estrategias de protección civil y gestión de riesgo
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INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGÍA COORDINACIÓN DEL PROGRAMA DE CAMBIO CLIMÁTICO “ESTRATEGIAS DE PROTECCIÓN CIVIL Y GESTIÓN DE RIESGO HIDROMETEOROLÓGICO ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO” No de contrato INE/ADA-033/2008 INFORME FINAL Responsable: Dr. Fernando Aragón-Durand 28 de octubre de 2008 ÍNDICE Lista de Cuadros……………………………………………………………………….. Lista de Gráficas……………………………………………………………………….. Lista de Tablas…………………………………………………………………………. Lista de Figuras………………………………………………………………………… Abreviaturas y Acrónimos……………………………………………………………… 4 4 4 4 5 Resumen………………………………………………………………………………... 8 Summary………………………………………………………………………………... 9 Introducción……………………………………………………………………………. 10 1. El contexto internacional de la gestión de los desastres y el cambio climático……... 11 1.1 Los desastres ´naturales´ y el cambio climático en el mundo y en México……………………………………………………………………. 11 1.2 Contexto internacional de la gestión de los desastres: Marco de Acción de Hyogo y la CMNUCC………………………………………….... 12 2. Gestión del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático en México: hacia una articulación estratégica………………………………………………….. 2.1 Diferencias conceptuales, epistemológicas e institucionales entre las comunidades de Gestión de Riesgo a los Desastres y del Cambio Climático…………………………………………………………… 2.2 Percepción y conocimiento de las amenazas naturales y del riesgo en las comunidades de Gestión de Riesgo a los Desastres y del Cambio Climático…………………………………………………………… 2.2.1 Amenazas naturales y riesgo…………………………………… 2.2.2 Gestión del riesgo a los desastres y al cambio climático………. 14 14 16 16 20 2.3 Vulnerabilidad y políticas públicas en México………………………………. 21 3. Atención de los desastres, gestión del riesgo y políticas públicas en México………. 24 3.1 La prevención de los desastres en México y la protección civil: orígenes y evolución del Sistema Nacional de Protección Civil en México… 3.2 ¿Qué es el Sistema Nacional de Protección Civil?.......................................... 3.3 El Programa Nacional de Protección Civil 2001-2006, 2007-2012………… 3.4 Fondo de Desastres Naturales………………………………………………. 24 30 33 42 2 3.5 Fondo para la Prevención de Desastres Naturales…………………………… 3.6 Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente……………………………………….. 3.7 Programa de Atención a Contingencias Climatológicas……………………… 3.8 Programa Hábitat- SEDESOL Mejoramiento del Entorno Urbano y la Prevención de Desastres…………………………………………………. 3.9 Oportunidades y fortalezas del SINAPROC para contribuir a la reducción de riesgos de origen hidrometeorológico…………………………. 52 57 58 60 61 4. Protección civil y gestión del riesgo de desastres en el estado de Veracruz………….. 70 4.1 Riesgo en el Programa Veracruzano de Protección Civil…………………… 4.2 Vulnerabilidad en el Programa Veracruzano de Protección Civil…………... 4.3 Desastre en el Programa Veracruzano de Protección Civil…………………. 4.4 Estructura de la Secretaría de Protección Civil, sub-programas y su participación en la gestión del riesgo…………………….. 4.5 Análisis del apartado ´Gestión Integral del Riesgo´ del Programa Veracruzano de Protección Civil…………………………………………... 4.6 Propuestas de acción para la gestión del riesgo hidrometeorológico en el Programa Veracruzano de Protección Civil………………………….. 4.6.1 Garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad del estado de Veracruz con una sólida base institucional para su aplicación………………………………… 4.6.2 Identificar, evaluar y monitorear los riesgos hidrometeorológicos y mejorar las alertas tempranas………………………………… 4.6.3 Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una cultura de seguridad y resiliencia en todos los municipios del estado de Veracruz………………………….. 4.6.4 Reducir los factores de riesgo subyacentes…………………….. 71 72 72 73 76 77 77 78 79 79 5. Adaptación al Cambio Climático y la gestión del riesgo hidrometeorológico en México……………………………………………………………………………. 80 5.1 La Estrategia Nacional de Cambio Climático y la gestión del riesgo de desastres de origen hidrometeorológico……………………………........ 5.2 Programa Especial de Cambio Climático y la gestión del riesgo hidrometeorológico………………………………………………………… 5.3 Programas Estatales de Acción de Cambio Climático y la gestión del riesgo a los desastres de origen hidrometeorológico: el caso del Estado de Veracruz……………………………………………………... Referencias………………………………………………………………………….......... 80 83 84 95 3 LISTA DE CUADROS Cuadro 1. Comunidades de Gestión de Riesgo de Desastres (CGD) y del Cambio Climático (CCC)……………………………………………………………………………….. 23 Cuadro 2. Componentes del FONDEN según su aplicación para la atención de la emergencia y desastre……………………………………………………………….. 46 LISTA DE GRÁFICAS Gráfica 1. FONDEN: Gasto federal autorizado con cargo al ramo 28 y al fideicomiso FONDEN por ejercicio fiscal………………………………………………………… 43 LISTA DE TABLAS Tabla 1. Obstáculos y propuestas de atención para convertir el SINAPROC en un sistema preventivo en el contexto del cambio climático…………………………….. 38 Tabla 2. FONDEN: gasto federal autorizado con cargo al ramo 23 y al fideicomiso FONDEN por rubro de atención…………………………………………………….. 44 Tabla 3. Proyectos sometidos a FOPREDEN en 2006………………………………………… 55 Tabla 4. Oportunidades y Fortalezas del SINAPROC para la gestión de riesgo hidrometeorológico en el contexto de la adaptación al cambio climático…………… 63 Tabla 5. Oportunidades y fortalezas para la reducción del riesgo hidrometeorológico ante el cambio climático en FONDEN y FOPREDEN………………………………. 69 Tabla 6. Subprogramas de la Secretaría de Protección Civil de Veracruz y la gestión del riesgo hidrometeorológico………………………………………………………. 74 Tabla 7. Articulación del Programa Veracruzano de Cambio Climático y el Programa Veracruzano de Protección Civil………………………………………….. 87 LISTA DE FIGURAS Figura 1. Paradigma Fundamental de los Desastres…………………………………………… 29 Figura 2. Sistema Nacional de Protección Civil……………………………………………….. 33 Figura 3. FONDEN y sus componentes……………………………………………………….. 47 Figura 4. Proceso de declaratoria de emergencia………………………………………………. 51 Figura 5. Proceso de declaratoria de desastre………………………………………………….. 51 4 ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS ACC Adaptación al Cambio Climático AMIS Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros BANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CCC Comunidad del Cambio Climático CED Comités de Evaluación de Daños CENAPRED CEPAL Centro Nacional de Prevención de Desastres Comisión Económica para América Latina y el Caribe CFE Comisión Federal de Electricidad CGD Comunidad de la Gestión del Riesgo de Desastres CGPC Coordinación General de Protección Civil CICC Comisión Intersecretarial de Cambio Climático CMNUCC CONAGUA CNR Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Comisión Nacional del Agua Comisión Nacional de Reconstrucción COLMEX Colegio de México CONAFOR Comisión Nacional Forestal DGFDN DGPC Dirección General del FONDEN Dirección General de Protección Civil DOF Diario Oficial de la Federación EIRD Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres ENACC Estrategia Nacional de Cambio Climático FAPRACC Fondo de Asistencia a Poblaciones Rurales para la Atención a Contingencias Climatológicas FEHMEX Fenómenos Hidrometeorológicos Extremos FIES Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados 5 FOEADEN FONDEN FOPREDEN Fondo Estatal de Atención a Desastres Naturales Fondo de Desastres Naturales Fondo Para La Prevención de Desastres Naturales FR Fondo Revolvente INE Instituto Nacional de Ecología IPCC Panel Intergubernamental de Cambio Climático LGPC Ley General de Protección Civil MAH Marco de Acción de Hyogo MDL Mecanismos para un Desarrollo Limpio MIR Manejo Integral de Riesgos NAFIN Nacional Financiera NAME Niveles de Aguas Máximas Extraordinarias NAMO Niveles de Aguas Máximas Ordinarias ONG Organización No Gubernamental PACC Programa de Atención a Contingencias Climatológicas PEACC Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático PECC Programa Especial de Cambio Climático PEF Presupuesto de Egresos de la Federación PIASRE Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente PLED Plan Estatal de Desarrollo de Tabasco PNPC Programa Nacional de Protección Civil PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PRET Programa de Reconstrucción y Reactivación para Transformar Tabasco PTN Programa de Trabajo de Nairobi PVCC Programa Veracruzano ante el Cambio Climático PVPC Programa Veracruzano de Protección Civil PYMES Pequeñas y Medianas Empresas 6 RRD Reducción de Riesgo de Desastres RRH Reducción de Riesgo Hidrometeorológico SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SCT SE SEMARNAT SENER SEDESOL SEGOB SEDENA Secretaría de Comunicaciones y Transportes Secretaría de Economía Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretaría de Energía Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Gobernación Secretaría de la Defensa Nacional SEP Secretaría de Educación Pública SFP Secretaría de la Función Pública SHCP SICGAP SINAPROC SRE SS Secretaria de Hacienda y Crédito Público Sistema de Consulta Geográfica de los Atlas de Peligros y Riesgos en Zonas Costeras y Municipios de Atención Prioritaria Sistema Nacional de Protección Civil Secretaría de Relaciones Exteriores Secretaría de Salud 7 RESUMEN Este documento presenta estrategias de protección civil y gestión del riesgo hidrometeorológico en el contexto del cambio climático. Tiene como objetivo general establecer líneas de acción que vinculen la adaptación al cambio climático con la reducción del riesgo de desastres de origen hidrometeorológico en las políticas públicas en México. Para tal efecto, se hace un análisis tanto de la literatura especializada en adaptación, prevención de desastres y protección civil como de los correspondientes planes y programas existentes en México. Se identifican obstáculos, debilidades, oportunidades y fortalezas en las políticas públicas tanto a nivel conceptual como metodológico. Se afirma que para vincular las medidas de adaptación al cambio climático con las de reducción del riesgo de desastres de origen hidrometeorológico se deben considerar, entre otros, los siguientes dos aspectos: 1) Entender que la percepción del riesgo y el conocimiento de las amenazas naturales, el riesgo y la vulnerabilidad son distintos en la comunidad de gestión de desastres y en la comunidad del cambio climático. 2) Entender que tales diferencias conceptuales implican diferentes valores de política pública y por ende diferentes respuestas institucionales. Se analizan los obstáculos existentes en el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) que impiden que sea un Sistema preventivo en el contexto del cambio climático y se sugieren acciones en los ámbitos de: la comunicación del riesgo y la cultura de la prevención de desastres; la participación colectiva en tareas de reducción y gestión del riesgo a desastres, entre otros. Se detallan las oportunidades y fortalezas existentes en el SINAPROC para mejorar la gestión del riesgo hidrometeorológico para favorecer la adaptación al cambio climático, en particular en el Fondo de Prevención de Desastres y en el Fondo de Desastres Naturales. Finalmente, se detallan estrategias de articulación entre la prevención de desastres y reducción del riesgo con las de adaptación al cambio climático a nivel estatal tomando como ejemplo el caso del estado de Veracruz. Se proponen estrategias de articulación entre el Programa Veracruzano de Cambio Climático con el Programa Veracruzano de Protección Civil. Se concluye que en México ya existen condiciones institucionales y valores de política pública para fomentar la convergencia entre la reducción del riesgo hidrometeorológico y la adaptación al cambio climático. 8 SUMMARY This document presents civil protection and hidrometeorological risk reduction strategies within the context of climate change. The general objective is to propose policy actions to link climate change adaptation to hidrometeorological risk reduction at the policy level in Mexico. In order to achieve that, it analyses both specialized literature and knowledge regarding adaptation, disasters prevention and civil protection and the existing policy programs and plans in Mexico. It identifies barriers, weaknesses, opportunities and strengths in conceptual and methodological terms. It is argued that in order to link climate change adaptation to hidrometeorological risk reduction measures the following two issues should be taken into consideration: 1) To realize that risk perception and natural hazards, risk and vulnerability mean different things in the two policy communities: disasters management community and climate change community, 2) To understand that those conceptual differences found between the two policy communities imply different policy values and therefore different institutional responses. This document examines existing obstacles found in the National System of Civil Protection (SINAPROC). Some of the obstacles identified pertain to the following actions: risk communication and culture for disasters prevention and people’s participation in risk reduction management, to mention some. Opportunities and strengths found in the SINAPROC are detailed in order to propose improvements to the hidrometeorological risk management to promote climate change adaptation, in particular regarding the Fund for Natural Disasters Prevention and the Fund for Natural Disasters. Finally, strategies to link together disasters prevention and risk reduction to climate change adaptation at state level are identified with the aid of state of Veracruz case. This document proposes concrete linkages between the Program of Climate Change of Veracruz with the Civil Protection Program of Veracruz. It concludes that there are already institutional and policy values in Mexico to promote the hidrometeorological risk reduction and climate change adaptation at the policy level. 9 Introducción Este documento presenta estrategias de protección civil y gestión del riesgo hidrometeorológico ante el cambio climático. Tiene como objetivo general establecer líneas de acción que vinculen la adaptación al cambio climático con la reducción del riesgo de desastres de origen hidrometeorológico en las políticas públicas en México. Para tal efecto, se analizan los programas relativos a la adaptación al cambio climático como son la Estrategia Nacional de Cambio Climático, el Programa Especial de Cambio Climático y los Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático. Asimismo, se examinan el Programa Nacional de Protección Civil y los Programas Estatales de Protección Civil, documentos conceptuales, artículos científicos e informes de política pública. Para reducir pérdidas económicas y humanas, se requieren diseñar e implementar medidas y estrategias de adaptación al cambio climático que reduzcan la vulnerabilidad ante fenómenos hidrometeorológicos extremos con una visión de largo plazo. La sociedad en su conjunto y en mayor medida la gente más vulnerable a los fenómenos hidrometeorológicos extremos podrá beneficiarse de las estrategias de protección civil que contribuyan a aumentar su resilencia a las lluvias extremas e inundaciones y a reducir sus impactos. Los resultados de este trabajo contribuirán a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo 20072012, al Programa Especial de Cambio Climático y a los compromisos contraídos por México ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Formarán parte de la Cuarta Comunicación Nacional que México presentará a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), con lo que se dará cumplimiento a los compromisos de nuestro país ante dicha Convención (Artículo 4 y 6). Así mismo, las estrategias propuestas contribuirán a integrar la gestión de riesgo hidrometeorológicos en los Programas Estatales de Cambio Climático. Esto último responde a las orientaciones del Marco de Acción de Hyogo. El trabajo está dividido en cinco apartados. El primer apartado da cuenta, de manera breve, del impacto de los desastres de origen hidrometeorológico en el mundo y en México y establece sus implicaciones en las políticas públicas. Posteriormente ubica el objetivo y alcances de este trabajo en el Marco de Acción de Hyogo y la Conferencia Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático en particular en el Programa de Trabajo de Nairobi. Para poder conocer los obstáculos y oportunidades de articulación entre la reducción del riesgo hidrometeorológico con la adaptación al cambio climático es necesario entender primero cuáles son las diferencias conceptuales, epistemológicas e institucionales existentes entre la comunidad de gestión del riesgo de desastres y la comunidad de cambio climático en México. El apartado dos compara estas dos comunidades de política pública. En el apartado tres se revisan los orígenes y evolución del Sistema Nacional de Protección Civil y los programas de protección civil con la finalidad de identificar potenciales conexiones con la agenda pública del cambio climático. Se identifican oportunidades y fortalezas para contribuir a la reducción del riesgo hidrometeorológico. Este apartado hace énfasis en el plano conceptual, programático, de planeación e institucional a nivel federal para servir de marco de referencia para la discusión a nivel estatal. 10 Para conocer la utilidad práctica de las oportunidades y fortalezas propuestas en el apartado anterior, se analiza en el apartado cuatro la protección civil y la gestión del riesgo de desastres en el estado de Veracruz. Para tal efecto, se revisa el Programa Veracruzano de Protección Civil, la estructura de la Secretaría de Protección Civil de Veracruz. Como productos intermedios se proponen líneas de acción para la gestión del riesgo hidrometeorológico en el Programa Veracruzano de Protección Civil. Finalmente en el apartado cinco se proponen concretas estrategias de articulación entre la adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo hidrometeorológico. Esto se hace primero, conociendo las oportunidades que la Estrategia Nacional de Cambio Climático y el Programa Especial de Cambio Climático presentan para después establecer las oportunidades y fortalezas que el Programa Veracruzano de Acción ante el Cambio Climático ofrece para fomentar la gestión del riesgo a los desastres de origen hidrometeorológico. 1. El contexto internacional de la gestión de los desastres y el cambio climático 1.1 Los desastres ´naturales´ y el cambio climático en el mundo y en México. En el mundo, entre 1994 y 2003, 255 millones de personas fueron afectadas en promedio por año por desastres de origen natural; de ellas 58,000 perdieron la vida. En la última década del siglo XX, los daños ascendieron a 67 billones de dólares 1 en promedio por año y en general el costo económico asociado se ha incrementado 14 veces desde 1950 (Guha-Sapir et al, 2004). Solo en la década pasada, los peligros naturales relacionados con el clima causaron el 90% de los desastres, el 60% de las muertes y el 98% de los impactos, la mayoría en áreas de países en desarrollo (IFRC, 2005). Reportes recientes (CRED-CRUNCH, 2008a) confirman que los desastres de origen hidrometeorológico 2 son los que continúan causando más daño en el mundo, entre todos los desastres reportados entre 1996 y 2007; las inundaciones han representado poco más del 50% de la gente afectada, y han ocasionado el 30% de las pérdidas económicas de la totalidad de los desastres ocurridos. Asimismo se ha registrado que, en promedio cada año, las inundaciones ocasionan más de 9,000 muertes y afectan a 115 millones de personas provocando daños económicos equivalentes a 19 billones de dólares americanos. Entre enero y diciembre de 2008, se reportaron 101 desastres de origen natural que provocaron la muerte de 229,043 y afectaron más de 130 millones de personas y daños por 34 billones de dólares americanos. Las inundaciones y tormentas representaron el 40 y el 33% de los desastres más reportados. En términos de los impactos 44 millones de personas fueron afectadas, la mayoría en China. (CRED- CRUNCH, 2008b) En México, las inundaciones también han provocado pérdidas económicas cuantiosas y un gran número de damnificados: entre 1950 y 1988 se registraron 2,681 inundaciones en todo el país, afectando a más 1 Billón de dólares = mil millones de dólares 2 De acuerdo con el Centro de Investigación en Epidemiología de los Desastres de la Universidad Católica de Louvaina, Bélgica los desastres provocados por peligros hidro-meteorológicos incluyen inundaciones, deslizamientos de tierra, flujos de lodo, avalanchas, ondas marinas, tifones, ciclones, huracanes, tormentas tropicales y tornados, sequías, temperaturas extremas e incendios forestales. (CRED, 2007) 11 de 17.7 millones de habitantes. Ya para el año 2000 los desastres, la mayoría de origen hidrometeorológico, provocaron la perdida material del equivalente a US $1,425,252. Las afectaciones a las poblaciones vulnerables, a los ecosistemas y a las actividades productivas han sido muy graves, con frecuencia de gran escala y han representado costos elevados y tiempos de recuperación muy largos. CENAPRED reporta que para el periodo 1980-1999 hubieron en México 10,114 muertos y daños equivalentes a US$10,310 millones de dólares debido a los desastres mayores. (CENAPRED, 2000). Los eventos hidrometeorológicos provocaron cerca de 30% de los daños en propiedad, los geológicos 40% y los incendios forestales 35%. En términos generales, la relación causal entre cambio climático e incremento en intensidad, ocurrencia y variabilidad de huracanes y ciclones está siendo aún objeto de debate aunque algunos autores han presentado evidencia científica más concluyente al respecto afirmando que si la hay y la seguirá habiendo. Van Aalst et.al. (2006, p: 8), Magaña et.al. (2004) afirman que ya se han presentado variaciones extremas en el tiempo (weather) y que este ha sido provocado por el cambio climático de origen antropogénico. Al respecto, por ejemplo, se menciona que el incremento general en la temperatura ha provocado el aumento en el número de días cálidos y en el decremento de días fríos en casi todas las tierras. En las latitudes medias y altas del hemisferio norte ha habido un incremento en las lluvias extremas y en África y Asia, la frecuencia e intensidad de las sequías también ha aumentado en las últimas décadas. Se incrementarán por lo tanto inundaciones y deslizamientos. Las proyecciones a escala continental y sub-continental indican que este patrón continuará, sin embargo, a decir por van Aalst et.al. (2006) no existen proyecciones de fenómenos naturales a escalas menores como son tormentas, tornados y granizadas. Se asevera que el cambio climático futuro presentará potenciales impactos en términos de una alta probabilidad en el incremento en la cantidad y severidad en inundaciones y que es resultado no sólo de procesos naturales sino antropogénicos como a causa del calentamiento global producto del incremento de emisiones de gases invernadero, el cambio de uso de suelo asociado a la deforestación y la pérdida de bosques que alteran el ciclo hidrológico (van Aalst, Marteen, 2006; IPCC, 1996, 2001, 2007, Magaña, et.al., 2004). Al respecto, Masika (2002:68; citado en O`Brien et.al.2006) afirma que el cambio climático está intensificando los peligros que afectan a las poblaciones humanas, sus asentamientos e infraestructura, y también está debilitando la resilencia de sus modos de vida en contextos de creciente incertidumbre y frecuente ocurrencia de desastres. De la misma manera, la ecología y geografía de las enfermedades está cambiando por lo que se hacen necesarias respuestas adaptativas de gestión del riesgo climático. Por lo anterior, se hace necesaria la vinculación entre políticas públicas de prevención de desastres y de adaptación al cambio climático. 1.2 Contexto internacional de la gestión de los desastres: Marco de Acción de Hyogo y el Programa de Trabajo de Nairobi. De acuerdo con la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (2007), el Marco de Acción de Hyogo (MHA) se formuló como una respuesta a la preocupación internacional por el creciente impacto de los desastres en las personas, las comunidades y el desarrollo nacional. Basado en un estudio de las 12 tendencias en los riesgos de desastre, así como en la experiencia práctica en cuanto a la reducción del riesgo de desastres, y sometido a intensas negociaciones durante 2004 y principios de 2005, el MAH se concretó y adoptó finalmente por parte de 168 gobiernos en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, celebrada en Kobe, Japón, en enero de 2005. El resultado esperado es “la reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en términos de vidas como de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países”. El MAH contempla tres Objetivos Estratégicos y cinco Prioridades de Acción. Los objetivos estratégicos son: 1) La integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y la planificación del desarrollo sostenible. 2) El desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades para aumentar la resiliencia ante las amenazas y 3) La incorporación sistemática de los enfoques de la reducción del riesgo en la implementación de programas de preparación, atención y recuperación de emergencias. Las cinco prioridades de acción son: 1) Velar por que la reducción del riesgo de desastres constituya una prioridad nacional y local con una sólida base institucional de aplicación. 2) Identificar, evaluar y seguir de cerca el riesgo de desastres y potenciar la alerta temprana, 3) Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para desarrollar una cultura de la seguridad y de resiliencia a todo nivel.4) Reducir los factores subyacentes del riesgo y 5) Fortalecer la preparación ante los desastres para lograr una respuesta eficaz a todo nivel 3 . Una característica importante del MAH es su carácter no vinculante desde el punto de vista jurídico, lo que le permite establecer un conjunto bien fundamentado de requisitos técnicos y organizativos para la reducción de los riesgos de desastre, mientras que deja en manos de los gobiernos y de organizaciones relevantes la decisión sobre los detalles de su implementación, en función de sus necesidades y capacidades. Las responsabilidades de implementación y seguimiento están definidas para los diferentes actores, en particular los estados, las organizaciones regionales e instituciones internacionales y la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD). La responsabilidad fundamental recae en los estados, pero también es de vital importancia un entorno internacional de apoyo que lo haga posible. Por otro lado, el Programa de Trabajo de Nairobi (PTN) apoya a las Partes de la CMNUCC para que mejoren su conocimiento y evaluación de los impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático. Esto con la finalidad de seleccionar e implementar medidas y acciones de adaptación que sean prácticas y eficientes y mejorar la integración de la adaptación en los planes de desarrollo sustentable. En particular, el área temática Planeación para la adaptación, medidas y acciones busca promover el desarrollo y diseminación de métodos y herramientas para el análisis y mejoramiento de la planeación, medidas y acciones de adaptación 4 . En este sentido, bajo el PTN, se llevó a cabo en México en marzo de 2008 la reunión de expertos de CMNUCC sobre métodos y herramientas, datos y 3 Para mas información sobre el Marco de Acción de Hyogo, consultar: http://www.unisdr.org/eng/hfa/docs/Hyogoframework-for-action-spanish.pdf 4 Un ejemplo de ello es el taller llevado a cabo recientemente en La Habana, Cuba en marzo de 2009 relativo a la integración de prácticas, herramientas, y sistemas para la evaluación y gestión del riesgo climático y estrategias de reducción de riesgo de desastres en las políticas y programas nacionales (http://unfccc.int/adaptation/sbsta_agenda_item_adaptation/items/4742.php, consultado el 20 de marzo de 2009,) organizado por el SBSTA de la CMNUCC. 13 observaciones sobre impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático 5 . Asimismo, promueve la recolección análisis y diseminación de información de acciones y medidas de adaptación prácticas, incluyendo estrategias de adaptación de corto y largo plazo. (UNFCCC, 2008) Este trabajo se inscribe en este marco y provee de directrices y estrategias para que las autoridades gubernamentales y otras organizaciones tengan elementos concretos y de utilidad práctica para articular medidas y estrategias de reducción del riesgo hidrometeorológico como vía para facilitar la adaptación al cambio climático. 