición
En principio, es menester señalar que la Ley Fundamental Mexicana en
vigor que data de 1917, desde su origen tuteló al trabajador mediante el
establecimiento de los principios básicos de la regulación laboral, siendo
pionera en la materia.
Se tiene conciencia que la declaración de derechos sociales contenida
en los artículos 27 y 123 de la Carta Magna, no fue un producto innovador de
juristas, ni emergió del incipiente impacto del derecho internacional de ese
momento, sino que se originó con motivo de la explosión social de la época, en
la medida que los mexicanos desventajados de antaño se impusieron ante sus
opresores mediante una revolución, después de años de “tragedia y dolor de los
campesinos y trabajadores”.4.
Sin embargo, esta declaración, en el ámbito laboral, sólo benefició a los
empleados al servicio de los patrones particulares (personas físicas o morales),
sin hacer extensiva mejora alguna para los trabajadores del Estado.
Esto tiene una explicación: en los primeros años de vida de la
Constitución, la relación entre un funcionario y el Estado, no era contemplada
como parte del derecho laboral, sino que para su estudio debía acudirse al
marco normativo del derecho administrativo.
En efecto la vinculación entre un servidor público y el Estado, nacía y
concluía por virtud de la voluntad de la administración pública y la aceptación
Mario de la Cueva, "El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo ", Editorial Porrúa, S.A., Segunda Edición, 1993,
México, pág. 28.
4
~ 10 ~
por parte del primero, sólo constituía una condición de la validez de tal acto.
En palabras de Otto Mayer5 “[es]…la voluntad del poder público la que
debe prevalecer; es ella la que hace comenzar esa relación con el
nombramiento y es también ella la que le pone fin. La voluntad del súbdito sólo
constituye una condición de la validez del acto o una condición de la necesidad
jurídica con la cual se cumple”.
Así, el nombramiento otorgado a un servidor público, en esa época, era
visto como “un acto condición”, que se normaba por la materia administrativa.
En tanto que, el contrato de trabajo (verbal o escrito) y lo relativo a la estabilidad
en el empleo era exclusivo de los patrones y trabajadores de la iniciativa
privada.
La justificación de dicha distinción era la correspondiente a que en la
iniciativa privada la relación laboral suponía un ánimo de lucro a través de la
producción de bienes y servicios; en cambio, el vínculo entre los Poderes de la
Unión y los servidores públicos perseguía el interés general de la sociedad, no
“un ánimo de simple lucro”6, y por lo mismo bastaba la libre voluntad del poder
público para concluirlo.
Sin embargo, aun cuando desde la perspectiva jurídica el vínculo Estadoservidor público tenía su respaldo en el “acto condición” y en la “voluntad del
poder público”, en la práctica los puestos en las oficinas públicas eran
verdaderos botines políticos “solamente tenían acceso a ellos los compadres y
amigos de los jefes en turno”7, con grave perjuicio de la buena marcha de la
administración y en contra de quienes, por su conocimiento y honradez,
Otto Mayer, "Derecho Administrativo alemán", Editorial Desalma, 1982, tomo IV, Buenos Aires, pág. 60.
Anaya Sánchez, Federico, "Los derechos sociales del pueblo mexicano", Manuel Porrúa, 1978, tomo VIII, México,
págs. 694 y 695.
7 Diputado Gandarilla Avilés Emilio, en la discusión de la reforma que adicionó el apartado B al artículo 123
Constitucional, el 23 de diciembre de 1959.
Visible en http://bovmsilap.scjn.pjf.gob.mx/LF/DetalleProcesoLeg.aspx?IdLey=130&IdRef=74&IdProc=6
5
6
~ 11 ~
lograban preservar su empleo, soportando toda clase de arbitrariedades.
Los empleados estatales trabajaban jornadas diarias de diez a doce
horas, sin pago de tiempo extra, ni descanso semanal; los servicios médicos, la
hospitalización, medicinas y las prestaciones que recibían los obreros de la
iniciativa privada, “eran un sueño para la burocracia."8
En el plano de la estabilidad laboral, es de destacarse que las facultades
del Presidente de la República para remover a sus empleados, a los
gobernadores, así como a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, Magistrados y Jueces Federales, conforme a los artículos 89 y 111 de
la
Constitución,
se
verificaba
con
independencia
de
la
causa
de
responsabilidad.
Los primeros intentos por regular las relaciones laborales entre el Estado
y sus empleados, acontecieron con la redacción de la Ley General de
Pensiones Civiles de Retiro, publicada 19 de agosto de 1925, la cual no llegó a
tener vigencia efectiva, por lo que dichos trabajadores siguieron siendo sujetos
inermes, a merced de todos los vaivenes políticos “subsistiendo una situación
de inseguridad para ellos, que los obligaba a usar toda especie de recursos,
para colocarse en las mejores posiciones de orden administrativo, sin poder
evitar que la inestabilidad de esos trabajadores, continuase privando a México
de toda posibilidad, para sistemar (sic) con éxito las funciones de la
administración pública”9.
Fue hasta el 5 de diciembre de 1938, durante el gobierno del Presidente
Lázaro Cárdenas, cuando se promulgó el Estatuto Jurídico de los Trabajadores
Diputado Gandarilla Avilés Emilio, en la discusión de la reforma que adicionó el apartado B al artículo 123
Constitucional, el 23 de diciembre de 1959.
Visible en http://bovmsilap.scjn.pjf.gob.mx/LF/DetalleProcesoLeg.aspx?IdLey=130&IdRef=74&IdProc=6
9 Diputado López Portillo Arturo, en la discusión de la reforma que adicionó el apartado B al artículo 123
Constitucional, el 23 de diciembre de 1959.
Visible en http://bovmsilap.scjn.pjf.gob.mx/LF/DetalleProcesoLeg.aspx?IdLey=130&IdRef=74&IdProc=6
8
~ 12 ~
al Servicio de los Poderes de la Unión. Posteriormente, el 4 de abril de 1941 se
promulgó un nuevo Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de
la Unión, el que empezó a normar las relaciones entre el Gobierno y sus
trabajadores, reconociendo la existencia de una relación de trabajo y estipuló
derechos como el de estallar la huelga o el de accionar ante el tribunal de
arbitraje correspondiente para resolver los conflictos que se suscitaran entre los
trabajadores y los Poderes de la Unión10.
Tras veintiún años de lucha de los nacientes sindicatos de los empleados
estatales, vieron coronado su esfuerzo con el Decreto Presidencial publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 5 de diciembre de 1960, el cual adicionó al
artículo 123 Constitucional el apartado B, mismo que sentó las bases conforme
a las cuales el Congreso de la Unión debía expedir leyes sobre el trabajo que
rigieran entre los Poderes de la Unión y el gobierno del Distrito Federal, por una
parte y sus trabajadores, por la otra.
En la iniciativa del Ejecutivo Federal de 7 de diciembre de 1959, se
expuso lo siguiente:
"Los trabajadores al servicio del Estado, por diversas y conocidas
circunstancias, no habían disfrutado de todas las garantías sociales
que el Artículo 123 de la Constitución General de la República
consigna para los demás trabajadores.
Es cierto que la relación jurídica que une a los trabajadores en
general con sus respectivos patrones, es de distinta naturaleza de la
que liga a los servidores públicos con el Estado, puesto que aquellos
laboran para empresas con fines de lucro o de satisfacción personal,
mientras que éstos trabajan para instituciones de interés general,
constituyéndose en íntimos colaboradores en el ejercicio de la
función pública. Pero también es cierto que el trabajo no es una
simple mercancía, sino que forma parte esencial de la dignidad del
hombre; de allí que deba ser siempre legalmente tutelado.
De lo anterior se desprende la necesidad de comprender la labor
de los Servidores públicos dentro de las garantías al trabajo que
Antecedentes del Tribunal Federal
http://www.tfca.gob.mx/es/TFCA/Antecedentes
10
de
Justicia
Fiscal
y
Administrativa.
Visible
en
~ 13 ~
consigna el antes citado Artículo 123, con las diferencias que
naturalmente se derivan de la diversidad de situaciones jurídicas.
La adición que se propone al texto constitucional comprende la
enumeración de los derechos de los trabajadores y consagra las
bases mínimas de previsión social que aseguren, en lo posible, tanto
su tranquilidad y bienestar personal, como los de sus familiares:
jornada máxima, tanto diurna como nocturna, descansos semanales,
vacaciones, salarios, permanencia en el trabajo, escalafón para los
ascensos, derecho para asociarse, uso del derecho de huelga,
protección en caso de accidentes y enfermedades, así profesionales
como no profesionales, jubilación, protección en caso de invalidez,
vejez y muerte, centros vacacionales y de recuperación, habitaciones
baratas, en arrendamiento o venta, así como las medidas protectoras
indispensables para las mujeres durante el periodo de la gestación,
en el alumbramiento y durante la lactancia.
Se reitera en el Proyecto el funcionamiento de un Tribunal de
Arbitraje al que, además se le asignan, en forma expresa, funciones
conciliatorias, para el conocimiento y resolución de los diversos
conflictos que puedan surgir entre el Estado y sus servidores.
Una necesaria excepción se establece a este respecto: los casos
de conflicto entre el Poder de Judicial Federal y sus trabajadores.
Con el propósito de salvaguardar su dignidad y decoro como el
órgano máximo que ejerce la función jurisdiccional, se establece la
competencia exclusiva del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación para conocer de estos conflictos y resolverlos en una sola
instancia, conforme al procedimiento que la Ley Reglamentaria
establece.
La iniciativa también prevé que, a reserva de que ese H. Congreso
legisle sobre el particular, se continúen observando, como normas
reglamentarias vigentes, las disposiciones del actual Estatuto de los
Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, en lo que no se
opongan a la Adición que se ha proyectado…”11.
Como se ve, en la iniciativa predominó la idea del Ejecutivo de que el
trabajo del empleado público forma parte de su dignidad humana, por encima
de cualquier distinción que pudieran darse entre las labores de la iniciativa
privada y las propias de la administración pública, planteando como excepción
únicamente la competencia jurisdiccional a favor de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en cuanto a los conflictos del Poder Judicial de la
Federación, con sus trabajadores.
Diputado López Portillo Arturo, en la discusión de la reforma que adicionó el apartado B al artículo 123
Constitucional, el 23 de diciembre de 1959.
Visible en http://bovmsilap.scjn.pjf.gob.mx/LF/DetalleProcesoLeg.aspx?IdLey=130&IdRef=74&IdProc=6
11
~ 14 ~
Por su parte, en el proceso legislativo, las Cámaras aprobaron dicha
iniciativa, sin plantear exclusión alguna respecto de servidores públicos en lo
tocante al régimen burocrático. De esta forma el constituyente equiparó el
vínculo existente entre los trabajadores de la iniciativa privada y sus patrones,
con el de los empleados estatales y la administración pública.
Así, surgió en el país el régimen laboral burocrático: insuficiente,
inacabado y deficiente, ya que no obstante que tal reforma extrajo del ámbito
del derecho administrativo el vínculo entre los trabajadores estatales y la
administración pública, derogando de hecho la teoría del “acto condición”,
reconociendo que la expedición de un nombramiento generaba una relación
laboral y que “los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por
causa justificada”12, se establecieron de inicio categorías distintas respecto
algunos servidores públicos: los militares, los marinos, el personal del servicio
exterior y los miembros de las instituciones policiales, al estipularse que: “se
regirán por sus propias leyes”13.
