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EJERCICIO DEL IUS PUNIENDI DEL ESTADO DE CHILE EN SEDE LABORAL: LA GARANTÍA DE PRESCRIPTIBILIDAD DE LAS MULTAS. Felipe Vega G. Resumen. El objeto de las siguientes páginas será analizar las atribuciones de la Dirección del Trabajo a la luz de los principios que rigen la manifestación administrativo-sancionadora del poder sancionatorio estatal. En específico, se juzgará la prescripción de las multas en el estado actual de la legislación, en contraste con la reforma propuesta en el Congreso Nacional en el Boletín 9467-13. Para sortear con éxito lo formulado, debemos primeramente tener a la vista lo que se ha venido entendiendo por ius puniendi en general, y en materia administrativa sancionadora en particular. La exposición de los principios que ha desarrollado la doctrina y jurisprudencia al respecto serán particularmente ilustradores de los límites que deben regir a la Administración en su actuar. En este marco normativo, nos referiremos a la facultad de la Dirección del Trabajo de imponer multas a los administrados. Si ésta atribución cumple con las garantías mínimas que deben observarse en un Estado de Derecho, es algo que nos proponemos dilucidar. I. Marco conceptual § 1.1 Concepto de Ius Puniendi. A continuación reproducimos una definición que nos parece simple y clarificadora: "En términos amplios, en cualquiera de sus manifestaciones, no es cosa distinta a la facultad general sobre la que descansa el ejercicio del poder público: adoptar medidas que, desde el punto de vista de los individuos, pueden ser apreciadas como afectación de sus derechos, en general: más precisamente, de sus derechos fundamentales, ya sea bajo la forma de afectaciones regulatorias, ya bajo la más concreta manifestación de intervenciones (Cordero, 2014: 131). Cuando el autor se refiere a las distintas manifestaciones del ius puniendi, quiere significar su manifestación en el ámbito jurídico-penal, por una parte, y administrativosancionadora, por otra. Respecto a la primera manifestación, esto es aquella circunscrita al Derecho penal, se refiere a la facultad que corresponde al Estado de imponer penas o medidas de seguridad ante la comisión de delitos (Luzón Peña, 1996: 78). En cuanto a la manifestación administrativo-sancionadora del ius puniendi, su entendimiento dependerá la si la consideramos como una rama del Derecho penal (Derecho Penal Administrativo) o, en cambio, como una disciplina autónoma (Derecho Administrativo Sancionador). Consideramos que nuestra doctrina y jurisprudencia ha decantado por esta última alternativa; ya no se estima en nuestro Derecho que las infracciones administrativas y penales participen de una misma realidad ontológica y, consecuentemente, no se considera que sean parte de una misma manifestación del ius puniendi. En efecto, mientras una surge de la potestad jurisdiccional del Estado, la otra surge de la potestad de administrar (Vergara, 2004: 137). Estudio realizado en el marco de la cátedra de Instituciones de Derecho del Trabajo de los profesores Teresita Tagle y Pedro Irureta, de la Pontificia Universidad Católica de Chile. 1 Ahora bien, no obstante que sean dos manifestaciones distinguibles, no son del todo distintas. A esta conclusión ha arribado nuestra jurisprudencia desde tiempos pretéritos1: "Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado" (Tribunal Constitucional, Rol Nº 244 de 1996, Considerando 9º). Nuestra jurisprudencia administrativa, por su parte, ha señalado que: "La potestad disciplinaria es una manifestación de la potestad sancionatoria del Estado, la que, a su vez, es junto a la potestad punitiva penal, una de las manifestaciones del ius puniendi general del Estado, razón por la cual ha entendido (la jurisprudencia de la Contraloría) también que los principios del Derecho penal son aplicables al Derecho sancionador disciplinario" (Contraloría General de la República, Dictamen Nº 14.571, de 2005). Esta misma línea jurisprudencial ha sido reafirmada por nuestro Tribunal Constitucional en sentencias recientes: "Que, de otra parte, atendida la circunstancia de que las sanciones administrativas participan de las características esenciales de las sanciones penales, al ser ambas emanaciones del ius puniendi estatal, por lo que debe aplicarse, con matices, similar estatuto, como lo