2. Gestión del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático en México: hacia una articulación estratégica. La sección anterior presentó los marcos internacionales de acción relativos a la reducción del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático con la finalidad de conocer los objetivos y acciones estratégicas tanto del Marco de Acción de Hyogo como el Programa de Trabajo de Nairobi. Esta segunda sección analiza la ´Comunidad del Cambio Climático´ (CCC) y la ´Comunidad de la Gestión del Riesgo de Desastres´ (CGD) como punto de partida para entender las diferencias y convergencias existentes entre ellas a nivel de política pública en México. Este es un primer paso para después proponer medidas que promuevan su articulación. Para tal efecto, primero se examinan las diferencias conceptuales, epistemológicas e institucionales entre CCC y CGD y segundo se revisan la percepción y conocimiento de las amenazas naturales y del riesgo. Tercero, se explica la manera en cómo se entiende el concepto de vulnerabilidad al interior de ambas comunidades y por último se hace un análisis axiológico de cómo se ve el ´cambio climático´ al interior de la CGD y como se concibe la ´protección civil´ en la CCC. 2.1 Diferencias conceptuales, epistemológicas e institucionales entre CCC y CGD Se puede afirmar que la comunidad del cambio climático (CCC) y la comunidad de la gestión del riesgo de desastres (CGD) han permanecido aisladas y desvinculadas entre sí. En este texto, se entiende a una comunidad de política pública como aquella que está formada por distintos sectores de la gestión pública que comparten conocimiento, valores, objetivos e intereses sobre asuntos de interés público y que establecen relaciones institucionales tanto formales como no formales en aras de solucionar problemas relacionados con los bienes comunes de beneficio colectivo. (Aragón-Durand, 2008). Tres hechos explican este aislamiento y desvinculación: 1) Los contextos históricos en los cuales surgieron tales comunidades fueron diferentes; la CGD nace en México en 1986, como una reacción a la falta de un sistema de protección civil que ordenara una pronta respuesta para mitigar los efectos de los devastadores sismos ocurridos en la Ciudad de México en 1985, mientras que la CCC es más reciente (años 90´s) y surge en un contexto global de cumplimiento de metas y responsabilidades compartidas pero diferenciadas en un régimen internacional de gobernabilidad de los bienes ambientales globales tal y como lo sostiene la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Hasta ahora la CGD ha tenido un carácter local y regional mientras que la CCC ha sido global. 5 Para más información sobre la reunión y su contenido, consultar http://www.ine.gob.mx/cclimatico/ai.html 14 2) La fragmentación institucional existente en México impide de cierta manera que la mitigación de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y adaptación al cambio climático se perciban como asuntos que atraviesan la política de desarrollo 6 por lo que se ven casi exclusivamente como temas energéticos o técnico-ambientales. Esta fragmentación también hace que la prevención de desastres se conciba meramente como una tarea de protección civil, de ayuda humanitaria emergencista y de mitigación de daños. Así, cada comunidad responde a diferentes necesidades e intereses y por ende está compuesta por distintas instituciones y grupos de interés. Por esto, la CCC y la de la CGD en México están coordinadas por Secretarías separadas - aunque en muchos casos tienen que ver con problemas comunes como el de la degradación ecológica y la seguridad ambiental; la primera por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la segunda por la Secretaría de Gobernación (SEGOB). 3) La arquitectura institucional difiere entre CGD y CCC por lo que las ideas y conocimiento ´circulan´ al interior de cada una de manera distinta, lo que tiene implicaciones diferentes en la toma de decisiones. En la CGD, la protección civil está organizada e institucionalizada en un ´sistema´, el SINAPROC, el cual tiene como misión aprovechar las capacidades de los estados y municipios en materia de atención a la emergencia, el desastre y la restauración. Como se verá en detalle en la sección tres, el modelo del SINAPROC está configurado en forma de pirámide jerárquica, en donde en el nivel más alto está posicionado el Presidente de la República y el más bajo, la Población que es idealmente el ´blanco´ de las decisiones. Entre estos dos niveles se encuentran, las instituciones y organismos estatales y municipales que deben estar encargadas de la ´gobernabilidad del desastre´. Al respecto, en este modelo del SINAPROC, se afirma que la prevención del desastre puede lograrse en la medida que la comunicación del riesgo de desastres sea uniforme y compartida entre los tres niveles de gestión pública. La organización de la CCC es distinta a la CGD y su configuración institucional está determinada por la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) que tiene como mandato la coordinación de las acciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal relativas a la formulación e instrumentación de las políticas nacionales para la mitigación de emisiones de GEI y la adaptación frente a los efectos del cambio climático en cumplimiento a los compromisos suscritos por México en la CMNUCC. La CICC está presidida por la SEMARNAT y se integra además por los titulares de SAGARPA, SCT, SE, SEDESOL, SENER y SRE (CICC, 2007:15). 4) La desvinculación se da también en el plano teórico y epistemológico ya que ambas comunidades de política pública conciben las amenazas naturales, el riesgo y la vulnerabilidad de distinta manera; es decir, la construcción y tipo de problemas, el tipo de conocimiento, su uso y destino para resolverlos difiere, por lo que en consecuencia las medidas y respuestas de política pública no necesariamente convergen en objetivos comunes o por lo menos complementarios. Además, no existe sinergia ni intercambio de información. En pocas palabras, poseen distintos valores de política pública. Esta falta de inter-relación existe a pesar de que, como dicen Helmer y Hilhorst (2006), pudiera parecer obvia la vinculación entre ambas comunidades considerando la manera en cómo el cambio climático está modificando el riesgo a los desastres y cómo la reducción del riesgo a los desastres podría contribuir en favor de la adaptación al cambio climático. Así pues, a decir por expertos, para enfrentar 6 Tal vez porque es reciente la creación de la Comisión Intersecretarial del Cambio Climático (2005) y que las acciones de transversalidad ahí planteadas responden a procesos de gestión pública institucional de largo alcance. 15 de mejor manera las posibles consecuencias del cambio climático, desarrollar capacidades para su adaptación y prevenir desastres es condición necesaria vincular las políticas públicas relativas al cambio climático con aquellas avocadas a la gestión del riesgo a los desastres (O`Brien, et.al. 2006; Schipper and Pelling, 2006; Thomalla, et.al. 2006). La premisa fundamental que sirve de guía para el desarrollo de este trabajo es la siguiente: “…la reducción del riesgo de desastres de origen meteorológico es una condición fundamental para la adaptación al cambio climático y viceversa” Actualmente en México ya se cuenta con conocimientos y condiciones institucionales para saber cómo los distintos sectores de la gestión pública - como el ambiental, el social, el económico y el políticopueden contribuir a enfrentar de manera sinérgica los retos que el cambio climático global y el impacto de los desastres de origen hidrometeorológico imponen. La participación de tales sectores es necesaria más aun cuando estos retos ya se han convertido en problemas de gobernabilidad y seguridad nacional. Es por esto que se torna urgente, desarrollar marcos de referencia y acción que ayuden a articular conceptual y metodológicamente la CCC con la CGD y por ende a re-organizar la toma de decisiones. Para tal efecto, es necesario primero conocer los obstáculos existentes en ambas comunidades para posteriormente pensar en oportunidades y posibilidades de articulación. Así pues, en los siguientes dos apartados de esta sección se examinan la percepción y conocimiento de las amenazas, el riesgo y la vulnerabilidad existentes al interior tanto de la CCC como la CGD. Este análisis es necesario porque ayuda a comprender las implicaciones que los distintos significados del riesgo tienen en el diseño e implementación de respuestas institucionales. 2.2 Percepción y conocimiento de las amenazas naturales y del riesgo en las comunidades de Gestión de Riesgo de Desastres y del Cambio Climático. Es claro que uno de los obstáculos a salvar cuando se trata de articular a la CGD con la CCC es el relativo a la discrepancia sobre la percepción y conocimiento de las amenazas naturales en términos de su naturaleza, escalas temporales y espaciales de manifestación, tipos de instituciones y actores involucrados, marcos institucionales y respuestas de política pública. En los siguientes dos apartados se detallan estos elementos y se invita al lector a tenerlos en mente el resto del documento. 2.2.1 Amenazas naturales y riesgo La CGD concibe como peligros y amenazas naturales a aquellos fenómenos extremos que llegan a tener un impacto relativamente corto, inmediato y concentrado en una región o localidad- a excepción de la sequía cuya manifestación es regional y de largo plazo. La amenaza natural se define dentro del SINAPROC como un ´agente perturbador´ que rompe el “equilibro” establecido entre los distintos ´sistemas perturbables´ como son la infraestructura, los bienes, servicios y la población. Por ejemplo, se conciben a las lluvias extremas e inundaciones como eventos netamente ´naturales´ –que están ´fuera´ de la sociedad- y que llegan a romper el ´equilibrio´ y causar disrupción social. Como se verá a detalle en la sección tres, el modelo conceptual de los desastres en México, que es la base del actual SINAPROC, atribuye el origen de la causalidad del desastre a la presencia de la amenaza natural a tal grado que el conocimiento del tipo, magnitud, frecuencia e intensidad de la 16 amenaza es el usado para ´hablar´ de los desastres y explicar su ocurrencia. Ha sido tal la influencia del diagnóstico científico y técnico de la amenaza ´natural´ que cuando se caracterizan los tipos de desastres se nombran a partir del tipo de amenaza de que se trate. Por ejemplo cuando se refiere a las inundaciones se remarca que es un ´desastre´ de origen hidrometeorológico. Esta particular conceptualización ha tenido implicaciones importantes en la formulación de medidas de política pública ya que el énfasis se ha puesto en conocer en detalle las amenazas y las consecuencias de su impacto en las poblaciones en detrimento del conocimiento de los procesos socio-económicos generadores de la vulnerabilidad de la gente y los ecosistemas. Un ejemplo que ilustra este argumento son las inundaciones ocurridas en el estado de Tabasco en los meses de octubre y noviembre de 2007 y las respuestas institucionales de política pública implementadas después del periodo de emergencia. El Programa de Reconstrucción y Reactivación para Transformar Tabasco (2008) elaborado por el Gobierno del Estado de Tabasco es un conjunto de medidas orientado a iniciar la reactivación económica, la recuperación social y la reconstrucción de la infraestructura dañada por las inundaciones. En el primer apartado llamado, “Inundación histórica de Tabasco” se enmarca la problemática de Tabasco considerando el complejo sistema fluvial de la entidad y las características geográficas de la cuenca Grijalva-Usumacinta. La descripción de las inundaciones de 2007 enfatizó la acción del frente frío No, 4 que ocasionó lluvias extremas desde el 23 de octubre que se intensificaron el día 28 con vientos del norte que alcanzaron 80 km/h. Según la Red de Observación Meteorológica e Hidrométrica Nacional se registraron lluvias de 203 hasta 317 mm en 24 horas 7 hasta generarse niveles de lluvias acumuladas de hasta 962.8 mm. El Gobierno del Estado de Tabasco afirmó que se rebasó la media histórica de 298.10 mm. de los últimos 65 años al alcanzar 509mm. Además, las escalas hidrométricas de los principales ríos y sus afluentes indicaron que fueron generados volúmenes de agua que rebasaron los Niveles de Aguas Máximas Ordinarias (NAMO) y los Niveles de Aguas Máximas Extraordinarias (NAME). Aunado a lo anterior, la marea alta de la estación provocó que los ríos Grijalva y Usumacinta drenaran con dificultad hacia el mar, generando lo que se conoce como “tapón hidráulico”. Debido a que estas condiciones permanecieron constantes, originaron el desbordamiento más allá de los límites normales de los cauces de los principales afluentes y cuerpos de agua de las zonas bajas del estado. En la ciudad de Villahermosa, los ríos Carrizal y Grijalva llegaron a niveles extraordinarios; el primero por contener los escurrimientos del sistema de presas hidroeléctricas del Alto Grijalva, que como resultado de la acumulación de aguas arriba incrementó la velocidad de turbinación, en el caso de Peñitas, hasta alcanzar los 2,000 m3/seg; y el segundo, por acarrear la venida de toda el agua que escurre de los ríos de la Sierra de Chiapas. La diferencia en los niveles de estos dos ríos hizo que en su punto de unión, se formara otro “tapón” que evitó que las aguas drenaran y propició los desbordamientos de mayor volumen en la ciudad de Villahermosa. Como resultado de lo anterior, el día 27 de octubre, en sesión extraordinaria de la Comisión Estatal de Fenómenos Hidrometeorológicos, se declaró el estado de emergencia en Tabasco. El 13 de noviembre 7 En la estaciones de Oxolotán y Boca del cerro entre los días 24 y 28 de octubre 17 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la declaratoria de zona de desastre natural en los 17 municipios del estado. Se presentaron anegaciones en 62% del territorio, principalmente en el municipio de Centro, donde los niveles alcanzaron más de tres metros de tirante de agua, afectando a casi 1 millón 200 mil habitantes. Prácticamente no se habló de la vulnerabilidad de la gente ni de las afectaciones diferenciales en función de zonas de afluencia, clase social y estrato socio-económico ni tampoco de las regiones marginadas expuestas a peligros. La única referencia a lo social se expresó en los siguientes términos: “… es la fragilidad que adquieren todas las estructuras de la sociedad, por la alteración en la vida cotidiana de grandes núcleos de población, ante la pérdida total o parcial de su patrimonio familiar, así como los daños a las empresas y a las diversas actividades productivas, con el consecuente impacto negativo en los ingresos y el empleo” (p.11) La cita de arriba se enfoca a describir (de manera confusa) las consecuencias de las inundaciones en función de “la fragilidad (…) de las estructuras de la sociedad”. El evento descrito se entiende, desde esta visión, como un proceso de disrupción social debido al impacto del desbordamiento de los ríos. Esta aseveración se hace a pesar de que se ha documentado extensamente el impacto ambiental que los patrones de ocupación territorial, la degradación ecológica de los frágiles ecosistemas y los patrones de producción agrícola, ganadera extensiva y petrolera han provocado históricamente en Tabasco convirtiéndolo en una región crónicamente vulnerable a inundaciones. En México, la investigación al interior de la CGD, -que ha estado primordialmente a cargo del Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED 8 )- está enfocada a caracterizar, por ejemplo, las amenazas hidrometeorológicas a través del pronóstico y del monitoreo de su evolución así como la potencial exposición y el posible impacto en el territorio; i. e. poblaciones asentadas en costas expuestas a ciclones tropicales y las pérdidas de vida humanas y económicas y daños en infraestructura. Al respecto, se puede decir que con referencia a la mayoría de las amenazas naturales se tiene suficiente conocimiento y certidumbre acerca de las características de los eventos como son la distribución geográfica de los peligros, los tipos de amenazas, frecuencia, magnitud y probabilidad de ocurrencia así como aquellas características de exposición como son el número de gente expuesta al peligro y las condiciones de su vivienda. Por ejemplo, con referencia a las amenazas sísmicas se tiene conocimiento detallado sobre las zonas en México donde pueden ocurrir sismos, la intensidad y magnitud así como sus potenciales efectos. En este sentido, CENAPRED (2006) postula que el riesgo sísmico es producto de tres factores: el valor de los bienes expuestos (C), tales como vidas humanas, edificios, carreteras, puertos, tuberías, etc.; la vulnerabilidad (V), que es un indicador de la susceptibilidad al daño y se expresa en función del porcentaje de daños en vivienda e infraestructura; y el peligro (P), que es la probabilidad de que ocurra un fenómeno potencialmente dañino, ya sea natural o antropogénico. Así, el riesgo sísmico es 8 El CENAPRED tiene como objetivo "Promover la aplicación de las tecnologías para la prevención y mitigación de desastres; impartir capacitación profesional y técnica sobre la materia, y difundir medidas de preparación y autoprotección entre la sociedad mexicana expuesta a la contingencia de un desastre" (http://www.cenapred.unam.mx/es/, consultado el 18 de octubre de 2008) 18 expresado de manera simple como la interacción de las tres variables mencionadas, R = C x V x P. Lo anterior implica que si alguna de esas variables es nula, no se tiene riesgo. Con relación en las amenazas hidrometeorológicas, CENAPRED (2006 a) ha puesto énfasis en la descripción del origen y comportamiento de sus efectos tales como inundaciones pluviales, fluviales y costeras, vientos intensos, ondas de frío y de calor, nevadas y granizadas. La estimación del riesgo de la población y sus bienes se apega de nueva cuenta a la expresión R = C x V x P. La investigación del impacto socio-económico de los desastres también ha sido una actividad permanente del CENAPRED y las descripciones se han usado para construir las narrativas de referencia a través de las cuales se ilustra la importancia que la atención a los daños y pérdidas provocadas por el desastre tienen en el desarrollo de la sociedad mexicana. Tal es el caso de la serie de trabajos relacionados con la evaluación del impacto socio-económico elaborados por CENAPRED (2001, 2001 a, 2002, 2003, 2005, 2006, 2007) en donde se detallan, por tipo de amenaza ya sea hidrometeorológica, geológica, química, socio-organizativa y sanitaria, sus efectos en términos de daños directos en millones de pesos en sectores estratégicos para el desarrollo como la vivienda, escuelas, agricultura, comunicaciones y transportes. Se hace especial referencia en los esquemas financieros necesarios para contribuir a restablecer la ´normalidad´ en las regiones afectadas. Por ejemplo, los recursos aplicados por el gobierno federal a través del FONDEN para atender a los afectados y mitigar los daños y del FOPREDEN para incentivar acciones de prevención, como se verá más adelante en la sección tres de este documento. Lo anterior nos ilustra, aunque de manera no concluyente, que el conocimiento y la percepción que tiene la CGD sobre las amenazas y sus consecuencias se enfocan, por un lado, a los fenómenos naturales –i.e. lluvias extremas, crecientes de ríos, deslaves, etc- y por el otro, a aquellos elementos que provocan la ´disrupción social´, es decir, la materialización del riesgo como son las pérdidas económicas y de vidas humanas así como los daños materiales en las zonas inundadas. En cambio, para la CCC, la mayoría de los impactos del cambio climático son más difíciles de percibir y de medir, debido a que las transformaciones en las condiciones climáticas promedio y la variabilidad climatológica ocurren en largos periodos y de que la incertidumbre prevalece con referencia a la distribución espacial de los extremos. Al mismo tiempo, las relaciones causa-efecto son complejas y no son fáciles de elucidar por lo que en el mejor de los casos se construyen escenarios de causa-cambioimpacto de largo plazo (por ejemplo hasta el año 2100) y de potenciales consecuencias del cambio climático en diferentes escenarios de estabilización de emisiones de GEI. A decir por Thomalla et.al. (2006), las incertidumbres de los escenarios socio-económicos y de los modelos globales de circulación (GCM´s por sus siglas en inglés) con relación a la frecuencia, magnitud y distribución espacial de los peligros climáticos futuros resultan en un conocimiento deficiente sobre los impactos en los niveles nacional, regional y local. Es por esta otra razón que el desarrollo de capacidades adaptativas en las poblaciones en riesgo se vuelve aún más necesaria y es en este contexto que la articulación CGD-CCC se hace imprescindible en la formulación e implementación de políticas públicas de prevención de desastres dentro de un contexto de clima cambiante. En este sentido, un primer esfuerzo para estimar posibles consecuencias del cambio climático y su adaptación en México lo representa el trabajo de Moreno y Urbina (2008). Los autores apuntan a los 19 sectores de la sociedad que posiblemente serán afectados por el cambio climático y subrayan la importancia del desarrollo de capacidades de adaptación tanto a nivel individual, colectivo e institucional. Tal vez por ser de carácter general, en este trabajo no se establece la relación entre las amenazas naturales y los procesos sociales de generación de la vulnerabilidad, en particular en la manera en cómo los modos de vida y las capacidades de adaptación de la gente, hogares y comunidades a condiciones extremas y de variabilidad climática pueden ser transformadas o en el mejor de los casos, potenciadas. 2.2.2 Gestión del riesgo de desastres y al cambio climático En términos de planeación y gestión del riesgo existen diferencias entre la CGD y la CCC, y se deben en gran medida a lo discutido arriba, es decir, a las diferentes concepciones de las amenazas y por ende del riesgo. En la CGD la planeación y gestión de los desastres y protección contra las amenazas naturales se lleva a cabo principalmente con el empleo de la herramienta ´análisis del riesgo`, que con la ayuda de información de campo y datos secundarios (pronóstico y monitoreo), comúnmente se convierte en los mal llamados Atlas de Riesgos (que en realidad hasta ahora son atlas de peligros) y en sistemas de alerta temprana. Idealmente la evaluación de riesgos es traducida en planes de emergencia y de atención a gente potencialmente expuesta al riesgo. En este sentido, se entiende que la intención del gobierno a través del SINAPROC, de acuerdo con el mandato constitucional, es proteger a las poblaciones de los peligros con la ayuda de obras ingenieriles e hidráulicas para minimizar la exposición a las amenazas naturales como las hidrometeorológicas, por ejemplo, en el caso de poblaciones asentadas en el lecho de ríos, o cuenca aguas abajo y de proveer ayuda humanitaria de emergencia durante y después de inundaciones. Es decir, a nivel de medidas de política pública se entiende la amenaza natural y se le trata de ´aislar´ ya sea a ella misma o a las poblaciones potencialmente afectables para evitar su interacción. Esto puede tener implicaciones sociales negativas ya que la progresión de la vulnerabilidad de la gente permanece ignorada y el riesgo ´escondido´, y por lo tanto, no emerge como un crónico problema social de relevancia política. No se toman en cuenta las vulnerabilidades de la población ni sus capacidades de adaptación posteriores a la inundación; esto ha sido analizado en detalle en los apoyos otorgados por el Fondo de Desastres Naturales a zonas afectadas 9 . Esta prevaleciente situación ha impedido que a los procesos políticos y socio-económicos de generación de vulnerabilidad no se les entienda como un asunto de prevención de desastres y gestión del riesgo por lo que las medidas de respuesta institucional adquieren un carácter meramente reactivo y asistencialista. Es decir, se tratan los síntomas y consecuencias y no las causas de raíz. Por otro lado, en la CCC son los sectores ambiental, forestal y energético los que están más involucrados en atender ´causas de raíz´ antropogénicas, al priorizar las medidas de mitigación de emisiones de GEI (vía reducción de emisiones de gases efecto invernadero, captura de carbono y conservación de masa forestal) y la transferencia de tecnología para aumentar la eficiencia energética; ejemplo de ello son los mecanismos para un desarrollo limpio (MDL). Es decir, están dirigidas puntualmente a aquellos sectores de la sociedad involucrados en la generación de GEI y en la captura 9 Para mayores detalles al respecto, consultar las evaluaciones de la operación del FONDEN en: COLMEX, SEGOB (2005,2006,2007) 20 de carbono. Se plantean escenarios prospectivos de reducción de emisiones a decenas de años en generación y uso de energía en los distintos sectores. La CCC tiene un alcance global y las principales instituciones parten del nivel nacional (SEMARNAT) hasta llegar al internacional 10 . Recientemente, con la elaboración de los Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático se incentiva el nivel intermedio de la planeación. A continuación se hace referencia a cómo la vulnerabilidad cómo concepto adquiere distintos significados al interior de la CGD y la CCC y por lo tanto es la base de diferentes medidas de respuesta de política pública, con relación en los sistemas a proteger, las escalas espaciales, los propósitos institucionales y las propuestas de adaptación al cambio climático. Éste último asunto se tratará en la última parte de este documento con el propósito de detallar las articulaciones entre la adaptación al cambio climático y gestión del riesgo a los desastres en el plano institucional. 2.3 Vulnerabilidad y políticas públicas en México Al igual que las amenazas o peligros naturales y el riesgo, el concepto de vulnerabilidad adquiere diferentes significados en función de la comunidad de política pública en cuestión, en particular de la institución y sus objetivos, investigador o tomador de decisión, sus creencias y marcos de referencia empleados. Por un lado, para la CGD la vulnerabilidad comúnmente se refiere a la exposición de la infraestructura, equipamiento urbano, vivienda, vías de transporte y sistemas productivos al impacto de los fenómenos naturales y de la resistencia; rara vez se hace referencia a la vulnerabilidad de los grupos humanos y mucho menos a cómo esta vulnerabilidad puede ser un atributo personal y colectivo que varía en función de los recursos que posee la gente, sus capacidades, su posición social y de las relaciones de poder. Bajo esta visión, la vulnerabilidad adquiere casi exclusivamente un carácter físico, por lo que es común encontrar en las descripciones de los implementadores de política pública y funcionarios que la vulnerabilidad está en función del potencial impacto en las estructuras y en las condiciones de la producción. Con referencia a esto último, un análisis del Programa Especial de Prevención y Mitigación del Riesgo de Desastres 2001-2006 11 elaborado por el CENAPRED nos permite ilustrar la conceptualización que al interior de la CGD se tiene sobre la vulnerabilidad. En dicho programa, de 60 proyectos propuestos a implementarse durante la gestión federal 2001-2006, solamente tres de ellos de manera explícita invocaban asuntos relativos a la vulnerabilidad de la gente, en términos de los efectos psicosociales de los desastres, la evaluación del impacto socio-económico de los desastres en la gente pobre y el estudio de las actitudes de la gente frente a los fenómenos perturbadores. Si bien, se pone énfasis en los pobres como sujetos que `interpretan` y ´sufren´ el impacto del desastre, no está claro si los pobres o marginados son concebidos como verdaderos actores sociales en la gestión del riesgo en función de su condición de ´vulnerables´. 10 La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, acuerdo internacional ratificado por 189 países que establece las bases para una política global de mitigación y adaptación al cambio climático en donde participan los gobiernos de los países y organizaciones multilaterales. 11 http://cidbimena.desastres.hn/docum/crid/Abril-Mayo2005/CD1/pdf/spa/doc15781/doc15781-1.pdf 21 Otro ejemplo ilustrador de la ausencia de la dimensión social en la conceptualización de la vulnerabilidad lo ofrecen las respuestas del gobierno a situaciones de contingencia, emergencia y desastre. El análisis de la operación e implementación del FONDEN durante los años 2004, 2005, 2006, explica cómo la ayuda para restaurar comunidades afectadas está limitada a evaluaciones de la vulnerabilidad que solamente consideran la baja resistencia de las viviendas a los vientos, temblores e inundaciones, la fragilidad de los sistemas de provisión de agua y drenaje y de las vías de comunicación como las carreteras. Está ausente el conocimiento de las vulnerabilidades y capacidades de adaptación de las unidades familiares expuestas a distintos grados de riesgo. Hasta ahora, en la CGD, no existen evaluaciones micro a nivel hogar y comunidad sobre cómo el impacto de los desastres incrementan la vulnerabilidad a futuras amenazas de origen natural y de qué manera el gobierno en los tres niveles (federal, estatal y municipal) puede coordinarse con la población para el levantamiento de datos que sea socialmente relevantes y que recuperen tanto el conocimiento local de las experiencias pasadas como sus interpretaciones del riesgo de desastres (como por ejemplo inundaciones) y por supuesto la utilidad práctica y pertinencia preventiva de las obras ingenieriles y de planeación del uso del suelo, por ejemplo. Esta situación es de relevancia cuando se trata de la operación de los sistemas de alerta temprana como se verá más adelante. Por otro lado, para la CCC la vulnerabilidad se refiere a las características que le permiten a los sectores ambientales y productivos de mantener el equilibrio y por ende las funciones que provee a la sociedad. Así, la vulnerabilidad de la agricultura está definida por los grados de sensibilidad a los impactos de las sequías o inundaciones en las áreas dedicadas a esa actividad económica y se mide en función de la reducción del rendimiento de los cultivos. La vulnerabilidad de los ecosistemas forestales y de la biodiversidad se entiende como el grado de susceptibilidad a los cambios del clima lo que puede provocar alteraciones en la distribución y abundancia de especies. La vulnerabilidad del recurso agua se define como la alteración en su disponibilidad debido a los cambios climáticos como el aumento extremo de las precipitaciones y cómo la alteración en ese recurso tendría consecuencias en las actividades productivas (por ejemplo, cultivo de maíz), en zonas o cuencas hidrográficas y en el consumo humano. En pocas palabras, el enfoque de la CCC está en saber qué tan afectable y disponible es un recurso en cuestión y cómo esa situación puede comprometer el desarrollo regional y nacional. Con referencia a la adaptación al cambio climático, falta establecer a nivel local la relación entre ´esa vulnerabilidad´ y las condiciones de resistencia a los peligros hidrometeorológicos que posee la gente y los sistemas productivos, más allá de solo concebir la vulnerabilidad como la susceptibilidad de un recurso y su disponibilidad. Así, es preciso correlacionar esas variables regionales con las capacidades de la gente, los modos de producción y conservación de las comunidades para adaptarse a los cambios climáticos. El cuadro 1 resume lo discutido anteriormente. 