REVALIDAS DE TITULOS - Universidad de la República

REVALIDAS DE TITULOS Y DE ASIGNATURAS Y ACREDITACION DE
INSTITUCIONES DE ENSEÑANZA SUPERIOR
Con especial referencia al MERCOSUR
Emilio Biasco1
INDICE.- INTRODUCCION.- PARTE I - LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA EN LAS CONSTITUCIONES DE LOS
PAISES DEL MERCOSUR.- A) República Argentina.- 1. Autonomía y autarquía universitarias.- 2. Contenido de
las leyes de organización.- 3. Concepto de autonomía.- 4. Concepto de autarquía.- 5. Contenidos de la autarquía.6. Rango de la autonomía y la autarquía.- B) República Federativa del Brasil.- 1. Reconocimiento constitucional
de la autonomía.- 2. Principios constitucionales básicos.- C) República del Paraguay.- 1. Principio general.- 2.
Ambito de la autonomía.- 3. Finalidad principal de las Universidades.- 4. Libertades garantidas por la Constitución.5. Creación por ley.- D) República Oriental del Uruguay.- 1. Creación constitucional.- 2. Régimen jurídico de
rango legal.- 3. Ambito de la autonomía.- 4. Ambito territorial de competencia.- 5. Autogobierno y cogobierno.- 6.
Estatutos de los funcionarios.- 7. Dependencia financiera del Estado Central.- E) Conclusiones sobre los alcances
de la autonomía de las Universidades de la región.PARTE II - ALCANCES CONSTITUCIONALES DE LA INTEGRACION REGIONAL.- A) República Argentina.Constitución reformada de 1994.- B) República Federativa del Brasil.- Constitución de 1988.- C) República del
Paraguay.- Constitución de 1992.- D) República Oriental del Uruguay.- Constitución de 1967.- E) Conclusiones
acerca de los ordenamientos jurídicos regionales: a) Poderes jurídicos.- b) Contenido de la integración.- c)
Alcances subjetivos de la integración.- d) Aspectos teleológicos.- e) Valor y fuerza de los tratados de integración.f) Admisión de la existencia de organismos supranacionales.- g) Cláusulas de cesión parcial del ejercicio de la
soberanía.PARTE III.- JERARQUIA DE LOS TRATADOS EN EL DERECHO INTERNO.- 1. Solución del relacionamiento en
el ámbito internacional.- 2. Solución de los litigios en el ámbito interno de los Estados.- 3. Solución del problema en
el Derecho interno.- A) República Argentina.- B) República Federativa del Brasil.- C) República del Paraguay D)
República Oriental del Uruguay.PARTE IV - VALOR Y FUERZA DE LOS ACTOS COMUNITARIOS EN EL DERECHO INTERNO.- A) Naturaleza,
estructura y caracteres del MERCOSUR.- 1. Personalidad jurídica.- 2. Naturaleza intergubernamental del
MERCOSUR.- 3. Fuentes jurídicas obligatorias del MERCOSUR.- 4. Sistema de toma de decisiones por
unanimidad.- 5. Necesaria incorporación interna del Derecho derivado.- 6. Vigencia efectiva de las normas
comunitarias.- 7. Derecho derivado.- B) Conclusiones.PARTE V - REGIMEN DE REVALIDAS EXISTENTE EN LA UNION EUROPEA.- A) Aspectos generales.- 1.
Introducción.- 2. Reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos.- 3. Desarrollo comunitario de una
educación de calidad.- 4. Desarrollo de una política comunitaria de formación profesional.- 5. Acción sobre la
cultura de los Estados Miembros.- 6. Armonización de las legislaciones y el mercado interior.- 7. Eliminación de las
trabas al derecho de establecimiento y a la libre prestación de los servicios.- 8. Principios de flexibilidad y calidad.9. Creación del Instituto Universitario Europeo.- 10. Directivas sectoriales sobre el reconocimiento de títulos por
profesiones.- 11. Sistema general de reconocimiento de títulos de Enseñanza Superior.- 12. Soluciones adoptadas
por la Unión Europea en materia de reconocimientos.- B) El reconocimiento académico de títulos y estudios.1. Desarrollo desigual.- 2. El programa ERASMUS.- 3. Reconocimiento académico.- 4. Reconocimiento
profesional.- 5. Reemplazo de equivalencia por reconocimiento.- 6. Reconocimiento académico y reconocimiento
profesional.- 7. Centros de reconocimiento académico extrauniversitario.- 8. Noción de equivalencia.- 9. Métodos
de comparación de calificaciones para la enseñanza superior.- 10. Elementos básicos para la comparación entre
programas y diplomas.- 11. Aspectos vinculados a la comparación de programas y diplomas.- 12. Red de Centros
de Información sobre el reconocimiento académico.- 13. Dificultades para poner en práctica el sistema.- 14. El
Programa COMETT.- 15. EI Programa LINGUA.- 16. El Programa PETRA.- 17. El Programa SCIENCE.- C) El
sistema de reválidas de títulos. – 1. Categorías de profesiones universitarias.- 2. Directivas sectoriales en las
profesiones universitarias.- 3. Directivas referidas a profesiones determinadas.- § Médicos.- § Enfermeros.- §
Odontólogos.- § Veterinarios.- § Abogados.- § Arquitectos.- § Farmacéuticos.- § Notarios.- D) El sistema general
1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales - Escribano Público - Doctor en Diplomacia.- Profesor Titular de
Derecho Público en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración - Profesor Adjunto (i) de Derechos
Humanos en la Facultad de Derecho.-
1
de reconocimiento de títulos otorgados por instituciones de los Estados Miembros.- E) Reconocimiento de títulos
nacionales de los Estados Miembros, expedidos por instituciones de terceros países.- F) Colegios profesionales y
Centros de Enseñanza Superior privada.- G) Conclusiones.PARTE VI - REGIMEN DE REVALIDAS EN EL MERCOSUR – 1. Protocolo de intenciones, suscrito en Brasilia el
26 III 1991.- 2. Acta de Buenos Aires de 11.VI.1992.- 3. Acta de Brasilia de 27.XI.1992.- 4. Acta de Asunción de
30.VI.1993.- 5. Acta de Montevideo de 21.XII.1993.- 6. Protocolo de Buenos Aires de 4.VIII.1994.- 7. Acta de
Buenos Aires de 4.VIII.1994.- 8. Acta de Brasilia de 9.XII.1994.- 9. Protocolo de Asunción de 28.VII.1995.- 10. Acta
de Asunción de 28.VII.1995.- 11. Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995.- 12. Acta de Montevideo de 30.XI.1995.13. Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995.- 14. Acta de Buenos Aires de 20.VI.1996.- 15. Acta de Gramado de
29.XI.1996.- 16. Protocolo de Asunción de 11.VI.1997.- 17. Acta de Asunción de 11.VI.1967.PARTE VII - REGIMEN DE REVALIDAS EN LA UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA - 1. Consideraciones
generales.- 2. Algunos aspectos históricos.- 3. La reválida de títulos.- CAPITULO I.- PRINCIPALES FUENTES DE
ORIGEN EXTRAUNIVERSITARIO.- a) El marco legislativo interno.- 1. Condiciones de admisión de títulos
profesionales y certificados de estudios.- 2. Reválida de títulos y certificados extranjeros.- b) Instrumentos
internacionales.- 1. Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1889).- 2. Convención
sobre el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1939).- 3. Tratados bilaterales.- CAPITULO II.REGIMENES INTERNOS DE REVALIDAS - A) Régimen general.- 1. Organo competente.- 2. Objeto de las
reválidas y de los reconocimientos.- 3. Cursos autorizados en atención a la cortesía diplomática.- 4. Revalidación
de grados académicos, títulos y estudios.- 5. Reconocimiento de grados académicos y títulos.- 6. Requisitos de
admisibilidad del otorgamiento de reválidas y reconocimientos.- 7. Suplencia de requisitos de admisibilidad.- 8.
Justificación de identidad.- 9. Prohibición de reválida de reválida.- 10. Principio de reciprocidad.- 11. Examen
general de las asignaturas.- 12. Requisitos para el reconocimiento de grados académicos y de títulos.- 13. Dispensa
del examen de reválida a ciudadanos.- 14. Revalidación de certificados de estudios universitarios parciales.- 15.
Concepto de estudios universitarios parciales.- 16. Revalidación mediante examen.- 17. Exámenes de estudios
parciales.- 18. Dispensa del examen de reválida a extranjeros.- 19. Principio de la razonable equivalencia.- 20.
Tratados de Montevideo y Tratados bilaterales.- 21. Idioma de los exámenes.- 22. Solicitud de nuevo examen.- 23.
Iniciación de los trámites de reválida en cada Facultad o Escuela.- 24. Verificación del cumplimiento de los
requisitos.- 25. Declaración sobre la necesidad de recibir o no los exámenes.- 26. Reválidas precedidas de
exámenes.- 27. Inscripción de los documentos básicos, en un libro especial.- 28. Texto del documento acreditante
de reválida.- 29. Convenciones sobre el ejercicio de profesiones liberales.- B) Ordenanza de Revalidación de
Estudios Parciales cursados en Instituciones Nacionales de enseñanza.- C) Expedición de títulos a alumnos que
hayan cursado parte de sus estudios en otras instituciones nacionales o extranjeras.- D) Reválida de estudios
universitarios a estudiantes extranjeros exiliados políticos.- E) Normas de emergencia sobre reválida de estudios de
personas que debieron ausentarse del país, por la situación política existente durante el gobierno de facto
(1973-1985).PARTE VIII - ANALISIS DE LA ACREDITACION DE INSTITUCIONES Y PROGRAMAS DE ESTUDIOS – 1.
Consideraciones generales.- 2. Concepto de Universidad.- § El pensamiento crítico.- § Cuatro aspectos de una
misma realidad.- § Autonomía y participación.- § La amplitud gnoseológica.- § Resumen.- 3. Concepto de
Facultad.- 4. Instituciones Privadas de Educación superior.- § Antecedentes jurídicos.- § Campos de aplicación.- §
Vigencia de la legislación.- § La legislación de la dictadura.- § La Universidad está omisa.- § Conclusiones.- 5.
Existencia de un programa sistemático de acreditaciones.- 6.- Criterios metodológicos.- 7. Finalidades y objetivos
de la acreditación.- 8. Progresiva, pero necesaria equiparación de los recursos financieros.- 9. Acreditación de
instituciones, planes, programas, etc.- 10. Cómo y cuándo deberán realizarse las acreditaciones.- 11. A cargo de
quién deberán estar las acreditaciones.- 12. Control de los procesos y control de resultados.- 13. Conclusiones
sobre un sistema comunitario de acreditaciones.- 14. Sistema de acreditaciones en la Unión Europea.- 15. Sistema
de acreditaciones en el MERCOSUR.- A) Estructura orgánica impulsora del sistema.- B) Criterios básicos para la
acreditación de carreras C) Régimen recursivo.- D) Bases para la implementación de un mecanismo experimental
de acreditación de carreras para el reconocimiento de títulos de grado universitario a) Principios generales de la
evaluación b) Criterios para la determinación de las carreras.- c) Procedimiento para la acreditación.- d) Alcances
e implicancias de la acreditación.- E) Planes trienales.APENDICE NORMATIVO – I. Constitución Nacional.- II. Ley Orgánica de la Universidad de la República.- III.
Relación de Instrumentos internacionales.- IV. Normativa y documentos del MERCOSUR.- A) Protocolos del Sector
Educación.- B) Actas de las Reuniones de Ministros del MERCOSUR.- C) Actas de la Comisión Técnica Regional
de Educación Superior (CTRES).- D) Actas de las Reuniones del Grupo de Trabajo de Especialistas en
Acreditación y Evaluación de la Educación Superior (GTEA).- V. Normativa aprobada por la Universidad de la
República.-
INTRODUCCION
2
Los modernos emprendimientos comunitarios de alcance regional —tanto el
europeo, como el latinoamericano— promovidos y financiados también por las
transnacionales financieras —cuyos gestores virtuales son el FMI y el BID, y su entorno
financiero—; sustentadores a la vez, de la globalización, la usura, la evasión de aportes
sociales y la explotación a escala planetaria del trabajo asalariado; los capitales anónimos,
beneficiarios directos y exclusivos del ahora sagrado secreto bancario, el lavado de
dinero proveniente del narcotráfico; las cuentas impersonales y los cofres secretos
—residentes exclusivos de los denominados paraísos fiscales—; los inefables
descontadores de IVA, y los evasores fiscales; todos ellos, defensores a ultranza de las
privatizaciones, las desregulaciones, la sumisión incondicional y la colonización del
aparato del Estado, tendentes a la satisfacción de sus prioridades especulativas; están
empeñados en defender y justificar la existencia de pretendidas "integraciones"
regionales, supuestamente trascendentes a lo meramente comercial y especulativo,
planteando —entre otros temas, y con inusual prioridad—, el establecimiento de
regímenes de reválidas de títulos de estudios provenientes de los diversos niveles de
enseñanza —incluida la enseñanza superior—, que —por añadidura— se originan en
dispares puntos de partida, de concepción y de rigurosidad, en los distintos países —y
aún dentro de cada país—, tanto en el ámbito público, como en el sector de las empresas
privadas dedicadas al giro de empresas de enseñanza.En la acción de esos operadores comunitarios, se intenta confundir integración,
con libre mercado; así como se confunde en los textos normativos, libre circulación de
personas, con libre circulación de factores productivos.Va de suyo que la existencia de un sistema subregional de reválidas automáticas,
no es un hecho novedoso, ni requiere la previa instalación a ultranza del libre comercio,
ni de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos2; prueba de ello fue
-entre otras- la experiencia señera, instaurada por países latinoamericanos, a fines del
siglo XIX, sin tanta alharaca política, ni doctrinaria, ni publicitaria.En efecto, la Convención sobre ejercicio de profesiones liberales3, firmada en
Montevideo el 4.II.1889, estableció el régimen de reválidas automáticas más amplio que
pueda imaginarse, disponiendo que tanto los nacionales como los extranjeros titulados en
un Estado, se tendrían por habilitados para ejercer sus profesiones en los demás Estados,
con la sola exhibición del título legalizado y la mera acreditación de identidad (art. 1º).2
Factores productivos es el neoeufemismo que -según los intérpretes más connotados del neoliberalismo-,
pretende incluir a las personas (!).3 La Universidad ha entendido por “profesiones liberales”, aquellas que se desempeñan pública y libremente,
sin vinculación o sujeción con otra persona, y que por su índole universitaria, tenían estudios que suponían una
especial preparación y cultivo de las facultades del espíritu.-
3
Al respecto comentaba Quintín Alfonsín que la Convención de 1889, institutiva de
un sistema de reválida automática, prestó buenos servicios, cuando la preparación
profesional era similar en todos los Estados-partes; pero sus resultados fueron
decreciendo a medida que se desniveló la enseñanza entre los Estados signatarios,
siendo muy resistida por algunos círculos profesionales, la extrema liberalidad de las
cláusulas pactadas.-4
Como reacción, la Convención sobre ejercicio de profesiones liberales,
firmada en Montevideo el 4.VIII.1939, estableció un régimen de reválidas condicionado
por una razonable equivalencia entre los estudios y trabajos prácticos exigidos en las
épocas respectivas en el Estado donde se expidió el título y en el Estado donde se
pretende revalidarlo (art. 1º).Es decir que la comunidad científica universitaria, más allá de las convencionales
fronteras geográficas, siempre estuvo vinculada a sus pares, y trató de superar las
diferencias socio-económicas, así como las barreras políticas, que obstaculizaron el
trasiego y el intercambio permanente de científicos, profesionales y docentes; por omisión
(indiferencia) o por acción (obstáculos políticos y económicos) que siempre tuvo que
padecer; por lo que, un sistema de generalizado de reválidas, no debería quedar
supeditado irremediablemente a las alternativas y peripecias de la dernière aventura
conservadora del libre mercado; sino que debería instrumentarse de forma tal, como para
poder sobrevivirla.Por otra parte, como surge de un mínimo análisis de la realidad, parece claro que
las personas comunes, no esperan, ni desean vivir "circulando" por países con diversas
costumbres y estilos de vida; ni los ordenamientos jurídicos originarios de cada país,
admiten, hoy por hoy, tales pretensiones; ni el régimen que se propone -en verdad- está
pergeñado para ser aplicado a la mayoría de individuos que habitan los Estados
miembros de las regiones, sino que está dirigido al pequeñísimo grupo de beneficiarios
-empresarios, profesionales o gerentes al servicio de las transnacionales-, de ese
inhumano sistema de explotación del hombre por el hombre.-5
4
V. Quintín Alfonsín: Sistema de Derecho Civil Internacional, vol. I, p. 332.-
5 A quienes pretendan asombrarse con esta última afirmación, les recuerdo la Convención Americana de
Derechos Humanos, también denominada Pacto de San José de Costa Rica, Suscrita en San José de Costa Rica el
22.XI.1969, en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos.- Entrada en vigor: 18.VII.1978,
de conformidad con el artículo 74 inciso 2º.- Uruguay la aprobó por el art. 15 de la Ley Nº 15.737, de 8.III.1985, que
declaró que su "texto forma parte de la presente ley, y ratificada por el Poder Ejecutivo el 26.III.1985W. El instrumento
de ratificación fue depositado el 19.V.1985, fecha en la cual entró en vigencia como tratado internacional para nuestro
país.- Dicha norma establece en forma expresa -aunque meramente programática- la prohibición de tal explotación,
en los siguientes términos: Art. 21.- Derecho a la Propiedad Privada.- 3. Tanto la usura como cualquier otra forma de
explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley.-
4
Desde el punto de vista subjetivo u orgánico, la cuestión del establecimiento de
un sistema de reválidas interuniversitarias e intercomunitarias, supone responder:
a) en primer lugar: la cuestión de cuáles serían los organismos competentes para
dilucidar la temática y sus problemas permanentes;
b) en segundo lugar: cuál es el ámbito de competencia que corresponde a cada
uno de los sistemas orgánicos intervinientes; y
c) en tercer lugar: qué requisitos deben cumplir las instituciones universitarias que
integren el sistema, así como los caracteres y modalidades de los estudios a revalidar.Por otra parte, y desde el punto de vista sustancial, la consideración de los
aspectos jurídicos vinculados al establecimiento de un futuro régimen comunitario de
reválidas 6 , supone el análisis previo o paralelo de una serie de ciertas cuestiones
jurídico-políticas, relevantes para la dilucidación de la temática propuesta —verdaderos
presupuestos de derecho—, como ser:
— La autonomía universitaria en las Constituciones de los países del MERCOSUR
(Parte I).— Alcances constitucionales de la Integración regional (Parte II).— Jerarquía de los Tratados en el Derecho interno (Parte III).— Valor y fuerza de los actos comunitarios en el Derecho interno (Parte IV).— Régimen de reválidas existente en la Unión Europea (Parte V).— Acuerdos sobre reválidas adoptados por las reuniones de Ministros de Cultura
del MERCOSUR (Parte VI).— Régimen de reválidas de la Universidad de la República (Parte VII).— Criterios sobre acreditaciones de Instituciones y Programas de estudios (Parte
VIII).Los señalados no son los únicos, sino algunos de los principales problemas que
6 La nomenclatura sobre el tema suele no coincidir en el derecho comparado; así en España los textos
normativos refieren a la homologación de los títulos extranjeros de educación superior, y a la convalidación de
estudios parciales universitarios.- V.: Homologación y convalidación de títulos y estudios extranjeros, Madrid, 1989,
p. 9 y ss.-
5
plantea una cuestión como la que se propone, y la literatura jurídica en la materia —a
pesar de la nutrida y reiterativa agenda de los Congresos Jurídicos a la moda—, no ha
mostrado un particular desarrollo.-
PARTE I.- LA AUTONOMIA UNIVERSITARIA EN LAS CONSTITUCIONES DE
LOS PAISES DEL MERCO SUR
Sumario.- A) República Argentina.- 1.- Autonomía y autarquía universitarias.- 2.Contenido de las leyes de organización.- 3.- Concepto de autonomía.- 4.Concepto de autarquía.- 5.- Contenidos de la autarquía.- 6.- Rango de la
autonomía y la autarquía.- B) República Federativa del Brasil.- 1.Reconocimiento constitucional de la autonomía.- 2.- Principios constitucionales
básicos.- C) República del Paraguay.- 1.- Principio general.- 2.- Ambito de la
autonomía.- 3.- Finalidad principal de las Universidades.- 4.- Libertades
garantidas por la Constitución.- 5.- Creación por ley.- D) República Oriental del
Uruguay.- 1.- Creación constitucional.- 2.- Régimen jurídico de rango legal.- 3.Ambito de la autonomía.- 4.- Ambito territorial de competencia.- 5.- Autogobierno
y cogobierno.- 6.- Estatutos de los funcionarios.- 7.- Dependencia financiera del
Estado central.- E) Conclusiones sobre los alcances de la autonomía de las
Universidades de la región.-
Las constituciones vigentes en los cuatro países miembros del MERCOSUR
contienen disposiciones expresas, que reconocen una amplia autonomía a las
universidades de la región.Como punto de partida se puede entender por autonomía un amplio grado de
capacidad de elección de opciones políticas por parte de los Entes públicos de enseñanza,
en el ámbito de sus cometidos y fines específicos, emanada de la Constitución, y ejercida
con independencia del Estado central.El alcance del concepto de autonomía, varía en relación al régimen jurídico
constitucional-legislativo, así como por la acción de la doctrina y la jurisprudencia, de cada
país.No obstante, sobre la vigencia y perspectiva del concepto de autonomía, vale la
pena recordar que en la España contemporánea, doctrina y jurisprudencia consideran
que existe un verdadero derecho fundamental a la autonomía universitaria.-7
En efecto el art. 27.10 de la Constitución española de 1978, establece:
"Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley
7
Vé. S.S. 26/1987, de 27-2; 55/1989, de 23-2; y 106/1990, de 6-6.6
establezca".Analizando el alcance de dicha norma, el Supremo Tribunal español consideró
que la autonomía universitaria se configura como un derecho fundamental:
a) por su inclusión en la sección de derechos;
b) por los términos utilizados en la redacción del precepto;
c) por los antecedentes constituyentes del debate parlamentario que llevaron a esa
conceptuación;
d) por su fundamento en la libertad académica (art. 20.1.c).- 8
En consecuencia, el fundamento último de la autonomía universitaria se encuentra
en la libertad académica, en la libertad de enseñanza, estudio e investigación; y la
protección de esas libertades frente a todos los poderes públicos, constituye la razón de
ser de dicha autonomía, la cual requiere que la libertad de ciencia sea garantizada tanto
en su vertiente individual, como en la colectiva de la institución.Y concluye afirmando que la autonomía universitaria, es la dimensión institucional
de la libertad académica, que garantiza y completa su dimensión individual, constituida
por la libertad de cátedra.-
A.- REPUBLICA ARGENTINA
1.- Autonomía y autarquía universitarias
La Constitución Argentina Reformada en 1994, en la denominada "Cláusula del
nuevo progreso", atribuye al Poder Legislativo la competencia de dictar leyes de
organización, que consoliden la unidad nacional, respetando las particularidades
provinciales y locales.2.- Contenidos de las leyes de organización
Las referidas leyes de organización:
A) Tendrán que asegurar:
8
S.S. 26/1987, de 27-2, y 55/1989, de 23-2.7
a) la responsabilidad indelegable del Estado;
b) la participación de la familia y la sociedad;
c) la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y
posibilidades, sin discriminación alguna.B) Tendrán que garantizar:
a) los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal;
b) y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales (art. 75, In. 19).3.- Concepto de autonomía
Es sabido que la autonomía es un concepto complejo, comprensible de la
actuación independiente del ente, respecto de cualquier otro, en el ejercicio de
determinadas actividades jurídicas, como por ejemplo:
a) la capacidad política;
b) la capacidad normativa;
c) la capacidad organizativa;
d) la capacidad contable, financiera o gestionaria, etc. (Carandaí).
Por lo que sólo una norma expresa, del mismo rango de la que otorga autonomía,
podría limitar esas importantes capacidades jurídicas.4.- Concepto de autarquía
También el vocablo autarquía se ha entendido en diversos sentidos, entre ellos:
a) como autosuficiencia de un organismo;
b) como autogobierno;
c) como capacidad de los Entes públicos de administrar sus propios intereses,
desarrollando una actividad con las mismas características y eficacia que la actividad
administrativa del Estado;
8
d) como la actividad de los Entes públicos diversos del Estado, de desarrollar
potestades públicas.-9
5.- Contenidos de la autarquía
La autarquía supone:
a) la potestad de obrar emitiendo actos administrativos equiparados a los del
Estado;
b) el poder de certificación;
c) el poder de autoorganización interna;
d) la autotutela administrativa (actividad subsidiaria e instrumental, tendiente a
resolver los conflictos potenciales o actuales, relativos a sus propios actos (Benvenuti).6.- Rango de la autonomía y la autarquía
O sea, que en la República Argentina, la autonomía y autarquía de las
universidades nacionales, es de nivel constitucional, preexistiendo al ordenamiento
subconstitucional —legal—, el que sólo podrá y deberá garantizarlas.Dichas cualidades de autonomía y de autarquía, deben ser respetadas no sólo por
el ordenamiento interno subconstitucional, sino también por los instrumentos
internacionales y regionales que pretendan aplicarse a, y en la Argentina.A la inversa, los sistemas orgánicos delegatarios, no pueden adoptar instrumentos
internacionales contrarios a tales normas; y los que se adopten o se dicten en
contravención de las normas superiores, serían abiertamente inconstitucionales.-
B.- REPUBLICA FEDERATIVA DE BRASIL
1.- Reconocimiento constitucional de la autonomía
La Constitución brasilera vigente (1988) reconoce a las universidades el pleno
goce de autonomía, en los ámbitos:
9 Vé. Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministrativo: para autonomía, ps. 49 y ss., 168 y ss., 193, 383 y
936; para autogobierno: p. 179; para autodichia, p. 9 y 1056 y ss.; para autarquía: p. 168, 173 y ss. y 382 y ss.-
9
a) didáctico-científico;
b) administrativo; y
c) de gestión financiera y patrimonial.2.- Principios constitucionales básicos
Además, la Carta Magna reconoce en forma expresa el tríptico básico de la
concepción tradicional y moderna acerca de las funciones propias y mínimas de toda
Universidad, a saber: que en su actuación, las Universidades obedecerán al principio de
indisociabilidad entre enseñanza, investigación y divulgación (art. 207).-10
C.- REPUBLICA DEL PARAGUAY
1.- Principio general
La Constitución paraguaya de 1992, establece como principio general, que las
universidades son autónomas (art. 79).2.- Ambito de la autonomía
Dicha autonomía comprende la posibilidad de:
a) establecer sus estatutos y forma de gobierno; y
b) elaborar los planes de estudio, de acuerdo a la política educativa y los planes
de desarrollo nacional.3.- Finalidad principal de las Universidades
La finalidad principal de las universidades y de los institutos superiores, será:
a) la formación profesional superior;
b) la investigación científica y tecnológica;
c) y la extensión universitaria.-
10
Vé. Oreste Araújo: La misión de la Universidad.- Antonio Grompone: Universidad Oficial y Universidad
Viva.10
4.- Libertades garantidas por la Constitución
Además, la constitución garantiza los principios básicos de la libertad de
enseñanza y la libertad de cátedra.5.- Creación por ley
Las universidades paraguayas no son de creación constitucional, sino que deben
ser creadas por ley.-11
D.- REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
1.- Creación constitucional
En Uruguay, la Universidad de la República12 es un ente autónomo necesario,
pues se encuentra creado y parcialmente regulado, directamente por la Constitución
Nacional (art. 203).2.- Régimen jurídico de rango legal
Complementariamente, el art. 1º de la Ley Nº 12.549 establece que "La
Universidad de la República es una persona jurídica pública, que funcionará como Ente
Autónomo, de acuerdo con las disposiciones pertinentes de la Constitución, dicha Ley
Orgánica y demás leyes, así como mediante los reglamentos (estatutos, ordenanzas,
etc.), que la misma dicte; quedando excluidos los decretos del Poder Ejecutivo.-13
11 En efecto, la Ley 136 de universidades, sancionada por el Congreso en 1993, establece los fines,
mecanismos de creación, organización y funcionamiento de las universidades paraguayas; creando el consejo de
Universidades, integrado por los Rectores de todas las universidades públicas y privadas habilitadas, con
competencia para: a) Velar por el cumplimiento de la ley.- b) Formular la política de educación superior integrada al
sistema educativo nacional.- c) Coordinar y evaluar las actividades universitarias en el orden nacional.- d) Dictaminar
respecto a la aprobación de los Estatutos y la autorización del funcionamiento de nuevas universidades.- e) Establecer
los grados académicos, como licenciado, magister, ingeniero, doctor u otros, que serán títulos universitarios
exclusivamente.- f) Dictar su reglamento interno.- Vé. Documento para la 2ª Reunión de Especialistas en Acreditación
y evaluación de Educación Superior, Asunción, 23.X.1997.12 Vale recordar que la denominación Universidad de la República, surge constitucionalmente en la reforma
de 1951.- Originariamente se le denominó, sucesiva, alternativa o paralelamente: Universidad Mayor y Universidad de
Montevideo -así se le denomina, aún hoy, en algunos centros universitarios del extranjero-, tal como surge de
numerosos instrumentos emitidos a lo largo de casi ciento cincuenta años de vida (1849-1998).13 El ente autónomo no se limita a la ejecución descentralizada de sus cometidos, sino que además regula
su materia mediante actos normativos autónomos denominados: ordenanzas.- Las ordenanzas son actos
administrativos, pero no son meros reglamentos de ejecución de normas de mayor jerarquía, sino que expresan una
voluntad normativa fundada en la propia apreciación del interés público.- Las ordenanzas pueden regular la materia
del Ente, preter legem y no sólo secundum legem; la ley no constituye el motivo, sino el límite de su ámbito de acción.-
11
En Uruguay, la enseñanza pública superior no puede prestarse en forma
centralizada, ni por otro organismo público que no sea la Universidad de la República; en
tal sentido, no existe ninguna dependencia institucional entre la Universidad y el Estado
central.El Ministerio de Educación y Cultura es una dependencia del Poder Ejecutivo; y por
disposición constitucional —tanto uno como otro—, carecen de competencia en materia
de enseñanza, y no poseen de injerencia en las actividades de las instituciones
autónomas de enseñanza pública uruguaya, cualquiera fuere su nivel.3.- Ambito de la autonomía
Respecto de la amplitud de la autonomía universitaria, el art. 5º de la Ley Orgánica
establece en forma concluyente, que "La Universidad se desenvolverá, en todos los
aspectos de su actividad, con la más amplia autonomía"14.4.- Ambito territorial de competencia
Como todo ente autónomo, la Universidad de la República posee competencia
de carácter nacional; lo que implica que en el Uruguay, no puede coexistir otro ente
público descentralizado -y menos aún centralizado-, de enseñanza superior.En el Uruguay, la enseñanza toda, actúa en forma independiente no sólo del
Ministerio de Educación y Cultura, sino también del Poder Ejecutivo.Dichos órganos, carecen de potestades constitucionales o legales, para decidir
sobre los aspectos propios de las respectivas ramas de la enseñanza pública uruguaya:
sobre su especialización.5.- Autogobierno15 y cogobierno16
La ley no puede inmiscuirse en la zona de competencia específica del Ente Autónomo, o sea, la que constituye la
denominada "especialización del ente" (Jiménez de Aréchaga-Ramírez-Cazonal Muñoz).14 El ámbito material de la autonomía universitaria, está constituido por los cometidos propios de
la
Universidad, o sea: a) un núcleo mínimo inherente al concepto de Universidad (enseñanza superior, investigación
científica, extensión cultural, colación de grados, habilitación para el ejercicio profesional); y b) los cometidos que le
confiere la Ley Orgánica.- La consecuencia de ser un Ente Autónomo, debe estar regida por un Consejo Directivo
autónomo, al que le compete la potestad de dictar su propio ordenamiento jurídico interno.15 El autogobierno (del self-government anglosajón), supone que los soportes de los órganos del ente se
eligen por los propios gobernados, o entre los propios gobernados (y entonces se denomina "autoadministración")
(Sandulli).16
El cogobierno, supone que los órganos de administración y gobierno del ente, se integran por los órdenes
12
Constitucionalmente, la Universidad de la República es autogobernada y
cogobernada en la medida en que su Consejo Directivo es designado por los órganos que
la integran, y los Consejos de sus órganos son electos por docentes, estudiantes y
egresados.En Uruguay, los Entes de Enseñanza (Universidad de la República y ANEP) gozan
de autonomía política respecto del Estado Central; y en el caso de la Universidad, se
agrega la autonomía en el gobierno y el cogobierno.Enseña Cassinelli Muñoz que la autonomía política supone que la institución
universitaria pueda diagnosticar e investigar los problemas nacionales con autoridad
moral y científica e independencia de criterio, para que sus contribuciones al
esclarecimiento de los problemas de interés general no sean falseadas por conveniencias
de partido.Señala el autor, que la Universidad de la República ha de servir para la
conservación de valores permanentes ante los entusiasmos cambiantes del gobierno o
de la opinión pública, y ha de servir para la introducción de nuevas ideas y la creación de
nuevos aportes a la comunidad, con respaldo científico, ante la inercia conservadora del
gobierno o de la opinión pública.Para cumplir bien con esa función social de conservación y de cambio, la
Universidad de la República necesita mantener una orientación independiente.-17
Su Ley Orgánica vigente es la Ley Nº 12.549, sancionada el 16.X.1958 (C. art. 204,
inc. 1º).-18
o sectores que componen la propia colectividad organizada.17
Vé. Horacio Cassinelli Muñoz: La Gaceta Universitaria.-
18 Principales antecedentes de la Ley Orgánica universitaria: Ley Nº 55, de 11.VI.1833 ("Ley Larrañaga");
D. de 27.V.1838; Ley Nº 185, de 11.VI.1838 (Academia Teórico práctica de Jurisprudencia); D. de 14.VII.1849; D. de
2.X.1849 (Reglamentación de la Universidad); DL. Nº 1.321, de 12.I.1877; DL. Nº 1.398, de 13.VII.1878; Ley Nº 1.825,
de 14.VII.1885; Ley Nº 1.953, de 25.I.1888; Ley Nº 2.078, de 25.XI.1889; Ley Nº 3.425, de 31.XII.1908; Ley Nº 5.383,
de 18.I.1916 (gratuidad); Ley Nº 9.809 de 9.III.1934).-
Otras leyes referentes a la Universidad de la República: Ley Nª 15.736, de 2.III.1985 (sobre investidura
de las autoridades electas por los órdenes; convocatoria a elecciones).- Ley Nª 15.739, de 28.III.1985 (Ley de
Emergencia para la Enseñanza), arts. 29-43 (Cap. XII)(establece el régimen electoral para la Universidad de la
República); art. 48 del Cap. XIII (transitorio).- La Ley Nº 15.754, de 26.VI.1985, modificó transitoriamente las normas
para la elección de las autoridades de la Universidad de la República, para las elecciones a celebrarse en dicho año.Sobre la enseñanza de primer y segundo nivel, Administración Nacional de Educación Pública (ANEP):
Ley Nº 15.739, de 28.III.1985 (Ley de Emergencia para la Enseñanza) modificada en sus arts. 8º.1º por Ley Nº 16.115,
de 3.VII.1990.- La Ley Nº 15.739 sustituyó a la Ley Nº 14.101, de 4.1.1973 (Consejo Nacional de Educación (CONAE),
13
6.- Estatutos de los funcionarios
La Constitución establece -también- que el Consejo Directivo de la Universidad de
la República tiene competencia exclusiva para establecer el Estatuto de sus
funcionarios19 docentes y no docentes, de conformidad con las bases contenidas en los
artículos 58 a 61 de la misma 20 , y las reglas fundamentales que establezca la ley,
respetando la especialización del Ente.-21
7.- Dependencia financiera del Estado central
En materia presupuestal, la Universidad depende de los fondos que
discrecionalmente le asignen los poderes del gobierno (Ejecutivo y Legislativo), en las
normas presupuestales quinquenales y anuales (C. arts. 220 y concordantes); no
obstante, el manejo de partidas globales, le permite utilizar en forma autónoma y más
eficiente, los escasos fondos que recibe.-
E.- CONCLUSIONES SOBRE LOS ALCANCES DE LA AUTONOMIA DE LAS
UNIVERSIDADES DE LA REGION
1.- Las Universidades públicas de los países que integran el MERCOSUR
de la que proviene la unificación en un solo Ente Autónomo de Enseñanza de tres de los preexistentes:
a) Enseñanza Primaria y Normal (Instituto de Instrucción Pública, creado por D. de 13.IX.1847; DL. Nº 1350,
de 24.VIII.1877 ("Ley de Educación Común" inspirada por José Pedro Varela); Ley Nº 1770, de 12.I.1885; Ley Nº 3441,
de 6.IV.1909 (laicidad de la enseñanza); Ley Nº 6.627, de 26.VII.1918).b) Enseñanza Secundaria (Ley Nº 9.523, de 11.XII.1935, que la segregó de la Universidad).c) Universidad del Trabajo del Uruguay (UTU) DL. Nº 10.225, de 9.IX.1942; DL. Nº 10335, de 3.II.1943,
sustitutivos de la Ley Nº 5463, de 12.VII.1916, que creó el Consejo superior de la Enseñanza Industrial en lugar de la
Escuela de Artes y oficios establecida por DL. Nº 1438, de 31.V.1879).19 Por ser un servicio de enseñanza, la Universidad de la República está exenta del control del Estado Central
sobre otras especies de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados instituidos en los arts. 197 y 198 de la
Constitución, control de legalidad y conveniencia de la gestión y de los actos de sus Directorios, en el que participan
el poder Ejecutivo y la Cámara de Senadores; así como el control sobre la conducta de sus miembros.20
La Constitución de 1952, hacía referencia a los arts. 58 y 61.-
21 La especialización del ente se refiere a la delimitación de competencia normativa entre el Estado Central
y el Ente Autónomo: representa una materia vedada a la ley; por lo que, en el ámbito de especialización del ente
(planes de estudios, pruebas y exámenes, estatuto del personal docente, etc.), no existen otros límites al ejercicio de
la autonomía, que los establecidos directamente por la Constitución.- El concepto de especialización del ente como
límite a la potestad legislativa del Estado Central, fue desarrollado en la década del veinte por Jiménez de Aréchaga
y Juan Andrés Ramírez, y quedó incorporado al derecho positivo uruguayo, desde la Constitución 1952 a la fecha.-
14
constituyen instituciones estatales autónomas, con autonomía reconocida en las
respectivas Constituciones, no delegable, ni en órganos internos de cada Estado, ni en
órganos de gobierno del MERCOSUR.2.- La autonomía jurídica constituye un concepto complejo que, con algunas
variaciones de contenido y de concepto, comprende, entre otras:
a) la aptitud de dictarse el propio ordenamiento jurídico22;
b) la posibilidad de sustraerse a la dirección y control de los órganos ejecutivos del
Estado (Poder Ejecutivo, Ministerios), en lo que a enseñanza se refiere;
c) la potestad de establecer una orientación independiente —y eventualmente
contraria a la establecida o sostenida por los poderes del Estado—, en materia de política
universitaria23;
d) la facultad de dictar el estatuto de sus funcionarios, de establecer los planes de
estudios, los títulos y certificados, así como de otorgar las reválidas de los mismos.Los títulos correspondientes al ejercicio de profesiones científicas o no, deben ser
expedidos o revalidados por las instituciones públicas encargadas de los niveles o grados
respectivos.No caben dudas que ello es así, respecto de aquéllas profesiones que requieren
-para su ejercicio-, la posesión de título habilitante.Pero también deben ser expedidos o revalidados por las instituciones docentes
públicas respectivas, aquéllos títulos de profesiones cuyo ejercicio no requiere la
posesión necesaria de título habilitante, pues así lo establecen las normas respectivas.Y ello es así, por cuanto:
a) La Constitución reconoce entre otras, la libertad de trabajo y profesión,
limitables por leyes fundadas en razones de interés general.b) A la ley le corresponde reglamentar la intervención del Estado para mantener
22 La autonomía jurídica es la capacidad del ente de obrar en el ámbito jurídico, efectuando opciones
respecto del cumplimiento de sus propios fines.- Dicha autonomía comprende: a) la autonomía normativa (estatutaria,
reglamentaria); b) autonomía organizatoria (capacidad de darse su propia organización interna); c) autonomía de
gestión (manejo y balance de los fondos públicos presupuestales y extrapresupuestales que recibe).23 La autonomía política implica la potestad de elegir entre diversas opciones posibles, respecto de los
propios fines institucionales.-
15
entre otros la seguridad y el orden públicos (C. Art. 68.2º).c) Pero no pueden caber dudas —en especial si se toma en cuenta la caótica
situación imperante incluso en países vecinos— que la emisión indiscriminada e
irracional de títulos, atenta contra la credibilidad de los mismos, provocando confusión
en la población, que carece de medios idóneos para detectar el nivel y efectividad de la
labor que ofrece quien esgrime un título profesional, cualquiera fuere su especialidad.d) El título es la expresión del cumplimiento de estudios en una institución de
enseñanza (pública o privada), habilitada o fiscalizada por el Estado que acredita la
capacidad técnica y formación cívico-moral del beneficiario.En sus recordadas clases de Derecho Administrativo 2º, el Profesor Enrique
Sayagués Laso enseñaba que en los textos constitucionales, no hay nada que se refiera
concretamente al otorgamiento de títulos y grados; por lo que su regulación ha estado
siempre en manos de legislador, existiendo un régimen variado al respecto.Así en 1877, se fue a un régimen de libertad absoluta; el resultado de ese régimen
obligó casi inmediatamente a su supresión, porque se había perdido el prestigio que
habían tenido nuestros títulos.Cualquiera podía obtener un título con muy pocos estudios; de ahí que en
1885, se va a un régimen de contralor de expedición de títulos e incluso de imposición de
que los estudios superiores se realizaran obligatoriamente en la universidad oficial. –
Se da marcha atrás, poco después, en 1888, y luego del desastre sobrevenido en
1877; e inmediatamente en el año siguiente, se vuelve a un sistema de contralor por
parte del Estado en el otorgamiento de títulos, que se mantiene actualmente.Decíamos que el principio en nuestro derecho es que el título o grado lo otorgue
el Estado.Eso es en general, pero hay que señalar alguna situación muy especial, en donde
en realidad estamos casi en el límite y puede decirse que en el fondo son las instituciones
privadas las que lo hacen aunque bajo una serie de fiscalizaciones del Estado".En forma concomitante y según los historiadores ODDONE y PARIS, por Decreto
de Latorre de 12.I.1877 se estableció la libertad de estudios, suprimiéndose los cursos
secundarios en la Universidad, como medio de quebrar la acción política y la altivez cívica
de los claustros universitarios (Eduardo Acevedo).Ese vacío universitario fue cubierto por diversas asociaciones científicas y
16
culturales: el Club Universitario, la Sociedad de Ciencias Naturales, el Club Literario
Platense, la Filo-Histórica, fusionadas desde 1877 en el Ateneo del Uruguay, el Club
Fraternidad y la Sociedad de Estudios Preparatorios, quienes actuaron sin garantías ni
control, y por medio de particulares, no siempre de probada competencia (Dr. M.
