1 CAPITULO II: SECTOR FISCAL II.1

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CAPITULO II: SECTOR FISCAL
II.1. INTRODUCCION
Muchas veces, los problemas económicos de un país se explican por la
existencia de desequilibrios fiscales. Por lo tanto, la política fiscal desempeña
un papel muy importante en la determinación de la realidad económica de un
país por su influencia en el uso de los recursos de un país y en el nivel de
demanda agregada de la economía.
El análisis del papel que desempeña el sector fiscal en la economía de un país
y su interrelación con el resto de los sectores, exige la comprensión de
principios básicos en macroeconomía y de programación financiera. Por lo
tanto, este capítulo tiene como objetivo estudiar el marco conceptual
presentado por el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas publicado por
el Fondo Monetario Internacional (FMI) en el 2001, en lo que se refiere a la
definición de las Finanzas Públicas. Asimismo, se estudia el tratamiento de las
cuentas del sector fiscal para la economía peruana.
2
II.2. MARCO TEÓRICO
EL Fondo Monetario Internacional publicó el Manual de Estadísticas de
Finanzas Públicas 2001, que describe un sistema estadístico macroeconómico
especializado, con la finalidad de brindar un marco conceptual y contable
integral que permita realizar un análisis de la política fiscal, en lo que respecta
al desempeño del sector gobierno general así como del sector público de
cualquier país. La preparación del Manual de Estadísticas de Finanzas
Públicas estuvo a cargo del Departamento de Estadísticas de Finanzas
Públicas.
Tradicionalmente, las estadísticas fiscales eran tomadas como una guía de los
analistas de las finanzas públicas para evaluar el tamaño del sector público, su
aporte a la demanda agregada, la inversión, el nivel de ahorro, los efectos de la
política fiscal en la economía y la red de protección social. Sin embargo,
actualmente, las políticas fiscales, son consideradas también como un medio
para analizar la eficacia del gasto en el alivio de la pobreza, la viabilidad de
ciertas políticas fiscales, la deuda neta y la riqueza neta. Esto ha permitido que
el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas sea concebido como un
instrumento de análisis no sólo para los analistas fiscales u otros interesados
en información fiscal sino que puede ser usado como base para los interesados
en temas macroeconómicos.
El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas establece un Sistema de
Estadísticas de Finanzas Públicas, que puede ser aplicado para los diferentes
3
países del mundo. Su objetivo es “ proporcionar estadísticas que permitan a las
autoridades encargadas de formular políticas y a los analistas, estudiar de
manera coherente y sistemática la evolución de las operaciones financieras, la
situación financiera y la situación de liquidez del sector gobierno general o del
sector público ”.
Los flujos y saldos que se encuentran registrados en el Sistema de Estadísticas
de Finanzas Públicas se ordenan de diferentes formas. De esta manera, cada
transacción de ingresos se clasifica teniendo en cuenta si se trata de un
impuesto o de otro tipo de ingreso, las transacciones de gasto de acuerdo a su
finalidad y tipo económico, los activos en financieros o no financieros; y los
activos y pasivos financieros conforme al tipo de instrumento y del sector de la
unidad que emitió el activo en poder del gobierno o la que tiene en su poder al
pasivo emitido por el gobierno.
A pesar que se ha buscado la armonización entre el manual de EFP1 y el
SCN19932, existen diferencias entre los dos sistemas estadísticos. El sistema
de Estadística de Finanzas Públicas da énfasis principalmente a las
transacciones financieras (gravar, gastar, endeudar y prestar), mientras que el
SCN1993 además de dar prioridad a las transacciones financieras, presta su
atención a la producción y el consumo de bienes y servicios. Si bien los
conceptos en el sistema de EFP se definen de la misma manera que en el
SCN1993, la cobertura de determinadas categorías puede ser en cierta medida
distinta.
1
2
Estadísticas de Finanzas Públicas.
Sistema de Cuentas Nacionales 1993.
4
II.3. CONTABILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
II.3.1. Cobertura del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001.
A. GOBIERNO
El gobierno de un país incluye a las autoridades públicas y sus organismos,
caracterizándose por proveer bienes y servicios a la comunidad ya sea para
consumo colectivo o individual; y redistribuir el ingreso y la riqueza por medio
de transferencias financiadas mediante gravámenes obligatorios (impuestos).
De acuerdo al Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del FMI “el
Gobierno General comprende a todas las unidades gubernamentales, cuyas
funciones principales, desde el punto de vista económico son la provisión de
bienes y servicios a la comunidad en términos de no-mercado y la
redistribución del ingreso mediante transferencias. Estas actividades se
financian a través de ingresos tributarios, no tributarios o endeudándose
temporalmente ”3
3
Boletín de Transparencia Fiscal publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas . Año 3.
Número 34. 39 Pág. Mayo 2004. página 2.
5
B. UNIDAD INSTITUCIONAL
Se reconoce como unidad institucional, a aquella entidad económica que
cuenta con activos, incurre en obligaciones (pasivos) y realiza actividades
económicas con otras entidades.