22 Cuadro 1. Comunidades de Gestión del Riesgo de Desastres (CGD) y del Cambio Climático (CCC) CGD CCC Amenaza natural Fenómenos naturales extremos de impacto inmediato y concentrado a escala regional o local; relación causa-efecto lineal de origen natural. Variabilidad de promedios (temperatura y precipitación) y de extremos; impactos a mediano y largo plazos; relación causa-efecto compleja de origen antropogénico y natural Tipo de conocimiento Características del fenómeno ´perturbador´ y evolución de su comportamiento; pronósticos de fenómenos. Impacto socioeconómico del desastre y disrupción social. Complejidad de procesos globales e incertidumbre de sus consecuencias regionales y locales. Escenarios futuros. Interacción atmosférica de gases efecto invernadero, modelos de circulación y escenarios de cambio climático y su impacto con proyecciones socioeconómicas a mediano y largo plazo. Vulnerabilidad Exposición de la infraestructura y equipamiento a amenazas; tendencia a la disrupción de las condiciones socio-económicas en las regiones y localidades. Sensibilidad y resilencia de los ecosistemas, recursos naturales y sistemas productivos; capacidad de resistir el rompimiento del ´balance´ natural que soporta la vida humana. Riesgo Función de la amenaza extrema y la vulnerabilidad. Reducción en la disponibilidad de un recurso y su eventual agotamiento; probabilidad que tiene el sistema de ser afectado por una amenaza, en función de su vulnerabilidad Nacionales, estatales y locales SEGOB, SEDESOL, SEDENA, autoridades de Protección Civil y unidades de PC en los estados Cruz Roja. Nacionales e internacionales Panel Intergubernamental del Cambio Climático. Comisión Intersecretarial de Cambio Climático: SEMARNAT, SENER, SE, SAGARPA, Instituciones y actores SEDESOL, SRE y SCT. Respuestas de política pública Medidas ingenieriles y de contención hidráulica, planes de contingencia y emergencia, ayuda humanitaria. Programa Nacional de Protección Civil; Programas Estatales y Municipales de Protección Civil. Mitigación vía reducción de emisiones de gases efecto invernadero, captura de carbono y conservación de masa forestal y la transferencia de tecnología limpia y eficiente. Incipiente adaptación. Estrategia Nacional de cambio Climático (ENACC), PECC y PEACC. Aragón (2008) 23 3. Atención de los desastres, gestión del riesgo y políticas públicas en México Esta sección se enfoca a analizar la estructura institucional, normativa y programática de la CGD. El objetivo de esta sección es analizar el estado actual de la protección civil en las políticas públicas en México con la intención de identificar oportunidades y fortalezas para fomentar acciones tendientes a la reducción de los riesgos de origen hidrometeorológico, y su potencial consideración como plataforma base para la adaptación al cambio climático. Para tal efecto, se examina la estructura y funciones del SINAPROC, el Programa Nacional de Protección Civil, el Fondo de Desastres Naturales, el Fondo de Prevención de Desastres Naturales y otros programas gubernamentales que si bien no son parte directa del SINAPROC sí tienen relación con la gestión del riesgo climático como el Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente y el Programa de Atención a Contingencias Climatológicas. Se pone énfasis en las oportunidades y obstáculos que existen en el SINAPROC para incorporar medidas de gestión del riesgo hidrometeorológico y la adaptación al cambio climático en sus programas y planes. Se argumenta que ya existen condiciones institucionales en Mexico para que el SINAPROC se convierta en un sistema preventivo que tome en consideración escenarios de cambio climático, y por lo tanto, la posibilidad de articularse con las políticas públicas de adaptación al cambio climático en concreto con los Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático. Esta sección contiene ocho apartados: 1) orígenes y evolución del Sistema Nacional de Protección Civil, 2) la estructura actual y funciones del SINAPROC, 3) el Programa Nacional de Protección Civil, obstáculos y propuestas de atención para salvarlos; los instrumentos de financiamiento para la atención y prevención de desastres como son el 4) FONDEN y 5) el FOPREDEN respectivamente, 6) Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente, 7) Programa de Atención a Contingencias Climatológicas y finalmente 8) las oportunidades y fortalezas del SINAPROC para contribuir a la reducción de riesgos de origen meteorológico. 3.1 La prevención de los desastres en México y la protección civil: orígenes y evolución del Sistema Nacional de Protección Civil en México. En este apartado se analiza a la prevención de desastres y protección civil como asuntos de política pública. Se parte del hecho de que las respuestas gubernamentales incluyendo los llamados ´programas de prevención de desastres´ no han sido diseñados considerando la vulnerabilidad de la gente a los peligros hidrometeorológicos y que las respuestas de protección civil tienen un carácter emergencista temporal, como lo prueban, por ejemplo, los trabajos ingenieriles e hidráulicos puestos en marcha en Tabasco como resultado de las inundaciones de 2007 y 2008. La discusión que a continuación se presenta detalla el contexto de la protección civil en México. El objetivo es examinar las bases del SINAPROC para así conocer su estructura institucional y entender por qué los planes y programas de protección civil no han integrado la noción de riesgo a los desastres de origen hidrometeorológico. Para tal efecto es necesario revisar brevemente la evolución histórica y las bases conceptuales del SINAPROC así como el modelo ´Sistémico-Cibernético´ sobre el cual fue construido a mediados de 24 los años 1980s. Esto se hace porque se entiende que el estado actual que guarda la protección civil en México es resultado de un desarrollo conceptual e institucional en el cual el conocimiento científico y técnico de los peligros naturales ha permeado tanto en la manera de conceptualizar los riesgos como en las medidas de política pública emanadas de tales concepciones. En Mexico, los conceptos y políticas relativas a la llamada ´prevención de los desastres naturales´ tuvieron su origen al interior del ámbito de la protección civil. Una revisión histórica breve muestra que desde la segunda mitad del siglo XVIII la protección civil ha sido un asunto de preocupación por parte del estado mexicano. Garza (1998) indica que los primeros intentos para proteger a las poblaciones de las ´calamidades´ se dieron en el siglo XVIII cuando se crearon los grupos de ´serenos´ que tenían como encomienda inspeccionar las calles para alertar a las poblaciones de posibles incendios. Sin embargo, no fue sino hasta la administración del presidente Benito Juárez en 1870s que se crearon los primeros ´programas´ y grupos de bomberos para proteger a las poblaciones de los incendios, inundaciones y terremotos. Por ejemplo, la Junta General de Socorros se instaló para apoyar a la gente afectada por las inundaciones de 1888 en varios estados del país en co-participación con la Armada. Años más tarde y bajo la presidencia de Porfirio Díaz, se institucionalizó el servicio de los Bomberos y se creó la Cruz Roja Mexicana. El contexto geopolítico internacional jugó un papel decisivo en la conformación de la protección civil como un sector de la vida política en México. Para Gelman (1996) los orígenes de la protección civil tienen que ver con la necesidad que tenía el estado mexicano de protegerse de los bombardeos durante la Segunda Guerra Mundial. Es por esto que en muchos países como México el sector de la Defensa Nacional está a cargo de la coordinación de la asistencia humanitaria en zonas afectadas por desastres y en tareas de instalación y administración de los albergues. En este sentido, para Garza (1998) y Gelman (1996) uno de los momentos más significativos en la creación del sistema de protección civil en México, tal y como lo conocemos ahora, es cuando el gobierno federal instaló en 1942 el ´Servicio de Protección Civil´ para proteger a las poblaciones de los ataques aéreos de Alemania, Japón e Italia durante la Segunda Guerra Mundial. El ´Servicio de Protección Civil´ convocó la participación de diversas secretarías de estado como la Defensa Nacional, Marina, Obras Públicas, Comunicaciones y Transportes, Salud y el Departamento del Distrito Federal, así como la Secretaría de Relaciones Exteriores que se desempeñaba como coordinadora de todos. Aunque el ´Servicio de Protección Civil´ como tal desapareció, desde entonces la atención a los desastres ha sido un asunto de preocupación permanente del gobierno Mexicano. Esto se refleja actualmente, por ejemplo, en el hecho de que en el Plan Nacional de Desarrollo (2000-2006 y 20072012) se establece un compromiso explícito del gobierno federal en invertir y mejorar los planes de emergencia y restauración y en la intención reciente de incorporar de manera transversal la reducción del riesgo a los desastres en la planeación del desarrollo. Con relación en las acciones de emergencia y asistencia a los damnificados y con la intención de recuperar las zonas afectadas, la Defensa Nacional creó en 1966 el Plan DN-III, el cual es aún considerado como la operación gubernamental más importante (y visible) en los momentos seguidos al impacto de los desastres. El objetivo del Plan DN-III es llevar a cabo acciones de emergencia para asistir a los afectados por desastres al rescatar, evacuar, proveer asistencia médica y mantener el orden 25 social y prevenir futuras calamidades al monitorear los riesgos. (Secretaría de la Defensa Nacional, PLAN DN-III). Sin embargo, expertos coinciden al afirmar que el momento más determinante en la creación de un sistema de políticas públicas de protección civil fue a raíz de los terremotos ocurridos en la ciudad de México los días 19 y 20 de septiembre de 1985 12 En ese entonces ni el gobierno de la ciudad de México ni el gobierno federal estaban preparados para enfrentar las terribles consecuencias: más de 10,000 muertos, severos daños a la infraestructura y equipamiento colectivo e interrupción de los servicios básicos así como la incapacidad de crear condiciones sociales para la reconstrucción del tejido social. Todo esto provocó en gran medida que el entonces Presidente Miguel de la Madrid y el Gobierno Federal se convencieran que era necesario contar con un marco institucional que coordinara las acciones para atender el impacto de los terremotos. Así, el gobierno federal instaló en Octubre de 1985 la Comisión Nacional de Reconstrucción (CNR) cuyos objetivos fueron: “1) coordinar las acciones de asistencia a las poblaciones afectadas; 2) establecer los mecanismos base, sistemas y organización para apoyar de mayor manera a la población frente a futuros desastres incorporando las experiencias de instituciones públicas, privadas y sociales así como de la comunidad científica y la población en general” (CNR, 1986:13) Para alcanzar el segundo objetivo, la CNR (1986) elaboró las “Bases para la Implementación del Sistema Nacional de Protección Civil” (BI) 13 que contiene la racionalidad, justificación, contenido y marco de referencia institucional de una política pública nacional necesaria para enfrentar los desastres. De acuerdo con BI el objetivo de una política nacional de protección civil tenía que concebirse para “proteger a los ciudadanos de los peligros y riesgos que resulten de la eventualidad del desastre” (BI, 1986) En el contexto del Plan Nacional de Desarrollo (1983-1988), un Sistema Nacional de Protección Civil (conocido desde entonces ya como SINAPROC) debía crearse para expresar la responsabilidad del Estado Mexicano y responder a los retos del desarrollo. Este sistema de políticas debía canalizar los esfuerzos del Gobierno y crear los medios para preservar la vida, bienes y servicios de la población contra las vicisitudes y riesgos y así contribuir al progreso de México. Desde sus orígenes en 1986 el SINAPROC fue creado para ser un ´´sistema funcional´ conformado por tres componentes principales (CNR, 1986, Gelman 2003, and Gelman, 1996): 1) una estructura 12 Dos desastres previos a 1985 llamaron mucho la atención de toda la sociedad Mexicana; la erupción del volcán Chichonal en 1982 y la explosión de las plantas químicas en San Juan Ixhuatepec en 1984 en el Estado de México pero de ninguna manera fueron de magnitud similar a los terremotos de la ciudad de México. Éstos pueden considerarse como parte de un proceso de percepción colectiva del riesgo que tuvo como momento más álgido los mencionados terremotos de 1985. 13 Fue publicado en el Diario Oficial de la Federación en Mayo de 1986. 26 institucional, 2) una marco conceptual y de planeación y 3) métodos y procedimientos. La estructura institucional estaba en ese entonces conformada por las secretarias del Gobierno de carácter ´normativo´ y ´operativo´ como la Defensa Nacional, Marina, Desarrollo Urbano y Ecología, Salud, Comunicaciones y Transportes, Comercio y Fomento Industrial, Educación Pública, PEMEX y la Comisión Federal de Electricidad; y por organismos específicos de protección civil a nivel federal, estatal y municipal, buscando también integrar a los sectores privados y sociales. Con referencia a las bases conceptuales del SINAPROC (CNR, 1986), se enfatizaba que era necesario contar con un modelo ´sistémico´, ´objetivo´ y ´racional´ con la participación de la ciencia, tecnología y la administración pública para lidiar con los problemas de protección civil y prevención de desastres. BI incluye, entre otras secciones, un ´diagnóstico´ que examinaba el estado del conocimiento de los desastres y la protección civil. Se argumentaba que este conocimiento establecería las bases para pensar prospectivamente los problemas críticos que deberían ser resueltos en el futuro. El ´diagnóstico´ de BI incluye tres dimensiones: temporal, espacial y demográfica, ésta última referida como el componente ´social´. En este trabajo es importante poner atención en la manera cómo los desastres ´naturales´ fueron conceptualizados desde entonces en el diagnóstico de BI porque en esa medida se puede comprender cómo se han diseñado las respuestas de política pública que aun prevalecen en México en nuestros días y que han tenido implicaciones sociales, ambientales y de diseño institucional como se verá más adelante. Un análisis del diagnostico presentado por BI sobre los desastres muestra que existe una significativa determinación físico-geográfica en la conceptualización de la causalidad de los desastres que impide que los procesos sociales de construcción del riesgo ´aparezcan´ como un asunto público y político, aunque se reconocen de manera ambigua a las ´acciones humanas´ como un componente importante en la construcción del desastre. Así, los desastres son definidos en términos de agentes naturales (geología, vulcanismo, medio ambiente, hidrometeorología, climatología) que poseen un ´carácter perturbador´ en las poblaciones humanas. Por este motivo los ´agentes naturales´ fueron llamados ´agentes perturbadores´ (AP). En este sentido, se dice que la sociedad puede contribuir para ´evitar o disminuir´ las calamidades al controlar los AP a través de acciones normativas tales como la planeación del territorio, las obras de ingeniería y los marcos regulatorios. El segundo componente de BI se refiere a los ´agentes perturbables´ (AA). Éstos son los que reciben el impacto de los AP y que pueden ser poblaciones, bienes, servicios e infraestructura. Al respecto, la densidad y distribución de la población en el territorio son los llamados ´aspectos sociales´ tomados en consideración en este marco conceptual. Así, la relación AP-AA ha hecho que casi exclusivamente se entienda al riesgo como exposición a la amenaza; concepción muy limitada para prevenir desastres como se discutirá en el apartado tres. En esta concepción, la población puede estar en riesgo cuando AP ocurren en un área específica amenazando a los AA. Bajo este razonamiento, las zonas altamente pobladas son susceptibles a desastres por lo que la prevención debe tomar en cuenta esas geografías. Es por eso que la respuesta más socorrida ha sido la evacuación ya sea de zonas ya impactadas por los peligros como aquellas que están ´en riesgo´ de serlo de nuevo. 27 El tercer componente es el ´agente regulador´ (AR) y comprende los marcos legales, políticos y administrativos así como recursos financieros y materiales, sistemas de monitoreo y pronóstico de los peligros naturales tendientes a proteger a los AA y controlar y prevenir que los AP generen eventos destructivos. Se afirma, en este sentido, que el conocimiento científico y técnico de los procesos físicos es suficiente para identificar las causas y consecuencias de los desastres naturales y su impacto en las poblaciones. De esta manera, la estructura conceptual ha sido reducida a una simple ecuación lineal que incluye los tres componentes arriba mencionados: Desastre= (AP* AA) – AR Esta estructura conceptual es, de hecho, la base teórica del modelo ´Sistémico-Cibernético´ del SINAPROC. El modelo ´Sistémico-Cibernético´ fue desarrollado por Gelman (Gelman, 1996) a mediados de los años 80s como parte del programa Investigación Interdisciplinaria sobre Desastres, IID 14 que tenía como finalidades el estudio, pronóstico y control de los desastres de manera interdisciplinaria. De acuerdo con Gelman (1996:14) el modelo es ´sistémico´ porque proporciona los medios para entender las relaciones entre los componentes, y es ´cibernético´ debido a que permite ver los mecanismos de control que gobiernan las estructuras organizativas y los procesos de administración y planeación. Los tres supuestos principales del modelo ´Sistémico-Cibernético´ son: 1) los desastres pueden concebirse como sistemas, 2) se puede intervenir en el sistema y 3) las funciones de dirección y control de todos los subsistemas son importantes para impedir o disminuir la ocurrencia de los desastres o para mitigar su impacto. La Figura 2.1 (ver abajo) es una representación del modelo, el cual es titulado por Gelman como el ´Paradigma Fundamental de los Desastres´, y sobre el cual el SINAPROC se erige. 14 Para Gelman, hasta ahora el IID ha hecho contribuciones importantes en el establecimiento y desarrollo de instituciones como el CENAPRED y el mismo SINAPROC. 28 Figura 1. ´Paradigma Fundamental de los Desastres´ Parámetros Normativos Sistema Regulador (marcos legales, planeación del uso del suelo, programas de protección civil) Sistema Perturbador Sistema Afectable (Peligros o amenazas naturales o antropogénicas) (población, infraestructura) Sistema Conductor Gelman (s.f.) adaptado por Aragón, 2009. Como se observa en el modelo, los tres elementos se presentan como elementos ´separados´ pero funcionalmente relacionados a través de circuitos de control y de regulación. La magnitud del ´sistema perturbador´ está en función de la magnitud y capacidad de los agentes reguladores y afectables para minimizar o evitar su expresión como peligros. Así, el sistema en su totalidad podrá convertirse en ´desastre´ toda vez que el sistema afectable no pueda más establecer control o regulación del sistema perturbador debido a que las capacidades tanto del sistema regulador como de los parámetros normativos se vean superadas. Este modelo exhibe deficiencias a la luz de las discusiones contemporáneas sobre el desastre porque no incorpora el componente del riesgo que, como bien se sabe, tiene relaciones dinámicas tanto con los peligros como con los sistemas vulnerables. No obstante, es fundamental hacer visible que este modelo ha tenido mucho poder tanto discursivo como práctico en la medida que las respuestas institucionales de política pública ´construyen´ la realidad del desastre´ en esos términos, es decir, las acciones prevalecientes están orientadas a ´controlar´ las amenazas o ´evitar´ que los sistemas humanos y naturales sean afectables por las primeras. Hasta ahora se han revisado elementos conceptuales clave sobre los cuales la política de protección civil en México ha sido fundada porque es importante enfatizar las influencias socio-histórica e institucionales que conformaron la plataforma para desarrollar lo que actualmente conocemos como 29 SINAPROC y en esa medida entender cómo el riesgo se ha concebido. Todo esto se hace para identificar posibilidades de articulación con medidas de adaptación al cambio climático. En suma, se concluye que la visión de la protección civil en México pone énfasis, por un lado, en la administración del desastre, es decir, en el manejo de los daños y restauración y por el otro, en el conocimiento de factores físicos que pueden provocar la disrupción social bajo la creencia que se pueden controlar, en muchos casos, las amenazas naturales y mitigar su impacto. A continuación se presenta la versión más actualizada del SINAPROC, su estructura institucional, funciones y relaciones. Se pone atención en cómo el modelo ´Sistémico-Cibernético´ es funcional a la estructura administrativa de la protección civil y viceversa. 3.2 ¿Qué es el Sistema Nacional de Protección Civil? El Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) es el sistema de políticas públicas encargado de la protección civil y la prevención de desastres en México. Su principal objetivo es proteger la vida de los mexicanos frente a fenómenos de origen natural y antropogénicos. De acuerdo con la SEGOB, el SINAPROC es: “(…) un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos sociales y privados y con las autoridades de los estados y municipios, a fin de efectuar acciones de común acuerdo destinadas a la protección de los ciudadanos contra los peligros y riesgos que se presentan en la eventualidad de un desastre.” SEGOB (2001:23) Los sectores que componen el SINAPROC son los siguientes: a) La Secretaría de Gobernación (SEGOB) es la cabeza de sector en materia de protección civil. Su titular, el Secretario de Gobernación, consulta y reporta directamente al Presidente de la República. La SEGOB tiene la responsabilidad de asegurar el orden, la paz y la seguridad para todos los mexicanos y de proteger su integridad. En términos de protección civil, cuando ocurre un desastre de origen natural, la SEGOB coordina las acciones de las instituciones públicas que integran el SINAPROC, y canaliza la ayuda humanitaria internacional hacia las zonas afectadas. El Secretario de la SEGOB, junto con el Presidente están por ley autorizados para determinar si una situación puede ser considerada como emergencia o desastre. b) Coordinación General de Protección Civil (CGPC) es la oficina a nivel federal que coordina el SINAPROC. La CGPC promueve y coordina el funcionamiento del SINAPROC, la elaboración de programas de protección civil a nivel federal, estatal y municipal, la coordinación inter-institucional de respuestas en caso de emergencia y desastre, incentiva el desarrollo de conocimiento e información acerca de desastres y riesgos, y la promoción de comunicación y una cultura de protección civil. Está autorizada por ley –previa consulta con el Secretario de Gobernación- para declarar situaciones de emergencia y desastre y asignar y canalizar recursos del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) para ayudar a las regiones afectadas. La CGPC puede delegar funciones especiales en sus tres Direcciones Generales: FONDEN, Centro 30 Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) y la Dirección General de Protección Civil (DGPC). c) La Dirección General de Protección Civil (DGPC) contribuye a la prevención y mitigación de desastres brindando orientación, asesoría y apoyo a las instituciones y organizaciones civiles integrantes del SINAPROC. Es el brazo operativo de la Coordinación General y está a cargo del diseño, formulación y evaluación de políticas y programas de protección civil. d) El FONDEN canaliza recursos necesarios a las zonas y poblaciones afectadas durante la etapa de emergencia y después de ocurrido el desastre, siempre y cuando el estado afectado no tiene la capacidad financiera ni operativa para responder de manera adecuada. El FONDEN analiza y evalúa las solicitudes de declaratoria de emergencia y de desastre emitidas por los gobiernos de los estados y determina la distribución de fondos a los sectores más afectados de acuerdo a las reglas de operación del FONDEN. e) CENAPRED es un centro de investigación científica y tecnológica, fundado en 1990, con los objetivos de contribuir a la prevención de los desastres a través de la producción de conocimiento científico y técnico; asimismo, realiza tareas de alertamiento y fomento de una cultura de autoprotección. La investigación que realiza es principalmente sobre los fenómenos naturales y antropogénicos, su monitoreo y pronóstico. Se encarga también de elaborar planes de capacitación en materia de protección civil y programas de difusión y comunicación del riesgo a las poblaciones. CENAPRED elabora directrices técnicas que son empleadas para la formulación de políticas públicas. f) Sistema Estatal de Protección Civil está compuesto por la unidad y el consejo estatales de protección civil. La unidad de protección civil representa el cuerpo operativo y normativo, y el consejo estatal es de carácter consultivo en el cual idealmente participan el sector privado, público, social y académico. Existen 32 sistemas estatales de protección civil, uno por cada entidad federativa. El sistema estatal de protección civil está coordinado por el gobernador del estado y la planeación y operación de las tareas de emergencia y prevención por el Secretario Estatal de Protección Civil o por el Director General de Protección Civil adscrito a la Secretaría de Gobierno del Estado según sea el caso. Hay entidades federativas como el Estado de México que cuenta con un Director General de Protección Civil mientras que otras, como la Ciudad de México y el estado de Veracruz, cuentan con un Secretario de Protección Civil. g) Sistema Municipal de Protección Civil está compuesto por la unidad y el consejo municipales de protección civil. La primera representa el cuerpo operativo, y la segunda es el consultivo en el cual idealmente participan los sectores privado, público, social y académico. La unidad de protección civil está coordinada por un encargado de protección civil que comúnmente también es el responsable del cuerpo de bomberos del municipio. El consejo municipal de protección civil es el órgano de consulta y participación social que coordina la planeación, organización y control del Programa de Protección Civil del Municipio ante la eventualidad de algún siniestro o desastre. h) Población constituye el sujeto beneficiario de las acciones del SINAPROC y su razón de ser. 31 i) La Estructura Institucional del SINAPROC está formada por el conjunto de dependencias federales que participan en las diferentes etapas de la gestión de la emergencia o del desastre como son: *Presidencia de la República *Secretaría de Gobernación (SEGOB) *Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) *Secretaría de Energía (SENER) *Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGARPA) *Secretaría de la Función Pública (SFP) *Secretaría de Educación Pública (SEP) *Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) *Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) *Secretaría de Marina Armada de México (SEMAR) *Secretaría de Salud (SS) *Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) *Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) *Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) *Petróleos Mexicanos (PEMEX) y *Comisión Federal de Electricidad (CFE) La figura 2 esquematiza la jerarquía de las relaciones institucionales del SINAPROC en función del tipo de relación – coordinación, funcional y consultiva- que depende de la naturaleza y función de la dependencia o entidad en cuestión. 32 Figura 2. SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL Consejo Nacional de Protección Civil Unidad Estatal de Presidente de la República Protección Civil Secretario de Gobernación Comité Nacional de Emergencias Coordinación General de Protección Civil Fondo de Desastres Naturales Sistemas Estatales de Protección Civil Dirección Nacional de Protección Civil Centro Nacional de Prevención de C Desastres Sistemas Municipales de Protección Civil Dependencias e Instituciones públicas Consejo Municipal de Protección Civil Consejo Estatal de Protección Civil Unidad Estatal de Protección Civil Unidad Estatal de Protección Civil Fuente: Segob, 2001, modificado por Aragón 2009 Relación funcional Relación consultiva Unidad Interna de Protección Civil, organizaciones públicas, privadas, sociales, académicas y voluntarios Población De acuerdo con el Programa Nacional de Protección Civil 2001-2006; 2008-2012 (PNPC) (SEGOB, 2001; SEGOB, 2009) el principal desafío del SINAPROC es conformar un sistema de protección civil preventivo que pueda integrar los niveles federal, estatal y municipal, la población y los sectores sociales y privados. El supuesto básico radica en que los desastres pueden prevenirse a través de la participación de toda la sociedad. Prevención de desastres, como lo establecen las bases conceptuales del SINAPROC, significa el control de los ´agentes perturbadores´ y de no ser el caso del establecimiento de medidas de evacuación y alerta temprana. El SINAPROC tendría que dejar de ser un sistema reactivo como ha sido hasta ahora. 