1.2 Régimen jurídico de los Policías Federales en México y
su vínculo con el Estado
Como ya se precisó en el apartado anterior, el poder reformador de la
Constitución equiparó el régimen de los trabajadores al servicio de la iniciativa
privada, con el de los Trabajadores al Servicio del Estado en 1963, a partir de la
adición al artículo 123 de la Carta Magna, del apartado B, con lo que se
sentaron las bases del régimen burocrático, aun cuando se estableció que los
policías –entre otras categorías- se regirían por sus propias leyes.
Por su parte, en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
12
13
Fracción IX, del apartado B del artículo 123 Constitucional.
Fracción XIII, del apartado B del artículo 123 Constitucional.
~ 15 ~
Estado, Reglamentaria del apartado B del Artículo 123 Constitucional, publicada
en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de mil
novecientos sesenta y tres, se estableció en el numeral 5, fracción II, inciso l),
que eran trabajadores de confianza: "l).- Los Agentes de las Policías Judiciales
y los miembros de las Policías Preventivas.", en tanto que en el dispositivo 8, se
precisó que quedaban excluidos del régimen de esa ley: "los miembros del
Ejército y Armada Nacional con excepción del personal civil de las Secretarías
de la Defensa Nacional y de Marina; el personal militarizado o que se militarice
legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano; el personal de
vigilancia de los establecimientos penitenciarios, cárceles o galeras y aquellos
que presten sus servicios mediante contrato civil o que sean sujetos al pago de
honorarios.".
De lo que se pone de manifiesto que a partir de la reforma constitucional,
incluyendo en lo dispuesto por la ley reglamentaria del numeral constitucional,
los policías son descritos como trabajadores de confianza.
Posteriormente, mediante decreto publicado el diez de noviembre de mil
novecientos setenta y dos, se reformó el inciso f) de la fracción XI y se adicionó
el párrafo segundo de la fracción XIII, del apartado b) del artículo 123 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Dicha reforma trascendió en la medida que adicionó al rubro de la
seguridad social de los trabajadores el otorgamiento de créditos para la
adquisición de casas, lo que se hizo extensivo a los miembros de las fuerzas
armadas.
En la exposición de motivos de esa reforma, se razonó:
"... Por otra parte, el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada
Nacional, son instituciones surgidas del pueblo que tienen la
responsabilidad de defender la integridad, la independencia y la
~ 16 ~
soberanía nacionales; de organizar la seguridad interior; auxiliar a la
población civil en casos de desastre, así como cooperar con ella y
sus autoridades en la realización de obras sociales y de todas
aquéllas orientadas al progreso del país. Por lo que si a sus
miembros en el activo se les proporcionan prestaciones semejantes a
las que en esta iniciativa se proponen para los servidores públicos,
no se hace sino equiparar en derechos a los que dentro de las
fuerzas armadas sirven con lealtad al país. Por lo anterior, la posible
realización de la promesa hecha a los servidores públicos, que
abarcaría también a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza
Aérea y Armada nacionales, si el órgano revisor de la Constitución
aprueba la presente iniciativa, representará un nuevo y vigoroso acto
de solidaridad social...".
Transcripción de la que se advierte que el Constituyente quiso adicionar
la prestación de seguridad social de que se trata al Ejército, la Fuerza Aérea y
la Armada Nacionales, justificando el hecho de conformar una categoría
especial de empleados públicos, por su misión de defender la integridad, la
independencia y la soberanía nacionales, de organizar la seguridad interior,
auxiliar a la población civil en casos de desastre, así como cooperar con ella y
sus autoridades en la realización de obras sociales y orientadas al progreso del
país; sin embargo, hizo patente su voluntad de otorgarles las mismas
prestaciones, pero a través de su propio organismo encargado de la seguridad
social.
La intención del legislador con la creación de categorías especiales
dentro del apartado B del artículo 123 Constitucional, era armonizar su función
con los derechos laborales que les correspondían, no negárselos.
En relación con el contenido de la fracción XIII, del apartado B del
artículo 123 de la Ley Fundamental, doctrinarios y la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, como máximo intérprete de la Constitución, se han pronunciado,
refiriendo lo que desde su criterio debe entenderse.
~ 17 ~
Por ejemplo, Jorge Vargas Morgado14 refiere: “Cualquier persona de
buena fe entendería esta disposición constitucional en el sentido de que los
mencionados servidores públicos han de tener un régimen laboral especial,
diferente al ordinario de la burocracia, pero un régimen al fin… resulta obvio que
diferenciar cierto tipo de labores, como la policíaca o la militar, respecto del
trabajo ordinario de los servidores del Estado, tiene el propósito de armonizar
las condiciones de trabajo con los requerimientos especiales de la función, pero
esa finalidad justificada no tiene por qué marginarlos del régimen laboral…”.
Antagónicamente, en la contradicción de tesis 11/94, el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación15, indicó que la relación Estadoempleado que en principio fue de naturaleza administrativa, se transformó
equiparándola a la de carácter laboral, al considerar al Estado como un patrón
sui generis, sin embargo, de dicho tratamiento se encuentran excluidos cuatro
grupos: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el
personal del servicio exterior, para los cuales “la relación sigue siendo de orden
administrativo y el Estado, autoridad”.
Incluso en la jurisprudencia 2ª./J 14/98 de la Segunda Sala del Máximo
Tribunal del País16, se declaró inconstitucionales los artículos 65 y 66 de la Ley
de Orgánica de la Procuraduría General de la República, por establecer que los
policías federales eran “trabajadores de confianza”.
De lo que se pone de manifiesto que la interpretación que el máximo
tribunal del país dio a la fracción XIII, del apartado B del artículo 123 de la Carta
Magna, no fue otra que la de considerar que el hecho de que el constituyente
Vargas Morgado, Jorge, en el artículo “Servidores excluidos del apartado B del artículo 123 Constitucional",
Biblioteca Jurídica Virtual de la Universidad Nacional de México, visible en el link
http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2458/45.pdf
15 Contradicción de Tesis 11/94. Entre las sustentadas por el Primero y el Segundo Tribunales Colegiados del
Segundo Circuito. 21 de agosto de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juventino V. Castro y Castro.
Secretario: José Pablo Pérez Villalba. Registro Ius 200322.
16 Tesis de jurisprudencia 14/98. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del seis de
marzo de mil novecientos noventa y ocho. Registro Ius 196609.
14
~ 18 ~
estableciera que los miembros de las instituciones policiales –entre otros- se
regirían por “sus propias leyes”, significaba que se encontraban excluidos del
régimen burocrático, aun cuando –sus propias leyes- la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado (reglamentaria de dicho apartado B) y la
Ley de Orgánica de la Procuraduría General de la República, los consideraba
trabajadores de confianza.
En la subsecuente reforma a la fracción XIII del apartado B del artículo
123 de la Ley Fundamental, publicada el 8 de marzo de 1999, se incluyó la
prohibición de reinstalación de los miembros de instituciones policiales que no
cumplieran con los requisitos de ley para permanecer en el momento de su
remoción.
En esa oportunidad, en la Cámara de Diputados, la discusión en cuanto
a los principales interlocutores, fue la siguiente:
"… Pero piensen ustedes en la otra posibilidad, que es además la
más real en la mayoría de los Estados del país, en la posibilidad de
que los malos jefes de la policía tengan en sus manos el empleo de
sus subordinados y que en cualquier momento los sometan y los
tengan adictos a su voluntad porque tienen la posibilidad de quitarles
o dejarles el empleo a su discrecionalidad, porque no van a poder
recuperarlo ni siquiera por medio del juicio de amparo. En el fondo,
en la estrategia, creo que estamos cometiendo un error si votamos a
favor de esta fracción décima tercera, del apartado B del artículo 123
Constitucional (Bernardo Bátiz Vázquez)... Y aquí la pregunta que se
nos plantea como legisladores es si en esta modernización que se
plantea de los cuerpos policiacos, puede darse bajo el marco de
arbitrariedad. La respuesta es que no. La propuesta de reforma
constitucional claramente establece, por ejemplo, que las remociones
que en su caso ocurran, deberán de llevarse a cabo de conformidad
con la ley vigente. En consecuencia, no podemos hablar de
remociones arbitrarias ... Concluyo diciendo que en caso de que
ocurra un despido, quiero ser enfático en ello, se tendrán que cumplir
plenamente las garantías de legalidad consignadas en los artículos
14 y 16 de nuestra Constitución (Santiago Creel Miranda) ... el texto
no es claro, y por ese motivo yo propongo que se le dé claridad a la
redacción, para que se diga y que no quede lugar a duda, que el
agente de policía que es dado de baja sin causa justificada, tenga en
~ 19 ~
todo caso el derecho a un medio de defensa y agotar en su caso el
juicio de amparo para reclamar su reinstalación (Abelardo Perales
Meléndez)... Yo quiero llamar la atención de ustedes. Son dos las
figuras que esta reforma establece para nuestro sistema jurídico en
México. En primer lugar, la existencia de la figura de la remoción,
actualmente las relaciones de trabajo solamente pueden terminar por
la renuncia de los individuos o por el despido, sea éste justificado o
injustificado... En este caso estamos hablando de la remoción del
cargo, porque no cumplen con los requisitos de ley... Esto debe de
quedar claro, la única causa por la cual pueden ser removidos es el
incumplimiento de requisitos. ... Ahora bien, la siguiente parte del
artículo causa mucha confusión... Dice: ‘Sin que proceda su
reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de
defensa para combatir la remoción’. Estamos hablando solamente
del supuesto de aquellos que no cumplen con los requisitos... lo que
estamos argumentando en este momento van a ser elementos que
debe de tomar en cuenta el juzgador para poder interpretar la norma
y en consecuencia queda claro que aquél que cumpla los requisitos
(sic) no podrá ser removido del cargo... Y esto que quede claro, y
esto que se anote, porque así es como debe de resultar. Si gana el
juicio, el Juez ordenará la reinstalación porque sí cumple con los
requisitos de ley. (Felipe Urbiola Ledesma)... si aprobamos esta
modificación a la fracción XIII del apartado B del artículo 123,
seremos cómplices de una decisión anticonstitucional e injusta.
Anticonstitucional porque a estos mexicanos no solamente se les
niega su derecho al trabajo, a la estabilidad en el empleo, sino
también su garantía de amparo, único recurso legal que ahora tienen
para defenderse de un despido injustificado, en virtud de que al ser
considerados sujetos administrativos se tiene el recurso de amparo
ante un acto de autoridad que se considere injusto, pero si la
aprobamos ya no lo tendrán, será una decisión injusta porque a todo
mexicano que se le niegue el trabajo sin justificación, es permitir
arbitrariedades y condenarlos a la miseria. Vale la pena aclarar que
no estamos defendiendo policías corruptos, policías cuyos actos se
alejan de los principios que deben acatar (Rosalío Hernández
Beltrán)."17.
Es de resaltarse que a través de esta reforma el Constituyente por
primera vez estableció una norma prohibitiva, siendo lamentable que fuera
precisamente vedando el derecho humano al trabajo y a la estabilidad en el
empleo de servidores públicos, pero al menos se encontraba justificada en el
Cámara
de
diputados,
discusión
de
10
de
noviembre
http://bovmsilap.scjn.pjf.gob.mx/LF/DetalleProcesoLeg.aspx?IdLey=130&IdRef=154&IdProc=6
17
de
1998.
~ 20 ~
hecho de que el policía no reuniera los requisitos que estableciera la ley vigente
para su permanencia, pudiendo impugnar en caso de considerar el despido
injustificado.
En relación con dicha reforma en la contradicción de tesis 28/2001 la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estableció que del
proceso legislativo se ponía de manifiesto que el propósito era agilizar la
depuración y profesionalización de los cuerpos policiacos mediante la
instauración de un procedimiento tendente a remover a quienes no satisficieran
los requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, sin derecho a ser
reinstalados, sino sólo a recibir una indemnización.