El SCN1993 y el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001, reconoce
como unidades institucionales a las corporaciones, las cuasicorporaciones, las
instituciones sin fines de lucro y las unidades gubernamentales4.
Con respecto a las unidades gubernamentales, éstas se refieren a aquellas
“unidades institucionales cuya actividad primaria es desempeñar las funciones
de gobierno”. Asimismo, las unidades gubernamentales forman parte del sector
gobierno general.
Cabe precisar que la complejidad de la organización gubernamental dificulta la
identificación
de
las
unidades
gubernamentales.
Las
unidades
gubernamentales no están limitadas en cuanto a su ubicación geográfica
institucional debido a que existen determinadas unidades de gobierno que
puede encontrarse bajo el ámbito de una unidad de gobierno regional pero a su
vez formar parte de una unidad de carácter sectorial.
Puede haber entidades del gobierno con identidad jurídica propia y un grado
sustancial de autonomía jurídica, económica y administrativa sobre el volumen
4
Estas definiciones son explicadas en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001.
pág 9.
6
y la composición de sus gastos y con una fuente directa de ingresos como
impuestos asignados a fines específicos. Estas entidades generalmente son
creadas para cumplir funciones determinadas como la construcción de caminos
o la provisión de servicios de salud y educación. Dichas entidades deben
tratarse como unidades gubernamentales separadas y por lo tanto son las que
deben rendir cuentas ante la ley y tienen capacidad para incurrir en
obligaciones y celebrar contratos.
C.- SECTOR GOBIERNO GENERAL Y SUS SUBSECTORES
De acuerdo al Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 “ el sector
gobierno general comprende todas las unidades gubernamentales y todas las
ISFL5 no de mercado que son controladas o financiadas principalmente por
unidades gubernamentales.”6
El Sistema de Estadísticas de Finanzas Públicas reconoce tres niveles de
gobierno: gobierno central; gobierno estatal, provincial o regional; y gobierno
local. No obstante, puede existir más de un nivel de gobierno dentro de un país,
lo cuál depende de la legislación y organización administrativa de cada país.
El gobierno general está comprendido por:
5
Instituciones sin Fines de Lucro.
Fondo Monetario Internacional. Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001. 219 Pág.
11.
6
7
i)
Gobierno central.
El gobierno central se caracteriza por la potestad que tiene de aplicar
impuestos sobre todas las unidades institucionales residentes y sobre las
unidades no residentes que realizan actividades económicas dentro del país.
Adicionalmente, se caracteriza por prestar servicios colectivos en beneficio de
la comunidad en conjunto tales como defensa nacional, seguridad y de orden
público, por establecer relaciones con otros países y por buscar el
funcionamiento eficiente del sistema socioeconómico de un país. Asimismo,
puede incurrir en gastos de prestación de servicios tales como educación o
salud y realizar transferencias a otras unidades institucionales.
Generalmente, el gobierno central está conformado por un grupo central de
ministerios, secretarías o departamentos que constituyen una sólida unidad
institucional.
Sin embargo, la constitución de un gobierno central muchas
veces es compleja dependiendo de cada país.
ii)
Gobierno estatales, provinciales o regionales
De acuerdo al Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas, “el gobierno
estatal tiene la autoridad política para aplicar impuestos sobre las unidades
institucionales que son residentes o realizan actividades económicas en el
ámbito de su competencia “.
8
Se debe destacar que para que una entidad estatal, provincial o regional sea
reconocida como unidad del gobierno, debe contar con propios activos,
recaudar fondos e incurrir en obligaciones por cuenta propia. Asimismo, debe
tener derecho a utilizar o asignar conforme a sus propias políticas, por lo
menos una parte de los impuestos u otros ingresos recaudados. Los gobiernos
estatales, provinciales o regionales pueden recibir transferencias por parte del
gobierno central para un fin específico.
Un gobierno estatal, provincial o regional debe contar con atribuciones para
nombrar a sus propios funcionarios, independientemente de cualquier control
administrativo externo.
iii)
Gobierno local
Conforme al Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas, la autoridad
legislativa, judicial y ejecutiva de un gobierno local está limitada a las zonas
geográficas más pequeñas en las que un país puede dividirse, con fines
políticos y administrativos; siendo su alcance menor al comprendido por el
gobierno central o estatal.
De acuerdo al marco constitucional 1993 de la Constitución Política del Perú
art.
74º,
“los
gobiernos
locales
pueden
crear,
modificar
y
suprimir
contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción y los
límites que señala la ley ”.
9
El gobierno local puede o no contar con atribuciones para la aplicación de
impuestos sobre las unidades institucionales o actividades económicas que se
llevan a cabo en sus territorios. Sin embargo, deben contar con sus propios
activos, recaudar fondos e incurrir en pasivos mediante la obtención de
préstamos por cuenta propia con la finalidad de que sean considerados como
unidades institucionales, deben efectuar una correcta administración de sus
recursos y deben contar con atribuciones para nombrar a sus propios
funcionarios.