Aguirre).Así, frente al Ateneo del Uruguay, la Sociedad Universitaria (especies de
universidades libres), se erigió el Liceo Universitario, dependiente del Club Católico,
fundado para defender la doctrina católica y la enseñanza religiosa; la enseñanza
nacional se partidizó y se dogmatizó.El gobierno de la época llevó a cabo una política de concesión de privilegios
a instituciones privadas (tales como: el Liceo Universitario, los Colegios de San
Francisco; el del señor Negrotto; el Pío de Villa Colón; el Liceo Montevideano de José
María Cordero y el Establecimiento de Ricaldoni).Ante la proliferación y generosidad de diplomas emitidos por los colegios
particulares, la Universidad reclamó ante el Poder Ejecutivo, quien por nota de
19.II.1878 y mediante aprobación posterior de una ordenanza general de exámenes,
pusieron coto a los títulos de Bachiller expedidos por instituciones privadas,
estableciendo que no tendrían valor ante la Universidad, sin previa sumisión de los
que los obtuvieren, a las prescripciones establecidas por aquélla.En idéntico sentido y resumiendo sus enseñanzas, Enrique Sayagués Laso
concluía que "Las soluciones que consagra la ley de 1885, son:
1) Reconoce en forma amplia el derecho de enseñar y la libertad de estudiar.2) Pero el Estado es el único que puede otorgar grados y títulos académicos.3) Teniendo además derecho de inspeccionar los establecimientos de enseñanza
privada.Incluso se estableció que determinados cursos prácticos sólo podían realizarse en
institutos oficiales".En materia de títulos, diplomas o certificados referidos a estudios equivalentes a
los de la enseñanza superior, el ordenamiento vigente -constituido por la Ley Nº 2078 de
25.XI.1889 en lo no modificado o derogado por normas posteriores- establece esquemáticamente:
A) la equiparación y goce de los mismos derechos entre estudiantes matriculados
17
en la Universidad de la República y los matriculados en establecimientos privados de
enseñanza superior, a condición de cumplir con las ordenanzas universitarias respectivas
y de que se sometan a los planes de estudios universitarios, en cuanto al número de
asignaturas y mínimo de tiempo a cursarse, pudiendo adoptar libremente métodos, textos
de enseñanza y doctrina, que se adecuen a las denominadas "bases fundamentales de la
nacionalidad".B) La posibilidad de optar por títulos, diplomas o certificados expedidos por la
Universidad, rindiendo los exámenes respectivos ante tribunales universitarios.No caben dudas respecto de la vigencia de dicha norma; en efecto:
A) Al discutirse la Ley Orgánica de la Universidad de la República, la entonces
"Repartición Jurídica" de la Universidad, a cuyo frente se encontraba el Dr. Orestes
Araújo, con la colaboración del Dr. Horacio Cassinelli Muñoz, elaboraron un voluminoso
y exhaustivo informe, conteniendo un estudio comparativo entre el ante-proyecto de la ley
orgánica aprobado por la Asamblea General del Claustro y la legislación universitaria
existente a la fecha, incluido en el Rep. 434/958 de 14.VII.1958.En ese enjundioso estudio, quedó de manifiesto la vigencia formal -entre otras- de
la Ley Nº 2078 de 25.XI.1889, y en lo que aquí nos interesa, sus artículos 4 y 6 (ap.22)
respecto de los que se propuso una nueva redacción con "ligeras variantes para poner los
en consonancia con el actual régimen jurídico de la Universidad".B) El criterio expuesto en la materia por los Asesores universitarios, fue recogido
en totum en la "Opinión del Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social" en nota
de 19.VIII.58, enviada a la Cámara de Representantes, por el Ministro Clemente Ruggia
suscribiendo un informe del Asesor Letrado Dr. Ricardo A. Clavijo.C) O sea, que en 1958, ni a nivel universitario ni a nivel Ministerial, cabían dudas
respecto de la vigencia del referido texto legislativo.La propuesta universitaria, hecha suya por el Ministerio de Instrucción
Pública y Previsión Social de la época, establecía:
"Art. 4º.- "Los estudiantes que, cursen sus asignaturas libremente, podrán rendir
examen ante los tribunales de los establecimientos oficiales de enseñanza superior,
para optar en la oportunidad debida al título o certificado a que aspiren, a condición de
cumplir con las exigencias que establezcan las ordenanzas universitarias respectivas"."Art. 6º.- "Los estudiantes que cursen sus estudios en Establecimientos
particulares, quedarán equiparados a los estudiantes matriculados en la
18
Universidad y gozarán de los mismos derechos de éstos a condición de cumplir
con lo que dispongan las ordenanzas universitarias respectivas y en particular:
1º.- De someterse al plan de estudios Universitarios en cuanto al número de
asignaturas y mínimun de tiempo en que deban cursarse.- Los métodos, textos de
enseñanza y doctrina que se adopten, son enteramente libres.2º.- De que el Director del Establecimiento pase en los dos primeros meses del
curso escolar una nómina de los estudiantes matriculados en cada asignatura y otra
de los que han de rendir examen, con quince días de antelación a la época de los exámenes" (énfasis agregado).D) La sanción de la Constitución de 1966 así como la legislación posterior no
modificó esa situación.E) Esta última afirmación, es válida aún después de sancionado el Decreto Ley
Nº 15.661, genéricamente convalidado por la Ley Nº 15.738; en virtud de su evidente
inconstitucionalidad formal y sustancial.En efecto:
a) Desde el punto de vista formal, ni el DL Nº 15.661, ni la Ley Nº 15.738 dieron
cumplimiento a lo dispuesto por el art. 202, inc. 3º de la Constitución que establece que:
Los Entes de Enseñanza Pública, serán oídos, con fines de asesoramiento, en la
elaboración de las leyes relativas a sus servicios, por las Comisiones Parlamentarias; en
el primer caso por faltar su órgano rector (el Consejo Directivo Central), así como sendas
Cámaras Parlamentarias y en el segundo caso, por no habérsela oído.b) Desde el punto de vista sustancial, porque para la validez y eficacia de un título
no alcanza con la mera registración en una dependencia administrativa ministerial; ni
alcanza con la autorización del Poder Ejecutivo para que la pretendida "Universidad"
adquiera el carácter de tal; y porque tanto la habilitación como el funcionamiento de los
establecimientos de enseñanza, son actos administrativos cuya competencia pertenece
histórica, natural y jurídicamente a los organismos estatales especializados en la materia,
y el Poder Ejecutivo no puede ejercer una competencia que no tiene.La interpretación que se propugna, se encuentra avalada por el régimen jurídico
de la enseñanza privada aplicable en los niveles primario y secundario o medio.En efecto:
A) La Ley Nº 14.101 de 4.I.73 (Ley de Educación General) durante sus 12 años
19
de vigencia dispuso -y no fue jurídicamente impugnado- entre otras normas; que al
Consejo Nacional de Educación le compete (art. 16):
"25) Conferir y revalidar títulos, diplomas y certificados de estudios nacionales y
extranjeros"; resulta claro que la referencia expresa a reválidas nacionales, tiene que ver
directamente con los estudios cursados en institutos privados.B) Por su parte la Ley Nº 15.739 de 28.III.85 ("Ley de emergencia de la
Enseñanza") actualmente en vigor, en su art. 14 reitera que serán atribuciones de los
Consejos Desconcentrados: "12) Conferir y revalidar certificados de estudios nacionales
y revalidar certificados de estudios extranjeros en los niveles y modalidades de educación
a su cargo"; y admitiendo similar comentario al referido en el apartado anterior.C) En consecuencia, resulta irrazonable, ilógico y antijurídico aceptar la
revalidación por parte de los organismos públicos respectivos, de títulos, diplomas y
certificados expedidos por los institutos privados de nivel primario o medio, negándosele
-simultáneamente- a la Universidad de la República, la revalidación de las constancias
similares expedidas por las instituciones privadas de nivel superior.La analogía y la igualdad constituyen otros argumentos coadyuvantes al respecto.El Decreto Fundacional de 27.V.1833 instituyó con carácter de Universidad
Mayor, a la Casa de Estudios Generales, reconociéndole el goce del fuero y jurisdicción
académica que por considerarse Universidad, le competía ejercer.
Dicha norma no fue expresamente derogada.El referido fuero académico, fuero universitario o escolar, era una especie de
privilegio otorgado a las Universidades desde la segunda mitad de la Edad Media, por
el cual, los miembros de los órdenes universitarios gozaban de jurisdicción especial, en
materia civil, penal, disciplinaria.Dicho fuero otorgado a numerosas universidades de diversos países, subsistió en
España hasta el año 1836.Es decir que cuando se aprobó el decreto de 27.V.1838, sólo podría subsistir la
potestad disciplinaria de las Universidades respecto de sus docentes y alumnos.De todas formas, el fuero académico o universitario, como atributo propio de la
Universidad junto a otras normas jurídicas, constituye el fundamento actual del poder
disciplinario que posee la Universidad de la República; potestad explícita, de derecho
público, no atribuida a ninguna otra institución pública o privada de nivel superior.20
En nuestro país, los ciclos educativos están previstos en la propia Constitución
en forma taxativa; primaria, secundaria o media y superior; pudiendo subdividirse los
grados señalados, pero sin agregarse nuevos grados.Cada grado constituye la expresión de un ciclo educativo, en cuya culminación
respectiva, se otorga el título o certificado correspondiente.Precisamente la denominada "colación de grados", es el acto de conferir un
grado de rango universitario, a quien se gradúa en una Facultad; y que generalmente va
acompañado de un título, testimonio o diploma, documento acreditante de la profesión
respectiva.Corresponde a las autoridades públicas pertinentes, fijar el contenido y los límites
de los cursos correspondientes a cada grado; y establecer los títulos respectivos.En consecuencia, el título habilitante o no, constituye la constancia oficial de la
culminación de un ciclo que posee cierta unidad de contenido y de fin.En el ámbito de la enseñanza superior sólo la Universidad de la República fue
autorizada para establecer o instituir títulos (Ley Nº 12.549 art. 21, lit. e); y en
consecuencia, para conferirlos u otorgarlos.Los títulos pueden ser habilitantes o no para el ejercicio de una profesión; pero
aunque no fueren habilitantes, la invocación de un título profesional, debe
corresponder a la aptitud técnica respectiva.Por otra parte la unificación y control oficial de los títulos expedidos por
instituciones de enseñanza privada, contribuirá a su prestigio y credibilidad, bases
esenciales de su propia existencia.En cuanto a los certificados de estudios, deben quedar restringidos para las
hipótesis de estudios que no reflejan obtención de grados o la aptitud para el desempeño
de especialidades teóricas o prácticas.- 24
Pero además, cabe recordar, que la autonomía supone la atribución de
poderes-deberes, cuyo ejercicio resulta irrenunciable, incedible e indelegable.Posiblemente las respectivas leyes orgánicas limiten de alguna forma el alcance
teórico de la autonomía.-
24
Vé. Emilio Biasco: “Aspectos jurídicos de la enseñanza superior en el Uruguay”.21
Ese no es el caso de la Ley Orgánica de la Universidad de la República, cuyo texto
concuerda con los principios básicos de la autonomía manejado por los clásicos del
Derecho público (constitucional y administrativo).3.- La reválida de estudios universitarios, en sus aspectos sustantivos,
constituye una típica materia de competencia privativa y excluyente, propia de las
Universidades de la región; en cuyo mérito -y en cuando al fondo-, deben ser discutidos,
concertados, regulados y aplicados, exclusivamente por los representantes de las
instituciones de enseñanza de los Estados partes; y sólo refrendados -a posteriori- por las
autoridades centrales de los Estados Miembros del MERCOSUR.4.- Tratándose del ejercicio de un poder-deber, las Universidades de la Región,
sean públicas o privadas, deben defender la autonomía universitaria en todas sus facetas
y en todos los ámbitos; por lo que corresponde advertir, que la realidad jurídica y política
en materia propia de la enseñanza superior, excluye la decisión directa de los operadores
políticos de los Estados miembros, ajenos a las instituciones de enseñanza.5.- Por otra parte, corresponde recordar que no todos los asuntos internos,
integran la competencia propia de los órganos comunitarios; y, entre los asuntos
ajenos a dicha competencia, se encuentran los temas de la enseñanza toda —y en
especial la enseñanza superior—, de cada uno de los países miembros.6.- Asimismo, conforme a la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados, corresponde señalar que:
a) si bien un Estado parte en un tratado, no podrá invocar las disposiciones de su
derecho interno como justificación por el incumplimiento del tratado (art. 27);
b) y el hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado
haya sido manifestado en violación de una disposición de su derecho interno
concerniente a la competencia para celebrar tratados, no podrá ser alegado por dicho
Estado como vicio de su consentimiento;
c) pueden invocarse las disposiciones de derecho interno, cuando esa violación
sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno
(Ibídem, art. 46).-25
25 Ley Nº 16173 de 30.III.1991.- Convención de Viena sobre Derecho de los tratados.- OBLIGACION DE
CUMPLIR LOS TRATADOS DE BUENA FE (PACTA SUN SERVANDA).- Todo tratado en vigor obliga a las partes y
debe ser cumplido por ellas de buena fe.- PROHIBICION DE INVOCAR EL DERECHO INTERNO COMO
JUSTIFICACION DEL INCUMPLIMIENTO DE LOS TRATADOS.- Un Estado parte en un tratado no podrá invocar las
disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado (art. 27, núm. 1).- VIOLACION
DE NORMAS CONCERNIENTES A LA COMPETENCIA PARA CELEBRAR TRATADOS.- Constituye vicio de
consentimiento de un Estado para obligarse por un tratado, si fuere manifestado con violación de disposiciones de su
derecho interno, concerniente a la competencia para celebrar tratados, cuando: a) la violación sea manifiesta; y b)
22
Desde el punto de vista jurídico, las Constituciones de los Estados, son
denominadas y consideradas "normas fundamentales"; en su mérito todas las normas
de rango constitucional poseen importancia fundamental en el derecho interno de
cada Estado Miembro.Pero, si más no fuere, las normas constitucionales sobre la autonomía -y la
autarquía- universitaria, constituyen sin lugar a dudas, preceptos de carácter fundamental
del derecho interno de cada Estado Parte; por lo que no podría, ni debiera alegarse el
desconocimiento expreso o implícito, por representantes de los Ministerios de Educación
y/o de Cultura de los mismos, quienes —generalmente— han transitado por los claustros
universitarios de sus respectivos países.-
PARTE
REGIONAL 26
II.-
ALCANCES
CONSTITUCIONALES
DE
LA INTEGRACION
Sumario.- A) República Argentina.- Constitución de 1994.- B) República
Federativa del Brasil.- Constitución de 1988.- C) República del Paraguay.Constitución de 1992.- D) República Oriental del Uruguay.- Constitución de 1967.D) Conclusiones acerca de los ordenamientos jurídicos regionales.- a) Poderes
jurídicos.- b) Contenido de la integración.- c) Alcances subjetivos de la
integración.- d) Aspectos teleológicos.- e) Valor y fuerza de los tratados de
afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno (art. 46).- Art. 50.- Corrupción del representante
de un Estado o de una organización internacional.- Un Estado o una organización internacional cuya manifestación del
consentimiento en obligarse por un tratado ha sido obtenida mediante la corrupción de su representante, efectuada
directa o indirectamente por un estado negociador o por una organización negociadora, podrá alegar esa corrupción
como vicio de su consentimiento en obligarse por el tratado.- Art. 51.- Coacción sobre el representante de un Estado
o de una organización internacional.- La manifestación por un tratado o por una organización internacional del
consentimiento en obligarse por un tratado que haya sido obtenida por coacción sobre el representante de dicho
Estado o de dicha organización mediante actos o amenazas dirigidos contra él carecerá de todo efecto jurídico.- Art.
52.- Coacción sobre un Estado o una organización internacional por la amenaza o el uso de la fuerza.- Es nulo todo
tratado cuya celebración se haya obtenido por la amenaza o el uso de la fuerza en violación de los principios de
derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas.- NULIDAD DE LOS TRATADOS OPUESTOS
A UNA NORMA DEL JUS COGENS.- Es nulo todo tratado que, en el momento de su celebración, esté en oposición
con una norma imperativa de derecho internacional general.- Para los efectos de la presente Convención una norma
imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de
Estados en su conjunto como no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior
de derecho internacional general que tenga el mismo carácter (art. 53).- NULIDAD DE LOS TRATADOS
CONTRARIOS A UNA NORMA SUPERVINIENTE DEL JUS COGENS.- Si surge una nueva norma imperativa de
derecho internacional general, todo tratado existente que esté en oposición con esa norma se convertirá en nulo y terminara (art. 64).26 Sobre el Derecho comunitario -excepto el temas de las reválidas- vé.: "Federalismo y MERCOSUR.Adaptación de las constituciones al MERCOSUR", versión escrita y anotada de la conferencia efectuada por el autor
en la Facultad de Derecho de San Pablo, el 31.VIII.1995; publicada en la Revista de Derecho Público N1 9, p. 55 y ss.;
y en Derecho Administrativo, obra colectiva en homenaje al Profesor Miguel S. Marienhoff, p. 107 y ss.-
23
integración.- f) Admisión de la existencia de organismos supranacionales.- g)
Cláusulas de cesión del ejercicio de la soberanía.-
La creación de mercados económicos más amplios -no sólo por territorio, sino
especialmente por población productora y, eventualmente, consumidora- originada y
concretada principalmente en el ámbito europeo, se ha extendido rápidamente a diversas
zonas del planeta, constituyéndose en el verdadero revulsivo de la época
contemporánea.Los Gobiernos de los Estados Americanos no han querido -y, en alguna medida,
no han podido- quedar fuera de ese proceso integracionista de neto cuño economicista,
ensayando en las últimas décadas, diversos modelos de integración predominantemente
económico - comercial, con suerte dispar; y, en general, con magros resultados en otros
aspectos -no menos importantes- de la realidad social.El lacónico testimonio de esos contradictorios y confusos afanes, se encuentra
plasmado desde los respectivos textos constitucionales, a los tratados y demás
instrumentos jurídicos externos e internos de los Estados Miembros.-27
Los orígenes históricos de iniciativas más o menos similares, podrían remontarse
hasta la epopeya independentista -tantas veces mentada-; pero lo que ciertamente varía,
son los fundamentos políticos y especialmente económicos y sociales de las actuales
propuestas integracionistas.Asimismo no deja de asombrar, una cierta confusión y promiscuidad en la
utilización de una terminología (integración) que posee significados que generalmente no
coinciden con el uso que se suele hacer de ella.A continuación, nos limitaremos a considerar brevemente, el panorama
constitucional actual de los países que integran de forma plena, el denominado Mercado
Común del Sur.-28
27 Cabe destacar las soluciones avanzadas incorporadas a las Constituciones de algunos países
latinoamericanos: a) Colombia: Establece que por medio de tratados o convenios aprobados por el Congreso, podrá
el Estado obligarse para que, sobre las bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales,
que tengan por objeto promover o consolidad la integración económica con otros Estados (art. 76, ord. 18).- b) El
Salvador: Establece que la integración podrá efectuarse mediante tratados o convenios con las repúblicas
interesadas, los cuales podrán contemplar la creación de organismos con funciones supranacionales (C. de 1983, art.
89).- c) Guatemala: Establece que el Congreso puede aprobar tratados, convenios, etc., que atribuyan competencias
a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un orden jurídico comunitario, para realizar objetivos
regionales y comunes en el ámbito centroamericano (C. de 1985, art. 171).28 Al efecto resulta aleccionante recordar algunos textos constitucionales europeos: a) En España el art. 93
de la Constitución de 1978, permite la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución
internacional, el ejercicio de competencias derivadas de la misma.- b) El art. 11 de la Constitución de la Constitución
italiana de 1947 dispone que Italia accede a las limitaciones de soberanía necesarias para un ordenamiento que
24
A) REPUBLICA ARGENTINA - Constitución de 1994 29
El Art. 75 de la Constitución vigente establece que:
Corresponde al Congreso:
24.- Aprobar tratados de integración que deleguen 30 competencias y
jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad
e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos
humanos.- Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía
superior a las leyes.
La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la
mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara, declarará la
conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el
voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara,
después de ciento veinte días del acto declarativo.-La denuncia de los
tratados referidos en este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.1.- Con esta reciente reforma, Argentina se pone a tono con las exigencias propias
de los actuales movimientos integracionistas regionales.-31
asegure la paz y la justicia entre las nacionales.- c) El art. 24.1 de la Constitución alemana de 1949 establece que la
Federación podrá transferir derechos de soberanía, mediante ley, a instituciones internacionales.- d) El Preámbulo
de la Constitución francesa de 1946, establecía que, bajo reserva de reciprocidad, Francia consiente en las
limitaciones de soberanía necesarias para el establecimiento de un orden que asegure la paz y la justicia: mientras
que el actual art. 55, dispone que los tratados o acuerdos debidamente ratificados, tendrán una autoridad superior a
las leyes.- Soluciones similares se establecen en las Constituciones de: Dinamarca (art. 20); Suecia (art. 5, cap. 10);
Bélgica (art. 25 bis); Holanda (Art. 67); Luxemburgo (art. 49 bis); Grecia (art. 28).29
Anteriormente -Constitución de 1853 y sus modificaciones- carecía de normas específicas al respecto.-
30 De entenderse el vocablo delegar en el sentido técnico de la expresión (como poder jurídico de autorizar
a un tercero, a expresar la voluntad del delegante, manteniendo éste, simultáneamente, la posibilidad de dictar actos
en la materia delegada), resultaría imposible imaginar el funcionamiento de un ente supranacional, del estilo de las
Comunidades Europeas.- Por otro lado, la delegación de atribuciones es revocable en cualquier momento, sin
expresión de causa.31 Se supera así, el obstáculo capital que planteaba una Constitución sin referencias al proceso
integracionista, señalada por la mayoría de los juristas argentinos.- Vé.: Miguel Angel Ekmekdjian: Introducción al
Derecho comunitario latinoamericano, p. 280 y ss.- Buenos Aires, 1994; quien hace referencia al pensamiento de
Vanossi, en cuanto afirma que la transferencia de atribuciones a organismos internacionales, requiere una reforma de
25
Se ha señalado que la norma incorporada habilita a suscribir tratados de
integración, sin aclararse si el delegatario debe ser una organización supranacional de la
cual la Nación Argentina forme parte.-32
2.- Tratándose de Estados de Latinoamérica, la aprobación de los tratados de
integración que deleguen competencias y jurisdicción, requerirá mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara; 33 simétricamente, la denuncia de dichos
tratados, debe ser aprobada por la mayoría absoluta de componentes de cada Cámara34.3.- Como contrapartida del ingreso a los sistemas de integración se reclama:
a) reciprocidad;
b) igualdad35;
c) respeto del orden democrático y
d) respeto de los derechos humanos.4.- Dichos tratados no poseen jerarquía constitucional 36, pero sí tienen un
las constituciones rígidas como la argentina, ya que de lo contrario, la Constitución pasaría a ser rígida hacia adentro
y flexible hacia afuera: los poderes estarían sujetos a flexibilidad y los derechos a cierta rigidez.32
Vé.: Roberto Dromi y Eduardo Menem: La Constitución reformada, p. 266.-
33 En caso de tratados de integración con otros estados, se requiere previa declaración de conveniencia,
votada por mayoría absoluta de presentes de cada Cámara y posterior aprobación por mayoría de componentes de
cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo.34
Se imponen una serie de condiciones para habilitar el ingreso del estado a uno de esos sistemas; la norma
cita cuatro: a) reciprocidad; b) igualdad; c) respeto del orden democrático; d) respeto de los derechos humanos.- En
cuanto al problema de la jerarquía del tratado de integración, el principio general consignado en el art. 75 inc. 22, es
el de la prioridad de los tratados sobre las leyes y, por ende, sobre toda otra norma infralegal.- La única excepción
viene dada para los tratados de derechos humanos que gozan de jerarquía igual a la de la constitución.- El inc. 24
nada dice sobre la jerarquía de los tratados de integración, pero se ha interpretado que los rige el mismo principio
general del inc. 22, o sea, el de la supralegalidad.- Por ende, no están ni pueden estar al mismo nivel de la
constitución.- Es claro que ello supone una antinomia ante el principio general del derecho internacional según el cual
éste tiene primacía sobre el derecho interno.- Pero ante la jurisdicción internacional, el estado asume responsabilidad
internacional por incumplimiento de un tratado integración, aún cuando para ello se funde en su inconstitucionalidad.Vé. Germán Bidart Campos: Manual de la Constitución reformada, t. II, p. 419 y ss.35 Se exige además de la reciprocidad, la igualdad; porque podría darse la reciprocidad en distintas
proporciones, donde -teóricamente- se podría dar más y recibirse menos.- La igualdad está planteada como
contrapartida de la delegación de la soberanía.- Vé.: Roberto Dromi y Eduardo Menem: La Constitución reformada,
p. 267.36
Tal como ocurre con los tratados sobre derechos humanos, previstos en el actual art. 75 núm. 22.26
rango superior a las leyes (supralegal).-37
5.- Asimismo, se ha considerado que el derecho comunitario derivado
(compuesto por normas dictadas en consecuencia de los tratados de integración),
también tiene jerarquía superior a las leyes, incorporándose automáticamente al derecho
interno, sin necesidad de intervención de ningún órgano integrante de los poderes
internos.-38
B) REPUBLICA FEDERATIVA DE BRASIL - Constitución de 1988
Art. 4º.- La República Federativa de Brasil se rige en sus relaciones
internacionales por los siguientes principios:
....................................................................................................................
Parágrafo único.- La República Federativa del Brasil buscará la
integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América
Latina, con miras a la formación de una comunidad latinoamericana de
naciones.Para la República Federativa de Brasil, la integración económica, política, social y
cultural de los pueblos de América Latina, con miras a la formación de una comunidad
latinoamericana de naciones, constituye un principio fundamental 39 del ordenamiento
37 En doctrina se da el nombre de derecho comunitario primario de primer grado- al propio tratado-marco de
integración, y el de derecho comunitario secundario o derivado a las normas que, con base en el tratado, emanan de
los órganos de la comunidad supraestatal por él creada, hay que atender a la jerarquía de este derecho comunitario
secundario, al que por razones prácticas vamos a denominar sencillamente como derecho comunitario.- En el art. 75,
inc. 24, después de referirse a los tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones
supraestatales, se añade: "las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes".- Estas
normas dictadas en su consecuencia, son normas distintas del tratado de integración, ya que surgen como
consecuencia de las organizaciones supraestatales creadas por dicho tratado.- El inciso sólo les asigna prelación
sobre las leyes.- Respecto del derecho comunitario, el reconocimiento de jerarquía superior a las leyes que efectúa
el inciso 24 significa que dichas normas se incorporan automáticamente a nuestro derecho sin intervención de ningún
órgano de poder interno, y son -como principio- directamente aplicables en la jurisdicción interna.- La trasgresión de
este principio compromete la responsabilidad internacional del Estado.- Vé. Germán Bidart Campos: Manual de la
Constitución reformada, t. II, p. 421 y ss.38 Germán J. Bidart Campos: Tratado elemental de Derecho constitucional argentino, t. VI, p. 590 y
ss.-Roberto Dromi y Eduardo Menem: La Constitución reformada, p. 262 y ss.- Buenos Aires, 1994.39 La doctrina brasilera distingue entre los principios fundamentales y los principios generales del Derecho
constitucional; incluyendo la integración latinoamericana entre los primeros.- Señala que los principios fundamentales,
integran el Derecho constitucional positivo, traduciéndose en normas fundamentales, normas-síntesis o
normas-matriz que explicitan las valoraciones políticas fundamentales del legislador constituyente, conteniendo las
decisiones políticas fundamentales que el constituyente acogió en la Carta Magna.- Dichos principios poseen una
función ordenadora, son directamente aplicables y en su accionar funcionan como criterios de interpretación y de
integración, dando coherencia general al sistema.- Así, la frase "República Federativa de Brasil", es en sí, una
declaración normativa, que sintetiza las formas de Estado o de gobierno, sin relación predicativa o de imputabilidad
explícita, y vale tanto como afirmar que Brasil es una República Federativa.- Las normas del artículo 41, constituyen
27
jurídico interno.Se trata de una norma programática dirigida a los órganos del Estado y en
particular al legislador.Se refiere a la integración de los pueblos.La finalidad de la integración es la formación de una comunidad latinoamericana
de naciones.C) REPUBLICA DEL PARAGUAY - Constitución de 199240
Art. 145.- DEL ORDEN JURIDICO SUPRANACIONAL.La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados,
admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los
derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del
desarrollo, en lo político, económico, social y cultural.Dichas decisiones sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada
Cámara del Congreso.El ordenamiento jurídico paraguayo sólo admite la existencia de un orden jurídico
supranacional.Con la finalidad de garantizar la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de
la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural.Las decisiones sólo podrán adoptarse por resoluciones mayoritarias de cada
Cámara, suponiéndose que se trata de mayoría de componentes.Los tratados aprobados y ratificados, integran el derecho positivo, en un orden de
prelación infraconstitucional (aunque supralegal) (art. 137).D) REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY.- Constitución de 1967.-
definiciones precisas de comportamiento de Brasil, como persona jurídica de Derecho internacional.- Vé.: José
Afonso Da Silva: Curso de Direito constitucional positivo, p. 93 y ss. -Sao Paulo, 1995.40 La Constitución de 1967 establecía: Art. 103: El Estado favorecerá el proceso de integración de los países
latinoamericanos, para acelerar el desarrollo equilibrado y aumentar el bienestar común, en función de los intereses
de la República y sin detrimento de su soberanía.
