Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE ISSN 2340-5457 Volumen V, Nº 2 (octubre de 2015) http://www.monfragueresiliente.com/ LA INICIATIVA LEADER EN LA GOBERNANZA DE ESPACIOS PERIURBANOS MADRILEÑOS. LOS CASOS DE LAS COMARCAS DE LAS VEGAS Y LA SIERRA NORTE INITIATIVE LEADER IN GOVERNANCE OF PERI-URBAN AREAS IN MADRID. CASES OF THE REGIONS OF LAS VEGAS AND SIERRA NORTE Luis Daniel Abad Aragón 1 Revista Científica Monfragüe Resiliente. http://www.monfragueresiliente.com/ Editada en Cáceres, Dpto. Arte y Ciencias del Territorio de la Universidad de Extremadura. Elaborada conjuntamente con las Universidades de Lisboa y la Autónoma de México. Recibido: 27/07/2015 Aceptada versión definitiva: 02/09/2015 1 Doctor en Geografía. Instituto de Economía, Geografía y Demografía. CCHS-CSIC. 230 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE RESUMEN Los procesos de expansión experimentados por las ciudades durante las últimas décadas han generado una nueva realidad urbano-regional en la cual se insertan los espacios periurbanos. Considerados inicialmente una tercera corona de límites imprecisos hacia la que se diluía la difusión metropolitana, son contemplados actualmente como una nueva categoría espacial, como un tercer espacio que actúa de interfaz entre lo urbano y lo rural, y que se caracteriza por su complejidad funcional. El objeto de este artículo es analizar nuevas estructuras de gobernanza e innovación socio-institucional para el desarrollo de estos espacios mediante el estudio de los Grupos de Acción Local, entidades experimentales de gobernanza vinculadas a la Iniciativa Comunitaria LEADER. En concreto, analizamos el papel jugado por los Grupos de Acción Local ARACOVE y GALSINMA en las comarcas periurbanas madrileña de Las Vegas y de la Sierra Norte, a través de la realización de 55 entrevistas. Palabras clave: Gobernanza; Espacios Periurbanos; Enfoque Leader; Desarrollo Territorial; Innovación Social. ABSTRACT The processes of expansion experienced by the cities during the last few decades have created a new urban-regional reality, in which they are inserted peri-urban areas. Initially considered a third-ring suburb of indistinct limits toward that was diluted the suburban sprawl, peri-urban areas are referred to now as a new space category, as a tiers espace that serves as an interface between urban and rural, and that is characterized by its functional complexity. The aim of this article is to analyze new governance and socio-institutional structures for peri-urban areas development, through the study of the Local Action Groups, experimental governance entities linked to the Community Initiative LEADER. In particular, we analyze the role played by the Locals Action Groups ARACOVE and GALSINMA in peri-urban regions of Las Vegas and Sierra Norte, in Madrid, through the realization of 55 interviews. Key words: Governance; Peri-urban areas; Leader Approach; Territorial Development; Social Innovation. 231 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE 1.INTRODUCCIÓN A lo largo de las últimas décadas una parte importante de las investigaciones llevadas a cabo en las ciencias sociales se han centrado en la búsqueda de factores que expliquen y den soluciones al fenómeno del desigual desarrollo de los territorios. El presente artículo se enmarca dentro de este campo de estudio mediante el análisis del factor: gobierno del territorio. Para ello, se recurre al estudio de nuevas formas de gobernar el territorio basadas en la noción de gobernanza territorial, definida como un modelo alternativo de gestionar los asuntos públicos que implica la transformación y la recomposición de la acción pública, mediante la incorporación de nuevos actores de naturaleza no política y de un nuevo sistema de relaciones entre éstos y la Administración en sus distintos niveles de decisión. El artículo, que parte de la investigación doctoral del autor, aborda esta cuestión mediante el análisis de los denominados Grupos de Acción Local (GAL), estructuras experimentales de gobernanza e innovación socio-institucional que, creadas a comienzos de los años noventa en el marco de la iniciativa europea de desarrollo rural LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale, en adelante Leader), se basan en la cooperación entre múltiples y diversos actores locales, con el objetivo de lograr un desarrollo equilibrado y sostenible en sus territorios de intervención. En este sentido, se analiza el papel asumido por el GAL Aranjuez-Comarca de Las Vegas (Aracove) y el GAL de la Sierra Norte de Madrid (Galsinma), localizados ambos en el periurbano de la región administrativa y urbana madrileña, en la generación de procesos de desarrollo territorial en sus respectivas comarcas. El periodo analizado abarca desde el año 1995, en el que fueron creadas estas estructuras en la Comunidad de Madrid, y el año 2013, fecha de finalización del anterior periodo de programación europea. La recogida y tratamiento de información se ha basado en la aplicación de una metodología que aúna técnicas cuantitativas y cualitativas, si bien han sido éstas últimas las que sustentan el grueso de la investigación, dadas las características del objeto de estudio. En concreto, se ha empleado como principal herramienta cualitativa la entrevista semi-estructurada de tipo abierta y enfocada, realizándose 32 entrevistas en la comarca de Las Vegas y 33 en la comarca de la Sierra Norte. En ambos casos, las entrevistas se hicieron a agentes locales y regionales de distinta naturaleza que pertenecientes y no pertenecientes a los GAL trabajan en esas dos comarcas. 232 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE Partiendo de estas consideraciones, el texto se inicia con un apartado teórico inicial en el que se aborda sucintamente el concepto de gobernanza territorial y sus antecedentes, así como la capacidad potencial del enfoque Leader para la gobernanza en espacios periurbanos a través de los GAL. Posteriormente, y mediante dos apartados de análisis diferenciados, se acomete una aproximación a los dos GAL local investigados y a sus comarcas de referencia. El texto se cierra con un apartado de reflexión y conclusiones sobre las capacidades y limitaciones de los GAL como estructuras para la gobernanza de territorios periurbanos a partir del modelo de gestión implementado. 2. GOBERNANZA EN ESPACIOS PERIURBANOS A TRAVÉS DEL ENFOQUE LEADER. A partir de la recuperación del territorio como factor de desarrollo, desde finales de los años setenta del siglo pasado evolucionan un conjunto de teorías que, agrupadas alrededor de la denominación de Modelos de Innovación Territorial –MIT- (Distritos Industriales; Milieux Innovateurs, Learning Regions...), supondrán la materialización de una serie de propuestas teóricas destinadas a analizar y proponer alternativas de desarrollo para zonas urbano- industriales en declive. Sin embargo, “a pesar de su apego a las dinámicas institucionales, los MIT se mantienen fieles a una ontología económica basada en las leyes del mercado y en una visión del desarrollo puramente tecnológica” (Moulaert y Nussbaumer, 2005:101), por lo que asimilan el concepto de desarrollo al de crecimiento económico (Boisier, 2004). A lo largo de la última década del siglo XX se propondrá un cambio en este paradigma hacia modelos más holísticos que se agruparán alrededor de un nuevo enfoque: el Desarrollo Territorial Integrado (DTI). Mediante la incorporación de la idea de desarrollo comunitario, este nuevo enfoque pretende no solo superar las propuestas realizadas por los MIT en el seno del paradigma del Desarrollo Territorial, sino también construir una alternativa a la organización social propuesta por las corrientes teóricas neoliberales basadas en el individualismo. De esta manera, bajo la perspectiva del DTI se considera que la construcción de políticas púbicas de desarrollo requiere la activación del capital social e institucional presente en los territorios locales, para lo cual se apuesta por habilitar mecanismos innovadores de gobierno que estimulen, integren y regulen la participación de los distintos agentes implicados independientemente de su naturaleza. La gobernanza se convierte así en un proceso necesario para conseguir que las redes socio- 233 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE institucionales creadas sean capaces de movilizar al resto de los componentes del capital territorial (capital humano o intelectual; capital empresarial o productivo; capital natural o ecológico), interrelacionándolos y creando sinergias positivas entre ellos, con el objetivo de alcanzar respuestas satisfactorias a sus necesidades de bienestar, de calidad de vida y de justicia social. La iniciativa Leader será pionera en la aplicación de este enfoque integrado del desarrollo en los espacios rurales y periurbanos europeos, encontrando en los GAL el instrumento a través del cual experimentar nuevas formas de gestionar estos territorios basadas en la idea de la gobernanza. 