Así –acotó el Alto Tribunal- que la improcedencia de la reinstalación no
debía entenderse en forma absoluta, sino en el sentido de que únicamente se
impediría la reinstalación a quienes dejaran de reunir los requisitos de
permanencia, porque de estimar lo contrario generaría, por un lado, remociones
arbitrarias e injustas, y por otro, que pudieran quedar fuera de las instituciones
policiacas los buenos elementos18.
Sin embargo, empeorando la situación de los policías, la subsecuente
reforma al apartado B del numeral 123 de la Carta Magna, lejos de ampliar la
tutela de sus derechos laborales -atendiendo al principio de progresividad en
materia de derechos humanos-, la acotó al grado que en el Decreto publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, se normó que ante
la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del
servicio injustificada, “el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y
demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su
reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de
Contradicción de tesis 116/202-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo en Materia
Administrativa del Segundo Circuito y Décimo Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito. 21 de febrero
de 2003. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: María Dolores Omaña Ramírez. Registro
Ius 186427.
18
~ 21 ~
defensa que se hubiere promovido…"19.
De esta forma, en la norma vigente del propio apartado B del artículo 123
de la Ley Fundamental, que por una parte establece que los trabajadores
burocráticos sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada,
líneas más adelante, niega tal derecho, respecto de los policías, al establecer la
prohibición de reinstalación, aun en el caso de despido injustificado.
En la discusión de la cámara de origen del 11 de diciembre de 2007, se
expuso que:
“…Los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia, constituyen el pilar sobre el cual debe conducirse todo
servidor público. Ello es particularmente importante tratándose de los
miembros de las instituciones policiales, de la procuración de justicia
y la investigación de los delitos.
La intención de contar con agentes ministeriales y policías
eficientes, honestos y confiables, que puedan combatir de forma
profesional, ética y efectiva la delincuencia, es una preocupación que
dio origen a la reforma al artículo 123 Constitucional de fecha 3 de
marzo de 1999. En esa ocasión el constituyente pretendió incorporar
mecanismos más eficientes para separar de la función a los
elementos que, por cualquier circunstancia, se apartaran de los
principios rectores de la carrera policial. Al efecto, se señaló que:
"…Los buenos elementos de las instituciones policiales y de
seguridad pública deben contar con sistemas que les permitan hacer
una carrera profesional, digna y reconocida por la sociedad. Sin
embargo estos sistemas deben también permitir a las autoridades
separar oportunamente a los elementos que abusen de su posición y,
corrompan las instituciones."
Lo anterior buscaba remover de las instituciones de seguridad
pública y de procuración de justicia a los malos elementos, sin que
procediese su reinstalación, cualquiera que hubiera sido el sentido de
la resolución jurisdiccional respecto del juicio o medio de defensa
promovido y, en caso de que aquélla resultara favorable para los
quejosos, sólo tendrían derecho a una indemnización.
Sin embargo, posteriormente diversos criterios judiciales
permitieron, de hecho, la reinstalación de dichos elementos a sus
Artículo 123 Constitucional, de conformidad con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de
junio de 2008, vigente hasta este momento.
19
~ 22 ~
cargos. Ello debido a que, las sentencias de amparo, aun y cuando
sean sólo para efectos, producen como consecuencia que las cosas
regresen al estado en que se encontraban y, por consecuencia, a
que el mal servidor público permanezca en la institución.
Ante ello, la intención de la presente reforma a la fracción XIII del
Apartado B, del artículo 123, es determinar que en caso de incumplir
con las leyes que establezcan las reglas de permanencia o al incurrir
en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, los agentes
del ministerio público, los peritos, y los miembros de las instituciones
policiales de la federación, el Distrito Federal, los estados y los
municipios serán separados o removidos de su cargo sin que
proceda, bajo ningún supuesto, la reinstalación o restitución en sus
cargos. Esto es, que aun y cuando el servidor público interponga un
medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación, y
lograra obtener una sentencia favorable, tanto por vicios en el
procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como
por una resolución de fondo, el Estado podrá no reinstalarlo. En
cambio, en tales supuestos, sí estará obligado a resarcir al afectado
con una indemnización…"20.
Como se lee, la reforma pretendió salvaguardar los principios de
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia con los cuales debe
conducirse todo servidor público, con la finalidad de contar con policías
eficientes, honestos y confiables, que combatan de forma profesional, ética y
efectiva la delincuencia y para ello el constituyente consideró necesario que en
los casos de remoción de dichos policías, cualquiera que fuera el sentido de la
resolución jurisdiccional que se dictara en el juicio o medio de defensa
promovido, aun cuando resultara favorable para el promovente, sólo tuviera
derecho a una indemnización.
En relación con esta reforma, tanto la Primera, como la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se pronunciaron sosteniendo:
 Que la reforma contiene una prohibición absoluta de reincorporación,
cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que
hubiere promovido (contradicción de tesis 21/2010 de la Segunda
Discusión de la Cámara de origen de 11 de diciembre de 2007.
http://bovmsilap.scjn.pjf.gob.mx/LF/DetalleProcesoLeg.aspx?IdLey=130&IdRef=197&IdProc=2
20
Visible
en
~ 23 ~
Sala).21
 Que los agentes de la policía federal son empleados públicos
nombrados mediante actos condición, en virtud de que fueron excluidos
de los derechos laborales de los trabajadores del Estado, pero
particularmente carecen de estabilidad en el empleo y de la
inmutabilidad de toda condición de ingreso o permanencia en el cargo,
en congruencia con los principios del derecho internacional en la
materia, particularmente los artículos 9, punto 1, del Convenio 87 sobre
la Libertad Sindical y la Protección del Derecho Sindical, aprobado el 17
de junio de 1948 y 1, puntos 2 y 3 del Convenio 151 sobre la Protección
del Derecho de Sindicalización y los Procedimientos para Determinar
las Condiciones de Empleo en la Administración Pública, aprobado el
27 de junio de 1978, ambos de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), en los que se recomendó la no inclusión como
trabajadores estatales (jurisprudencia 1ª./J. 106/2010 de la Primera
Sala).22.
 Que los nombramientos a cargos públicos, como los de los Policía
Federales
Ministeriales
representan
actos
administrativos
condicionados, que jurídicamente no pueden ser considerados
contratos de trabajo ya que la fracción XIII, del apartado B del artículo
123 Constitucional, los excluye de la aplicación de normas que rigen las
relaciones del Estado con sus trabajadores, siendo esa expulsión el fin
constitucional perseguido en la reforma publicada en el Diario Oficial de
la Federación el 5 de diciembre de 1960 (jurisprudencia 1ª./J 104/2010
Contradicción de tesis 21/2010. Entre las sustentadas por el Primer, Segundo y Tercer Tribunales Colegiado del
Noveno Circuito. 23 de junio de 2010. Mayoría de cuatro votos. Disidente y Ponente: Luis María Aguilar Morales.
Secretario: Francisco Gorka Migoni Goslinga. Registro Ius 164225.
22 Tesis de jurisprudencia 106/2010. Aprobada por la Primera Sala de ese Alto Tribunal, en sesión privada de
diecisiete de noviembre de dos mil diez. Registro Ius 163054.
21
~ 24 ~
de la Primera Sala).23
 Que cuando alguna norma califique laboralmente a los agentes de la
Policía Federal Ministerial como empleados de confianza, jurídicamente
no puede ser entendida en su literalidad ni podrían reconocerse
alcances propios de esta clase de trabajadores (jurisprudencia 1ª/J
107/2010 de la Primera Sala).24
Posturas que evidencian que la interpretación del Alto Tribunal, distó de
ser benéfica para los policías, al establecer que es acorde a los parámetros
internacionales la prohibición absoluta a la reinstalación, sea cual sea la causa
de la remoción y el resultado del juicio que se promueva en su contra; es decir,
la prohibición contenida en el precepto constitucional, no sólo debía referirse a
los casos en que los policías dejaran de reunir los requisitos de permanencia
establecidos en las leyes que los regulan o aquéllos que sean declarados
responsables en la comisión de alguna causa de responsabilidad, sino que
debe extenderse a cualquier caso, sin importar el motivo que decrete su baja
del servicio de carrera policial.
Pero, a seis años de la reforma de que se habla, debemos preguntarnos:
¿Se logró la finalidad de la reforma? ¿Contamos en México con policías
eficientes, honestos y confiables que combatan de forma profesional, ética y
efectiva la delincuencia?
¿El hecho de que los policías formen parte de un régimen especial es
razón suficiente para que no tengan derecho a estabilidad en su empleo, aun
cuando sean despedidos por causas injustificadas?
Tesis de jurisprudencia 104/2010. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada de
diecisiete de noviembre de dos mil diez. Registro Ius 163055.
24 Tesis de jurisprudencia 107/2010. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada de
diecisiete de noviembre de dos mil diez. Registro Ius 163059.
23
~ 25 ~
¿La prohibición absoluta de reinstalación de los policías es acorde a los
parámetros internacionales en materia de derechos humanos?
1.3 La función de seguridad pública en México
Atento a lo dispuesto por el artículo 21 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos la seguridad pública es una función a cargo de la
Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios, que comprende la
prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de
las infracciones administrativas, lo que se debe regir bajo los principios de
legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los
derechos humanos.
Tal dispositivo prevé también que las instituciones policiales sean de
carácter civil, disciplinario y profesional y establece que la selección, ingreso,
formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de sus
integrantes, es una de las bases mínimas del Sistema Nacional de Seguridad
Pública.
Ahora bien, para que el Estado Mexicano pueda colmar la función de
seguridad pública, requiere de instituciones especializadas entre las que se
distribuyan diversas competencias que lleven a cabo las funciones de
prevención, investigación y persecución de los delitos así como de las
infracciones administrativas y que las puedan ejercer a nivel municipal, estatal y
federal.
Lo atinente a la distribución de competencias de los policías se encuentra
regulado por los numerales 102, apartado A, 115, fracción VII y 122, fracción V,
inciso i) de la Carta Magna.
El primero de los preceptos en comento, establece que corresponde a la
~ 26 ~
ley organizar el Ministerio Público de la Federación y que éste estará presidido
por el Procurador General de la República; que al Ministerio Público de la
Federación le incumbe la persecución de los delitos del orden federal y por lo
mismo, le corresponde solicitar las órdenes de aprehensión, buscar y presentar
pruebas, pedir la aplicación de las penas e intervenir en todos los negocios en
los que la federación sea parte.
Por otro lado, el artículo 115, fracción VII, de la Ley Fundamental,
establece que la policía preventiva estará al mando del presidente municipal en
los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado, acatará las órdenes
que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos de fuerza mayor o
alteración grave del orden público y que el Ejecutivo Federal tendrá el mando
de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.
El numeral 122 fracción V, inciso i) de la Constitución, refiere que
corresponde a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal normar la protección
civil, justicia cívica sobre faltas de policía y buen gobierno y los servicios de
seguridad prestados por las empresas privadas, entre otras cosas.
En términos de los precitados numerales el constituyente estableció las
bases del sistema de seguridad pública, en los ámbitos de gobierno federal,
estatal y local.
Además,
el
legislador
ordinario
reguló
lo
correspondiente
al
establecimiento de políticas en materia de seguridad pública, distribución de
competencias y establecimiento de bases de coordinación entre la Federación,
Estados, Distrito Federal y Municipios, como se advierte de la Ley General del
Sistema Nacional de Seguridad Pública, publicada el 2 de enero de 2009 en el
Diario Oficial de la Federación.