28
Art. 6, inc. 2: La República procurará la integración social y económica de
los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la
defensa común de sus productos y materias primas.- Asimismo, propenderá
a la efectiva complementación de sus servicios públicos.-41
1.- El referido texto vigente, instituyó como uno de los principales objetivos de la
Nación, procurar la integración42 social y económica de los Estados Latinoamericanos,
especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias
primas y la efectiva complementación de sus servicios públicos.2.- Por otro lado, concomitantemente se impuso al Estado la orientación43 del
comercio exterior de la República protegiendo las actividades productivas cuyo destino
sea la exportación, o que reemplacen bienes de importación; encomendándose al
legislador, la promoción de las inversiones y el encausamiento preferente del ahorro
público, con esos fines o con esos destinos (Art. 50, inc. 1º).3.- Ambas directivas de acción44 se refieren en forma armónica a sendas metas
de cuño desarrollista, aunque limitantes de la acción integradora:
a) al desenvolvimiento interno de la economía nacional, sobre la base de la
protección de las actividades productivas, destinadas a aumentar la exportación o a
disminuir la importación de bienes;
b) a la integración socioeconómica de los Estados Latinoamericanos, en
especial en lo referido a la defensa común de sus materias primas y productos
elaborados, y a la complementación de sus servicios públicos.-45
41 Resultan aplicables además, los artículos: 4 (sobre la titularidad de la soberanía nacional); 82 (sobre el
ejercicio de la soberanía); 50 (sobre la orientación del comercio exterior y el contralor estatal de toda organización
comercial o industrial trustificada), 85 inc. 7º (sobre aprobación legislativa de los tratados), 85 inc. 9º (sobre el
establecimiento legislativo de las aduanas), 168 inc. 20º (sobre intervención del Poder Ejecutivo en la concreción de
los tratados).- Para la interpretación del art. 6º; vé.: Felipe H. Paolillo: Las normas constitucionales sobre integración
económica y social, en Cuaderno de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Nº 19, Montevideo, 1967 - Héctor
Gros Espiell: La integración económica Latinoamericana y la Constitución uruguaya, en Temas Jurídicos, Nº 1,
Montevideo, 1968.- Rubén Correa Freitas: El MERCOSUR ante la Constitución uruguaya, en LJU, t. CIII - Eduardo
Esteva Gallicchio y Héctor Frugone Schiavone: En torno al Tratado de Asunción.- Algunas reflexiones desde la
perspectiva del Derecho constitucional, en RUDCP, N1 44.- José Korzeniak: Derecho constitucional 2°, t. 1, p. 110.42
Integrar es componer un todo con sus partes integrantes; sin que éstas pierdan su individualidad.-
43
En sentido figurado -que es el más ajustado al uso político-jurídico del vocablo-,orientar es dirigir o
encaminar una cosa hacia un fin determinado.44 Las directivas constituyen actos normativos que vinculan al destinatario respecto de un resultado a obtener,
a través de la competencia de sus órganos internos, y en cuanto a las formas y los medios para cumplirlas.45
Pero ninguna norma constitucional autoriza la pregonada "libre circulación de bienes y personas"; sino todo
29
En otras palabras, integrar46 es dar integridad a una cosa; en nuestro caso se
trata de integrar Estados (es decir: típicos sujetos de Derecho internacional),
denominados Latinoamericanos; que no obstante esa integración -y a pesar de la
misma-, deben mantener su características de tales (es decir: deben seguir siendo
Estados)47.Además, desde el punto de vista sustancial, se trata de una integración
económica y social; ni sólo económica, ni sólo social; pero tampoco una integración
distinta a la económica y social (así, p.e.: no cabría la integración política).Esa integración social y económica, se encuentra limitada por finalidades 48
predominantes, toda vez que:
a) los Estados deben integrarse especialmente en lo que se refiere a la defensa
común de sus productos (industrias) y materias primas (agropecuaria, minería, etc.);
y
b) para la efectiva complementación de sus servicios públicos.En consecuencia de lo que antecede:
a) no pueden ni deben desaparecer los Estados, que, como tales, seguirán siendo
soberanos;
b) ni desaparecen
complementándose49.-
los
servicios
públicos,
que
sólo
terminarán
lo contrario.46 Integrar es lograr la adaptación de los órganos a las funciones, la división del trabajo y la diferenciación de
las estructuras y la solidaridad orgánica que se deriva de ello.- Consiste en la concentración de las funciones
necesarias para mantenerla.- La integración es la constitución de una unidad, a partir de diversidades que no
desaparecen, sino que se mantienen.47
Existen viejas discrepancias sobre el alcance del vocablo y del concepto de lo latinoamericano.-
48 Toda finalidad se encuentra constituida por una serie de causas y de efectos, en la que suele observarse:
1º un término conclusivo, denominado fin; 2º un término o una serie de términos intermedios, denominados medios;
y 3º un término inicial, habida cuenta que el medio no se justificaría, si no se ubicase entre el comienzo y el final.- El
término inicial es el más importante, pues es el punto de partida de la trilogía, en la medida que una secuela de
finalidad es sólo un segmento determinado de una serie, en la que está íntegramente contenida.- Por todo lo cual cabe
concluir que existe una relación inexorable entre el término inicial, los términos medios y el término final.49 Complementar es dar complemento a una cosa; y complemento es la cosa, cualidad o circunstancia que
se añade a otra cosa para hacerla íntegra o perfecta; complemento es, también, la integridad, o plenitud a que llega
alguna cosa; la perfección o el colmo de una cosa.-
30
Por último, y en lo que se refiere al comercio exterior corresponde al Estado
orientarlo, mediante la protección de las actividades productivas cuyo destino sea
la exportación o que reemplacen bienes de importación (art. 50, inc. 1º).4.- Dichos textos constitucionales, constituyen típicas normas programáticas,
toda vez que:
a) formalmente, se requiere la emisión de normas reglamentarias -incluso de
naturaleza internacional- que dispongan acerca de los medios a utilizar para alcanzar los
fines establecidos; y
b) sustancialmente, se requiere la adopción de acuerdos internos y externos.5.- Pero como todas las normas de carácter programático, establecen directivas
preceptivas de orientación política, destinadas al accionar cotidiano de los órganos
estatales competentes.-50
6.- Ello impone a los soportes de los órganos representativos de Uruguay la
obligación de participar en actividades de integración socio-económica; no
pudiendo abandonarlas por mera denuncia infundada de los tratados respectivos 51, sin
violar abiertamente el referido texto constitucional.Para ser admisible, una renuncia de tal naturaleza, debiera fundarse en principios
establecidos por la propia Constitución.-52
7.- La norma constitucional especifica los fines53, pero no las modalidades de la
50 Enseña Temistocle Martines que las normas constitucionales son de tres tipos: institutivas u organizativas,
preceptivas y programáticas.- Dichas las normas pertenecientes a tales categorías se encuentran todas en un mismo
plano de valor y fuerza; y no son modificables por el legislador ordinario.- La diferencia entre las normas preceptivas
y las normas programáticas, es que el precepto contenido en las primeras se dirige a todos los sujetos que integran
el ordenamiento estatal respectivo, mientras que el precepto contenido en las segundas, se dirigen a los órganos del
Estado y en particular al legislador.- Vé. Diritto costituzionale, p. 254 y ss.51
Caso del Tratado de Montevideo, art. 64.-
52 Como por ejemplo, que el tratado no propende a la defensa común de las materias primas y productos
nacionales o no propende a la efectiva complementación de los servicios públicos.53 Entiendo por fin aquello en vista de lo cual se hace una cosa; o sea, el efecto que constituye la razón de
ser de sus propias causas.- En todo fin existe un proceso de finalidad, consistente en una serie de hechos y actos
ligados entre sí por relaciones de causalidad, en los que el fin, es el término conclusivo.- La serie de causas que
conducen a un fin, tienen también un término primero; no se trata de un comienzo desde el punto de vista de la
causalidad, pues todo hecho está determinado por causas anteriores, pero éstas no forman parte del proceso de
finalidad que se considera.- El término inicial y el término final del proceso, tienen entre sí una estrecha relación, pues
uno constituye la necesidad de la que el otro es sólo su satisfacción.-
31
integración socio-económica 54; pudiendo adoptarse solamente las formas que resulten
compatibles con la independencia política (soberanía) del país.De manera que la integración podría concebirse: como un proceso parcial; con
avances progresivos; de naturaleza intergubernamental u otra, que no impliquen lesión
de la titularidad o del ejercicio directo o indirecto de la soberanía de los Estados miembros
y sus estructuras internas, que se mantienen y no se pretenden cambiar.8.- A diferencia de lo que ocurre con las normas constitutivas de las Comunidades
Europeas y en las constituciones de varios de sus Estados Miembros, en la Constitución
uruguaya se omite toda referencia a la integración jurídico-política de los Estados
latinoamericanos 55; debiendo excluirse la posibilidad de existencia de organismos de
decisión jurídica, creadores de una especie de derecho comunitario, supranacional y de
rango constitucional o supralegal.-56
9.- En Uruguay, por principio general, la soberanía, en toda su plenitud, existe
radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer sus
leyes (art. 4)57; al Cuerpo Electoral, le compete el ejercicio directo de la soberanía (en
54
Zona de libre comercio, mercado común, unión aduanera, unión económica, etc.-
55 Se trata de una integración económico social, sin connotaciones políticas, como lo sería la tradicional
consigna tendiente a reivindicar la patria grande latinoamericana.- Ver: Resolución del Consejo de Ministros N1 167,
p. 205.56
Señala Paolillo, en posición que compartimos que la cuestión constitucional -como pretenden denominarla
en sentido desvalorizante ciertos partidarios de una integración básicamente económica, y específicamente
comercial- no está vinculada a simples aspectos de audacia e imaginación; en especial cuando se pretende -a la vezreconocer la vigencia de un ordenamiento jurídico vinculante respecto de los gobernantes, los gobernados y los
juristas.- En América Latina, bajo la vigencia de la ALALC, no se ha planteado el problema, porque se trata de una
Institución de carácter intergubernamental, no supranacional, cuyos órganos están integrados por representantes
gubernamentales de distinto nivel, quienes actúan bajo directivas impartidas por los gobiernos respectivos.- En
consecuencia, ni por su composición, ni por su competencia, ni por su funcionamiento, los órganos comunes gozan
de la autonomía propia como para ser considerados órganos con poderes supranacionales.- Lo que sucede es que
se ha pretendido que no existe integración económica, sin integración o supraordenamiento jurídico; lo cual, no debe
ser necesariamente cierto.- Quizás, ha faltado la imaginación suficiente para superar las individualidades jurídicas de
forma tal que no aparezcan como verdaderos obstáculos (reales o simulados) a la voluntad aparentemente real de
integración.- Tampoco se trata de un problema de interpretación más o menos amplio de la Constitución; o de la
ausencia de prohibiciones expresas -ya que existen implícitas- de adherir a instituciones supranacionales; ni de que
el Poder Ejecutivo puede comprometer válidamente al Estado en el orden internacional.- En tal sentido el Art. 6 inc.
2, sólo faculta a la integración socioeconómica para la complementación de servicios; sin que ello suponga ningún tipo
de autorización expresa o implícita para sustituir o mediatizar las decisiones internas de los representantes indirectos
de la soberanía nacional.- Vé.: Felipe H. Paolillo: Las normas constitucionales sobre integración económica y social,
op. cit. p. 209 y ss.57 Nuestro máximo constitucionalista, comentando el art. 41 de la Constitución uruguaya, señalaba que, tal
como ocurre con la categoría de la libertad, "el concepto de soberanía como independencia del Estado, es también
susceptible de ampliaciones o de restricciones, las cuales no pueden venir legítimamente sino de un orden jurídico
internacional libremente consentido.- Ese orden jurídico internacional podrá ampliar o restringir el grado de soberanía,
en función de los intereses comunes de la colectividad internacional; pero no podrá negar esta categoría ni privarla
32
los casos de elección, iniciativa y referéndum) y a los Poderes representativos
establecidos por la Constitución (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), sólo compete el
ejercicio indirecto de la soberanía, conforme a las reglas expresadas en la Constitución
(Art. 82, inc. 2º)58.Los Estados que celebran acuerdos con Uruguay —y los negociadores uruguayos
también— debieran saber que para nuestros país, la soberanía no es delegable —no
se podría delegar—; sino que se ejerce en forma directa o indirecta.Pero ello no empece la posibilidad de suscribir tratados cuyas prescripciones,
alcancen a constituir normas de derecho interno, en tanto y en cuanto se cumplan los
procedimientos establecidos para su incorporación -aprobación-, y se respeten la división
de competencias -policentrismo-, así como las normas de fondo establecidas en la
Constitución.10.- Esa necesidad y posibilidad de suscribir tratados no significa una limitación,
sino más bien, una ratificación de la soberanía estatal, que se reafirma a través de la
competencia otorgada a la Asamblea General, de aprobar o reprobar por mayoría
absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, los tratados de paz, de
alianza, comercio y las convenciones o contratos de cualquier naturaleza que celebre el
Poder Ejecutivo, concluya, suscriba y ratifique, con potencias extranjeras (Constitución
arts. 85, núm. 7º y 168, num. 20º); y que le otorga a la Suprema Corte de Justicia,
competencia para juzgar las cuestiones relativas a tratados, pactos o convenciones (239,
num. 1º).11.- Tampoco significan una limitación de la soberanía, las decisiones de los
órganos internacionales dirigidas a regular una situación internacional, extraña a la
jurisdicción interna del Estado, pues, por definición -y en teoría- esas cuestiones no
podrían ser solucionadas directamente por un Estado en particular; pero esas soluciones
no pueden ser contrarias al ordenamiento constitucional vigente.12.- En consecuencia, Uruguay sólo puede obligarse internacionalmente como
Estado, por tratados u otros actos internacionales suscritos, aprobados y ratificados en la
forma prevista por su propia Constitución; no obstante lo cual, por esa vía, no podrían
transferirse a otros Estados, comunidades de Estados u organizaciones internacionales,
el ejercicio de competencias expresamente asignadas por la Constitución, a uno
de ciertos contenidos sustantivos irreductibles".- Justino Jiménez de Aréchaga: La Constitución Nacional, t. I, p. 187.Montevideo, 1992.58 En ese sentido todos lo órganos de la Nación, se encuentran limitados en la competencia, los fines, la
forma y la oportunidad de su actuación.- Vé.: Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, t. III, p. 11.-
33
cualquiera de los sistemas orgánicos o entidades estatales.-59
D)
CONCLUSIONES
ACERCA
CONSTITUCIONALES REGIONALES
DE
LOS
ORDENAMIENTOS
La normativa de rango constitucional de los cuatro países miembros del
MERCOSUR, muestra notorias e insalvables diferencias de concepción y de enfoques
respecto de la integración; lo cual requerirá en el corto plazo de una serie de ajustes
concertados, a los efectos de evitar —luego de pesados y costosos procedimientos de
reforma— la aprobación de textos contradictorias.a) Poderes jurídicos 60
Partiendo de los textos vigentes —as previsiones constitucionales de los cuatro
países fundadores del MERCOSUR—, puede observarse que presentan fórmulas
dispares respecto al fenómeno de la integración regional61.Brasil y Uruguay poseen normas de neto corte programático, en cuanto
respectivamente proponen: "buscará la integración", y "procurará la integración".Argentina introdujo una nueva competencia del Congreso, autorizándolo a aprobar
tratados de integración que deleguen competencias a organizaciones
supraestatales.Mientras que Paraguay establece genéricamente la admisión de un orden jurídico
supranacional, pero sin referencia a organizaciones supranacionales con atribuciones
parciales del ejercicio de la soberanía.En definitiva, de los cuatro Estados Partes, sólo uno está constitucionalmente
habilitado para participar en procesos integracionistas de tipo comunitario supranacional.59 Héctor Gros Espiell, La integración..., op. cit. p. 209 y ss.- Señala Korzeniak que de acuerdo a la
interpretación más recibida de art. 6 inc. 2°, no autoriza la formación de órganos extranacionales para gobernar la
actuación social o económica de América Latina; es decir que no permite -en la intención de sus autores- que el
Uruguay admita la existencia de órganos latinoamericanos extranacionales, que asuman competencias en materia
económica o social, que de acuerdo con la Constitución, deben ser cumplidas por órganos del Estado uruguayo.- Vé.:
Curso de Derecho constitucional 2°, p. 65 y ss.60 Utilizo la frase "poderes jurídicos" en el sentido de potestades, o sea como conjunto de posiciones jurídicas
subjetivas activas, que atribuyen al titular aptitud de realizar intereses ajenos, que no lo benefician en forma directa;
de forma tal que quien se encuentra investido de poderes jurídicos o potestades, está encargado de la tutela de
intereses ajenos o de terceros, desarrollando los denominados poderes-deberes o munus.61 El panorama es similar en casi toda Latinoamérica.- Vé.: Eduardo G. Esteva Gallicchio: Situación de los
Estados Latinoamericanos en materia de integración, en RUDCP, Nº 36, p. 389 y ss.-
34
b) Contenido de la integración
Sólo las Constituciones de Brasil, Paraguay y Uruguay hacen referencia expresa
al contenido de la integración; aunque con diverso alcance.La fórmula brasilera es amplia (refiere a la integración económica, política, social
y cultural); en tanto que la fórmula uruguaya, es más restringida (sólo hace referencia a la
integración económica y social, y de los servicios públicos).En cambio, las fórmulas argentina y paraguaya 62 al realizar propuestas de
integración no calificadas (Argentina), o calificadas como formas de garantías (Paraguay),
pueden considerarse abarcantes de las diversas modalidades expresadas por los
restantes asociados.c) Alcances subjetivos de la integración
Brasil y Uruguay aspiran a la integración de los pueblos o los Estados
Latinoamericanos, respectivamente; mientras que Argentina prevé la integración
Latinoamericana o con otros Estados; y Paraguay, la admisión de un ordenamiento
supranacional, sin referencia alguna a Estados o ámbitos territoriales.d) Aspectos teleológicos
Desde este ángulo, las diferencias entre los distintos Estados asociados aparecen
más acentuadas.La fórmula más amplia resulta ser la paraguaya, que postula la creación de un
orden jurídico supranacional, que garantice la vigencia de los derechos humanos, la paz,
la justicia, la cooperación y el desarrollo en lo político, económico, social y cultural63.La fórmula brasilera postula la integración económica con miras a la formación de
una comunidad -sin otro aditamento- latinoamericana de naciones.La fórmula uruguaya postula -en especial- la defensa común de sus productos y
materias primas, así como la efectiva complementación de sus servicios públicos.-
62 La Constitución de Paraguay de 1967, en su artículo 103, hacía referencia a que "La República procurará
la integración..."; referencia que no se reiteró en el texto vigente.63 La Constitución e 1967 postulaba la aceleración de su desarrollo equilibrado y el aumento del bienestar
común, en función de los intereses de la República y sin detrimento de su soberanía (art. 103).-
35
Mientras que la fórmula argentina no hace referencia a fines específicos.e) Valor y fuerza de los Tratados de integración
Únicamente la Constitución argentina reformada, incluye normas al respecto;
reconociendo a tales tratados, valor y fuerza infraconstitucional, aunque de rango
supralegal; lo que supone que los actos comunitarios no podrán contrariar la Constitución
de ese país, bajo pena de ser considerados inconstitucionales, pero habrán de derogar
las normas legales anteriores que se les opongan e impedirán la sanción de nuevas leyes
contrarias a esos tratados.f) Admisión de la existencia de organismos supranacionales
1.- Sólo la actual Constitución argentina reformada, prevé la delegación de
competencias y jurisdicción, en organizaciones supraestatales.2.- La Constitución paraguaya vigente, solamente prevé la existencia de un
ordenamiento jurídico supranacional.g) Cláusulas de cesión parcial del ejercicio de la soberanía
1.- La Constitución Argentina posee previsión expresa al respecto, autorizando la
delegación de competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales.2.- La Constitución Paraguaya sólo admite el establecimiento de un orden jurídico
supranacional, lo cual no autoriza a suponer incluida la formación de organismos que
ejerzan parte de la soberanía de ese país.3.- Las Constituciones de Brasil y de Uruguay prevén la integración, sin realizar
autorización expresa de la cesión del ejercicio de la soberanía de sus órganos supremos.Tratándose de Constituciones escritas y rígidas, va de suyo que la ausencia de
dicha habilitación, impide que ese ejercicio se concrete en los hechos.-
PARTE III.- JERARQUIA DE LOS TRATADOS64 EN EL DERECHO INTERNO
64
La Convención de Viena sobre derecho de los tratados define al tratado como un acuerdo internacional
celebrado por escrito entre los estados y regido por el derecho internacional.- Sin embargo, la doctrina extiende la
definición de tratado a los acuerdos entre sujetos de derecho internacional, sean o no Estados, ya que actualmente
la categoría de sujeto de derecho internacional excede a la de Estado; o sea que, en el ámbito internacional, además
de los Estados, se reconocen como sujetos internacionales, a entidades que no son Estados.36
Sumario.- 1.- Solución del relacionamiento en el ámbito internacional.- 2.
Solución de los litigios en el ámbito interno de los Estados.- 2.- Solución del
problema en el Derecho interno.- A) República Argentina.- B) República
Federativa del Brasil.- C) República del Paraguay.- D) República Oriental del
Uruguay.-
1.- Solución del relacionamiento en el ámbito internacional
1.1.- La Declaración de Derechos y Deberes de los Estados (Resolución de la
Asamblea General de las Naciones Unidas N° 375 (IV) de 6 de diciembre de 1949)
consagra la superioridad del derecho internacional en los siguientes términos:
“Todo Estado tiene el deber de cumplir de buena fe las obligaciones
emanadas de los tratados y de otras fuentes de Derecho Internacional, y no
puede invocar disposiciones de su propia Constitución o de sus leyes como
excusa para dejar de cumplir este deber (art. 13)".1.2.- Por su parte, la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los
Tratados, en su artículo 27, dispuso:
"Una Parte no podrá invocar las disposiciones de su Derecho interno como
justificación del incumplimiento de un tratado.-65
Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.-"
Y en el artículo 46 -como única excepción admisible-, expresa:
"l. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un
tratado haya sido manifestado en violación de una disposición de su
Derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados
no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a
menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de
importancia fundamental de su Derecho interno."Violación manifiesta" es la que resulta objetivamente evidente para cualquier
65 La vigencia de un tratado comienza a partir de su ratificación -y no antes-; en consecuencia, la
obligaciones internacionales se asumen en ese momento; y coincide con el momento en que se produce la
"incorporación" del tratado al derecho interno.- Ello no impide que, a contar de la ratificación, los efectos del tratado
se retrotraigan por imperio de una norma expresa del mismo, lo que permite hablar de vigencia retroactiva; o, lo que
resulta equivalente, significa decir que la vigencia que adquiere el tratado desde su ratificación, cobra retroactividad
a la fecha señalada en el mismo tratado.- En el derecho internacional, el vocablo ratificación, es sinónimo de
aceptación, aprobación, y adhesión, conforme lo estipula la CVDT (art. 2.1, b), e identifica al acto internacional por el
cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento para obligarse por un tratado.-
37
Estado que proceda en al materia, conforme a la práctica usual y de buena fe.1.3.- Los tribunales internacionales (CPJI - CIJ - CIDH), siempre sostuvieron la
superioridad del derecho internacional sobre disposiciones internas, ya fueren de rango
constitucional, legal, actos administrativos o fallos judiciales.Caso "Acuerdo de Sede ONU - EE.UU" (1988)
En el año 1987, al sancionarse la ley contra el terrorismo por el Congreso de los
EEUU, el "Attorney General" declaró que debía proceder al cierre de los locales de la
representación de la OLP ante las NNUU, a pesar de las obligaciones que pudiesen surgir
del Acuerdo de Sede con las Naciones Unidas.Solicitada una opinión consultiva a la CIJ por la Asamblea General de las NNUU
aquélla recordó el principio fundamental del Derecho internacional, acerca de la
preeminencia de ese derecho sobre el derecho interno, consagrada por la jurisprudencia
desde el laudo arbitral del 14.IX.1872 en el asunto del Alabama entre los Estados Unidos
y Gran Bretaña, conocido como en el asunto de las Comunidades greco-búlgaras, en el
que la Corte Permanente juzgó que es un principio generalmente reconocido del derecho
de gentes que, en las relaciones entre Potencias contratantes de un tratado, las
disposiciones de una ley interna no podían prevalecer sobre las del tratado.Asimismo, en el ámbito americano, la CIDH concluyó que el derecho de
rectificación o respuesta es directamente exigible en el derecho interno, y que, si por
cualquier circunstancia, el derecho de rectificación o respuesta no pudiera ser ejercido,
ello constituiría una violación de la Convención; afirmando, la preeminencia de la norma
internacional sobre el derecho interno existente u omiso (OC/Nº 7, de 1986).La Corte Europea de DH, en el caso del régimen lingüístico de enseñanza en
Bélgica (1968) y en el caso "Marckx" (1979), consideró contrarias a la CEDH, las
disposiciones del Código Civil belga sobre el régimen jurídico de los hijos naturales.En el caso "Van Gend en Loos" (1963), la Corte de Luxemburgo sostuvo que las
Comunidades Europeas constituyeron un nuevo orden jurídico -el comunitarioindependiente de la legislación de los Estados Miembros; integrado con los tratados
fundacionales, los tratados posteriores de adhesión, el Acta Unica de 1986 (normas de
derecho internacional) y el derecho derivado de las decisiones de sus órganos.El orden jurídico comunitario tiene primacía sobre el derecho nacional.En el caso "Simmenthal" (1978), la Corte afirmó que "en virtud del principio de
primacía del derecho comunitario, las disposiciones del Tratado y los actos de las
38
instituciones directamente aplicables, tienen por efecto, en sus relaciones con el derecho
interno de los Estados Miembros, no sólo el hacer inaplicable de pleno derecho, por el
hecho mismo de su entrada en vigor, toda disposición contraria de la legislación nacional
existente, sino también el impedir la adopción válida de nuevos actos legislativos
nacionales en la medida en que éstos fueran incompatibles con normas comunitarias.Pero, el derecho comunitario tiene relación estrecha con el Derecho internacional
general.En la sentencia de 1972, en el caso "International Fruit", donde se discutía la
relación entre los tratados constitutivos de las Comunidades y el Acuerdo del GATT, la
Corte reconoció que el derecho internacional obligaba a las Comunidades, pues estas,
como tales -así como los EM-, pueden celebrar tratados.En el primer caso —tratado celebrado entre un EM y un Estado no miembro que
contradice los Tratados C.E.—, se debe distinguir si aquél se celebró con anterioridad o
con posterioridad, sobre la entrada en vigor del tratado C.E.Cuando se trata de acuerdos anteriores, la Corte, en su sentencia en el caso
"Burgoa" (1980), ha indicado que "la aplicación del Tratado de Roma no afecta el respeto
debido a los derechos de los Estados terceros resultantes de una Convención concluida
con un Estado miembro con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado”.En cuanto a los acuerdos posteriores, se sostiene que debe admitir la invalidez,
con respecto al derecho comunitario, de los acuerdos concluidos en materia de
competencia exclusiva de la Comunidad, pero no ocurre lo mismo cuando no se ejerce
aún la competencia comunitaria.Cuando se trata de acuerdos concluidos por la propia Comunidad, el tribunal
europeo ha sostenido, siempre, la primacía de éstos sobre el derecho comunitario
derivado.O sea que cuando el litigio se plantea ante un juez internacional, éste fallará,
acordando primacía a la norma internacional sobre la norma interna contraria.2.- Solución de los litigios en el ámbito interno de los Estados
En el ámbito del derecho interno de los Estados, existe multiplicidad de
soluciones; por lo que la respuesta dependerá del ordenamiento jurídico considerado,
debiendo realizarse un estudio pormenorizado, país por país.Derecho comparado
39
Reino Unido
En el Reino Unido, el principio tradicional es que el derecho internacional
consuetudinario es parte del derecho nacional ("internacional law is part of the law of the
land").La jurisprudencia adhirió primero, a la doctrina de la incorporación, pero a partir de
1876, se inclinó por la doctrina de la transformación; hasta que en 1977 (con el fallo de
Lord Denning), se volvió a la doctrina de la incorporación.La aprobación y ratificación de los tratados es una prerrogativa de la Corona, sin
participación del Parlamento.Pero, para evitar que la Corona pueda legislar al margen del Parlamento, los
tratados que afectan los derechos privados o que supongan una carga para los fondos
públicos, sólo pueden ser aplicados caso a caso por el juez, previa aprobación
parlamentaria.Una vez aprobado, el tratado pasa a formar parte del derecho interno y puede ser
derogado por un acto parlamentario posterior.Francia
Al Presidente de la República la negociación y ratificación de los tratados (C. art.
52).El artículo 53 enumera aquellos tratados que requieren la aprobación
parlamentaria.Los tratados deben someterse al contralor de compatibilidad con la Constitución,
previo a su aprobación por el Consejo Constitucional (C. art. 54); y el artículo 55 dispone:
"Los tratados o acuerdos regularmente ratificados o aprobados tienen, desde su
publicación, una autoridad superior a las leyes, bajo reserva, para cada acuerdo o tratado,
de su aplicación por la otra parte".La jurisprudencia francesa sostiene que los tratados tienen el mismo valor que la
costumbre internacional; y que poseen una jerarquía superior a las leyes, aunque inferior
a la Constitución (caso "Cafés Jacques Vabre").España
40
El Artículo 93, dispone: Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de
tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio
de competencias derivadas de la Constitución.- Corresponde a las Cortes Generales o al
Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las
resoluciones emanadas de los Organismos Internacionales o supranacionales titulares de
la cesión.El TC español sostuvo que la traslación de la normativa comunitaria derivada al
Derecho interno, debe seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios
de reparto de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.El ingreso a una comunidad regional no implica que las autoridades nacionales
dejen de estar sometidas, en cuanto a los poderes públicos, a la Constitución y al resto
del ordenamiento jurídico.- 66
La ejecución del derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente
la competencia, según las normas del derecho interno67.Pueden cederse o atribuirse el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución, pero no puede disponerse de la Constitución misma, pues el poder de
reformarla no es susceptible de cesión.“Artículo 94.- 1.- La Prestación del consentimiento del Estado para obligarse por
medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales,
en los siguientes casos: a) Tratados de carácter político.- b) Tratados o convenios de
carácter militar.- c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado
o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título 1.- d) Tratados o
convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.- e) Tratados
o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas
legislativas para su ejecución.- 2.- El Congreso y el Senado serán inmediatamente
informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios.Artículo 95.- 1.- La celebración de un tratado internacional que contenga,
estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.- 2.- El
Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que
declare si existe o no esa contradicción”.Mediante este procedimiento, queda garantizada la primacía de la Constitución,
66 SS. 252/1988, de 20-12; 64/1991, de 22-3; 76/1991, de 11-4; 115/1991, de 23-5; 236/1991, de 12-12; y
72/1992, de 28-5.67
SS. 236/1991, de 12-12; 72/1992, de 28-5.41
adquiriendo el tratado internacional, en la parte objeto de examen, una estabilidad jurídica
plena (TC: Declaración de 1º.VII.1992).“Articulo 96.- 1.- Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez
publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno.- Sus
disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista
en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho
internacional.- 2.- Para la denuncia de los tratados y convenios internacionales se utilizará
el mismo procedimiento previsto para su aprobación en el artículo 94”.El sistema previsto en el art. 96 implica la asunción de la normativa internacional
por el Derecho positivo interno (TS: S. antigua Sala 3ª, de 30.IX.1982).Los reglamentos y directivas comunitarias tienen valor de leyes marco, cuya
primacía sobre las normas internas y efecto directo en su caso, no podrán ser discutidos,
desde el momento de la adhesión a los tratados internacionales.Las normas anteriores que se opongan al Derecho comunitario deberán
entenderse derogadas y las posteriores contrarias habrán de reputarse inconstitucionales
por incompetencia (C. arts. 93 y 96.1), pero no será exigible que el Juez ordinario plantee
la cuestión de inconstitucionalidad (C. art. 163), para dejar inaplicada la norma estatal,
porque está vinculado por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas, que tiene establecido el principio pro comunitate (S. Sala 3ª, de 24.IV.1990).-
Holanda
La Constitución holandesa de 1972, revisada en 1983, establece, en su artículo 94:
"No serán aplicables las normas jurídicas vigentes en el Reino cuando su aplicación sea
incompatible con las disposiciones de un tratado o con las resoluciones de las
instituciones internacionales que obliguen a los particulares".El artículo 91 exige una mayoría especial en las Cámaras para la aprobación de un
tratado "que contradiga la Constitución o que pueda entrar en contradicción con ella", con
lo que se admite la igualdad jerárquica entre tratado y Constitución.El artículo 93, establece que: "Las disposiciones de los tratados y de las
resoluciones de las instituciones internacionales que puedan obligar a los particulares en
virtud de su contenido, serán obligatorias después de que hayan sido publicadas", con lo
que se recoge la distinción entre normas internacionales "self executing" y normas que
requieren una previa reglamentación por el orden jurídico interno, para poder ser
aplicadas.42
Portugal
La Constitución portuguesa de 1976, revisada en 1982, en su artículo 8 párrafo 1,
dice: "Las normas y los principios de Derecho internacional general o común forman parte
integrante del Derecho portugués".Y el art. 277, pár. 2 dispone: "La inconstitucionalidad orgánica o formal de los
tratados internacionales regularmente ratificados no impide la aplicación de sus normas
en el orden jurídico portugués, si dichas normas se aplican en el orden jurídico de otra
parte, a menos que la inconstitucionalidad derive de la violación de una disposición
fundamental.-"
Austria
El art. 9 de la su Constitución austríaca de 1920, dispone: "Las normas
generalmente reconocidas del Derecho internacional tendrán validez como parte
integrante del ordenamiento jurídico federal".República Federal de Alemania
Artículo 25.- (Derecho internacional integrado en el derecho federal).Las normas generales del Derecho Internacional Público son parte integrante del
derecho federal. Estas normas tienen primacía sobre las leyes y constituyen fuentes
directas de derechos y obligaciones para los habitantes del territorio federal.Italia
La Constitución carece de normas que regulen en forma explícita las relaciones
entre el ordenamiento interno y el ordenamiento internacional.La opinión mayoritaria de la doctrina italiana, interpreta el silencio como indicación
de la inidoneidad de los tratados internacionales para producir por sí mismos, efectos
normativos en el ordenamiento interno.El art. 10 inc. 1º de la Constitución italiana establece la adaptación automática de
los tratados en el ordenamiento interno: "El ordenamiento jurídico italiano se conforma a
las normas del Derecho internacional generalmente reconocidas".En el art. 11, inc. 2º establece que Italia consiente, en condiciones de paridad con
otros Estados, las limitaciones de soberanía necesarias a la a un ordenamiento que
43
asegure la paz y la justicia entre las naciones, promueve y favorece las organizaciones
internacionales dirigidas a esos fines.El art. 80 establece que las Cámaras autorizan con leyes la ratificación de los
tratados internacionales que poseen naturaleza política, prevén arbitrajes o reglamentos
judiciales, o importan variaciones al territorio o cargas a las finanzas públicas o
modificaciones de las leyes.Estados Unidos
La Constitución americana es la más antigua del mundo.El art. VI, párrafo 2º, de la Constitución de 1787, dice: "Esta Constitución y las
leyes de los Estados Unidos que serán dictadas en acuerdo con ella, y todos los tratados
celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la Ley
Suprema del País y los jueces, en cada Estado estarán sujetos a ella pese a cualquier
disposición en contrario contenida en la Constitución o las leyes de cualquier Estado".En EEUU se distinguen dos tipos de tratados:
a) Los que rigen por sí mismos, siendo inmediatamente aplicables (self-executing),
ratificados por el Poder Ejecutivo con anuencia de los dos tercios de integrantes del
Senado; y
b) los que requieren ser puestos en vigencia por una ley interna (not
self-executing).En el caso Reid v. Covert, 354 U.S. 1 (1957), se recordó que la Corte había
sostenido regular y uniformemente la supremacía de la Constitución sobre los tratados.Se entendió que en los casos de asuntos de la mayor importancia para el bienestar
nacional, que ordinariamente no podría resolver una Ley del Congreso, podría ser
resuelto por un tratado seguido de una ley.Pero, si tanto el derecho internacional convencional como el consuetudinario, son
parte del derecho de los EEUU, en caso de conflicto entre una ley nacional y una norma
internacional, la jurisprudencia ha aplicado la llamada doctrina "last in time", según la cual,
la norma posterior deroga a la anterior de igual o menor valor y fuerza.En 1870, la Suprema Corte estableció, en el caso "Cherokee Tobacco", que un
tratado puede derogar un acto anterior del Congreso y un acto del Congreso puede
derogar un tratado anterior.44
Y para el caso que la celebración de tratados afecte normas constitucionales,
—por ejemplo normas en materia de competencias de los Estados (caso "Missouri v.
Holland", Suprema Corte, 1920) o normas sobre garantías individuales (caso "Reid v.
Covert", Suprema Corte, 1957)— la Suprema Corte sostuvo que ningún tratado puede
conferir al Congreso o a cualquier órgano del Gobierno poderes que no posee por la
Constitución; y que ni el Ejecutivo, ni el Ejecutivo y el Senado combinados, pueden
enmendar la Constitución por medios distintos a aquellos establecidos en ella.Chile
No hay normas constitucionales expresas sobre jerarquía del derecho
internacional.La jurisprudencia ha sostenido que las normas constitucionales, en el orden interno,
prevalecen sobre las disposiciones contenidas en los tratados internacionales.Perú
La Constitución peruana de 1979 contenía, en su artículo 101, un importante
precepto por el que se consagraba la preeminencia del tratado sobre la ley (no sobre las
normas constitucionales): "Los tratados internacionales celebrados por Perú con otros
Estados, forman parte del derecho nacional. En caso de conflicto entre el tratado y la ley,
prevalecerá el primero".En cambio, la Constitución de 1993, ha eliminado la última frase del artículo.- El
artículo 55 de la Constitución vigente, establece: "Los tratados celebrados por el Estado
y en vigor, forman parte del derecho nacional".Por otra parte, en artículos posteriores distingue entre los tratados que requieren
aprobación parlamentaria para su ratificación por el Poder Ejecutivo, y aquéllos que no la
requieren.Costa Rica
El artículo 7, pár. 1º, de la Constitución de Costa Rica establece: "Los tratados
públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la
Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen,
autoridad superior a las leyes".Consecuentemente, la jurisprudencia ha entendido que dicha norma supone que
dichos acuerdos, tienen una jerarquía inferior a la Constitución.45
2.- Solución del problema en el Derecho interno
Otro punto de indispensable análisis, es el de la jerarquía de los tratados, en el
Derecho interno de los Estados Miembros del MERCOSUR; temática que también
impone el análisis pormenorizado de los textos constitucionales de cada Estado, así
como de los textos internacionales y comunitarios.A.- República Argentina
1.- La Constitución argentina de 1853, en su artículo 31, establecía:
"Esta Constitución, las leyes que en su consecuencia dicte el Congreso y
los tratados con las potencias extranjeras son ley suprema de la Nación".
2.- Por otra parte, el art. 21 de la ley Nº 48 del año 1863, reconocía las otras
fuentes del Derecho internacional al disponer que:
"los tribunales y jueces nacionales procederán aplicando la Constitución
como ley suprema de la Nación, las leyes que haya sancionado el Congreso,
los tratados con potencias extranjeras, las leyes particulares de las
provincias, las leyes que han regido anteriormente a la Nación y los
principios del Derecho de Gentes según lo exijan respectivamente los casos
que se sujeten a su conocimiento en el orden de prelación que va
establecido.-"
3.- La Constitución Reformada en 1994, mantiene, en su art. 31, la misma
redacción que la anterior.
Pero, en su artículo 75, establece la jerarquía de los tratados, estableciendo un
sistema duplex: disponiendo que tendrán una jerarquía superior a las leyes y que algunos
tratados tendrán la misma jerarquía que la Constitución."Corresponde al Congreso:
....................................................................................................................
22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con
las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede.Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la
Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana
46
sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción
del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de
todas las Formas de Discriminación racial; la Convención sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la
Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; la Convención sobre los derechos del Niño; en las
condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan
artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse
complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos.24.- Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y
jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad
e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos.
Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las
leyes...".-68
En dos fallos recientes, la Corte Suprema, ha afirmado la supremacía del Derecho
internacional sobre el Derecho interno:
a) En el caso "Ekmekdjian c. Sofovich" (1992), admitió la prevalencia de la CADH
sobre las normas argentinas.b) En el caso "Fibraca" (1993), hizo prevaler el Acuerdo de Sede de la Comisión
Mixta de Salto Grande, sobre la Constitución nacional.-
B.- República Federativa del Brasil
1.- La Constitución brasileña vigente (1988) -al igual que las anteriores- sólo
contiene disposiciones sobre cuáles son los órganos competentes y cuáles los
procedimientos para la aprobación y ratificación de tratados; sin hacer referencia a su
jerarquía.2.- La jurisprudencia brasilera mayoritaria ha considerado que tratado y ley son
normas de igual jerarquía.-
68 La jurisprudencia argentina, anterior a la Constitución reformada, reconoció a los tratados, la misma
jerarquía que a las leyes.- En el asunto "Martín y Cía." (1963), la Corte Suprema fundó su fallo en que la Constitución
no atribuye superioridad a los tratados, por lo que "no corresponde acordar prioridad de rango a ninguna de ellas".-
47
En un fallo de 1978 (caso "Recurso extraordinario Nº 80004") el Supremo Tribunal
aplicó una ley posterior a la ratificación del Convenio sobre Ley Uniforme de Ginebra
sobre Letras de Cambio, por considerar que aquella ley nacional representaba la última
voluntad del legislador.-
C.- República del Paraguay
1.- La Constitución paraguaya de 1992, incluye una interesante norma en respaldo
de la validez del orden jurídico interno:
“Se autoriza a los ciudadanos a resistir a dichos usurpadores, por todos los
medios a su alcance. En la hipótesis de que esa persona o grupo de
personas, invocando cualquier principio o representación contraria a esta
Constitución, dependen el poder público, sus actos se declaran nulos y sin
ningún valor, no vinculantes y, por lo mismo, el pueblo en ejercicio de su
derecho de resistencia a la opresión, queda dispensado de su cumplimiento.
Los estados extranjeros que, por cualquier circunstancia, se relacionen con
tales usurpadores, no podrán invocar ningún pacto, tratado o acuerdo
suscrito o autorizado por el gobierno usurpador, para exigirlo
posteriormente como obligación o compromiso de la República del
Paraguay”.
2.- El Art. 141 dispone la integración automática de los tratados internacionales
en el derecho interno:
“Los tratados internacionales validamente celebrados, aprobados por ley
del Congreso, y cuyos instrumentos de ratificación fueran canjeados o
depositados, forman parte del ordenamiento interno con la jerarquía que
determina el art. 137”.
3.- El art. 137 establece la estructura jerárquica del ordenamiento jurídico
interno de la Nación, reconociéndole a los tratados un valor subconstitucional, aunque
supralegal:
“La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados,
convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes
dictadas por el Congreso, y otras disposiciones jurídicas de inferior
jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo
nacional en el orden de prelación enunciado.- Quienquiera que intente
cambiar dicho orden, al margen de los procedimientos previstos en esta
Constitución, incurrirá en los delitos que se tipificarán y penarán en la ley.48
Esta Constitución no perderá su vigencia ni dejará de observarse por actos
de fuerza, o fuera derogada por cualquier otro medio distinto del que ella
dispone.- Carecen de validez todas las disposiciones o actos de autoridad
opuestos a lo establecido en esta Constitución”.
4.- Por último, el art. 142 establece un procedimiento especial para la denuncia
de los tratados relativos a los derechos humanos, en los siguientes términos:
“Los tratados internacionales relativos a los derechos humanos no podrán
ser denunciados sino por los procedimientos que rigen para la enmienda de
esta Constitución”.-
D.- República Oriental del Uruguay
1.- La Constitución uruguaya no contiene disposiciones que establezcan una
solución expresa al conflicto entre una norma internacional y una norma interna.No obstante, existen algunos preceptos referentes a los tratados y a las normas de
Derecho internacional general -C. art. 239-, a los órganos competentes para formarlos y
a los procedimientos internos de incorporación.2.- Los artículos 85, núm. 7 y 168, núm. 20 señalan las etapas que deben cumplirse
para la incorporación de los tratados, como normas obligatorias en el Derecho interno.Art. 85.- A la Asamblea General compete:
....................................................................................................................