ha señalado esta Magistratura (roles N°s. 244 y 479), los sujetos pasivos de las mismas sólo suelen serlo -por regla general- quienes aparezcan como directa y personalmente infractores. De esta manera, para poder hacer efectiva una sanción sobre los administradores o representantes de la entidad agente de la infracción, se requiere texto expreso de ley" (Tribunal Constitucional, Rol Nº 1518 de 2009, Considerando 6º). En síntesis, estimamos que la doctrina dominante considera al Derecho Administrativo Sancionador como una rama autónoma del Derecho, que tiene su anclaje en el Derecho Público, en específico en el Derecho Administrativo (Román, 2009: 94). Y nuestra jurisprudencia ha seguido una dogmática que le reconoce sustantividad al Derecho sancionador administrativo, en cuanto Derecho administrativo y no como parte de los principios del orden penal. En definitiva, no existen delitos por naturaleza ni infracciones administrativas que tengan un contenido u objeto que sea exclusivo e inherente a las mismas. Ambas son manifestaciones (distinguibles) del poder que tiene el Estado para reprimir determinadas conductas (ius puniendi), sujeto a determinados límites constitucionales (Cordero, Ibíd.: 98 y 120). 1 La Corte Suprema en un principio se mostró más bien partícipe de la idea del Derecho Penal Administrativo (igualdad ontológica de las sanciones): "las sanciones administrativas no mudan su naturaleza de verdaderas penas por la mera circunstancia de no haber sido establecidas por leyes exclusivamente criminales" (sentencia de 27 de diciembre de 1965). Lo que hace aquí nuestro máximo tribunal es proponer un vaciamiento de los principios de orden penal al Derecho administrativo sancionador. 2 § 1.2 Principios rectores del Derecho Administrativo Sancionador. El profesor Eduardo Cordero (Ibíd.: 228-230) nos dice que hay consenso en la doctrina y jurisprudencia en relación a los principios sobre los cuales se construye el Derecho administrativo sancionador, aunque hay algunos que son considerados y otros preteridos. Cordero sistematiza el estudio de los principios que rigen el Derecho Administrativo Sancionador distinguiendo aquellos relativos a principios sustantivos de aquellos relativos a principios procedimentales. Los principios sustantivos -dice Cordero- miran a la forma como se configura y ejerce la potestad sancionadora. Comprende los principios de: legalidad, tipicidad, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, responsabilidad personal, non bis in idem y prescriptibilidad. En cambio, los principios procedimentales -dice Cordero- miran a las garantías que tienen los particulares desde el punto de vista formal al momento de determinar su eventual responsabilidad. Comprende los principios de: previo, legal, justo y racional procedimiento y presunción de inocencia. En lo que viene, y para los efectos del presente, nos centraremos en dos principios sustantivos: principio de legalidad y principio de prescriptibilidad. § 1.3 Principio de legalidad y taxatividad en particular. En cuanto al principio de legalidad, Cordero nos dice que no resulta necesario recurrir a los principios del Derecho penal para justificar su aplicación, a partir de lo dispuesto en los artículos 6º y 7º de la Constitución. Aunque se ve reforzado por la garantía de constitucional de la reserva legal, la que a su vez se ve reforzada por la regla penal del nullum crimen sine lege praevia, que se proyecta sobre las sanciones administrativas (Ibid. 231-233). Por otra parte, en cuanto al principio de tipicidad y su relación con el principio de legalidad, Cordero cita una sentencia del Tribunal Constitucional que resulta bastante clarificadora, señalando que "...es necesario destacar los principios de legalidad y tipicidad, los cuales no se identifican, sino que el segundo tiene un contenido propio como modo de realización del primero. La legalidad se cumple con la previsión de los delitos e infracciones y de las sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera reprochable, garantizándose así el principio constitucional de seguridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley cierta" (Ibid. 242). § 1.4 Principio de prescriptibilidad en particular. Cordero es de los pocos autores que se refieren a la prescriptibilidad como principio en materia administrativa sancionadora. Nos