2.1. Antecedentes de la gobernanza: de la burocracia al gerencialismo La consecución de un mayor o menor grado de cohesión social y territorial está relacionado con la capacidad de las políticas públicas para articular e interrelacionar las tres esferas fundamentales que, según Subirats (2004), dan forma a estos procesos: la esfera de la Economía (empleo y consumo); la esfera del Estado (derechos de ciudadanía); y la esfera de lo Social (redes socio-comunitarias de identidad, solidaridad y protección social). Ni las formas de gobierno burocráticas que prevalecieron aproximadamente hasta la década de los años ochenta, ni los modelos gerenciales que sucedieron a aquellas de manera hegemónica a partir de las últimas décadas del siglo XX y hasta la actualidad, han tenido capacidad para generar políticas de inclusión que integren de manera adecuada las tres esferas reseñadas. En el caso del modelo burocrático, su acción estaba guiada por los principios de racionalidad, jerarquía y monopolio y especialización de la administración, de tal forma que los gobiernos eran considerados los sujetos únicos de la acción pública. A ellos correspondía por tanto la identificación, el diagnostico y la resolución directa de los problemas sociales considerados objetivos, a través del aparato burocrático del Estado y siguiendo unos procedimientos estandarizados y regulados. El ciudadano asume el papel de administrado al que van destinados los servicios y bienes diseñados y aplicados por los gobiernos y la administración pública, quedando así al margen del proceso de construcción de los discursos y de la institucionalidad dominante (Herzog, 2011). A partir de los años setenta un conjunto de procesos pondrán en cuestión la validez de este sistema burocrático de gestión de la res pública (sobrecarga de funciones de bienestar asumidas por la administración; costes derivados de su implementación 234 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE agravados por las crisis económica y energética de esos años; reconfiguración del Estado; nuevas tecnologías…), favoreciendo la aparición de un sistema alternativo de tipo gerencial o empresarial vinculado a las lógicas neoliberales. Esta Nueva Gerencia Pública (NGP) se plantea como objetivo principal conseguir la máxima productividad de los fondos públicos, o si se quiere, y expresado de una manera más cruda, lograr “gobiernos que cuesten menos y trabajen mejor” (Vidal, 1993, citado en García Sánchez, 2007: 43). Apoyados en la máxima de menos burocracia y más mercado, se apuesta ahora por transformar la acción de los gobiernos locales desde la prestación de servicios públicos, función que se externalizará o compartirá con organizaciones mercantiles y en menor medida del tercer sector, hacia la gestión de lo público (Osborne y Gaebler, 1994). Para ello se introducen en la administración valores, métodos y técnicas de gestión empresarial con el objetivo de dotar a los gobiernos locales de mayor capacidad de detección y adaptación a las demandas cambiantes de los ciudadanos, que son observados como clientes de los servicios y equipamientos públicos (Román, 2012). Este nuevo entendimiento de la relación entre el ciudadano y el Estado bajo un enfoque mercantil no es un asunto menor, por cuanto que el paso de ciudadano a cliente implica un proceso de “desciudadanización” (Brites, 2009), esto es, de desposesión de los derechos sociales adquiridos mediante su mercantilización. El Estado puede así dejar de asumir las funciones de protección y seguridad universales que contrajo durante el periodo keynesiano, recayendo ahora sobre las personas la responsabilidad de auto-asegurarse su propio bienestar y protección mediante los mecanismos del mercado. Por otro lado, desde un punto de vista territorial la introducción de estos procedimientos empresariales ha llevado hacia una concepción de los espacios urbanos y periurbanos como un mercado local (Tomàs, 2014), en el que la fragmentación y la autonomía local se consideran factores necesarios para estimular la competencia intermunicipal en la provisión de servicios y en la atracción de capitales (Boyne, 1996). El city marketing se contempla así como un instrumento al servicio de los gobiernos locales y regionales destinado a atraer capitales y a posicionar en la jerarquía urbana a distintas escalas a las ciudades y a sus áreas de expansión (González, 2007). A pesar de que en la actualidad este modelo sigue siendo predominante en los últimos años está siendo cuestionado, especialmente a partir del estallido de la crisis 235 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE económica en 2007 y de la implementación de las políticas de austeridad puestas en marcha desde 2010 en el contexto europeo (Méndez, Abad y Echaves, 2015). En este sentido, Prats (2005, 61 y ss.) destaca dos razones fundamentales por las que, en su opinión, el gerencialismo es discutido. Por un lado, este autor considera que el modelo gerencial reproduce la organización estanca y descoordinada propia del sistema burocrático, así como su lógica vertical y unidireccional en la toma de decisiones. Por otro lado, considera que el modelo gerencial separa las tareas de diseño y ejecución de las políticas públicas, asignando la primera de esas funciones al gobierno y la segunda a las agencias. De esta manera, el gobierno queda desconectado del conocimiento derivado de la aplicación de sus propias políticas, conocimiento que quedará restringido a equipos técnicos, externos o internos a la administración, a los que Prats denomina cuasimonopolios de la experiencia. Cabría extraer un tercer elemento de crítica hacia el modelo de la NGP en relación al papel secundario que, como ya sucediese con el sistema burocrático, asumen de nuevo los ciudadanos al ser considerados clientes de unos bienes y servicios públicos que consumen, pero en cuya formulación y aplicación no participan, ya que ésta sigue confinada en los ámbitos políticos y técnicos. A partir del cuestionamiento del gerencialismo se plantea desde comienzos del presente siglo un modelo alternativo basado en la idea de incentivar y coordinar las interacciones entre actores e intereses que, desde múltiples escalas, están presentes en los territorios locales (Farinós, 2008). Este nuevo modelo se asocia a la idea de gobernanza territorial o democrática. 2.2. La Gobernanza territorial y el gobierno de la sociedad red La gobernanza territorial representa un modo alternativo de gestionar los asuntos públicos que supone la transformación y la recomposición de la acción pública, ya que incorpora nuevos actores de naturaleza no política (mercado y sociedad civil) al proceso de gobierno de los territorios, así como establece un nuevo sistema de relaciones y de regulaciones entre estos y las administraciones públicas (Le Galés, 1995; Farinós, 2008; Jacquier, 2008). En palabras de Pascual (2011:94) la gobernanza es el gobierno propio de la sociedad red actual, y su finalidad es la de “mejorar y fortalecer la capacidad de organización y acción de un territorio para que afronte los retos que tiene planteados”. 