7°) Decretar la guerra y aprobar o reprobar por mayoría absoluta de votos
del total de componentes de cada Cámara, los tratados de paz, alianza,
comercio y las convenciones o contratos de cualquier naturaleza que
celebre el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras.
Art. 168.- Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros
respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde:
....................................................................................................................
20.- Concluir y suscribir tratados, necesitando para ratificarlos la aprobación
del Poder Legislativo.3.- De los textos referidos surge que la aplicación de los tratados en el ámbito
interno del Estado uruguayo, requiere el cumplimiento previo y estricto -sin excepciones49
de un complejo iter normativo:
a) Conclusión y suscripción por el Poder Ejecutivo.b) Aprobación69 por la Asamblea General70.c) Ratificación por el Poder Ejecutivo.4.- La circunstancia de exigirse la participación conjunta del Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo, así como la concurrencia -en este último caso- de ambas Cámaras,
69 La ley aprobatoria de un tratado posee escaso o nulo contenido normativo, consistiendo, más bien, en un
acto de orientación política o de control; en estos casos, las limitaciones a la modificación del proyecto, se traducirán
en variantes procedimentales que suelen afectar a la naturaleza misma del acto legislativo (imposibilidad de realizar
enmiendas).- En el caso de los tratados, la aprobación legislativa tiene como efecto otorgar eficacia erga omnes a los
meros efectos obligatorios originales del acuerdo concluido y suscripto por el Poder Ejecutivo (Vé. Alessandro
Pizzorusso: Lecciones de Derecho constitucional, t. 1, p. 296 y t. II, p. 249 y ss.70
En nuestro país la discusión doctrinaria se centró en la interpretación que debía darse a la intervención de
la Asamblea General, y si ello supone o no la transformación del tratado en ley nacional.- A) En tal sentido, el profesor
Justino Jiménez de Aréchaga sostuvo que en nuestro país, la aprobación parlamentaria tiene un doble efecto: a) un
efecto internacional, ya que en conjunción con la voluntad del Poder Ejecutivo genera una obligación internacional; b)
y un efecto interno; ya que la aprobación del tratado por la Asamblea es el acto con el cual se inicia la recepción de las
normas contenidas en el tratado por el derecho interno; es decir, es la sanción de una regla de derecho interno con
igual contenido normativo que las reglas que integran el negocio jurídico bilateral.- Para que el proceso de recepción
de las normas del tratado por el derecho interno culmine, se requiere, como para el perfeccionamiento de cualquier
otra ley, la promulgación por el Poder Ejecutivo.- Para Justino Jiménez de Aréchaga, en el orden interno, el tratado
propuesto es convertido en ley nacional.- B) Contrariamente a lo señalado, para el profesor Eduardo Jiménez de
Aréchaga la teoría de la conversión, es una ficción innecesaria.- En la aprobación de los tratados, no existe un acto
de creación de una norma interna, con ese contenido -que sería superflua-, sino una etapa indispensable para la
creación de una norma de derecho internacional que una vez creada, será directamente aplicable en la esfera interna.Si las disposiciones de un tratado fueran verdaderamente incorporadas a una ley; si fuera la ley y no el tratado lo que
se aplicara internamente, sería absolutamente necesario que el Poder Ejecutivo, en el momento de concluir un
acuerdo internacional en vista de la prórroga de un tratado que llega a su término, obtuviera una nueva ley en ese
sentido; y ello no ocurre, pues en la práctica ocurre que las prórrogas de tratados se operan sin necesidad de una
nueva remisión al Parlamento.- Los casos de denuncia, suspensión o extinción de un tratado por causas propias del
Derecho Internacional, son decididas exclusivamente por el Poder Ejecutivo.- Todo esto evidencia que son las
disposiciones mismas del tratado y las del derecho internacional las que son aplicables internamente, pues no es
concebible, que el Poder Ejecutivo suspenda la aplicación de leyes y decida, por sí, que han perdido vigencia.Además, para su aplicación interna, se espera la entrada en vigor del tratado mismo, mediante el canje o depósito de
ratificaciones.- Asimismo, el Poder Ejecutivo podría no ratificar un tratado aprobado por el Parlamento.- La aprobación
de un tratado suscrito por el Poder Ejecutivo, se realiza a través de una ley; pero esa ley tiene como único contenido
la aprobación del tratado y no el tratado en sí, ya que la ley aprobatoria no lo incorpora en su texto, ni contiene los
elementos y cláusulas del tratado.- En el procedimiento de aprobación legislativa de los tratados no se vota artículo
por artículo, no se someten a discusión particular, ni se admiten enmiendas a los mismos.- Para obligar
internacionalmente al Estado, la constitución ha establecido un proceso complejo, que requiere la participación del
Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, y es esta obligación internacional la que debe ser cumplida por el orden
nacional.- Nada en este proceso permite deducir la existencia de un único orden jurídico.- Para que un acto sea válido
en el orden internacional, deben efectuarse una serie de actos válidos en lo interno, más el cumplimiento de las
condiciones impuestas por el orden internacional, sin lo cual, el tratado no entrará en vigor en el orden internacional
y no obligará en lo interno.- Es el acto internacionalmente válido, el tenido como válido por el orden interno.50
llevó a la práctica generalizada, de aprobar los tratados mediante leyes.-71
5.- En nuestro país, las leyes sólo pueden ser dictadas mediante la acción conjunta
de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; y aunque difieren en el procedimiento seguido para
su sanción (presupuestos, proyectos de urgente consideración, tratados, etc.), poseen el
mismo valor y fuerza infraconstitucional (ya que las normas constitucionales sólo pueden
ser aprobadas por el Cuerpo Electoral).6.- En consecuencia, tanto los tratados, como las leyes que los aprueban
-independientemente que se considere que existe una trasformación o una incorporación
al Derecho interno-, deben ajustarse plenamente a la Constitución Nacional, por ser
una norma de rango superior, no modificable mediante leyes, ni mediante tratados; de lo
contrario, unas y otros serían ilegítimos.-72
Por lo demás, los poderes representativos sólo ejercen en forma indirecta la
soberanía nacional, y en tanto actúen dentro del ámbito propio y estricto de su
competencia.7.- Además, las leyes especiales 73 que aprueban tratados 74 se encuentran
sometidas al control de la SCJ, tal como ocurre con el resto de las leyes —pues no existe
excepcionamiento expreso al respecto—; y la Corte, puede y debe desaplicarlas en el
"caso concreto" —con efectos exclusivos en los procedimientos en que se haya
pronunciado (C. art. 259)—, "por razón de forma o de contenido" (C. art. 256).71 Cabe consignar que ninguna norma constitucional hace referencia a que los tratados deban aprobarse
mediante leyes.- Además, en el Uruguay -a diferencia de lo que ocurre en otros países-, todas las leyes poseen el
mismo grado de valor y fuerza.72
En el ámbito jurisprudencial, a fines de 1940, la Suprema Corte, concordando con la vista del Fiscal, Dr.
Melitón Romero, hizo lugar a la solicitud de dos diplomáticos franceses acreditados en nuestro país autorizándoles a
retirar el dinero que tenían depositado en un banco montevideano pese a la moratoria provisional impuesta a los
acreedores (LJU, caso Nº 523, t. 2, 1941).- Se fundó para ello en la superior jerarquía de las normas internacionales
sobre inmunidad de los diplomáticos ante las disposiciones de nuestra legislación comercial.- Esas normas
internacionales tenían, en esa época, principalmente como fuente a la costumbre, cuya existencia fue probada por el
Fiscal mediante citas doctrinarias, jurisprudencia y convenios.73 Las denomino "leyes especiales" pues lo son, tanto desde el punto de vista formal -en tanto poseen un
procedimiento especial-; como sustancial -en cuanto, no contienen normas generales y abstractas-, y se limitan a
atribuir eficacia a actos emitidos por otros órganos competentes.- La doctrina considera que: a) constituyen la
expresión inmediata de directivas políticas, b) que constituyen meros actos de control político (Foderaro y Romano),
o c) que constituyen directivas dirigidas a la orientación política del Gobierno (Mortati y Sandulli).74 En el ámbito legislativo nacional, el vigente Código General del Proceso, en su Título X sobre "Normas
procesales internacionales", art. 524 establece: "Normas aplicables.- En defecto de tratado o convención, los
tribunales de la República deberán dar cumplimiento a las normas contenidas en el presente Título".- La norma
señalada parecería dar preferencia a los tratados, sobre las leyes internas; pero, armonizada con el sistema
constitucional, no es así, ya que se ha considerado que los tratados poseen igual valor y fuerza que las leyes, y en el
caso, es una ley la que pospone su aplicación, a lo dispuesto por otra ley que aprobó el tratado respectivo.-
51
8.- En general, la jurisprudencia uruguaya sostuvo la equiparación entre ley y
tratado; y, como consecuencia, en caso de conflicto inter temporal entre ambos, aplicó el
criterio cronológico señalado.En consecuencia, por aplicación del principio de temporalidad -lex posteriori
derogat priori-, cuando el tratado es posterior a la ley, se aplica el tratado; pero cuando la
ley es posterior, ésta es la norma aplicable en el Derecho interno.-75
9.- En cuanto a la ejecutividad de los tratados en el derecho interno, una
sentencia de la SCJ de 1990, consideró que el tratado en que pretendía ampararse el
actor no podía ser invocado pues no era autoejecutable, faltando su reglamentación por
la ley nacional.Esa distinción entre normas internacionales autoejecutables -o self executing-,
susceptibles de aplicación inmediata y directa, sin que sea necesaria una acción jurídica
complementaria para su implementación o su exigibilidad, y normas no autoejecutables
-non self-executing-, fue desarrollada por la jurisprudencia norteamericana76.75 En un fallo del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 3º Turno, se dispuso que la exigencia contenida en
el art. 6º de la ley Nº 9739, había perdido vigencia al ratificar Uruguay la Convención de Berna para la protección de
las obras literarias y artísticas por el decreto-ley Nº 14.910 (Vé. LJU, caso Nº 11.030, t. 97, 1988).- En un fallo de 1990,
la SCJ sostuvo que la ley ulterior al tratado, inconciliable con el mismo, supone su derogación (Vé. LJU, caso Nº
11.631, t. 102, 199l).- Por su parte, el Tribunal de Apelaciones del Trabajo, en un caso en que debía resolver un
conflicto entre una ley laboral nacional y un Convenio de la OIT, sostuvo que el tratado ratificado se transforma en ley
y es por ello, derogable por una ley posterior (Vé. LJU, caso Nº 9.817, t. 85, 1982).- De ambas sentencias surge que
la jurisprudencia nacional adhiere a la teoría de la transformación del tratado en ley.- No obstante, en 1944, el Tribunal
de Apelaciones de Primer Turno consideró que un tratado debía interpretarse de acuerdo con las normas de
interpretación del derecho internacional; si, en cambio, el tratado hubiese sido transformado en ley, hubiese
correspondido que el Tribunal lo interpretase de acuerdo con los preceptos del Título Preliminar del Código Civil (LJU,
caso Nº 2098, t. 12, 1946).- En algún caso, la jurisprudencia nacional sostuvo que la norma internacional tiene,
jerarquía superior a la ley; pero, nunca sostuvo que posee jerarquía igual o superior a la Constitución.- En 1977, la
Corte había rechazado pronunciarse sobre el punto al sostener que "de admitirse la posición doctrinario de que el
tratado prima sobre la ley ordinaria habría que llegar a la inaplicabilidad de la ley y por el contrario, sosteniendo la
posición jurisprudencias de que la ley ordinaria posterior deroga tácitamente al tratado, no hay duda de que los
principios aplicables serían los que emergen de la ley ... pero ésta decisión no corresponde a la Corte" (S. de
18.IV.1977, RDL, t. XX, p. 341).- En cambio, en 1979 -el mismo órgano- afirmaba que "de no haberse consagrado la
prelación de los tratados internacionales, éstos igualmente prevalecerían contra cualquier otra norma nacional en
contrario -aunque fuera posterior- pues éstos -que son la fuente más importante del derecho internacional, poseen un
vigor superior al de la ley interna de los Estados signatarios; por lo que si hubiese conflictividad entre uno y otro
prevalecerá el tratado; o sea, les daba a los tratados una jerarquía superior a la ley (Vé. "Repertorio de Sentencias de
la Corte de Justicia 1978-1979", p. 118).76 Así, por ejemplo, los Estados Unidos han sostenido la no ejecutabilidad por sí misma de la Parte I de la
CADH, posición no compartida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.- De acuerdo con las propuestas
formuladas por el American Law Institute, un fallo de 1985 afirmó que el determinar si un tratado es o no self-executing
es un problema de interpretación de la intención de las partes y para ello debe tenerse en cuenta el lenguaje y los
propósitos del acuerdo como un todo, las circunstancias que rodean su ejecución, la naturaleza de las obligaciones
impuestas por el acuerdo, las consecuencias que tendría autorizar una acción individual.-
52
En algunos casos el propio tratado prevé que los Estados adoptarán todas las
medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las
obligaciones derivadas del Tratado (art. 5 del Tratado de Roma de 1957); en otros, sólo
se requiere reglamentación interna, cuando el derecho interno confiera mejores
condiciones a los individuos, que las pactadas, consideradas éstas como condiciones
mínimas (art. 19, n1 8 de la Constitución de la OIT).10.- Sin embargo, surgen dificultades cuando el tratado nada dice, o la intención
o el espíritu, puede no resultar clara.La Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados en su artículo 26,
dispuso:
"Pacta sunt servanda.- Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser
cumplido por ellas de buena fe."
Debe tenerse presente que, una vez ratificado y en vigor, el tratado obliga en el
orden internacional y en el orden interno, sea cual sea la precisión de sus disposiciones,
y su incumplimiento es causa de responsabilidad internacional del Estado; aunque no
anule la norma interna que lo desconozca.11.- Resumiendo, corresponde distinguir entre:
a) países que han dado, solución constitucional expresa al conflicto; y
b) países que no cuentan con ella.También corresponde distinguir, según se otorgue al Tratado un rango:
a) Superior a la Constitución (p. ejemplo, Holanda).b) Igual a la Constitución.c) Inferior a la Constitución, pero superior a las leyes (p. ej.: Francia, Costa Rica,
Argentina, Paraguay).d) Igual a la ley (p. ej.: Estados Unidos, Brasil, Uruguay).e) Inferior a la ley.Cuando -al respecto- no hay solución constitucional expresa -como ocurre en
53
nuestro país-, corresponde a la doctrina y la jurisprudencia, analizar la distinción entre
ambos órdenes, estableciendo las preeminencias correspondientes.En nuestro país, la tendencia general ha sido asimilar el tratado u otra norma de
derecho internacional, a las leyes ordinarias.Dicha solución no es exclusiva de Uruguay, pues también se da en numerosos
países extranjeros; a tal punto que -en la actualidad- existe una contradictoria convivencia
entre países que, en el ámbito interno, empezaron a dar una prioridad más o menos
intensa al Derecho internacional; y otros países que siguen dando prioridad al derecho
interno superior (Constitución) y posterior (leyes).Pero lo importante y claro es que las soluciones no pueden surgir de planteos a
priori como los formulados por Kelsen, sino que provienen de la evolución histórica y de
la actualidad de los ordenamientos jurídicos de los Estados.No puede negarse que la comunidad internacional y el propio Derecho
internacional admiten la coexistencia de soluciones pragmáticas en las que se acepta que,
mientras en el plano internacional se hace prevalecer al Derecho internacional, en el
plano interno, se le otorga prioridad al Derecho interno.En cuanto a la exposición y al análisis de la fundamentación jurídico-política de tal
situación, excede los alcances de este trabajo.-
PARTE IV.- VALOR Y FUERZA DE LOS ACTOS COMUNITARIOS EN EL
DERECHO INTERNO
Sumario.- A) Naturaleza, estructura y caracteres del MERCOSUR.Personalidad jurídica.- 2.- Naturaleza intergubernamental del MERCOSUR.Fuentes jurídicas obligatorias del MERCOSUR.- 4.- Unanimidad en la toma
decisiones.- 5.- Necesaria incorporación interna del Derecho derivado.Vigencia efectiva de las normas comunitarias.- 7.- Derecho derivado.Conclusiones.-
1.3.de
6.B)
A) Naturaleza, estructura y caracteres del MERCOSUR
1.- Personalidad jurídica
El MERCOSUR77 es una persona jurídica de Derecho Internacional (art. 34 del
77
Mercado Común del Sur.54
Protocolo78 de Ouro Preto), que se rige por tres instrumentos internacionales constitutivos
(el denominado derecho originario):
a) el Tratado de Asunción (de 26.III.1991)79;
b) el Protocolo de Brasilia (de 17.XII.1991); y
c) el Protocolo de Ouro Preto (de 17.XII.1994) (de duración indefinida)80.Posee los poderes jurídicos necesarios para la realización de sus objetivos, en
especial contratar, adquirir o enajenar bienes muebles e inmuebles, comparecer en juicio,
conservar fondos y hacer transferencias, así como celebrar acuerdos de sede.-81
2.- Naturaleza intergubernamental del MERCOSUR
El art. 2º del Protocolo de Ouro Preto se encargó de aclarar, de manera expresa
y concluyente, que el MERCOSUR es una organización de tipo intergubernamental y no
supranacional82.Dicha calificación incide claramente en el valor y fuerza de sus actos (ausencia de
acatamiento interno directo, por los Estados Parte), así como en aspectos formales de su
emisión (unanimidad).3.- Fuentes jurídicas obligatorias del MERCOSUR
78 En las últimos tiempos se ha extendido en el derecho comparado la práctica de que el PE celebre
"acuerdos ejecutivos o simplificados", sin someterlos a la aprobación del Poder Legislativo.- Dicha práctica que
escamotea la intervención congresional, no es admisible, toda vez que, cualquiera sea la denominación que se les
confiera, configuran por su esencia verdaderos tratados, y deben cumplir el procedimiento constitucional establecido
al respecto.79
Instrumento fundacional u originario; aunque sin pretensiones de intangibilidad.-
80 Y su Anexo sobre procedimiento general para las reclamaciones ante la Comisión de Comercio del
MERCOSUR.- El protocolo de Ouro Preto se considera parte integrante del Tratado de Asunción, derogando todas las
disposiciones del Tratado que estén en conflicto con ese Protocolo, así como con las Decisiones aprobadas por el
Consejo del Mercado Común, durante el período de transición (art. 53º).-El art. 47 establece la duración indefinida del
Protocolo de Ouro Preto.81
Artículos 34 a 36 del Protocolo de Ouro Preto.-
82
La inclusión de tal calificación, se debió a la insistencia de la delegación brasileña, de no dejar dudas
interpretativas al respecto.- Un órgano es considerado supranacional, cuando: a) sus miembros no representan ni
reciben instrucciones de ningún Estado; b) pueden dictar normas obligatorias para los EM, de aplicación inmediata y
prevalente en el D. interno.- Vé.: Jorge Pérez Otermin: El Mercado Común del Sur, p. 23 y ss., y 79.- Queda así
zanjada la discusión en torno a su naturaleza jurídica; con todas las consecuencias que ello significa.55
De acuerdo al Protocolo de Ouro Preto, son fuentes obligatorias y —cuando sea
necesario—, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales,
mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país (art. 42)83:
a) El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o
complementarios.b) Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus
protocolos.c) Las Decisiones del Consejo del Mercado Común (CMC), las Resoluciones del
Grupo Mercado Común (GMC) y las Directivas de la Comisión de Comercio del
MERCOSUR (CCM), adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de Asunción (art.
41).Corresponde advertir que:
a) en la organización institucional originaria del MERCOSUR, no se encuentra
previsto como órgano del sistema, la Reunión de Ministros de Educación (sic);
b) ni entre sus fuentes normativas, se mencionan los protocolos de
intenciones 84 o protocolos a secas, ni las actas, emergentes de reuniones
interministeriales.-85
En consecuencia, según el Protocolo de Ouro Preto (art. 41), el ordenamiento
derivado posee la siguiente jerarquía normativa:
a) las Decisiones, emanadas del Consejo del Mercado Común.-
83 La situación de los tratados en el derecho comparado de los socios de la región, es variada; así, conforme
al art. 31 de la constitución argentina, los tratados integran juntamente con la constitución y las leyes del congreso, lo
que la norma denomina ley suprema de la nación.- Acá el vocablo ley, con el calificativo de suprema, no está
empleado con alcance equivalente al de ley del congreso, sino como sinónimo -más bien- de norma que se compone
trinitariamente, en cuanto orden normativo básico o supremo del Estado, con la constitución, los tratados y las leyes.Vé. Germán Bidart Campos: Manual de la Constitución reformada, t. II, p. 414 y ss.- Se incurre por eso en error cuando
se afirma que los tratados son 'leyes nacionales', o 'ley de la nación', porque desde que la ratificación a cargo del poder
ejecutivo los incorpora a nuestro derecho siguen manteniendo en él su naturaleza de tratados oriundos de la fuente
internacional, sin sufrir novación o cambio en esa naturaleza.
84 Vé. El Protocolo de intenciones, suscrito el 13.XII.1991 en la ciudad de Brasilia, por los Ministros de
Educación de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.85 Vé. los distintos protocolos y actas suscritos por los Ministros de Cultura de los Estados Miembros del
MERCOSUR.-
56
b) las Resoluciones, emanadas del Grupo Mercado Común.c) las Directivas, emanadas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR,
adoptadas desde la entrada en vigor del tratado de Asunción.Las normas emanadas de dichos órganos, tendrán carácter obligatorio; y cuando
sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales,
mediante los procedimientos previstos por la legislación de cada país (art. 42).-86
4.- Sistema de toma de decisiones por unanimidad
Las decisiones de los órganos del MERCOSUR serán tomadas por unanimidad
de componentes, o sea: por consenso, y con la presencia de todos los Estados Partes
(art. 37); modalidad claramente diferenciable de las prácticas decisionales adoptadas por
los organismos supranacionales.5.- Necesaria incorporación interna del derecho derivado
Los Estados Partes sólo se comprometen (obsérvese que no se utilizó la
expresión "se obligan") 87 a adoptar las medidas necesarias para asegurar, en sus
respectivos territorios, el cumplimiento de normas emanadas de los órganos del
MERCOSUR (Decisiones, Resoluciones, Directivas y Laudos Arbitrales publicados en el
Boletín Oficial del MERCOSUR 88), informando a la Secretaría Administrativa del
MERCOSUR, de lo actuado respecto a ese fin (arts. 37 y 38 del Prot. O.P.).86
No obstante, cabe recordar que con anterioridad, el art. 19 del Protocolo de Brasilia sobre resoluciones de
controversias, de 17.XII.1991, había establecido como orden de prelación normativa: a) el Tratado de Asunción; b) los
Acuerdos celebrados en el marco de ese Tratado; c) las resoluciones del Grupo Mercado Común; d) las Directivas
de la Comisión de Comercio del MERCOSUR; y e) los principios y disposiciones del derecho internacional aplicables
a la materia.- En el ámbito doctrinario, Halperin ordena las decisiones y resoluciones de acuerdo a la forma y
modalidad elegidas para su entrada en vigencia, de la siguiente forma: a) Las disposiciones que fijan o presumen,
según el caso, su aplicación directa en el territorio de los Estados partes.- b) Disposiciones que supeditan su entrada
en vigencia a la posterior incorporación al derecho interno.- c) Disposiciones que para entrar en vigencia se sujetarían
al régimen de ALADI, al preverse su incorporación como Protocolos del AAP.ACE. 18.- d) Instrucciones a los
Subgrupos de Trabajo que implican una interpretación de normas preexistentes, producidas por el Consejo.- e)
Recomendaciones, o previsiones no obligatorias.- Vé. Marcelo Halperin: Acerca de las fuentes del derecho en el
MERCOSUR, en Rev. de Derecho Privado y Comunitario, Nº 4, p. 444-445.- Por otra parte, otros autores señalan
como orden jerárquico: a) El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios.b) Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos.- c) Las decisiones del Consejo del
Mercado Común, las resoluciones del Grupo Mercado Común y las directivas de la Comisión de Comercio del
MERCOSUR, adoptadas desde la entrada en vigencia del Tratado de Asunción.- Vé. Dromi-Ekmekdjian-Rivera:
Derecho comunitario, p. 1277 y ss.87 En el derecho general, se considera que el mero compromiso difiere de la obligación lisa y llana, pues
implica una obligación de hacer infungible, cuyo incumplimiento sólo genera daños y perjuicios, pero no hace exigible
el cumplimiento del objeto mismo de la prestación.88
En los idiomas español y portugués.57
6.- Vigencia efectiva de las normas comunitarias
Pero además, la vigencia efectiva de las normas emanadas de los órganos del
MERCOSUR, quedó sometida al principio de la aplicación simultánea89, que sólo se
concretará, una vez cumplido un complejo procedimiento90:
a) su incorporación91 al ordenamiento jurídico nacional;
b) su comunicación a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR;
c) su comunicación a los Estados miembros, por la Secretaría Administrativa del
MERCOSUR, de la incorporación a los ordenamientos jurídicos internos; y
d) el transcurso del término de 30 días corridos y posteriores a la fecha de
comunicación (vacatio legis) realizada por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR,
dentro del cual, los Estados Partes darán publicidad del inicio de la vigencia de las
referidas normas, por intermedio de sus respectivos diarios oficiales.-92
7.- Derecho derivado
Los órganos decisorios (intergubernamentales) y consultivos, instituidos por los
Tratados, emiten actos (que integran el denominado "derecho derivado") de mediatizado
valor vinculante respecto de los Estados Partes; como consecuencia de que no se pudo
lograr incluir en el capítulo pertinente del Protocolo de Ouro Preto, la denominación:
"Ordenamiento Jurídico del MERCOSUR".-93
El sistema jurídico reseñado es totalmente ajustado al resultado del análisis
jurídico del sistema constitucional interno de los Estados Partes.89
Vé.: Jorge Pérez Otermin: El Mercado Común del Sur, p. 106 y ss.-
90 Se trata de un verdadero período de vacatio legis, lapso que transcurre entre la publicación y la entrada
en vigor de la norma; durante la vacatio la norma existe, pero falta la obligación de cumplirla.- Se trata de un verdadero
requisito de eficacia o idoneidad del acto para producir efectos jurídicos.91 O sea que, respecto de la normativa emanada de los órganos del MERCOSUR se recibe la "teoría de la
incorporación", sostenida por Justino Jiménez de Aréchaga.92
La publicación nacional en nada afecta la entrada en vigencia simultánea, resultando innocuo que el
Estado Parte incumpla o demore la publicación.- Vé.: Jorge Pérez Otermin: El Mercado Común del Sur, p. 107.93
Afirma Jorge Pérez Otermin que primó una vez más la tendencia imperante de tratar de eliminar todo
vestigio de supranacionalidad, de cesión de soberanía, de pérdida de independencia para decidir internamente qué
derecho es aplicable.- Vé.: El Mercado Común del Sur, p. 94.58
No obstante, en la práctica burocrática, no pocas veces, algunos funcionarios
insertos en la ya abultada estructura del incipiente sistema comunitario, siendo más
realistas que el rey, apuran las decisiones de los distintos órganos del sistema, como si
éste funcionara con rango de supranacionalidad, con decisiones mayoritarias y
directamente trasladables a la interna de los Estados.B.- Conclusiones
El Mercado Común del Sur:
a) es un sistema regional intergubernamental;
b) que sólo puede adoptar decisiones por unanimidad;
c) las que -además- deben ser incorporadas al Derecho interno de cada Estado
Parte.Estos caracteres, inciden sobre la actuación de todos y cada uno de los órganos
del sistema, incluso a los de mero asesoramiento o preparatorios.PARTE V.- REGIMEN DE REVALIDAS EXISTENTE EN LA UNION EUROPEA
Sumario.- A) Aspectos generales.- 1.- Introducción.- 2.- Reconocimiento mutuo
de diplomas, certificados y otros títulos.- 3.- Desarrollo comunitario de una
educación de calidad.- 4.- Desarrollo de una política comunitaria de formación
profesional.- 5.- Acción sobre la cultura de los Estados Miembros.- 6.Armonización de las legislaciones y el mercado interior.- 7.- Eliminación de las
trabas al derecho de establecimiento y a la libre prestación de los servicios.- 8.Principios de flexibilidad y calidad.- 9.- Creación del Instituto Universitario
Europeo.- 10.- Directiva sobre el reconocimiento de títulos por profesiones.- 11.Sistema general de reconocimiento de títulos de Enseñanza Superior.- 12.Soluciones adoptadas por la Unión Europea en materia de reconocimientos.- B)
El reconocimiento académico de títulos y estudios.- 1.- Desarrollo desigual.- 2.El programa ERASMUS.- 3.- Reconocimiento académico.- 4.- Reconocimiento
profesional.- 5.- Reemplazo de equivalencia por reconocimiento.- 6.Reconocimiento académico y reconocimiento profesional.- 7.- Centros
extrauniversitarios de reconocimiento académico.- 8.- Noción de equivalencia.9.- Métodos de comparación de calificaciones para la enseñanza superior.- 10.Elementos básicos para la comparación entre programas y diplomas.- 11.Aspectos vinculados a la comparación de programas y diplomas.- 12.- Red de
Centros de Información sobre el reconocimiento académico.- 13.- Dificultades
para poner en práctica el sistema.- 14.- El Programa COMETT.- 15.- El Programa
LINGUA.- 16.- El Programa PETRA.- 17.- El Programa SCIENCE.- C) El sistema
de reválidas de títulos.- 1.- Categorías de profesiones universitarias.- 2.Directivas sectoriales respecto de las profesiones universitarias.- 3.- Directivas
referidas a profesiones determinadas.- Médicos.- Enfermeros.- Odontólogos.Veterinarios.- Abogados.- Arquitectos.- Farmacéuticos.- Notarios.- D) El sistema
general de de reconocimiento de títulos otorgados por instituciones de los
59
Estados Miembros.- E) Reconocimiento de títulos nacionales de los Estados
Miembros, expedidos por instituciones de terceros países.- F) Colegios
profesionales y Centros de Enseñanza Superior privada.- G) Conclusiones.-
A) ASPECTOS GENERALES
1.- Introducción
A los efectos de tener una idea primaria de la posible evolución del derecho
comunitario del MERCOSUR, es conveniente observar el origen y desarrollo del derecho
comunitario en la actual Unión Europea.El régimen de reválidas de la Unión Europea integra un complejo sistema, que
presupone la incidencia comunitaria en otros aspectos sustantivos de la enseñanza
superior.Definiciones incorporadas a la Convención Europea
A modo de introducción al tema corresponde partir de las definiciones
incorporadas a la “Convención sobre reconocimiento de calificaciones relativas a la
Enseñanza superior en la región europea”, suscrita en Lisboa, el 11.IV.1997, art. 1º:
Acceso (a la enseñanza superior): derecho de los candidatos calificados de
candidatearse y poder ingresar a la enseñanza superior.Admisión (a las instituciones y programas de enseñanza superior): el acto o
sistema que permite a los candidatos calificados, proseguir los estudios en una
determinada institución y/o en un programa de enseñanza superior.Evaluación (de las instituciones y de los programas): proceso que permite
determinar la calidad de una institución o de un programa de enseñanza superior.Evaluación (de las calificaciones individuales): apreciación escrita, por un
organismo competente, de las calificaciones extranjeras de un individuo.Autoridad competente en materia de reconocimiento: organismo oficialmente
competente para decidir y reglamentar en materia de reconocimiento de calificaciones
extranjeras.Enseñanza superior: Todos los tipos de estudios o de conjuntos de ciclos de
estudios, o de formación para la investigación, de nivel post-secundario, reconocidos por
las autoridades competentes de una parte, integrados en su sistema de enseñanza
60
superior.Institución de enseñanza superior: Institución que suministra enseñanza superior,
reconocida por la autoridad competente de una Parte, como formando parte de su
sistema de enseñanza superior.Programa de enseñanza superior: Ciclo de estudios reconocido por la autoridad
competente de una Parte, como formando parte de su sistema de enseñanza superior y
cuya conclusión confiere al estudiante una calificación de enseñanza superior.Período de estudios: cualquier parte de un programa de enseñanza superior que
fue objeto de evaluación y de validación y que aún sin constituir por sí sólo, un programa
de estudios completo, representa una adquisición significativa de conocimientos y de
competencias.Calificación: A.- Calificación de enseñanza superior: cualquier grado, diploma,
certificado o título conferido por una autoridad competente, que atesta la aprobación de
un programa de enseñanza superior.B. Calificación que da acceso a la enseñanza superior: cualquier diploma o
certificado conferido por una autoridad competente, que atesta la aprobación de un
programa de enseñanza y otorga a su titular el derecho de candidatearse y poder ingresar
en la enseñanza superior.Reconocimiento: confirmación formal, emitida por una autoridad competente, del
valor de una calificación de enseñanza extranjera, con fines de acceder a actividades
educacionales y/o de empleo.Condiciones exigidas
A. Condiciones generales: condiciones que deben ser tenidas en todos los
casos, para el acceso a la enseñanza superior, o a un nivel determinado de esta
enseñanza, o para la concesión de una calificación de enseñanza superior de un
determinado nivel.B. Condiciones específicas
Condiciones que deben ser tenidas, además de las condiciones generales, con
vista a la admisión a un determinado programa de enseñanza superior o a la concesión
de una calificación específica de enseñanza superior, en una determinada área de
estudios.61
Antecedentes
En la materia, el Consejo de Europa y la UNESCO poseen una extensa
experiencia, habiendo suscrito varias Convenciones relativas al reconocimiento
académico en Europa, a saber:
a) la Convención Europea sobre Equivalencia de Diplomas que dan acceso a la
Enseñanza Superior (1953, STE 15) y su Protocolo Adicional (1964, STE 49);
b) la Convención Europea sobre Equivalencia de Períodos de Estudios
Universitarios (1956, STE 21);
c) la Convención Europea sobre el Reconocimiento Académico de Habilitaciones
Universitarias (1959, STE 32);
d) la Convención sobre el Reconocimiento de Estudios y Diplomas relativos a la
Enseñanza Superior en los Estados de la Región europea (1979);
e) la Convención Europea sobre la Equivalencia General de Períodos de Estudios
Universitarios (1990, STE 138);
F) la Convención Sobre el Reconocimiento de Calificaciones Relativas a la
enseñanza Superior en la Región Europea (Lisboa, 11.IV.1997).2.- Reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos
Respecto del reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos, el art.
57 del Tratado de la CEE, establece:
1.- A fin de facilitar el acceso y el ejercicio de las actividades no asalariadas, el
Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el art. 189 B, deberá adoptar
directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos.
2.- Con el mismo fin, el Consejo deberá adoptar, antes de la expiración del período
transitorio, directivas para la coordinación de las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al acceso y
ejercicio de las actividades no asalariadas.Se requiere la unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al
Parlamento Europeo, para aquellas directivas cuya ejecución en un Estado
miembro al menos implique una modificación de los principios legales vigentes
relativos al régimen de las profesiones en lo que se refiere a la formación y a las
62
condiciones de acceso a las mismas de las personas físicas.En los demás casos, el Consejo decidirá con arreglo al procedimiento previsto en
el art. 189 B.3.- En cuanto a las profesiones médicas, paramédicas y farmacéuticas, la
progresiva supresión de las restricciones quedará subordinada a la coordinación
de las condiciones exigidas para su ejercicio en los diferentes Estados miembros.3.- Desarrollo comunitario de una educación de calidad
En materia de desarrollo comunitario de una educación de calidad, se
establecieron normas relativas a la educación, y formación profesional de la juventud.Art. 126. l. La Comunidad contribuirá al desarrollo de una educación de calidad
fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario,
apoyando y completando la acción de éstos en el pleno respeto de sus
responsabilidades en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización
del sistema educativo, así como de su diversidad cultural y lingüística.
2. La acción de la Comunidad se encaminará a:
- desarrollar la dimensión europea en la enseñanza, especialmente a través del
aprendizaje y de la difusión de las lenguas de los Estados miembros;
- favorecer la movilidad de estudiantes y profesores, fomentando en particular el
reconocimiento académico de los títulos y de los períodos de estudios;
- promover la cooperación entre los centros docentes;
- incrementar el intercambio de información y de experiencias sobre las cuestiones
comunes a los sistemas de formación de los Estados miembros;
- favorecer el incremento de los intercambios de jóvenes y de animadores
socioeducativos;
- fomentar el desarrollo de la educación a distancia.
3. La Comunidad y los Estados miembros favorecerán la cooperación con terceros
países y con las organizaciones internacionales competentes en materia de
educación y, en particular, con el Consejo de Europa.
63
4. Para contribuir a la realización de los objetivos contemplados en el presente
artículo, el Consejo adoptará:
- con arreglo al procedimiento previsto en el art. 189 B y previa consulta al Comité
Económico y Social y al Comité de las Regiones, medidas de fomento 94, con
exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de
los Estados miembros;
- por mayoría calificada y a propuesta de la Comisión, recomendaciones.95
Antes del TUE, la CEE carecía de una competencia específica en materia de
educación; no obstante lo cual, desarrolló algunas acciones en este campo sobre la base
del antiguo art. 128 TCEE, relativo a la formación profesional, y del art. 235 (p.ej.,
programas Comett o Erasmus).A ello contribuyó decisivamente la jp. del TJCE acogiendo una concepción muy
amplia de formación profesional (v. sts. de 13.II.85 en el as. Gravier, 293/83, Rec. p. 593,
y de 2.II.88 en el as. Blaizot, 24/86, Rec. p. 379) y, más tarde, admitiendo que los actos
basados en el citado art. 128 TCEE podían cubrir aspectos que conciernen a la formación
general (y no estrictamente profesional) (v. st. de 30.V.89 en el as. Erasmus, 242/87, Rec.
p. 1425).El nuevo art. 126 introducido por el TUE viene, a clarificar la situación, dotando a
la Unión Europea de una competencia específica en la materia (si bien sometiendo su
ejercicio al procedimiento de codecisión, en tanto que el art. 128 TCEE tan sólo exigía la
mayoría simple del Consejo).En cuanto al alcance de la competencia comunitaria atribuida por este artículo, el
Consejo Europeo, en su documento titulado “Enfoque general de la aplicación por el
Consejo del principio de subsidiariedad”, y del art. 3 B del TUE, señalaba:
"Los nuevos arts. 126 a 129 del TCE en los ámbitos de educación,
formación profesional y juventud, cultura y salud pública excluirán
explícitamente la armonización de las disposiciones legales y
reglamentarias de los Estados miembros.