Generalmente los gobiernos locales depende de las transferencias de niveles
de gobiernos superiores.
II.3.2. Cobertura del Sector Público No Financiero en el Perú
A partir de 1999, en el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) se realizó
un cambio metodológico con respecto a la presentación de la información del
Sector Público No Financiero siguiendo las recomendaciones del Manual de
Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional.
En el nuevo esquema, se considera dentro de la definición de Gobierno Central
a todas las instituciones adscritas a los pliegos presupuestales y a las
universidades nacionales que anteriormente se encontraban clasificadas dentro
del resto de gobierno general.
Esto se justifica a que dichas entidades
10
dependen presupuestalmente de las transferencias del Gobierno Central. (Ver
gráfico N º 2 y 3). 7
Esta nueva presentación de las operaciones del gobierno central y el gobierno
general, ocasionan cambios en los ingresos y gastos más no en los resultados
primario y económico.
De esta forma, la agregación consolidada de las instituciones que forman parte
del gobierno general y las empresas estatales conforman el Sector Público No
Financiero. Las empresas estatales, están constituidas sólo por las empresas
no financieras (se excluye a COFIDE, el Banco de la Nación y el BCRP).
En lo que respecta al Resto del Gobierno Central se considera a EsSalud, la
Oficina de Normalización Previsional (ONP), el Fondo Nacional de Ahorro
Público (Fonahpu), el Fondo Consolidado de Reservas (FCR), los organismos
reguladores, las oficinas registrales y las sociedades de beneficencia.
Bajo el nuevo organigrama de las cuentas del Sector Público No Financiero, el
Gobierno General se desagrega en Gobierno Central Consolidado y Gobiernos
Locales. Anteriormente se incluía a los Gobiernos Locales dentro del Resto del
Gobierno General, junto con las universidades nacionales, los gobiernos
regionales, la Oficina de Normalización Previsional (ONP), el Fondo Nacional
7
Ello se debe a que los recursos propios sólo cubren el 30% de sus gastos los cuales son
financiados en su mayoría por las transferencias del gobierno central, y la dependencia
presupuestal de estas entidades del gobierno central.
11
de Ahorro Público (Fonahpu), el Fondo Consolidado de Reservas (FCR) y los
organismos reguladores.
GRÁFICO Nº 2. Nuevo Organigrama de las Cuentas del Sector Público No
Financiero
GRAFICO Nº 3. Antiguo Organigrama de las Cuentas del Sector Público
No Financiero
12
II.4 MEDICION DE LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS
El Sistema de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 establece reglas
contables para el registro de los flujos y saldos. De esta manera, en el registro
de los flujos se utiliza la contabilidad por partida doble, que da lugar al registro
de dos partidas de igual valor: débito y crédito. 8
Pero, ¿qué criterio debe utilizarse para el registro de un flujo?. Uno de los
problemas que se presenta al determinar el momento del registro de la
transacción es que suele transcurrir un desfase de tiempo entre el inicio de una
acción fiscal y su conclusión definitiva. De esta manera, el momento del
registro podría determinarse sobre 4 bases: base devengado, base vencimiento
de pago, base compromiso y base caja.
a. Base devengado.- Bajo este criterio, el registro se efectúa en el
momento en que ocurre la acción fiscal independientemente de que se
haya efectuado, esté pendiente el cobro o pago en efectivo.
Debe precisarse, que la acción fiscal es reconocida en el momento en el
cual se cambia la propiedad de bienes, se suministra los servicios, se
crea la obligación de pagar impuestos y surge el derecho del pago de
una prestación social. El criterio en que se guía el sistema de EFP es en
base devengado .
8
Se conoce como débito al incremento de un activo, disminución del pasivo o disminución del
patrimonio neto. Mientras que crédito es una disminución de un activo, aumento de un pasivo o
incremento del patrimonio neto
13
b. Base vencimiento de pago.- Los flujos se registran en el último
momento en que deben pagarse sin que ello conlleve a incurrir en
gastos adicionales o sanciones; o en caso de que se pague antes de la
fecha indicada, en el momento en que se efectúa el pago en efectivo.
c. Base compromiso.- El registro de los flujos se efectúa cuando una
unidad del gobierno general se compromete a una transacción.
Generalmente, el momento de registro suele ser cuando la unidad del
gobierno general expide una orden de compra.
d. Base caja.- En esta modalidad los flujos se registran en el momento en
que se recibe o se desembolsa el efectivo.
II.5 CLASIFICACIÓN DE LAS OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO
II.5.1. Clasificación de los Ingresos y Gastos de acuerdo al Manual de
Estadísticas de Finanzas Públicas 2001.
A. - INGRESOS
El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001, reconoce que los
ingresos que reciben los gobiernos son los siguientes:
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ƒ
Impuestos.- Constituido por las transferencias de carácter obligatorio
recibidas por el sector gobierno general. Excluye las contribuciones
sociales obligatorias, las multas y las sanciones pecuniarias.