En términos de la legislación en comento la seguridad pública es una
~ 27 ~
función a cargo de los tres niveles de gobierno que tiene como fines
salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las
libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y
general de los delitos, la investigación para hacerla efectiva, la sanción de las
infracciones administrativas, así como la investigación y persecución de los
delitos y la reinserción social del individuo.
Asimismo, prevé que el Estado desarrolle políticas en materia de
prevención social del delito con carácter integral, sobre las causas que generan
la comisión de delitos y conductas antisociales, así como programas y acciones
para fomentar en la sociedad valores culturales y cívicos, que induzcan el
respeto a la legalidad y a la protección de las víctimas.25
Para efectos de este trabajo, es necesario precisar que acorde a la ley en
cita los verdaderos responsables en el ámbito de la seguridad pública son el
Presidente de la República, el Secretario de Gobernación, el Secretario de la
Defensa Nacional, el Secretario de Marina, el Secretario de Seguridad Pública,
el Procurador General de la República, los Gobernadores de los Estados, el
Jefe del Gobierno del Distrito Federal, y el Secretario Ejecutivo del Sistema de
Seguridad Nacional. 26
Lo anterior es así, ya que tales altos funcionarios conforman el Consejo
Nacional de Seguridad Pública, el cual tiene entre otras atribuciones, las
relativas a establecer los instrumentos y políticas públicas integrales en materia
de seguridad pública27.
De ahí que el éxito o fracaso del sistema de seguridad nacional no es
solamente atribuible a la labor que cotidianamente realizan los policías en el
país, sino también a la planeación de políticas públicas y órdenes que emiten
Artículo 2 de Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Artículo 12 de Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
27 Artículo 14 de Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
25
26
~ 28 ~
diversos servidores públicos, que incluso en un nivel jerárquico superior a los
agentes policiales, sí gozan de estabilidad en su empleo.
1.4 El policía en el sistema procesal penal acusatorio
Es un hecho la implementación del sistema procesal penal acusatorio en
México. En efecto, el cinco de marzo de dos mil catorce, se publicó en el Diario
Oficial de la Federación, el decreto mediante el cual se expidió el Código
Nacional de Procedimientos Penales que recoge dicho sistema de conformidad
con su transitorio primero.
Además, el tres de septiembre pasado se dio cumplimiento a lo
establecido en el transitorio segundo, mediante la firma de la solicitud de
declaratoria de inicio gradual de vigencia del referido código, que prevé el
comienzo del sistema procesal penal acusatorio el veinticuatro de noviembre
actual, en los estados de Durango y Puebla, como así se dio a conocer.28
De lo que se pone de manifiesto la inminente entrada en vigor del Código
Nacional de Procedimientos Penales, que en lo que a este trabajo importa,
prevé nuevas funciones para los policías en la investigación de los delitos, en
los términos de la Constitución, de dicho código y de las demás disposiciones
aplicables.
Así, es de destacarse que los agentes policiacos son situados como
sujetos del procedimiento penal29, y se encargarán en forma novedosa, entre
otras cosas, de:30
- Recibir las denuncias sobre hechos que puedan ser constitutivos de
delito;
http://canaljudicial.wordpress.com/tag/codigo-nacional-de-procedimientos-penales/
Artículo 105 del Código Nacional de Procedimientos Penales
30 Artículo 132 del Código Nacional de Procedimientos Penales
28
29
~ 29 ~
- Realizar detenciones en los casos que autoriza la Constitución,
haciendo saber a la persona detenida los derechos que ésta le otorga;
- Practicar las inspecciones y otros actos de investigación, solicitando la
autorización judicial, a través del Ministerio Público, en los casos que así
proceda;
- Preservar el lugar de los hechos o del hallazgo y en general, realizar
todos los actos necesarios para garantizar la integridad de los indicios;
- Recolectar y resguardar objetos relacionados con la investigación de los
delitos;
- Requerir a las autoridades competentes y solicitar a las personas físicas
o morales, informes y documentos para fines de la investigación;
- Proporcionar atención a víctimas u ofendidos o testigos del delito. Para
tal efecto, deberán:
a) Prestar protección y auxilio inmediato;
b) Informar a la víctima u ofendido sobre los derechos que en su favor se
establecen;
c) Procurar que reciban atención médica y psicológica cuando sea
necesaria, y
d) Adoptar las medidas que se consideren necesarias, en el ámbito de su
competencia, tendientes a evitar que se ponga en peligro su integridad física y
psicológica.
De lo anterior se pone de manifiesto que el legislador ha conferido a los
policías funciones especializadas en la investigación de delitos, que en el
proceso penal tradicional eran propias de un experto en derecho.
De ahí que ante la exigencia de realización de labores cada vez más
técnicas y estratégicas en favor de la procuración de justicia, en una justa
retribución, se advierte necesario revisar las condiciones en que el policía, que
cumple con los lineamientos de ingreso y permanencia, presta sus servicios.
~ 30 ~
Lo anterior es así, ya que por una parte, será necesario que la
Procuraduría General de la República destine recursos económicos en
capacitación policial en técnicas de investigación y derecho, y por otra, una vez
detectado el personal policial con talento y habilidades necesarias para realizar
con éxito las labores de investigación de delitos, se debe procurar su
permanencia, en tanto su actuación se ajuste a la ley.
1.5 Requisitos para ejercer la función policial
La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en vigor
(publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2009), prevé
que los agentes de la Policía Federal Ministerial forman parte del personal de
dicha institución31, que abarca las etapas de ingreso, desarrollo y terminación y
reincorporación del servicio.
Conforme a la ley, los requisitos para ingresar a la Policía Federal
Ministerial de carrera32, son:
a) Ser ciudadano mexicano [por nacimiento], en pleno ejercicio de sus
derechos políticos y civiles, [sin tener otra nacionalidad];33
b) Ser de notoria buena conducta, no haber sido condenado por
sentencia irrevocable por delito doloso, ni estar sujeto a proceso penal;
c) Tener acreditado, en su caso, el Servicio Militar Nacional;
d) Acreditar que se han concluido por lo menos los estudios
correspondientes a la educación superior o equivalente;
e) Sustentar y acreditar el concurso de ingreso;
f) Seguir y aprobar los cursos de formación;
g) Contar con los requisitos de edad y el perfil físico, médico y de
Artículo 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
33 Inciso declarado inválido por sentencia de la SCJN a Acción de Inconstitucionalidad DOF 24-06-2011.
31
32
~ 31 ~
personalidad que exijan las disposiciones aplicables;
h) Aprobar los procesos de evaluación de control de confianza y de
competencias profesionales;
i) Abstenerse de consumir sustancias psicotrópicas, estupefacientes u
otras que produzcan efectos similares;
j) No padecer alcoholismo;
k) Someterse a exámenes para comprobar la ausencia de alcoholismo o
el no uso de sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otras que produzcan
efectos similares;
l) No estar suspendido o inhabilitado ni haber sido destituido por
resolución firme como servidor público, ni estar sujeto a procedimiento de
responsabilidad administrativa federal o local, en los términos de las normas
aplicables;
m) Cumplir con los deberes establecidos en esa ley y demás
disposiciones, y
n) Los demás requisitos que establezcan otras disposiciones aplicables.
Actualmente
se
encuentran
abiertas
en
forma
permanente
las
convocatorias34 siguientes:
- De ingreso a la División de Gendarmería, con perfil Proximidad;
- De ingreso a la División de Gendarmería, con perfil Reacción;
- De ingreso a la División de Fuerzas Federales;
- De ingreso a la Policía Federal, con perfil Investigador;
- De ingreso al Sistema Penitenciario Federal al puesto de Oficial de
Prevención Penitenciaria;
- De ingreso al Servicio de Protección Federal, con perfiles para Guarda
y Escolta.
Asimismo, los requisitos para permanecer en la carrera de Policía
34
Ver Anexo 2
~ 32 ~
Federal Ministerial35, son:
a) Cumplir los requisitos para ingresar;
b) Mantener actualizado su certificado único policial;
c) No superar la edad máxima de retiro que establezcan las
disposiciones aplicables;
d) Seguir y aprobar los programas de formación, capacitación,
actualización, profesionalización y de evaluación de competencias para el
ejercicio de la función que establezcan las disposiciones aplicables;
e) Aprobar los procesos de evaluación de control de confianza y de
evaluación del desempeño que establezcan el reglamento respectivo y demás
disposiciones aplicables;
f) No ausentarse del servicio sin causa justificada por tres días
consecutivos, o cinco discontinuos, dentro de un período de treinta días
naturales;
g) Participar en los procesos de promoción o ascenso que se convoquen
conforme a las disposiciones aplicables;
h) Cumplir las órdenes de comisión, rotación y cambio de adscripción;
i) No incurrir en actos u omisiones que causen la pérdida de confianza o
afecten la prestación del servicio, y
j) Los demás requisitos que establezcan las disposiciones aplicables.
Igualmente los numerales 49, 50, 52 y 59 de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, establecen que los policías deben
someterse y aprobar procesos de evaluación de control de confianza, del
desempeño y competencias profesionales.
Que el proceso de evaluación de control de confianza, consta de los
exámenes siguientes:
35
Artículo 35 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
~ 33 ~
I. Patrimonial y de entorno social;
II. Médico;
III. Psicométrico y psicológico;
IV. Poligráfico;
V. Toxicológico, y
VI. Los demás que establezcan las normas aplicables.
En tanto que el proceso de evaluación del desempeño comprende el
comportamiento, el cumplimiento en el ejercicio de las funciones y los demás
aspectos que establezcan las normas aplicables.
El proceso de evaluación de competencias profesionales tiene por objeto
determinar que los policías cuenten con los conocimientos, las habilidades,
destrezas y aptitudes necesarios para el desempeño de su función de forma
eficiente, de conformidad con los estándares establecidos para ello.
Y que a quienes aprueben las evaluaciones de control de confianza, del
desempeño de competencias profesionales se les expedirá la certificación a
que se refiere el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
De las anteriores disposiciones se pone de manifiesto, que para el
ejercicio de la función policial es necesario reunir todos los requisitos de ingreso
y permanencia, dentro de los que destacan aprobar las evaluaciones de control
de confianza, del desempeño y competencias profesionales, con la finalidad de
obtener y mantener actualizado el certificado único policial, lo que converge en
el servicio profesional de carrera.
Requisitos que evidencian que no cualquier persona está en aptitud de
ingresar y permanecer en una institución policiaca, además de que el servicio
profesional está planeado como una carrera de vida, sujeta a cambios de
~ 34 ~
adscripciones, formación constante, incluso a verificación del índice de masa
corporal; motivos por los que se estima que debe verificarse la remoción sólo
ante causas justificadas.
~ 35 ~
CAPÍTULO SEGUNDO. ESTÁNDARES INTERNACIONALES EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
2.1 Derecho al trabajo y a no ser privado del mismo en
forma injusta
El derecho al trabajo es un derecho fundamental, reconocido en diversos
instrumentos de derecho internacional, entre los que destaca el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por ser el
instrumento internacional que trata más extensamente el mismo.
Asimismo, el derecho al trabajo sustenta su relevancia en el hecho de
que es esencial para la realización de otros derechos humanos, como los de
alimentación, salud, vivienda, educación del trabajador y su familia, entre otros,
y constituye una parte inseparable e inherente de la dignidad humana. Además,
el trabajo, en tanto que es libremente escogido o aceptado, sirve para la plena
realización y reconocimiento de la persona en el seno de la comunidad.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
proclama el derecho al trabajo en un sentido general en su artículo 6 y
desarrolla la dimensión individual del derecho al trabajo mediante el
reconocimiento, en el artículo 7, del derecho de toda persona a condiciones de
trabajo equitativas y satisfactorias, en especial la seguridad de las condiciones
de trabajo. Por su parte, la dimensión colectiva del derecho al trabajo se aborda
en el artículo 8, que estipula el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al
sindicato de su elección, así como el derecho de los sindicatos a funcionar
libremente36.