94
El Consejo considera que la expresión "medidas de fomento" que figura en los arts. 126, 128 y 129 se
refiere a medidas encaminadas a promover la cooperación entre Estados miembros o a respaldar o complementar sus
intervenciones en los ámbitos considerados, incluida, cuando proceda, la ayuda financiera completa para programas
comunitarios o medidas nacionales o cooperativas destinadas al logro de los objetivos de dichos artículos".95
El Art. 126: fue añadido por TUE (el antiguo art. 126 del TCEE, relativo al FSE, fue derogado).64
En consecuencia, no cabrá utilizar el art. 235 para medidas de armonización
encaminadas al logro de los objetivos que se enuncian en los arts. 126 a
129.Esto no significa que la persecución de otros objetivos comunitarios
mediante artículos del Tratado que no sean los arts. 126 a 129, no pueda
surtir efectos en dichos ámbitos".4.- Desarrollo de una política comunitaria de formación profesional
La Unión Europea posee una normativa referente al desarrollo de una política
comunitaria de formación profesional.En tal sentido el art. 127 del TCEE96, establece:
1.- La Comunidad desarrollará una política de formación profesional que refuerce
y complete las acciones de los Estados miembros, respetando plenamente la
responsabilidad de los mismos en lo relativo al contenido y a la organización de
dicha formación.2.- La acción de la Comunidad se encaminará a:
- facilitar la adaptación a las transformaciones industriales, especialmente
mediante la formación y la reconversión profesionales;
- mejorar la formación profesional inicial y permanente, para facilitar la inserción y
la reinserción profesional en el mercado laboral;
- facilitar el acceso a la formación profesional y favorecer la movilidad de los
educadores y de las personas en formación, especialmente de los jóvenes;
- estimular la cooperación en materia de formación entre centros de enseñanza y
empresas;
- incrementar el intercambio de información y de experiencias sobre las cuestiones
comunes a los sistemas de formación de los Estados miembros.
3. La Comunidad y los Estados miembros favorecerán la cooperación con terceros
países y con las organizaciones internacionales competentes en materia de
formación profesional.
96
Art. 127: añadido por TUE (antiguo art. 127 TCEE, relativo al FSE, derogado).65
4. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el art. 189 C y previa
consulta al Comité Económico y Social, adoptará medidas para contribuir a la
realización de los objetivos establecidos en el presente artículo, con exclusión de
toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados
miembros.-97
El actual art. 127 supone cierta evolución ya que prevé la aplicación del
procedimiento de cooperación, en tanto que el art. 128 TCEE, sólo exigía la mayoría
simple del Consejo.Existe la posibilidad de desarrollar una acción comunitaria en materia de
formación profesional sobre la base de otros artículos del TCE:
a) Art. 40 (sobre formación profesional en el ámbito de la PAC);
b) Art. 100 A (p.ej., programa Matheus relativo a la formación de los funcionarios
de aduanas); y
c) Art. 130 G (letra d) (I+D).5.- Acción sobre la cultura de los Estados Miembros
La integración europea no desconoce la necesidad de contribuir al florecimiento de
las culturas de los Estados Miembros.A tal efecto, la normativa comunitaria dispone:
Art. 128.- 1. La Comunidad contribuirá al florecimiento de las culturas de los
Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional,
poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común.
2. La acción de la Comunidad favorecerá la cooperación entre Estados
miembros y, si fuera necesario, apoyará y completará la acción de éstos en
los siguientes ámbitos:
97
El antiguo art. 128 TCEE -derogado por el TUE- preveía ya una política de formación profesional, si bien
su enunciado sólo contemplaba la adopción de "principios generales para la ejecución de una política común de
formación profesional, capaz de contribuir al desarrollo armonioso de las economías nacionales y del mercado común";
este precepto, no obstante, fue objeto de una interpretación extensiva en la práctica (dando lugar a la adopción de
acciones comunitarias de las que se derivaban obligaciones concretas para los Estados miembros) que recibió el aval
del TJCE (st. de 30.5.89 en el as. Erasmus, 242/87, Rec. p. 1425) (v. también la nota al art. 126, en relación con la
extensión del ámbito del art. 128 TCEE al campo de la educación).66
- la mejora del conocimiento y la difusión de la cultura y la historia de los
pueblos europeos;
- la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia
europea;
- los intercambios culturales no comerciales;
- la creación artística y literaria, incluido el sector audio visual.
3. La Comunidad y los Estados miembros fomentarán la cooperación con
los terceros países y con las organizaciones internacionales competentes
en el ámbito de la cultura, especialmente con el Consejo de Europa.
4. La Comunidad tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación
en virtud de otras disposiciones del presente Tratado.
5. Para contribuir a la consecución de los objetivos del presente artículo, el
Consejo adoptará:
- por unanimidad, con arreglo al procedimiento previsto en el art. 189 B y
previa consulta al Comité de las Regiones, medidas de fomento, con
exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y
reglamentarias de los Estados miembros. El Consejo se pronuncia por
unanimidad durante todo el procedimiento previsto en el art. 189 B.
- por unanimidad, a propuesta de la Comisión, recomendaciones.98
6.- Armonización de las legislaciones y el mercado interior
La UE adopta medidas normativas sobre la base de otros artículos del TCE (en
particular el art. 100 A, relativo a la armonización de legislaciones y mercado interior) que
inciden en el ámbito de la cultura; así, se puede mencionar:
a) el Reglamento del Consejo 3911/92, de 9.XII.92, relativo a la exportación de
bienes culturales (DO L. 395, de 31.XII.92),
b) la Directiva del Consejo 93/7, de 15.III.93, sobre restitución de bienes culturales
que hayan salido ilegalmente del territorio de un Estado miembro (DO L. 74, de 27.III.93),
98
Tít. IX: añadido por TUE.- Art. 128: añadido por TUE (antiguo art. 128 TCEE, relativo al FSE, derogado).67
o
c) los distintos actos aprobados en materia de propiedad intelectual (p.ej. las
Directivas del Consejo 91/250, de 14.V.91, sobre protección jurídica de los programas de
ordenador —DO L. 122, de 17.V.91—, 92/100, de 19.XI.92, sobre derechos de alquiler y
préstamo y otros derechos afines a los derechos de autor —DO L. 346, de 27.XI.92— y
93/98, de 29.X.93, de armonización del plazo de protección del derecho de autor —DO
L. 290, de 24.XI.93—).Además resultan aplicables:
a) el art. 92, lit. d) del apdo. 3º, sobre ayudas públicas a la cultura;
b) y el art. 36, sobre excepciones a la libre circulación de mercancías.7.- Eliminación de las trabas al derecho de establecimiento y a la libre
prestación de los servicios
Con el reconocimiento de diplomas (apdo. 1º) y la armonización de las condiciones
de acceso y ejercicio a una profesión (apdo. 2º), se pretendió terminar con las trabas al
derecho de establecimiento y a la libre prestación de servicios derivados -no de un
comportamiento discriminatorio por parte del Estado miembro-, de la disparidad de las
legislaciones nacionales en estas materias.8.- Principios de la flexibilidad y la calidad
Por Resolución de 6.VI.1974 el Consejo de las Comunidades Europeas expresó el
deseo de que los trabajos relativos al reconocimiento recíproco de diplomas, certificados
y otros títulos estén presididos por la búsqueda de la flexibilidad y de la calidad;
recomendando:
a) establecer listas de diplomas, certificados y otros títulos que fuesen reconocidos
como equivalentes; y
b) crear comités consultivos, cuyo mandato, composición y número se fijarían a
posteriori.9.- Creación del Instituto Universitario Europeo
Por Convenio suscrito por los EM de la CEE se creó el Instituto Universitario
Europeo, con la misión de contribuir mediante su acción, en el campo de la enseñanza
superior y de la investigación, al desarrollo del patrimonio cultural y científico de Europa,
68
tanto en su globalidad como en su diversidad.10.- Directivas sectoriales sobre el reconocimiento de títulos por
profesiones
Desde 1975 en adelante, se fueron adoptando diversas directivas de
reconocimiento de títulos por profesiones:
a) Médicos: Directivas Nº 75/362 (modificada por la Dir. de 26./.1982) y 75/363,
de 16.I.75: concernientes al recíproco reconocimiento de los diplomas, certificados y otros
títulos de médico, incluyendo medidas destinada a regular el ejercicio efectivo del derecho
al establecimiento y libre prestación de los servicios; y a la coordinación de las
disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas para las actividades de los
médicos.-99
b) Enfermeros: Dir. Nº 77/452 y 77/453, de 27.VI.77, referentes a los enfermeros
responsables de la asistencia general.c) Odontólogos (dentistas): Dir. Nº 78/686, de 25.VII.78, concerniente al
recíproco reconocimiento de los diplomas, certificados y otros títulos de dentista,
incluyendo medidas destinadas a regular el ejercicio efectivo del derecho al
establecimiento y de libre prestación de los servicios; y directiva n1 78/687/CEE, de
27.VII.1978 concerniente a la coordinación de las disposiciones legislativas,
reglamentarias y administrativas para las actividades de los dentistas.d) Veterinarios: Directiva Nº 78/1026, de 18.XII.78.e) Parteras (comadronas): Directivas Nº 80/154, 80/155 y 80/156, de 21.I.80.f) Farmacéuticos: Directiva Nº 85/432, de 16.IX.85.g) Arquitectos: Directiva Nº 85/384, de 10.VI.85.h) Abogados, libre prestación de servicios: Directiva Nº 77/249 de 22.III.77 (DO
L. 78, de 26.III.77) en su última versión.i) Notarios.- Resolución del Parlamento Europeo de 18.I.1994.99 Vé además: la directiva Nº 86/457/CEE de 15.IX.1986; y la directiva Nº 93/16/CEE de 5.IV.1993;
modificativas y concordantes.- Para los médicos generales se prevé una duración de los estudios de por lo menos seis
años y un mínimo de 5500 horas de enseñanza teórico-práctica, impartida por una Universidad o bajo el control de una
Universidad.-
69
El sistema se basa en el establecimiento de un estándar común de formación
profesional100 que conduce al reconocimiento automático del diploma profesional para el
libre establecimiento y la prestación de servicios, libre o subordinada, pública o
privada.-101
Pero estos reconocimientos no poseen efectos académicos.Algunas directivas de coordinación establecen el ámbito de la actividad practicable
(dentistas, obstetras, farmacéuticos).En general se establecen términos breves para el procedimiento de admisión.Los profesionales pueden utilizar el título con la denominación originaria, y con la
denominación del Estado receptor.11.- Sistema general de reconocimiento de títulos de Enseñanza superior
Ese enfoque sectorial, ha sido sustituido por un sistema general de reconocimiento
de títulos de enseñanza superior.a) La Directiva 89/48, de 21.XII.88, estableció un sistema general de
reconocimiento de los títulos de enseñanza superior otorgados por formaciones
profesionales, con una duración mínima de tres años (DO L. 19, de 24.I.89); excepto
aquellas profesiones ya contempladas en una directiva específica, o para las que se
dicten en el futuro (como ocurrió con los abogados).b) Se trata de una directiva horizontal, cubriendo un gran número de profesiones,
que se define en relación al concepto de actividad profesional reglamentada.-102
En principio, dicha directiva se aplica a toda actividad profesional cuyo acceso o
ejercicio esté subordinado a la posesión de un diploma.-103
100 La Corte de Justicia ha señalado que el diploma respectivo debe ser objeto de un reconocimiento
incondicionado.- S. De 8.IV.19892, causa C-40/93, Commissione c. Italia.101 La Corte de Justicia ha señalado que los EM no pueden crear una categoría de dentistas, que no
corresponda a ninguna de las previstas por la directiva de la materia.- S. De 9.II.1994, en la causa C-154/93
Tawil-Albbertini; causa Haim, de 9.II.1994, C-319/92.102 En el caso Aranitis, Causa C-164/94), la Corte delineó la naturaleza jurídica de la noción de profesión
reglamentada, descartando las condiciones de hecho del mercado de trabajo, como elemento para impedir el acceso
a una actividad a quien no posea un determinado diploma.103 La noción de diploma no alcanza con la posesión del título recibido al final de los años de estudios de
grado, sino con la prueba de la formación y de la posesión de los requisitos y de las calidades profesionales requeridas
para acceder a una profesión reglamentada, variables en cada EP receptor.-
70
El concepto de actividad profesional reglamentada, comprende dos contenidos: el
monopolio de la actividad y la protección del título, o ambos a la vez; y debe ser adquirida
en forma preponderante -aunque no exclusiva-, en un EM, en base al sistema de
confianza recíproca en la equivalencia de nivel los estudios respectivos.-104
Debe recordarse que en algunos países -como el Reino Unido e Irlanda-, la
reglamentación de la actividad profesional está en manos de las propias organizaciones
profesionales.-105
El sistema de reconocimiento descrito en el art. 3º dispone que el Estado receptor
no puede rechazar por falta de requisitos, el acceso o el ejercicio de una profesión
reglamentada, al ciudadano de un EM que posea un diploma requerido en otro EM,
emitido por una autoridad competente, del que resulte que ha culminado con éxito un ciclo
de estudios post-secundarios de duración mínima de tres años y, en su caso de los
estudios necesarios para ejercer una profesión; debiendo reconocerse el derecho de
utilizar el título respectivo.El reconocimiento no es automático (art. 4º), pudiendo establecerse mecanismos
correctivos en casos de existir diferencias relevantes en la duración o en el contenido de
la formación respectiva.Dicha Directiva establece que cada EM puede exigir al solicitante:
a) que acredite una experiencia profesional determinada (art. 3º, ap. 1, letra a);
b) alguna de las siguientes posibilidades, a elección del solicitante: efectuar un
período de práctica, o sometimiento a una prueba de aptitud.Las pruebas de aptitud consisten en un examen que abarca únicamente los
conocimientos profesionales del solicitante, efectuado por las autoridades competentes
del EM de acogida y mediante el que se pretende apreciar la aptitud del solicitante para
ejercer la profesión.Por experiencia profesional se entiende el ejercicio efectivo y lícito, durante un
tiempo determinado en alguno de los EM, de una profesión determinada.Por período de práctica se entiende el ejercicio de una profesión regulada, bajo la
104
Por Recomendación del Conejo de 21.XII.1988, se invitó a los EM a facilitar a los poseedores de diplomas
otorgados por Estados ajenos a la UE, el acceso a las profesiones reglamentadas.105
Se trata de los denominados chartered bodies.71
responsabilidad de un profesional calificado, en el EM de acogida, eventualmente
acompañado de una formación complementaria y de un proceso de evaluación de la
práctica.b) La Directiva 92/51, de 18.VI.92, estableció un segundo sistema general de
reconocimiento de formaciones profesionales (que resulta igualmente de aplicación
respecto de las actividades asalariadas (DO L 209, de 24.VII.92).12.- Soluciones adoptadas por la Unión Europea en materia de
reconocimientos106
A los efectos de aportar algunos elementos útiles a la consideración del tema de
las reválidas universitarias en un régimen comunitario, a título de breve desarrollo
comparativo, cabe traer a colación -en forma esquemática- el sistema de reconocimientos
y reválidas aplicado por la UE (ex-CEE).En términos generales se puede afirmar que en la referida región comunitaria, se
ha impuesto un tratamiento diferencial a las reválidas y al reconocimiento académico de
títulos y estudios.-
B) EL RECONOCIMIENTO ACADEMICO DE TITULOS Y ESTUDIOS
1.- Desarrollo desigual
El reconocimiento académico de títulos y estudios ha tenido un desarrollo posterior
y de menor intensidad que la reválida de títulos profesionales.Desde 1987 a la fecha, se han implementado varios programas para facilitar la
movilidad de los jóvenes europeos.2.- El programa ERASMUS
El programa ERASMUS, lanzado en junio de 1987, estimula la movilidad
académica, subvencionando programas comunes entre universidades de los países
106
La UEE mediante Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas de 6.VI.1974, ha creado el
Instituto Universitario Europeo con la misión de contribuir, mediante su acción en el campo de la enseñanza superior
y de la investigación al más alto nivel universitario, al desarrollo del patrimonio cultural y científico de Europa, tanto en
su globalidad como en su diversidad.- El trabajo del Instituto versará también, sobre los grandes movimientos y las
instituciones que caracterizan la historia de Europa y su evolución, tomándose en consideración, las relaciones con
otras culturas no europeas.-A tales efectos se crearon como órganos del Instituto: a) el Consejo Superior; b) el
presidente del Instituto; y c) el Consejo académico.72
miembros, con intercambio de profesores y alumnos por medio de becas de estudio.Dicho programa permite a estudiantes efectuar una estadía en una Universidad de
otro Estado, beneficiándose con becas especiales provenientes de programas de
intercambio.En dicho marco, se ha creado un sistema de créditos académicos y de
unidades capitalizables, transferibles entre universidades de los países miembros,
basada en la confianza mutua entre las instituciones.3.- Reconocimiento académico
El reconocimiento académico es la aceptación de las calificaciones requeridas
para el acceso a la enseñanza superior, períodos de estudios, y calificaciones intermedias
o finales, practicadas en establecimientos de enseñanza superior.De acuerdo a la Corte de Justicia de la Comunidad, el reconocimiento académico
-no comprendido a texto expreso en el Tratado- surge implícitamente de los arts. 57 y 128
del TCEE; por lo que habría que promover el reconocimiento sistemático de diplomas,
especialmente para permitir el acceso a los estudios doctorales.-107
4.- Reconocimiento profesional
El reconocimiento profesional encierra dos conceptos particulares:
a) el primero denominado "reconocimiento profesional" propiamente dicho,
referente a las calificaciones universitarias con fines profesionales (acceso a una
profesión o empleo);
b) el segundo, denominado "reconocimiento vocacional", referido a las
calificaciones de la enseñanza superior no universitaria, requeridas para ejercer una
actividad profesional.5.- Reemplazo de equivalencia por reconocimiento
Como no es posible obtener una verdadera equivalencia de calificaciones, la
noción de "equivalencia", se reemplazó por la noción de "reconocimiento".6.- Reconocimiento académico y reconocimiento profesional
107
Vé.: Jacques Pertek: Reconnaissance générale des diplômes et libre circulation des professionels, p.
115.73
El reconocimiento académico se realiza en los establecimientos de enseñanza
superior (autónomos); en cambio el reconocimiento profesional, se realiza por el Estado
o por el sector privado.7.- Centros de reconocimiento académico extrauniversitarios
Existen "Centros de reconocimiento académico", especie de oficinas consultivas
extrauniversitarias, que asesoran a las universidades autónomas, integradas con
especialistas en educación comparada.Esos centros surgieron en Alemania hacia 1900 (Centros NARIC, cuyo
funcionamiento se prolongó hasta el presente), a los efectos de asesorar sobre las
equivalencias académicas y profesionales para lograr el acceso de estudiantes
norteamericanos (Bachelor's degree) a las universidades de ese país.8.- Noción de equivalencia
La noción de equivalencia constituye un concepto jurídico indeterminado, que
permite una amplia discrecionalidad en la evaluación, no habiendo sido definida
internacionalmente; por lo que en el contexto de la comunidad europea fue sustituida por
la expresión "reconocimiento académico" o "reconocimiento profesional", excepto cuando
existan reglamentos o tradiciones que limiten la libertad.No existe una metodología reconocida a nivel internacional ni nacional para el
establecimiento de equivalencias; y los métodos pueden variar aún dentro de un mismo
Instituto de enseñanza superior.9.- Métodos de comparación de calificaciones para la enseñanza superior
Existen tres métodos de comparación de calificaciones para la enseñanza
superior:
a) Por la duración de los estudios.El más simple, se basa en la duración de la enseñanza superior o de la enseñanza
en general (primaria, secundaria y superior).b) Por el contenido y calidad de la enseñanza.El segundo, consiste en comparar el contenido y la calidad de la enseñanza
recibida.74
c) Sistema mixto: por la duración y el contenido.El tercero -utilizado en la comunidad europea-, es una amalgama de los dos
primeros.10.- Elementos básicos para la comparación entre programas y diplomas
Para la comparación de los programas y diplomas se requieren tres elementos:
a) El elemento formal, que analiza la posición del programa y diploma en el seno
del sistema nacional de enseñanza superior.b) El elemento funcional, que describe los derechos académicos y profesionales
ligados a la calificación en el contexto nacional.c) Y el elemento material, contenido y calidad, evaluable individualmente y basado
en certificados, diplomas y todo otro material que otorgue un panorama completo de la
formación adquirida.11.- Aspectos vinculados a la comparación de programas y diplomas
A tales efectos, se toman en cuenta diversos aspectos vinculados:
a) A la formación post primaria y anterior a la superior —preuniversitaria—,
tomándose en cuenta: el número de años; contenidos; calidad; método de evaluación;
calificación del cuerpo docente; diploma que culmina los estudios o calificación de ingreso
a la enseñanza superior, con o sin examen; nivel y contenido del examen; y calificación
por comparación.b) Al nivel de ingreso a la enseñanza superior, tomándose en cuenta: la suficiencia
de la enseñanza secundaria; la necesidad de calificaciones suplementarias; los
procedimientos, niveles y contenidos de vías paralelas; y la comparación con el nivel
nacional o internacional.c) Al programa de la enseñanza superior, tomándose en cuenta:
— el tipo de institución de enseñanza superior;
— la comparación con otros establecimientos en el sistema nacional;
— la calificación del cuerpo docente;
75
— el tipo de cursos;
— la didáctica aplicada;
— la duración de los estudios en años;
— la organización del año lectivo;
— el rigor de los cursos;
— la distribución de los elementos de estudios;
— la distribución del tiempo asignado a la teoría y la práctica;
— la relación entre los estudios en clase y del trabajo a domicilio;
— el contenido del estudio y de niveles obtenidos.12.- Red de Centros de Información sobre el reconocimiento académico
En el año 1984, la Comunidad decidió reforzar el intercambio de informaciones
sobre el reconocimiento académico y las cuestiones de equivalencia, a través del
establecimiento de una red de centros de información: la red NARIC, que forma parte
integrante del programa ERASMUS.Para la movilidad de estudiantes universitarios es fundamental el mejoramiento del
reconocimiento académico de diplomas y de los años de estudio.Todos los EM han establecido Centros Nacionales para facilitar la promoción de la
movilidad de los estudiantes, proporcionando informaciones confiables, sobre el
reconocimiento académico de los diplomas y períodos de estudios; útil asimismo, para los
padres de los alumnos y los empleadores.La red NARIC opera por tres vías:
a) La organización de reuniones regulares (semestrales) de los responsables de
los Centros.b) La institución de un fondo financiero especial, en el cuadro del plan de visitas de
estudios de la Comisión, para los funcionarios de los Centros Nacionales.c) La institución de un fondo financiero dentro del programa ERASMUS, para
76
facilitar el intercambio de informaciones en particular para la preparación de un sistema
informatizado de intercambios.Generalmente las discusiones tratan los procedimientos de reconocimientos de
calificaciones de un EM, en otros EM.13.- Dificultades para poner en práctica el sistema
a) Existen dificultades para admitir que una actividad está reglamentada por la
directiva; es decir, obstáculos estatales a la libre circulación (alegando la existencia de un
título académico, en lugar de un título profesional; y que la actividad no se encuentra
reglamentada108).-109
b) La dificultad en dar pleno efecto a la regla básica de la confianza mutua (se toma
como principio, la excepción; o se justifican las medidas de control riguroso).c) La dificultad de garantir concretamente los derechos de los beneficiarios.14.- El programa COMETT
Es un programa para la educación y la formación en el campo de la tecnología,
financiando asociaciones entre universidades o institutos post-secundarios y empresas,
para la implementación de proyectos de formación continua -en algunos casos,
obligatoria-, objeto de reconocimiento académico.Se fomenta la creación de asociaciones universidad-empresa para la formación en
una rama o sector tecnológico preciso.15.- El Programa LINGUA
Es un programa tendiente a reducir las barreras lingüísticas, a través del
aprendizaje de las distintas lenguas de los países miembros.Para ello se facilitan los intercambios de alumnos, la formación del personal
108 Instrumentos jurídicos del reconocimiento.- a) Para las actividades independientes, el reconocimiento
de diplomas solo puede operar utilizando las directivas (TCEE, art. 57).- b) Como el tratado no se refiere a las
actividades asalariadas, el reconocimiento puede realizarse a través de los reglamentos.109
No en todos los derechos nacionales existe la noción de "actividad reglamentada".- Podría entenderse
como tal, el reconocimiento de diplomas y títulos, como necesarios para el ejercicio de una profesión o la ocupación
de un tipo de empleo, más que la de referirse a aquellos títulos o diplomas cuya detentación es obligatoria, imperativa
para ocupar un tipo de empleo o ejercer una profesión.- Ver Arrêt Blaizot 2.II.1988, art. 128 del TCEE, interpretación
extensiva de la noción de formación profesional).77
docente, la elaboración de material didáctico, etc., quienes podrán formarse en diversas
lenguas: español, danés, alemán, griego, inglés, francés, gaélico, italiano, luxemburgués,
neerlandés y portugués 16.- El programa PETRA
Es un programa adoptado en 1987 y renovado en 1991, que favorece la
modernización de la formación profesional de los estudiantes a través de una red europea
de formación para: colaboraciones transnacionales, iniciativas y proyectos dirigidos por
los propios jóvenes, y cooperación en el campo de la investigación.Este programa comprende dos aspectos:
a) la colocación o el intercambio de los jóvenes en formación; y
b) una red europea de asociaciones transnacionales y de iniciativas de los jóvenes;
tendientes a la orientación profesional y al relacionamiento entre la formación y el trabajo.17.- El programa SCIENCE
Es un programa dedicado a estimular la cooperación y los intercambios de
investigadores en el ámbito de las ciencias exactas y naturales; ampliado por el programa
SPES, a las ciencias económicas.-
C) EL SISTEMA DE REVALIDA DE TITULOS
La Unión Europea ha dictado decenas de directivas —con fuerza vinculante entre
sus miembros— tendientes a unificar criterios y prácticas en materia de reválidas,
abarcando desde las actividades típicamente comerciales e industriales, hasta distintas
profesiones universitarias.1.- Categorías de profesiones universitarias
Respecto de las profesiones universitarias, pueden individualizarse claramente
dos grandes categorías de directivas:
a) las directivas sectoriales; y
b) el sistema general de reconocimiento de títulos.2.- Directivas sectoriales en las profesiones universitarias
78
Es el área más perfeccionada, en donde generalmente existen dos directivas por
profesión.Una directiva de coordinación, cuyo objeto es coordinar y armonizar las
formaciones académicas correspondientes, fijando criterios cualitativos (contenido) y
cuantitativos (años de estudio, número de horas, intensidad, etc.); y caracterizada por ser
mínima (aunque los países pueden establecer exigencias complementarias), obligatoria
y flexible (no taxativa); y
Una directiva de reconocimiento mutuo, que permite el reconocimiento
automático de los títulos otorgados en base a los estudios coordinados.-
3.- Directivas referidas a profesiones determinadas
De las numerosas directivas emitidas hasta la fecha, pueden indicarse, a vía de
ejemplo las siguientes.• Médicos (especialistas o de medicina general).Pueden ejercer en todos los países miembros, siempre que posean una formación
de grado equivalente a seis años de estudios superiores, o 5500 horas de cursos teóricos
y prácticos; los especialistas deberán contar con una formación complementaria de 3 a
5 años.Las directivas no especifican las materias del plan; pero precisan los
conocimientos que deben adquirirse.• Enfermeros
Pueden ejercer libremente en toda la Comunidad siempre que su formación
comprenda como mínimo diez años de escuela primaria y secundaria, y tres años o 4600
horas de formación profesional referida principalmente a un programa de estudios
mínimos.• Odontólogos
Por directiva de 25.VII.1978 se estableció el reconocimiento recíproco de los
diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, estableciendo medidas destinadas a
facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de
servicios.79
A tales efectos cada Estado miembro se obliga a reconocer los diplomas,
certificados y otros títulos expedidos a los nacionales de los otros Estados miembros.El Estado de acogida, puede analizar el contenido y la extensión de los estudios
correspondientes a cada diploma y la práctica anterior en el Estado de origen; así como
imponer prácticas y formaciones complementarias.En general, pueden ejercer libremente siempre que cuenten con 5 años de
estudios superiores y cierto número mínimo de materias.• Veterinarios
La directiva de 18.XII.1978 estableció el reconocimiento recíproco de los diplomas,
certificados y otros títulos de veterinario; conteniendo además, medidas destinadas a
facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de
servicios en los distintos Estados miembros.Dispuso -además- que cada Estado miembro reconocerá los diplomas, certificados
y otros títulos expedidos a los nacionales de los Estados miembros, por los otros Estados
miembros; y les darán en su territorio, para el acceso a las actividades de los veterinarios
y al ejercicio de las mismas, igual efecto que los diplomas, certificados y otros títulos por
él expedidos.En general, pueden ejercer libremente en todos los países de la Comunidad,
siempre que hayan cursado estudios superiores durante 5 años y cierto número mínimo
de materias.• Abogados 110
Por directiva de 22.III.1977, se facilitó el ejercicio efectivo de la libre prestación
de servicios por los Abogados, presuponiéndose que el Estado miembro de acogida,
reconoce como abogados a las personas que ejerzan dicha profesión en los otros
Estados miembros.En tal carácter, para el ejercicio de las actividades relativas a la representación y
a la defensa de un cliente ante los tribunales, cada Estado miembro podrá imponer a los
abogados la obligación de ser presentado al presidente del órgano jurisdiccional y el
110 Por abogado se entenderá toda persona facultada para ejercer sus actividades profesionales, bajo las
siguientes denominaciones: Bélgica: avocat, advocaat; Dinamarca: advokat; RFA: rechtsanwalt; Francia: avocat;
Irlanda: barrister, solicitor; Italia: avvocato; Luxemburgo: avocat-avoué; Países Bajos: advocaat; Reino Unido:
advocate, barrister, solicitor.-
80
Colegio respectivo, así como actuar de acuerdo con un abogado que ejerza ante el
órgano jurisdiccional correspondiente.Todo lo cual, sin necesidad de realizar reválida del respectivo título.No obstante, se reconoce que serán necesarias medidas más elaboradas, para
facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento.El EM podrá reservar a determinadas categorías de abogados la preparación de
documentos auténticos que faculten para administrar los bienes de personas fallecidas o
que se refieran a la creación o a la transferencia de derechos reales inmobiliarios.Los abogados asalariados, vinculados por un contrato de trabajo a una empresa
pública o privada, podrán ser excluidos por cada EM del ejercicio de las actividades de
representación y de defensa de esa empresa ante los tribunales en la medida en que los
abogados establecidos en ese Estrado no estén autorizados a ejercerlas (art. 61).• Arquitectos
Por decisión de 10.VI.1985, se creó un Comité consultivo integrado por tres
expertos -y sus respectivos suplentes- de cada EM, para garantizar un nivel
comparativamente elevado de formación en el contexto del reconocimiento mutuo de
diplomas, certificados y otros títulos en el sector de la arquitectura.• Farmacéuticos 111
La decisión del Consejo de 16.IX.1985, relativa a la creación de un Comité
consultivo, con la misión de contribuir a garantizar una formación de los farmacéuticos, de
nivel comparativamente elevado en la Comunidad; a través de un intercambio de
información, puntos de vistas y consultas, con el fin de llegar una concepción común en
lo concerniente al nivel, estructura y contenido que deberá alcanzarse en la formación de
los farmacéuticos.• Notarios
El Parlamento de la Comunidad Europea se ocupó de la situación de los
Escribanos, por resolución de 18.I.1994.Las disposiciones del TCEE (arts. 52 y ss.) en materia de derecho de
establecimiento, tienen por objeto asegurar el libre acceso de los naturales de los países
111
Ver Directivas 85/432/CEE y 85/433/CEE.81
de la CEE a las actividades no asalariadas y a su ejercicio.La jurisprudencia constante del TJCEE el art. 52 prescribe una obligación de
resultado, cuya ejecución debe ser facilitada, pero no condicionada por la puesta en
marcha de un programa de medidas progresivas y constituyen las normas de derecho
comunitario directamente aplicables (Fallos: Reyners de 21.VI.1974 - Klopp de
12.VII.1984 - Thijssen de 13.VII.1993).Se sostuvo que la actividad notarial comprende funciones de asesoramiento y de
autenticación y se caracteriza por una delegación parcial de soberanía del Estado, para
asegurar en particular el servicio público de dar forma a las convenciones, de su
autenticidad y legalidad, de su fuerza ejecutoria y convincente, así como la asistencia
preventiva e imparcial prestada a las partes interesadas en descongestionar los
tribunales.Además se dijo que el desarrollo de mercado interior y la puesta en marcha de las
disposiciones del TCEE, en materia de libre instalación y de libre prestación de servicios,
supone un crecimiento de la movilidad de los sujetos jurídicos y una aceleración del
intercambio de títulos, de los actos y de los contratos, lo que implica el crecimiento de la
actividad notarial en el interior de los Estados miembros.Se reconoció que la profesión de notario, está organizada de diferente forma en
cada uno de los Estados miembros, y aún en el interior de esos Estados, aunque posee
ciertos caracteres comunes, como:
a) Delegación parcial de soberanía del Estado para asegurar el servicio público de
la autenticidad y prueba de las Convenciones.b) Actividad independiente ejercida en el marco de un cargo público, bajo forma de
profesión liberal (excepto Portugal, Land alemán y el Reino Unido), pero sometida al
control del Estado, en cuanto al ejercicio de la profesión, las tarifas, el acceso a la
profesión y su organización.c) Función preventiva de la del Juez, eliminando o reduciendo los riesgos de litigio,
aconsejando o forma imparcial.La existencia de una delegación parcial, de la autoridad del Estado en el Notario,
permite aplicar el Art. 55 del TCEE, en virtud del cual son exceptuadas de las
disposiciones propias al libre establecimiento y a la libre prestación de servicios las
actividades que en un Estado, estén relacionadas aunque sólo sea de manera ocasional,
con el ejercicio del poder público.Se concluyó que las disposiciones del TCEE, no ofrecen fundamento jurídico
82
apropiado para la existencia de una organización a nivel comunitario de las reglas de
organización de la profesión del Notario.En consecuencia, se invitó a los Estados miembros y a las Instituciones Notariales
a ponerse de acuerdo o a acordar reformas susceptibles de permitir el acercamiento a
ciertos aspectos propios de la organización y funcionamiento de la función notarial,
tomando medidas como:
a) la supresión de la condición de la nacionalidad, para que los ciudadanos de la
Unión Europea, accedan a la profesión;
b) el reconocimiento recíproco;
c) la ejecución de actas judiciales por disposiciones que tengan en cuenta
aspectos particulares de la circulación transfronteriza de los actos notariales;
d) asegurar el reconocimiento mutuo de los actos notariales (art. 220); y
e) hacer compatible la excepción de orden público del art. 55, junto al principio de
igualdad de tratamiento (art. 6).D) El sistema general de reconocimiento de títulos 112 otorgados por
instituciones de los Estados Miembros
La primera Directiva estableciendo un sistema general de reconocimiento de
títulos otorgados por instituciones de los Estados Miembros, de 21.XII.1988, se encuentra
vigente desde 1991.Esa norma posee carácter supletorio de las directivas sectoriales (art. 21); y se
aplica a todos los nacionales de un EM que se propongan ejercer, por cuenta propia o
ajena, una profesión regulada en un EM de acogida, respecto de estudios superiores de
112 La Directiva endiente por título, cualquier título, certificado u otro diploma o cualquier conjunto de tales
títulos, certificados y otros diplomas: a) expedidos por una autoridad competente en un EM, designada con arreglo de
las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de dicho Estado; b) que acredite que el titular ha cursado
con éxito un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años, o de una duración equivalente
a tiempo parcial, en una universidad, en un centro de enseñanza superior o en otro centro del mismo nivel de
formación y, en su caso, que ha cursado con éxito la formación profesional requerida, además de los ciclos de
estudios postsecundarios; c) y que acredite que el titular posee las calificaciones profesionales requeridas para
acceder a una profesión regulada en dicho Estado miembro o ejercerla siempre que la formación sancionada por dicho
título, certificado o diploma, haya sido adquirida, principalmente, en la Comunidad, o cuando su titular tenga una
experiencia profesional de tres años, certificada por el EM que haya reconocido el título, certificado u otro diploma,
expedido en un país tercero (art. 11).-
83
tres o más años de duración, con plena dedicación113.No será de aplicación a las profesiones que sean objeto de una Directiva
específica, que establezca entre los EM un reconocimiento mutuo de títulos (art. 2º).Cuando, en el EM de acogida, el acceso o el ejercicio de una profesión regulada,
estén supeditados a la posesión de un título, la autoridad competente no podrá denegar
a un nacional de otro EM el acceso a dicha profesión o su ejercicio en las mismas
condiciones que a sus nacionales, alegando insuficiencia de calificación:
a) si el solicitante está en posesión del título prescrito por otro EM para acceder a
dicha profesión o ejercerla en su territorio, y lo ha obtenido en un EM;
b) si el solicitante ha ejercido a tiempo completo dicha profesión durante dos años,
en el curso de los diez años anteriores en otro EM que no regule dicha profesión.Los Colegios profesionales y los Centros de enseñanza superior serán
consultados o asociados en forma adecuada al proceso de decisión.Dicha directiva se caracteriza:
a) por ser general y horizontal: aplicándose a todas las actividades
reglamentadas con formaciones de tres o más años, que no posean directivas específicas,
abarcando actividades tales como: profesores, ingenieros, ópticos, fisioterapeutas,
abogados y otros;
b) por aplicar el criterio de la razonable equivalencia: pudiendo exigirse
estudios o prácticas complementarias.A tales efectos se establecen:
a) procedimientos, con plazos fijos y cortos (cuatro meses);
b) exigencia de decisiones motivadas; y
c) garantías jurisdiccionales para el interesado.La extensa directiva, se acompaña de un anexo conteniendo una lista de
113 Se encuentra en preparación un sistema general complementario para permitir cubrir formaciones no
afectadas por esta directiva, como las formaciones superiores menores de tres años, o formaciones basadas en la
enseñanza secundaria profesional.-
84
asociaciones y organizaciones profesionales que reúnen las condiciones establecidas en
el art. 1º, pár. 2º, letra d).Respecto de las profesiones para cuyo ejercicio la Comunidad no ha determinado
el nivel mínimo de calificación necesario, los EM conservan la facultad de fijar dicho nivel,
con el fin de garantizar la calidad de las prestaciones realizadas en sus respectivos
territorios.Según dictamen de la Comisión sobre el reconocimiento de diplomas con fines
académicos y profesionales de 15.XII.1994, la primera Directiva general sobre el
reconocimiento de los títulos de enseñanza superior, que sancionan formaciones
profesionales de una duración mínima de tres años, ha sido transpuesta a la legislación
nacional de todos los EM, a excepción de dos; mientras que la segunda Directiva general
(1992), ha sido transpuesta únicamente a cuatro Estados Miembros.E) Reconocimiento de títulos de nacionales de los Estados Miembros,
expedidos por Instituciones de terceros países
Por resolución de 21.XII.1988 del Consejo, relativa a los nacionales de los Estados
miembros en posesión de un título expedido en un tercer país, se recomendó a los
respectivos Gobiernos, que faciliten el acceso a las profesiones reguladas, así como el
ejercicio de las mismas, en la Comunidad, reconociendo tales títulos, certificados u otros
diplomas, en sus respectivos territorios.F) Colegios de profesionales y Centros de enseñanza Superior privada
El Consejo y la Comisión, acordaron en que los colegios profesionales y los
centros de enseñanza superior privados, deberán ser consultados o asociados de forma
adecuada al proceso de decisión.G) Conclusiones
Los desarrollos que anteceden pretenden ubicar el problema de las reválidas y los
reconocimientos de estudios universitarios (incluidos los superiores o de tercer nivel), en
el marco de una realidad cambiante, y claramente influida por corrientes expansionistas
de signo regional.Al respecto no cabe ignorar la experiencia europea, pergueñada en casi cincuenta
años de actividad comunitaria y signada por: el pragmatismo operativo, la progresividad,
el desarrollo armónico de los distintos operadores universitarios, el aporte económico de
los Estados al equilibrio institucional, la defensa de los valores históricos nacionales.85
Dicha experiencia denota como direcciones prominentes:
• La supresión progresiva y dispar de los obstáculos a la libre circulación de
personas y servicios, en especial de los relacionados con las profesiones y títulos
académicos.• La necesidad de implantar un sistema general de reconocimiento mutuo
entre los Estados partes de un pacto comunitario, con fines tanto profesionales como
académicos, de los estudios universitarios y los títulos expedidos, como culminación de
los mismos.• La necesidad de establecer un nivel mínimo de conocimientos y exigencias
para la obtención de los títulos universitarios; en su defecto los Estados miembros
conservan la facultad de fijar dichos límites.• Organizar modalidades colectivas de colaboración entre los Estados
miembros.• Cuando los títulos o diplomas fueren expedidos por asociaciones o colegios
profesionales, éstos no podrán invocar el carácter privado para sustraerse a la
aplicación del sistema comunitario.• Los mecanismos de posibles reválidas automáticas, no excluyen la posibilidad
de establecer -cuando las circunstancias así lo quieran- mecanismos de pruebas de
aptitud (sustitutivos de los períodos de práctica) o períodos de prácticas, desarrollados
en los Estados receptores.• El sistema reseñado tiene como base reforzar el derecho de las personas a
adquirir y utilizar conocimientos profesionales en cualquier Estado comunitario; y
requiere la existencia de órganos únicos o plurales, que desarrollen las diversas
actividades integrantes del procedimiento.En consecuencia deben existir órganos que:
a) acuerden el sistema de equivalencias;
b) controlen el cumplimiento de los mínimos comunes; y
c) realicen un seguimiento tendiente a rectificar y profundizar el sistema.PARTE VI.- REGIMEN DE REVALIDAS EN EL MERCOSUR
86
Sumario.- 1.- Protocolo de intenciones, suscrito en Brasilia el 26.III.1991.- 2.Acta de Buenos Aires de 11.VI.1992.- 3.- Acta de Brasilia de 27.XI.1992.- 4.- Acta
de Asunción de 30.VI.1993.- 5.- Acta de Montevideo de 21.XII.1993.- 6.- Protocolo
de buenos Aires de 4.VIII.1994.- 7.- Acta de Buenos Aires de 4.VIII.1994.- 8.- Acta
de Brasilia de 9.XII.1994.- 9.- Protocolo de Asunción de 28.VII.1995.- 10 Acta de
Asunción de 28.VII.1995.- 11.- Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995.- 12.- Acta
de Montevideo de 30.XI.1995.- 13.- Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995.- 14.Acta de Buenos Aires de 20.VI.1996.- 15.- Acta de Gramado de 29.XI.1996.- 16.Protocolo de Asunción de 11.VI.1997.- 17.- Acta de Asunción de 11.VI.1997.- 18.IIIª Reunión del Grupo de Trabajo de especialistas en acreditación y evaluación.19.- Memorándum de entendimiento sobre implementación de un mecanismo
experimental de acreditación de carreras para el reconocimiento de títulos de
grado universitario en los países del MERCOSUR.- 20.- Conclusiones sobre el
sistema normativo universitario vigente.-
En las reuniones de los Ministros de Cultura del MERCOSUR realizadas hasta el
presente, se adoptaron diversos Protocolos (seis) y Actas (once) que abarcan la
totalidad de los niveles educativos.Algunos aspectos vinculados a la reválida de títulos de la enseñanza
superior, incluidos en instrumentos comunitarios relativos a la educación
superior.1.- Protocolo de intenciones, suscrito en Brasilia el 26.III.1991
En la denominada área 2, "Capacitación de los Recursos Humanos para
contribuir al Desarrollo", referente a la enseñanza superior, se acordó:
1.- Reformular los currícula de todos los niveles en temáticas referidas al trabajo,
empleo, producción e innovaciones científico-tecnológicas.2.- Promover y coordinar acciones de formación profesional y técnica, en
instituciones gubernamentales y no-gubernamentales, que respondan a las necesidades
del mercado.3.- Dotar a los diseños curriculares de la necesaria flexibilidad que les permita dar
respuestas rápidas y eficientes a los requerimientos de los sectores socio-económicos.4.- Acercar las instituciones educativas a los problemas del trabajo y la producción
en la Región, propiciando las tareas de investigación y formación de recursos humanos
que requiera el MERCOSUR.5.- Fomentar que las Universidades se constituyan en ámbitos de reflexión y
análisis de los problemas emergentes de la integración regional.87
6.- Crear Centros de Altos Estudios del MERCOSUR, para abordar la investigación
permanente de los aspectos necesarios del proceso de integración y cooperación.En la denominada área 3, "Armonización de los Sistemas Educativos", se
acordó:
1.- Propiciar un conjunto de medidas que tiendan a superar las barreras jurídicas
y administrativas, que permita la movilidad e intercambio de personas y bienes de las
áreas científicas, técnicas y culturales.2.- Establecer un sistema de información que posibilite conocer los datos
educativos relevantes de los Países Partes, así como el acceso al conocimiento
disponible sobre mercado de trabajo y sectores de actividad.3.- Crear una red institucional de cooperación técnica, preferentemente en las
áreas de Educación Inicial, Primaria, Media, Especial y de Jóvenes y Adultos.4.- Tipificar los perfiles mínimos de formación profesional y técnica, que posibiliten
la equivalencia de los estudios y títulos, facilitando el ejercicio profesional en los Países
Partes;
5.- Compatibilizar los perfiles para la formación de los recursos humanos de nivel
superior (terciario y universitario), especialmente los contenidos de las disciplinas
fundamentales en las áreas e intereses del MERCOSUR, posibilitando el establecimiento
de mecanismos que faciliten la circulación de alumnos, docentes y profesionales en la
región.Para lo cual, se resolvió:
1.- Crear la Comisión de Ministros de Educación, como órgano responsable de
tomar las decisiones sobre los aportes que pueda hacer la gestión educativa al desarrollo
de las políticas del MERCOSUR.Dicha Comisión se reunirá las veces que estime necesario, y por lo menos una
cada semestre; y será presidida por el Ministro de cada Estado Parte, en forma rotativa,
por períodos de seis meses; pudiendo solicitar la colaboración de los organismos
nacionales e internacionales y de otras entidades que considere pertinente.Realizará las gestiones necesarias que posibiliten la interrelación de la educación
con las áreas de cultura, ciencia y tecnología; siendo asistida permanentemente por un
Comité Coordinador Regional.2.- Proponer al Consejo del Mercado Común la creación de un sub-grupo de
88
trabajo en el campo de la Educación, ampliando el Anexo V del Tratado de Asunción.3.- Facilitar los recursos para la realización de los trabajos encarados por la
Comisión de Ministros de Educación y por el Comité Coordinador Regional.