ƒ
Contribuciones sociales.- Incluyen los recursos recibidos por los
sistemas de seguridad social y los sistemas de seguro social del
empleador que ofrecen prestaciones diferentes de la jubilación.
Las contribuciones a la seguridad social necesariamente no tienen que
ser obligatorias pudiendo ser voluntarias, y aportadas por los
trabajadores, los empleadores en nombre de sus trabajadores, los
trabajadores por cuenta propia o los no empleados.
ƒ
Donaciones.- Transferencias no obligatorias recibidas de otros
gobiernos o de organismos internacionales. Las donaciones pueden
dividirse en donaciones corrientes o de capital, pudiendo recibirse en
efectivo o en especie.
ƒ
Otros Ingresos.- Considera a las transacciones de los ingresos que no
son clasificadas como impuestos, contribuciones sociales o donaciones.
Entre los rubros tenemos: la venta de bienes y servicios, los intereses y
otros tipos de rentas de la propiedad, las transferencias voluntarias en
efectivo o en especie que no constituyan donaciones, y las multas y
sanciones pecuniarias.
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2. GASTO
El gobierno con la finalidad de cumplir con sus funciones, tales como la
provisión de bienes y servicios públicos a la comunidad y la redistribución del
ingreso y la riqueza, realiza gastos que, conforme al Manual de Estadísticas de
Finanzas Públicas 2001, se clasifican de forma económica y funcional.
1.- Clasificación económica.- Identifica al gasto conforme a su impacto
económico. Así tenemos que la remuneración de los trabajadores, el uso de
bienes y servicios y el consumo de capital fijo están relacionados a los costos
de producción que realiza el propio gobierno. Los subsidios, las donaciones, las
prestaciones sociales y los otros gastos diversos están relacionados a las
transferencia en efectivo o en especie y a la compra de terceros de bienes y
servicios para entrega a otras unidades.
Todo gasto debe realizarse sobre la base de devengado, es decir cuando
ocurren las actividades, transacciones u otros eventos que generan la
obligación de las unidades del gobierno general de efectuar pagos o transferir
recursos mediante otra modalidad.
De acuerdo con la clasificación económica, el gasto se divide en (a)
remuneraciones a los trabajadores; (b) uso de bienes y servicios; (c) consumo
de capital; (d) intereses; (e) subsidios; (f) donaciones; (g) prestaciones sociales
y (h) otros gastos.
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2.- Clasificación funcional.- Identifica al gasto por las funciones u objetivos
socioeconómicos que deben cumplir las unidades del gobierno general por
medio de los diferentes tipos de erogaciones que se realicen.
Se dividen en servicios públicos generales, defensa, orden público y seguridad,
asuntos económicos, protección al medio ambiente, viviendas y servicios
comunitarios, salud, actividades recreativas, cultura y religión, educación y
protección social.
Se presenta como guía en la evaluación de la efectividad de los programas de
gobierno.
Por lo tanto, la clasificación económica del gasto, se centra en el análisis
económico y financiero mientras que la clasificación funcional se utiliza para la
evaluación de la efectividad de los gastos, sirviendo en especial al análisis de
los programas sociales.
II.5.2.
Clasificación de los Ingresos y Gastos del Sector Público No
Financiero en el Perú.
En este punto, se estudiará la clasificación de los ingresos y de los gastos del
Gobierno Central, debido a que esta unidad del gobierno representa el principal
componentes de las cuentas del Sector Público No Financiero. Por lo tanto
para su análisis se ha tomado la metodología que el BCRP especifica en la
Guía Metodológica de la Nota Semanal publicada en Enero de 2004.
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A. INGRESOS9
Los ingresos del Gobierno Central comprenden los ingresos corrientes y de
capital.
1. Ingresos Corrientes.- Se divide en ingresos tributarios y no tributarios.
1.1. Ingresos tributarios.
Se considera ingreso tributario a todo impuesto que los contribuyentes pagan al
gobierno central en efectivo y en documentos valorados. Se dividen en seis
categorías principales: (a) impuestos a los ingresos; (b) impuestos a las
importaciones; (c) impuestos General a las Ventas (IGV); (d) impuesto
Selectivo al Consumo (ISC); (e) otros ingresos tributarios; (f) devoluciones.
a.- Impuestos a los ingresos.- Constituye el impuesto a la renta pagado por
las personas jurídicas y personas naturales. Incluye el pago a cuenta mensual
así como la regularización anual.
b. Impuestos a las importaciones.- Incluye lo recaudado por el arancel de
Aduanas y la sobretasa arancelaria. La sobretasa puede ser específica (que se
aplica al arroz, maíz, azúcar y lácteos) o ad valorem (aplicada a carnes, leches
9
Para los sistemas de EFP y el SCN1993, la cobertura, el momento de registro y la valoración
del ingreso son idénticos, pero los sistemas de clasificación difieren. “Manual de Estadísticas
de Finanzas Públicas 2001”.