3.3 El Programa Nacional de Protección Civil Este apartado presenta los objetivos y líneas de acción del Programa Nacional de Protección Civil (PNPC) con la intención de identificar obstáculos y oportunidades para su transformación en un sistema preventivo que incorpore elementos de política pública para la adaptación al cambio climático. El Programa Nacional de Protección Civil (PNPC), (2001-2006, 2008-2012), es el principal instrumento de política pública en materia de prevención de desastres. Comprende una serie de objetivos, medios, estrategias y líneas de acción para regular y coordinar las acciones del SINAPROC. El PNPC está 33 vinculado a un marco normativo que incluye la Ley General de Protección Civil, la Ley de Protección Civil de cada estado, y varios acuerdos y decretos que enmarcan la participación de las instituciones y organizaciones nacionales e internacionales de varios tipos y funciones. A continuación se hace un análisis del PNPC versión 2001-2006 y después el de 2008-2012 con la intención de conocer su evolución y así detectar fortalezas y oportunidades para su articulación con los programas y medidas de adaptación al cambio climático. Se hace énfasis en los objetivos generales, orientación y líneas de acción. Programa Nacional de Protección Civil 2001-2006 El PNPC 2001-2006 tiene cuatro objetivos generales: i) ii) iii) iv) Transformar el SINAPROC en un sistema preventivo, fortaleciendo la participación social y la mitigación de los desastres naturales y antropogénicos. Articular las políticas y acciones de las secretarias, instituciones y organizaciones que integran el SINAPROC para prevenir y ayudar a las poblaciones afectadas en caso de emergencias. Desarrollar mecanismos para detectar y pronosticar peligros naturales y comunicar tal información a las poblaciones y al SINAPROC. Generar una cultura de la auto-protección y una actitud responsable por parte de las poblaciones expuestas a los fenómenos perturbadores. (SEGOB, 2001: 69) De esta manera se puede decir que, de acuerdo al PNPC, las políticas públicas de protección civil deben estar orientadas a: i) ii) iii) iv) v) Concientizar a la gente acerca de los riesgos impuestos por las amenazas naturales, tecnológicas y ambientales. Reafirmar el compromiso de las autoridades públicas para reducir los riesgos que afectan el sustento, las infraestructuras socio-económicas y los recursos naturales. Promover la participación de los ciudadanos capacitándolos para resistir los desastres. Reducir las pérdidas económicas y sociales causadas por los desastres. Promover la investigación, la capacitación y la asignación de recursos para prevenir o reducir los efectos en la gente vulnerable. Para alcanzar tales objetivos, la SEGOB plantea las siguientes líneas de acción: i) ii) iii) iv) Mejorar las acciones preventivas y operaciones del SINAPROC y de sus unidades en todo el territorio nacional. Identificar y mejorar el conocimiento acerca de los peligros y riesgos en el ámbito comunitario. Promover la reducción de la vulnerabilidad física. Esto se logrará evaluando la vulnerabilidad de la infraestructura y reforzando la regulación y códigos en materia de construcción; también reubicando a las comunidades en riesgo a otros lugares más seguros. Alentar la responsabilidad compartida, la coordinación y la comunicación a nivel federal, estatal y municipal así como en los sectores social, privado y en la población en general. 34 v) Fortalecer la investigación aplicada para desarrollar y mejorar tecnologías para mitigar los riesgos. vi) Fomentar una cultura y política de la auto-protección con la ayuda de recursos técnicos y financieros. vii) Ayudar a los grupos más vulnerables. (SEGOB, 2001:36) Sin embargo, la SEGOB reconoce la existencia de nueve obstáculos (ver tabla 1) que hasta ahora han impedido que el SINAPROC sea preferentemente un sistema preventivo y no reactivo. Programa Nacional de Protección Civil 2008-2012 El PNPC 2008-2012 presenta dos cambios sustantivos con relación en el anterior PNPC: la necesidad de contar con una planeación estratégica de prevención de los desastres y un enfoque de manejo integral de riesgos. Se propone en el PNPC 2008-2012 una visión de planeación prospectiva que promueva la incorporación de la noción de ´manejo integral de riesgos´ (de ahora en adelante, MIR) en los procesos de planeación del desarrollo en los tres órdenes de gobierno. Esto supone que las dependencias del gobierno participarán de manera activa en la transversalidad tanto en el diagnóstico como en la gestión de riesgos con la intervención de los sectores sociales, privados y organizaciones civiles. El argumento central de esta versión del PNPC afirma que la prevención de desastres se puede lograr a través del manejo integral de riesgos. Se asume que este enfoque reconoce que la generación de riesgos proviene de múltiples factores, tales como las decisiones políticas, el ordenamiento del territorio, la cultura de las comunidades, entre otros. A diferencia de la versión 2001-2006, en esta versión 2008-2012, se admite que la generación de riesgos a desastres es un proceso complejo en el cual intervienen factores de riesgo tanto naturales como antropogénicos. Además, se entiende que a través de las medidas de política pública tales factores pueden modificarse con la finalidad de facilitar la transición social a escenarios de mayor sustentabilidad y menor vulnerabilidad. “La tendencia hacia la transversalización del manejo integral de riesgos en la administración pública, promete ser la estrategia más favorable para consolidar esta perspectiva; potenciando los recursos de otras instancias y políticas públicas de manera concurrente, delimitando claramente los alcances y responsabilidades de los actores convocados y multiplicando el esquema hacia las entidades federativas los municipios, logrando la reducción del riesgo y con ello, un gran ahorro en recursos financieros, humanos y materiales” (DOF; 2008:2) Lo anterior supone cambiar de orientación tanto en el diseño de objetivos y medidas de gestión como en los procesos de implementación. Al considerar a la reducción del riesgo cómo valor último, este enfoque prospectivo de planeación permite plantear a la prevención de desastres en contextos de cambio climático. Este nuevo ingrediente conceptual se convierte en una ventaja metodológica para elaborar Programas de Protección Civil estatales y municipales pero también en una ventaja para la generación de conocimiento y la toma de decisiones. Así, el PNPC 2008-2012 expresa que: 35 “…los posibles efectos del cambio climático podrían agudizar y potenciar los factores de riesgos naturales y sociales, lo cual hace imperativo un nuevo enfoque de los riesgos asociados a la seguridad nacional... Los fenómenos hidrometeorológicos agravados por el calentamiento global, en conjunto con los fenómenos geológicos ponen en peligro la vida humana y las condiciones para el desarrollo sustentable”. (DOF, 2008: 9) Asimismo, es importante destacar que en el PNPC 2008-2012 se plantea al riesgo como un proceso dinámico en permanente construcción lo que permite identificar campos de acción tanto a nivel institucional como a nivel comunitario. Estos campos de actuación pueden estar orientados a la reducción de la vulnerabilidad a los FEHMEX, reconociendo las capacidades de los grupos humanos como agentes de cambio, dejando de ser concebidos como ´poblaciones´ estáticas. Bajo esta ´nueva´ perspectiva, en este trabajo se reconoce que esta visión es ya una fortaleza y que esta fortaleza puede encontrar en los distintos sectores de gestión pública espacios de articulación con las medidas de adaptación al cambio climático como se verá más adelante. Otra fortaleza del PNPC 2008-2012 radica en el reconocimiento de que los factores estructurales de la sociedad, como son la pobreza, los estilos de desarrollo y el deterioro ambiental, de manera sinérgica, incrementan la vulnerabilidad a las amenazas. De ahí que la reducción del riesgo considere como condición indispensable su atención y solución. El PNPC 2008-2012 tiene como objetivo general: “Aportar al desarrollo humano sustentable y contribuir al aumento perdurable de la seguridad de la sociedad, bajo una perspectiva de equidad y respeto pleno a los Derechos Humanos, mediante acciones y políticas de protección civil que fomenten la cultura de la autoprotección como una forma de vida, potenciando las capacidades de los individuos y sus comunidades para disminuir los riesgos y resistir el impacto de los desastres a través de la comprensión de los fenómenos naturales y antropogénicos y la reducción de la vulnerabilidad, de tal forma que cada acción represente un cambio sustantivo en la previsión, prevención, atención y reconstrucción” (DOF. 2008:11) . Para alcanzar el objetivo general se plantean cuatro objetivos específicos que responden a los cuatro retos que se ha impuesto el SINAPROC. Son: transferencia de conocimiento; investigación, ciencia y tecnología; desarrollo legislativo y fortalecimiento financiero y sinergia y fortalecimiento del SINAPROC. Se entiende que la transferencia de conocimiento sobre las amenazas y los riesgos va a facilitar el desarrollo de una cultura de la protección civil. La educación formación y capacitación son procesos estratégicos que promoverán que el conocimiento de los riesgos a desastres sea incorporado tanto en las instituciones y organizaciones como en la sociedad en general. El desarrollo tecnológico y la investigación sobre fenómenos perturbadores para conocer sus causas y reducir sus efectos a través de acciones de prevención, mitigación y atención de desastres son medidas de política pública que deben ser implementadas. El logro de este objetivo – que es un objetivo que ya 36 estaba plasmado en el PNPC 2001-2006- determina de diversas maneras el logro del objetivo de transferencia de conocimiento. El desarrollo legislativo y fortalecimiento financiero busca impulsar la actualización de las políticas de gobierno, su normatividad, y el manejo de fondos públicos, así como esquemas de transferencia de riesgos que fortalezcan las acciones del Sistema Nacional de Protección Civil. Sinergia y fortalecimiento del SINAPROC busca impulsar la vinculación eficaz de los integrantes del Sistema Nacional de Protección Civil, así como el fortalecimiento de las áreas de coordinación y operación del mismo que garantice una intervención efectiva en todas las etapas del manejo integral de riesgos. Un análisis del autor de este trabajo sobre el diagnóstico elaborado por el PNPC acerca del SINAPROC apunta a una necesidad de enfrentar y salvar los siguientes nueve obstáculos que a continuación se discuten. En este trabajo se proponen propuestas de atención a tales obstáculos, ver tabla 1. 37 Tabla 1. Obstáculos y propuestas de atención para convertir el SINAPROC en un sistema preventivo en el contexto del cambio climático Asunto Obstáculo 1. Comunicación del riesgo y Falta de información y de una cultura de la cultura de la prevención de prevención en la población. Se cree que la comunicación de la información científica acerca de desastres los desastres es un elemento clave para desarrollar una cultura de la prevención. Así, se afirma que una sociedad ‘científicamente informada’ está más capacitada para enfrentar los desastres que una ‘científicamente desinformada’. Bajo este razonamiento se supone que todos los individuos y poblaciones encontrarían tal información como significativa para actuar y por ende responder. 2. Participación colectiva en Escasa participación del gobierno, población y tareas de prevención de desastres sectores sociales y privados en tareas de prevención y reducción del riesgo a través de de desastres y reducción de la vulnerabilidad. la reducción de la vulnerabilidad. Se cree que el fortalecimiento de la participación de todos los sectores de la sociedad mejoraría la efectividad de las políticas sobre prevención de desastres ya que todos sabrían qué hacer y cómo hacerlo. Esta afirmación, por ejemplo, puede ser aplicada tanto a la implementación de los programas estatales de protección civil como a los federales como el FONDEN y el FOPREDEN Propuesta de atención La gente afectada por los desastres y los formuladores de política no le dan la misma importancia ni significado al conocimiento científico de las amenazas y riesgos por lo que la llamada ´cultura de la prevención´ deberá considerar las distintas maneras en cómo los individuos contextualizan el desastre. Esto puede hacerse con talleres participativos de comunicación del riesgo de desastres en dónde la información científica se articule con otros ´saberes del desastre´ y ´saberes del riesgo´ y así construyan marcos compartidos La participación colectiva en tareas de reducción del riesgo, a través de la reducción de la vulnerabilidad, debe ser contextualizada en los ´modos de vida´ de la población lo cual debe ser considerado en el diseño de políticas públicas 38 3. Orientación del SINAPROC El SINAPROC es actualmente un sistema reactivo. Hasta ahora, el SINAPROC ha sido un sistema que reacciona después de ocurrido el desastre. Sin negar la crucial importancia de las respuestas de emergencia y medidas de rehabilitación para restaurar el bienestar de la sociedad, el SINAPROC debe tener una orientación preventiva y por lo tanto atender la reducción de la vulnerabilidad de la gente y de las infraestructuras y bienes colectivos. Los distintos sectores de la APF y a nivel estatal deberán entender que la reducción del riesgo de desastres es un asunto de política del desarrollo y que como tal deberá ser internalizado tanto en el diseño de sus tareas y acciones como en la manera de concebir la misma participación tanto de las poblaciones afectadas como de aquellas en riesgo. Se propone en este sentido usar las medidas de transversalidad ya puestas en marcha por el sector ambiental (SEMARNAT) y por el de desarrollo social (SEDESOL) para hacer ´gestión pública y planeación del riesgo´ 4. Toma de decisión en la Los procesos de toma de decisión y generación de la Se cree que los gobiernos locales y las gestión del riesgo de desastres información están excesivamente centralizados. poblaciones en todos los municipios deben de estar capacitados y contar con recursos para tomar decisiones que les afecten con base en diagnósticos de vulnerabilidad y atlas de riesgo. Esto detonaría procesos de capacitación tipo de abajo-hacia arriba lo que haría que las necesidades, vulnerabilidades y capacidades de las poblaciones en riesgo se tomaran en cuenta como un proceso colectivo de gestión del riesgo. 39 5. Concepción de los afectados y ´vulnerables´ en las políticas públicas de protección civil y prevención de desastres 6. Articulación entre investigación científica y SINAPROC Existe una falta de reconocimiento generalizado entre tomadores de decisión a nivel federal y estatal sobre las adversas consecuencias que los desastres tienen en los pobres y poblaciones vulnerables en términos de los impactos en sus modos de vida. A pesar de que en el discurso prevaleciente se afirma que los pobres y vulnerables son los más susceptibles a los desastres, en la práctica el diseño e implementación de medidas y acciones de política pública no considera la progresión de la vulnerabilidad. Esto tiene que ser reconocido por los gobiernos, tomadores de decisión y poblaciones en su conjunto. El principal blanco de estas políticas debe ser tales grupos y en ese sentido las respuestas sectoriales deberán estar enmarcadas en valores de sustentabilidad social, económica y ambiental. la Existe una débil articulación entre la investigación y el el SINAPROC. Esto quiere decir que el conocimiento de la relación entre las amenazas naturales y la vulnerabilidad no está desarrollado del todo lo que hace que los tomadores de decisión actúen ´a ciegas´ cuando se trata de diseñar y echar a andar medidas de reducción del riesgo. De acuerdo con la SEGOB, los resultados de las investigaciones (léase por ejemplo las de CENAPRED) tienen que proveer de información y hallazgos confiables para orientar a las políticas públicas hacia la prevención de los desastres y por consiguiente diseminarse dentro de todo el SINAPROC, entre otras, deberán abrirse para articular el conocimiento social de las amenazas naturales. 40 7. Sistemas de monitoreo de las Hay insuficiencia de sistemas de monitoreo y de amenazas y de información información geográfica que sean socialmente significativos geográfica. para ser usados tanto por los tomadores de decisión y formuladores de política como la gente vulnerable. 8. Se argumenta que los actuales sistemas de monitoreo y de información geográfica son insuficientes para caracterizar a las amenazas y estimar el riesgo de desastres en sus dimensiones ambiental, política y social. Se cree que un Atlas Nacional de Riesgos llenaría ese vacío, al igual que los Atlas Estatales de Riesgo siempre y cuando sean socialmente sensibles y sean herramientas de comunicación del riesgo. Unidades de Protección Civil Es importante la existencia de las unidades de protección Creación de las unidades de protección civil en civil a nivel municipal para llevar a cabo acciones de todos los municipios del país emergencia para ayudar a las poblaciones, pero no existen en todo el territorio. Finalmente, la implementación se lleva a cabo a nivel municipal. Por tal razón, uno de los desafíos más importantes de la presente administración federal es instalar y mantener operando estas unidades en todo el territorio nacional. 9. Financiamiento para la Existen pocos recursos financieros para la reducción del reducción del riesgo de desastres y riesgo a los desastres y aquellos que existen no se usan. Los aseguramiento de Pymes estados y municipios no recurren a los esquemas de financiamiento para la prevención de los desastres. No existen esquemas suficientes de fácil acceso para las Pymes para reducir el riesgo, por ejemplo, al cambio climático. Los gobiernos estatales y municipales deben conocer muy bien el FOPREDEN para emplear el financiamiento para la prevención de manera efectiva y eficiente. Además, NAFIN y las bancas comerciales deberá crear esquemas de financiamiento para las Pymes para la reducción del riesgo y prevención de desastres. 41 3.4 Fondo de Desastres Naturales Es innegable que una tarea fundamental de un estado moderno es la protección de sus habitantes frente a los peligros naturales que puedan amenazar su bienestar y patrimonio y comprometer su supervivencia y desarrollo. Para alcanzar tal objetivo, desde hace varios años se han ido generando en México diversas respuestas y estrategias que comprenden, entre otras, la generación de conocimiento y desarrollo de tecnologías, la construcción de políticas públicas, capacidades institucionales y educación para la prevención de desastres y la protección civil. Sin embargo, a pesar de los avances notorios como la consolidación del SINAPROC, la gente vulnerable -en especial los más pobres y marginados-, los ecosistemas y otros sectores como las PYMES continúan estando expuestas a amenazas naturales y a condiciones de alto riesgo, en muchos casos sufriendo las graves consecuencias de los desastres. Si bien el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) no contempla en sus acciones y objetivos la participación directa en la reactivación económica de las regiones afectadas por desastres naturales, las acciones realizadas con recursos del FONDEN por parte de los gobiernos estatales y dependencias federales pueden vincularse con las actividades productivas y de conservación y desarrollo de capacidades para la adaptación al cambio climático. Adicionalmente, el FONDEN es un apoyo financiero para respaldar a sectores de la población y dependencias de gobierno que carecen de aseguramiento y así promueve que los estados y municipios aprendan a prevenir y hacer frente a nuevos desastres con acciones específicas y contratación de seguros. Por todas estas razones es relevante que hablemos de la participación de FONDEN en esquemas de reducción del riesgo hidrometeorológico y adaptación al cambio climático. En nuestro país en los últimos 25 años, 45 fenómenos naturales como los huracanes, tormentas, inundaciones, erupciones volcánicas y terremotos han provocado cerca de ocho mil muertes y pérdidas materiales y de infraestructura equivalentes a 11,000 millones de dólares americanos. Es por esta razón que la reducción del riesgo de desastres y su prevención se han convertido en asuntos prioritarios en la agenda pública nacional. Por tal motivo, dado que los costos sociales y políticos de la restauración comprometen la gobernabilidad tanto regional como local, las causas y los problemas asociados a los desastres deben entenderse también como problemas del desarrollo. Como se vio arriba, desde 1986 el Gobierno de México ha ido generando e impulsando políticas públicas y programas para la atención y prevención de los desastres. Como se mencionó arriba, el SINAPROC es el sistema que aglutina y promueve acciones de protección civil en las distintas dependencias y organismos públicos, privados y civiles, y en la sociedad en general. Como parte central del SINAPROC, las unidades estatales y municipales de protección civil han desempeñado un papel importante en la atención a la emergencia y en la restauración al instalar y operar sus propios sistemas de protección civil. Asimismo, los sistemas de monitoreo y pronóstico de los fenómenos naturales y la evaluación económica del impacto de los desastres se han convertido en herramientas base para la toma de decisiones, desde el momento de la alerta temprana hasta la mitigación posterior al desastre. Dentro de este contexto, se crea en 1996 el FONDEN 42 como un mecanismo financiero orientado al apoyo y fortalecimiento de las tareas de atención a la emergencia, desastre y restauración de las poblaciones afectadas. En estricto sentido es un mecanismo financiero que tiene como objetivo atender los efectos de los desastres naturales cuya magnitud supere la capacidad financiera de respuesta de las dependencias y entidades paraestatales, así como de las entidades federativas. El FONDEN representa un instrumento complementario respecto a las acciones que deben implementar y llevar a cabo dependencias como SEDESOL, SEMARNAT, SAGARPA, entre otras, y entidades federativas para la atención de desastres y reducir el riesgo, en cumplimiento a lo establecido en la Ley General de Protección Civil. Según CENAPRED (2007), entre 1996 y 2006, FONDEN aplicó $38,424.8 millones de pesos en tareas de restauración de infraestructura pública, carreteras y transporte, infraestructura de salud, educativa, eléctrica, atención a damnificados, atención a áreas naturales, constitución de Fideicomisos Públicos, equipo especializado, recursos no ejercidos, seguro de riesgo y otros. Gráfica 1. FONDEN: gasto federal autorizado con cargo al ramo 23 y al fideicomiso FONDEN por ejercicio fiscal (Millones de pesos) Fuente: CENAPRED 2006 Integrado por Fernando Aragón (2008) De acuerdo con cifras del Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública de la Secretaría de Hacienda, durante los meses de Enero – Diciembre de 2006, se autorizaron recursos para la atención de los desastres naturales por 3,940 millones de pesos; de este monto, 2,772 millones de pesos (70.3%), se ejercieron con cargo al Fideicomiso FONDEN1 y 1,168 millones de pesos (29.6%), con cargo al Ramo General 23 Provisiones Salariales y Económicas (ver tabla 2) 43 Tabla 2. FONDEN: gasto federal autorizado con cargo al ramo 23 y al fideicomiso FONDEN por rubro de atención (millones de pesos) Año Concepto 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Cobertura a infraestructura pública 416 1,554 1,908 4,717 1,097 259 1,772 678 1,290 5,783 2,242 Carretera y de transporte 33 571 984 2,447 205 97 892 289 1,017 3,735 1,908 5 15 54 23 64 18 129 374 213 260 83 88 65 13 651 778 1,229 Salud Educativa 117 Eléctrica Hidráulica y urbana 383 866 Pesquera Atención a Damnificados3 892 162 668 75 166 1,896 251 222 1,925 896 525 1,416 1,045 46 99 109 456 92 55 51 2 445 960 Atención a áreas Naturales 1,101 1,691 189 258 55 33 88 66 134 Cobertura al patrimonio arqueológico, 503 Constitución de Fideicomisos Públicos 3 Equipo especializado4 Recursos no ejercidos5 3,455 344 127 Seguro de riesgo 141 49 5 719 Otros Total $861 $2,520 $3,267 $6,969 $4,841 $825 $4,045 $1,765 $1,863 3 400 $8,530 $3,940 Fuente: CENAPRED (2007) Nota: La suma de los parciales puede no coincidir con los totales debido al redondeo de las cifras 1/ Cifras preliminares enero-diciembre 2006 2/ Para 2006 el gasto federal autorizado se integró por 1,168.2 millones de pesos con cargo al Ramo General 23 y por 2,772 millones de pesos con cargo al Fideicomiso FONDEN. 3/ Incluye la revolvencia de recursos para la adquisición de suministros de auxilio en situaciones de emergencia y desastre, así como los apoyos a la población de escasos recursos, particularmente para atender a damnificados (SSA), para productores agropecuarios (SAGARPA), y para la reconstrucción de viviendas dañadas (SEDESOL). 4/ Se refiere a la adquisición de equipo especializado para la prevención y atención de desastres naturales a favor de la SEMARNAT, CONAGUA, SEGOB, SEMAR y CONAFOR. 5/ De conformidad con las Reglas de Operación del FONDEN, al término de cada ejercicio fiscal los remanentes del Programa FONDEN contenidos en el Ramo General 23, se transfieren al Fideicomiso FONDEN. 6/ Para 2006 se refiere a la contratación de un seguro contra riesgos hidrometeorológicos y geológicos para atender el patrimonio del Fideicomiso FONDEN por 398 millones así como para cubrir al Colegio de México los costos de evaluación del FONDEN por 2 millones de pesos. 7/ Para 1997, se refiere a recursos asignados al Fondo Nacional de Fomento al Turismo, para la reparación de infraestructura turística. 44 El FONDEN tiene como objetivo apoyar en la atención de los desastres naturales cuya magnitud supere la capacidad organizativa y financiera de los estados y de las dependencias y entidades paraestatales. Desde su creación ha venido operando sistemáticamente con resultados satisfactorios en la mayoría de los estados susceptibles o afectados por peligros naturales. En los ya 10 años de ejecución del FONDEN se ha aprendido que las Reglas de Operación (ROF) deben permitir que el FONDEN se perciba, entienda y emplee como un instrumento complementario a las estrategias y tareas de los gobiernos de los estados y de los municipios en materia de reducción de la vulnerabilidad y del riesgo. De ahí pues, que exista la necesidad de comunicar información concreta y clara acerca de sus metas, contenidos y mecanismos para que las autoridades y personas involucradas en su gestión y sector empresarial tengan una referencia permanente y práctica y lleven a cabo una mejor operación. El FONDEN recibe recursos del Presupuesto Federal y cada año son determinados por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) quien los incorpora en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) en el programa correspondiente del Ramo 23, Provisiones Salariales y Económicas. El FONDEN es parte sustantiva del SINAPROC (ver Diagrama 2.2) y como tal, su implementación busca mitigar y aliviar las consecuencias en las poblaciones humanas como resultado de los desastres de origen natural. En particular opera en los siguientes ámbitos: i) ii) iii) iv) v) vi) Apoyo a las poblaciones afectadas por desastres naturales Complemento para la atención de incendios forestales y rehabilitación de zonas afectadas. Mitigación de daños a viviendas de la gente de escasos recursos Compensación de pérdida de ingreso generando fuentes transitorias de ingresos Contribución a consolidar, reestructurar o reconstruir monumentos arqueológicos, artísticos e históricos Adquisición de equipo y bienes muebles especializados para responder con eficacia a una emergencia o desastre 15 . A continuación se describe de manera breve cómo opera el FONDEN, con qué recursos cuenta, cómo se aplican los recursos y qué instituciones intervienen en su operación. ¿Cómo opera el FONDEN? El FONDEN se compone de varios programas e instrumentos para el manejo de los recursos que le permiten atender a la población afectada en las etapas de emergencia y desastre. Los distintos componentes del FONDEN son: 15 De conformidad con el numeral 40.II ésta respuesta no aplica para solicitudes realizadas por dependencias federales o entidades paraestatales aún mediando Declaratoria de Desastre Natural (véase II.5.2 infra). 45 Programa FONDEN Compuesto por recursos presupuestarios asignados a la Secretaría de Gobernación (SEGOB) para la operación del FONDEN. Fondo Revolvente Compuesto por recursos presupuestarios disponibles para la adquisición de insumos y productos necesarios para apoyo a la población en casos de emergencia y desastre. 