2.- Acta de Buenos Aires de 1º.VI.1992
El Acta suscrita en Buenos Aires, el 1º.VI.1992, aprobó el Plan Trienal para el
sector educación en el proceso de integración del MERCOSUR, propuesto por el Comité
Coordinador Regional, del que se destaca especialmente, el programa III sobre
compatibilización y armonización de los sistemas educativos, subprograma III. 1.
Armonización académica, jurídica y administrativa.El objetivo declarado es proponer mecanismos jurídicos, administrativos y
académicos que posibiliten la compatibilización de los sistemas educativos, teniendo
como líneas de trabajo:
a. Relevar la información sobre el estado de la organización de los sistemas
educativos y sus currícula, en los diferentes niveles.b. Relevar los convenios y acuerdos referidos a la educación que regulan las
relaciones interestatales e interinstitucionales públicas y privadas.
c. Proponer medidas que faciliten la movilidad de los docentes y técnicos en los
procesos de capacitación de recursos humanos.
d. Crear mecanismos, coordinados con los Ministerios de Economía y Trabajo, que
permitan el reconocimiento de estudios y homologación de títulos con la finalidad de
facilitar la circulación de estudiantes y profesionales de la región.
Para dar cumplimiento a esos objetivos, se propone la realización de una
serie de actividades:
1.- Constitución de equipos técnicos de trabajo con miras a sistematizar la
información en base a un esquema común acordado en el Comité Coordinador Regional.
2.- Elaboración de los informes nacionales y de análisis comparativo.
3.- Recopilación de la información necesaria, porcada estado miembro sobre
convenios y acuerdos.
89
4.- Realización de un análisis comparativo de la información producida.
5.- Identificación de dificultades y obstáculos para la movilidad de docentes y
técnicos en la subregión.
6.- Preparación de instrumentos y normas facilitadoras del proceso de integración.
7.- Creación de un equipo interministerial de consulta constituido por
representantes de Educación, Economía y Trabajo para identificar las acciones
prioritarias.
8.- Formulación de propuestas de flexibilización, acreditación y reconocimiento de
estudios y títulos.
Asimismo se reconoció:
A) La necesidad de establecer un sistema de información en red, que posibilite
conocer los datos educativos de los países.B) El acceso al conocimiento disponible sobre el mercado de trabajo y los sectores
de actividad.C) La necesidad de crear una base de datos educativos relevantes y una red de
comunicaciones, a cargo de instituciones responsables de bancos de datos de cada país;
previa reunión entre los responsables de los bancos de datos, para definir:
a) la información educativa relevante,
b) el perfil de la red, y
c) el plan de funcionamiento.
3.- Acta de Brasilia de 27.XI.1992
El Acta suscrita en Brasilia el 27.XI.1992, acordó establecer los mecanismos
necesarios para viabilizar un sistema común de reconocimiento y equiparación de los
estudios primarios y medios, cursados en cualquiera de los países.-114
114
Vé. Apéndice normativo.90
4.- Acta de Asunción el 30.VI.1993
El Acta suscrita en Asunción el 30.VI.1993, reafirmó el compromiso de adoptar un
sistema de equivalencias de estudios en los niveles primario y secundario.-115
5.- Acta de Montevideo de 21.XII.1993
El Acta suscrita en Montevideo, el 21.XII.1993, aprobó la metodología sobre
reconocimientos de certificaciones, títulos y estudios de nivel primario y medio no técnico
y sus denominaciones equivalentes.-116
6.- Protocolo de Buenos Aires de 4.VIII.1994
El protocolo de integración educativa y reconocimiento de certificados, títulos y
estudios de nivel primario y medio, no técnico (con un anexo), firmado en Buenos Aires,
el 4.VIII.1994.-117
7.- Acta de Buenos Aires de 4.VIII.1994
El Acta suscrita en Buenos Aires, el 4.VIII.1994, aprobó el texto del Protocolo de
Integración Educativa y Reconocimiento de Certificados, Títulos y estudios de nivel
primario, medio no técnico o equivalentes.-118
8.- Acta de Brasilia de 9.XII.1994
El Acta suscrita en Brasilia el 9.XII.1994, ratificó la vigencia del Plan Trienal para
el Sector Educación, hasta el 31.XII.1997.-119
115
Vé. Apéndice normativo.-
116
Vé. Apéndice normativo.-
117
Vé. Apéndice normativo.-
118
Vé. Apéndice normativo.-
119
Vé. Apéndice normativo.91
9.- Protocolo de Asunción de 28.VII.1995
Aprobó el Protocolo de Integración Educativa y Reválidas de Diplomas,
Certificados, reconocimiento de Estudios de Nivel Medio Técnico, emanado de la VII
Reunión de Ministros del MERCOSUR, suscrito en Asunción del Paraguay.-120
10.- Acta de Asunción de 28.VII.1995
El Acta suscrita en Asunción el 28.VII.1995, aprobó el Protocolo de Integración
Educativa, Reconocimiento de Títulos, Estudios y Diplomas de Nivel Medio Técnico.-121
11.- Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995
El Protocolo de integración educativa para la prosecución de estudios de
post-grado en las Universidades de los países miembros del MERCOSUR, hecho en
Montevideo, el 30.XI.1995; en el que se estableció:
• Reconocimiento de títulos
Los EP, a través de sus organismos competentes, reconocerán los títulos
universitarios de grado otorgados por las Universidades reconocidas de cada país, al solo
efecto de la prosecución de estudios de post-grado.
• Concepto de títulos de grado
A tales efectos, se consideran títulos de grado, aquellos obtenidos en los cursos
que tienen un mínimo de cuatro años o dos mil setecientas horas cursadas.• Requisitos de admisión de alumnos extranjeros
El ingreso de alumnos extranjeros en los cursos de post-grado se regirá por los
mismos requisitos de admisión aplicados por las instituciones de educación superior a los
estudiantes nacionales.• Relatividad del reconocimiento de los títulos
Los títulos de grado y post-grado serán reconocidos al solo efecto académico por
120
Vé. Ley Nº 16.890 de 20.XI.1997 - DO 10.XII.1997.-
121
Vé. Apéndice normativo.92
los organismos competentes de cada EP, y de por sí, no habilitarán para el ejercicio
profesional.
• Presentación de la documentación probatoria
El interesado en postularse a un curso de post-grado deberá presentar el diploma
de grado correspondiente, así como la documentación que acredite la duración de los
estudios cursados y aprobados, en años y horas.La autoridad competente podrá requerir la presentación de la documentación
necesaria para identificar a qué título corresponde, en el país que recibe al postulante, el
título presentado.Cuando no exista título equivalente, se examinará la adecuación de la formación
del candidato al post-grado, de conformidad con los requisitos de admisión, con la
finalidad de, en caso positivo, autorizar su inscripción.En todos los casos, la documentación debe presentarse con la debida
autenticación de las autoridades educativas y consulares.• Instituciones superiores comprometidas en el sistema
Cada Estado Parte se compromete a informar a los restantes cuáles son las
universidades o institutos de educación superior reconocidos que están comprometidos
en el presente Protocolo.
• Existencia de Convenios bilaterales más favorables
En caso de existir entre Estados Partes acuerdos o convenios bilaterales con
disposiciones más favorables sobre la materia, los referidos Estados Partes podrán
invocar la aplicación de las disposiciones que consideren más ventajosas.
• Resolución de controversias
Las controversias que surjan entre los Estados Partes con motivo de la aplicación,
interpretación o incumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente Protocolo
serán resueltas mediante negociaciones diplomáticas directas.
Si mediante tales negociaciones no se alcanzara un acuerdo, o si la controversia
fuera solucionada solo en parte, se aplicarán los procedimientos previstos en el Sistema
de Solución de Controversias vigente entre los Estados Partes del Tratado de Asunción.
93
• Entrada en vigencia
El presente Protocolo, parte integrante del Tratado de Asunción, entrará en vigor
para los dos primeros Estados que lo ratifiquen 30 (treinta) días después del depósito del
segundo instrumento de ratificación.
Para los demás signatarios, entrará en vigencia el trigésimo día después del
depósito del respectivo instrumento de ratificación, y en el orden en que fueran
depositadas las ratificaciones.
• Revisión del protocolo
El presente Protocolo podrá ser revisado de común acuerdo, a propuesta de uno
de los Estados Partes.
12.- Acta de Montevideo de 30.XI.1995
Mediante dicha Acta se resolvió:
• Aprobar el Protocolo de Integración Educativa para la Formación de Recursos
Humanos a nivel de Post-grado entre los países del MERCOSUR.• Aprobar la organización del Sistema de Información y Documentación en
Educación del MERCOSUR; constituir una Comisión Técnica Regional ad hoc, integrada
por los responsables de los nodos nacionales, encargada de la implementación de dicho
Sistema, realizar las gestiones internas con vistas a facilitar y apoyar el acceso a las
telecomunicaciones en condiciones técnicas adecuadas para la implantación del sistema.
• Promover la formación y capacitación de profesores de las lenguas oficiales del
MERCOSUR; propender a la cooperación entre los países del MERCOSUR mediante el
intercambio de material didáctico, experiencias educativas y pasantías; aprobar la
realización del Seminario *Políticas de Enseñanza de las Lenguas+ a realizarse en el
próximo semestre en Argentina.
• Aprobar la Tabla Adicional al Protocolo de Integración Educativa y
Reconocimiento de Títulos, Estudios y Diplomas de Nivel Básico y Medio no Técnico.
• Aprobar la versión revisada del Protocolo de Integración Educativa sobre
Reconocimiento de Títulos Universitarios para la Prosecución de Estudios de Post-grado
en las Universidades de los Países del MERCOSUR suscrito en Asunción el día
5.VIII.1995.
94
• Aprobar la realización del Seminario *Políticas y Estrategias para el Sector
Educativo del MERCOSUR+ a realizarse en Argentina el próximo mes de diciembre, que
aportará elementos para la programación del Sector Educación para el período
1996-2000.
• Aprobar la realización del Primer Seminario Internacional *Calidad de la
Educación en el MERCOSUR: un desafío para la integración+ a realizarse en Asunción
durante el próximo semestre.
• Aprobar la realización del IV Congreso de Educación Tecnológica a realizarse en
Montevideo durante el próximo semestre.
• Encomendar al Comité Coordinador Regional el análisis de la propuesta de la
Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello tendiente a establecer mecanismos de
cooperación recíproca.
• Solicitar al Grupo Mercado Común una especial atención a los temas educativos
en los acuerdos a suscribirse con la Unión Europea.
• Destacar con satisfacción la presencia de los representantes del Ministerio de
Educación de Chile y de la Embajada de Bolivia que se han incorporado al trabajo del
Comité Coordinador Regional en carácter de observadores, lo que permite alentar la
perspectiva de un trabajo común.
• Reconocer la importancia de la cooperación prestada por los Organismos
Internacionales, especialmente OEA, UNESCO, OEI, CINTERFOR y la Comisión
Europea, al Comité Coordinador Regional en el desarrollo de las actividades realizadas.
De la misma forma, destacar la contribución brindada por la Cooperación Regional
Francesa al Programa Cruz del Sur.
• Aprobar el Plan de Actividades y Cronograma correspondientes al primer
semestre de 1996.
13.- Protocolo de Montevideo de 30.XI.1995
El Protocolo de integración educativa para la formación de recursos humanos a
nivel de post-grado entre los países miembros del MERCOSUR, hecho en Montevideo,
el 30.XI.1995.• Objetivos del protocolo
95
a) La formación y perfeccionamiento de docentes universitarios e investigadores,
con la finalidad de consolidar y ampliar los programas de post-grado en la Región.
b) La creación de un sistema de intercambio entre las instituciones, a través del
cual, los docentes e investigadores, trabajando en áreas de investigación comunes,
propicien la formación de recursos humanos en el ámbito de proyectos específicos.
c) El intercambio de informaciones científicas y tecnológicas, de documentación
especializada y de publicaciones.
d) El establecimiento de criterios y patrones comunes de evaluación de los
post-grados.
• Los Estados Partes apoyarán:
a) La cooperación entre grupos de investigación y enseñanza, que bilateral o
multilateralmente se encuentren trabajando en proyectos comunes de investigación en
áreas de interés regional, con énfasis en la formación a nivel de doctorado.
b) La consolidación de núcleos avanzados de desarrollo científico y tecnológico,
con vistas a la formación de recursos humanos.
c) Los esfuerzos de adaptación de programas de post-grado ya existentes en la
Región, tendientes a una formación comparable o equivalente.
d) La implantación de cursos de especialización en áreas consideradas
estratégicas para el desarrollo de la Región.
• Promoción de proyectos temáticos
Los Estados Partes promoverán proyectos temáticos amplios, de carácter
integrador, a ser ejecutados bilateral o multilateralmente.Los mismos serán definidos por documentos oficiales específicos, debiendo
enfatizar la formación de recursos humanos, así como el desarrollo de la ciencia y la
tecnología de interés regional.• Creación de una Comisión Técnica Regional ad hoc de Post-grado
La programación general, y el seguimiento de las acciones resultantes estarán a
cargo de una Comisión Técnica Regional ad hoc de Post-grado, integrada por
96
representantes de los EM.• Organismos responsables de la supervisión y ejecución
La responsabilidad por la supervisión y por la ejecución de las acciones señaladas,
estará a cargo:
a) En Argentina, de la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de
Cultura y Educación.b) En Brasil, de la Fundaçao Coordenaçao de Aperfeiçoamento de Pessoal de
Nivel Superior - CAPES del Ministerio da Educaçáo e do Desporto.c) En Paraguay, de la Universidad Nacional de Asunción y del Ministerio de
Educación y Culto.d) En Uruguay, de la Universidad de la República y de la Dirección de Educación
del Ministerio de Educación y Cultura,
Todos integrantes de la Comisión Técnica Regional ad hoc.• Elaboración de proyectos conjuntos
La implementación de las acciones indicadas en el artículo segundo deberá ser
objeto, en cada caso, de proyectos conjuntos específicos, elaborados por las entidades
participantes de los mismos, y debidamente aprobados por las instituciones referidas en
el artículo quinto.En cada proyecto resultante de este Protocolo, deberán establecerse las normas
relativas a la divulgación de informaciones, confidencialidad, responsabilidades y
derechos de propiedad.• Recursos para la implementación de los proyectos
Las partes se esforzarán para garantizar los recursos financieros necesarios para
la implementación de los proyectos, procurando, asimismo, el apoyo de organismos
internacionales.
• Aplicación de condiciones contractuales más favorables
En caso de existir entre Estados Partes acuerdos o convenios bilaterales con
disposiciones más favorables sobre la materia, los referidos Estados Partes podrán
97
invocar la aplicación de aquellas disposiciones que consideren más ventajosas.
• Solución de controversias
Las controversias que surjan entre los Estados Partes con motivo de la aplicación,
interpretación o incumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente Protocolo
serán resueltas mediante negociaciones diplomáticas directas.Si mediante tales negociaciones no se alcanzara un acuerdo, o si la controversia
fuera solucionada sólo en parte, se aplicarán los procedimientos previstos en el Sistema
de Solución de Controversias vigente entre los EP del Tratado de Asunción.-
14.- Acta de Buenos Aires de 20.VI.1996
El acta firmada en Buenos Aires, el 20.VI.1996, acordó:
Suscribir el documento “MERCOSUR 2000 - Metas y Desafíos para el Sector
Educativo”.
Constituir e impulsar la ejecución de los siguientes programas:
a) Renovación Educativa.b) Evaluación Educativa.c) Educación y Trabajo.d) Cooperación Universitaria.e) Sistema de Información.f) Multidisciplinario de Temas Especiales.-
15.- Acta de Gramado de 29.XI.1996
Por Acta suscrita en la ciudad de Gramado, el 29.XI.1996, se acordó:
Aprobar el Reglamento Interno del Comité Coordinador Regional.Encargar al Comité Coordinador Regional:
98
a) estudios de viabilidad para la acreditación de cursos con vistas a definir un
sistema de reconocimiento de títulos de grado;
b) la continuación de los estudios necesarios para la aprobación de un Protocolo
de Reconocimiento de Títulos de Grado para el Ejercicio de Actividades Académicas, en
el ámbito de los países del MERCOSUR;
c) un estudio sobre la posibilidad de constituir una "Red de Información en
Educación, Ciencia y Tecnología del MERCOSUR", que deberá incorporar los trabajos de
la subcomisión de redes de la RECYT y los de la Comisión Técnica Regional del Sistema
de Información del MERCOSUR;
d) profundizar los estudios de Historia y Geografía en el MERCOSUR, con una
dimensión regional, como forma de alcanzar una real integración educacional.
16.- Protocolo de Asunción de 19.VI.1997122
Sobre admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades
académicas en los países de MERCOSUR.Admisión de títulos de grado y posgrado para para el ejercicio de
actividades académicas.Se dispone que los Estados Partes, a través de sus organismos competentes,
admitirán, al solo efecto del ejercicio de actividades académicas, los títulos de grado y
posgrado, conferidos por las siguientes instituciones debidamente reconocidas:
- Universidades, en Paraguay.- Instituciones de Educación Superior, en Brasil.- Instituciones Universitarias, en Argentina y Uruguay.
Concepto de títulos de grado y posgrado
A todos los efectos se consideran:
a) títulos de grado aquellos obtenidos en cursos con una duración mínima de
122
Aprobado por Ley Nº 17041, DO de 4.XII.1998.99
cuatro años o dos mil setecientas horas cursadas, y
b) títulos de posgrado tanto a los cursos de especialización con una carga horaria
presencial no inferior a las trescientas sesenta horas, como a los grados académicos de
maestría o doctorado.Exigencias establecidas a los postulantes
Los postulantes deberán someterse a las mismas exigencias previstas para los
nacionales del EM en que pretenden ejercer actividades académicas.Admisión a los solos efectos académicos
La admisión que se otorgue en virtud de lo establecido en el Protocolo, no conferirá,
de por sí, derecho a otro ejercicio profesional que no sea el académico.
Documentación necesaria
El interesado en solicitar la admisión, debe presentar toda la documentación que
pruebe las condiciones exigidas en el presente Protocolo.Se podrá requerir la presentación de documentación complementaria para
identificar en el país que concede la admisión, a que título o grado corresponde la
denominación que figura en el diploma.
Toda documentación deberá estar debidamente legalizada.
Instituciones comprendidas en el Protocolo
Cada Estado Parte se compromete a mantener informados a los demás, sobre
cuáles son las Instituciones con sus respectivas carreras reconocidas, comprendidas en
el presente Protocolo.
17.- Acta de Asunción, de 11.VI.1997
Por la referida Acta de Asunción, se resolvió:
• Aprobar el Protocolo de Admisión de Títulos y Grados Universitarios para el
Ejercicio de Actividades Académicas en los Países del MERCOSUR.
• Crear un Grupo de Trabajo de especialistas en evaluación y acreditación de la
100
educación superior, con el cometido de elaborar una propuesta de organización de un
sistema de acreditación de instituciones y carreras, que permita facilitar el reconocimiento
de sus títulos de grado.
• Enfatizar la necesidad del desarrollo de cooperación en nuevas áreas de
Educación Superior.• Crear un Grupo de Trabajo de especialistas para elaborar propuesta orientadas,
hacia el desarrollo de una política de lenguas para la región.
• Encomendar al Comité Coordinador Regional la elaboración de un plan
orientador de las acciones del Sector Educativo del MERCOSUR que continúe y
profundice lo realizado en el marco del Plan Trienal cuya vigencia se encuentra próxima
a finalizar.
 Crear un Grupo de Trabajo de especialistas en Educación a Distancia con el
cometido de intercambiar informaciones sobre esa modalidad de enseñanza y determinar
la posibilidad de iniciar cooperación en ese campo.-
PARTE VII.- REGIMEN DE REVALIDAS EN LA UNIVERSIDAD DE LA
REPUBLICA
Sumario.- 1.- Consideraciones generales.- 2.- Algunos aspectos históricos.- 3.La reválida de títulos.- CAPITULO I.- PRINCIPALES FUENTES DE ORIGEN
EXTRAUNIVERSITARIO.- a) El marco legislativo interno.- 1.. Condiciones de
admisión de títulos y certificados de estudios.- 2.- Reválida de títulos y
certificados extranjeros.- b) Instrumentos internacionales.- 1.- Convención sobre
el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1889).- 2.- Convención sobre el
ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1939).- 3.- Tratados bilaterales.CAPITULO II.- REGIMENES INTERNOS DE REVALIDAS.- A) Régimen general.1.- Organo competente.- 2.- Objeto de las reválidas y de los reconocimientos.- 3.Cursos autorizados en atención a la cortesía diplomática.- 4.- Revalidación de
grados académicos, títulos y estudios.- 5.- Reconocimiento de grados
académicos y de títulos.- 6.- Requisitos de admisibilidad del otorgamiento de
reválidas y reconocimientos.- 7.- Suplencia de requisitos de admisibilidad.- 8.Justificación de identidad.- 9.- Prohibición de reválida de reválida.- 10.- Principio
de reciprocidad.- 11.- Examen general de las asignaturas.- 12.- requisitos para el
reconocimiento de grados académicos y de títulos.- 13.- Dispensa del examen de
reválida a ciudadanos.- 14.- Revalidación de certificados de estudios
universitarios parciales.- 15.- Concepto de estudios universitarios parciales.- 16.Revalidación mediante examen.- 17.- Exámenes de estudios parciales.- 18.Dispensa del examen de reválida a extranjeros.- 19.- Principio de la razonable
equivalencia.- 20.- Tratados de Montevideo y Tratados bilaterales.- 21.- Idioma a
utilizar en los exámenes.- 22.- Solicitud de nuevo examen.- 23.- Iniciación de los
trámites de reválida en cada Facultad o Escuela.- 24.- Verificación del
cumplimiento de los requisitos.- 25.- Declaración sobre la necesidad de recibir o
101
no los exámenes.- 26.- Reválidas precedidas de exámenes.- 27.- Inscripción de
los documentos básicos, en un libro especial.- 28.- Texto del documento
acreditante de reválida.- 29.- Concepciones sobre el ejercicio de profesiones
liberales.- B) Ordenanza de Revalidación de Estudios Parciales cursados en
Instituciones Nacionales de enseñanza.- C) Expedición de títulos a alumnos que
hayan cursado parte de sus estudios en otras instituciones nacionales o
extranjeras.- D) Reválida de estudios universitarios a estudiantes exiliados
políticos.- E) Normas de emergencia sobre reválida de estudios de personas que
debieron ausentarse el país, por la situación política existente durante el gobierno
de facto (1973-1985).-
1.- Consideraciones generales
En sentido natural y obvio, reválida es la acción y efecto de revalidar; y revalidar
es ratificar, dar nuevo valor y firmeza a una cosa123.Se denomina reválida a la expresión de voluntad de un organismo del Estado (la
Universidad de la República124) que confiere validez dentro de nuestro territorio, a los
títulos expedidos por instituciones extranjeras de enseñanza superior.El acto de reválida es un acto constitutivo de habilitación para el ejercicio
profesional; pues antes de la habilitación, el ejercicio profesional, sería ilegítimo.-125
La posibilidad de ejercer la profesión correspondiente requiere, además, el
cumplimiento de los restantes requisitos que se imponen a cada una de las profesiones
(juramentos, inscripción en registros, etc.).Por otra parte, corresponde señalar que el procedimiento de revalidación no está
previsto sólo para el ejercicio de las profesiones liberales (o la expedición de títulos
habilitantes), sino para la realización de estudios en la Universidad de la República.Excepcionalmente, podrán cursar estudios en la Universidad, sin necesidad de
reválida los funcionarios diplomáticos y consulares acreditados en la República, los
funcionarios de Estados extranjeros que cumplan en la República misiones o servicios
123
Es sinónimo de convalidar, ratificar, reafirmar, confirmar, corroborar; y antónimo de invalidar o anular.-
124 La Institución de Enseñanza Superior del Estado Uruguayo, tiene varias denominaciones oficiales,
establecidas en diversas épocas, y todas ellas vigentes; a saber: 1.- Universidad Mayor de la República (Decreto de
25.V.1838, denominación fundacional); 2.- Universidad de la República (Decreto de 14.VII.1849 - Constitución art.
203.2 - Ley Nº 12.549, art. 1º).- 3.- Universidad Mayor de la República Oriental del Uruguay (Título del Gran Libro de
la Universidad).- 4.- Universidad de Montevideo (Ley Nº 1825 de 14.VII.1885, art. 30, num. 1º - Ley Nº 5628 de
15.I.1918, art. 2º).125
Vé. H. Cassinelli Muñoz, informe de la Repartición Jurídica de la Universidad de 3.VII.1958, Rep. N1
427/58.102
reconocidos por las autoridades respectivas, los funcionarios de organismos
internacionales de que forma parte la República o que esta acepte o reconozca y los
cónyuges, hijos o dependientes de dichas personas.En esos casos, los estudios cursados sin reválida no permitirán obtener título o
certificado universitario, ni habilitación para el ejercicio profesional en el territorio de la
República; y a solicitud del interesado, sólo se extenderá constancia de los cursos
aprobados en dependencias universitarias.Se denominan títulos a los documentos originales, que acreditan la culminación
de estudios curriculares de grados universitarios.En consecuencia, no constituyen, ni se consideran títulos, los documentos que
acreditan las reválidas de los títulos originarios.En general, se consideran títulos de grado aquéllos que otorgan las
Universidades, cuyos cursos tengan una duración mínima de 4 años, o 2700 horas
pizarrón, y que habilitan para el ejercicio de una profesión, la docencia y/o la
investigación.2.- Algunos aspectos históricos
En los primeros años de la vida nacional ejercieron profesiones universitarias
solamente personas con títulos otorgados en el extranjero, cuyos titulares debían rendir
un examen, previo al ejercicio de la profesión en nuestro país.-126
Instalada la Universidad de la República (18.VII.1849), un Decreto de 22.X.1850,
dispuso que sólo los títulos expedidos por ella, habilitaban para el ejercicio de carreras
profesionales (art. 29).Sin embargo, durante cierto tiempo, se permitió que los profesionales extranjeros
que siguieran ejerciendo la profesión en cargos públicos que ocupaban con anterioridad.La Ley Nº 1825, de 14.VII.1885, art. 17 declaró que, en lo sucesivo, los Doctores
en derecho, medicina o matemáticas recibidos en la Universidad de la República eran los
únicos habilitados para desempeñar cargos Públicos o periciales que requirieran tales
títulos.La reválida de títulos extranjeros fue atribuida al Consejo Universitario a partir de
126 Los médicos debían dar examen de reválida ante la Junta de Higiene Pública (Ley Nº 179, de 5.VI.1838,
y art. 8 y ss. del Reglamento; Decreto de 12.IV.1882).-
103
1885 (Ley Nº 1825, de 14.VII.1885, art. 34, inc. 11 y 12), siendo preceptivo el examen de
reválida (inc. 11).Por Decreto de 28.VI.1918, se acordó un último plazo de dos años, para que los
funcionarios públicos con título extranjero que todavía permanecían en servicio, lo
revalidaran.Los procedimientos y exámenes de reválida fueron reglamentados:
a) por el Reglamento de 16.II.1885, aprobado por Decreto de 16.X.1885;
b) por el Reglamento General de Enseñanza Secundaria Superior, aprobado por
Decreto de 19.II.1887, art. 107 y ss.;
c) por el Reglamento General Universitario de 10.VII.1889, art. 114 y ss.Hasta la vigencia de la actual Ley Orgánica de la Universidad (Ley Nº 12.549, de
16.X.1958), el otorgamiento de las reválidas estuvo a cargo de los Consejos Directivos de
las Facultades respectivas, los cuales se ajustaban a los reglamentos establecidos con
esa finalidad.Para otorgar la reválida se exigía:
a) un examen preceptivo de reválida (las leyes Nº 2204, art. 23, y Nº 6994, art. 2,
admitían dispensas excepcionales);
b) la reciprocidad por parte del Estado extranjero con respecto a los títulos
expedidos en nuestro país (reciprocidad que se presumía mientras no existiere prueba del
rechazo de un título expedido en el Uruguay);
c) el pago de ciertos derechos específicos de reválida.
No se autorizaba la reválida de títulos extranjeros de escribano público, ni de
títulos que no se otorgaban en nuestro país.Finalmente, a partir de la Ley Nº 12.549, de 16.X.1958, la reválida de títulos
extranjeros, similares a los que expide la Universidad, es competencia exclusiva del
Consejo Directivo Central de la Universidad de la República.-127
127 Respecto de la ANEP, la Ley Nº 15.739, establece: Art. 13.- Compete el Consejo directivo Central: 15)
Conferir títulos y diplomas y revalidar títulos y diplomas extranjeros, en dos niveles y modalidades de educación a su
cargo.- Art. 14.- Compete a los Consejos Desconcentrados: 12) Conferir y revalidar certificados de estudio nacionales
y revalidar certificados de estudio extranjeros en los niveles y modalidades de educación a su cargo.-
104
En la actualidad, el régimen general128 de reválidas de estudios universitarios
realizados en Instituciones extranjeras se encuentra previsto en la Ordenanza de
Reválidas de 3.IV.1963, cuyo art. 1º dispuso que los grados académicos, títulos 129
profesionales y certificados de estudio, expedidos por Universidades o instituciones
extranjeras130 de análogo nivel académico, podrán ser revalidados o reconocidos por
el Consejo Directivo Central de la Universidad de la República, con sujeción a lo dispuesto
por dicha norma.-131
3.- La reválida de títulos
El vocablo título, se utiliza con dos significados diversos:
a) Designando al diploma o certificado otorgado por autoridad competente, que
acredita un atributo profesional o funcional.-132
b) Haciendo referencia a la calidad o condición que acredita conocimientos, y/o
habilita al ejercicio de actividades o profesiones.-133
Jurídicamente, la reválida es un acto administrativo de habilitación (ad
personam), al que se encuentra condicionado el permiso para poder efectivizar el uso
de un título extranjero, y el eventual derecho al ejercicio de una profesión o
actividad a la que habilitan los estudios realizados.-
128
Aplicable en los casos en que no existan convenios internacionales multi o bilaterales.-
129 Título es el originalmente expedido, y no el documento expedido por reválida de otro; pues -como se veráno existe reválida de reválida.130 La Convención de Montevideo de 1889 comprendía los títulos expedidos por autoridad nacional
competente, excluyéndose los expedidos por establecimientos privados, municipales, provinciales o religiosos, en
tanto no constituían autoridad nacional en el momento de la expedición, cualquiera fuere la eficacia que pudieran tener
dentro del Estado de la expedición.131
Para el resto de la enseñanza pública, la Ley Nº 15739 de 28.III.1985, establece que a los Consejos
desconcentrados de la ANEP: 2º) Habilitar para cursar estudios superiores (art. 14º).- Asimismo, en el ámbito de la
enseñanza no universitaria, la referida Ley Nº 15.739, establece que compete al Consejo Directivo Central de ANEP
revalidar títulos y diplomas extranjeros en los niveles y modalidades de la educación a su cargo (art. 13, num. 14).132
El D. 308/995, de 11.VIII.995, en su art. 17, estableció un concepto de título profesional: A los efectos de
los arts. 1 y 2 del Decreto-ley Nº 15.661, de 29.X.1984, se entiende por título profesional el que acredita haber cursado
con aprobación, en instituciones universitarias, los estudios correspondientes a una carrera universitaria completa de
carácter científico, técnico o artístico, incluyendo las que carecen de propósitos utilitarios inmediatos.133
Vé. Eduardo J. Couture: Vocabulario jurídico, p. 578-579.105
La reválida de títulos provenientes de Estados extranjeros es del resorte
exclusivo de los órganos nacionales, que tienen a su cargo la expedición de los
títulos nacionales correlativos, como culminación de planes de estudios realizados en
sus aulas.-134
Y ello es así, por dos razones:
a) En primer lugar, porque los órganos nacionales ejercen en forma exclusiva y
excluyente la competencia respectiva; y
b) en segundo lugar, porque poseen especialización en las materias respectivas.Como principio general, los títulos universitarios que habilitan 135 o no para el
ejercicio de las profesiones liberales136, y sólo tienen eficacia en el Estado donde fueron
obtenidos y expedidos.Es decir que, los titulados por un Estado no pueden ejercer la profesión en otros
Estados, sin incurrir en el delito de usurpación de títulos137; excepto cuando en ese otro
Estado, no se exija previa habilitación, para el ejercicio profesional de determinada
actividad.Asimismo se encuentra prohibido el uso público de un título habilitante obtenido
en otro Estado, aún cuando se hubiere especificado la procedencia extranjera del título;
así como atribuirse las denominaciones derivadas de los mismos, como las de: maestro,
profesor, doctor, y otros; pues se considera que tal actitud, afectaría los intereses de los
profesionales nacionales, únicos autorizados para usar esos títulos en el territorio
uruguayo; y asimismo, se produciría una confusión en el público.134 En la República de Paraguay, a falta de texto expreso, en la práctica, la habilitación de títulos o diplomas
expedidos por las universidades extranjeras, la realiza exclusivamente la Universidad Nacional de Asunción.- Vé.