18
y derivados, diversos productos agropecuarios como sorgo, maíz, confitería,
cervezas, licores y algunos bienes de capital).
c.- Impuesto General a las Ventas (IGV).- Constituido por el pago bruto según
las operaciones que se realicen por ventas internas o por importaciones. La
tasa de dicho impuesto del 19% se distribuye entre el Tesoro Público y los
gobiernos locales (Impuesto de Promoción Municipal).
d.- Impuesto Selectivo al Consumo (ISC).- Dicho impuesto grava las ventas a
nivel de productor y la importación de ciertos bienes: considera los aplicados a
los combustibles y otros bienes (como cigarrillos, gaseosas, vehículos,
cervezas y licores).
e.-Otros
ingresos
tributarios.-
Comprendido
por
los
ingresos
por
fraccionamiento tributario, Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES)10,
Impuesto al Rodaje, Régimen Único Simplificado (RUS), Impuesto a las
Transacciones Financieras, Impuestos a los Casinos y tragamonedas e
impuesto de solidaridad a favor de la niñez desamparada.
f.- Devoluciones.- Constituye los montos por reintegro de tributos de acuerdo a
lo solicitado por los contribuyentes a la SUNAT.
Bajo esta modalidad, se reconoce la devolución de los impuestos pagados por
los exportadores tanto por el IGV como el Régimen de Restitución Simplificada
10
A partir de diciembre de 2004, no se aplica el Impuesto Extraordinario de Solidaridad.
19
de Derechos Arancelarios (drawback), la recuperación anticipada del IGV en
los proyectos de inversión de larga maduración, el reintegro tributario, los
pagos en exceso de tributos, entre otros.
Para la obtención del drawback, el beneficiario (en este caso el exportador)
debe presentar su solicitud y la documentación física sustentatoria la cuál es
sujeta a un proceso de revisión documentaria.
1.2. Ingresos no tributarios.-
Comprende las tasas, intereses, canon y regalías petroleras, transferencias de
utilidades de empresas estatales, transferencias de los recursos al Fondo
Especial de Administración del Dinero Obtenido Ilícitamente- Fedadoi - y los
recursos que recaudan directamente por diferentes pliegos presupuestales.
2. Ingresos de capital
Conformados por los ingresos producto de la venta de activos y donaciones
con el objetivo de utilizarlo como gasto de capital. Cabe precisar que este rubro
no considera la privatización por parte de las empresas.
20
B.- GASTOS
De acuerdo, a la Guía Metodológica de la Nota Semanal, publicado por el
BCRP, los gastos se clasifican en no financieros y financieros.
1. GASTOS NO FINANCIEROS
Se clasifica en gastos corrientes no financieros y los de capital.
1.1.
Gastos Corrientes No financieros
Están constituidos por los egresos de naturaleza periódica destinados tanto a la
adquisición y contratación de bienes y servicios como a la transferencia de
recursos a otras entidades del sector público y/o al sector privado.
a)
Remuneraciones.- Remuneración total, ya sea en efectivo o en
especie, que recibe un empleado del gobierno por el trabajo realizado durante
el período contable.
Comprende los gastos en sueldos y salarios realizados por diversos pliegos del
gobierno central. Considera la bonificación por escolaridad y los aguinaldos por
Fiestas Patrias y Navidad, las asignaciones por refrigerio y movilidad y
cualquier bonificación otorgada a los trabajadores.
b)
Bienes y servicios.- Comprende los gastos efectuados por la
adquisición de bienes con vida útil menor a un año, el alquiler de servicios por
21
parte de los pliegos del gobierno central y los gastos orientados a la seguridad
nacional.
c)
Transferencias corrientes.- Incluye los gastos en pensiones tanto las de
gobierno central como las transferencias a la Oficina de Normalización
Previsional (ONP), los montos transferidos al resto del sector público, en
particular a los gobiernos locales mediante el Fondo de Compensación
Municipal y el Programa de Vaso de Leche, las aportaciones del gobierno
central al Seguro Social de Salud (Essalud) en su carácter de empleador, así
como otros gastos corrientes de todas las entidades consideradas dentro del
gobierno central.
1.2.
Gastos de Capital
Comprende la adquisición de activos no financieros de duración mayor a un
año en lo que se refiere a las transferencias a otras unidades del sector público
y/ o al sector privado a fin de adquirir activos; así como la adquisición de
activos financieros (concesión neta de préstamos) con objetivos de política
fiscal . Está constituido por:
ƒ
Formación bruta de capital.- Registra los gastos efectuados en
estudios, obras y en la adquisición de bienes de capital por todos los
pliegos del gobierno central, a excepción de los gastos en defensa e
interior, que son registrados en el rubro de bienes y servicios.
22
ƒ
Otros gastos de capital.- Abarca la inversión financiera del gobierno
central (préstamos, adquisición de valores y suscripción de acciones) y
las transferencias a los gobiernos locales y empresas estatales,
destinados a los gastos de capital.