236 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE A este respecto, Kooiman, (2005) sostiene que la complejidad y diversificación de las problemáticas actuales impiden que sean resueltas por un único actor, ya sea éste público o privado. La búsqueda de soluciones pasa entonces por la creación de espacios estables de diálogo y cooperación horizontal, en donde múltiples actores puedan entrar en contacto e interrelacionarse. Estos espacios inclusivos de diálogo tomarán por tanto la forma de una red multinodal carente de un centro jerárquico (Blanco y Gomà, 2006). Una red de cooperación que debe ser guida a partir de un liderazgo estratégico fuerte, no por su autoridad, sino por su capacidad para generar confianza y para articular los legítimos y diversos intereses de cada uno de los miembros de la red, en la búsqueda del interés general (Pascual y Tarragona, 2009). Los poderes públicos, por la especial legitimidad que le otorgan las urnas, y partiendo de la capacidades que les concede la Ley, deben asumir esa nueva función de liderazgo estratégico, activando y orientando las redes de capital social hacia la movilización de la estructura territorial de oportunidades, esto es, de los recursos con que cuentan los territorios (sociales; humanos; productivos y naturales), para generar una respuesta satisfactoria a sus necesidades de bienestar, de calidad de vida y de justicia social (Murie y Mustered, 2004; Obradors y Del Valle, 2011). No obstante, esas redes de gobernanza se enfrentan a retos, entre ellos evitar su captura por parte de actores con poder e influencia que pueden limitar la participación del resto de agentes, así como utilizarlas en beneficio de sus intereses (Swyngedouw, 2005; Eme, 2007; Pascual, 2011; Abad, 2013). En relación a esta cuestión se plantea también el problema de la legitimidad de las decisiones adoptadas por unas redes en las que el principio democrático de igualdad (partenariados) puede verse sustituido por el de exclusividad (élites), o en las que el nivel de información, conocimientos y capacidades necesarias para la toma de decisiones puede ser desigual entre los miembros de una misma red. En este sentido, la existencia en algunos territorios de un capital social activo, producto de una trayectoria previa, les otorga una posición más ventajosa en la creación de redes de gobernanza con capacidad para detectar sus necesidades y articular las respuestas adecuadas (Moulaert y Nussbaumer, 2005). Estas redes de gobernanza se vuelven especialmente relevantes en las grandes ciudades, pero también en entornos de expansión urbana donde la segregación y la concentración territorial de la desigualdad y de la vulnerabilidad adquieren una dimensión diferenciada a la que toman en otros ámbitos, como por ejemplo las ciudades medias y pequeñas o los entornos rurales. 237 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE Se abre así la posibilidad de ensayar nuevas respuestas y alternativas destinadas a construir y gobernar estos espacios urbanos y periurbanos desde enfoques más abiertos a la participación activa de la sociedad civil, más multiescalares y con mayor capacidad de cohesión social y territorial (Moulaert, Parra y Swyngedouw, 2014). La iniciativa comunitaria Leader, a través de los GAL, ha sido pionera en la experimentación aplicada de este tipo de enfoques. 2.3. La iniciativa europea LEADER como instrumento experimental para la gobernanza en espacios periurbanos Durante las últimas décadas del siglo XX, la Unión Europea ha ensayado sobre diferentes tipos de territorios en crisis (rurales, de expansión periurbana, urbanos, espacios transfronterizos, etc.), enfoques del desarrollo diversos. Éstos han sido incorporados en los diferentes programas e iniciativas experimentales aplicados desde entonces, entre los que destaca la iniciativa Leader a partir del año 1991. Esta iniciativa ha evolucionado como programa experimental de desarrollo rural integrado entre 1991 y 2006 a lo largo de tres fases: Leader I (1991-1993); Leader II (1994-1999) y Leader + (2000-2006). En el actual periodo de programación (20072013), sin embargo, la Comisión Europea decide convertirlo en un eje metodológico experimental para la aplicación de la actual Política de Desarrollo Rural europea, una política cuya implementación no se centra sólo sobre los espacios rurales, sino que desde las instancias europeas se promueve con creciente interés su aplicación sobre los espacios de expansión periurbana (Comisión Europea, 2010; González de Canales, 2011; Artman et al., 2012; ENRD, 2013). Los tres elementos principales que definen a Leader son: - la delimitación de un territorio de actuación (comarca Leader); - el establecimiento de una estructura partenarial de gobernanza territorial (Grupos de Acción Local); - y la construcción conjunta de una estrategia de desarrollo (Estrategia de Desarrollo Local) por parte de los actores e instituciones que constituyen dichos GAL, a partir de unos ejes de inversión previamente fijados desde la Unión Europea y desde los gobiernos nacionales y/o regionales. La asimilación del enfoque del DTI por parte de Leader se sustancia, entre otros, a través de la creación de los GAL como ámbitos experimentales de reflexión y cooperación entre actores locales, y entre éstos y las escalas superiores de gobierno. 238 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE Se trata por tanto de estructuras de gobernanza territorial multinivel destinadas teóricamente a llevar a cabo procesos de innovación social e institucional en sus comarcas de intervención. Procesos que deberían llevar a la construcción de un proyecto de sociedad (Observatorio Europeo Leader, 1997), basado en la creación de redes de actores para la cooperación territorial, y no sólo a la mera gestión de fondos públicos europeos, estatales y/o regionales. La flexibilidad que ha mostrado Leader desde su creación se fundamenta en el hecho de que su implementación se ha adaptado tanto a los denominados territorios de ruralidad profunda, como a los más dinámicos y complejos territorios periurbanos. Estos últimos suponen un verdadero desafío para el método Leader, por cuanto que se trata de espacios hacia los que se difunde la complejidad urbana y de los que se hace un uso urbano, “como si de una ciudad se tratara” (Indovina, 2007:18). Las áreas periurbanas se comportan así como las nuevas periferias de la ciudad regional, dispersa y fragmentada, como un tercer espacio donde se entremezclan el paisaje y el paisanaje propio del mundo rural preexistente, con las nuevas funciones y las nuevas poblaciones urbanas, sin que puedan establecerse límites claros entre ambas realidades (Vanier, 2000; Entrena, 2005). Ante ese escenario, los GAL se han constituido en potenciales estructuras de gobernanza territorial donde actores locales autóctonos y nuevos habitantes de origen urbano pueden coincidir y diseñar de manera consensuada una estrategia, que permita el desarrollo de sus comarcas y el encaje de las mismas en las dinámicas de la región urbana en la que se insertan 239 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE 3. El papel del Grupo de Acción Local ARACOVE en la gobernanza territorial de la comarca de Las Vegas. 