Documento para la 2ª Reunión de Especialistas.., op. cit., Asunción, 23.X.1997.135 Existe título habilitante, cuando una ley limita, por razones de interés general, la libertad de ejercicio
profesional, a quienes acrediten haber cursado con aprobación, los estudios correspondientes (C. art. 36); o para
ocupar ciertos cargos públicos.- Otros títulos acreditan conocimientos adecuados para desempeñar una profesión.Los restantes, son meros grados académicos, acreditantes de conocimientos o destinados a la prosecución de
estudios superiores.- Vé. D. 704/964 (H. Cassinelli Muñoz).136 En la Universidad de la República se entendió que una profesión es "libre", cuando se desempeña pública
y libremente, sin vinculación o sujeción con otra persona o institución, y que comprende, por su índole universitaria,
estudios que suponen una especial preparación y cultivo de las facultades del espíritu; y que tiene como finalidad, el
concreto desempeño de un empleo u oficio determinado.- Vé. D. Nº 180/962 (O. Araújo).137
El Código Penal bajo el nomen iuris "Usurpación de títulos", sanciona con multa de veinte a novecientas
Unidades Reajustables, a quien se abrogare títulos académicos, o ejerciere profesiones para cuyo desempeño se
requiere una habilitación especial (art .167).106
Queda autorizado el uso de títulos extranjeros:
a) sólo cuando, en el país, no se expida un título similar;
b) cuando ese titulo no habilite para el ejercicio profesional; o
c) cuando resulte evidente que el titulado en el extranjero no podrá ejercer su
profesión dentro de fronteras.Todo Estado puede conferir validez a los títulos expedidos en el extranjero,
autorizando al titular a ejercer profesión y a usar sus denominaciones dentro del país,
mediante el cumplimiento de condiciones variables, según la política estatal en la
materia.Las autorizaciones pueden ser automáticas, o estar supeditadas al
cumplimiento de requisitos (recíprocos) referentes a la institución emisora, los planes
y programas de estudios, la intensidad de los mismos, etc., controlables a través de un
procedimiento administrativo generalmente denominado reválida de títulos y grados
académicos.No obstante, la reválida de títulos no exime el cumplimiento de los restantes
requisitos exigidos para ejercer ciertas profesiones, como la edad, la nacionalidad o
ciudadanía, los impedimentos e incompatibilidades, la inscripción en registros, los
juramentos, etc.), así como las normas que regulan en cada caso, el ejercicio profesional.Para encarar el estudio sistemático de este subtema, consideraremos
sucesivamente:
A.- Las principales fuentes de origen extrauniversitario
a) El marco internacional.b) El marco legislativo interno.B.- La normativa universitaria
a) Ordenanza general de reválidas.b) Ordenanza sobre reválidas de estudios cursados en Instituciones nacionales.c) Ordenanza sobre expedición de títulos a personas que hayan cursado parte de
107
su carrera, fuera de la Universidad de la República.Capítulo I.- PRINCIPALES FUENTES DE ORIGEN EXTRAUNIVERSITARIO
a) El marco legislativo interno138
1.- Condiciones de admisión de títulos profesionales139 y certificados de
estudios140
La Ley Orgánica universitaria Nº 12.549 incluyó entre las atribuciones del CDC, la
de establecer las condiciones de admisión de toda clase de títulos profesionales y
certificados de estudios extranjeros, previo informe de la respectiva Facultad y con
sujeción a los tratados141 internacionales concertados por la República (art. 21, lit. f).-142
138 La primera Ley Orgánica universitaria (Nº 1825) de 14.VII.1885, atribuyó al Consejo Universitario, la
fijación de las condiciones de admisión de toda clase de títulos profesionales y certificados de estudio de las
Universidades extranjeras, y revalidarlos con exclusión de toda otra corporación, previo examen preceptivo (art. 34,
incs. 11 y 12).139 Se ha entendido que profesión universitaria es aquella de naturaleza libre, que se desempeña pública y
libremente, sin sujeción a terceros (quedando excluidas aquéllas que sólo se ejercen en una relación funcional de
derecho público), y que suponen una especial preparación y cultivo de las facultades del espíritu.140 La Ley Nº 12549 menciona indistintamente título profesional y certificado de estudios, sugiriendo que
poseen un idéntico valor semántico.- Según Escriche, título es el instrumento con que se acredita nuestro derecho;
es el testimonio, despacho o instrumento para ejercer algún empleo, profesión o dignidad.- Respecto del otorgamiento
certificados de terminación de carrera, un informe suscripto por Antonio M. Grompone y Luis Mattiauda, y aprobado
por el Consejo Universitario en sesión del 10.VI.1940 dispuso: 1°) Que las Facultades no expidan en lo sucesivo
certificados que acrediten la terminación de los estudios, sin que previamente se haya otorgado el título respectivo.2°) Que se declare que la única forma legal de acreditar que se está en condiciones de ejercer la profesión, es
mediante la presentación del respectivo título universitario.- Vé. Leyes y Reglamentos de la Universidad de la
República, t. I, p. 7 y ss.141
Convención de Viena sobre los tratados.- Ley Nº 16.173.- Artículo 2 - Términos empleados.l.- Para los efectos de la presente Convención:
a) se entiende por "tratado" un acuerdo Internacional regido por el derecho Internacional y celebrado por
escrito:
I) entre uno o varios Estados y una o varias organizaciones internacionales; o
II) entre organizaciones internacionales, ya conste ese acuerdo en un Instrumento único o en dos o más
Instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular;
b) se entiende por "ratificación" el acto internacional a las denominado por el cual un Estado hace constar
en el ámbito Internacional su consentimiento en obligarse por un tratado;
b bis) se entiende por "acto de confirmación" formar un acto internacional que corresponde al de la
ratificación por un Estado y por el cual una organización internacional hace constar en el ámbito Internacional su
consentimiento en obligarse por un tratado;
b ter) se entiende por "aclamación", "aprobación" y "adhesión", según el caso, el acto internacional así
denominado por el cual un Estado o una organización Internacional hace constar en el ámbito internacional, su
consentimiento en obligarse por un tratado;
c) se entiende por "Meros poderes" un documento que emana de la autoridad competente de un Estado o
del órgano competente de una organización Internacional y por el que se designa a una o varias personas para
representar al Estado o a la organización en la negociación, la adopción o la autenticación del texto de un tratado, para
expresar el consentimiento del Estado o de la organización en obligarse por un tratado, o para ejecutar cualquier otro
108
1.2.- Esos tratados internacionales143, -concluidos, suscritos y ratificados por el
acto con respecto a un tratado;
d) se entiende por "reserva" una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación,
hecha por un Estado o por una organización Internacional al firmar, ratificar, confirmar formalmente, aceptar o aprobar
un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado
en su aplicación a ese Estado o a esa organización;
o) se entiende por Estado negociador y por "organización negociadora", respectivamente:
I) un Estado, o
II) una organización Internacional,
que ha participado en la elaboración y adopción del texto del tratado;
f) se entiendo por "Estado contratante" y por "organización contratante" respectivamente:
I) un Estado, o
II) una organización internacional,
que ha consentido en obligarse por el tratado, haya o no entrado en vigor el tratado;
g) se entiende por "parte" un Estado o una organización Internacional que ha consentido en obligarse por
el tratado y con respecto al cual o a la cual el tratado está en vigor;
h) se entiende por "tercer Estado" y por "tercera organización", respectivamente:
I) un Estado, o
II) una organización internacional,
que no es parte en el tratado;
i) se entiende por "organización Internacional" Intergubernamental;
una organización
j) se entiende por "reglas de la organización" en particular los Instrumentos constitutivos de la organización,
sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con éstos y su práctica establecida.
2.- Las disposiciones del párrafo 1 sobre los términos empleados en la presente Convención se entenderán
sin perjuicio del empleo de esos términos o del sentido que se los pueda dar en el derecho interno de cualquier
estado o en las reglas de una organización Internacional.
Artículo 3 - Acuerdos Internacionales no comprendidos en el ámbito de la presente Convención.El hecho de que la presente Convención no se aplique:
I) ni a los acuerdos Internacionales en los que hacen partes uno o varios Estados, una o varias
organizaciones Internacionales y uno o varios, sujetos (de derecho Internacional que no sean Estados ni
organizaciones);
II) ni a los acuerdos Internacionales en los que fueron partes una o varias organizaciones Internacionales y
uno o varios sujetos de derecho internacional que no sean Estados ni organizaciones;
III) ni a los acuerdos Internacionales no celebrados por escrito entro uno o varios Estados y una o varias
organizaciones internacionales, o entro organizaciones Internacionales;
IV) ni a los acuerdos Internacionales entro sujetos de derecho Internacional que no sean Estados ni
organizaciones Internacionales;
no afectará
a) al valor jurídico de tales acuerdos;
b) a la aplicación a los mismos de cualquiera de las normas anunciadas en la presente Convención a que
estuvieron sometidos en virtud del derecho internacional Independientemente de esta Convención;
c) a la aplicación de la Convención a las relaciones entro Estados y organizaciones Internacionales o a las
relaciones de las organizaciones entro si, cuando estas relaciones se rijan por acuerdos Internacionales en los que
fueron asimismo partes otros sujetos de derecho internacional.
142 Ver Decreto-Ley Nº 15.661: Disposiciones para los títulos profesionales que otorguen las Universidades
Privadas de fecha 23.X.1984, D.O. 20.XI.1984.- Decreto Nº 343/984 de 22.VIII.1984, D.O. 28.VIII.1984: autorizó el
funcionamiento de la Universidad Católica del Uruguay, "Dámaso Antonio Larrañaga".143 Establecen el sistema de reválida automática, los siguientes tratados: 1) Perú.- Convención sobre el
ejercicio de profesiones liberales.- Ratificada por Ley Nº 2207 del 3.X.1892.- 2) Chile.- Convención sobre el ejercicio
de profesiones liberales.- Ratificada por Ley Nº 5628 del 15.I.1918, vigente desde el 6.III.1918.- Al respecto, el CDC.
por R. de 4.II.1994, publicada en el DO. 11.II.1994, dispuso: Las reválidas de títulos que habiliten al ejercicio de
109
Poder Ejecutivo (C. art. 168, num. 20)-, deben ser aprobados por el Poder Legislativo,
mediante una ley (C. art. 85, num. 7º), previo recibimiento de la opinión de la Universidad
por parte de las Comisiones parlamentarias de cada Cámara (C. art. 202, inc. 3º); por lo
que se les reconoce un rango subconstitucional, similar al de las leyes.En estos casos, por tratarse de la sanción de normas relativas a los servicios
universitarios, previamente a su aprobación, debe ser oída la Universidad de la República,
con fines de asesoramiento, por las Comisiones Parlamentarias; a cuyos efectos cada
Cámara podrá fijar plazos para que la misma se expida (C. art. 202).-144
Por último corresponde consignar, que también los tratados sobre reválidas
universitarias -de rango infraconstitucional-, deben respetar la especialización del Ente,
no pudiendo incursionar, sin la aprobación de la Universidad de la República, en materia
de su exclusiva competencia.En consecuencia, en materia de establecimiento de las condiciones de admisión
de títulos profesionales y certificados de estudios extranjeros, la Universidad de la
República se encuentra supeditada a los tratados suscritos por el País, sólo en lo
referente a los aspectos instrumentales, relacionados con la legalización de los
documentos emitidos en el exterior.Pero en cuanto a los aspectos sustanciales -equivalencia y niveles de los
estudios, etc., la Universidad de la República, posee autonomía irrestricta.-145
En cuanto a las reválidas interuniversitarias, el CDC posee siempre la
competencia originaria y concentrada para resolver el tema por sí, con la finalidad de
profesiones liberales expedidos por autoridades nacionales competentes de la República de Chile, serán iniciados y
concluidos en las Oficinas Centrales de la Universidad, con la constancia de inscripción en el Registro llevado por el
Ministerio de Relaciones Exteriores.- 3) Bolivia.- Convenio para el reconocimiento de títulos o certificados de
estudios.- Ratificado por Ley Nº 6187 del 16.VII.1918.144 En el ámbito de la enseñanza preuniversitaria, se cometió al Consejo Directivo Central de ANEP, "habilitar
a los institutos privados de Educación Primaria, de Educación Secundaria e Educación Técnico-Profesional" (art. 13,
num.13 de la Ley Nº 15.739); "establecer normas y procedimientos de supervisión y fiscalización para los institutos
habilitados, oyendo previamente la opinión del Consejo desconcentrado que corresponda, así como la de dichos
institutos" (art. 13, num. 14) y "conferir títulos y diplomas y revalidar títulos y diplomas extranjeros en los niveles y
modalidades de educación a su cargo" (art. 13, num. 15).145
Por Sentencia Nº 88 de 8.X.1952, la SCJ -al igual que una resolución de la Suprema Corte de la Provincia
de Buenos Aires, (ver RDJA. t. , p. 189)- entendió que el principio que domina la materia, es que autoriza el ejercicio
de la profesión liberal, la misma autoridad competente para expedir el título.- Vé. Sentencia de la SCJ, Nº 88, de
8.X.1952, anotada por el Dr. Juan Pedro Zeballos, en Rev. de la FDCS, año IV, Nº 1, p. 181 y ss.- Discrepo con esa
posición, en la medida que la reválida supone el análisis de aspectos sustantivos de la enseñanza, referidos a planes,
programas, cargas horarias, métodos de controles, manejo bibliográfico, capacidad y capacitación docente, etc.,
situación ajena a quienes expiden títulos, sin impartir docencia, ni realizar investigación.110
evitar la disparidad de orientaciones en las relaciones interorgánicas; pero también podría
-mediante ordenanza- delegarla en las respectivas Facultades, de manera tal que los
certificados de estudios otorgados por esas dependencias universitarias o por otras
instituciones públicas o privadas, pudieren ser admitidos o revalidados por los Consejos
respectivos.O sea que la Ordenanza dictada por el CDC, podría reservar la competencia al
Consejo Directivo Central, o establecer que las reválidas interuniversitarias de
certificados de estudios parciales, compete al respectivo Consejo de la Facultad (art. 40,
ord. J, de la Ley Nº 12.549).-146
En cuanto a las solicitudes de reválidas interfacultades el CDC por resolución de
2.VII.1973 aprobó el criterio de que la competencia para resolverlas es propia del Consejo
de Facultad ante el que se solicita, sin perjuicio de poder recurrirse contra su resolución,
de acuerdo a las normas que regulan los recursos administrativos.-147
2.- Reválida de títulos148 y certificados extranjeros
La Ley Orgánica (Nº 12.549) dispuso que es competencia del CDC revalidar los
títulos y certificados extranjeros149, con exclusión de toda otra corporación y con sujeción
a los tratados internacionales concertados por la República150 (art. 21, lit. g)151.146
Vé. D. 280/73 con informe del Dr. Miguel A. Semino.-
147 Vé. Distribuido Nª 280/973, con informe del Dr. Miguel A. Semino, en el que señala que una interpretación
legítima, indicaría que dicha competencia es propia del Consejo de Facultad (o quien haga sus veces) ante el que se
solicita la reválida (Ley Nº 12549, art. 40, inc. j); sin embargo, razones de política universitaria -como en el caso de las
reválidas de estudios cursados en instituciones extrauniversitarias-, pueden aconsejar que -mediante ordenanza- sea
el Consejo Directivo Central, el que resuelva definitivamente, como sucede hasta ahora.148
Existen varias clases de títulos: a) los habilitantes para el ejercicio de una profesión liberal; b) los
habilitantes para el ejercicio de una función pública; c) los acreditantes de conocimientos adecuados para
desempeñar una profesión; d) los grados académicos, que suponen una aplicación no profesional de conocimientos,
y la posibilidad de proseguir estudios superiores.149 Los certificados de estudios otorgados por dependencias de la Universidad de la República; o por otras
instituciones públicas o privadas, pueden ser admitidos o revalidados por los órganos que establezcan las ordenanzas;
éstas pueden reservar la competencia al Consejo Directivo Central, pero si no lo hacen, la regla de principio sería que
la exoneración de un curso o de una prueba de un plan de estudios de una Facultad -en ello se traduciría la reválida
de certificados de estudios- compete al respectivo Consejo de la Facultad (art. 40, ord. J), de la Ley Nº 12549).150
Algunos tratados, contienen reglas que significan la renuncia por parte de la Universidad, al ejercicio de
la fiscalización de la competencia profesional mínima establecida en interés general.- Según el art. 202, inc. 3º de la
Constitución, las leyes aprobatorias de tratados o convenios relativos a la enseñanza superior, deben ser pasadas a
consideración de la Comisión Parlamentaria respectiva de cada una de las Cámaras, las que deberán oír al Consejo
Directivo Central, con fines de asesoramiento.- La infracción de esa norma, supone incurrir en inconstitucionalidad
formal y sustancial.151
Los literales f) y g) del art. 21 de la Ley Nº 12.549 se refieren a la competencia del CDC respecto de los
111
La revalidación de títulos o certificados extranjeros,152 constituye un procedimiento
complejo, integrado por dos grandes etapas; a saber:
a) una etapa instrumental: la legalización de los documentos expedidos en el país
de origen, que debe ser efectuada por los organismos nacionales competentes; y
b) una etapa sustancial: el control de equivalencia de los estudios realizados en
el extranjero, efectuado ante los órganos competentes de la Universidad de la República.En su mérito, en materia de reválidas de títulos y certificados, los negociadores
nacionales -integrantes del Poder Ejecutivo-, sólo pueden actuar por sí, en lo que se
refiere a la primera etapa del procedimiento (las legalizaciones); pero en la segunda etapa
(control de equivalencia), sólo puede opinar y decidir la Universidad de la República, pues
esta ejerce una actividad exclusiva y excluyente.b) Instrumentos internacionales
En materia de reválidas internacionales, Uruguay suscribió dos tratados
multilaterales y numerosos tratados bilaterales.1.- Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo,
1889)
Dentro del primer grupo, corresponde recordar la Convención sobre el ejercicio de
profesiones liberales 153, comprendía a Argentina, Bolivia, Chile, Perú y Uruguay; fue
suscrita el 4.II.1889, en el Congreso de Montevideo y ratificada por Uruguay por Ley Nº
2207 de 3.X.1892, vigente respecto de Perú, estableció que se tendrán por habilitados
para ejercerlos en los otros Estados, los títulos o diplomas expedidos por autoridad
nacional competente154 (art. 1º)155; o sea que, en la última década del siglo XIX, se había
títulos profesionales y certificados de estudio extranjeros; con la finalidad establecer una orientación general en las
relaciones exteriores del Ente, y asegurar su intervención en una materia que puede originar fricciones internacionales
y afectar -en base al criterio de la reciprocidad- el reconocimiento de los títulos o certificados uruguayos en el
extranjero.152
Respecto de las reválidas internacionales el D. 308/995 Art. 2º.- (Reválida de títulos).- La reválida de
títulos profesionales extranjeros es competencia exclusiva de la Universidad de la República, con exclusión de toda
otra corporación (Ley Nº 12.549, de 16.X.1958, art. 21 apartado G).153 Se entendió por "profesiones liberales": la profesión de Dentista (Decreto del PE de 24.II.1898; las
profesiones de Contador, Perito Mercantil, Perito Agrónomo, Ingeniero Agrónomo y Médico Veterinario (Decreto del
PE de 15.XII.1914).154
Comentaba al respecto el Prof. Alfonsín: "Con respecto los títulos profesionales existe la "Convención
112
establecido una régimen de reválidas automáticas, sin invocar la libre circulación de
bienes y de personas.2.- Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales (Montevideo, 1939)
El otro instrumento internacional multilateral, es la Convención sobre el ejercicio
de las profesiones liberales, suscrita el 4.VIII.1939 en el Congreso de Montevideo y
ratificada por DL Nº 10272, de 12.XI.1942, vigente con Paraguay156 y Argentina157, que
sobre ejercicio de profesiones liberales", firmada en Montevideo el 4.II.1889, que en realidad no se refiere al ejercicio
de las profesiones, sino a la reválida de los títulos habilitantes para ejercerlas.- a) Establece la reválida automática
más amplia que pueda imaginarse.- El art. 19, dispone que tanto los nacionales como los extranjeros titulados en un
EP, se tendrán por habilitados para ejercer sus profesiones en los demás EP; bastando la exhibición del título
legalizado y acreditar ser la persona a cuyo favor se ha expedido (identidad).- El Argentina se exige que la identidad
sea probada con documentos argentinos, que sólo se expiden a los residentes; lo cual viola el tratado.- En Uruguay
se exigía el pago de ciertos derechos específicos de revalida.- b) Están comprendidos en el régimen de la Convención
todos los títulos expedidos por autoridad nacional competente, y excluidos, por consiguiente, los expedidos por
establecimientos privados, o municipales, o provinciales, o religiosos... que no constituyan "autoridad nacional" en el
momento de la expedición, cualquiera sea la eficacia que puedan tener en ese momento o posteriormente dentro del
Estado en que fueron expedidos.- c) La Convención no sólo se refirió a los títulos que en el momento en que fue
firmada se expedían en los Estados signatarios, sino incluso a los que posteriormente se crearan; lo que explica que
los decretos uruguayos de 24.II.1898 y 13.XII.1914 declararon comprendidos los títulos de Dentista, Contador-perito
mercantil, Perito agrónomo, Ingeniero agrónomo y Médico veterinario.- La argentina excluyó los títulos de Escribano
y Traductor público por el carácter de funciones públicas que en dicho país tienen ambas profesiones,: esta razón
afecta en realidad el ejercicio, de la profesión y no debería afectar la reválida de los títulos (ver Tratado de D. Procesal
art. 4).- d) No aprovechan a la Convención los títulos revalidados en un Estado signatario, ni los títulos de reválida
expedidos por un Estado signatario.- La Convención sólo se refiere a los títulos originales.- Si se pretende revalidar
en C un título expedido en A y revalidado en B, el Estado C admitirá el título de A, y no la revalida de B; se requiere la
presentación en C del título original legalizado con arreglo a la ley de A y por el agente diplomático o consular que el
Estado C tenga acreditado en A.- Las autoridades del Estado requerido ante las cuales se solicita la revalida de un
título, deben cerciorarse con los medios que estimen convenientes, si el título es el originariamente expedido, y no un
título expedido por reválida de otro.- e) Los órganos que en el Uruguay revalidan los títulos aludidos y al procedimiento
para revalidarlos, son los órganos de la Universidad de la República (732).- f) La Convención de 1889 prestó buenos
servicios cuando la preparación profesional era similar en todos los Estados partes; pero sus resultados fueron
decreciendo a medida que se desniveló la enseñanza entre los Estados signatarios, siendo resistida por algunos
círculos profesionales la extrema libertad de las cláusulas pactadas".- Vé. Quintín Alfonsín: Sistema de Derecho civil
internacional, vol. 1, p. 329 y ss.155 La reválida de un título universitario al amparo del Tratado de 1889 aprobado por la Ley Nº 2.207, no es
más que una habilitación para el ejercicio profesional.- Los actos de habilitación son de naturaleza constitutiva, pues
antes de la habilitación el ejercicio profesional, en los aspectos en que requiriese título habilitante, sería ilegítimo.156 En la Convención sobre el ejercicio de profesiones liberales suscrita en Montevideo el 4.VIII.1939, vigente
entre Paraguay y Uruguay, y el art. 2º (ords. F. y G.) de la ley Nº 12.549, la habilitación para el ejercicio profesional en
el territorio uruguayo mediante reválida de un título o diploma paraguayo, requiere: a) que el título o diploma haya sido
expedido por autoridad nacional (paraguaya) competente (según el orden jurídico paraguayo); b) que el título o
diploma corresponda a estudios y trabajos que guarden razonable equivalencia con los que se hayan exigido en las
épocas respectivas a los estudiantes de la Universidad de la República; c) que el titulado o diplomado llene los
requisitos generales señalados por la legislación uruguaya para el ejercicio de la respectiva profesión; d) que se
cumpla el trámite del art. 3º de la Convención.157
Brasil la firmó, pero no la ratificó.113
estableciera el régimen opuesto, denominado de la razonable equivalencia 158 -y
examen complementario- exige que se realice la comparación entre los estudios y
trabajos prácticos que realizó el titulado para obtener el título en el país de origen, y los
estudios y trabajos prácticos que se hayan exigido en las épocas respectivas a los
estudiantes uruguayos (art. 1º).-159
De acuerdo con la Convención y el art. 21 (lits. F. y G.) de la Ley Nº 12.549, la
habilitación para el ejercicio profesional mediante reválida de un título o diploma emitido
por entidades de los países respectivos, requiere:
a) que el título o diploma haya sido expedido -y no meramente refrendado- por
autoridad nacional competente según su propio ordenamiento jurídico;
b) que dicho título o diploma corresponda a estudios y trabajos que guarden
razonable equivalencia con los que se hayan exigido en las épocas respectivas a los
estudiantes de la Universidad de la República;
158 En el art. 1º de la Convención, el requisito de la razonable equivalencia, se cumple comparando entre
los estudios y trabajos prácticos realizados por el solicitante en el país de origen para obtener el título respectivo, y los
estudios y trabajos prácticos que se hayan exigido en esa misma época, a los estudiantes uruguayos.159 Al respecto comentaba Alfonsín que: a) A diferencia de la de 1889, esta Convención establece un régimen
de reválida condicionada por una razonable equivalencia entre los estudios y trabajos prácticos exigidos en el Estado
donde se expidió el título y en el Estado donde se pretende revalidarlo (art. 1º).- La razonable equivalencia es
apreciada libremente por el Estado donde pide la reválida, mediante la comparación de los estudios y trabajos
prácticos exigidos en ambos países para la obtención del título en la época de su expedición.- Esta última
circunstancia obliga a aceptar un título si proviene de una época en que no existía desnivel en la enseñanza o
preparación para la profesión entre los dos Estados interesados, aunque en el momento de la reválida exista mucho
desnivel.- En todo caso, la Convención prevé que no se requiere sino "razonable equivalencia" (si bien queda a cargo
del Estado donde se pide la reválida, juzgar si es razonable), y que en caso de que no haya equivalencia, el solicitante
tiene derecho a rendir examen en las materias que faltaren para completar la equivalencia.- Para apreciar la
equivalencia, el interesado debe aportar las pruebas que el Estado requerido estime necesarias, y si ellas fueren
documentarias (programas, certificados de vigencia, de estudios, tesis, etc.), deben estar debidamente legalizadas.b) Con arreglo al art. 2, se considera cumplida la razonable equivalencia cuando el titulado acredite "haber dictado
cátedra universitaria" durante diez años en una materia de su profesión. Hállanse incluidos en esta disposición todas
las personas que ejercieron la enseñanza, y no solamente los "catedráticos" (esto es, los profesores agregados, los
jefes de trabajos prácticos, etc.).- Todas ellas deben haber impartido efectivamente enseñanza durante diez años
lectivos en una materia de su respectiva profesión.- De las exigencias del art. 1º, se infiere que el segundo se refiere
exclusivamente a quienes impartieron enseñanza en universidades, institutos, academias, etc., que tenían "autoridad
nacional" durante los diez años en que se impartió enseñaza y no en las privadas, municipales, etc.- La prueba de
estos hechos debe ajustarse a lo que hemos dicho poco más arriba.- c) La Convención de 1939 exige que en todos
los casos el interesado llene los "requisitos generales establecidos por la ley local para el ejercicio de la profesión,
disposición inútil, pues esta Convención, como la de 1889, se refiere a la reválida del título habilitante para el ejercicio
de la profesión y no al ejercicio de la profesión, que es regulado por la ley local.- La reválida del título puede ser inútil
en algún Estado, pues no basta con poseer título habilitante para ejercer la profesión; también se requiere que el
interesado llene otras condiciones (que la Convención llama "generales") tales como la edad, la nacionalidad, la
ciudadanía, la información de buenas costumbres, etc.- d) La Convención de 1939 se aplica a las solicitudes de
reválida que se presenten después de haber entrado en vigencia, cualquiera sea la fecha en que se expidió el título
cuya reválida se pide.- Vé. Quintín Alfonsín: Sistema de Derecho Civil internacional, vol. 1º, p. 332 y ss.-
114
c) que el titulado o diplomado llene los requisitos generales señalados por la
legislación uruguaya para el ejercicio de la respectiva profesión, que supone la
intervención de organismos extrauniversitario (como los Gobiernos Departamentales
-para los Arquitectos-, los Ministerios -como el MSP para las carreras médicas-, la
Suprema Corte de Justicia -para las carreras de Abogado, Escribano y Procurador; etc.);
d) que se cumpla el trámite previsto en el art. 3º de la Convención.-160
3.- Tratados bilaterales
De los numerosos tratados bilaterales161 suscritos por el país, buena parte son
autoejecutables, y cuando se refieren a reválidas de títulos, grados o materias,
generalmente remiten al sistema de la razonable equivalencia; mientras que -como
caso excepcional- se encuentra vigente la Convención sobre el ejercicio de profesiones
liberales, establecida entre Uruguay y Chile, suscrita en Montevideo, el 17.XI.1916 y
ratificada por Ley Nº 5.628 de 15.I.1918, en vigencia desde el 6.III.1918, que estableció
que los ciudadanos de ambos países162, podrán ejercer libremente en el territorio de la
otra la profesión para la cual estuvieren habilitados, por diploma o título expedido por la
autoridad nacional competente (reválida automática 163 ; así como los certificados de
estudios secundarios, preparatorios o superiores, expedidos por centros oficiales de
enseñanza a favor de nacionales de uno de los Estados contratantes (art. 1º)164.-165
160 El requisito c), se refiere a la policía del ejercicio profesional, por lo que debe ser controlado por los
órganos que tengan el cometido legal pertinente: los Gobiernos Departamentales para la profesión de arquitecto, la
Suprema Corte de Justicia para la profesión de abogado, escribano, o procurador; el Ministerio de Salud Pública para
las profesiones de la salud; etc.; pero la fiscalización del cumplimiento de los demás requisitos, compete a la
Universidad de la República, de acuerdo con la Constitución, el Tratado y la Ley n1 12.549.- Vé. H. Cassinelli Muñoz,
informe de la repartición jurídica de la Universidad, de 13.V.1961, Rep. Nº 361/961.161
Vé. Relación de instrumentos internacionales, en el Apéndice normativo.-
162
La Convención entre Uruguay y Chile sobre el ejercicio de profesiones liberales, exige para las reválidas
parciales (Art.1º, inc.2º) que se trate de certificados expedidos por los centros oficiales de enseñanza a favor de
nacionales de uno de los Estados contratantes; por lo que quedan excluidos los estudiantes de otras nacionalidades.163 Señalaba Alfonsín que como la Convención se refiere a todas las condiciones para ejercer la profesión,
en el Uruguay está habilitado para ejercer su profesión un chileno, si llena las condiciones exigidas por la ley chilena,
aunque no llene las impuestas por la ley uruguaya, siempre que el título habilitante haya sido expedido por autoridad
nacional competente.- Por su parte, la ley aprobatoria (art. 2º) estableció que la Universidad podrá extender los
beneficios de esta Convención a los ciudadanos uruguayos con título chileno.- La Convención sólo prevé como
excepción, que se trate de una profesión para cuyo ejercicio la norma interna exija la calidad de ciudadano uruguayo,
o la de ciudadano chileno en Chile; pero el ejercicio de la profesión, una vez admitido a ella el extranjero, se regula por
la ley territorial.- El trámite para la presentación de los títulos, debe ajustarse a la autonomía constitucional y legal de
la Universidad de la República.- Vé. Quintín Alfonsín: Sistema de Derecho civil internacional, vol. 1º. p. 334 y ss.164 El Consejo Central Universitario, por R. de 8.III.1918 estableció que el peticionario chileno, debía ocurrir
al MRE, para presentar allí su diploma y el certificado de identidad a que hace referencia el art. 4º de la Convención;
y una vez recibida la comunicación oficial por la Universidad, debía procederse a la revalidación del título respectivo.El procedimiento a seguir en esos casos es el siguiente: a) presentación de la solicitud ante el MRE; b) presentación
115
Respecto de los países con los que no existen tratados multi o bilaterales, se aplica
la Ordenanza de Reválidas.Ese importante conjunto de tratados y convenios internacionales, muestra la
permanente vocación universalista de nuestro país en materia de ciencia, educación y
cultura, tendiente a desarrollar la socialización de los conocimientos, incluso al margen de
un proceso de integración económica.-
Capítulo II.- REGIMENES INTERNOS DE REVALIDAS
A) Régimen general
166
1.- Organo competente167
El Consejo Directivo Central (CDC) por intermedio del Consejo Ejecutivo Delegado
(CED)168 podrá revalidar169 o reconocer170 los grados académicos, títulos profesionales y
del diploma o certificado autenticado; c) presentación del certificado de identidad del interesado, legalizado por el
agente diplomático o consular de la nación que expidió el título o diploma; c) registro del diploma o certificado por el
MRE; d) comunicación del MRE a la Universidad de la República.165El CDC dispuso que las reválidas de títulos que habiliten al ejercicio de profesiones liberales expedidos por
autoridades nacionales competentes de la República de Chile, serán iniciados y concluidos en las Oficinas Centrales
de la Universidad, con la constancia de inscripción en el Registro llevado por el Ministerio de Relaciones Exteriores (Vé.
R. de 4.II.1994, DO. 11.II.1994.166 La Ordenanza General de Reválidas se emitió por R. del CDC de fecha 3.IV.1963.- Fue publicada en el
Diario Oficial de fecha 27.V.1963.- El nombre fue dado por Res. Nº 163 de 1.IX.1986 - Con anterioridad se titulaba
Ordenanza sobre Revalidación de Títulos y Certificados de Estudio Extranjeros.- Dicha norma derogó en forma
expresa la totalidad de las disposiciones anteriores (art. 23): "Revócanse los arts. 114 a 130 del Reglamento General
de la Universidad, las ordenanzas generales universitarias de 21 de febrero de 1947, 2 de julio de 1952, 9 de marzo
de 1955, 1º.VI.1955 y la R. de 23.IX.1961; arts. 259, 353, 354, 355, 356, 357, 358, 361, 365, 366, 367 y 368 del
Reglamento General de la Facultad de Medicina; arts. 225, 226, 227, 228, 229, 230, 232, 233, 234, 235, 236 y 237 del
Reglamento General de la Facultad de Ingeniería y Agrimensura; arts. 92, 93, 94, 95, 96, 97, 99, 100, 101 y 102 del
Reglamento General de la Facultad de Arquitectura; arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 del Reglamento de 31 de marzo de 1916
y arts. 2 y 6 del Reglamento de 16.I.1915 para la Facultad de Agronomía; arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12, 13 y 15
del Reglamento de 30.XII.1925 para la Facultad de Odontología y arts. 90 y 91 del Reglamento General de la Facultad
de Veterinaria, así como lo relativo al pago de matrícula que impone el Reglamento de 1º.IV.1923".167
Ver repartido creando el sistema de reconocimientos.-
168 Por Res. Nº 63, de fecha 12.IX.1995, publicada en el DO. el 23.II.1996, el CDC delegó en el Consejo
ejecutivo Delegado, la facultad de revalidar títulos.169 Reválida es la acción y efecto de revalidarse; y revalidar es ratificar, confirmar o dar nuevo valor y fuerza
a un documento.170 El reconocimiento encierra el propósito de aceptar como válido los títulos o diplomas de nivel universitario,
previa evaluación del contenido de los programas y planes de estudios cursados, así como la jerarquía académica, la
116
certificados de estudio, expedidos por Universidades o instituciones extranjeras de
análogo nivel académico.-171
2.- Objeto de las reválidas y de los reconocimientos 172
trayectoria y el prestigio internacional de la institución que los ha expedido.- Según la duración de los estudios, dicho
reconocimiento permite el acceso a cargos del Escalafón A ó B en la Administración Pública, cuando para su
desempeño se necesite acreditar la posesión de título universitario.- Además el título reconocido por la Universidad
facilitará el ejercicio de la profesión o especialización para la que aquél capacita, siempre y cuando se trate de
profesiones de ejercicio no reglamentado por ley.171
La presente redacción corresponde a la Res. Nº 163 de 1º.IX.1986.-
172 Existen además normas reglamentarias, sobre reválidas específicas.- Reglamentación de reválida
de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Modifica art. 3.- 4.V.1965. D. O. 23.IX.1965.- Reglamento de Reválida
de estudios parciales de Análisis Matemático I de la Facultad de Ciencias Económicas.- 3.VI.1966, DO. 20.VI.1966.Reglamento de Reválida de estudios parciales de Análisis Matemático I, aplicable a los estudiantes que han iniciado
sus estudios en la Escuela de Estadística de la Facultad de Economía de la Universidad Central de Venezuela.- CDC
27.VI.1966.- DO. 5.VII.1966 y 13.VII.1966.- Reglamento sobre revalidaciones globales o parciales en las
Licenciaturas de la rama de Ciencias.- CDC R. 3.IV.1967, DO. 10.IV.1967.- Reglamentación referente a la reválida
de estudios parciales de estudiantes provenientes de la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas de Río de
Janeiro.- CDC 29.V.1967.- DO. 12.VI.1967 y 28.VI.1967.- Reglamento para la reválida del Título de Médico de la
Facultad de Medicina. Se aprueba derogando disposiciones anteriores.- CDC R. 10.VII.1967.- DO. 14.VIII.1967.Reglamento de reválidas de la Escuela Universitaria de Servicio Social.- CDC R. 28.VIII.1967. DO. 13.IX.1967.