México se adhirió al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales el 23 de marzo de 1981 y
formuló declaración indicando que interpreta los derechos laborales en el Artículo 8, en el contexto de su constitución
y las leyes.
36
~ 36 ~
De lo que se pone de manifiesto que el derecho al trabajo es una
prerrogativa individual porque pertenece a cada persona, y a la vez un derecho
colectivo, que engloba todo tipo de trabajos.
El artículo 6 en cita, define el derecho al trabajo de manera general y no
exhaustiva. En el párrafo 1 de dicho numeral los Estados Partes reconocen "el
derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la
oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o
aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho". En el
párrafo 2, dichos Estados reconocen que "para lograr la plena efectividad de
este derecho", habrán de adoptar medidas entre las que deberán figurar "la
orientación y formación técnicoprofesional, la preparación de programas,
normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y
cultural constante y la ocupación plena y productiva, en condiciones que
garanticen las libertades políticas y económicas fundamentales de la persona
humana".
En estos objetivos se reflejan los propósitos y principios fundamentales
de las Naciones Unidas, tal como se definen en el párrafo 3 del Artículo 1 de la
Carta de la Organización. Objetivos que se recogen también en lo esencial en el
párrafo 1 del artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.
Además, a nivel internacional, el derecho al trabajo se encuentra
regulado en el apartado a) del párrafo 3 del artículo 8 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; en el inciso i) del párrafo e) del artículo 5 de la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial; en el apartado a) del párrafo 1 del artículo 11 de la
Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer; en el artículo 32 de la Convención sobre los Derechos del Niño; y en los
artículos 11, 25, 26, 40, 52 y 54 de la Convención Internacional sobre la
protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus
~ 37 ~
familiares.
El derecho al trabajo, amparado en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, afirma la obligación de los Estados Partes
de garantizar a las personas su derecho al trabajo libremente elegido o
aceptado, en particular el derecho a no ser privado de trabajo de forma
injusta37. Esto se deriva en virtud de la libertad del individuo para elegir un
trabajo, haciendo hincapié en la importancia del trabajo para el desarrollo
personal, así como para la integración social y económica del mismo.
Siguiendo tales lineamientos la Organización Internacional del Trabajo
emitió en 1982 el Convenio Nº 158, sobre la terminación de la relación de
trabajo, que establece la legalidad del despido en su artículo 4, e impone en
particular, la necesidad de ofrecer motivos válidos para el despido así como el
derecho a recursos jurídicos y de otro tipo, en casos de despido improcedente.
Sin embargo, dicho Convenio no ha sido ratificado por el Estado Mexicano.
No obstante lo anterior, en el marco nacional, específicamente en el
burocrático, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el
artículo 123, apartado B, establece que los trabajadores sólo podrán ser
suspendidos o cesados, por causa justificada y que en caso de separación
injustificada, tendrá derecho a optar por la reinstalación en su trabajo o la
indemnización correspondiente, previo procedimiento legal38.
Normatividad que tiene reflejo en lo previsto en el artículo 46 de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, al establecer que el
nombramiento o designación sólo dejará de surtir efectos sin responsabilidad
para los titulares de las dependencias por las siguientes causas:
37
38
Artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Fracciones IX y XII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
~ 38 ~

Por renuncia, por abandono de empleo o repetida falta
injustificada a labores técnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o
equipo, o a la atención de personas, que ponga en peligro esos bienes o
que cause la suspensión o la deficiencia de un servicio, o que ponga en
peligro la salud o vida de las personas, en los términos que señalen los
Reglamentos de Trabajo aplicables a la dependencia respectiva;

Por conclusión del término o de la obra determinantes de la
designación;

Por muerte del trabajador;

Por incapacidad permanente del trabajador, física o mental, que le
impida el desempeño de sus labores;

Por resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, al
incurrir en cualquiera de las faltas que precisa, caso en los cuales, incluso
el Titular de la Dependencia podrá suspender los efectos del
nombramiento.
Asimismo, en lo relativo a la terminación del Servicio Profesional de
Carrera Policial, el artículo 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República, prevé causas ordinarias y extraordinarias, a saber:
I. Ordinarias, tales como:
a) La renuncia;
b) La incapacidad permanente para el desempeño de las funciones;
c) La jubilación o retiro, y
d) La muerte.
II. Extraordinarias, que comprenden:
a) La separación del servicio por el incumplimiento de los requisitos de
permanencia o, en el caso de agentes de la Policía Federal Ministerial, cuando
en los procesos de promoción concurran las circunstancias siguientes:
~ 39 ~
1. Haya alcanzado la edad máxima correspondiente a su jerarquía, de
acuerdo con lo establecido en las disposiciones aplicables;
2. Deje de participar en tres procesos consecutivos de promoción a los
que haya sido convocado o no obtenga el grado inmediato superior por causas
que le sean imputables, después de participar en tres procesos de promoción
para tal efecto, y
3. En su expediente no cuente con méritos suficientes para la
permanencia.
b) Y la remoción por incurrir en responsabilidad en el desempeño de las
funciones o incumplimiento de sus deberes.
Por lo que en el ámbito nacional, igualmente existen regulaciones que
permiten el despido en casos justificados, especialmente, en el caso de los
policías.
De este marco legal se desprende el derecho a la estabilidad en el
empleo, el cual se define como la forma de excluir el poder discrecional del
empleador en lo relativo a la disolución de la relación de trabajo39.
Su regulación emerge con la finalidad de cumplir con el derecho
fundamental de toda persona a un trabajo digno y socialmente útil y así
asegurar la vida, salud y un nivel económico decoroso de los trabajadores.
Se ha establecido que incurre en responsabilidad laboral, el patrón que
separe a su empleado mediante una declaración unilateral y sin causa
justificada. Dicha responsabilidad conlleva a posibilidad de que el trabajador
opte por la reinstalación en el empleo, así como el pago de salarios caídos y
Guerrero, Euquerio, “Manual de Derecho de Trabajo”, Editorial Porrúa, S.A., Sexta Edición, 1996, México, pág. 111
(citando a Mario L. Deveali, en la Enciclopedia Jurídica Omeba, tomo X, página 790).
39
~ 40 ~
demás prestaciones.
De lo relacionado en este capítulo se puede concluir válidamente, que:

El derecho al trabajo es esencial para la realización de otros
derechos humanos y es una parte inherente a la dignidad de la persona.

Conforme al Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, del cual México es parte, se debe garantizar a las
personas el derecho a no ser privado del trabajo de forma injusta.

Que la necesidad de ofrecer motivos válidos para el despido, así
como el derecho a recursos jurídicos en su caso, fue acogido por el
artículo 123, apartado B, fracciones IX y XII de la Constitución, así como
en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, precisando
esta última los casos de terminación de la relación laboral sin
responsabilidad para los titulares de las dependencias.

Que el artículo 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, contempla las causas ordinarias y extraordinarias de
terminación del Servicio Profesional de Carrera, por lo que en el caso
especial de los policías, igualmente están precisadas las razones para
calificar de justificado o injustificado un despido.

Que la estabilidad es la forma de excluir el poder discrecional del
empleador y redunda en el fin de proporcionar a las personas un trabajo
digno y socialmente útil.
Partiendo de estas premisas, podemos afirmar que la fracción XIII del
apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, no es acorde al derecho internacional en materia de derechos
humanos.
Lo anterior es así, porque como ya se vio, en el ámbito del derecho
humano al trabajo, se privilegia no ser privado del empleo sin causa justa, en
~ 41 ~
virtud de que el trabajo es inherente a la dignidad de la persona y le permite la
realización de otros derechos para él y su familia.
Luego, el hecho de que el precepto constitucional en comento prohíba la
reincorporación al servicio, con independencia del resultado del juicio o medio
de defensa, permite la terminación de la relación policía-Estado, aun cuando la
causa haya sido injustificada, lo que conlleva a una violación del derecho a la
estabilidad en el empleo, en detrimento de la dignidad del trabajador y su
familia, menoscabando también sus derechos humanos a la alimentación,
salud, vivienda, educación, etcétera.
En efecto, si bien puede entenderse que el trabajo de algunos servidores
públicos se sujeten a modalidades especiales distintas a la generalidad de los
burócratas, tales como requerimientos particulares para el ingreso y
permanencia -en el caso de los policías-, lo cierto es que tales modalidades no
pueden llegar a desvincular su función del régimen laboral, ya que finalmente se
trata de personas que tienden a la satisfacción de sus necesidades materiales y
las de su familia a través del fruto de su trabajo y ante normas que vedan la
posibilidad de su reincorporación en caso de despido injustificado, se
encuentran en una situación de vulnerabilidad en relación con su empleador,
siendo que el derecho burocrático, emerge precisamente con un espíritu
proteccionista, con la finalidad de evitar la indefensión de los empleados,
partiendo de los principios de equidad, justicia social y protección.
2.2 Presunción de inocencia
Es un principio que emerge del derecho penal, como una garantía judicial
de la persona inculpada y tiene su sustento en los numerales 8.2 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, 11.1 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos.
~ 42 ~
En México, antes de la reforma del 18 de junio de 2008, el principio de
presunción de inocencia, se encontraba implícito en los artículos 14, segundo
párrafo, 16, primer párrafo, 19, primer párrafo, 21, párrafo primero y 102,
apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. Actualmente, se encuentra expreso en el artículo 20, apartado B,
fracción I, de la Ley Fundamental, relativo a los derechos de toda persona
imputada: “a que se presuma su inocencia mientras no se declare su
responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa”.
La presunción de inocencia en su génesis fue más bien considerada
como principio teórico del derecho encarnado en la máxima in dubio pro reo,
exclusiva del derecho penal, para con posterioridad llegar a construir un
derecho de toda persona, a ser considerada y tratada como inocente respecto
de la acusación formal en su contra, lo que se ha hecho extensivo hasta en el
procedimiento administrativo sancionador.
En efecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha
establecido que uno de los principios rectores del derecho, que debe ser
aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna
pena o sanción, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental
de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a
un procedimiento sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo
del Estado, a través de autoridad competente.40
Asimismo, en virtud de sus tres significados garantistas, el Máximo
Tribunal del País, ha calificado como “poliédrico” el principio de presunción de
Contradicción de tesis 200/2013. Entre las sustentadas por la Primera y la Segunda Salas de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. 28 de enero de 2014. Mayoría de nueve votos de los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,
José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar
Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas
y Juan N. Silva Meza; votaron en contra: Luis María Aguilar Morales y Alberto Pérez Dayán. Ponente: Olga Sánchez
Cordero de García Villegas. Secretario: Octavio Joel Flores Díaz. Registro Ius 2006590.
40
~ 43 ~
inocencia, por estar referido:
1.-
Como una regla probatoria que impone la carga de la prueba para
quien acusa de destruir el estatus de inocente del probable infractor y precisa
las características que debe reunir los medios de prueba.
2.-
Como regla de tratamiento que excluye o restringe al máximo la
limitación de sus derechos fundamentales del probable infractor, con motivo del
proceso que se instaura en su contra.
3.-
Como estándar o regla de juicio que puede entenderse como una
norma que ordena a los jueces la absolución del señalado como probable
infractor cuando durante el proceso no se han aportado pruebas de cargo
suficientes para acreditar su responsabilidad.