3.1. Caracterización general, composición, estructura y liderazgos de GAL El GAL Aracove se constituyó el 29 de septiembre de 1995 (Consejería de Presidencia, Justicia e Interior, 2011), ex profeso para la gestión de la iniciativa comunitaria Leader II, a iniciativa de la Consejería de Economía del gobierno regional, a través de la Dirección General de Agricultura, bajo la forma jurídica de una asociación sin ánimo de lucro y personalidad jurídica propia. Figura 1. Localización de la comarca Leader de Las Vegas Fuente: elaboración propia La finalidad última que persigue Aracove es el establecimiento de un modelo de desarrollo rural sostenible y armónico para la comarca de Las Vegas. Éste es un amplio territorio de 1.377 kms2, esto es el 17,1% del total regional, ubicado en el extremo suroriental de la Comunidad Autónoma de Madrid. Está compuesta por 23 municipios en los que, según datos del año 2014, residen algo más de 152.000 habitantes, es decir, el 2,3% de los más de 6,4 millones de habitantes con que cuenta la región. Este territorio ha sido históricamente un espacio agrario debido a la 240 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE presencia de las vegas de tres de los ríos más importantes que discurren por la Comunidad: los ríos Tajo, Tajuña y Jarama (figura 2). La comarca será delimitada para la aplicación de Leader II tomando como base una comarca agrícola preexistente, cuya extensión es prácticamente similar a la actual comarca Leader (MAPA, 1996; Alier et al., 2002). Con la elección de este criterio sectorial se valoró ante todo la función que como despensa agraria de Madrid había jugado este espacio hasta los años cincuenta del siglo XX. Sin embargo, esta función no se corresponde en ningún caso con la realidad actual de este territorio, ya que en las últimas décadas la comarca se comporta principalmente como un espacio de expansión de los usos urbanos que emanan desde el centro de la región (residencia, actividades logísticas, turismo de proximidad…). Atendiendo a esta realidad territorial, Aracove ha implementado diversos programas europeos, estatales y regionales desde su origen para alcanzar la meta de desarrollo propuesta. Entre 1997 y hasta 2012, Aracove ha gestionado un total de 50,5 millones de euros, de los cuales el 51,5% corresponden a la línea de Desarrollo y Cooperación Territoriales (26 millones de €); el 30,6% a la de Nuevas Tecnologías (15,5 millones de €); el 17,6% a la línea de Empleo, Formación y Emprendimiento (8,9 millones de €); y un exiguo 0,2% corresponde a Otros proyectos (0,1 millones de €). No obstante, conviene indicar que tanto el número de programas gestionados como la cuantía de los mismos se han visto reducidos por efecto de la actual crisis económica. En cuanto a su composición interna, en 2012 Aracove estaba integrado por 62 socios, de los cuales 24 eran instituciones públicas y 38 entidades privadas. Entre las instituciones públicas, además de los 23 ayuntamientos de la comarca se encuentra el organismo regional Consejo Regulador de la Denominación de Origen “Vinos de Madrid”; mientras que entre los socios privados 33 son empresas (16 pertenecen al sector agroindustrial, 15 al sector del turismo, del ocio y de la hostelería, y 2 al sector financiero); 4 son asociaciones empresariales (3 agrarias y 1 turística); y 1 es un sindicato agrario. Para poder formar parte de este GAL, todos estos socios aportan una cuota económica anual de carácter simbólico. La organización interna de Aracove es similar a la de otros GAL, dado que cuenta con un órgano de representación, la Asamblea General; un órgano de gobierno, la Junta Directiva; y un tercer órgano dedicado a la gestión y a la administración técnica: el Equipo Técnico de Gestión. A partir de esta estructura interna se organizan los liderazgos en Aracove, cuestión que resulta fundamental para determinar el grado de éxito en iniciativas como ésta. En ese sentido, se pueden determinar tres tipos de 241 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE liderazgo que hasta la fecha se han complementado entre sí, lo que ha evitado conflictos reseñables en el interior del grupo por el control del mismo. El primero de esos liderazgos hace referencia a la administración pública local, que aunque ostenta un menor número de representantes que el sector privado en la Junta Directiva, en cumplimiento de la normativa europea, dichos cargos son los de mayor peso institucional y de dirección del grupo (Presidente; Vice-Presidente; Secretario y Tesorero). Esta situación se viene produciendo desde el origen de Aracove, momento en el que se llegó a un acuerdo tácito para que los ayuntamientos ocupasen siempre estos cargos, y además para que siempre lo hicieran los mismos ayuntamientos. Como se indica, la mayor parte de los socios justifican el control directo del grupo por parte de las administraciones públicas locales, aduciendo que, frente al sector privado, los representantes públicos gozan de un mayor respaldo legal, de una mayor capacidad de interlocución interadministrativa, de una mayor capacidad financiera para acometer proyectos que requieren fuertes inversiones, así como de la legitimidad democrática que aportan las urnas. Se considera también que esas tareas de representación forman parte de la labor, de los horarios y de los honorarios de los electos. En definitiva, se acepta ampliamente el liderazgo de los ayuntamientos por cuanto que se entiende es consustancial a su naturaleza de administración pública. El segundo de los liderazgos que se manifiesta a través de la organización interna de Aracove es el del Equipo Técnico y de Gestión, que cuenta con un alto grado de valoración entre los socios del grupo. Es esencialmente valorada su contribución a la reducción de la burocracia y de la complejidad inherentes a la solicitud de ayudas públicas. De esta manera, la influencia de la gerencia técnica se apoya esencialmente en lo que hace –bien-, más que en lo qué es o representa dentro del organigrama de Aracove. Finalmente, existe un tercer liderazgo no bien reflejado en la estructura interna del grupo, pero cuya incidencia en los discursos y en las actuaciones de Aracove es manifiesta. Se trata del liderazgo “blando” ejercido por el sector agroindustrial de la zona, en especial, por el subsector de las cooperativas y principalmente por el subsector del vino, de gran tradición en la comarca. Ambos se estructuran alrededor de dos entidades de referencia: la Unión de Cooperativas Agrarias de Madrid (UCAM) y el Consejo Regulador de la Denominación de Origen “Vinos de Madrid” respectivamente. 242 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE Su capacidad de influencia dentro de Aracove se deriva precisamente de su mayor articulación y del hecho de que tanto UCAM como el Consejo Regulador tienen un carácter regional, lo que les obliga a ubicar su sede principal en la ciudad de Madrid, desde donde han tejido densas redes de relaciones con instituciones y organismos de poder y de información, tanto estatales como regionales, radicadas también en la capital. Desde esa posición impulsan su visión sobre lo qué es y debe de hacer Aracove como GAL. Así, consideran que Aracove, a través de su gerencia técnica, debe centrar su trabajo en la búsqueda de financiación pública para redirigirla principalmente hacia el sector empresarial de la zona, pues entienden que ésta es la única manera posible de lograr el desarrollo económico de la comarca. Ambas entidades sostienen la necesidad de profundizar este modelo gerencialista en los próximos años, dotando a Aracove de una mayor profesionalidad empresarial y reduciendo progresivamente el papel que hasta ahora ha jugado el sector público en la dirección del grupo, de tal forma que la función de las administraciones locales pase a ser fundamentalmente la de representación institucional de Aracove. En definitiva, la existencia de estos tres liderazgos complementarios supone la materialización de un proceso de “captura de la red de cooperación”, que es lo que en principio debía ser Aracove como GAL, por parte del sector agroindustrial y de la administración local, con la aquiescencia de la gerencia técnica. 