2.- GASTOS FINANCIEROS
Registra el costo financiero de la deuda pública, en el que se incluyen los
intereses
por
deuda
interna,
que
comprenden
los
vencimientos
correspondientes a la colocación de bonos y letras y a los créditos otorgados al
gobierno (se incluyen a los sobregiros) por parte del sistema financiero, así
como la consolidación de la deuda interna con el Banco de la Nación.
Asimismo, considera, los intereses por deuda externa, que comprenden el total
de vencimientos que corresponden al período.
Indicadores de posición fiscal.
Los conceptos mencionados en los literales A y B sirven de base para realizar
un análisis encima de la línea, que considera el origen del financiamiento. Esta
línea está definida por el Resultado Económico, y entre los indicadores de
posición fiscal que permiten la medición del Resultado de las Finanzas Públicas
tenemos:
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ƒ
El ahorro en cuenta corriente.- Es la diferencia entre los ingresos
corrientes y los gastos corrientes, reflejando de esta manera el flujo de
operaciones que no involucran la compra o liquidación de activos o
bienes de capital.
Esta variable se emplea para determinar la brecha ahorro – inversión de
las cuentas nacionales.
ƒ
El Resultado Primario.- Representa la diferencia entre ingresos y
gastos no financieros. Equivale al resultado económico antes del pago
de intereses.
El resultado primario mide la contribución de la posición fiscal de cada
período al cambio en el saldo de la deuda pública.
ƒ
El Resultado Económico.- Dado por la diferencia entre los ingresos y
los gastos totales. Las operaciones se organizan como un flujo
económico, separándose aquellas que generan superávit o déficit (arriba
de la línea) y las que lo financian (debajo de la línea), de esta forma, los
ingresos no incluyen los desembolsos, y los gastos de amortizaciones.
El resultado económico es llamado déficit fiscal cuando es negativo y
superávit fiscal si es positivo.
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Los conceptos “por debajo de la línea“ consideran las siguientes fuentes de
financiamiento:
ƒ
Financiamiento externo.-
Considera el movimiento de los pasivos
netos del sector público no financiero derivados de operaciones de
crédito con no residentes. Para su cálculo se toma la diferencia entre los
desembolsos más la acumulación netas de atrasos (los vencimientos no
pagados menos la regularización de atrasos) y la amortización (total de
vencimientos). Por lo tanto, representa el cambio en el saldo de la deuda
pública externa.
Del mismo modo, considera el flujo neto de depósitos en el exterior, que
incluyen la apertura o liquidación de colaterales con el objetivo de
garantizar una operación de endeudamiento externo, y movimientos de
portafolio de los fondos provisionales. Incluye tanto el financiamiento de
largo y mediano plazo como el de corto plazo.
ƒ
Financiamiento
interno.-
Comprende
las
operaciones
de
financiamiento con residentes, por lo tanto refleja los movimientos en el
crédito neto (crédito menos depósito) con entidades del sistema
financiero y las actividades con personas naturales y jurídicas, tales
como la colocación y amortización de bonos y letras. Asimismo
consideran los atrasos en los que el sector público no financiero incurre
cuando se devenga un gasto y está pendiente de pago.
25
ƒ
Privatización.- Conformado por los recursos obtenidos por el Tesoro
Público por la venta de acciones de empresas estatales y el pago inicial
por el derecho de concesiones de activos públicos al sector privado; y es
considerado por debajo de la línea por su carácter temporal. De esta
manera, la inclusión de la privatización dentro de los ingresos del
gobierno originaría una sobreestimación del resultado económico.
Las estadísticas fiscales se emplean para la construcción de las cuentas
nacionales y en particular determina los componentes de consumo e
inversión pública que se incluye en el PBI medido por el lado del gasto.
II. 6. ANÁLISIS DEL DÉFICIT FISCAL
Un incremento del déficit fiscal obliga al gobierno a adoptar una modificación de
su postura fiscal que permita contrarrestar dicho déficit. De esta manera, puede
adoptar dos medidas: (a) la reducción del gasto público; (b) un incremento de
su ingreso fiscal.
Si bien ambas medidas son importantes, algunos gobiernos recurren a
incrementos en el ingreso fiscal fáciles de implementar desde el punto de vista
administrativo y político, y a reducciones en el gasto público. Cabe precisar que
la decisión no sólo está en optar por una de ellas, sino también en realizar una
correcta evaluación de los efectos que generaría los ajustes necesarios para
llevarla a cabo. Para ello, debe considerarse la necesidad de realizar una
evaluación de la efectividad de los sistemas tributarios a implementar, ya que
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en muchos países son complicados e ineficientes, a lo que se aúna las
repercusiones en las empresas ya que distorsionan los incentivos para trabajar
y ahorrar.
En muchos países, la inflación conlleva una pérdida de los ingresos
recaudados, cuya magnitud dependerá del sistema tributario de cada país y a
los desfases de la recaudación.