16 Fideicomiso FONDEN Federal Es el Fideicomiso 2003, de carácter federal operado por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) y bajo supervisión de la Dirección General del FONDEN. Fideicomisos FONDEN Estatales Son los fideicomisos a cargo de cada uno de los gobiernos de las entidades federativas, operados por BANOBRAS, que están registrados en numeración consecutiva del 1971 -correspondiente a Aguascalientes- al 2002 –que corresponde a Yucatán. Se utilizan principalmente para canalizar los recursos y las coparticipaciones estatales correspondientes a las acciones con recursos del FONDEN. Los componentes del FONDEN que se utilizan ante una emergencia, se adquieren mediante Fondo Revolvente (FR) mientras que los utilizados para la etapa de desastre pueden incluir los insumos adquiridos por el mismo FR, además del Programa FONDEN, el Fideicomiso FONDEN Federal y los Fideicomisos FONDEN Estatales correspondientes a la ubicación de la o las localidades afectadas. Dichos elementos se pueden utilizar en forma individual o en conjunto, dependiendo de las acciones necesarias para la atención a la población, así como la competencia de las estructuras afectadas. En el cuadro 2 se comparan los tipos de componentes mencionados. Cuadro 2. Componentes del FONDEN según su aplicación para la atención de la emergencia o desastre NOMBRE Programa FONDEN Fondo Revolvente TIPO DE FONDO/FIDEICOMISO Programa General del Presupuesto de Egresos Fondo para adquisición de reservas para atención a población afectada Fideicomiso Público Fideicomiso FONDEN federal Fideicomiso Público Fideicomisos FONDEN estatales Aragón, Fernando (2008). MOMENTO DE APLICACIÓN EmergenciaDesastre Emergencia Desastre Desastre 16 EL concepto Reserva Estratégica utilizado desde 2003 ya no aparece en el Acuerdo que Establece los Lineamientos para emitir las Declaratorias de Emergencia y la Utilización del Fondo Revolvente publicado el 20 de Octubre de 2006 en el DOF. 46 Así, el tipo de componente se aplica dependiendo si se ha declarado al evento como una emergencia o un desastre. En la figura 3 se muestran las relaciones entre programas e instrumentos y tipo de evento. Figura 3. FONDEN y sus componentes Aragón, Fernando (2008). ¿Con qué recursos opera el FONDEN? El FONDEN cuenta con dos fuentes principales de recursos para la operación de los elementos antes mencionados: el presupuesto federal y los recursos de los Fideicomisos FONDEN. Sin embargo, al momento de su ejecución, los gobiernos estatales y dependencias de gobierno también aplican parte de sus recursos en un esquema de coparticipación. Cabe remarcar que FONDEN utiliza recursos públicos para el beneficio de la población en general, servicios públicos y también para la atención a población vulnerable por su nivel de pobreza y marginación por lo que las PYMES no están contempladas en su estructura, ni en sus lineamientos. A. Recursos de Origen Presupuestario El programa FONDEN maneja recursos contemplados dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Uno de los elementos del FONDEN que canaliza los recursos presupuestarios del mismo es el FR. El FR se aplica en la adquisición de insumos, bienes y productos que se utilizan para hacer frente a las emergencias, como por ejemplo despensas para damnificados o refugiados, colchonetas, láminas, palas, cubetas y otros artículos utilizados en la atención y rehabilitación de zonas de desastre y refugios temporales para la población. El resto de los recursos del Programa FONDEN se utilizan para la atención a desastres, es decir, dichos recursos se aplican en la rehabilitación de la población y áreas afectadas 47 por el desastre, principalmente para la adquisición de equipo especializado que pueda servir en la atención de desastres a distintas entidades federativas. Los recursos del PEF tienen una clasificación y registro detallado que los divide en Grupos Funcionales, Ramos, Programas y demás variantes que permiten conocer su destino así como designar a los responsables de su utilización y las metas para medir el éxito de los programas en los que se aplican los recursos públicos. El programa FONDEN se apega a esta clasificación y obtiene sus recursos presupuestales por conducto del ramo 23, dado que la Dirección General del FONDEN es una de las unidades responsables de la implementación del Programa General 47 (Programa Nacional de Protección Civil); los recursos necesarios para su operación se canalizan del ramo 23 al ramo 04 para estas funciones; y el resto de los recursos se manejan dentro del ramo 23, por ser el Programa FONDEN una actividad prioritaria del Programa para el Fondo de Desastres Naturales como parte de la función de desarrollo social del gobierno federal. B-Recursos Provenientes de los Fideicomisos FONDEN La principal figura operativa y financiera del FONDEN es el fideicomiso público. Es por esto que la mayor parte de los recursos del FONDEN se encuentran depositados y administrados mediante fideicomisos, que como ya se dijo del 1971- Aguascalientes al 2002 –Yucatán, siendo el Fideicomiso FONDEN Federal el 2003. Todas las entidades federativas cuentan con un Fideicomiso FONDEN mediante el cual se pueden llevar a cabo las transferencias de recursos de manera ordenada, registrando y monitoreando la aportación y aplicación de los recursos, tanto los federales como las coparticipaciones de las dependencias y entidades correspondientes. ¿Quiénes intervienen en la operación del FONDEN? Las instituciones y autoridades que intervienen en la administración, operación y monitoreo del FONDEN son las instancias técnicas facultadas como la SHCP, BANOBRAS, la SEGOB y los gobiernos estatales. Las Instancias Técnicas Facultadas son la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) y el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED). Dichas instancias son las competentes para determinar una situación de emergencia o desastre en una fecha y lugar determinado. o CONAGUA en el caso de fenómenos hidrometeorológicos. o CONAFOR para el caso de incendios forestales. o CENAPRED para fenómenos geológicos como sismos y erupciones volcánicas y para fenómenos químico-sanitarios. La SHCP y las Secretarías de Hacienda estatales conocen la situación financiera de quienes solicitan recursos del FONDEN. Del mismo modo la SHCP, al facilitar los recursos vía BANOBRAS, en su carácter de fideicomitente desempeña una función esencial en la operación del FONDEN. Las secretarías de Hacienda estatales son quienes deben emitir el dictamen certificando que la 48 BANOBRAS, en su función de fideicomisario de todos los fideicomisos del FONDEN, vigila la utilización de los recursos además de proporcionar los recursos mediante la recomendación de los comités técnicos de cada uno de los fideicomisos, quienes realmente autorizan las acciones a llevar a cabo con los recursos suministrados por BANOBRAS. La SEGOB tiene un carácter de coordinadora o enlace para la aplicación efectiva de los recursos del FONDEN, con el apoyo del SINAPROC y en particular la Coordinación General de Protección Civil (CGPC) quien tiene a su cargo a la Dirección General del FONDEN (DGFDN). El personal de dicha Secretaría se encarga de apoyar a las autoridades estatales y otras dependencias gubernamentales para que tengan acceso a los recursos del FONDEN. La CGPC tiene una participación activa en la expedición de declaratorias de emergencia y desastre, mientras que la DGFDN se encarga de presentar información para la aprobación de quienes manejan los recursos que se utilizarán durante la emergencia o desastre. Los gobiernos estatales son la pieza clave dentro de la operación de los recursos del FONDEN, ya que son éstos quienes tienen la autoridad para solicitar la intervención del Fondo. A su vez son quienes deben conocer las características particulares de la población afectada y sus necesidades ante la eventualidad del desastre. Es por esto que resulta indispensable para el funcionamiento del FONDEN que los gobiernos estatales conozcan su operación a detalle y mantengan una comunicación abierta y constante con el SINAPROC para el uso eficiente y transparente de los recursos. El FONDEN opera principalmente mediante la figura del fideicomiso para evitar el exceso de carga administrativa y dar seguimiento a los recursos públicos, además de garantizar el rendimiento de los recursos y la transparencia de su utilización. Los fideicomisos FONDEN se constituyen con recursos públicos y generan rendimientos que son utilizados para la atención a desastres. Los principales recursos utilizados para la atención a los desastres son los rendimientos que da el capital aportado inicialmente, no el capital en sí, garantizando una capacidad financiera a largo plazo. Los fideicomisos FONDEN como todos los demás fideicomisos constan de tres figuras principales: Fideicomitente: encargado de aportar los bienes o recursos para la constitución del fideicomiso, en este caso la SHCP. Fiduciario: institución financiera que maneja los bienes o recursos entregados al fideicomiso para su uso, en este caso BANOBRAS. Fideicomisario: persona capacitada para recibir el beneficio de un fideicomiso. En este caso los ejecutores de los recursos que pueden ser las secretarías o institutos (ejecutores) a cargo de la ejecución de las obras aprobadas para el uso de recursos del FONDEN. Todos los fideicomisos FONDEN cuentan con una misma estructura. Además, los fideicomisos estatales cuentan con un Comité Técnico que coordina la utilización, comprobación de los recursos y el seguimiento de las obras realizadas. Dicho Comité se constituye con funcionarios estatales y federales, además del representante del fiduciario BANOBRAS, para el óptimo funcionamiento de los Comités. 49 DECLARATORIA DE EMERGENCIA El Fondo Revolvente (FR) se activa cuando la situación es declarada en emergencia. El FR puede continuar operando toda vez que en la declaratoria se ratifique tal situación dentro de los períodos y condiciones estipuladas en los lineamientos aplicables. Las ROF definen como emergencia una situación que “puede causar un daño a la sociedad y propiciar un riesgo excesivo para la seguridad e integridad de la población”, por lo que el periodo de emergencia puede durar días o semanas después de la ocurrencia del desastre y, por tanto, se atiende apegándose a los lineamientos establecidos para las emergencias independientemente de las medidas para enfrentar un desastre natural. 17 Para poder acceder a los recursos del Fondo Revolvente es necesario contar con una Declaratoria de Emergencia y seguir los procedimientos establecidos en las ROF (Figura 4.). La SEGOB, previa notificación del gobierno del estado, reconoce que uno o varios municipios o delegaciones de una entidad federativa se encuentran ante la inminencia o presencia de una situación que puede causar daño a la sociedad y propiciar un riesgo excesivo para la seguridad e integridad de la población. El estado de emergencia, así como las medidas asociadas con el mismo, pueden subsistir ante la presencia de una Declaratoria de Desastre Natural. Los recursos utilizados con cargo al FR se regularizan con cargo al FONDEN, lo cual significa que se reponen los recursos tomados del FR para la atención a la emergencia y se utilizan los recursos del Programa FONDEN o Fideicomiso pertinente para restituirlos. Para garantizar el buen manejo y eficacia de los recursos para atención a emergencias existen criterios de racionalidad y proporcionalidad. Estos criterios se consideran para calcular los insumos necesarios para distintos tipos de emergencia en distintas regiones geográficas para cierto número de afectados/beneficiarios. Los criterios de racionalidad y proporcionalidad garantizan que los insumos o productos serán adecuados y suficientes para la atención de la situación de emergencia de la población afectada, además de permitir los procesos de contratos abiertos establecidos en las ROF; estos criterios son establecidos y acordados por los operadores de la atención a emergencias dentro de la DGFDN, todo esto con parámetros fijos y objetivos. 17 ROF 22 de Octubre de 2004; Capítulo IV SOBRE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA Y EL ACCESO A LOS RECURSOS DEL FONDO REVOLVENTE, numeral 19. 50 Figura 4. Proceso de Declaratoria de Emergencia Aragón, Fernando (2008). DECLARATORIA DE DESASTRE NATURAL Para acceder a los recursos para atención de desastres dentro del FONDEN (Programa FONDEN y Fideicomisos FONDEN) es necesario contar con una Declaratoria de Desastre y comprobar que los gobiernos municipales, autoridades responsables de las secretarías o entidades paraestatales, así como los afectados, no cuentan con los recursos necesarios para restablecer las condiciones de las localidades y población afectada previas al desastre. Figura 5. Proceso de Declaratoria de Desastre Aragón, Fernando (2008). 51 Las ROF definen a un Desastre Natural como “el fenómeno o los fenómenos naturales que cuando ocurren en un tiempo y espacio causan daños severos no previsibles siendo difícil o imposible predecir su periodicidad”. 18 Ante la ocurrencia del desastre, el gobierno del estado debe hacer frente a los daños causados por el mismo. Si la capacidad del estado o localidad se ve rebasada dada la magnitud del evento, se solicita la Declaratoria de Desastre Natural para tener acceso a los recursos del FONDEN. FP PF La declaratoria de Desastre Natural es un recurso administrativo que solicita el gobierno del estado a la Coordinación General de Protección Civil de la SEGOB. EL gobierno del estado solicita la corroboración de situación de desastre a la instancia técnica facultada (CONAGUA, CONAFOR, CENAPRED, según sea el caso) e integra los Comités de Evaluación de Daños (CED) con lo que integra el dictamen definitivo de la evaluación de daños que permite la emisión de la Declaratoria de Desastre por parte de la CGPC. 19 3.5 Fondo para la Prevención de Desastres Naturales La Ley General de Protección Civil establece que el Ejecutivo Federal deberá incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, una previsión para un Fondo para la Prevención de Desastres (FOPREDEN). El FOPREDEN es operado por la Secretaría de Gobernación (SEGOB) a través de la Coordinación General de Protección Civil y tiene como finalidad proporcionar recursos tanto a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal como a las entidades federativas, para la realización de acciones y mecanismos tendientes a reducir riesgos, así como para evitar o disminuir los efectos del impacto destructivo de los fenómenos naturales sobre la vida y bienes de la población, los servicios públicos y el medio ambiente (DOF, 2006). Los lineamientos para la operación del FOPREDEN fueron publicados en el DOF el 10 de octubre de 2003 y actualizados el 15 de agosto de 2006 bajo el nombre de “Reglas del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales” que establecen los medios, formalidades y requisitos para acceder a los recursos del FOPREDEN en términos de lo dispuesto por los artículos 3º fracción V y 4ª fracción II y 12 de la Ley General de Protección Civil. Los grupos de acciones preventivas consideradas como objeto de financiamiento del FOPREDEN son aquellas: 1.- Orientadas a la identificación del riesgo; 2.- Dirigidas a mitigar o reducir el riesgo, y 3.- Aquellas acciones que fomenten la cultura de la prevención y la autoprotección, ante situaciones de riesgo. Uno de los instrumentos para el ejercicio de los recursos del FOPREDEN es su Fideicomiso (el Fideicomiso para la Prevención de Desastres Naturales) en el cual se pueden asignar los recursos excedentes del Programa FONDEN y FOPREDEN al terminar el ejercicio para permitir que éstos se continúen aplicando para la prevención de desastres en ejercicios posteriores. El artículo 3 establece que para acceder a los recursos del FOPREDEN, las acciones preventivas que propongan los solicitantes en sus proyectos deberán estar orientadas a la 18 ROF 22 de Octubre de 2004; Capítulo I, punto 3, VIII. 19 El detalle de la aplicación de recursos FONDEN se puede encontrar en las ROF, versión 2006. 52 identificación del riesgo, dirigirse a mitigar o reducir el riesgo o fomentar la cultura de la prevención y la autoprotección ante situaciones de riesgo. Las acciones preventivas estarán referidas únicamente a fenómenos naturales. A continuación se enlistan los tipos de acciones incluidas en cada grupo con la finalidad de explorar las posibilidades de articulación con las acciones de adaptación al cambio climático. I.- Acciones para identificación de riesgo de desastres a) Estudios, investigaciones o proyectos orientados al mejoramiento del conocimiento científico de amenazas y riesgos b) Estudios, investigaciones o proyectos orientados a diagnosticar el grado de exposición, los peligros o amenazas y la vulnerabilidad c) Integración de Atlas de Riesgos d) Estudios e Infraestructura para integrar Bases de Datos y Sistemas de Información sobre fenómenos perturbadores y sus consecuencias e) Sistemas de modelado y simulación sobre fenómenos perturbadores y su impacto f) Estudios socioeconómicos del impacto de los desastres g) Infraestructura para la medición y monitoreo de fenómenos perturbadores II.- Acciones para mitigar y/o reducir los niveles de riesgo h) Sistemas de alerta temprana de fenómenos perturbadores i) Obras de infraestructura para reducción de la vulnerabilidad física j) Acciones dirigidas a reubicar a la población vulnerable ubicada en zonas de alto riesgo, ante un futuro desastre, siempre y cuando se trate de asentamientos regulares k) Investigaciones aplicadas al desarrollo y mejoramiento de tecnologías para la reducción de riesgo l) Desarrollo de normas m) Integración de sistemas e infraestructura para mejorar la respuesta ante emergencias y desastres n) Fortalecimiento y apoyo a centros regionales de prevención de desastres III.- Acciones orientadas a fomentar la cultura de la prevención y la autoprotección ante situaciones de riesgo o) Desarrollo y producción de materiales impresos, electrónicos y audiovisuales relevantes para mejorar el conocimiento de fenómenos y su impacto y fomentar la práctica de conductas preventivas p) Desarrollo de nuevas tecnologías para la capacitación y divulgación q) Realización de talleres comunitarios r) Campañas de comunicación social s) Campañas para la profesionalización y certificación de responsables de protección civil t) Creación de centros de capacitación teórico-prácticos especializados en prevención de desastres y protección civil u) Desarrollo de planes y proyectos de estudios para educación básica, media y superior. 53 Según el Artículo 12 para tener acceso a los recursos del FOPREDEN, los solicitantes deberán cumplir con los siguientes requisitos: I. Presentar su solicitud por escrito a la Coordinación, del 1 de enero y hasta el 15 de marzo de cada año calendario, anexando el proyecto respectivo con las acciones preventivas propuestas conforme al anexo 2 de las presentes reglas; sólo podrán recibirse un máximo de tres solicitudes por cada solicitante dentro de un mismo ejercicio fiscal; II. La solicitud deberá estar suscrita por el titular de la dependencia, y tratándose de entidades federativas, por el Gobernador o Jefe de Gobierno del Distrito Federal. En la solicitud se podrá designar a un servidor público que en lo sucesivo quedará autorizado para dar seguimiento a dicha solicitud y para suscribir y solventar cualquier requerimiento ante la Coordinación; III. Adjuntar la documentación que refleje la situación, utilización y destino de los recursos asignados en sus presupuestos normales, para acciones preventivas vinculadas con el proyecto propuesto; IV. Tratándose de entidades federativas, adjuntar Atlas de Riesgos o Atlas de Peligros local y/o municipal si lo hubiere, precisando cómo se vinculan las acciones preventivas de su proyecto con dicho Atlas. En caso de no contar con el Atlas de Peligros o Riesgo local, la entidad federativa podrá incluir su elaboración como parte del proyecto propuesto; V. Manifestar por escrito el compromiso de cubrir la coparticipación respectiva, así como de llevar a cabo el proyecto propuesto, incluyendo las acciones necesarias para asegurar y mantener las obras, proyectos de inversión, bienes y demás infraestructura. En caso de que conforme al artículo 13 de las presentes Reglas, la coparticipación comprenda recursos provenientes de otras instancias, el solicitante deberá precisarlo así, detallando los datos de las instancias públicas o privadas de que se trate y sus aportaciones, y VI. Manifestar por escrito su consentimiento y el compromiso de que a través de la Coordinación, compartirá con otras instancias de prevención y protección civil, los resultados del proyecto propuesto. De acuerdo con el artículo 13, cuando el solicitante sea una entidad federativa, ésta aportará una coparticipación del treinta por ciento de la totalidad del costo del proyecto propuesto, en tanto que el FOPREDEN aportará el setenta por ciento restante, de acuerdo con la disponibilidad de recursos de dicho Fondo. Tratándose de solicitudes de dependencias su coparticipación será del cincuenta por ciento del costo total del proyecto respectivo y el FOPREDEN aportará el cincuenta por ciento restante. La coparticipación de los solicitantes podrá incluir recursos provenientes de otras instancias públicas o privadas, pero en todo caso el solicitante quedará como responsable de cubrir en su totalidad la coparticipación. A continuación en la tabla 3 se enlistan los proyectos sometidos a FOPREDEN en 2006 con la intención de ejemplificar su tipo, naturaleza y alcance. 54 Tabla 3. Proyectos sometidos a FOPREDEN en 2006 Solicitante Baja California Campeche, Centro Estatal de Emergencias CENAPRED Chiapas Coahuila Colegio de Mexico Colima Distrito Federal Durango Estado de México Estado de México, Secretaría de Ecología Guanajuato Guerrero Instituto de Geofísica de la UNAM Instituto de Ingeniería de la UNAM Michoacán Michoacán Morelos Nuevo León Oaxaca Proyecto Microzonificación sísmica en la zona urbana de Mexicali Cenecam tv Desarrollo e integración de sistemas de cómputo para la generación de escenarios de riesgos Sistema de monitoreo climático del estado de Chiapas Atlas estatal de riesgo digital con tecnología de simulación Riesgo y vulnerabilidad urbana ante el tsunamis y sismos en la costa del pacifico de México Módulos para prevención y atención de emergencias en las unidades municipales y equipamiento para el sistema de protección civil de Colima Prevención y reducción de los efectos destructivos provocados por un sismo de gran magnitud en la Ciudad de México Acciones para dar atención a la población afectada en sus viviendas Prospección geofísica mediante la utilización del radar de penetración terrestre (gpr), para la detección de antiguas obras mineras subterráneas en algunas colonias de la cabecera municipal de Atizapán de Zaragoza Prevención, control y combate de incendios forestales Sistematización del atlas del estado de Guanajuato Dotar a las ciudades de Acapulco y Chilpancingo de servicio de señales de alerta sísmica del SAS del DF Desarrollo de métodos de monitoreo remoto de nubes volcánicas Estimación del alcance de la inundación causada por posible tsunami en Manzanillo, Colima Proyecto de Prevención de incendios forestales Sistema de gestión de riesgo sísmico Atlas de riesgos y peligros para el estado de Morelos Obras para prevención de inundaciones en monterrey y su área metropolitana... Ampliación, afinación y calibración del sistema de alerta sísmica del estado de Oaxaca, y emisión de avisos a la población 55 Queretaro San Luis Potosi Secretaría de Marina SEDESOL Sinaloa Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Veracruz Veracruz Veracruz Veracruz Veracruz Veracruz Veracruz Veracruz -Can Zacatecas Centro de capacitación teórico-práctico Centro de capacitación, investigación, desarrollo, difusión y operaciones regionales de protección civil Sistema para simulación, control y evaluación de incidentes por derrames de hidrocarburos en el mar. Reducción de la vulnerabilidad ante fenómenos de origen natural en asentamientos urbanos marginados Desvío del dren Juárez del distrito de riego 075 río fuerte, Sinaloa Construcción acueducto 'norte' para la ciudad de Culiacán Encauzamiento del rio Sonora, en el tramo que cruza la Hermosillo, Sonora, comprendido del km 7+883 al 8+583, aguas a bajo de la cortina de la presa Abelardo Rodríguez Mitigación de riesgo para escuelas tabasqueñas Revisión y actualización del atlas de riesgos del estado de Tamaulipas Integración de sistemas e infraestructura para mejorar la respuesta ante emergencias y desastres Estudio geológico del volcán San Martín Tuxtla, Veracruz. Instrumentación, equipamiento y monitoreo. Red acelerográfica para el registro de sismos fuertes para las principales ciudades del estado de Veracruz Mapa de peligros geológicos del estado Poblaciones ribereñas - Nanchital Poblaciones rivereñas - Boca del Rio Municipio Nogales - Rio Chiquito Municipio nogales - Rio la Carbonera Estudio, proyecto y plan maestro para obras de infraestructura para protección de caminos en ambas márgenes del rio papaloapan Red hidrometeorológica Engavionamiento de presas Fuente: Puente (2006) Actualmente el FOPREDEN es un área de oportunidad para que se presenten proyectos orientados a la reducción de la vulnerabilidad y la prevención de desastres en apego a lo estipulado en los lineamientos propios del Fondo. Dichos proyectos permitirían que se fomentara la vinculación entre las acciones de adaptación al cambio climático y aquellas relativas a la reducción del riesgo meteorológico. Los gobiernos de los estados y municipios podrían proponer, fomentar y desarrollar proyectos de prevención de desastres naturales buscando acceso a esta tipo de recursos, e integrándose así al sistema de prevención de desastres a nivel nacional lo que haría que la reducción del riesgo a los desastres se conviertan en una tarea sectorial común tendiente a la adaptación al cambio 56 climático. Para lograr lo anterior se debe difundir las ROF del FOPREDEN y fomentar las capacidades para el diseño de propuestas hacia reducción de riesgo y vulnerabilidad ante el cambio climático. 3.6 Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente Los lineamientos para la operación del Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente (PIASRE) fueron publicados en el DOF el 20 de junio de 2003. Este programa es operado por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), específicamente la Subsecretaría de Desarrollo Rural, quienes vigilan, orientan y sancionan su aplicación. El PIASRE se inició con base en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable vigente al 2003, con la intención de impulsar un proceso de transformación social y económica que reconozca la vulnerabilidad del sector, buscando desarrollo sustentable y el uso óptimo, la conservación, el mejoramiento de los recursos naturales y la orientación a la diversificación de la actividad productiva en el campo. El PIASRE según lo establecido en sus objetivos orienta sus acciones preventivas con la finalidad de contrarrestar las causas recurrentes de siniestralidad y fenómenos adversos en algunas regiones del país, tomando en consideración el aprovechamiento y preservación de los recursos naturales. Los objetivos del programa son el reducir el riesgo de siniestralidad y baja productividad a través del mejoramiento o conservación de activos fijos en la actividad rural e infraestructura rural básica, conservación de suelo y agua y reconversión productiva hacia actividades más productivas, de menor riesgo o actividades con visión y crecimiento a futuro. Una de las fortalezas del programa es que reconoce que la conversión en las actividades o la reactivación de las mismas pueden tardarse más de un año. Por este motivo apoya acciones en curso o acciones sucesivas; al mismo tiempo considera que los beneficiarios pueden complementar los apoyos, ya sea con mano de obra, efectivo o materiales de la región. El PIASRE trabaja en conjunto con programas como Alianza para el Campo y cualquier otro de la SAGARPA o del Gobierno Federal, complementando sin duplicar los recursos aportados por el programa. El PIASRE por lo tanto puede complementar a otros programas, pero no se pueden utilizar sus recursos para cubrir requisitos o aportaciones como obligaciones ya pactadas en otros programas. Por estas razones tampoco se pueden aplicar en el mismo lugar recursos del FONDEN, FAPRACC Y PIASRE de forma simultánea. Para la solicitud de recursos no sólo se satisfacen requisitos para la atención a la problemática en el futuro inmediato, también se articula una propuesta de reconversión productiva, proyecto de desarrollo rural sustentable o idea de proyecto. Si por alguna razón el solicitante no pudiera presentar por sí mismo este tipo de proyectos, el 57 operador, Agente Técnico o Gobierno del Estado pueden aportar o sugerir a un prestador de servicios profesionales que apoyen al solicitante en la elaboración. Esto permite la estructuración formal de los proyectos, además de la integración de conocimientos y experiencias de profesionales en el ámbito de la administración y planeación con los productores y beneficiarios del PIASRE. Del mismo modo, este planteamiento obliga a los solicitantes a desarrollar una planeación estratégica que les ayudará a hacer frente a nuevos imprevistos y a preverlos. Para la aprobación de los proyectos se da prioridad a proyectos de prevención, aquellos que pudieran brindar un efecto multiplicador en su aplicación y otros que presenten una mezcla de recursos de diversas fuentes. En realidad, el PIASRE es el primer programa de gobierno que ha dado prioridad al apoyo a acciones preventivas que reduzcan las causas recurrentes de siniestralidad, tomando en consideración también el aprovechamiento y preservación de los recursos naturales y productivos de la región. 