precisa que es un principio de aceptación reciente por parte de nuestra jurisprudencia administrativa y judicial. En efecto, primeramente la Contraloría estimó que frente la ausencia de norma expresa la infracción administrativa era imprescriptible. El punto de inflexión ocurrió en 1999, año en que la Corte Suprema 3 aplicó la prescripción de 6 meses del Código Penal, criterio que actualmente se mantiene en la jurisprudencia administrativa (Ibid. 267-268). A nuestro juicio, la prescriptibilidad es un instituto que, en sede administrativosancionadora, deriva directamente de los principios de legalidad y taxatividad. Concluimos lo anterior contrastando con la manifestación del ius puniendi en sede penal; en que el transcurso del tiempo hace suponer a los particulares la desaparición de la necesidad de la pena por parte del Estado, que se produce cuando se oscurece o apaga el recuerdo del delito y el sentimiento de alarma que en su día pudo producir (Mir Puig, 2004: 751). Nada de lo anterior es predicable en materia administrativa, en que no se podría pensar que la falta de fiscalización y aplicación de sanciones por parte de los órganos administrativos sugiere a los administrados que ha desaparecido este deber que pesa sobre ellos. Sin embargo, es necesario entregar certeza a los administrados (empleador) y los particulares (trabajadores) en torno a la extensión temporal del ejercicio del ius puniendi. Certeza que en esta sede es una exigencia de tipicidad en la prescripción de las infracciones, pues si los tipos infraccionales no contienen una norma estricta de prescripción para cada uno de ellos (sin necesidad de acudir a criterios jurisprudenciales), podríamos considerar que son tipos incompletos. II. La Dirección del Trabajo y su facultad administrativo sancionadora § 2.1 La Dirección del Trabajo como órgano administrativo sancionador. Los objetivos y estructura de la Dirección del Trabajo emanan de su Ley Orgánica, DFL Nº2 de 1967, que en su art. 1º inc. 1º prescribe que "La Dirección del Trabajo es un Servicio técnico dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social con el cual se vincula a través de la Subsecretaría de Trabajo". Y dentro de sus atribuciones le corresponde particularmente "a) La fiscalización de la aplicación de la legislación laboral". Por su parte, el art. 18 de la referida ley prescribe que "La Dirección del Trabajo ejercerá sus funciones por medio de las Inspecciones Provinciales, Departamentales y Comunales que determine el Director". Dichos Inspectores tendrán en su jurisdicción "las mismas facultades del Director en lo que respecta a la aplicación de la legislación social" (art. 20). § 2.2 Facultades administrativo sancionadoras de la Dirección del Trabajo. El Título IV del DFL Nº2 preceptúa que los Inspectores del Trabajo tendrán el carácter de ministros de fe respecto de todas las actuaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones, que constituirán para los efectos legales presunción legal (art. 23). En el ejercicio de sus funciones podrán visitar los lugares de trabajo a cualquier hora, debiendo los patrones o empleadores facilitar su acceso (art. 24), de lo contrario arriesgan penas de multa (art. 25). Además, los Inspectores del Trabajo podrán requerir el auxilio de la fuerza pública, para lo cual Carabineros les debe proporcionar este auxilio de inmediato (art. 26). 4 Por otra parte, el art. 503 inc. 1º del Código del Trabajo prescribe que: "Las sanciones por infracciones a la legislación laboral y de seguridad social y a sus reglamentos, se aplicarán administrativamente por los respectivos inspectores del trabajo o por los funcionarios que se determinen en el reglamento correspondiente. Dichos funcionarios actuarán como ministros de fe". Y el inciso 3º preceptúa que la resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de 15 días desde su notificación. De esta manera, nos encontramos frente a un área del Derecho Administrativo Sancionador en que el ente administrativo es quien directamente aplica las sanciones, no obstante la posibilidad de poder recurrir frente a un órgano jurisdiccional. Lo que difiere de otras áreas del ordenamiento jurídico, en que no obstante las facultades del órgano administrativo, es un tribunal de justicia quien en definitiva impone la sanción; así ocurre con la Fiscalía Nacional