Actualmente, el sistema tributario en el país se desarrolla dentro del marco
conceptual que le brinda el Derecho Tributario, el Código Tributario y la Ley
Penal
Tributaria,
materializándose
mediante
el
cobro
de
impuestos,
contribuciones y tasa que constituyen ingresos de los diferentes niveles de
ingreso. Asimismo, el sistema tributario peruano tiene una estructura básica
estándar a nivel internacional y actualmente está conformado por el Impuesto a
la Renta, el IGV, el ISC, el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), los
Derechos Arancelarios, los tributos municipales, las contribuciones de Seguro
Social de Salud y el Sistema Nacional de Pensiones.
II.7. ANALISIS DEL GASTO
1. Gasto público y la función del Estado
Muchas economías en desarrollo tienen como objetivo reducir el excesivo
papel del Estado en las decisiones económicas. Sin embargo, es importante
tener presente, el hecho de que la proporción gasto público y el nivel de PBI
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sea relativamente bajo obedece a la escasa capacidad de financiamiento del
sector público, y no a la poca participación del Estado en las decisiones del
gobierno.
La necesidad de evaluar el papel que cumple el gobierno en las decisiones,
implica el cuestionamiento de la eficacia de las políticas que establece a fin de
determinar si son o no sostenibles y los resultados de las mismas.
2. Consecuencias macroeconómicas del gasto público
El excesivo endeudamiento de un país puede ocasionar muchos problemas. De
esta forma, el endeudamiento interno puede incrementar las tasas de interés
domésticas, aumentando el costo de la inversión y disminuyendo el potencial
de crecimiento a largo plazo del país. Debido a la menor capacidad para
financiar las obras públicas, el gobierno debe reducir los servicios que brinda a
la sociedad. Para evitar dicho problema, es necesario, adoptar una adecuada
política fiscal que les permita utilizar en forma productiva los recursos obtenidos
mediante un mayor endeudamiento y que le genere mayores ingresos
tributarios a fin de cumplir con los servicios sociales.
II.8. SOSTENIBILIDAD DE LA POLITICA FISCAL
La política fiscal no es sostenible cuando la situación fiscal, actual y
proyectada, da lugar a un incremento persistente y acelerado de la relación
entre deuda pública y PBI.
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Un coeficiente de deuda pública a PBI es alto e insostenible cuando conlleva a
que los mercados financieros cambien sus expectativas, al advertir que la
política fiscal que se está aplicando no es creíble y será preciso modificarla. La
percepción de un mayor riesgo por parte de los empresarios conlleva a que al
sector público le resulte más difícil la venta de sus instrumentos por el
incremento en la relación deuda pública y PBI.
Una política fiscal sostenible es aquella que no origina un incremento de la
deuda pública expresada como proporción del PBI y, que estabiliza la relación
entre la deuda pública y el PBI en un contexto de tasas de crecimiento
económico, de interés y de inflación razonables.
Analizar la solvencia de un país implica una evaluación no sólo de los gastos e
ingresos fiscales obtenidos por el gobierno, sino de las expectativas de los
ingresos y gastos fiscales futuros.
Por lo tanto, se debe evaluar no sólo el valor de los activos presentes (internos
y externos) sino también el valor presente del ingreso fiscal futuro. El pasivo
del sector público está constituido por las obligaciones presentes así como por
el valor presente del gasto futuro.
El balance del sector público se convierte de ese modo en un balance
orientado hacia el futuro, para cuya determinación se tienen en cuenta los
resultados fiscales proyectados a corto y a largo plazo. Si el patrimonio neto es
29
positivo, el sector público es solvente, de lo contrario el sector público, no podrá
cumplir con sus obligaciones a menos que se incremente su activo.
II.8.1.
PRINCIPIOS
DE
GESTION
DE
LA
POLÍTICA
FISCAL
Y
SOSTENIBILIDAD FISCAL
El 27 de diciembre de 1999, se promulgó la Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal - Ley Nº 27245,
con el objetivo de establecer los
lineamientos para una mejor gestión de las finanzas públicas, con prudencia y
transparencia fiscal, así como crear el Fondo de Estabilización Fiscal con el
objetivo de buscar la estabilidad económica, condición esencial para alcanzar
el crecimiento económico y el bienestar social.
La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal establece las reglas a las que se
sujeta las leyes anuales de Presupuesto, de endeudamiento y de equilibrio
financiero, los créditos suplementarios y la ejecución presupuestal. Además.
estipula las causales de excepción para la ley .
Conforme lo precisa la normativa, la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
tiene como principio general “asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el
mediano plazo, acumulando superávit fiscales en los períodos favorables y
permitiendo únicamente déficit fiscales moderados y no recurrentes en
períodos de menor crecimiento”11.
11
Ministerio de Economía y Finanzas. Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal. Art.N° 2.
30
La creación del Fondo de Estabilización Fiscal tiene como finalidad la captación
de recursos a fin de usarlos en casos en los que se prevea una menor
percepción en los ingresos corrientes de la fuente de financiamiento de
recursos ordinarios, expresados como un porcentaje del PBI mayor a 0.3% con
respecto al promedio de los últimos tres años, o en casos de excepción
previstos por la Ley. Los recursos del Fondo se encuentran depositados en el
BCRP o en el exterior, y
los cuáles bajo ninguna circunstancia podrán
constituirse en garantía o aval sobre los préstamos u otros tipos de operación
financiera.