3.7 Programa de Atención a Contingencias Climatológicas Las reglas de operación del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2007 como parte de los programas de la SAGARPA dentro del artículo 19 de dichas reglas y dentro de los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y sus ejes de acción incluyen: Lograr una Economía Competitiva y Generadora de Empleos Garantizar la Igualdad de Oportunidades y la Sustentabilidad Ambiental Que el Sector Agropecuario y Pesquero es estratégico y prioritario para el desarrollo del país. Sin embargo, el PACC tiene su base y antecedentes en el Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC) al que hace referencia el artículo 129 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y el Anexo 13 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2003 administrado por la SAGARPA, la cual contaba con el apoyo de recursos de FONDEN para la atención a dicha población en casos en que este fondo fuese insuficiente. El FAPRACC para el 2007 se ubicó dentro de la Función de Desarrollo Agropecuario y Forestal, Sub-función Apoyos a la producción y dentro del Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, con un presupuesto aprobado para 2007 de 307.4 millones de pesos. Para 2008, el PACC contó con un presupuesto aprobado de 500 millones de pesos dentro de la Función de Desarrollo Agropecuario y Forestal, Sub-función Apoyos a la producción y como uno de los ocho Programas Presupuestarios, además de contar con una ampliación determinada por la Cámara de Diputados por 400 millones de pesos para su ejercicio. Durante 2008 es entonces que el FAPRACC evoluciona de un Fondo de Atención a un Programa Presupuestario y aunque por su nomenclatura en muchas instancias se sigue refiriendo como FAPRACC, sus nuevas siglas son PACC. 58 Este PACC tiene como objetivo reincorporar a los productores agropecuarios, pesqueros o acuícolas a sus actividades productivas en el menor tiempo posible, ante la ocurrencia de contingencias climatológicas, pero enfatizando su carácter atípico, relevante, no recurrente o impredecible, con lo cual difiere del PIASRE y se asemeja más al FONDEN. Esto se justifica ya que los beneficiarios también tienen acceso a un Programa para la contratación del Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico con el cual el Gobierno de la Entidad Federativa puede apoyarles y para el cual se cuenta con el apoyo de recursos públicos (90% Federal y 10% Estatal para municipios con alto y muy alto grado de marginación; 70% Federal 30% Estatal para municipios con mediano, bajo y muy bajo grado de marginación). Desde el 14 de febrero de 2005, fecha de su publicación en el DOF, el Seguro para Contingencias Climatológicas es canalizado a través de AGROASEMEX. AGROASEMEX opera- bajo supervisión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público- como un agente de desarrollo en la administración de riesgos de actividades agropecuarias. Mediante este seguro calcula y protege las desviaciones financieras a las que está expuesto el gobierno federal por las obligaciones derivadas del FAPRACC y logra su transferencia a mercados internacionales de reaseguro. Con esto, los recursos de AGROASEMEX apoyan la contraparte federal de las aportaciones del PACC en caso de desastres, haciendo válidas las pólizas contratadas por la SAGARPA y permitiendo a los gobiernos acceder al mismo instrumento de acuerdo con las reglas de operación. 20 Los beneficiarios pueden tener acceso a recursos del PACC ante el impacto de una contingencia climatológica reconocida por la CONAGUA y publicada en el Diario Oficial, una vez emitido el diagnóstico climatológico pertinente y por supuesto si son parte del padrón de productores afectados integrado por el Gobierno del Estado. Los indicadores del programa miden el porcentaje de productores apoyados de bajos ingresos que mantienen su patrimonio en activos productivos elegibles ante la ocurrencia de contingencias climatológicas extremas, reflejando el logro alcanzado por el programa, además de otros indicadores incluyendo características de oportunidad, cantidad y cobertura. La fortaleza tanto del PACC como del FONDEN reside en la integración de comités de evaluación y seguimiento en la ejecución de los recursos intersectoriales e interdisciplinarios, los esquemas de coparticipación y la afluencia de recursos de diversos orígenes para una misma acción. 20 Reglas de Operación del Seguro para Contingencias Climatológicas, DOF 14 de febrero de 2005. 59 2.8 Programa Hábitat- SEDESOL de Mejoramiento del Entorno Urbano y la Prevención de Desastres. Este programa apoya acciones de prevención de desastres mediante la realización de obras de mitigación de riesgos que contribuyan a reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, y reubicación de familias asentadas en inmuebles o zonas de riesgo así como acciones para apoyar hogares en situación de pobreza afectados por fenómenos naturales, y medidas de conservación y mejoramiento de entorno, entre otras (SEDESOL, 2009) Al respecto la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio presentó la ´Guía Metodológica para la Elaboración de Atlas de Peligros Naturales a Nivel Ciudad´ que establece procedimientos básicos para la integración de la información disponible de peligros naturales y los riesgos generados que afectan a las zonas urbanas (SEDESOL, 2004) Se espera que ´la información documentada en esta Guía será importante para actuar en el plano preventivo y el fundamento de estrategias de autoprotección orientadas a reducir los costos económicos y sociales, además de pérdidas que pudieran ocurrir a consecuencia de desastres naturales´ (SEDESOL, 2004:5). La Guía tiene como objetivo la identificación de los peligros naturales a nivel de zonas urbanas a los cuales la estructura urbana, servicios y poblaciones están expuestos con la finalidad de reducir su exposición. Se emplea la zonificación como procedimiento de análisis de los riesgos con respecto al grado de afectación de la traza urbana. Así, pueden existir zonas dentro de una ciudad donde la exposición a los peligros naturales puede reducirse (riesgo mitigable) mientras que en otras zonas no, por lo que la evacuación es prácticamente la respuesta única. De esta forma, se delimitan dos tipos de zonas: las zonas de ´riesgo mitigable´ y las zonas de ´riesgo no mitigable´. Visto desde esta óptica, la prevención de desastres constituye una tarea de intervención en la relación entre agente perturbador y sistema expuesto con la finalidad de reducir o evitar el impacto del peligro natural. La Guía considera los peligros hidrometeorológicos a las precipitaciones extraordinarias, inundaciones, huracanes, granizadas, nevadas, heladas, sequías y temperaturas extremas. A partir de la identificación de los peligros, se pasa a la zonificación urbana de los peligros a nivel barrio o colonia. Existen diferentes zonificaciones en función de los distintos peligros hidrometeorológicos: zonificación de peligro por tormentas, zonificación de peligro por ciclones tropicales, zonificación de peligro por inundaciones, etc. Una vez que se elaboran las zonificaciones, se especifican las medidas y acciones de mitigación correspondientes para cada tipo de peligro destacando su utilidad, efectividad y ubicación precisa. Además, dentro del marco del Programa Habitat-SEDESOL se construyó el ´Sistema de Consulta Geográfica de los Atlas de Peligros y Riesgos en Zonas Costeras y Municipios de Atención Prioritaria (SICGAP). Se reconoce una gran oportunidad en el hecho de que SEDESOL como instancia de gobierno encargada del desarrollo social y territorial, ha iniciado una política que suspenda las malas prácticas de ocupación del suelo y disminuya la vulnerabilidad de la población ante los efectos destructivos de los fenómenos naturales. Los desastres ponen en peligro la vida y aumentan la 60 incertidumbre de las familias afectadas, inhiben los recursos invertidos y las oportunidades de desarrollo de la sociedad. Es imprescindible fortalecer e impulsar las acciones en la prevención de desastres y la correcta ocupación del territorio, a fin de disminuir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos. La Dirección General de Desarrollo Territorial a través de la Dirección General Adjunta de Prevención y Atención a Desastres y en apego al Plan Nacional de Desarrollo 20072012, ha impulsado junto con los gobiernos locales, la elaboración de Atlas de Peligros y Riesgos en diferentes municipios y ciudades. Para lograr una mayor difusión y utilización de estos instrumentos se ha diseñado el Sistema de Consulta Geográfica de los Atlas de Peligros y Riesgos en Zonas Costeras y Municipios de Atención Prioritaria SICGAP, que permite consultar información territorial sobre los diferentes niveles de peligros, riesgos y vulnerabilidad existentes en las ciudades de: Mexicali, Baja California; La Paz y Los Cabos, Baja California Sur; Campeche, Campeche; Manzanillo, Colima; Cd. Victoria, Tamaulipas; Boca de Río, Veracruz y Cordoba, Veracruz; Mérida, Yucatán; Jiutepec Morelos; Cd. Juárez Chihuahua; Cozumel, Chetumal y Cancún, Quintana Roo. Cabe señalar, que este es el inicio de un esfuerzo que debe continuar, pretendiendo que todos los Atlas elaborados en coparticipación con la SEDESOL se incorporen. El SICGAP aporta herramientas para el conocimiento de la situación actual de los asentamientos humanos ante los diferentes fenómenos naturales, de tal forma que coadyuva a la identificación de zonas aptas para los asentamientos humanos, a disminuir la ocupación en zonas vulnerables, apoyo a las autoridades locales en la planeación urbana y ordenación territorial y ayudar a la población en general a que este conciencie de los peligros y riesgos a los que está expuesta. En este esfuerzo conjunto entre la sociedad, la academia, los sectores público y privado, se pone a disposición el Atlas de Riesgos, esperando que sea explotado con dinamismo y responsabilidad, ya que la información es la base del conocimiento que permite tomar decisiones sanas para la prevención de desastres. (SEDESOL, 2009 b) 3.9 Oportunidades y fortalezas del SINAPROC para contribuir a la reducción de riesgos de origen hidrometeorológico en el contexto de adaptación al cambio climático. El análisis de esta sección proveyó de elementos tanto conceptuales como de política pública para contribuir a la reducción del riesgo de origen hidrometeorológico al interior del SINAPROC. Estos elementos pueden empezar a ser tomados en consideración por el Instituto Nacional de Ecología (INE) para desarrollar a nivel programático estrategias de articulación entre la gestión del riesgo hidrometeorológico y la adaptación al cambio climático, que a nivel institucional suponga comunicación y acciones compartidas entre la Coordinación de Cambio Climático del INE, CGPC, SAGARPA, el CENAPRED y la SEDESOL. Esto da respuesta de manera concreta a la propuesta de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) de las Naciones Unidas de desarrollar marcos nacionales integradores en los países en conformidad con el Marco de Acción de Hyogo y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, como se detalló en la sección uno de este trabajo. 61 Así pues en la tabla 4 se resumen oportunidades y fortalezas del SINAPROC para la gestión del riesgo meteorológico en el contexto del cambio climático. Esto es un paso previo para que en la sección cuatro se establezcan estrategias de vinculación sistémica entre la reducción del riesgo hidrometeorológico y la adaptación al cambio climático. 62 Tabla 4. Fortalezas y oportunidades del SINAPROC para la gestión del riesgo hidrometeorológico en el contexto de la adaptación al cambio climático Asunto 1. Comunicación del riesgo y cultura de la prevención de desastres Fortalezas Oportunidades El SINAPROC a través del CENAPRED imparte talleres y seminarios para llevar a cabo tareas de comunicación del riesgo y así fomentar una ´cultura´ de la prevención del desastre. Asimismo, existen en varios estados, instituciones públicas que realizan o pueden realizar esta tarea. Esto puede ser aprovechado. Sin embargo, la comunicación del riesgo es efectiva si es socialmente significativa y si se contextualiza en los marcos axiológicos y epistémicos de la gente afectada o en riesgo y de los tomadores de decisión. Los talleres o seminarios participativos de comunicación del riesgo de desastres debe tener como plataforma de partida la vulnerabilidad en todas sus dimensiones posibles así como la resilencia y su vinculación con la información técnica de los peligros, es decir, que se articule con otros ´saberes del desastre´ y ´saberes del riesgo´ y así construyan marcos compartidos. En todo esto, el conocimiento sobre la adaptación al cambio climático puede ser un eje dinamizador toda vez que los PEACC incorporen la participación de la gente. La existencia tanto de Programas Estatales de Protección Civil como de Adaptación al Cambio Climático puede contribuir al diseño estratégico de una estrategia conjunta de comunicación del riesgo hidrometeorológico considerando escenarios de cambio climático. Existe disposición del sector ambiental (INE, SEMARNAT, CECADESU) y del sector protección civil (SEGOB) para trabajar en esquemas compartidos de comunicación del riesgo de desastres. Esta representa una oportunidad que está ya contemplada en el Marco de Acción de Hyogo y en especial con referencia a su segundo objetivo estratégico que es el desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades para aumentar la resilencia ante amenazas. Al respecto, otras secretarías de estado clave como son la SEDESOL, SEMARNAT, CONAGUA, IMTA y EDUCACIÓN (SEP) deberán involucrarse y construir procesos de capacitación para la comunicación del riesgo meteorológico orientados a poblaciones vulnerables y aquellos sectores generadores del riesgo como puede ser la misma SEDESOL, SHCP, SECTUR, entre otros. 63 2. Participación colectiva en tareas de prevención de desastres y reducción del riesgo 3. Orientación SINAPROC Al interior del SINAPROC se identifican tres fortalezas: 1) Existencia de ONGs humanitarias, educativas y de protección civil que pueden ´aliarse´ con el sector público en el marco de los programas estatales de protección civil y de adaptación al cambio climático e implementar concretas acciones de educación para la reducción del riesgo. Para ello es fundamental que tanto la SEGOB; CENAPRED como INE y SEMARNAT identifiquen las ONG’s claves para emprender esta tarea. 2) Existencia de permanentes programas de capacitación emprendidos desde hace años por el CENAPRED podrán servir para vincularse con los PEACC. 3) Existencia del FOPREDEN que puede financiar procesos colectivos de desarrollo de capacidades de la gente vulnerable tomando en cuenta sus modos de vida y esquemas materiales e inmateriales de protección civil. 4) Programa HABITAT de SEDESOL de reducción de riesgo a desastres en asentamientos urbanos La planeación del desarrollo en México (2007-2012) da espacio para la participación colectiva en los procesos de toma de decisión que afectan o pueden llegar a afectar a poblaciones vulnerables y marginadas. del Existencia de las medidas de transversalidad ya puestas en Aprovechar la ´inercia´ que el discurso del cambio marcha por el sector ambiental (SEMARNAT) y por el de desarrollo social (SEDESOL) para hacer ´gestión pública y planeación del riesgo´ y así iniciar un proceso de reorientación hacia la reducción de la vulnerabilidad de los grupos humanos y ecosistemas y por ende del riesgo a fenómenos hidrometeorológicos. climático y los acuerdos internacionales y nacionales están teniendo en el diseño de estrategias ambientales y del desarrollo para hacer que el sector protección civil (SEGOB) se vincule de manera estrecha con el sector ambiental (SEMARNAT) y del desarrollo (SEDESOL) para hacer que la reducción del riesgo y las tareas de prevención de desastres no sean vistas como responsabilidades y tareas únicas de la SEGOB sino al contrario que, por ejemplo, la regulación de las actividades del desarrollo consideren la reducción del riesgo. 64 La existencia de programas de reducción de riesgo en comunidades vulnerables implementados por el PNUD en México en zonas donde los fenómenos hidrometeorológicos incorporen de manera sustancial la vulnerabilidad de los son una amenaza recurrente y estacional pueden combinarse grupos humanos y de los ecosistemas. Estos procesos con la parte de prevención de desastres del Programa deben entenderse como procesos de desarrollo de Hábitat-ONU, por ejemplo. Esto en realidad estaría capacidades locales tanto de poblaciones en riesgo como observando los tres objetivos estratégicos del Marco de aquellas afectadas por desastres. En este sentido se pueden Hyogo. aprovechar al CECADESU y a la Coordinación de Capacitación del CENAPRED para que diseñen e implementen talleres participativos de toma de decisiones en materia de reducción de riesgos hidrometeorológicos. Esto podría ir acompañado de los insumos que la implementación de los PEACC, provean. La elaboración de los Programas de Protección Civil de los La prioridad de acción número tres del Marco de Acción de 5. Concepción de los afectados y ´vulnerables´ estados debe dejar claro y de manera muy explícita que son Hyogo dice que: hay que utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una cultura de la en las políticas públicas de los vulnerables, sujetos de la prevención de desastres y reducción del riesgo al igual que los no tan vulnerables. De seguridad y resilencia a todo nivel. Esta oportunidad debe protección civil y ahí que en la práctica el diseño e implementación de ser entendida y asumida por los elaboradores de los planes y prevención de desastres medidas y acciones de política pública se debe considerar programas de protección civil y por aquellos programas de la vulnerabilidad en sus dimensiones ambiental, social, los sectores clave (SEDESOL, SEMARNAT, SEGOB, económica y política. Esto puede ser reconocido ya por los SAGARPA, SECTUR, SEDENA, entre otras) que tiene que gobiernos, tomadores de decisión y poblaciones en su ver tanto con la generación del riesgo como con la conjunto en los programas de protección civil y en los reducción. planes familiares y de contingencia. 4. Toma de decisión en la El FOPREDEN debe ser aprovechado al máximo para financiar proyectos orientados a la elaboración de gestión del riesgo de diagnósticos de vulnerabilidad y Atlas de Riesgos que desastres 65 6. Articulación entre la El CENAPRED como centro de generación de El PNPC 2008-2012 considera al manejo del riesgo de investigación científica y el conocimiento sobre las amenazas ya constituye una desastres como la estrategia de protección civil que deberá fortaleza que debe ser aprovechada de mejor manera al orientar las acciones de los sectores de la administración SINAPROC interior del SINAPROC. Las investigaciones y conocimientos deben ser conocidos, discutidos y empleados al interior del SINAPROC en particular en el sector ambiental (SEMARNAT e INE), el sector social (SEDESOL) y otros sectores clave como SAGARPA, SECTUR, SHCP, SE, entre otros, con la finalidad de que CENAPRED reciba retroalimentación en función de los procesos de transversalidad de la reducción del riesgo que se proponen en este trabajo tomando en cuenta la dimensión social y política del riesgo y desastre. pública en los tres niveles de gobierno y la sociedad. Esto es una oportunidad del SINAPROC para mejorar la comunicación de la investigación científica entre CENAPRED y los distintos sectores involucrados en la prevención de desastres y la protección civil. 66 7. Sistemas de monitoreo Existencia del CENAPRED y otras instituciones como el La existencia y operación de múltiples redes de las amenazas y de Instituto de Geografía y de Geología de la UNAM como informáticas y de comunicación de amenazas como centros de investigación de amenazas. EL conocimiento Servir.net (www.servir.net) puede contribuir a que información geográfica producido por ellas constituye una gran fortaleza que debe ser aprovechada por los gobiernos de los estados. Las recomendaciones de la Coordinación General de Protección Civil de la SEGOB para que todos los estados cuenten con su Atlas de Riesgos es en sí una fortaleza del SINAPROC. Los estados de la República han ido elaborando sus Atlas de Riesgos (AR) en conformidad con la metodología propuesta por el CENAPRED. Es importante enfatizar, que a la luz del análisis que se ha llevado a cabo hasta ahora en este trabajo, es muy importante que los AR incorporen las dimensiones social, ambiental, económica y política de la vulnerabilidad y que las relacionen con las amenazas y las medidas de atención y adaptación sugeridas. Esto con la finalidad de que no sean inventarios de peligros. Lo mismo ocurre en los Programas de Protección Civil de los estados ya que comúnmente los diagnósticos del riesgo son, en realidad, listados de peligros naturales y antropogénicos a los cuales las poblaciones pueden estar expuestas. Al respecto se observó, por ejemplo, que el Programa de Protección Civil de Veracruz enlista las amenazas y las presenta como riesgos. Es momento que se reformule este apartado en el PVPC y realmente incorpore la vulnerabilidad. Otra fortaleza es la posibilidad de que los AR sean herramientas de comunicación de riesgo entre la población y autoridades. localmente se tenga información al día sobre el clima, el tiempo y el pronóstico y monitoreo de huracanes, tormentas y otros fenómenos hidrometeorológicos. Se debe desarrollar plataformas para apoyar la toma de decisiones a nivel estatal. Es necesario generar una metodología única para la elaboración de AR que integre la de CENAPRED, SEDESOL y escenarios de cambio climático (INE). 67 8. Unidades de Protección Civil en la administración del gobierno de los estados y en los municipios La existencia de unidades de protección civil en todos los estados del país es una gran fortaleza que ya pueden servir no solamente como centros de atención a la emergencia y coordinación de actividades después de ocurrido el desastre sino que vinculados a centros comunitarios de desarrollo social pueden formar redes de gestión del riesgo y de prevención de desastres. Los procesos de descentralización administrativa y de planeación del desarrollo son una gran oportunidad para que se conformen redes de gestión del riesgo de desastres de una manera ´transversal´, yendo más allá del sector protección civil 9. Financiamiento para la reducción del riesgo de desastres y aseguramiento de las Pymes Existencia del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) y del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) es una fortaleza. Como se vio en el análisis del SINAPROC los gobiernos estatales y municipales deben conocer muy bien estos fondos emprender acciones de prevención, sobre todo. En estos momentos NAFIN está creando esquemas de financiamiento para las Pymes para la reducción del riesgo y prevención de desastres. Esto debe ser del conocimiento de los sistemas de protección civil estatales. La creación de esquemas de financiamiento y aseguramiento de sectores y empresas vulnerables a amenazas extremas como las hidrometeorológicas son una gran oportunidad para que los esquemas de gestión del riesgo se fortalezcan. El caso del aseguramiento de Pymes a riesgo climáticos es una gran oportunidad que puede ser aprovechada por los gobiernos estatales y locales 68 Tabla 5. Fortalezas y oportunidades para la reducción del riesgo hidrometeorológico ante el cambio climático en FONDEN y FOPREDEN Fortalezas Oportunidades FONDEN Si bien el FONDEN es un instrumento financiero de apoyo a regiones afectadas por desastres, su correcta implementación puede crear condiciones para que los proyectos de FOPREDEN sean más eficientes y eficaces. Por ejemplo, el apoyo en restauración de sistemas de saneamiento ambiental e hidráulica urbana puede ser un primer paso para que el manejo de las lluvias extremas sea el óptimo. Lo mismo puede pensarse para el mantenimiento de carreteras y caminos rurales. La ayuda humanitaria de emergencia proporcionada por el FONDEN Complemento para la atención de incendios forestales y rehabilitación de zonas afectadas Mitigación de daños a viviendas de la gente de escasos recursos FOPREDEN Las acciones de identificación y reducción del riesgo planteadas por el FOPREDEN son claramente medidas de política pública que reducen el riesgo hidrometeorológico en particular a FEHMEX. Tal es el caso, por ejemplo, de los sistemas de alerta temprana y la integración de sistemas e infraestructura para mejorar la respuesta ante emergencias y desastres. Todo el conjunto de acciones orientadas a fomentar la cultura de la prevención ante situaciones de riesgo a FEHMEX dentro del repertorio de proyectos FOPREDEN es un componente esencial que debe ser observado por los sectores ambiental, social y urbano. En el SINAPROC se debe buscar la sinergia del FONDEN con las tareas de conservación forestal llevadas a cabo por CONAFOR, CONABIO, CONANP en el sentido de establecer estrategias de intercambio de información y de comunicación sobre áreas y comunidades rurales y urbanas afectadas por FEHMEX y apoyadas por el FONDEN. La elaboración de las declaratorias de emergencia y de desastre contenidas en los protocolos de petición de recursos a FONDEN puede mejorarse si se toman en cuenta criterios de sustentabilidad ambiental que pueden ser proveídos por la SEMARNAT y el INE. La implementación del FONDEN puede encontrar mejoras si se incorporan criterios de racionalidad y proporcionalidad, pudiendo ser éstos últimos revisados y consultados por los sectores de la APF que atienden los FEHMEX y la adaptación al CC. El discurso del cambio climático y la prioridad en su atención que actualmente se le da en la administración pública federal y estatal representa una gran oportunidad para que el FOPREDEN promueva la elaboración e implementación de proyectos de reducción del riesgo hidrometeorológico que considere el cambio climático no como una variable más sino como el escenario principal. El FOPREDEN es una gran oportunidad para que los Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático promuevan líneas de acción que articulen aquellos proyectos de reducción al riesgo hidrometeorológico planteados por protección civil. Los proyectos conjuntos de adaptación al cambio climático-reducción del riesgo a FEHMEX pueden beneficiarse del apoyo financiero del FOPREDEN. 69 4. Protección civil y gestión del riesgo de desastres en el estado de Veracruz Con la intención de cubrir el nivel estatal, se analiza el Programa Veracruzano de Protección Civil 2008-2010. Se eligió el estado de Veracruz por ser el estado que ya cuenta con su Programa de Acción ante el Cambio Climático y en ese sentido se pueden evaluar posibilidades de articulación con el Programa de Protección Civil y así diseñar estrategias de acción conjunta. El Gobierno del estado de Veracruz elaboró 21 el Programa Veracruzano de Protección Civil 2008-2010 (PVPC) en 2008 con la finalidad de dar a conocer el marco normativo y operativo de las actividades de protección civil a ser coordinadas por la Secretaría de Protección Civil del estado de Veracruz. De acuerdo con el PVPC, la misión de la Secretaría de Protección Civil es: “Coordinar las acciones para proteger a la sociedad ante la eventualidad de un desastre provocado por calamidades naturales o humanas, a través de actividades que reduzcan o eliminen la pérdida de vidas humanas, la destrucción de bienes materiales y el daño a la naturaleza, así como la interrupción de las funciones esenciales de la sociedad” (PVPC, 2008: 63) Los objetivos generales del PVPC son: 1. “Generar una auténtica cultura de la prevención en materia de protección civil y que ésta llegue a todos los niveles de la población, manteniendo protegida a la misma, trabajar de manera conjunta y constante para asegurar las vidas y pertenencias del pueblo veracruzano”. 2. “Abatir el número de pérdidas humanas, atender a la población damnificada, disminuir los daños al patrimonio de las familias afectadas y, finalmente, hacer llegar con toda oportunidad la ayuda requerida a la población”. (PVPC, 2008: 63) En el PVPC se afirma que la ´Protección Civil´ en el estado de Veracruz pretende ser una política transversal por intentar integrar los distintos sectores de la administración pública así como los sectores privado y social para ´garantizar´ la protección de la vida de la población, los bienes públicos y el entorno frente a la eventualidad de un desastre. Para lograr eso, el PVPC afirma que la auto-protección es una condición ´ineludible´ para el cumplimiento de los objetivos de la Secretaría de Protección Civil por lo que es fundamental capacitar a la población veracruzana en esta tarea. 21 Este análisis se basa en el documento versión preliminar previo a su publicación en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz 15-06-08 http://portal.veracruz.gob.mx/pls/portal/docs/PAGE/PROTECCIONVER/TRANSPARENCIA/FRACCIO N7/PROGRAMA_VERACRUZANO_.PDF 70 El texto que a continuación se presenta analiza las dimensiones teórica, institucional y operativa del PVPC como herramienta de política pública de la Secretaría de Protección Civil. Se pone especial atención en tres aspectos: 1. 2. 3. Las conceptualizaciones que se tiene del riesgo, la vulnerabilidad y el desastre. La estructura de la Secretaría de Protección Civil y las respuestas de política pública derivadas de tales conceptualizaciones y La ´gestión del riesgo meteorológico y climático plasmadas en el PVPC para identificar su vinculación con las acciones de adaptación al cambio climático plasmadas en el PEACC de Veracruz. Del análisis de estos tres aspectos se derivan cuatro propuestas de acción para fortalecer la gestión del riesgo hidrometeorológico en el Programa Veracruzano de Protección Civil. Estas propuestas de acción pudieran ser consideradas en la elaboración o actualización de otros programas estatales de protección civil en conformidad con las prioridades de acción del Marco de Acción de Hyogo y que contemplen la inclusión de estrategias de adaptación al cambio climático. 