3.2. El modelo de gobernanza empresarial aplicada por ARACOVE. Orígenes. La construcción y asimilación del discurso empresarial/gerencialista de la gobernanza no se debe, en cualquier caso, al liderazgo “blando” ejercido desde el sector agroindustrial de la zona, ya que dicho liderazgo es más bien una de las consecuencias que se derivan de un conjunto de procesos vinculados a la implantación de Leader en la región y en la comarca. En este sentido, la creación de los GAL madrileños se produce a mediados de los años noventa coincidiendo con un cambio de signo político en el gobierno regional, que virará hacia posiciones conservadoras liberales. Esta evolución en la política regional ha tenido incidencia en la construcción de determinados discursos y prácticas llevadas a cabo por el conjunto de GAL que operan en las áreas periurbanas de la Comunidad de Madrid, entre ellos Aracove. Esto ha sido así porque el cambio de orientación política en la administración regional se produjo justo en el momento en el 243 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE que ésta debía fomentar la creación ex novo de GAL 2, para implementar la segunda fase de Leader en la Comunidad, de tal forma que el giro político impulsó una concepción agrarista de Leader y una visión empresarial de su gestión multinivel (región-local). En el caso concreto de Aracove, los procesos regionales descritos más arriba se han visto también acompañados por una serie de procesos locales que han facilitado el asentamiento del modelo de gestión empresarial como modus operandi de este grupo. El más significativo tienen que ver con la incomprensión del método Leader desde su origen, ya que por desavenencias entre los ayuntamientos de la comarca y el gobierno regional Aracove no implementó la etapa inicial de Adquisición de Capacidades. Esta era una etapa clave para la comprensión de la filosofía Leader que diseñó la Comisión Europea para capacitar a los técnicos de aquellos grupos que, como Aracove, iniciaban su trabajo en esta segunda fase de Leader y que, por tanto, carecían de una experiencia previa en la gestión de proyectos de desarrollo territorial integrado. Por otra parte, tampoco se han llevado a cabo procesos de reflexión conjunta entre los socios y técnicos de Aracove, y la sociedad comarcal en general, alrededor de qué elementos podrían estructurar una identidad compartida. Por sus características, esta comarca presenta tres factores que dificultan la aparición de un sentimiento de pertenencia a la misma: - Se trata de una comarca sin raíz histórica, sino que ha sido creada para la aplicación de Leader. No existen por tanto vínculos e instituciones compartidas por las comunidades humanas que lo ocupan. - Relacionado con lo anterior, las investigaciones llevadas a cabo por Utanda (1996 y 2004) demuestran el peso que sobre este territorio ha tenido la gran propiedad en manos de una pequeña clase terrateniente, frente a formas de propiedad y de gestión comunal de la tierra. - Finalmente, la influencia de Madrid y su área metropolitana ha desarticulado las escasas formas locales de organización y las centralidades tradicionales, sometiendo a este territorio a su creciente influencia. 2 Los GAL surgen durante la segunda fase de Leader por indicación de la Comisión Europea. En la primera etapa, que se desarrolló entre 1991 y 1994, las administraciones regionales se sirvieron en la mayor parte de los casos de entidades públicas y privadas preexistentes para delegar en ellas la gestión de la iniciativa. Así, el único Leader I de la Comunidad de Madrid, (comarca de la Sierra Norte), fue gestionado por el Patronato Madrileño de Áreas de Montaña, un organismo público de carácter autónomo, dependiente del gobierno regional (Troitiño et al., 2006). 244 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE 3.3. Consecuencias de la aplicación del modelo de gobernanza empresarial. Al no haber acometido la compleja tarea de animación territorial desde su origen, centrándose exclusivamente en la gestión de programas y fondos públicos, Aracove encuentra dificultades para ser reconocida en la comarca como una entidad de referencia en la gobernanza de la misma. Gran parte del tejido económico y social de Las Vegas desconocen no sólo a qué se dedica Aracove, sino incluso su propia existencia. Ante ese vacío, han surgen en los últimos años iniciativas impulsadas desde distintos ámbitos (empresarial, social…) que, con distinto grado de madurez y desarrollo, están intentando construir las redes de las cuales carece la comarca y que, como se indica, Aracove no ha logrado tejer desde su aparición. Se trata en cualquier caso, de intentos voluntaristas pero deslavazados y sectoriales, que adolecen de una visión y de un proyecto global para Las Vegas. En resumen, la implantación de un modelo gerencial, así como la incorrecta interpretación que desde los orígenes de Aracove se ha hecho de la filosofía territorial inherente al método Leader han implicado que el GAL no haya sabido generara redes de cooperación territorial entre los principales agentes de la comarca. De este modo, las asociaciones de la sociedad civil, y gran parte de las empresariales, permanecen fuera del GAL, una entidad a la que observan como una estructura que mantiene las redes clientelares pre-existentes en el territorio. Finalmente, el predominio de un modelo de gobernanza empresarial ha supuesto que las inversiones asociadas a los distintos programas gestionados sean contemplados como un fin en sí mismo, y no como el medio para lograr metas más globales (cohesión territorial; materializar un proyecto de desarrollo global para la comarca…). Bajo este enfoque gerencial, todo lo más que ha conseguido Aracove ha sido financiar proyectos de inversión puntuales sujetos a las líneas de subvención pre-fijadas por las administraciones públicas europea y regional. 245 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE 4. GALSINMA: CARACTERÍSTICAS GENERALES, COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA INTERNA El Grupo de Acción Local de la Sierra Norte de Madrid surge el 27 de diciembre de 1995 (BOCM, 1996) ex profeso para la gestión de la iniciativa comunitaria Leader II. El grupo nacerá impulsado por el organismo regional Patronato Madrileño de Áreas de Montaña (PAMAM), encargado de gestionar Leader I en la Sierra Norte entre 1991 y 1994. A través suya, y sirviéndose de la figura administrativa del consorcio, el gobierno regional pretendía seguir controlando las ayudas europeas al desarrollo rural dirigidas a la Sierra Norte de Madrid. Figura 2. Localización de la comarca Leader de la Sierra Norte de Madrid. Fuente: elaboración propia Sin embargo, la Comisión Europea se opuso a que entidades dependientes de las administraciones públicas gestionasen esta segunda fase de la iniciativa, por lo que el PAMAM tuvo que abandonar Galsinma, obligando al gobierno regional a reformular el consorcio. No obstante, y a pesar de este proceso de reorganización, lo cierto es que el PAMAM continuó ejerciendo su influencia sobre Galsinma, aunque de una manera más atenuada e indirecta. La comarca de la Sierra Norte de Madrid (en adelante, SNM) está compuesta por 42 municipios localizados en el vértice nororiental de la región en los que habitan en 2014 algo menos de 29.000 habitantes (figura 2). El origen de la misma se halla en 1982 a 246 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE partir de su doble delimitación como Comarca de Acción Especial para la aplicación del Plan Provincial de Obras y Servicios por un lado, y como Zona de Agricultura de Montaña para la implementación de la política nacional en esta materia por otro. Se trata por tanto de un ente territorial creado para la aplicación de un conjunto de política de ayudas procedentes inicialmente del Estado central. Sin embargo, como consecuencia del desarrollo del Estado de las Autonomías durante la primera mitad de los años ochenta, la gestión de dichas políticas acabó recayendo en los sucesivos gobiernos regionales de la Comunidad de Madrid. El interés de las administraciones públicas por intervenir sobre este territorio a partir de las últimas décadas del siglo pasado, se entiende por la presencia sobre el mismo de un elemento estratégico que explica la existencia y evolución reciente de la región urbana madrileña: el agua. Desde que en 1851 se construyese en la actual SNM la Presa del Pontón de la Oliva, primer embalse destinado al almacenamiento de agua para el consumo humano de la capital, hoy fuera de servicio, este territorio se ha convertido en el principal almacén de agua potable de la región. El represamiento sucesivo al que ha sido sometido el pequeño pero caudaloso río Lozoya a lo largo de todo su cauce ha posibilitado la creación de cinco embalses (El Villar, 1879; Puentes Viejas, 1939; Riosequillo, 1958; Pinilla, 1967; El Atazar, 1972), cuya capacidad total de acopio es de 589 hm3, es decir, el 62,2% del total del agua superficial almacenada en la comunidad autónoma. Al ser la SNM el área de montaña europea más próxima a un entorno metropolitano es fácil deducir la presión a la que se encuentra sometida, así como la necesidad de intervención pública para minimizar sus impactos sobre el recurso estratégico señalado, así como para promover actividades económicas compatibles con la existencia del mismo. En relación a los objetivos generales que pretende alcanzar Galsinma, cabe destacar los siguientes: - Potenciar y consolidar el Centro de Desarrollo Rural, al objeto de mejorar las posibilidades de crecimiento y desarrollo de la Sierra Norte. - Colaborar con las Administraciones Públicas como gestoras delegadas, o cualquier otro sistema, para el desarrollo de aquellas iniciativas que éstas impulsen. - Procurar el desarrollo endógeno del medio rural a través de soluciones innovadoras que tengan carácter modélico y que sirvan de complemento y apoyo a las iniciativas de las Administraciones Públicas. 