Las previsiones dadas en el Marco Macroeconómico Multianual se refieren a
los supuestos macroeconómicos (incluye las variables PBI nominal, crecimiento
real del PBI, inflación promedio y acumulada anual, tipo de cambio,
exportaciones e importaciones), a las proyecciones de ingresos y gastos
fiscales, al monto de las inversiones, diferenciando a los que se encuentra en
ejecución y las nuevas y el nivel de endeudamiento público, incluyendo
cualquier aval de entidades del Sector Público consolidado y una proyección
del perfil de pago de la deuda de largo plazo.
La transparencia fiscal consiste en la amplia difusión de toda la información
relativa sobre los objetivos, metas y resultados esperados en la política fiscal
del gobierno, así como de los supuestos en que se basan estas proyecciones,
de forma tal que se pueda evaluar las previsiones. En igual forma permite el
acceso de la población en general a la información sobre la ejecución de las
cuentas públicas a nivel macroeconómico en forma oportuna mediante la
31
utilización de prácticas internacionalmente aceptadas y los resultados
previstos.
Buscando el cumplimiento de la Transparencia Fiscal del país, el Marco
Macroeconómico Multianual presenta la proyección de una serie de variables
macroeconómicas señalando los supuestos en los que se basan. El Marco
Macroeconómico Multianual establece una declaración de los principios de
política fiscal, en los que se establece los lineamientos de la política económica
y los objetivos de la política fiscal de mediano plazo, incluyendo las medidas de
política y los estimados de los resultados del Gobierno General y del Sector
Público Consolidado y su financiamiento.
Cabe precisar que el 8 de mayo de 2003, se promulgó la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) - Ley Nº 27958,
estableciendo entre sus principales modificaciones: la
introducción de
mecanismos de gradualidad en la convergencia a los límites establecidos, el
establecimiento de reglas de endeudamiento con la finalidad de optimizar la
gestión fiscal por parte de los Gobiernos Regionales y Locales, y la compilación
y divulgación de las estadísticas de finanzas públicas domésticas de acuerdo a
los estándares internacionales.
Con la finalidad de mejorar la calidad del gasto, y de esta manera garantizar su
eficiencia y equidad, el gobierno ha optado por la adopción de ciertas medidas
como la racionalización del gasto corriente, la fusión de los programas sociales,
y la introducción de sistemas de gestión personal como la determinación de
32
indicadores de desempeño que permitan obtener una medida de los resultados
de los entidades del Estado.
Debe tenerse en claro, que la existencia de un déficit fiscal se traduce en un
incremento de la deuda pública, debido a que los gastos superan a los ingresos
del país. Por lo tanto, una forma de financiamiento del déficit fiscal es acudir a
los mercados domésticos e internacional de capitales, para lo cuál es necesario
mantener una coyuntura favorable que permitan el cumplimiento de las metas
en cuanto materia fiscal y que brinden seguridad a los inversionistas
extranjeros.
La actual política fiscal del país en el mediano y largo plazo busca la reducción
del ratio deuda pública con relación al PBI. De esta manera, “el principio rector
que guía la política fiscal de la actual administración es el establecido en la
LRTF, que consiste en asegurar el equilibrio o superávit fiscal en el mediano
plazo, acumulando superávit fiscales en los periodos favorables y permitiendo
únicamente déficit moderados y no recurrentes en periodos de menor
crecimiento (Art. 2º de la Ley Nº 27245)”. Asimismo, “la LRTF también
establece límites prudenciales al crecimiento del gasto no financiero y al nivel
del déficit fiscal. Por efecto de esta norma, el déficit del Sector Público No
Financiero se ha reducido de 2,5% del PBI en 2001 a 1,1% del PBI en 2004 ”12
La misma composición de la deuda pública, conlleva a que la política fiscal se
encuentre sujeta a riesgos de mercado, medidos en las variaciones tanto en los
12
Ministerio de Economía y Finanzas. “Marco Macroeconómico Multianual 2006–2008“.
Aprobado en Sesión del Congreso el 18 de mayo de 2005. Pág 6.
33
tipos de cambio como en la tasa de interés. Por lo tanto, además de buscar la
obtención de los adecuados financiamientos que permitan hacer frente a la
deuda pública, la política fiscal, debe orientarse primero, a evaluar una
adecuada estructura de la misma, evaluando los plazos de amortización, tipos
de acreedores y tasa de interés de las mismas y por último, la sustitución de
deuda externa por interna, y que permita la reducción del riesgo cambiario de la
moneda nacional frente a la extranjera y los efectos de los shocks externos
adversos contra la tasa de interés a fin de reducir el valor presente de la misma
o por ende su valor nominal13.
13
Ministerio de Economía y Finanzas. “Marco Macroeconómico Multianual 2005–2007” .
Aprobado en Sesión del Congreso el 26 de mayo de 2004. Pág 26.
34