4.1 Riesgo en el Programa Veracruzano de Protección Civil. El PVPC define el riesgo como agente perturbador (AP) en la misma forma en cómo está definido en el SINAPROC en función de las bases teóricas del BI. Así, bajo esta concepción ´zonas de riesgo´ son aquellas susceptibles a ser afectadas por el AP, en este sentido, se confunde amenaza con riesgo. Esta particular concepción de riesgo como amenaza es la base del Atlas Estatal de Riesgo de Veracruz que en principio muestra serias limitantes ya que no integra explícitamente elementos de vulnerabilidad. Una gran extensión del documento del PVPC (págs. 15 a 60, lo que representa la mitad del documento) están dedicadas a enlistar y describir los distintos tipos de ´riesgos´, mismos que están en gran medida determinados por la geografía del estado, en concreto su hidrografía, orografía y clima. Riesgo geológicos (sismos, volcanes y deslizamientos), hidrometeorológicos (inundaciones, huracanes, sequías, granizadas, heladas, tornados y vientos fuertes), químico-tecnológicos (radioactivos, incendios forestales, derrames de ductos de gasolina y petróleo, gaseras, explosiones), sanitario-ecológicos (epidemias, plagas, derrames de hidrocarburos al mar, ingenios azucareros, contaminación del agua, suelo y aire), socio-organizativos (festividades y accidentes carreteros), En todos los casos, las descripciones de los ´riesgos´ se dan en términos de las afectaciones y daños que han causado los peligros arriba enlistados en las poblaciones e infraestructura en todo el estado de Veracruz, municipio por municipio. La tesis fundamental del PVPC es que debido a que ocurren todos los tipos de peligros (AP), entonces el estado de Veracruz es un territorio ´en riesgo´ y por lo cual se deben comprender los orígenes y evolución de los AP. 71 4.2 Vulnerabilidad en el Programa Veracruzano de Protección Civil. Se hace referencia al índice de marginación de una manera muy general sin establecer su relación con la ´vulnerabilidad´. En el PVPC se entiende que la ´vulnerabilidad´ está en función de la densidad y distribución de la población en zonas de riesgo y la movilidad poblacional, así como los patrones de asentamiento y el acceso a satisfactores básicos como el agua potable, y los procesos de desarrollo desigual que generan pobreza y marginación. Sin embargo, solamente se enuncian estos elementos de la llamada ´vulnerabilidad del estado de Veracruz´ sin establecer sus conexiones con las amenazas. Se afirma, asimismo, que Veracruz es el cuarto lugar en cuanto a marginación por lo que es muy vulnerable. No se provee evidencia ni teórica ni empírica para apoyar el argumento de esta relación causal, que se da ´por hecho´. Así en la página 61 del PVPC se lee: “presentando un grado de marginación muy alto de acuerdo a las estimaciones del Consejo Nacional de Población basado en el XII Censo General de Población y Vivienda. De los 212 municipios de la Entidad, 49 (23.33%) de ellos tienen marginación muy alta y en estos habitan 746,344, 97 (46.19%) marginación alta con 2’288,824 personas, 39 (18.57%) municipios marginación media donde viven 1’327,856 habitantes, 17 (8.10%) municipios tienen marginación baja con 956,992 personas y 8 (3.81%) municipios marginación muy baja con 1’588,959” (PVPC 2008: 61) 4.3 Desastre en el Programa Veracruzano de Protección Civil. EL PVPC concibe a los desastres como: “condiciones anormales que afectan la vida, la salud, los bienes y el entorno, sin que las capacidades para hacer frente a los eventos y los sistemas de autoprotección logren minimizarlos (PVPC, 2008: 62), Esta conceptualización se apega a la visión físico-geográfica prevaleciente que afirma que los desastres son condiciones fuera de la ´normalidad´. El énfasis está puesto tanto en las consecuencias como en las capacidades humanas de hacerle frente a los impactos y revertirlos. Por eso, el PVPC menciona que en ese contexto, la prevención y mitigación resultan imprescindibles en cualquier sistema de protección civil al ser acciones fundamentales para aminorar las causas de amenaza y vulnerabilidad. Es interesante notar que esta definición de desastre no es resultado de la integración de los dos elementos presentados arriba, riesgo y vulnerabilidad- a pesar de que se enuncian en la introducción del PVPC. Esto tiene relevantes implicaciones en el diseño de políticas de ´prevención de desastres´ ya que los desastres se atienden comúnmente como ´eventos aislados´ de su contexto socio-económico y político que le puede dar origen. Es por esto que cuando se habla de ´prevención´ en el PVPC con frecuencia se alude a ´preparación´ (preparedness en inglés) para enfrentar el impacto o como sinónimo de alerta ante la ocurrencia de amenazas naturales. 72 Para efectos de este trabajo, es muy interesante hacer notar que el PVPCparadójicamente- ya hace evidente esta situación: en la medida en que no se atiendan las causas de raíz de la vulnerabilidad, será muy difícil prevenir los desastres. Se afirma que el diseño administrativo y de gestión del desastre solo atiende las manifestaciones, es decir, actualmente todavía al interior de la planeación del desarrollo del estado de Veracruz, el proceso del desastre no se ve como un asunto transversal en el cual la reducción de la pobreza y el deterioro ambiental sean componentes de la generación del riesgo hidrometeorológico; situación que se quiere cambiar para convertirlo en un programa realmente de corte preventivo. La siguiente cita es muy clara en ese sentido. “Actualmente, nuestro Sistema de Protección Civil (el de Veracruz) y sus órganos de coordinación, por su propio diseño administrativo, técnico y jurídico, operan únicamente respecto a las manifestaciones inmediatas de los agentes perturbadores y no tienen facultades para actuar preventivamente, con políticas de largo plazo, a fin de corregir muchas de las causas de fondo que subyacen en la mayoría de los siniestros hidrometeorológicos, como la deforestación, la pobreza extrema o los asentamientos humanos en zonas de alto riesgo (PVPC, 2008:7) En suma, los conceptos clave que subyacen a la política de protección civil en el estado de Veracruz enmarcan a los desastres como algo eventual y cuyas soluciones son de carácter emergente y asistencial, a pesar de que ya empieza a ´emerger´ de manera sutil la idea de que el riesgo de desastre es un asunto inherente a la estructura de la sociedad. Además, los conceptos, a decir por este breve análisis del PVPC, no están vinculados haciendo que el carácter normativo y operativo del mismo PVPC responda más a la estructura institucional que tiene como valor común solamente la protección civil de la población afectada. 4.4 Estructura de la Secretaría de Protección Civil, sub programas y su participación en la gestión del riesgo La Secretaría de Protección Civil del estado de Veracruz fomenta una cultura de protección civil en los ciudadanos mediante la implementación de nueve subprogramas que a continuación se analizan para primero conocer sus particularidades y segundo, identificar ´puntos de contacto´ con la gestión del riesgo meteorológico y la adaptación al cambio climático y así sugerir en la última sección de este trabajo estrategias concretas de gestión: 73 Tabla 6. Subprogramas de la Secretaría de Protección Civil de Veracruz y la Gestión del Riesgo de Desastres Subprograma 1. Gestión y enlace. 2. Capacitación 3. Monitoreo, revisión y evaluación de instalaciones industriales, comerciales y de servicios. 4. Atlas de riesgos. Características Foco de acción Organización y funcionamiento del Sistema Estatal de Protección Civil; gestión y planeación para la atención de fenómenos perturbadores Desarrollo de capacidades para la protección civil a partir de la autoprotección Supervisión de instalaciones y operaciones industriales y comerciales que pueden ser amenazas para la población Planeación de la operación de acciones de protección civil Estudios de los volcanes Pico de Orizaba y San Martín Tuxtla. Diagnóstico y monitoreo de las amenazas volcánicas Situación sísmica del estado Involucramiento de la población en la cultura de la autoprotección Fomento al control de actividades peligrosas y coparticipación con autoridades competentes en la regulación Monitoreo sísmico Rehabilitación de la red hidroclimatológica convencional Generación de información confiable sobre el clima y eventos hidrometeorológicos Contribución a la gestión del riesgo (Nivel) De manera limitada debido a que los planes de acción están definidos en función de los Agentes Perturbadores (AP) (amenazas) (Medio) Contribución muy limitada ya que se orienta a atender efectos del impacto (Bajo) De manera limitada debido a que los planes de acción están definidos en función de los AP de tipo industrial y comercial. Manejo y control del peligro (Medio) Conocimiento de las amenazas volcánicas, sísmicas, climáticas e hidrometeorológicas; alto potencial de gestión del riesgo (Medio) 74 5. Plan de Emergencia Radiológica Externa. 6. Cultura de la autoprotección y prevención de riesgos. Fortalecimiento de acciones preventivas y de auxilio del Plan de la Central Nucleoeléctrica Laguna Verde Fortalecer la cultura de la autoprotección ciudadana a través de la comunicación del riesgo 7. Fortalecimiento de los programas de auxilio y apoyo en casos de emergencia. Información, alerta y atención a las emergencias que pongan en riesgo la vida de la población 8. Sistema integral de informática y estadística. Gestión de la información para la toma de decisiones 9. Centro Estatal de Estudios del Clima. Análisis de factores que generan situaciones de riesgo meteorológicos en Veracruz, para mejorar su predicción y dictar líneas de atención y coordinación para el Sistema Estatal de Protección Civil. Capacitación para la atención de emergencias radiológicas tanto a los operadores como a la población Difusión de la protección civil y prevención de desastres vinculación con distintas organizaciones Atención a la emergencia y capacitación para la operación de planes. Gestión del riesgo radiológico in situ y alrededores (Medio) Sistemas de información al interior de los cuerpos de protección civil como hacia las poblaciones Diagnóstico y pronóstico del cambio climático y sus efectos en el territorio del estado Gestión de la información para la planeación y reducción del riesgo (Medio pero potencialmente alta) Gestión y producción de conocimiento sobre el cambio climático (Alta) Comunicación del riesgo para el fomento de la participación en la protección civil (Medio) Administración de la emergencia y de la recuperación después del desastre (Bajo) 75 4.5 Análisis del apartado ´Gestión Integral del Riesgo´ del Programa Veracruzano de Protección Civil Para este análisis, se inicia con de la plataforma de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) de la ONU y se reconoce que una verdadera prevención de desastres se logra a través de la reducción del riesgo. Las políticas públicas deberán, en este sentido, estar guiadas por la identificación y reducción del riesgo de una manera transversal; es decir, haciendo que las diferentes dependencias de la APF y de los estados reconozcan su participación tanto en la generación como en la reducción del riesgo a los desastres. Esta visión, obliga a admitir, por ejemplo, que la Secretaría de Protección Civil del estado de Veracruz sólo es una dependencia coordinadora de la respuesta de emergencia y preparación y que las dependencias de estado tiene un rol fundamental en atender las causas de raíz del riesgo como son la reducción de la vulnerabilidad de la gente a amenazas naturales al aliviar la pobreza, reducir el deterioro ambiental y las desigualdades sociales. A través de los nueve sub-programas presentados arriba, el PVPC plantea cuatro ejes articuladores a través de los cuales idealmente se logrará una ´gestión integral del riesgo´: 1) Identificación de riesgos; 2) Reducción del riesgo, 3) Manejo de desastres y 4) Gobernabilidad y Protección Financiera. 1) Identificación de riesgos: inventario sistemático de desastres y pérdidas así como conocimientos de las amenazas. En realidad, el marco de este eje articulador se basa en el conocimiento de las amenazas y no de los riesgos ya que no incorpora la vulnerabilidad de la gente y de los ecosistemas y bienes ambientales. Como está planteado este eje, el supuesto subyacente es que la información científica y técnica sobre las amenazas (mal llamadas riesgo) debe ser comunicada a la gente y tomadores de decisión para actuar en consecuencia. Así el monitoreo y el pronóstico de los AP son las actividades que se plantean como fundamentales. Cabe mencionar que a través de estas líneas de acción se buscan (o pretender conseguir) fondos del FOPREDEN. Los Atlas de Riesgos son herramientas que pueden vincularse con acciones de adaptación al cambio climático. 2) Reducción del Riesgo: Se nota ya un avance conceptual, metodológico y programático en el PVPC debido a que se reconoce a la planeación del territorio y al ordenamiento ecológico como medios parta reducir el riesgo. Asimismo, la conservación de los recursos y las cuencas hidrográficas son actividades que deben estar vinculadas a la reducción de la vulnerabilidad a los peligros naturales. La planeación urbana también está contemplada como una herramienta de reducción del riesgo. Estas acciones son un avance para su vinculación con tareas de adaptación al cambio climático como se verá más adelante. 3) Manejo de desastres: este eje trata de operación de la emergencia, planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta, preparación y capacitación tanto de las instituciones públicas y privadas como de la comunidad, así como la planificación para la rehabilitación y reconstrucción. Estas tareas en realidad no tienen relación con la reducción del riesgo sino con la atención a las etapas previas a la materialización del desastre y a sus efectos. Este eje en realidad es lo que convencionalmente se conoce como protección civil. Cabe indicar que el componente de alerta y monitoreo de amenazas es el 76 4) Gobernabilidad y Protección Financiera: este eje aunque no está explicado en el PVPC, su enunciado representa un gran avance ya que enlista herramientas de transferencia de riesgos y aseguramiento que cada vez más se están convirtiendo en fundamentales para la prevención de desastres sobre todo aquellos de origen meteorológico y climático. Tal es el caso, de los seguros y fondos para ´blindar´ viviendas y empresas. En resumen, los cuatros ejes articuladores y la implementación de los nueves subprogramas ya constituyen elementos adecuados de política pública para su articulación con acciones de adaptación al cambio climático. Como se analizó arriba, aún es necesario plantearse cambios conceptuales, programáticos y de arquitectura institucional que promueva una transformación que tenga a la reducción del riesgo como valor último. La Protección Civil, como sector de política pública, tiene su razón de ser y actuación durante la emergencia, la preparación y la atención a los daños mediante la coordinación de instituciones, públicas, privadas, sociales y la población, mientras que la reducción del riesgo es un valor de política que debe atravesar la gestión pública basado en la reducción de la vulnerabilidad a las amenazas en concretos contextos socio-políticos. 4.6 Propuestas de acción para la gestión del riesgo hidrometeorológico en el Programa Veracruzano de Protección Civil Del análisis llevado a cabo en la sección tres y los apartados anteriores (4.1 a 4.5) de esta sección a continuación se desglosan propuestas de acción para la gestión del riesgo hidrometeorológico para el PVPC en conformidad con las prioridades de acción del Marco de Acción de Hyogo. 4.6.1 Garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad del estado de Veracruz con una sólida base institucional para su aplicación. Al reconocer que la reducción del riesgo de desastres de origen hidrometeorológico va más allá de los atributos y responsabilidades de la Secretaría de Protección Civil, se deberán promover mecanismos de comunicación y trabajo inter-institucionales al interior del gobierno del estado de Veracruz con responsabilidades asignadas. En este proceso de administración y planeación juegan un papel fundamental las diversas secretarías de desarrollo económico, social, medio ambiente, aguas y saneamiento, de obras y de gobierno. La reducción del riesgo de desastres de origen hidrometeorológico deberá ser parte constitutiva de las políticas y planeación del desarrollo como proceso permanente en donde se deben reconocer los procesos socio-económicos de generación de la vulnerabilidad física, social, económica y política de los habitantes del estado. Para tal efecto, deberá haber una clara descentralización de responsabilidades y recursos así como una evaluación de las capacidades institucionales y compromiso político del gobernador del estado y de su gabinete. 77 El subprograma de ´Gestión y Enlace´ de la Secretaría de Protección Civil deberá ir más allá de la atención exclusiva a los fenómenos hidrometeorológicos como huracanes, lluvias extremas, entre otros, y tendrá que elaborar planes de acción que articulen tales amenazas con las vulnerabilidades de las poblaciones expuestas a ellas. El sub-programa de ´Cultura de la Auto-protección y Prevención de Riesgos´ deberá poner énfasis en la comunicación del riesgo, entendida ésta no como la difusión de información técnica de la amenazas hidrometeorológicas sino como la comunicación a todos niveles que está mediada por las percepciones y valoraciones que la gente local tiene del riesgo en función de sus concretos contextos socio-históricos y de las creencias e intereses de los formuladores de política. Así, se puede esperar que la comunicación del riesgo detone procesos participativos de reducción del riesgo a huracanes, inundaciones y lluvias extremas con la ayuda de ONG´s y del sector privado cuando así lo sea necesario. 4.6.2. Identificar, evaluar y monitorear los riesgos hidrometeorológicos y mejorar las alertas tempranas Los Atlas de Riesgo deberán construirse conjuntamente con indicadores de amenazas y de vulnerabilidad para que así sean verdaderos Atlas de Riesgos y cumplan con su utilidad de ser herramientas de planeación territorial y reducción de riesgos. Es muy importante contar con información de buena calidad sobre las amenazas hidrometeorológicas pero no es suficiente como ya se dijo en la tabla 6. Se propone la elaboración de un Atlas de Riesgos Hidrometeorológicos que cuente con información confiable de la vulnerabilidad social, ambiental y económica de la población y los diferentes sectores y sistemas así como del clima y de aquellos peligros hidrometeorológicos de alto potencial destructivo. La alerta temprana deberá estar centrada en la gente por lo que los sistemas de información deberá ser socialmente significativos en función de los distintos grupos humanos que pueblan el estado de Veracruz. El conocimiento de riesgos hidrometeorológicos deberá ser comunicado a las poblaciones considerando sus rasgos culturales y creencias para que la información tenga sentido en el contexto de sus vidas cotidianas y así pueda catalizar acciones de prevención. Estas acciones podrán ser fomentadas como parte de un proceso de desarrollo de capacidades e involucramiento de la población en tareas de mapeo local de riesgos que pudiera ser complementado con el mapeo de la Secretaría de Protección Civil. Una condición necesaria en todo esto es la procuración y asignación de fondos (por ejemplo vía FOPREDEN) para que la propia gente vulnerable elabore sus mapas de riesgos, vulnerabilidades y capacidades de resilencia. Así, se propone la puesta en marcha de un programa civil de ´gestores del riesgo hidrometeorológico´ en el estado de Veracruz que sirva como complemento a los diagnósticos ´oficiales´ elaborados por la Secretaría de Protección Civil del estado de Veracruz. 78 4.6.3 Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una cultura de seguridad y resilencia en todos los municipios del estado de Veracruz Esta línea de acciones puede ser inicialmente catalizada por el Sub-programa de ´Capacitación´ o el de ´Cultura de Auto-protección y Prevención de Riesgos´ de la Secretaría de Protección Civil quien deberá coordinar a las otras Secretarías del estado de Veracruz en la socialización de la información de manera transversal. Asimismo, se buscará la inclusión de la RRD en los planes educativos de manera formal y no formal. En esto la Secretaría de Educación Estatal deberá desempeñarse como la coordinadora del proyecto. Por otro lado, las autoridades locales a nivel municipal deberán capacitarse en RRD y para esto podrán aprovechar los programas de desarrollo de capacidades que pudieran estar siendo implementados con motivos de conservación ambiental, desarrollo comunitario y salud, entre otros. Esta línea de acción deberá ir más allá de la capacitación en emergencias y atención después de ocurrido el desastre. 4.6.4 Reducir los factores de riesgo subyacentes Esta línea de acción comprende un amplio repertorio de estrategias y proyectos relacionados con la conservación de los ecosistemas y cuencas hidrográficas, la planeación territorial y el ordenamiento ecológico, la promoción de actividades productivas sustentables que consideren la resilencia de los ecosistemas y de la gente y el desarrollo de estrategias de RRD que se integren a estrategias de adaptación al cambio climático. Asimismo, para contribuir a la RRD se deberá pensar en esquemas de recuperación y reactivación económica de las Pymes y de reconstrucción de seguridad y protección social de las unidades familiares. Un componente de acción relevante son los mecanismos para compartir los riesgos financieros en las Pymes y así también contribuir a su reactivación económica y a la reducción de su vulnerabilidad. El ´blindaje´ de proyectos comunitarios de gestión del riesgo a inundaciones, huracanes y otras amenazas hidrometeorológicas constituye otra acción estratégica importante. Este conjunto de acciones tiene alta probabilidad de ponerse en marcha debido a que ya existe un eje articulador de reducción del riesgo y subprogramas como el de ´Atlas de Riesgos´, Gestión y Enlace´ y el ´ Centro Estatal de Estudios del Clima ´ que pueden fungir como coordinadores de otros programas de otras Secretarias como Medio Ambiente, Desarrollo Económico, Desarrollo Urbano y Planeación Territorial, entre otros. Este apartado analizó el estado actual de la protección civil en las políticas públicas en el estado de Veracruz y se identificaron oportunidades y fortalezas tendientes a la reducción de los riesgos de origen hidrometeorológico, Se concluyó que la orientación del PVPC aun siendo primordialmente reactiva y asistencialista, dadas las condiciones actuales de creciente institucionalización de la gestión del riesgo en planes y programas en el estado de Veracruz, puede cambiar y convertirse en un sistema de políticas de prevención de desastres que integre la adaptación al cambio climático via la reducción de riesgos de origen meteorológico. A continuación se examina la Estrategia Nacional de Acción contra el Cambio Climático (ENACC) y el Programa Veracruzano de Acción contra el Cambio Climático (PVCC) y se pone particular énfasis en el riesgo a fenómenos hidrometeorológicos. 79 5. Adaptación al cambio climático y la gestión del riesgo hidrometeorológico en México En esta sección se analiza la gestión de riesgo meteorológico y ´protección civil´ en las políticas de Cambio Climático en México. Para tal efecto, se examina la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENACC) el Programa Especial de Cambio Climático (PECC) y el Programa Veracruzano de Acción ante el Cambio Climático (PVCC). Con el empleo del método FODA, se identifican y analizan obstáculos existentes y oportunidades para propiciar la integración de la gestión del riesgo hidrometeorológico con la adaptación al cambio climático en los diferentes órdenes de gobierno y en particular en el PVCC. Para contribuir a salvar los obstáculos, se propone un esquema que contiene acciones estratégicas de vinculación entre medidas de adaptación al cambio climático y de reducción del riesgo a los desastres de origen hidrometeorológico, para que éste se convierta en un marco de referencia común para distintos sectores de la gestión pública como puede ser el sector salud, agua, medio ambiente, desarrollo urbano y rural, ente otros. 5.1 La Estrategia Nacional de Cambio Climático y la gestión del riesgo de desastres de origen hidrometeorológico. La SEMARNAT es la responsable de coordinar la Comisión Intersecretarial del Cambio Climático (CICC). La CICC preparó la “Estrategia Nacional de Cambio Climático de México 2007” (CICC, 2007) que tiene los siguientes objetivos generales: 1. “Identificar oportunidades de reducción de emisiones de GEI y desarrollar proyectos de mitigación; 2. Reconocer la vulnerabilidad de los respectivos sectores y áreas de competencia e iniciar proyectos para el desarrollo de capacidades nacionales y locales de respuesta y adaptación; 3. Proponer líneas de acción, políticas y estrategias, que sirvan de base para la elaboración de un Programa Especial de Cambio Climático que se inscriba en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012” (CICC, 2007:3) En la discusión de este apartado se pone especial atención en el objetivo dos y en las medidas propuestas por la ENACC para alcanzarlo dado que es a través de la adaptación al cambio climático que se puede fomentar la reducción al riesgo hidrometeorológico y viceversa. Las medidas de adaptación al cambio climático, la reducción de la vulnerabilidad y la gestión del riesgo hidrometeorológico se enuncian en la ENACC como íntimamente ligadas. Por lo menos a nivel discursivo, la ENACC reconoce el papel que juegan los procesos de desarrollo y las condiciones de pobreza y marginalidad en la generación de la vulnerabilidad a los peligros hidrometeorológicos. Así pues, se analizan esos elementos discursivos para inferir su influencia en la toma de decisiones y en la acción. Se parte del hecho de que para proponer medidas eficientes de adaptación al cambio climático, se deben tomar en cuenta los factores políticos, socio-económicos de raíz que hace que determinados grupos sociales estén más expuestos que otros a los huracanes y lluvias intensas y también se sugiere tener una visión ´hacia delante´ de los riesgos 80 hidrometeorológicos y elaborar estrategias de largo plazo para anticipar y reducir el riesgo. Es decir, se sugiere partir de una línea base y tomar en cuenta la vulnerabilidad actual de la gente para la adaptación a mediano y largo plazos. Con referencia a las capacidades de adaptación, la ENACC establece 13 líneas de acción (CICC, 2007: 137) como son la línea de acción número uno y siete que establecen potenciar las capacidades instaladas para la gestión del riesgo a amenazas hidrometeorológicas y promover acciones de reducción de la vulnerabilidad y del riesgo en la planeación del desarrollo respectivamente, aún no está claro de qué manera se pueden vincular tales medidas con aquellas dirigidas a la reducción del riesgo desde la CGD. Al final de este documento se presentan concretas acciones estratégicas para atender esos dos asuntos. Al mismo tiempo la ENACC señala que para desarrollar capacidades institucionales que contribuyan a la adaptación es importante que toda iniciativa y planeación del desarrollo considere los riesgos asociados al cambio climático, y reconozca la base de sustentación de la vida humana como son los ecosistemas y los servicios ambientales. Sin embargo, aún no hay claridad por dónde ir aunque la ENACC reconoce avances incipientes en la construcción de capacidades de adaptación y propone las siguientes acciones: • • • • • • la elaboración de “Atlas de Riesgos” la incorporación de criterios preventivos ante el cambio climático en el diseño de los ordenamientos territoriales para el desarrollo urbano, el mejoramiento de sistemas de alerta temprana de eventos meteorológicos extremos, la construcción de obras de amortiguamiento para disminuir la exposición de las poblaciones al riesgo de daños por fenómenos hidrometeorológicos, la reubicación de familias asentadas en áreas de riesgo y la instrumentación de coercitivas y penales para frenar el crecimiento urbano irregular, entre otros. Salvo la segunda medida relacionada con la incorporación de ´criterios preventivos` en la planeación territorial del desarrollo urbano, en realidad el resto son acciones que ya se han venido considerando desde hace varios años como parte de los programas y líneas de acción del SINAPROC. Lo importante sería entonces ver hasta dónde esas acciones propuestas en la ENACC son medidas tanto de adaptación al cambio climático como de reducción del riesgo hidrometeorológico. Lo que hay que destacar aquí es que salvo los sistemas de alerta temprana, en este repertorio de medidas sigue estando ausente la consideración de la vulnerabilidad de la gente a las amenazas como un proceso socio-económico y político, dinámico que determina (aumenta o disminuye) las capacidades de adaptación al cambio climático y a la gestión al riesgo hidrometeorológico. Tanto en la sección tres como cuatro de este documento se han hecho concretas propuestas tanto a nivel federal como estatal. Lo que se propone es concebir a la adaptación como la reducción de los riesgos impuestos por el cambio climático en los modos de vida de la gente y sus activos (assets) a través de la reducción de la vulnerabilidad. Como parte de estos activos se pueden incluir el acceso a los recursos naturales, los servicios ambientales y los esquemas de seguridad financiera que el estado pueda proveer. En esta propuesta, el asunto central es atender aquellos factores que subyacen a la vulnerabilidad y por ende, 81 como se propuso en la sección cuatro para el caso del estado de Veracruz, al riesgo a los FEHMEX y el cambio climático. Para lograr esto, se sugiere considerar las siguientes líneas estratégicas de acción que van en concordancia con el Marco de Acción de Hyogo: 1. Los formuladores e implementadores de política pública deben llevar a cabo análisis de las vulnerabilidades actuales de la gente, los sectores socioeconómicos y sistemas ambientales expuesta a los peligros naturales e identificar y conocer sus necesidades y capacidades de desarrollo. Esto puede ser realizado por las dependencias gubernamentales que directamente están vinculadas en la agenda del desarrollo, como puede ser la SEDESOL o la misma SEGOB, por ejemplo a través de CONAPO entre otras Secretarías Federales. 