247 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE - Impulsar y fomentar la investigación para el desarrollo económico en su ámbito territorial. Al igual que sucede con Aracove, pPara la consecución de esos objetivos, Galsinma ha gestionado diversos programas europeos, estatales y regionales desde su origen. En conjunto, y entre 1997 y 2012, Galsinma ha gestionado un total de 44,2 millones de euros, de los cuales el 50,7% corresponden a la línea de Desarrollo y Cooperación Territoriales (22,4 millones de €); el 47,6% a la de Nuevas Tecnologías (21 millones de €); el 1,7% a la línea de Empleo, Formación y Emprendimiento (0,74 millones de €); y un exiguo 0,1% corresponde a Otros proyectos (0,05 millones de €). Tal y como ya se ha indicado para el caso de Aracove, en Galsinma la crisis económica también ha conllevado a un descenso en las cuantías gestionadas. En cuanto a la composición interna de Galsinma, ésta ha estado determinada desde su origen por la figura administrativa elegida para su organización: el consorcio. Según lo dispuesto en la legislación estatal vigente, estas entidades están formadas necesariamente por administraciones públicas que se unen a otras para la consecución de fines de interés común, así como, si se estima oportuno, con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público concurrentes con los de las Administraciones Públicas. En este sentido, Galsinma, según la información facilitada por el propio grupo, estaba integrado en junio de 2012 por 134 socios, de los cuales 48 eran entidades públicas y 86 eran entidades privadas sin ánimo de lucro radicadas en la comarca. Entre las instituciones públicas, 42 se corresponden con los ayuntamientos de la zona y 7 con diferentes mancomunidades de municipios presentes en la SNM. En cuanto a las entidades privadas, éstas se organizan sectorialmente, de tal forma que 58 son asociaciones culturales, de mujeres, juveniles y de la tercera edad; 8 son asociaciones ganaderas; 7 son asociaciones de artesanos y comerciantes; 6 son asociaciones turísticas; 4 son asociaciones ambientales; y 3 son Organizaciones Profesionales Agrarias (OPA). Finalmente, en lo que se refiere a la estructura orgánica de Galsinma ésta es similar a la de otros GAL, de tal forma que cuenta con un órgano de representación, la Asamblea General; un órgano de gobierno, la Junta Directiva; y un tercer órgano dedicado a la gestión y a la administración técnica: el Equipo Técnico de Gestión. Como Aracove, Galsinma también ha desarrollarlo un modelo de gestión de tipo empresarial bajo el impulso dado por los sucesivos gobiernos regionales desde la segunda mitad de los años noventa. Bajo ese enfoque gerencialista los GAL han sido 248 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE contemplados, no como estructuras para el desarrollo territorial integrado de sus respectivas comarcas, sino como agencias de desarrollo económico, situadas bajo la órbita del gobierno regional, hacia las que se externaliza la gestión de determinados programas de inversión pública. En el caso de la Sierra Norte de Madrid esta cuestión es especialmente sensible, ya que se trata de un territorio socialmente complejo. Por su función estratégica como abastecedor de agua para el conjunto de la región, éste ha sido un territorio que ha gozado de protección normativa –ambiental- frente al tsunami urbanizador que ha asolado el resto de la región durante la última década. De este modo, conserva un entorno de alta calidad medio ambiental y una baja densidad de población, factores que lo convierten en un territorio de enorme atractivo para determinados grupos de población urbana que, especialmente durante la última década y media, se están asentando en la zona a partir de un efecto llamada. Esta situación ha generando a su vez conflictos a nivel comarcal que requieren de una adecuada gobernanza, con capacidad para integrar a las partes en disputa, ante la cual Galsinma ha mostrado carencias significativas. 4.2. La complejidad social de la Sierra Norte. Orígenes y situación actual. Hasta el último tercio del siglo XX la SNM era un territorio bastante homogéneo desde el punto de vista social. Sus pobladores eran gentes oriundas de la comarca que o bien permanecían en la misma sobreviviendo con las escasa actividades ganaderas y forestales que resistían en la zona, o bien eran emigrantes que marcharon a trabajar a la ciudad central, pero que nunca perdieron el vínculo con sus municipios de origen. Sin embargo, a partir de la segunda mitad de los años setenta comienza a desarrollarse un turismo de segunda residencia procedente de Madrid. Este turismo se extenderá principalmente a lo largo del río Lozoya ocupando inicialmente parcelas ilegalmente urbanizadas y deficientemente dotadas junto a los embalses. No obstante, con la aparición del gobierno regional a comienzos de los años ochenta se regulará y controlará está actividad, reduciendo así su impacto. La llegada de la democracia y el progresivo empadronamiento de los nuevos pobladores en su municipio de recreo traerán consigo los primeros conflictos con los pobladores autóctonos por la gestión del territorio. Estos conflictos se agudizarán con el ascenso al poder local de los representantes de los nuevos residentes en algunos ayuntamientos de la zona. Sin embargo, ha sido durante la última década y media cuando la llegada de nuevos habitantes a la SNM ha sido más intensa. A diferencia de los residentes estacionales 249 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE de las segundas residencias, estos nuevos habitantes tienen la intención de establecerse permanentemente en la comarca. La composición de estos nuevos pobladores urbanos es heterogénea, de tal forma que hay commuters, profesionales liberales que buscan un entorno de alta calidad ambiental para vivir, pero también hay un sub-grupo bien definido y reconocido en la comarca al que los pobladores autóctonos denominan neorrurales. Este último grupo responde en líneas generales al perfil de una población joven, altamente cualificada, inquieta desde punto de vista intelectual y crítica con el sistema social, económico y político dominante. Bajo un enfoque ecologista y humanista, no exento en ocasiones de cierta idealización ingenua sobre la realidad rural de la comarca, desarrollan un proyecto vital que pretende ser una respuesta alternativa a dicho sistema, mediante la puesta en marcha de iniciativas muy diversas. El desarrollo de esas actividades, algunas de las cuales han contado con subvenciones y ayudas, no responde a un mero interés económico, sino que suponen ante todo la realización de un proyecto empresarial personal que les permite sustentar el modo de vida que desean llevar en la comarca. Buena parte de esos proyectos empresariales se relacionan con la actividad artesanal, la agro-ganadería ecológica o la transformación agroindustrial a pequeña escala de producciones locales. Asimismo, estos grupos han creado o participan de manera activa en redes informales de autoconsumo y en grupos de trabajo y grupos culturales dedicados a la recuperación de las tradiciones, de las costumbres y del folclore tradicional de la población autóctona, en una búsqueda por conocer las raíces identitarias de su espacio de vida, además de ser un intento por construir lugares de encuentro comunes con la población local. Lo interesante de estas redes, además de su mera existencia, es la dimensión comarcal que estos grupos les han dado, superando así la dimensión local dominante entre la población autóctona. Es por tanto un grupo de población que muestra una actitud proactiva y transformadora sobre el espacio de acogida, realizando incluso actividades y eventos de tipo social, cultural y hasta comercial que en ocasiones se sitúan al margen de las instituciones y organismos oficiales presentes en la SNM. La celebración de esos eventos y el éxito de muchos de ellos se halla en la forma en la que estos nuevos habitantes operan sobre el territorio, ya que han introducido y expandido el uso de las redes, formales y sobre todo informales, como modo de organización y de relación social, lo que ha supuesto una innovación socio-institucional en la comarca. 