Así se tiene que, el principio de presunción de inocencia constituye el
derecho a recibir la consideración y el trato de “no autor” en hechos antijurídicos
y determina, por ende, el derecho a que no se apliquen las consecuencias o los
efectos relacionados hasta que no esté probada en forma clara y rotunda su
responsabilidad.
En el caso de este trabajo, la prohibición constitucional de no
reinstalación de los policías, es violatoria del principio de presunción de
inocencia,
ya que sanciona con la desincorporación al agente con
independencia del procedimiento y del resultado del mismo, vedándole la
posibilidad de reinstalación aun siendo injustificada la remoción.
Es decir, la norma constitucional presume culpable al policía cesado, en
la medida que prohíbe su reincorporación, aun cuando en un juicio se acreditara
que fue injustificado su despido, estableciendo para tal efecto el pago de una
indemnización.
~ 44 ~
2.3 Derecho a un recurso efectivo
Desde otro punto de vista de la perspectiva internacional, encontramos
que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos41 y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos42 establecen el derecho de toda persona
a una garantía judicial específica, destinada a protegerla de manera efectiva
frente a la violación de los derechos humanos reconocidos por los respectivos
instrumentos.
El primero de los instrumentos mencionados, en su artículo 2.3, prevé
que toda persona cuyos derechos hayan sido violados, puede interponer un
recurso efectivo, siendo la autoridad competente de conformidad con el sistema
legal en el Estado, la que decidirá sobre los derechos de aquélla y hará cumplir
su decisión.
Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el
artículo 25, estipula que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y
rápido ante los jueces o tribunales competentes que la amparen contra actos
que violen sus derechos fundamentales. Además, establece que los Estados
Parte, se comprometen a garantizar que la autoridad competente prevista
decida sobre los derechos de la persona que interponga el recurso, a
desarrollar las posibilidades del recurso y a garantizar el cumplimiento por las
autoridades competentes.
Como puede verse, ambos instrumentos internacionales establecen:
México se adhirió al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos el 23 de marzo de 1981 y formuló
declaración interpretativa respecto de los artículos 9, párrafo 5 y 18, así como reserva en relación a los numerales 9
y 25, inciso c), subsistiendo únicamente el primero.
42 México suscribió la Convención Americana sobre los Derechos Humanos el 22 de noviembre de 1969 y formuló
declaración interpretativa respecto de los artículos 4, párrafo 1 y 12 párrafo 3, así como reserva en relación con el
numeral 23, párrafo 2, las cuales ya fueron parcialmente retiradas.
41
~ 45 ~
a) Una obligación estatal de crear un recurso rápido y sencillo,
primordialmente de carácter judicial;
b) La exigencia de que el recurso sea efectivo;
c) Que la víctima de la violación pueda interponerlo aun contra actos
cometidos por autoridades públicas;
d) Que el Estado asegure que el recurso será considerado; y
e) Que las autoridades estatales cumplan con la decisión emitida en el
recurso.
Particularmente en lo relativo al tema del alcance de la noción “recurso
efectivo”, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha realizado
numerosos pronunciamientos, siendo trascendentes para este trabajo los
siguientes:
“… para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por
la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino
que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha
incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo
necesario para remediarla”.43
“… no basta que los recursos existan formalmente, sino que los
mismos deben dar resultados o respuestas a las violaciones de
derechos humanos, para que éstos puedan ser considerados
efectivos”.44
“… los recursos deben ser idóneos para proteger la situación
jurídica infringida y capaces de producir el resultado para el que
fueron concebidos”.45
Corte IDH, Caso Durand y Ugarte, sentencia de 16 de agosto de 2000, párr. 102; Caso Cantoral Benavides,
sentencia de 18 de agosto de 2000, párr. 164; Caso Ivcher Bronstein, sentencia de 6 de febrero de 2001, párr. 136;
Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni. Sentencia de 31 de agosto de 2001, párr. 113; Garantías
judiciales en estados de emergencia, (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión
Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987, párr. 24, entre otros.
44 Corte IDH, Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, sentencia de 31 de agosto de 2001, párr. 111;
Caso Cantos, sentencia de 28 de noviembre de 2002, párr. 52; Caso Juan Humberto Sánchez, sentencia de 7 de
junio de 2003, párr. 121; Caso Maritza Urrutia, sentencia de 27 de noviembre de 2003, párr. 117, entre otros.
45 Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez, sentencia de 29 de julio de 1988, párrs. 64 y 66; Caso Godínez Cruz,
sentencia de 20 de enero de 1989, párrs. 67 y 69; Caso Fairén Garbi y Solís Corrales, sentencia de 15 de marzo de
1989, párrs. 88 y 91; Excepciones al agotamiento de los recursos internos (art. 46.1, 46.2.a y 46.2.b Convención
Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-11/90 del 10 de agosto de 1990, párr. 36.
43
~ 46 ~
“…no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por
las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias
particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir,
por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la
práctica, porque el Poder Judicial carezca de la independencia
necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios
para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que
configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando
se incurre en retardo injustificado en la decisión; o, por cualquier
causa, no se permita al presunto lesionado el acceso al recurso
judicial”.46
De tales argumentos de la Corte Interamericana los tratadistas han
desarrollado nociones de “recurso efectivo”. Principalmente son dos:
La primera, relacionada con la “idoneidad” del recurso; es decir, con la
capacidad para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos
humanos y proveer lo necesario para remediarla. Esto es que ofrezca la
posibilidad de plantear la violación a un derecho humano y de “obtener
remedios adecuados frente a esas violaciones”.47
La segunda, relativa a las condiciones políticas e institucionales que
hacen posible que un recurso previsto pueda cumplir con su objeto, sin ser
“ilusorio o gravoso” para la víctima.48
Ahora bien, de conformidad con la Observación General No 31 de 26 de
mayo de 2004, realizada por el Comité de Derechos Humanos, interpretando al
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la noción de recurso
efectivo es más amplia, ya que al evaluar la efectividad dicho Comité toma en
consideración:
Corte IDH, Caso Ivcher Bronstein, sentencia de 6 de febrero de 2001, párr. 137; Garantías Judiciales en Estados
de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-9/87
del 6 de octubre de 1987, párr. 24.
47 Coutis Christian “Derecho a un recurso rápido sencillo y efectivo”, Revista Iberoamericana De Derecho Procesal
Constitucional No. 5, Enero-Junio 2006, México, D.F., página 39.
48 Coutis Christian “Derecho a un recurso rápido sencillo y efectivo”, Revista Iberoamericana De Derecho Procesal
Constitucional No. 5, Enero-Junio 2006, México, D.F., página 39.
46
~ 47 ~
1) La adecuación de la situación a la víctima, en particular cuando
pertenece a grupos en situación de vulnerabilidad;
2) La adecuación del cuerpo judicial o administrativo, que tramita el
recurso; y, especialmente
3) La adecuación del remedio, para hacer cesar la violación, ofrecer
reparación material y moral a la víctima, castigar a los responsables (cuando
proceda) e impedir que la violación se repita.
De lo que se pone de manifiesto, que gran parte de la efectividad de un
recurso tiene que ver con la posibilidad de que se resarza en la violación del
derecho humano violado, en atención a las interpretaciones realizadas de
ambos instrumentos internacionales que se encuentran en vigor para el Estado
Mexicano.
Precisado lo anterior, es menester referirse a los medios de defensa y
sus alcances, en el caso de remoción de policías.

Contra el acuerdo de inicio del procedimiento de separación de un
miembro de alguna corporación policiaca, es procedente el amparo
indirecto, por tratarse de un acto que puede tener una ejecución de
imposible reparación, de conformidad con lo previsto en el artículo 107,
fracción V de la Ley de Amparo (alcances de la jurisprudencia 72/2013 de
la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación).49

de
Tratándose de servidores públicos removidos como consecuencia
la
emisión
de
una
resolución
dictada
por
el
Consejo
de
Profesionalización de la Procuraduría General de la República dentro de
Contradicción de tesis 35/2013. Entre las sustentadas por el Tribunal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito, el
Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y los Tribunales Colegiados Tercero, Cuarto,
Sexto, Décimo, Décimo Primero y Décimo Segundo, todos en Materia Administrativa del Primer Circuito. 3 de abril de
2013. Mayoría de tres votos. Disidentes: Sergio A. Valls Hernández y José Fernando Franco González Salas.
Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Guadalupe Margarita Ortiz Blanco.
49
~ 48 ~
un procedimiento de remoción por incumplimiento de los requisitos de
permanencia, el artículo 47, fracción V, de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, prevé que no procede recurso
administrativo alguno. Por tanto, en estos casos, el policía inconforme
deberá acudir al juicio contencioso-administrativo federal ante el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativo, por ser el órgano jurisdiccional
legalmente competente para conocer y resolver los juicios promovidos
contra resoluciones definitivas que pongan fin a un procedimiento
administrativo en términos de lo previsto en el numeral 14, fracción XI, de
la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En tanto que, en los casos en que la remoción derive de la
tramitación de un procedimiento administrativo disciplinario en que se
acredite la responsabilidad administrativa del policía de que se trate, el
artículo 76 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República
establece que el servidor público podrá interponer recurso de rectificación
ante el Consejo de Profesionalización, el cual es optativo en términos de la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, pudiendo el afectado elegir dicho recurso o la promoción del
juicio contencioso-administrativo federal en los términos a que se refiere el
párrafo anterior.

Además, independientemente de la causa que dé origen la
remoción, en los casos en que la sentencia que culmine el juicio
contencioso-administrativo federal resulte desfavorable a los intereses del
servidor público sancionado, podrá promover juicio de amparo directo, por
tratarse de una sentencia definitiva de conformidad con lo previsto por el
artículo 170, fracción I de la Ley de Amparo.
Sin embargo, como ya se dijo en el capítulo primero, en términos de lo
previsto por el artículo 123, apartado B, fracción XIII de la Constitución Política
~ 49 ~
de los Estados Unidos Mexicanos, la interpretación jurisdiccional que se ha
realizado a dicho precepto es la literal, al establecer “el Estado sólo estará
obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho,
sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que
sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido…".50
Lo que tiene como consecuencia que, con independencia del sentido en
que se resuelva cualquier medio de defensa promovido contra la remoción o
separación del servidor público de que se trate, sea ordinario o extraordinario,
no podrá tener por efecto la reinstalación, pues la prohibición contenida en la
norma constitucional es absoluta.
Así, la sentencia que se dicte en cualquiera de los procedimientos, no
obstante que decrete la ilegalidad o inconstitucionalidad de la resolución
recurrida o acto reclamado, según sea el caso, derivada de un vicio de forma o
de fondo, en ninguna circunstancia tendrá por efecto la reincorporación, aun
considerando que la remoción fue injustificada.
En tanto, que para que proceda el pago de la indemnización y demás
prestaciones que comprenden: la remuneración diaria ordinaria, así como los
beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios,
retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro
concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios,
desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra
forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago
correspondiente,51 es necesario que se ponga de manifiesto que fue
injustificada la terminación de la relación entre el policía y la administración
pública (Tesis: 2a. CXXV/2013 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Artículo 123 Constitucional, de conformidad con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de
junio de 2008, vigente hasta este momento.
51 Tesis de jurisprudencia 110/2012 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada
del veintinueve de agosto de dos mil doce. Registro Ius 2001770.
50
~ 50 ~
Justicia de la Nación).52
En cambio en los casos de reposición de procedimiento, vicios de forma
o análisis de fondo, en los que no se concluya que el despido fue injustificado,
el resultado del juicio, no tendrá por consecuencia ni una indemnización.