Económica y el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, en virtud del Decreto Ley Nº 211. Finalmente, el art. 505 del Código del Trabajo prescribe que: "La fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y su interpretación corresponde a la Dirección del Trabajo, sin perjuicio de las facultades conferidas a otros servicios administrativos en virtud de las leyes que los rigen". § 2.3 Multas administrativas en sede Laboral. El art. 506 inc. 1º del Código del Trabajo prescribe que: "Las infracciones a este Código y sus leyes complementarias, que no tengan señalada una sanción especial, serán sancionadas de conformidad a lo dispuesto en los incisos siguientes, según la gravedad de la infracción". La norma reproducida deja en evidencia que en sede Laboral rigen, según su cuantía, dos tipos de multas administrativas: la multa genérica del art. 506 inc. 1º y multas especiales previstas para casos específicos. Dentro de estas últimas, encontramos la multa del art. 9º inc. 2º que sanciona al empleador en caso de falta de escrituración del contrato de trabajo. III. Prescriptibilidad de las multas impuestas por la Dirección del Trabajo § 3.1 Prescriptibilidad de lege lata. La institución de la prescripción está regulada en sede Laboral en los dos primeros incisos del artículo 510 del Código del Trabajo, en que no se hace referencia expresa a las multas administrativas. El inciso 1º prescribe que "Los derechos regidos por este Código prescribirán en el plazo de dos años contados desde la fecha en que se hicieron exigibles". El inciso 2º, por su parte, prescribe que "En todo caso, las acciones provenientes de los actos y contratos a que se refiere este Código prescribirán en seis meses contados desde la terminación de los servicios". 5 Frente a la ausencia de regulación en materia de prescripción de multas administrativas, la jurisprudencia se ha visto en la obligación de desarrollar criterios para resolver los conflictos en esta materia (art. 10 COT y art. 76 CPR). Por una parte, se ha resuelto que debe aplicarse el ART. 510 INC. 2º, que establece un plazo de prescripción de 6 MESES: "En todo caso, las acciones provenientes de los actos y contratos a que se refiere este Código prescribirán en seis meses contados desde la terminación de los servicios". Se ha criticado esta interpretación por cuanto las multas administrativas no corresponden a terminaciones de servicios y, además, porque esta prescripción se refiere a derechos emanados de una relación entre empleador y trabajador. Por otra parte, se ha resuelto que debe aplicarse el ART. 94 DEL CÓDIGO PENAL, que establece un plazo de prescripción de 6 MESES respecto de las faltas, por considerarse que resulta aplicable a estas multas las sanciones administrativas que dictan los órganos de la Administración del Estado. Finalmente, se ha interpretado que corresponde aplicar el ART. 510 INC. 1º, que establece un plazo de prescripción de 2 AÑOS: "Los derechos regidos por este Código prescribirán en el plazo de dos años contados desde la fecha en que se hicieron exigibles". Dándose una interpretación en sentido amplio de la norma citada. La Dirección del Trabajo, en uso de sus facultades interpretativas, emitió el 8 de noviembre de 2012 la orden de servicio Nº6, que instruyó sobre los plazos de prescripción de multas aplicadas en procedimientos de fiscalización y conciliación, fijando requisitos y regulando el procedimiento aplicable para su declaración. En dicha orden de servicio se hace eco del criterio seguido por la Contraloría General de la República en materia de sanciones administrativas impuestas por los Órganos de la Administración del Estado, que tras el punto de inflexión marcado por la Corte Suprema en 1999, decantó por la aplicación de la prescripción del Código Penal (supra § 1.4). § 3.2 Prescriptibilidad de lege ferenda: Boletín 9467-13. La falta de regulación específica de la prescripción de las multas administrativas en sede Laboral, ha llevado a un proyecto de reforma al Código del Trabajo, que establece un plazo de prescripción para la cobranza de multas (administrativas) aplicadas por la Dirección del Trabajo. Dicho proyecto ingresó en julio de 2014, por moción de los diputados Ramón Barros (UDI) y Jorge Tarud (PPD). En éste se propone la siguiente modificación al art. 510 del Código del Trabajo: ACTUAL REDACCIÓN Art. 510. Los derechos regidos por este Código prescribirán en el plazo de dos años contados desde la fecha en que se hicieron exigibles. MODIFICACIÓN PROPUESTA Art. 510. Los derechos regidos por este Código prescribirán en el plazo de dos años contados desde la fecha en que se hicieron exigibles. En todo caso, las acciones provenientes En todo caso, las acciones provenientes de los actos y contratos a que se refiere este Código prescribirán en seis meses de los actos y contratos a que se refiere 6 este Código prescribirán en seis meses contados desde la terminación de los servicios. Asimismo, la acción para reclamar la nulidad del despido, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 162, prescribirá también en el plazo de seis meses contados desde la suspensión de los servicios. El derecho al cobro de horas extraordinarias prescribirá en seis meses contados desde la fecha en que debieron ser pagadas. Los plazos de prescripción establecidos en este Código no se suspenderán, y se interrumpirán en conformidad a las normas de los artículos 2523 y 2524 del Código Civil. Con todo, la interposición de un reclamo administrativo debidamente notificado ante la Inspección del Trabajo respectiva, dentro de los plazos indicados en los incisos primero, segundo, tercero y cuarto suspenderá también la prescripción, cuando la pretensión manifestada en dicho reclamo sea igual a la que se deduzca en la acción judicial correspondiente, emane de los mismos hechos y esté referida a las mismas personas. En estos casos, el plazo de prescripción seguirá corriendo concluido que sea el trámite ante dicha Inspección y en ningún caso podrá exceder de un año contado desde el término de los servicios. contados desde la terminación de los servicios. Asimismo, la acción para reclamar la nulidad del despido, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 162, prescribirá también en el plazo de seis meses contados desde la suspensión de los servicios. El derecho al cobro de horas extraordinarias prescribirá en seis meses contados desde la fecha en que debieron ser pagadas. El cobro de multas administrativas por infracciones a la legislación laboral y de seguridad social y a sus reglamentos prescribirá en el plazo de dos años contados desde su notificación. El plazo indicado precedentemente se suspenderá en caso que intervenga reclamo ante la autoridad administrativa o ante el Juez de Letras del Trabajo en conformidad con el artículo 503 de este Código. Con todo, la interposición de un reclamo administrativo debidamente notificado ante la Inspección del Trabajo respectiva, dentro de los plazos indicados en los incisos primero, segundo, tercero y cuarto suspenderá también la prescripción, cuando la pretensión manifestada en dicho reclamo sea igual a la que se deduzca en la acción judicial correspondiente, emane de los mismos hechos y esté referida a las mismas personas. En estos casos, el plazo de prescripción seguirá corriendo concluido que sea el trámite ante dicha Inspección y en ningún caso podrá exceder de un año contado desde el término de los servicios. 7 IV. Conclusiones Son loables los esfuerzos llevados a cabo en el Congreso Nacional para reformar el actual estado de la legislación laboral en materia de prescripción de multas administrativas. Con esta reforma no sólo se viene a concretar una exigencia de certeza de los empleadores de cara al principio de prescriptibilidad que debe regir el Derecho Administrativo Sancionador, sino que además, se resguardan debidamente los intereses de los trabajadores, toda vez que se establece un plazo de prescripción de dos años; tiempo suficiente para resguardar el ejercicio de los derechos de los particulares. Todo lo anterior, habida consideración de la función social que cumple el trabajo, reconocida expresamente en el artículo 2º del Código del Trabajo. Referencias bibliográficas Cordero, Eduardo (2014). Derecho Administrativo Sancionador. Bases y principios en el Derecho chileno. Santiago. Legal Publishing Chile. Román, Cristián (2009). El Derecho Administrativo Sancionador en Chile. En Revista de Derecho de la Universidad de Montevideo Nº16 (2009). Luzón Peña, Diego-Manuel (1996). Curso de Derecho Penal. Parte General I. Madrid. Universitas S.A. Mir Puig, Santiago (2004). 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