250 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE Sin embargo, la aparición de este grupo ha llevado también a la activación de nuevas zonas de conflicto con determinados sectores de la población local. Estas zonas de conflicto van desde cuestiones como la identidad comarcal, no arraigada entre una población autóctona localista, pero que sin embargo está plenamente integrada en el imaginario de los neorrurales; pasando por los conflictos derivados del escaso empleo existente en la zona, antes en manos de la población local y hoy sujetos a mayor competencia; o la gestión y uso de la tierra, que como consecuencia de las expectativas generadas por el desarrollo urbanístico ha limitado y encarecido tanto el alquiler y venta de viviendas, como las parcelas de uso agro-ganadero que interesan a los neorrurales. Sin embargo el conflicto que genera más incomprensión se halla en los diferentes intereses vitales de ambos grupos. Con su asentamiento en la SNM, la población neorrural busca satisfacer ciertas necesidades inmateriales basadas en un ideal de bienestar asociados a un entorno de apariencia rural, pero próximo a las comodidades que ofrece una gran ciudad, de alta calidad ambiental y poco poblado en el que poder desarrollar lazos sociales y humanos más fuertes que en el área metropolitana. La población local mantiene en cambio una perspectiva más material que choca frontalmente con los intereses de los neorrurales. Esta visión más material se explica porque en el imaginario colectivo de la población local todavía están muy presentes las dificultades y penurias padecidas por las generaciones precedentes, cuyo único medio de vida era la práctica de una actividad agroganadera de subsistencia. Sus referentes de bienestar siguen siendo los antiguos grupos sociales de poder (médicos, abogados, ganaderos adinerados, etc.), cuya posición de privilegio se basaba en gran parte en su riqueza material y en las prácticas que llevaban a cabo para mantenerla o acrecentarla. En definitiva, aunque las tensiones entre la población local y los nuevos grupos urbanos no son recientes, sí cabe destacar que éstas han adquirido una nueva dimensión a lo largo de la última década, especialmente con el asentamiento de la población neorrural, por cuanto que ésta es una población que ha elegido voluntariamente llegar a la SNM para convertirla en su espacio de vida. Eso hace que estos grupos de población construyan vínculos con el territorio de acogida, mediante la generación de procesos de innovación socio-institucional; procesos que en algunos casos cuestionan los marcos institucionales previos construidos por la población autóctona. El choque entre las visiones que ambos grupos tienen del territorio compartido está en el origen de muchas de las tensiones que se han producido en la SNM durante los últimos años. 251 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE Ante esta compleja realidad social de la SNM, Galsinma ha encontrado dificultades para establecerse como intermediario que integre los intereses de ambos grupos, dificultades que se derivan del modelo empresarial de la gobernanza que Galsinma ha desarrollado desde su origen. 4.3. Dificultades de GALSINMA para la gobernanza de la Sierra Norte. Origen y consecuencias. El liderazgo y el control que la administración local ha ejercido sobre Galsinma desde el origen del grupo son incuestionables. Ambos son el resultado directo de la obligada salida del PAMAM como socio de Galsinma, puesto que con la retirada de este organismo regional los alcaldes de la zona encontraron en Leader la posibilidad de, por primera vez, gestionar de manera directa un instrumento financiero para el desarrollo de sus municipios 3. La consolidación de esa posición de liderazgo por parte de la administración local en el seno de Galsinma, se apoyó en la temprana formación de una coalición con las organizaciones de tipo productivo, sobre todo con asociaciones de ganaderos y del sector turístico del Valle Alto del Lozoya. Con esta alianza los políticos locales pretendían contrarrestar el dinamismo mostrado por las asociaciones de tipo sociocultural y ambiental en los momentos iniciales del grupo. Estas asociaciones, al igual que los alcaldes, tampoco habían encontrado en el PAMAM un espacio abierto a la participación y a la gestión directa de los recursos económicos que estaban llegando a la SNM. Por eso, la aparición de Galsinma también supuso para las entidades de la sociedad civil una oportunidad de poder plasmar sus enfoques sobre el desarrollo de este territorio (Coordinadora de Asociaciones de Montaña de la Sierra Norte de Madrid, 1996). La coalición entre las fuerzas políticas y económicas presentes en Galsinma se construirá en torno a un discurso economicista que, promovido desde el gobierno regional, considerará a la iniciativa Leader como un programa de inversión económica para la zona, y no como un instrumento de desarrollo territorial integrado. Partiendo de esa perspectiva, la alianza entre alcaldes y organizaciones empresariales defenderá la idea de que la toma de decisiones dentro de Galsinma debía estar en manos de los destinatarios directos de esas ayudas económicas. Las asociaciones de dinamización 3 Los Ayuntamientos participaban dentro de la estructura interna del PAMAM, pero únicamente como entidades asesoras del gobierno regional. Él gobierno regional era quien realmente controlaba este organismo y quien, desde Madrid capital, diseñaba los programas de intervención sobre la SNM y distribuía los fondos adscritos a los mismos. 252 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE socio-cultural quedaron así progresivamente arrinconadas en el proceso de toma de decisiones y en el acceso a la financiación, por lo que la confianza de muchas de ellas respecto de la utilidad del GAL acabará por quebrarse, provocando su distanciamiento en los años posteriores. En este sentido, aunque los datos ofrecidos por Galsinma señalan que en 2012 había 62 entidades civiles (tercera edad, jóvenes, mujeres, culturales y ambientales) participando dentro del grupo, tras realizar un rápido muestreo sobre 45 de estas entidades, se obtuvo como resultado que 9 de ellas seguían siendo socias; 17 habían dejado de serlo entre los 5 a 10 últimos años; 12 ya no existían; y con 7 no se pudo contactar. Cabe destacar, por otro lado, que en este proceso de captura de la red por parte de la administración local y de ciertos sectores económicos de la comarca ha colaborado la gerencia técnica, cuyo liderazgo dentro del GAL se fundamenta en la longevidad en el cargo del gerente y de algunos técnicos, que en algún caso se remonta hasta los orígenes del grupo. De ese modo, han podido acumular conocimientos e información abundante sobre el funcionamiento del grupo, sobre los programas gestionados y sobre el territorio, lo que resulta de gran utilidad para los alcaldes y las asociaciones productivas que han asumido históricamente los principales cargos directivos de Galsinma. En resumen, la formación de una alianza entre la administración local, ciertos sectores económicos de la comarca y la gerencia técnica ha dado forma a un modelo de gestión de la gobernanza de tipo empresarial/gerencial en Galsinma, que ha privilegiado un enfoque economicista en lo que se refiere a la misión que el grupo debe cumplir en el desarrollo comarcal. Este enfoque limita las capacidades del GAL para actuar como intermediario en los conflictos sociales que están teniendo lugar en la SNM, sencillamente porque la construcción de redes de cooperación entre actores diversos no se concibe como un objetivo del grupo. Las dimensiones social y territorial quedan así enterradas bajo un modelo que privilegia exclusivamente el desarrollo económico de la comarca a partir del fomento de la actividad empresarial, asociada fundamentalmente a la promoción de la actividad turística. 