Considerando lo anterior, se establece lo siguiente:
Que en el sistema jurídico mexicano no existe un recurso efectivo por
medio del cual los policías puedan impugnar la determinación de su remoción,
en virtud de que constitucionalmente está vedada la reparación correspondiente
a la reincorporación en caso de despido injustificado, ya que no obstante que el
legislador reguló lo relativo a la procedencia del recurso de rectificación, juicio
contencioso-administrativo federal y juicio de amparo indirecto y directo,
ninguno de estos procedimientos ordinarios y extraordinarios, tiene como
consecuencia el resarcimiento del trabajo, ni aun en caso de despido
injustificado.
Que el artículo 123 Constitucional, al prohibir la reincorporación de los
policías, con independencia del resultado del juicio, es contrario a las
disposiciones
internacionales
que
prevén
las
garantías
judiciales,
especialmente la instauración de un recurso efectivo, ya que por disposición el
Estado Mexicano no es posible lograr la plena reparación al derecho humano
violado.
2.4 Derecho a la igualdad y no discriminación
La discriminación es definida en las Convenciones sectoriales destinadas
Recurso de inconformidad 87/2013. Artemio Duarte Martínez. 13 de noviembre de 2013. Mayoría de cuatro votos;
votaron a favor Alberto Pérez Dayán, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Luis
María Aguilar Morales. Disidente: Sergio A. Valls Hernández. Ponente: Luis María Aguilar Morales. Secretario:
Alejandro Manuel González García. Registro Ius 2005255.
52
~ 51 ~
a su eliminación53, esencialmente como cualquier distinción, exclusión,
restricción, limitación o privilegio, en detrimento de los derechos humanos en
ellas consagrado.
La doctrina contemporánea es coincidente, en considerar al principio de
igualdad y el derecho a la no discriminación, como uno de los pilares del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, incluso como elemento
integrante del derecho internacional general o consuetudinario. El punto de
partida del mandato de no discriminación es el principio de igualdad.
Sobre el tópico Fernando Rey Martínez54, considera que existe una
relación de género y especie, ya que junto con los principios de igualdad ante la
ley, de igualdad en la aplicación de la ley, de igualdad en el contenido de la ley
y el principio de igualdad sustancial, el mandato de no discriminación forma
parte del conjunto de figuras jurídicas mediante las cuales el constitucionalismo
contemporáneo busca plasmar en la realidad el complejo y tan anhelado valor
de la igualdad.
Sin embargo esta común convergencia no impide que cada expresión
tenga un contenido normativo y alcance propio distinto al de los demás, por los
siguientes motivos:
* Los principios de igualdad son mandatos dirigidos a los poderes
estatales, en tanto que el mandato de no discriminar, no sólo obliga a las
autoridades, sino también a cada uno de los particulares.
* Mientras la formulación jurídica de los principios de igualdad sólo puede
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, artículo 1(1); Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, artículo 1; Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, artículo 7; Convención
Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad
(de 1999), artículo 1(2); entre otras.
54 Rey Martínez, Fernando. El derecho fundamental a no ser discriminado por razón de sexo. México. CONAPRED
2005, P28.
53
~ 52 ~
ser planteada de manera negativa, en el sentido de prohibición a las
autoridades de realizar distinciones irracionales o arbitrarias en la aplicación y
creación del derecho, el mandato de no discriminación no sólo implica la
obligación de no establecer distinciones injustificadas en el ejercicio de los
derechos, sino, además, el deber de tomar las medidas necesarias para
combatir todas las formas de desigualdad que impiden el ejercicio efectivo de
los derechos de todos en un plano de igualdad.
* Finalmente, la no discriminación no sólo se compromete con el principio
formal de que todos deben ser tratados iguales, cualquiera que sea el contenido
de aquella igualdad, por el contrario, al tener como meta última el que todos
puedan gozar y ejercer sus derechos fundamentales en igualdad de
oportunidades, parte de un contenido mínimo e irreductible.
En el tema de la tesis, la prohibición de reinstalación o reincorporación
prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo,
Constitucional, cuyo ámbito subjetivo de validez se centra en los miembros de
instituciones policiales, encuentra su fundamento, en las funciones de seguridad
interior que desempeñan sus elementos. Sin embargo, en casos diversos
análogos de cese de funcionarios dedicados a actividades de seguridad, el
tratamiento ha sido distinto.
Por ejemplo, al resolver los amparos en revisión 810/2006, 1285/2006 y
1659/2006, el alto tribunal consideró que miembros de corporaciones militares
(tuteladores de la soberanía nacional), tienen derecho a la reincorporación al
servicio.
En las sentencias mencionadas, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación se pronunció sobre el caso de miembros del servicio castrense, que
fueron dados de baja del servicio en activo por encontrarse infectados con el
virus de la inmunodeficiencia humana (VIH).
~ 53 ~
El máximo tribunal del país consideró que la norma que decreta el retiro
de los militares por seropositividad a los anticuerpos contra los virus de la
inmunodeficiencia humana confirmada con pruebas suplementarias es violatoria
de la garantía de igualdad y de no discriminación por razón de salud y, por
tanto, el militar que hubiere sido retirado tomando ese precepto legal como
fundamento tiene derecho a su reincorporación al servicio.
En esas oportunidades la Suprema Corte de Justicia de la Nación
determinó que la medida adoptada por la administración pública a través de la
Secretaría de la Defensa Nacional consistente en el decreto de baja de los
miembros de las fuerzas armadas por ser portadores del virus del sida, sobre la
consideración que de dejaron de ser útiles al servicio por razones de salud, es
desproporcional y, por tanto, debían ser reincorporados al servicio.
Además, estableció que la medida legislativa que prevé que los militares
pueden ser separados de su cargo por la susceptibilidad a infecciones
recurrentes, contenida en la Primera Categoría, fracción 117, de las Tablas
anexas a la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
Mexicanas, vigente hasta el siete de agosto de dos mil tres, carece de
razonabilidad y, por tanto, debía ser declarada su invalidez únicamente por lo
que hace a esa medida discriminatoria.
De lo anterior se pone de manifiesto que el casos diversos la Suprema
Corte de Justicia de la Nación consideró que un sector de los grupos de
servidores públicos cuyas funciones impactan en la soberanía nacional
(militares) sí tiene derecho a la reinstalación cuando sus bajas se decreten con
fundamento en una medida desproporcional, irracional y discriminatoria.
Ahora bien, el artículo 24 de la Convención Americana de Derechos
Humanos reconoce el derecho de igualdad ante la ley previendo que todas las
~ 54 ~
personas son iguales ante la ley y, en consecuencia, tienen derecho, sin
discriminación, a igual protección de la ley.
Luego entonces, si los militares y los policías se trata de corporaciones
que tutelan la seguridad, los primeros, nacional y los segundos, en forma
interna, por ende, resulta que el criterio interpretativo de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación para aquéllos y el utilizado para éstos contraviene el
principio de no discriminación, en razón de que a pesar de encontrarse en la
misma situación jurídica derivada de la realización de actividades relacionadas
con la seguridad, a los miembros de las corporaciones policíacas se les ha
impedido su reincorporación al servicio.
2.5 Alcances de los Convenios números 87 del 17 de junio
de 1948 y 151 sobre la Protección del Derecho de Sindicalización
y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo
en la Administración Pública
La importancia del análisis de los mismos, deriva de que el Máximo
Tribunal del País, al realizar la interpretación conforme a la cual concluyó que el
vínculo de los policías con el Estado, es un acto-condición y que los mismos
carecen del derecho a la reinstalación, fundó su determinación, entre otras
cosas, en dichos convenios.
Precisó que el Convenio número 87, establece el derecho de los
trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa
a constituir las organizaciones que estimen convenientes en defensa de sus
intereses; y en relación con el Convenio 151, determinó que éste además de
garantizar la libertad sindical de los empleados públicos (artículos 4o. y 5o.),
concede facilidades a los representantes sindicales para desempeñar sus
funciones, pero que tal concesión no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz
de la administración o servicio prestado (artículo 6o., inciso 2); además precisó
~ 55 ~
que ambos convenios no incluyen a la totalidad de los empleados públicos a su
plena protección o tutela, en la medida que hacen referencia que la legislación
nacional deberá determinar hasta qué punto los mismos son aplicables a las
fuerzas armadas y a la policía.
Sin embargo, del estudio de ambos convenios, se advierte que los
mismos si bien están referidos a trabajadores, desde la perspectiva del derecho
a la sindicalización, ninguno de ellos se refiere al ámbito que debe regir en
materia de policías, es decir, distinguir si se trata de un acto-condición regulado
por el derecho administrativo o si es una relación laboral, tutelada por el
derecho del trabajo.
Por el contrario, se trata de dos normas internacionales en materia
laboral, que en algunos de sus apartados hacen alusión a policías, lo que debe
interpretarse necesariamente en el sentido, de que consideran tal relación con
el Estado, como perteneciente a la materia y no a otra.
Finalmente, no son conclusivos o determinantes en el sentido de que
deben excluirse de las corporaciones policíacas del derecho a la sindicalización,
pues por el contrario, hace alusión a la potestad de los Estados de aplicar tales
convenios tuteladores del derecho de sindicalización a los policías.
De esta forma, se considera que de tales convenios no existe la
posibilidad de concluir, que el vínculo entre los miembros de las corporaciones
policiales y el Estado es de naturaleza distinta a la laboral, es decir, es
administrativa, en específico por ser un “acto condición”.
~ 56 ~
CAPÍTULO TERCERO. COMPARATIVO DE LOS POLICÍAS Y
OTROS MIEMBROS DE LOS GRUPOS QUE SE RIGEN “POR SUS
PROPIAS LEYES”
3.1 Los policías y los miembros del servicio exterior
El Servicio Exterior Mexicano es el cuerpo permanente de funcionarios
del Estado, encargado de su representación en el extranjero y responsable de
ejecutar la política exterior de México, de conformidad con los principios
normativos que establece la Constitución.
Entre sus funciones destacan el promover y salvaguardar los intereses
nacionales en los Estados extranjeros; mantener y fomentar las relaciones entre
México y los miembros de la comunidad internacional, velar por el prestigio del
país en el exterior, intervenir en la celebración de tratados y cuidar su
cumplimiento.
Así en un mundo con intereses globalizados, la misión de dichos
funcionarios es de suma importancia para el país.
Si bien se ha considerado que las relaciones entre la Secretaría de
Relaciones Exteriores y los miembros del Servicio Exterior quedan excluidas del
régimen burocrático general, incluso llegando a considerarse su vínculo como
administrativo,55 lo cierto es que dichos funcionarios sí gozan de un recurso
efectivo en caso de destitución.
En efecto, el artículo 60 de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, prevé
un procedimiento de responsabilidad administrativa en cuya sentencia se puede
Amparo directo en revisión 1928/2012. Directora General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Relaciones
Exteriores. 29 de agosto de 2012. Mayoría de tres votos. Disidentes: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Jorge Mario
Pardo Rebolledo. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretario: Javier Mijangos y González. Registro Ius
2001773
55
~ 57 ~
decretar la destitución del servidor público, de acreditarse alguna falta prevista
en las fracciones I, IV, VI, VII, IX, X y XIV del artículo 58 de la misma
legislación, una de las cuales contempla ser condenado por delito internacional.
No obstante lo anterior, no existe una norma que prohíba su
reincorporación de acreditarse que fui injustificada la destitución. Además la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sido prolija en emitir tesis indicando
que dicho procedimiento de responsabilidad administrativa es violatorio del
derecho a una adecuada defensa porque no otorga al afectado un plazo
razonable para formular su contestación y ofrecer pruebas.56
Sin embargo, como se ha analizado en este trabajo, los policías en una
dimensión de funciones muy diferentes e internas al país, ante su remoción
injustificada no pueden ser reincorporados en sus funciones por una prohibición
constitucional. De ahí que si la sentencia que se dicte en un juicio no puede
resarcirlos en su empleo, menos aun es posible que tengan algún efecto las
violaciones al procedimiento que se pudieran suscitar en el mismo.