2. Las acciones para atender la vulnerabilidad al cambio climático deben realizarse a través de concretas medidas de combate a la pobreza, de gestión sustentable de los recursos naturales y de ordenamiento ecológico del territorio, en particular orientado a la conservación de cuencas hidrográficas. Esto tiene relación con el punto anterior. 3. Analizar la capacidad institucional instalada con relación en la gestión de los riesgos hidrometeorológicos y la planeación de los asentamientos humanos y en ese contexto diseñar medidas para potenciar las capacidades de adaptación toda vez habiendo identificado tanto las vulnerabilidades como el stock de recursos y capacidades de las unidades familiares y comunidades y los sectores socioeconómicos y sistemas naturales en el contexto socioeconómico a escala regional y local. En aras de actuar en los tres ámbitos arriba enlistados, se retoman algunos componentes del Adaptation Policy Framework (APF) de Brooks y Adger et.al. (2006) y se proponen para el contexto institucional mexicano con la finalidad de elaborar un marco de referencia integrador. 1. Sistema y escala de adaptación. El sistema que aquí se propone es aquel que pueda favorecer las capacidades adaptativas de las unidades familiares en su contexto comunitario para identificar aquellas políticas públicas de índole social, económica, ambiental y política que tengan injerencia en la localidad. 2. Análisis de la vulnerabilidad que debe considerar las siguientes dimensiones: 2.1 Análisis de las amenazas hidrometeorológicas con relación en las capacidades adaptativas de los grupos humanos, primordialmente. La capacidad adaptativa se debe entender como la habilidad de un sistema para adaptarse y enfrentar un particular peligro en conjunción con la vulnerabilidad de los grupos humanos en cuestión. 2.2 Análisis de las actuales y cambiantes condiciones socio-económicas frente al impacto de FEHMEX y a la luz de la puesta en marcha de medidas de restauración como son las financiadas por FONDEN y las de ´prevención´ financiadas por el FOPREDEN. 82 3. Análisis de las capacidades institucionales existentes tanto en el CGD como en el CCC. Este análisis debe estar orientado a conocer a mayor detalle tanto las fortalezas, debilidades institucionales así como los obstáculos y oportunidades de articulación en términos de programas de reducción del riesgo de desastres en ambas comunidades, desde sus distintos sectores. 4. Análisis de partes interesadas (stakeholder analysis). Paralelo a lo anterior, elaborar un análisis de las partes interesadas tomando en consideración las barreras externas e internas al sistema y su relación con el proceso de diseño de un programa compartido entre la CGD y la CCC. Este programa compartido tendría como eje transversal la relación entre la reducción a los FEHMEX con la adaptación al cambio climático. 5.2 Programa Especial de Cambio Climático y la gestión del riesgo hidrometeorológico El PECC reconoce la necesidad de que México cuente con un sistema nacional de gestión integral del riesgo debido a que el actual SINAPROC continúa siendo un conjunto de acciones y capacidades que atienden la emergencia, las consecuencias del desastre y el diagnóstico de las amenazas naturales. Este reconocimiento se traduce en el PECC en tres grandes líneas de acción, a saber: 1) fortalecimiento y adecuación del Sistema Nacional de Protección Civil, 2) reducción de la vulnerabilidad ante el cambio climático y 3) atención especial a la población expuesta a riesgo. En principio, esto ya representa una oportunidad para articular las medidas de prevención de desastres con las de adaptación al cambio climático. Así, al alcanzar los objetivos planteados por cada línea de acción se puede empezar a detonar un cambio más radical tanto en la estructura, forma de organización (hacia una modalidad más horizontal y menos jerárquica) y práctica de la gestión del riesgo de desastres en el contexto del cambio climático. Los cinco objetivos planteados en el PECC son: 1) Integrar las capacidades actuales de gestión de riesgo en una perspectiva de largo plazo, para potenciar las capacidades de preparación, alerta y respuesta ante las consecuencias adversas del cambio climático, bajo una sola estructura nacional, 2) Promover el desarrollo de políticas y elaboración de atlas estatales para el reordenamiento de la población expuesta a riesgo hacia zonas de menor vulnerabilidad, de acuerdo con la información disponible en los atlas elaborados por diversas dependencias federales. 3) Integrar la dimensión demográfica en la formulación de políticas públicas a fin de reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos ante los impactos adversos de la variabilidad climática y el cambio climático. 4) Promover la integración de criterios de prevención ante desastres y de adaptación de largo plazo ante el cambio climático en las políticas de población, para reducir la exposición a riesgos, particularmente por eventos hidrometeorológicos extremos. 5) Fortalecer las acciones en materia de protección civil que se desarrollan en sistemas insulares, y adecuarlas a las nuevas condiciones que impone el cambio climático (Poder Ejecutivo Federal, 2009) 83 Con relación en los recursos hídricos, se reconoce su vulnerabilidad ante fenómenos meteorológicos e hidrometeorológicos extremos. La previsible alteración del régimen pluvial y la mayor incidencia de huracanes, aunadas a las prácticas agrícolas poco eficientes, sobreexplotación de acuíferos, y tratamiento inadecuado de aguas usadas, urbanas e industriales, acrecentarán la vulnerabilidad futura de los recursos hídricos. Para reforzar una estrategia de adaptación en materia de recursos hídricos, se plantean los siguientes objetivos: 1) Fortalecer capacidades de adaptación ante fenómenos meteorológicos e hidrometeorológicos extremos, 2) Reducir la vulnerabilidad de asentamientos humanos y de la infraestructura hidráulica ante fenómenos meteorológicos e hidrometeorológicos extremos, en coordinación con acciones de gestión integral de riesgo. (Poder Ejecutivo Federal, 2009) Con referencia a los asentamientos humanos, también en el PECC se incluye criterios de gestión del riesgo al plantear el objetivo de promover la incorporación de criterios preventivos de adaptación ante los efectos del cambio climático en las políticas y programas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, que atiendan en particular a los sectores más vulnerables de la población. 5.3 Programas Estatales de Acción de Cambio Climático y la gestión del riesgo a los desastres de origen hidrometeorológico: el caso del Estado de Veracruz Para este análisis se toma en cuenta la Guía para la elaboración de Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático (versión preliminar) y el PVCC. La consideración de la Guía se debe a que es el documento que contiene la metodología básica que pretende orientar y establecer los lineamientos para elaborar un PEACC a nivel estatal. A pesar de estar en su versión preliminar, este documento da la pauta para ver cómo se entiende el riesgo y su gestión así como la protección civil misma en la planeación estratégica ante el cambio climático. Se considera en particular explorar el PEACC del estado de Veracruz debido a que es el primero en plantear estrategias de adaptación. Esto es con la intención de ver su carácter programático y prospectivo. Como elemento complementario, se analiza primero la Guía para elaborar los programas estatales de acción ante el cambio climático porque se asume que esta herramienta será empleada para elaborar los programas de los otros estados, de ahí pues su pertinencia metodológica y analítica. Guía para la elaboración de Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático En el apartado cuatro de la Guía mencionada, Retos y Oportunidades ante el CC, se reconoce la importancia de los procesos socio-económicos de la pobreza como agravantes de los efectos del CC que se ´materializan´ cuando las poblaciones pobres se convierten en vulnerables a la exposición de FEHMEX. A continuación se identifican algunas debilidades de la Guía en términos de la ambigüedad y falta de claridad de los retos y oportunidades propuestas para promover la adaptación al CC vía la reducción de la vulnerabilidad a los desastres. 84 1. Elaborar un diagnóstico de sectores y sistemas vulnerables. El diagnóstico propuesto en función de ´sectores´ podrían impedir establecer correlaciones entre los procesos que fomentan la vulnerabilidad siempre y cuando no se cuente con un modelo o esquema integrador desde un inicio. En este sentido, el modelo de vulnerabilidad debería determinarse antes del desastre (ex-ante) y a partir de este modelo realizar el diagnóstico, es decir, contar con una línea base. Si no se tiene claro cómo se va a entender la vulnerabilidad a los FEHMEX, no se tendrá una idea clara de cómo se puede generar información útil para construir medidas de adaptación al cambio climático. Como detalle, ´los sectores´ propuestos como comunes a todos los Estados, se presentan a distinto nivel de concepción. Por ejemplo, se habla de ´agua´ que es un elemento vital y por otro lado de la pesca, que es una actividad económicoecológica y un sector a la vez. Esto que pareciera ser una sofisticación conceptual, no lo es y tiene además implicaciones tanto en la Guía como en el producto esperado, el Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático. De esta manera, las estrategias que puedan derivarse de la sectorización del diagnóstico con seguridad atenderán algunos elementos también de manera parcial, lo que podría resultar en un proceso de ‘mal adaptación’ y acelerar procesos de vulnerabilidad a los FEHMEX. Existe evidencia que nos indica que al atender y resolver ´un problema´, se generan otros. 2. En el rubro de retos en ningún momento se menciona el concepto de riesgo a los FEHMEX como un desafío a atender dentro de las estrategias para lograr la adaptación al CC. Es ésta una de las principales líneas a desarrollar en los PEACC. 3. En el rubro de oportunidades, se sugiere a la ´prevención´ (¿de qué? ¿para qué?) como medio para alcanzar la adaptación de ´los sectores´ a los efectos del CC. Si bien se reconoce el nivel estatal como ´el deseable´ para promover la adaptación al CC, no está claro el cómo y el por qué, ni mucho menos las razones por las cuales se da por hecho que la comunicación ´transversal´ puede articular los sectores en aras de reducir la vulnerabilidad y por ende promover la adaptación al CC. Esto puede ser un reflejo de la ausencia de una definición operativa de la adaptación al CC y una mínima comprensión de la vulnerabilidad más allá de la connotación de ´ser afectable´ por el impacto de un fenómeno natural extremo. 4. En la Guía se reconoce que hay que reducir la vulnerabilidad a riesgo hidrometeorológico conforme el clima cambie. Sin embargo, no se plantean posibles maneras de hacerlo a la luz de los retos y oportunidades y de las formas planteadas de hacer el diagnóstico. Este aspecto tiene que quedar claro en el desarrollo de los PEACC. 85 Programa Veracruzano ante el Cambio Climático Se analiza la versión ´Resumen del Programa Veracruzano ante el Cambio Climático. Documento de trabajo para consulta pública´ con fecha de noviembre de 2008. El documento está dividido en dos secciones: 1) introducción que incluye los rasgos particulares del estado de Veracruz en emisiones de GEI, escenarios climáticos, vulnerabilidad de la biósfera, economía y sociedad, medidas de mitigación de emisiones de GEI y de adaptación al cambio climático y 2) siete ejes de acción que incluyen, cada uno, objetivo, alcance geográfico, costo, programas o políticas existentes que enmarcan el eje, institución coordinadora, instituciones co-partícipes, oportunidades y dificultades de implementación , beneficios colaterales, implicaciones de la inacción y periodos de evaluación y seguimiento de acciones. La información presentada en esta versión del PVCC tiene fundamento en diversos documentos, en su mayoría contenidos en los Estudios para un Programa Veracruzano ante el Cambio Climático. La implementación del PVCC será coordinada, en la mayoría de los proyectos, por la recién creada Secretaría de Protección Civil con la finalidad de que el PVCC sea incorporado como un eje transversal en las políticas públicas del estado. Dado que el PVCC (PVCC, 2009: 5) “tiene como propósito fundamental alertar a la sociedad con información confiable que le permita entender el fenómeno y sus posibles consecuencias en el estado de Veracruz, con énfasis en los dirigentes de los sectores mencionados para que puedan ejercer su liderazgo en la materia” Al respecto se espera que la comunicación del riesgo hidrometeorológico sea una actividad permanente entre los científicos, los tomadores de decisión y la población. A continuación en la tabla 7 se analizan los ejes, objetivos y programas que en el PVCC tienen relación directa o indirecta con la gestión del riesgo hidrometeorológico y se enuncian de manera general obstáculos y oportunidades para su fortalecimiento tomando en cuenta las mismas propuestas de acción presentadas para el PVPC en concordancia con el Marco de Acción de Hyogo. 86 Tabla 7. Articulación del Programa Veracruzano de Cambio Climático y el Programa Veracruzano de Protección Civil. Programa Veracruzano ante el Cambio Climático Programa Veracruzano de Protección Civil Eje 1 Marco de Acción de Hyogo Propuestas de Acción 1 Detección y seguimiento del Cambio Climático Garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad en el estado de Veracruz Objetivo 1: Marco institucional y legal para enfrentar el CC Oportunidades y fortalezas: El marco institucional y legal propuesto en el PVCC es una plataforma que puede promover la comunicación y el trabajo inter-institucional que se propone en el PVPC para hacer que la gestión del riesgo hidrometeorológico sea una tarea de planeación transversal a las secretaría del estado de desarrollo económico, social, medio ambiente, aguas y saneamiento, de obras y de gobierno. Este marco propuesto en el PVCC es adecuado para la planeación en la medida en que haya una clara descentralización de responsabilidades y recursos en tareas tanto de adaptación al CC como de Reducción de Riesgos Hidrometeorológicos (RRH). Una vez creada la Comisión Intersecretarial Estatal sobre CC puede aprovechar las acciones de RRH catalizadas por la Secretaría de Protección Civil del estado de Veracruz. La oficina de consecución de recursos del PVCC puede hacer sinergias con los recursos a obtenerse a través del FOPREDEN en aquellos proyectos de RRH que promuevan también la adaptación al CC. Esto en realidad es una acción estratégica planteada en el PVCC que también podría tener beneficio para la implementación del PVPC. La vinculación de acciones de ACC-RRH puede convertirse en un proceso catalizar de otras medidas de adaptación al cambio climático. La existencia del Subprograma de ´Gestión y Enlace´ de la Secretaría de Protección Civil es una fortaleza que deberá ser aprovechada por acciones de ACC planteadas en este Eje 1. La existencia del sub-programa de ´Cultura de la Auto-protección y Prevención de Riesgos´ de la Secretaría de Protección Civil es otra fortaleza en tanto ponga énfasis en la comunicación del riesgo hidrometeorológico y climático tanto al interior de la Secretaría de Protección Civil como de manera transversal a otras secretarías que 87 tienen injerencia en los otros Ejes del PVCC y del PVPC. Obstáculos y debilidades: El aislamiento de las secretarías de estado como se señaló en el apartado 2 de este documento pudiera restringir que el Marco planteado realmente opere como una plataforma de planeación y acción transversal y que al mismo tiempo catalice proyectos de articulación ACC-RRH. Oportunidades y fortalezas: Eje 7. Sociedad Objetivo 7.3: Implementar una estrategia de comunicación y vinculación gubernamental para dar viabilidad a las acciones de adaptación al cambio climático La existencia de un Programa Veracruzano de Protección Civil y de la Secretaría de Protección Civil puede ser el espacio de gestión y planeación de la comunicación y vinculación de medidas de adaptación. Se pueden aprovechar las capacidades institucionales existentes y el entramado legal para hacer que la comunicación del riesgo climático se facilite tanto al interior de la Secretaría de Protección Civil como entre ésta y el resto de las Secretarías del estado de Veracruz. Esto de manera directa estaría contribuyendo a alcanzar el objetivo propuesto por esta línea de acción del PVPC. El Centro Estatal de Estudios del Clima forma parte de la Secretaría de Protección Civil, y esto en sí es una fortaleza ya que se supone la construcción de directrices y consensos comunes lo que puede facilitar la comunicación del riesgo para la adaptación al cambio climático. Obstáculos y debilidades: Una debilidad puede radicar en la tendencia que existe en toda secretaría de estado de operar en función de demandas ´externas´´ a la secretaría en cuestión sin contemplar las potenciales sinergias o complementariedades internas para alcanzar objetivos comunes. 88 Eje 1 Detección y seguimiento del Cambio Climático Obj.2: Mejorar el conocimiento sobre los efectos del CC y la variabilidad del clima Marco de Acción de Hyogo Propuesta de Acción 2 Identificar, evaluar y monitorear los riesgos hidrometeorológicos y mejorar las alertas tempranas Oportunidades y fortalezas: Como se dijo en el apartado 4.5, es fundamental para la RRH la identificación de riesgos a través de diversas herramientas como el mapeo, entre otros. Este mapeo de riesgos hidrometeorológicos pudiera vincularse con las acciones del Centro Estatal de Estudios del Clima al contemplar estudios de variabilidad climática y la generación del banco de datos hidroclimáticos. Para esto, como ya sugirió en la sección 4 de este documento, el diagnóstico base de la vulnerabilidad a FEHMEX es un paso necesario, en este caso, para la reducir el riesgo climático a más largo plazo. Se pueden aprovechar sinergias con proyectos de RRH que pudieran ser sometidos al FOPREDEN para conseguir fondos. La existencia de un proyecto de Atlas de Riesgos en el PVPC es una fortaleza que puede ser aprovechada para mejorar el conocimiento de la relación entre Riesgo Hidrometeorológico RH y la variabilidad del clima. Esto pudiera derivar, a mediano plazo, en un Atlas de RH interactivo con los insumos del Sistema Meteorológico Nacional y del Centro Estatal de Estudios del Clima de Veracruz. Es una fortaleza que esté propuesto que la Secretaría de Protección Civil coordine las acciones de este Objetivo 2 del PVCC ya que la demanda de conocimiento sobre RH sería también en función del progreso del Sistema Estatal de Protección Civil y de la Comisión Intersecretarial Estatal sobre Cambio Climático planteada en el Objetivo 1 de este mismo Eje (ver arriba) El objetivo 7.1 ´Reducir los riesgos para la salud relacionados con el efecto del cambio climático´ del Eje 7 Sociedad se relaciona con esta propuesta de Acción de Hyogo en la medida en que se considera importante la generación de indicadores sobre vectores y riesgos de transmisión en función del cambio climático para alertar a la población y tomadores de decisión para prevenir y controlar los vectores de transmisión de enfermedades. Obstáculos y debilidades: No consideración de los efectos del CC en el aumento del RH y la vulnerabilidad en este sentido, la ausencia de un marco integrador puede ser una debilidad al interior tanto del PVPC como del PVCC. Que el conocimiento sobre la variabilidad del clima y de los efectos del CC no contemple los subprogramas de Capacitación y de Atlas de Riesgos del PVPC. 89 Eje 4 Aspectos hídricos Obj. 4.2 Pronosticar, en forma oportuna, los caudales de crecientes y niveles del agua en lugares expuestos a inundaciones, para disminuir el riesgo en la población Eje 5 Costas Obj.5.1 Proteger el litoral veracruzano para reducir los efectos del cambio climático Oportunidades y fortalezas: Una fortaleza es el hecho de que la Secretaría de Protección Civil está contemplada para ser coordinadora de las acciones de este objetivo. Dada que la factibilidad es media-alta de las acciones propuestas, se debe aprovechar que los sistemas de alerta temprana efectivamente tengan una cobertura de ´cuenca´ y así se podrá generar información para alertar a poblaciones vulnerables y expuestas a inundaciones para evacuar a tiempo. Se considera fortaleza el hecho de que las mediciones del cambio climático se puedan ´traducir´ en información para la preparación ante inundaciones en las localidades de la cuenca en cuestión. Experiencia en la instalación de sistemas de alerta temprana. Obstáculos y debilidades: Coordinación de las instituciones involucradas. Oportunidades y fortalezas: Secretaría de Protección Civil como dependencia coordinadora de las acciones para alcanzar este objetivo. El mismo equipo de expertos que elabora el Atlas de Riesgos del estado puede elaborar o coordinar o supervisar la elaboración del Atlas de Riesgos y Vulnerabilidad costera del estado de Veracruz. Además la metodología puede ser la misma lo que puede redundar en costos de elaboración y de implementación. Una oportunidad es poder recurrir al FOPREDEN para diseñar componentes o partes del Atlas y promover su implementación. 90 Marco de Acción de Hyogo Propuesta de Acción 3 Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una cultura de seguridad y resiliencia en todos los municipios del estado de Veracruz Eje 1 Obj.1.3: Contribuir a la generación de capital humano en adaptación al CC Oportunidades y fortalezas: Existencia del Subprograma de ´Capacitación´ del PVPC a través del cual se pueden implementar estrategias conjuntas en el vínculo entre ACC y RRH. Disposición para capacitar a funcionarios de la Secretaría de Protección Civil y de otras Secretarías es una oportunidad para que esta capacitación se haga considerando la relación ACC y RRH. Esto fortalecerá las sinergias estratégicas entre el PVCC y el PVPC. Obstáculos y debilidades: La capacitación en materia de adaptación al cambio climático no debe concebirse ser solamente o preferentemente para la formación de expertos sino también para la población en general. Objetivo 7.4: Considerar la perspectiva de género en la elaboración y aplicación de las acciones de adaptación ante el cambio climático y mitigación de 43 emisiones de GEI Oportunidades y fortalezas: Existencia del Subprograma de ´Capacitación´ del PVPC a través del cual se pueden implementar estrategias conjuntas para incorporar la perspectiva de género. Disposición para capacitar a funcionarios de la Secretaría de Protección Civil y de otras Secretarías es una oportunidad para que esta capacitación se haga considerando la perspectiva de género. Esto fortalecerá las sinergias estratégicas entre el PVCC y el PVPC La cultura de la ´seguridad´ se puede enriquecer con la perspectiva de género ya que la vulnerabilidad en los grupos humanos se expresa comúnmente de manera diferenciada en función del género. Así que si la cultura de seguridad que se pretende lograr en el PVPC es sensible a las diferencias de género, en esa medida la resilencia a los impactos de los fenómenos climáticos aumentará al igual que la adaptación. 91 Eje 6. Economía Obj. 6.1 Reducir el riesgo del sector turismo ante los efectos del cambio climático 6.2 Reducción de los efectos del impacto negativo del cambio climático sobre el sector ganadero 6.3 Reducir los efectos del cambio climático sobre el sector pesquero 6.4 Reducir los efectos del cambio climático sobre el sector agrícola 6.5 Reducir el efecto del cambio climático en los sistemas productivos de café Marco de Acción de Hyogo Propuesta de Acción 4 Reducir los factores de riesgo subyacentes Oportunidades y fortalezas: La oportunidad de ´proteger´ y ´blindar´ a los sectores turismo, pesca, ganadería, agricultura y cafetalero frente a amenazas hidrometeorológicas puede estar en función de mecanismos de aseguramiento de la infraestructura y de los servicios en cadena que puedan ser promovidos por las instituciones nacionales de seguros Las acciones de reducción del riesgo del sector Turismo comprenden diagnósticos de amenazas, tareas de restauración ecológica y monitoreo de amenazas. Si bien no está claramente definido a qué tipo de riesgo este sector está expuesto, las acciones propuestas se pueden vincular con otras acciones de los ejes 3 (Biodiversidad) y 7 (Sociedad) del PVCC. La oportunidad para promover el turismo sustentable puede depender de los esquemas de financiamiento público (FONATUR y NAFIN) así como de internacionales. Existencia de fondos internacionales es otra oportunidad. Otra oportunidad es la re-activación del turismo de aventura y turismo ecológico en el estado como detonador económico en el estado. Esta acción estratégica planteada en el PVCC puede concebirse al mismo tiempo como una acción estratégica que contribuya al incremento de la resilencia que se vincule con tareas de conservación de ecosistemas, áreas protegidas y servicios ambientales en consonancia con el Eje 2 del PVCC. Se identifica como fortaleza el hecho de que se proponga a la Secretaría de Turismo como coordinadora de este grupo de acciones. La adaptación de los sectores ganadero, pesquero, agrícola y cafetalero al cambio se plantea como un elemento de reducción de riesgo hidrometeorológico. Obstáculos y debilidades: Puede ser una debilidad el hecho de que los riesgos hidrometeorológicos solamente estén definidos en función de los eventos sin considerar la vulnerabilidad del sector turismo. Un obstáculo puede ser la tendencia del Sector Turismo de enfrentar los riesgos solamente desde los diagnósticos de los peligros hidrometeorológicos. La no observancia de la legislación urbana y ambiental puede redundar perniciosamente en el aumento del riesgo hidrometeorológico y por ende en la dificultad en adaptarse al cambio climático. 92 Eje 7 Sociedad Obj: 7.1 Reducir los riesgos para la salud relacionados con el efecto del cambio climático 7.2 Reducir los efectos negativos del cambio climático (disminución del confort térmico y riesgos por hidrometeoros) sobre viviendas y edificaciones Oportunidades y fortalezas: Es una fortaleza el hecho de que se reconozca como una situación estructural la existencia de enfermedades transmitidas por vectores gracias al cambio climático. Esto obliga a pensar en acciones preventivas y de control que consideren las condiciones socio-económicas de los grupos más vulnerables a tales vectores y por ende la necesidad de articular la adaptación al cambio climático con las políticas de desarrollo económico, social y ambiental en la entidad. Este objetivo 7.1 claramente se puede alcanzar vía la reducción del riesgo a enfermedades provocadas también por las lluvias e inundaciones dado que es en estas condiciones ambientales pueden proliferar los vectores. Obstáculos y debilidades: Percibir al interior de la Secretaría de Protección Civil y de las otras secretarías relacionadas los riesgos a la salud como un asunto de atención exclusiva del sector salud puede representar un obstáculo grande. La salud pública es claramente un asunto de transversalidad tanto en diseño para la prevención como para la adaptación. Oportunidades y fortalezas: Es una fortaleza el hecho de que este objetivo 7.2 contempla al diseño de la vivienda bioclimática como un elemento que promueva la reducción del riesgo hidrometeorológico. Habría que incluir de manera explícita las condiciones- socioeconómicas de los grupos vulnerables para fomentar este tipo de viviendas. La demanda por reformar la legislación urbana y en materia de vivienda puede ser una ventana de oportunidad para que los esquemas de seguridad y protección de las unidades familiares mejoren frente al riesgo hidrometeorológico. Esto estaría contribuyendo a la reducción de los factores subyacente al riesgo. Obstáculos y debilidades: No considerar en las acciones de este objetivo 7.2 los procesos de ocupación ilegal/informal en zonas expuestas al riesgo de inundaciones. 93 Objetivo 7.5: Fomentar la capacidad adaptativa de los grupos económica y geográficamente vulnerables ante los impactos del cambio climático Oportunidades y fortalezas: Es una fortaleza incluir este objetivo en el PVCC ya que, tal vez, representa el eslabón más directo con la reducción de los factores que subyacen al riesgo. Fortaleza que se establezca como necesario la elaboración de mapas de vulnerabilidad por contexto regional y en función de diferencias socio-económicas. Lograr este objetivo contribuirá a reducir el riesgo a FEHMEX. Alcanzar este objetivo establecería formas de acción transversal entre varias secretarías de estado e instrumentos de político como planes y programas urbanos, ambientales, sociales y económicos. Obstáculos y debilidades: Debilidad: Elaboración de Atlas de Riesgo que preferentemente estén conceptualizados por los FEHMEX sin considerar su relación con los procesos socio-económicos que generan la vulnerabilidad 94 Referencias Aragón-Durand, Fernando (2008) “Adaptación al cambio climático y gestión del riesgo de desastres en México: obstáculos y posibilidades de articulación”, en Cambio climático, Amenazas Naturales y Salud. Programa LEAD-MÉXICO, El Colegio de México (en revisión para publicación) Brooks, Nick y Neil Adger (2006) “Assessing and enhancing adaptative capacity” en UNDP Adaptation Policy Framework. CENAPRED (2006) Guía Básica Para la Elaboración de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos. 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