253 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE 5. REFLEXIÓN Y DISCUSIÓN FINAL. El éxito o el fracaso de Leader como herramienta para implantar un modelo de desarrollo territorial sostenible e integrado en los espacios rurales y periurbanos europeos, se ha medido habitualmente a partir de variables cuantitativas tales como la cantidad de fondos públicos y privados invertidos o como el número de proyectos implementados. Sin embargo, a partir de la investigación realizada, se considera oportuno tomar en cuenta también otro tipo de factores de carácter más cualitativo, que permitan evaluar los logros obtenidos por los GAL en la dinamización de las comarcas sobre las que han actuado. Lo que al final determina la consecución o no del modelo de desarrollo territorial deseado es la capacidad de estas entidades para generar redes de cooperación territorial en sus comarcas de intervención, que estén participadas por los principales agentes políticos, económicos y civiles presentes en las mismas. Figura 3. Características generales de los partenariados de gestión y animación Fuente: adaptado de Observatorio Europeo Leader, 1997 En este sentido, el presente artículo pone el acento en el quién hace y en el cómo hace del método Leader, frente a la cuestión del cuánto predominante hasta la fecha; y es ahí donde adquiere importancia la cuestión de la gobernanza y de los diferentes modelos en los que ésta se manifiesta, para analizar el éxito o el fracaso en la gestión de Leader como instrumento dirigido a la implantación de un modelo de desarrollo territorial sostenible para los espacios de expansión periurbanos en Europa. 254 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE Por la complejidad de las dinámicas económicas, sociales y funcionales de estos nuevos territorios de borde, creemos que los GAL que operan en ellos deben aplicar un modelo de gobernanza de tipo territorial, frente al modelo empresarial que ha predominado en las dos comarcas presentadas en el texto. La aplicación de un modelo de gobernanza empresarial por parte de Aracove y de Galsinma fue impulsado por los gobiernos regionales que, desde mediados de los años noventa, han contemplado a este tipo de entidades como agencias de desarrollo económico, tal y como confirman las palabras de uno de los ingenieros responsables de su diseño: "... la conducción de un proyecto de desarrollo territorial presenta muchas analogías con la conducción de un proyecto en la empresa. Por esta razón, los métodos que se utilizan en el mundo empresarial pueden ser útiles a los responsables de los Grupos de Acción Local” (Alier et al., 2005). Por este motivo, las gerencias técnica de los GAL madrileños no se diseñan para dinamizar y movilizar los territorios a partir de la realización de una intensa labor pedagógica entre la población y los actores económicos y políticos locales, sino como organismos externos, pero dependientes, de la administración regional, para informar sobre las ayudas públicas y gestionar técnicamente los procesos inherentes a su tramitación (figura 3). Sin embargo, y tras casi veinte años aplicando este enfoque empresarial, la labor llevada a cabo por Aracove y Galsinma demuestra que una correcta gestión técnica de los fondos asociados a la iniciativa Leader, o a cualquier otro programa similar, no garantiza per se los necesarios procesos de cohesión territorial interna y regional que reclaman este tipo de espacios. Esto es así porque bajo los modelos empresariales de la gobernanza se considera un fin en sí mismo la adecuada administración financiera de los programas implementados, en la convicción de que esto generará el crecimiento de la actividad económica y, a partir de ese crecimiento, el desarrollo. Sin embargo, como se ha observado en los casos de las comarcas de Las Vegas y de la SNM, bajo el modelo gerencial aplicado el dinero público ha acabado diseminándose por el territorio en pequeñas inversiones de carácter material (casas rurales; maquinaria para empresas; rehabilitación de edificios y espacios públicos…), pero con escasa capacidad para modificar las dinámicas generales que afectan a ambos territorios. 255 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE Por el contrario, apenas se han hecho esfuerzos en ambas comarcas por construir un tejido social potente que, bien incorporado activamente en las estructuras de Aracove y Galsinma, bien situándose en sus proximidades, podrían haber participado en la gestión del mismo, al tiempo que se habría fortalecido el sentimiento de pertenencia a unas comarcas que, carentes de raíz histórica, han sido diseñadas desde los despachos de la administración regional para implementar un conjunto de programas de desarrollo. Sin embargo, tanto en Las Vegas como sobre todo en la SNM se detecta en los últimos años la formación de este tipo de redes comarcales, impulsadas por actores diversos, pero siempre al margen de Aracove y de Galsinma. Su existencia demuestra por un lado la necesidad de la población residente de este tipo de recursos relacionales, como por otro lado el fracaso de ambos GAL en la construcción social de sus respectivas terriotiros. La llegada de la crisis económica, y con ella la escasez de recursos financieros asociados a los programas públicos, resaltan aún más la necesidad de ambos GAL de contar con redes de inteligencia territorial potentes, que suplan la falta de presupuesto con ideas y proyectos vinculados al conocimiento real de ambas comarcas. La puesta en marcha de estas redes auto-organizadas al margen de Aracove y de Galsinma se explica por la percepción que tiene los actores impulsores de las mismas respecto a ambos grupos. Estos actores observan a Aracove y Galsinma como estructuras creadas para perpetuar las redes clientelares pre-existentes en el territorio, y no como estructuras de gobernanza inclusiva a través de la cual poder compartir su visión de la comarca. Efectivamente, la aplicación de un modelo gerencial ha propiciado un proceso de captura de la red de cooperación, que es lo que en teoría deberían ser Aracove y Galsinma como GAL, por parte de los actores políticos y económicos con mayor poder, influencia e información de ambas comarcas, quienes han buscado así posicionarse convenientemente para acceder en condiciones más ventajosas a la financiación pública asociada a los distintos programas gestionados. Finalmente, el ejemplo de Aracove y de Galsinma pone también de manifiesto la ineficacia del modelo empresarial en gestión de la gobernanza multiescalar. Las relaciones entre los GAL, como estructuras de gobernanza local, y la administración autonómica, como estructura de gobierno regional, se han llevado a cabo bajo los principios de jerarquía y autoridad y no bajo principios de cooperación. De esta manera, tanto Aracove como Galsinma han acabado por comportarse como agencias 256 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE cuya actuación está subordinada a las directrices que emanan del gobierno regional, y no como su socio, como su partenaire, para, mediante un proceso de diálogo, determinar el mejor encaje del modelo territorial comarcal en las dinámicas territoriales de la región urbana madrileña. 257 Revista Científica MONFRAGÜE DESARROLLO RESILIENTE 6. BIBLIOGRAFÍA ABAD, L. D. (2013): Territorio, Cooperación y Desarrollo. La iniciativa europea Leader como modelo de gobernanza en espacios periurbanos. Dos casos de estudio en la Comunidad de Madrid: las comarcas de la Sierra Norte y de Las Vegas. Tesis Doctoral. 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