De ahí que no todas las categorías especiales a que se refiere el
apartado B del artículo 123 Constitucional, tengan un igual tratamiento, sin que
esta distinción se encuentre justificada en forma objetiva.
3.2 Los policías y los militares
El Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, son instituciones armadas
permanentes que tienen entre otras misiones, defender la integridad,
independencia y soberanía de la nación, garantizar la seguridad interior y
prestar auxilio en casos de desastres.
Amparo directo en revisión 1928/2012. Directora General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Relaciones
Exteriores. 29 de agosto de 2012. Mayoría de tres votos. Disidentes: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Jorge Mario
Pardo Rebolledo. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretario: Javier Mijangos y González. Registro Ius
2001778
56
~ 58 ~
Asimismo, representan una de las categorías especiales a que se refiere
el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, de tal
suerte que sus condiciones laborales y más que nada su disciplina son diversas
a las que rigen a los civiles, normalmente más estrictas atendiendo a las
funciones que realizan.
No obstante lo anterior, en términos de lo previsto por el artículo 178 de
la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, los militares que se
encuentren sujetos a proceso, continuarán perteneciendo al activo del Ejército y
Fuerza Aérea; en igual situación se considerará a los Generales, Jefes y
Oficiales Profesionales que estén cumpliendo penas impuestas por Tribunales,
con excepción de aquellos a quienes se les haya impuesto la pena de baja de
las Fuerzas Armadas.
De lo que se pone de manifiesto que la comisión de un delito por un
miembro del ejército, no ocasiona necesariamente su baja, ni aun cuando esté
compurgando la pena por haber resultado plenamente responsable, por lo que
él y su familia pueden seguir gozando de las prestaciones y beneficios propios
de los miembros castrenses.
En cambio, como se ha analizado ampliamente en este trabajo, los
policías con funciones de seguridad pública internas al país, al no cumplir con
algún requisito de permanencia, aun cuando éste sea de índole administrativo
como lo sería -no participar en los procesos de promoción o ascenso que se
convoquen- conlleva a una causa de remoción justificada. Además una vez
desincorporado, no podría bajo ningún motivo ser reinstalado.
En esa perspectiva, es menester indicar que la honestidad y confiabilidad
de la que carece un empleado público al cometer un delito, no siempre es un
requisito que se privilegia en la ponderación que se hace entre el interés de la
~ 59 ~
sociedad y el interés personal del funcionario.
Ya que mientras los militares sentenciados no causan baja del ejército,
salvo pena expresa, los policías que son removidos aun por motivos
injustificados no pueden volver a ser reincorporados por mandato constitucional.
De ahí que no todas las categorías especiales a que se refiere el
apartado B del artículo 123 Constitucional, tengan un igual tratamiento, sin que
esta distinción tenga una justificación objetiva.
~ 60 ~
CAPÍTULO CUARTO. CONCLUSIONES Y PROPUESTA
4.1 Conclusiones
Si bien es verdad que en términos de lo previsto en la fracción XIII, del
apartado B del artículo 123 Constitucional, los policías deben regirse por sus
propias leyes, igualmente cierto es que acorde a lo establecido por el numeral
5, fracción II, inciso l), de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, Reglamentaria del apartado B del Artículo 123 Constitucional, hasta hoy
en día, los agentes de policía son trabajadores; de ahí que todas las
interpretaciones que partan de supuestos ajenos a dicha norma, sosteniendo
que existe un vínculo administrativo y que se trata de un acto condición, no
hacen más que retrotraer casi cuarenta y cinco años el derecho burocrático.
Luego si bien es verdad que el constituyente distinguió a los policías de
los trabajadores burocráticos ordinarios, al establecer que se regirían por sus
propias leyes, esto se dispuso así con la finalidad de armonizar las condiciones
de su trabajo, con los requerimientos propios de su función.
Por tal motivo se considera que la norma internacional que prohíbe su
reincorporación, con independencia del resultado del juicio, es decir, aun
resolviendo que el cese fue injustificado es atentatoria del derecho humano al
trabajo y a no ser privado del mismo sin causa justa.
Asimismo, se estima que veda el principio de presunción de inocencia,
en la medida que la norma constitucional, sentencia a priori a la no
reincorporación, aun tomando en consideración que el resultado del juicio
puede ser a favor del policía cesado.
También es violatorio del derecho a un recurso efectivo, ya que no basta
que el legislador haya previsto medios ordinarios y extraordinarios para
~ 61 ~
combatir la remoción, cuando el efecto de la sentencia nunca puede ser la
reincorporación, ya que a lo sumo al ser injustificada la baja, lo procedente es el
pago de una indemnización.
Igualmente, se considera que la norma constitucional viola el principio de
igualdad en la medida que diversas categorías de funcionarios excluidos del
régimen burocrático ordinario, no tienen un tratamiento constitucional ni legal
igual al que se prevé para los policías, como es el caso de los miembros del
servicio exterior y de los militares, ya que por ejemplo, los primeros sí cuentan
con un recurso efectivo ante la reincorporación y los segundos, no son dados
de baja de los cuerpos castrenses aun cuando estén compurgando una pena
por su responsabilidad en la comisión de un delito, salvo que exista condena
expresa que ordene su desincorporación.
Además, debe indicarse que al precepto constitucional en mención que
genera la más alta inseguridad en materia de empleo, se le suman los bajos
sueldos y el gran riesgo que implica combatir al crimen organizado de estos
días, lo que lejos de permitir que más y más mexicanos con valores aspiren a
ingresar y permanecer como Policías Federales de carrera, ha provocado la
desarticulación de los cuerpos policiales, con la consecuente incorporación de
las fuerzas militares en las funciones de seguridad pública y lo que esto
conlleva en perjuicio de la sociedad civil.
Para evitar lo anterior se advierte necesario tomar medidas, dentro de las
cuales se puede estimar el reconocimiento social a la función policial y el
consecuente mejoramiento de las condiciones legales que actualmente
imperan, ya que partiendo del rechazo y menosprecio institucional de las
corporaciones policiacas, no es posible pretender su dignificación, menos el
reclutamiento de personas con el perfil necesario para ingresar y permanecer
en la carrera policial.
~ 62 ~
Lo anterior es así, ya que además de valores como eficiencia, honestidad
y confiabilidad, es necesario que el aspirante cumpla requisitos como edad,
estatura, índice de masa corporal, escolares, médicos, etcétera; en tanto que
para permanecer, además se necesita pasar evaluaciones de control de
confianza, desempeño y competencias profesionales, requisitos que no
cualquier persona puede colmar.
Asimismo, debe partirse de la idea de que las evaluaciones necesarias
para la permanencia tienden a la profesionalización necesaria de los miembros
de las corporaciones policiacas, por lo que es innecesaria una norma
constitucional que pretenda la “depuración” de malos policías a priori, porque se
debe partir de la confianza de que tales evaluaciones darán un resultado.
~ 63 ~
4.2 Propuesta
Al llegar a la conclusión que la reforma de 18 de junio de 2008, del
segundo párrafo de la fracción XIII, del apartado B del artículo 123
Constitucional, es violatoria de derechos humanos, es menester recordar el
contenido de la contradicción de tesis 293/2011 del Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación.
En esa ejecutoria el Máximo Tribunal del País, consideró que:
* El primer párrafo del artículo 1° constitucional reconoce un conjunto de
derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados
internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea parte.
* De la interpretación literal, sistemática y originalista del contenido de las
reformas constitucionales de seis y diez de junio de dos mil once, se desprende
que las normas de derechos humanos, independientemente de su fuente, no se
relacionan en términos jerárquicos.
* Que derivado de la parte final del primer párrafo del citado artículo 1°
Constitucional, cuando en la constitución haya una restricción expresa al
ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma
constitucional, ya que el principio que le brinda supremacía comporta el
encumbramiento de la constitución como norma fundamental del orden jurídico
mexicano, lo que a su vez implica que el resto de las normas jurídicas deben
ser acordes con la misma, tanto en un sentido formal como material,
circunstancia que no ha cambiado.
* Que lo que sí ha evolucionado a raíz de las reformas constitucionales
en comento es la configuración del conjunto de normas jurídicas respecto de las
cuales puede predicarse dicha supremacía en el orden jurídico mexicano. Esta
~ 64 ~
transformación se explica por la ampliación del catálogo de derechos humanos
previsto dentro de la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, el
cual evidentemente puede calificarse como parte del conjunto normativo que
goza de esta supremacía constitucional.
* Que en este sentido los derechos humanos, en su conjunto, constituyen
el parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual debe
analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del orden jurídico
mexicano.
Argumentos de donde derivó con carácter obligatorio la jurisprudencia de
rubro: “DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN
LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE
CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA
CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE
AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO
CONSTITUCIONAL."
Por lo anterior se estima que la norma prohibitiva de la reincorporación
de los policías, constituye una restricción expresa al ejercicio de los derechos
humanos al trabajo y a no ser privado del mismo en forma injusta, de
presunción de inocencia, de recurso efectivo y de igualdad y no discriminación,
respecto de los cuales no es posible realizar un ejercicio de inconvencionalidad,
en la medida que los tratados internacionales no son jerárquicamente
superiores a la constitución.
Por tal motivo, el segundo párrafo de la fracción XIII, del apartado B del
artículo 123 Constitucional, no es posible inaplicarse; de ahí que se proponga la
reforma a dicho precepto, a fin de que evite prohibir la reincorporación en caso
de despidos injustificados de los policías.
~ 65 ~
Dicha reforma deberá tener como base las normas internacionales en
materia de derechos humanos, a fin de que su contenido, no vuelva a significar
una restricción expresa al ejercicio de los mismos.
Lo anterior, no pretende apoyar la permanencia de agentes policiales
que infrinjan la ley, ya que las causas de remoción se encuentran previstas en
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ni tampoco evitaría
que fueran cesados el mismo número de policías que día a día son dados de
baja de las corporaciones.
El beneficio redundaría en el supuesto de policías cesados injustamente,
en la medida que tendrían acceso en forma efectiva a medios de defensa en los
que ante un juez imparcial, podría alegar y ofrecer pruebas con las que
demostrara que su remoción no atendió a una de las causas previstas en ley
para tal efecto.
Hipótesis
en
el
cual
el
juzgador
no
se
contraría
restringido
constitucionalmente a pronunciarse sólo a favor de una indemnización, si no
que estaría en oportunidad de restituir al policía en el derecho al trabajo de que
indebidamente fue cesado.
Además tal reforma constitucional sería progresiva en la consecución
tuteladora de más derechos humanos, sustrayendo de la norma fundamental
del país una norma prohibitiva respecto de un trabajador, cuando el espíritu del
artículo 123 Constitucional es velar por sus derechos.
~ 66 ~
ANEXO 1
57
57
Cartas de los Ganadores del Concurso "Cartas a un Policía Federal", visibles en la página
http://ssp.gob.mx/portalWebApp/ShowBinary?nodeId=/BEA%20Repository/1290097//archivo
~ 67 ~
~ 68 ~
~ 69 ~
~ 70 ~
~ 71 ~
~ 72 ~
~ 73 ~
~ 74 ~
~ 75 ~
ANEXO 2
58
58
http://ssp.gob.mx/portalWebApp/wlp.c?__c=8bd
~ 76 ~
~ 77 ~
~ 78 ~
~ 79 ~
~ 80 ~
~ 81 ~
~ 82 ~