20.IX.1967.- Reválida del diploma de Asistente Social de la Escuela de Servicio Social del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social por el de la Escuela Universitaria de Servicio Social.- CDC R. 11.IX.1967.- DO. 20.IX.1967.Ordenanza de opción o reválida del Título de Ingeniero Químico.- CDC R. 27.V.1968. DO. 3.VI.1968, 10.VI.1968.Ordenanza de opción o reválida del Título de Ingeniero Químico.- Modifica art.6.- CDC R. 1º.XI.1969, DO. 17.XI.1969.Reglamento para la reválida del título académico de Químico.- CDC R. 1º.XII.1969, DO. 10.XII.1969.- Reglamento
general de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración. Modifica art. 7 sobre reválida de estudios en otras
Facultades.- CDC R. 16.II.1970, DO. 17.III.1970. - Reglamento de Reválida del Título de Ingeniero Industrial por los
de Ingeniero Electricista, Ingeniero Mecánico e Ingeniero Químico de la Facultad de Ingeniería y Agrimensura.- CDC
R. 9.VIII.1971, DO. 17.VIII.1971.- Ordenanza de Reválida del Título de Ingeniero Industrial por los de Ingeniero
Electricista, Ingeniero Mecánico o Ingeniero Químico de la Facultad de Ingeniería y Agrimensura.- CDC R. de
5.VI.1972. DO. 26.VI.1972.- Reglamento sobre Reválida del Plan 1945 al Plan 1968.- CDC R. 12.VI.1972, DO.
26.VI.1972.- Equivalencia de materias a los efectos de reválidas en el Instituto de Psicología de las cursadas en el
Instituto de Filosofía Ciencias y Letras.- CDC R. Nº 84.- 13.VIII.1985.- Autoriza a los Consejos de Facultad a expedir
constancias de reválida de Título en trámite.- CDC R. Nº 39, de 10.XII.1985.- Reválidas a estudiantes chilenos
sancionados.- Normas de emergencia sobre reválidas. Modifica e interpreta numeral 4.- CDC R. Nº 18, 17.XI.1986.Dist. Nº 131/85.- Ordenanza de opción o Reválida del Título de Ingeniero Químico (17.V.1958 y 1º.XI.1969).- Se
suprimen arts. 7 y 8.- CDC R. Nº 79 de 23.III.1987.- DO 19.V.1987.- Convalida Planes de Estudios y regímenes de
previas y reválidas aprobados durante la intervención en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración.CDC R. Nº 57 de 7.XII.1987, DO.13.I.1988.- Ordenanza de Revalidación de estudios parciales cursados en
Instituciones públicas nacionales de enseñanza.- CDC R. Nº 59, de 10.X.1988.- DO 8.XI.1988.- Ordenanza para
Reválida del Título de Nurse por el de Enfermera Universitaria.- CDC R. Nº 38, de 11.II.1992, DO. 10.III.1992.Distribuido Nº 35/92.- Aprobar el Informe de la Dirección General Jurídica respecto al alcance de determinadas
disposiciones incluidas en la Ordenanza de Reválidas.- CDC R. Nº 64, de 6.XI.1989.- Dist. Nº 936/89.- Establecer
como norma de trabajo que el cumplimiento de la exigencia mínima dispuesta en el Art.2 de la Ordenanza de
Expedición de Títulos a personas que hayan cursado parte de su carrera fuera de la Universidad (Res. 44 de
25.VII.1988) se aprobará caso a caso por el CDC.- CDC R. Nº 51 de 31.VII.1989.- No otorgar validez genérica en
nuestro país a los títulos obtenidos por estudiantes uruguayos en la Facultad de Ciencias Económicas de Concepción
del Uruguay (Argentina) por no existir razonable equivalencia en los respectivos programas de estudio.- CDC R. Nº
121, 24.VII.1989.- Reválidas de títulos que habiliten al ejercicio de profesiones liberales expedidos por autoridades
nacionales competentes de la República de Chile, serán iniciados y concluidos en las Oficinas Centrales de la
Universidad, con la constancia de inscripción en el Registro llevado por el Ministerio de Relaciones Exteriores. CDC
R. 4.II.1994.- DO. 11.II.1994.-
117
Pueden ser objeto de reválida o reconocimiento:
1) Los grados académicos173.2) Los títulos habilitantes para el ejercicio de las profesiones liberales.En la actualidad existen dos tipos de títulos habilitantes: a) los necesarios para
el ejercicio de ciertas profesiones liberales, sometidos a reserva legal (C. art. 36); y b) los
necesarios para ocupar determinados cargos públicos (establecidos generalmente por
leyes de presupuesto).A nivel penal, se dispone que quien se abrogare títulos académicos o ejerciere
profesiones para cuyo desempeño se requiere una habilitación especial, será castigado
con multa de 20 a 900 Unidades Reajustables (C. Penal, art. 167).Existen diversas leyes que restringen el ejercicio de una profesión, a
quienes poseen títulos habilitantes.a) Agronomía
La Ley Nº 5530 de 24.XI.1916 estableció que los títulos expedidos por el Instituto
Nacional de Agronomía o revalidados ante él, se considerarán regidos, en todo lo que les
sea aplicable, por las leyes relativas a los títulos universitarios (art. 1º).La Ley Nº 7865 de 22.VII.1925, transformó en Facultad, al Instituto Nacional de
Agronomía.b) Arquitectura
La Ley Nº 5353 de 27.XI.1915, creó la Facultad de Arquitectura, atribuyéndole la
potestad de expedir el título de Arquitecto.c) Ciencias Económicas y de Administración
La Ley Nº 8865 de fecha 13.VII.1932 (creó la Facultad; y dispuso la existencia de
los títulos de Doctor en Ciencias Económicas y de Administración, de Contador Público
y de Cónsul (art. 15).-
173 Los denominados grados académicos, se otorgan a quienes culminan estudios universitarios, no
vinculados a profesiones consideradas tales por la sociedad.-
118
d) Derecho – Abogado
Diversas normas constitucionales y legales exigen la posesión del título de
Abogado como requisito para el ejercicio de cargos de la magistratura o de las fiscalías
(Ley Nº 2.503 de 13.VII.1897.- Ley Nº 6827 de 15.X.1918).Doctor en Diplomacia
Ley Nº 5.540, de 15.XII.1916.Procurador
Ley Nº 9164 de 19.XII.1933 (Ver COT art. 230).Escribano
El DL Nº 1.421, establece: Art. 1º.- Escribano Público es la persona habilitada por
autoridad competente para redactar, extender y autorizar bajo su fe y firma, todos los
actos y contratos que deben celebrarse con su intervención entre los particulares o entre
éstos y toda clase de personas jurídicas.- (Ref.: Ley Nº 2503 de 13.VII.1897, art. 16.- Ley
Nº 3028 de 21.V.1906, art. 33).El Reglamento Notarial aprobado por Acordada de la SCJ, Nº 1716 de 22.II.1971,
establece: Art. 1º.- Corresponde a la Suprema Corte de Justicia conferir la investidura
para el ejercicio de las funciones notariales.- (Conc.: Decreto-ley Nº 1421, art. 1º).Art. 2.- Son exigencias previas a la investidura: a) suficiencia técnica; b) veintitrés
años cumplidos de edad; c) honradez y buenas costumbres; d) no estar afectado por las
incapacidades e incompatibilidades mencionadas en los artículos 24 y 25 de esta
reglamentación; e) si se trata de un extranjero deberá acreditar, además, que tiene
residencia en el país, durante tres años si es casado y durante cuatro si es soltero.- (Conc.
Decreto-ley Nº 1.421, art. 2; Ley Nº 2503, art. 9; Ley Nº 5540, art. 1º; Ley Nº 8000, art.
1º).Art. 3º.- La suficiencia técnica se acreditará mediante exhibición de título expedido,
revalidado o admitido por la Universidad de la República (art. 23).- (Conc. Decreto-ley Nº
5540, art. 1º.- Art. 23 del RN).e) Ingeniería
La Ley Nº 5.353 de 27.XI.1915, creó la Facultad de Ingeniería y Ramas Afines,
atribuyéndole la potestad de expedir títulos de Ingeniero de Puentes y Caminos y de
119
Agrimensor (art. 1º).La Ley Nº 12.161 de 22.X.1934, le dio el nombre de Facultad de Ingeniería y
Agrimensura.Ley Nº 9.607 de 16.XI.1936, modificó los planes de estudio de las carreras de
Ingeniero Civil, de Ingeniería Industrial y de Agrimensura.Creó el Registro de Patentes de Agrimensor de la Dirección Nacional de
Topografía: art. 1º de la Ley Nº 1.322 de 17.I.1877.f) Medicina
La Ley Nº 9202 de 12.I.1934, establece que ejerce ilegalmente la medicina el que,
careciendo de título regularmente expedido o revalidado de acuerdo con las leyes de la
Nación, se dedicare al tratamiento de las enfermedades ejerciendo actos reservados a las
personas habilitadas por el Estado para tal fin (art. 15), o la atribución de condiciones para
curar enfermedades por cualquier medio, aún cuando no sean los habitualmente
empleados por la ciencia (art. 16); el que posea título de médico o de ramos anexos del
arte de curar, y lo utilizare para cohonestar o encubrir las actividades de un curandero o
para sustraerlo de la aplicación de las sanciones legales (art. 17; quedan a salvo las
actividades de practicantes de medicina o enfermeros, reglamentadas por las autoridades
sanitarias (art. 18).La Ley Nº 16614 de 20.X.1994 (requiere título habilitante para ejercer la profesión
de Tecnólogo médico).g) Odontología
Ley Nº 7440 de fecha 8.IX.1921 (Reorganización de la Escuela de Odontología) –
Ley Nº 8433 de fecha 18.VI.1929 (Creó la Facultad de Odontología, y el título de
Doctor en Odontología); ver Decreto reglamentario de 12.XI.1928).h) Química
La Ley Nº 8394 de 21.I.1929 (creó la Facultad de Química y Farmacia (art. 1º) y los
títulos de Químico Farmacéutico y Químico Industrial, y el título científico de Doctor en
Química (art. 2º y 3º; y estableció los respectivos planes de estudio).i) Veterinaria
120
La Ley Nº 6.115 de 13.VII.1918, transformó la Escuela y Hospital de Veterinaria,
en la Escuela de Veterinaria, dependiente del Ministerio de Industrias (art. 1º), le dio
nueva organización, estableció sus cometidos, entre los que se encontraba el de otorgar
los títulos, diplomas y patentes, referidos en el art. 2º (art. 7º, H).La Ley Nº 7240 de 16.VII.1920, dispuso que para ejercer la profesión de médico
veterinario en el territorio de la República, se requiere título expedido por la actual
Facultad de Veterinaria, o revalidado por ésta; excepto los títulos expedidos por
autoridades competentes extranjeras, exentos de dicha formalidad, por tratados
internacionales vigentes (art. 1º).Dichos títulos serán regidos, por las leyes relativas a títulos universitarios (art. 2º).La Ley Nº 8935 de 5.I.1933 (Art. 73), transformó la Escuela de Veterinaria en
Facultad, incorporándola a la Universidad de la República.En otros campos de las actividades humanas, también existen leyes que
restringen las actividades:
Tropero y abastecedor.- C. Rural art. 244.Practicaje.- Ley Nº 16595 de 13.X.1994: Declara que el practicaje es un servicio
obligatorio, no comercial y de Interés Nacional, prestado por profesionales con título
habilitante, inscritos en el registro llevado por la Prefectura Nacional Naval.3) Los estudios universitarios parciales.4) Los cursos realizados y aprobados en el marco del Programa para el Desarrollo
de las Ciencias Básicas (Pedeciba).174
3.- Cursos autorizados en atención a la cortesía diplomática
175
a) Beneficiarios
Pueden cursar estudios en la Universidad de la República sin necesidad de realizar
el trámite de reválida:
174
Texto correspondiente a R. Nº 23 de fecha 29.IX.1992.- La presente redacción corresponde a la Res. Nº
69, de 28.I.1986.175 La norma universitaria reconoce como precedente a la “Ordenanza para Ingreso de Estudiantes
Extranjeros por Razones de Cortesía” dictada el 6.IV.1976 por el Ministro de Educación y Cultura del régimen de facto,
invocando el Decreto Nº 921/973.-
121
- los funcionarios diplomáticos y consulares acreditados en la República,
- los funcionarios de Estados extranjeros que cumplan en la República misiones o
servicios reconocidos por las autoridades respectivas,
- los funcionarios de organismos internacionales de que forme parte la República
o que ésta acepte o reconozca, y
- los cónyuges, hijos o dependientes de dichas personas.b) Competencia y procedimiento
El ingreso será dispuesto por el Consejo Ejecutivo Delegado, a propuesta del
Consejo de Facultad o Consejo Directivo de Escuela correspondiente, y estará sujeto a
reciprocidad con el país respectivo.-176
c) Valor de los estudios cursados sin reválida
Los estudios cursados sin reválidas no permiten obtener título o certificado
universitario, ni habilitación para el ejercicio profesional en el territorio de la República.d) Constancia de los cursos aprobados
A solicitud del interesado, se extenderá constancia177 de los cursos aprobados,
con copia íntegra de la disposición que la autoriza.4.- Revalidación de grados académicos, títulos y estudios
Los grados académicos, títulos y estudios que pueden revalidarse con el valor
jurídico de un grado académico o título profesional, son los siguientes:
a) Reválida de títulos similares
Es el caso típico de los títulos extranjeros que, a su vez, otorgue la Universidad de
176
En diversas oportunidades se reciben quejas de ciudadanos uruguayos que pretenden revalidar en
Argentina, en donde se les exige la aprobación de hasta nueve asignaturas adicionales, luego de haber considerado
que existía razonable equivalencia.- Vé. Informe de la DGJ, Nº 790 de 4.VII.1988.177 Se denomina constancia al hecho de consignar en un documento, en forma expresa y fehaciente, la
certeza de algún hecho, circunstancia o declaración.-
122
la República.b) Reválida de títulos afines
Es el caso de los títulos extranjeros que habilitan para el ejercicio de profesiones
liberales, diversas de aquellas a que facultan los títulos expedidos por la Universidad de
la República.Sin perjuicio de su eventual reconocimiento, estos documentos sólo podrán
revalidarse cuando la profesión para que capacitan tenga afinidad 178 con las
correspondientes a los títulos profesionales de la Universidad de la República.La afinidad que reclama la norma, no puede ni debe basarse en la razonable
equivalencia, propia de la reválida entre títulos otorgados tanto por nuestra Universidad
como por la Universidad o Instituto extranjero de análogo nivel académico, pues, -en
definitiva- ello supondría la no aplicabilidad de ese mecanismo de validación jurídica de
grados y títulos -por hipótesis-, diversos.
Según la ordenanza madre del sistema, se admite la reválida de títulos extranjeros
que habilitan para el ejercicio de profesiones liberales diversas de aquellas a que facultan
los expedidos por la Universidad de la República, cuando la profesión para que capacitan,
tenga afinidad con las profesiones correspondientes a los títulos profesionales que otorga
aquélla.Dicha situación se integra con los siguientes requisitos:
a) que se trate de títulos universitarios;
b) que los mismos sean de origen extranjero;
c) que poseen la calidad de títulos habilitantes;
d) que habiliten para el ejercicio de profesiones liberales;
e) que se trate de profesiones diversas de aquéllas a que facultan los títulos
expedidos por nuestra Universidad.-
178
El sustantivo afinidad, expresa un concepto jurídico indeterminado, que requiere ser precisado en el
momento de la aplicación de la norma respectiva.- La afinidad supone la analogía o semejanza de una cosa con otra.Los alquimistas denominaban afinidad a la tendencia que posee un cuerpo a combinarse con otro.- Por otra parte, se
habla de afinidad lógica cuando existe semejanza tal entre dos conceptos, que se manifiesta la tendencia a pasar el
uno por el otro.123
Esa diversidad de títulos entre profesionales liberales, elimina el recurso -liso y
llano- a la razonable equivalencia entre materias y programas, método utilizado cuando
existe semejanza de títulos.-179
Para estos casos de diversidad de títulos, la Ordenanza exige que exista afinidad
entre las profesiones a que habilitan en uno y otro país, no tratándose pues, de afinidad
de materias de tal o cual carrera o de varias carreras, sino de afinidad con profesiones de
una Facultad.
Excluida la posibilidad de realizar un análisis exclusivo de equivalencia entre
planes, programas y materias, corresponde colegir que la afinidad exigida por la norma se
refiere a especialidades directamente vinculadas entre sí, que integran o podrían integrar
en un futuro más o menos cercano, una familia o género mayor, con elementos básicos
comunes y orientaciones prácticas diversas (p.e las diversas especialidades de la
Medicina, el Derecho, la Agronomía, etc).
Pero en todo caso, esa necesaria afinidad básica o esencial, entre profesiones
cuyo títulos se cotejan, debe estar precedida de estudios de "entidad y grado
razonablemente equivalentes", a los exigidos para los títulos análogos, afines o
semejantes, que confiere la Universidad de la República (Ord. de Reválida, art. 4º, num.
1º).
Obsérvese que en este caso la "razonable equivalencia" requerida por la norma se
refiere exclusivamente a la entidad y grado de los estudios realizados; dicho de otra
manera, es necesario que exista un nivel superior de estudios, igual o mayor que el nivel
nacional.
Debe recordarse que existen valiosos antecedentes nacionales de larga data,
anteriores a la Ley Orgánica de la Universidad, contenidos en los Decretos de 21.XII.1915
y 7.XI.1924, referidos a la Facultad de Ingeniería, los que reconocieron desde temprana
época, la posibilidad de revalidación de títulos extranjeros, no equivalentes a los
otorgados por esa Casa de Estudios de la Universidad de la República.
Dichas normas constituyeron el antecedente histórico y el soporte práctico en los
que sustentara la Facultad de Ingeniería su pretensión de incluir en la normativa general
de reválidas, lo que en definitiva es el art. 3º, num. 2º de la misma, apenas modificado por
el Consejo Directivo Central según R. Nº 163 de 1.IX.86, art. 3º.Queda descartada así, la posibilidad de buscar la afinidad entre materias similares,
179 La razonable equivalencia no puede significar identidad, sino semejanza de estudios; de lo contrario no
se podrían otorgar reválidas.-
124
ya sea de profesiones liberales cursadas en una misma Facultad y/o en Facultades
diversas; toda vez que, el ordenamiento jurídico universitario nacional, hasta el presente
nunca admitió -como ocurre en otros países- la estructuración de profesiones mediante la
sumatoria o el agregado de materias cursadas.
Por último, y en cuanto a la posible adecuación del nombre del título de la profesión
extranjera cuya revalidación se admita, a la nomenclatura nacional, cabe admitirla, a los
solos efectos de evitar confusiones a los usuarios o impedir posibles utilizaciones en
franca competencia desleal con las profesiones nacionales.
En conclusión, podemos afirmar que la normativa universitaria admite
expresamente la reválida de títulos extranjeros habilitantes de profesiones liberales afines
con las ejercidas en nuestro país.
Dichas reválidas sólo puede corresponder a:
a) títulos;
b) de origen extranjero;
c) habilitantes (o sea necesarios para el desempeño de una actividad);
d) para el ejercicio de profesiones liberales (C. art. 36);
e) distintas profesiones, aunque afines con las profesiones a que habilitan los
títulos expedidos por nuestra Universidad.Se trata de una afinidad entre profesionales liberales y no entre materias de dos
o más carreras (de una misma o de otras Facultades).
A tales efectos se consideran profesiones afines, aquellas que pueden integrar una
misma familia o género, identificados por una formación básica común, aunque difieran
las orientaciones prácticas finales.
Además, debe existir razonable equivalencia respecto de la entidad o grado de los
estudios respectivos (nivel superior).
Es posible y recomendable además adecuar la denominación de los títulos así
revalidados, en tanto colidan e induzcan o puedan inducir en error o confusión al usuario,
o puedan ser utilizados en competencia desleal con los títulos afines expedidos por la
Facultad respectiva de la Universidad de la República.
c) Reválida excepcional de estudios por títulos
125
En casos excepcionales en que se compruebe fehacientemente que los estudios
realizados en una Universidad extranjera por una persona que no haya llegado a obtener
el respectivo título o grado académico guardan razonable equivalencia con la totalidad
del Plan de Estudios necesarios para obtener el título o grado homólogo en la Universidad
de la República, se podrá revalidar aquellos estudios con el valor jurídico del título o grado
nacional correspondiente.-180
d) Reválida permanente y específica
Evacuando una consulta formulada por la Facultad de Medicina, la Repartición
Jurídica de la Universidad, con informe de H. Cassinelli Muñoz, sostuvo que -por motivos
de interés general-, la Ordenanza podría admitir una solicitud de reválida permanente
pero específica, limitada al ejercicio de la profesión en la materia que dio fama
internacional al extranjero que la solicita, en la medida que la intención de la reválida sería
que pudiese operar en su especialidad, aún fuera del Hospital de Clínicas, pero no que
atendiese enfermos en especialidades que no le competen, pues en ese terreno su
capacidad no sería notoria.-181
5.- Reconocimiento de grados académicos y títulos182
En el derecho comparado no existe un concepto unívoco de “reconocimiento”183 de
180
Interpretación auténtica del lit. A, num. 3º, del art. 3º.- Res. Nº 7 del CDC de fecha 21.VI.1994 y D.O.
de fecha 7.VII.1994.- Respecto de la aplicación de lo dispuesto por el lit. A, num. 3º, del art. 3º de la Ordenanza de
Reválidas, interpretase que la excepcionalidad exigida por dicha norma para que una persona que no haya llegado a
obtener el respectivo título o grado académico, pero que haya aprobado estudios, que guardan razonable equivalencia
con la totalidad del Plan de Estudios necesarios para obtener el respectivo título o grado homólogo de la Universidad
de la República, pueda revalidar aquellos estudios, con el valor jurídico del título o grado nacional correspondiente,
supone la existencia de impedimentos extraordinarios, ajenos a la voluntad del interesado y no previstos en el orden
jurídico del país o de la Institución en que se realizaron los estudios.181
Vé. H. Cassinelli Muñoz, informe en Rep. Nº 971/59, de 20.XI.1959.-
182
Según Decreto de 10.IX.1991, la Universidad de Chile establece tres tipos de situaciones: a) la de
reconocimiento, por el cual se acepta o certifica la existencia de un título profesional o grado académico extranjero,
cuando se trate de carreras o programas que no se imparten en Chile o que se imparten en otras instituciones chilenas
de enseñanza superior (art. 3º); b) la de revalidación, que es la certificación de equivalencia entre títulos
profesionales o grados académicos extranjeros, con los correspondientes chilenos, otorgados por la Universidad de
Chile, en los casos en que exista una equivalencia igual o superior al 70% entre los contenidos programáticos de las
asignaturas que integran el plan respectivo (art. 5º); c) la de convalidación, acto por el cual se certifica la validez de
un título profesional o grado académico extranjero con equivalencia inferior al 70% en relación a los estudios chilenos,
previo cumplimiento de determinadas exigencias curriculares destinadas a completar los estudios correspondientes
(art. 91).183 El verbo reconocer indica la acción de examinar con cuidado una cosa, a los efectos de desentrañar su
identidad, su naturaleza y las circunstancias que lo rodean; por lo que el reconocimiento de un título, sería afirmación
de que posee las calidades necesarias y suficientemente ciertas como para ser considerado, en el país, como la
expresión fehaciente de estudios de nivel superior.-
126
grados académicos y de títulos.El propósito de crear un mecanismo diverso del de reválidas, fue el de admitir a
ciertos títulos o diplomas expedidos en el extranjero, que acreditan haber culminado
estudios de nivel universitario, que no equivalen a los títulos expedidos por la Universidad
de la República.El reconocimiento de título o grado debe ser la consecuencia de constatar:
a) el contenido de los programas y planes de estudios cursados; y
b) la jerarquía académica de la Institución que expidió el título -sea Universidad o
Institución de similar nivel-, que acredite la trayectoria cumplida y el nivel internacional.Las consecuencias del reconocimiento de títulos, son:
a) Permitir el acceso a la Administración Pública, en los Escalafones A y B.b) Permitir el ejercicio de profesiones que no requieren título habilitante.-184
En el Uruguay se establece que podrán ser objeto de reconocimiento, los grados
académicos y títulos, respecto de los cuales no corresponda la revalidación o ésta sólo
abarque una parte de la formación académica acreditada por el respectivo grado o título.En consecuencia, el reconocimiento constituye una figura subsidiaria, que actúa
cuando no corresponde la reválida; y la reválida no corresponde, cuando entre los
estudios correspondientes a un título, no existe razonable equivalencia.-185
Mientras que la revalidación presupone, la razonable equivalencia de los estudios;
el reconocimiento, parte de la inexistencia de razonable equivalencia.-186
El reconocimiento de título o grado, procede cuando no exista identidad,
equivalencia o afinidad, con los expedidos por la Universidad de la República; y ello puede
ocurrir:
184
Vé. Distribuido Nº 263/86.-
185
El reconocimiento de título o de grado universitario, puede darse en casos en que se trate de disciplinas
no impartidas en el país; o cuando la equivalencia comprende sólo a una parte de un título o grado nacional.186 El reconocimiento difiere de la reválida en que, por hipótesis, no es posible analizar la equivalencia total
de los estudios; aunque no pueda dejar de analizarse el nivel y entidad de los estudios, así como la jerarquía
académica de la institución emisora.-
127
a) por la diversidad de tradiciones académicas, circunstancias socio-económicas
y culturales de los diferentes países;
b) por la existencia de disciplinas o especialidades que aún no existen en el
Uruguay;
c) por la diversa organización de las disciplinas académicas, que lleva a que en un
país extranjero se haya instituido un título o grado que corresponde sólo a una parte del
título o grado nacional más semejante, que no justifica la reválida;
d) porque el título o grado extranjero es más amplio que el homólogo nacional,
admitiéndose a la vez, la reválida por la equivalencia, y el reconocimiento por lo que le
excede (caso de un doctorado -equivalente a los cursos de posgrado-, que comprende la
licenciatura -equivalente al ciclo de grado-).En el plano formal no existen diferencias entre reválidas y reconocimientos;
mientras que en el plano sustancial, las reválidas requieran la razonable equivalencia, y
los reconocimientos, requieren el análisis de la jerarquía académica de la institución que
expidió el título o grado, y de la seriedad, entidad y grado de los estudios cursados.En consecuencia:
a) son pasibles de reválida, los títulos extranjeros, otorgados por la Universidad de
la República, o los títulos habilitantes para el ejercicio de una profesión afín a la que
capacitan los títulos que otorga la Universidad de la República; y
b) son pasibles de reconocimiento, los títulos respecto de los cuales no procede la
reválida total ni parcial, es decir, cuando el título extranjero corresponde sólo a una parte
del título o grado nacional semejante, sea más amplio o corresponda a una disciplina que
no se imparte en la Universidad.En la práctica administrativa, en los casos de solicitud de reválidas o
reconocimientos de títulos o grados, el procedimiento a seguir es el siguiente:
a) En primer lugar, debe determinarse si se solicita reválida de títulos o certificados,
o reválida de estudios.b) En segundo lugar, debe determinarse la norma -internacional o nacionalaplicable al caso concreto.En cuanto a la finalidad del reconocimiento, éste consiste en instaurar un
mecanismo de amparo amplio, diverso al de la reválida, tendiente a reconocer títulos o
diplomas expedidos en el extranjero, que acrediten haber culminado estudios de nivel
128
universitario, mediante la evaluación del contenido de los planes de estudios y programas,
así como de la jerarquía académica, la trayectoria y el nivel internacional de la institución
emisora, sea Universitaria, o de nivel similar.En cuanto a los efectos prácticos del reconocimiento de títulos, según la duración
de los estudios, el reconocimiento podría permitir el acceso a cargos de los escalafones
funcionales A o B de la Administración Pública.En efecto, de acuerdo a lo establecido por el art. 29 de la Ley Nº 15809 (con
redacción dada por el art. 3º de la Ley Nº 15851, de 24.XII.1986), el Escalafón "A",
profesional universitario, comprende los cargos y contratos de función pública a los que
sólo pueden acceder los profesionales liberales o no, que posean título universitario
expedido, reconocido, o revalidado por las autoridades competentes, y que correspondan
a los planes de estudios de duración no inferior a cuatro años.Posteriormente, la Ley Nº 16170 de 1.I.1991, art. 34, dispuso que el Escalafón "A"
Personal Técnico, comprende los cargos y contratos de función pública a los que sólo
pueden acceder los profesionales, liberales o no, que posean título universitario expedido,
registrado o revalidado por las autoridades competentes que responsan a planes de
estudios de duración no inferior a cuatro años; excluyendo la hipótesis de
reconocimientos de títulos.La eliminación del vocablo "reconocido", daría pié para sostener que en esos
casos no puede accederse al ejercicio de la función pública en los escalafones
profesionales; excepto que se entienda que como los títulos reconocidos, también son
"registrados", siguen dando derecho a ingresar en el escalafón referido.Además, la posesión de título reconocido, permitirá el ejercicio de la profesión o
especialización no reglamentada, para la que eventualmente capacite.El reconocimiento es de carácter subsidiario, pues procede en los casos en que
se considera que no existe identidad, equivalencia o afinidad con los títulos o grados
expedidos por la Universidad de la República.La falta de identidad, equivalencia o afinidad puede darse por causas
diversas:
a) por razones derivadas de la diversidad de tradiciones académicas, o
circunstancias socio-económicas y culturales;
b) o puede consistir en la culminación de disciplinas o especialidades de nivel
universitario, con seriedad y profundidad suficientes, pero inexistentes en Uruguay;
129
c) o podría consistir en una diversa organización de las mismas: correspondientes
sólo a una parte del título o grado nacional semejante, o que resulten ser más amplios que
los homólogos nacionales (p.e.: un doctorado extranjero, podría justificar la reválida de un
título de licenciatura, y un reconocimiento del doctorado).6.- Requisitos
reconocimientos
de
admisibilidad
del
otorgamiento
de
reválidas
y
El régimen de reválidas supone una actividad parcialmente discrecional de la
administración universitaria, pues constituye un procedimiento complejo y reglado,
iniciado a instancia de parte.Las reválidas, sólo podrán concederse cuando se cumplan los siguientes
requisitos:
a) Requisitos sustanciales
Es necesario que los estudios requeridos para su obtención sean de entidad y
grado razonablemente equivalentes a los exigidos para los títulos que confiere la
Universidad de la República.En estos casos, se requiere que el Consejo de la Facultad se pronuncie 187
favorablemente y en forma fundada188.b) Requisitos formales
Para obtener las reválidas o los reconocimientos, es necesario el cumplimiento de
las siguientes formalidades:
• Presentación de determinada documentación
187 Ese "pronunciamiento", constituye técnicamente un acto de propuesta, de carácter obligatorio, aunque no
vinculante, pues falta un texto que así lo establezca, y porque de lo contrario, la actuación del CDC -órgano jerarca
del sistema-, constituiría un mero acto confirmatorio.188 Se trata de un acto administrativo con motivación preceptiva; dicha motivación debe estar incorporada al
acto, y debe ser congrua, detallando las razones por las que se propone el dictado del acto.- En extenso informe la
División Jurídica de la Universidad, entendió -reiteradamente- que:"a) En toda reválida se requiere resolución fundada
del Consejo de Facultad en el sentido de que existe razonable equivalencia entre los estudios que se pretende
revalidar y los de la Universidad de la República.- b) Una resolución no es fundada si no expresa las razones sobre las
que se basa.- c) La razonable equivalencia debe determinarse comparando planes de estudio y programas.- d) No es
necesario repetir en cada expediente esa comparación para una misma asignatura, cuyo programa no ha variado;
bastará referirse al caso original.- Vé: Informe de los Drs. Miguel Angel Semino y Alberto Pérez Pérez, de 12.VIII.1965,
Dist. 532/965.-
130
• Legalización de los títulos extranjeros
Para que los títulos o certificados sean reconocidos como auténticos, es menester
que se presenten legalizados por el respectivo Cónsul de la República.• Traducción de los títulos redactados en idioma extranjero
Los documentos que estuviesen escritos en idioma extranjero deberán presentarse, además, vertidos al español por traductor nacional matriculado.En aplicación de las Normas de emergencia sobre Reválidas (Dist. 131/85, num.
6º) el CDC de la Universidad se hizo cargo de los honorarios bonificados, establecidos por
el Colegio de Traductores (Circular Nº 60/1985).-189
• Sustitución del original por copia fotográfica certificada
A todos los efectos del trámite de la revalidación, el título original podrá ser
sustituido por una copia fotográfica del mismo, en la que se extenderá certificación, por
funcionario competente, de que ella concuerda bien y fielmente con el original, que será
exhibido a este solo efecto, sin retenerse en la oficina.7.- Suplencia de requisitos de admisibilidad
Los requisitos señalados podrán no ser exigidos en los siguientes casos:
A) Extravío del título expedido por Universidades extranjeras, el que podrá suplirse,
al solo efecto de iniciar los trámites de reválida, por un certificado debidamente legalizado,
en el que se haga constar que se ha otorgado el título en la fecha y condiciones
consignadas en el documento original.-190
189 De la citada Circular surge que: 1) Cuando las personas encargadas de dictaminar sobre la razonable
equivalencia, están capacitadas para comprender la terminología técnica y científica empleada en certificados y
programas de estudio, no es necesario recurrir a la traducción.- 2) Basta con que un servicio entienda imprescindible
contar con una traducción oficial, para que deba aplicarse el num. 6º de las Normas de Emergencia.- 3) No es
necesario traducir toda la documentación presentada, sino aquélla relacionada con el control de “razonable
equivalencia”.190 Por R. del CDC de 10.VI.1997 (Dist. 99/97, publicada en el DO de 4.VII.1997) se dictó la Ordenanza sobre
firma de títulos universitarios, expedición de certificados y duplicados de títulos.- CAPITULO I - FIRMA DE TÍTULOS
UNIVERSITARIOS Y EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS.- Art. 1º.- Todos los títulos que expida la Universidad de la
República deberán ser firmados exclusivamente por el egresado, quedando excluida toda actuación por intermedio de
terceros.- Art. 2º.- En caso de que, por causas justificadas a juicio del Rector, el interesado no pueda concurrir a firmar
el documento, se le entregará un certificado que acredite la culminación de los estudios correspondientes al título de
que se trate, siempre que surja del expediente respectivo.- Art. 3º.- La referida justificación se realizará mediante
cualquier tipo de prueba, valorada por la administración atendidas las circunstancias del caso, de todo lo cual se
dejará constancia en el expediente.- El interesado deberá acreditar la imposibilidad real de concurrir a firmar su título
131
B) Dificultades para obtener la legalización del título original, las que podrán
suplirse:
a) Presentando un certificado en las mismas condiciones especificadas en el
ordinal anterior.b) Presentando el título original sin legalizar, pero ofreciendo pruebas supletorias
de la legalización, tales como:
— otros documentos auténticos o autenticados,
— informes de instituciones nacionales o extranjeras,
— prueba de testigos altamente calificados,
— o presunciones vehementes acerca de la autoridad del documento que se trata
de hacer valer.-
y las causas que justifiquen la expedición del certificado alternativo.- Art. 4º.- El certificado será suscrito por el Rector
y deberá indicar el nombre del interesado, lugar de nacimiento, la fecha de culminación de los estudios universitarios,
el nombre del título correspondiente y la fecha de expedición del certificado. La expedición de dicho certificado deberá
ser registrada por Bedelía General.- Art. 5º.- El egresado, podrá, en cualquier momento, obtener el título, una vez que
cese la causa que le impedía concurrir a firmarlo.- CAPITULO II.- PERDIDA O DETERIORO DE TÍTULOS
ORIGINALES.- Art. 6º.- En caso de pérdida de los títulos o certificados originales, siempre que se justifique este
extremo, el Rector de la Universidad, a solicitud del interesado, emitirá un certificado que acredite la expedición del
título original.- Art. 7º.- La referida justificación se realizará en la forma establecida en el artículo tercero.- Art. 8º.- El
certificado deberá contener el nombre del interesado, lugar de nacimiento, la mención de la fecha en que se
culminaron los estudios, el nombre del título que se expidió y la fecha de su expedición, la referencia a la anotación
en el Registro de Títulos de la Universidad con indicación de número, folio y libro la fecha de dicho registro y la fecha
en que se expide el certificado.- Art. 9º.- Podrá también otorgarse el certificado referido en el artículo cuarto, cuando
el título o certificado se encuentre notoriamente deteriorado, que lo torne ilegible, en todo o en parte sustancial, a juicio
del Rector.- Art. 10º.- La solicitud se presentará ante el Servicio Universitario en el que se cursaron los
correspondientes estudios, el que se ocupará de su diligenciamiento, y cuando el expediente se halle suficientemente
instruido, lo elevará con informe a la Rectoría de la Universidad.- CAPITULO III.- EXPEDICIÓN DE DUPLICADOS DE
TÍTULOS.- Art. 11º.- Solamente se expedirá duplicado de los títulos y/o certificados en que se hayan consignado
erróneamente los datos filiatorios o por rectificación de partidas, debiendo en este último caso, requerirse al
interesado la presentación del testimonio de su partida de nacimiento. El título original deberá entregarse a la Bedelía
General, que lo anulará y archivará, debiendo registrarse la expedición del duplicado del título y/o certificado.CAPITULO IV.- FORMALIDADES DE EXPEDICIÓN DE TÍTULOS Y CERTIFICADOS.- Art. 12º.- Los nombres y
apellidos del egresado se anotarán en el título, en la forma que figuran en su partida de nacimiento.- Art. 13º.- En caso
de que existan diferencias entre el nombre que figura en la anotación marginal de la partida y el que surja del texto de
la misma, se tomará este último par ala confección del título.- Art. 14º.- Cuando alguno de los apellidos del interesado
aparezca escrito de diferentes formas en el texto de la partida, se deberá tener en cuenta la escritura del apellidos del
ascendiente más próximo, tal como se menciona en el mismo documento.- Art. 15º.- El mismo criterio expuesto en los
artículos 12, 13 y 14 se seguirá con respecto a los tildes de los nombres y apellidos del egresado.- Art. 16º.- Derógase
el Reglamento para la Expedición de Duplicados de Títulos y Certificados Universitarios aprobado por Resolución
número 148 del 24 de julio de 1989.132
La admisión de la documentación supletoria sólo procederá cuando el CDC de la
Universidad, debidamente asesorado, considere en cada caso que existe imposibilidad
o grave dificultad, de hecho o de derecho, para presentar el título original u obtener su
legalización en debida forma.8.- Justificación de identidad
El que solicita la revalidación deberá justificar su identidad con el documento
respectivo -no necesariamente la denominada cédula de identidad191- expedido por la
autoridad uruguaya competente.9.- Prohibición de reválida de reválida
En ningún caso serán admitidos para su revalidación, títulos o certificados
revalidados, cualquiera sea el país que haya otorgado esa reválida.Si se presentaran los documentos originales en que hubiese recaído la
revalidación, el CDC de la Universidad de la República, verificará ante todo si reúnen las
condiciones exigidas en la Ordenanza.Cuando el título, grado académico o certificado se funde total o parcialmente en
estudios extrauniversitarios realizados en la República, sólo se admitirá la reválida en
caso de que esos estudios extrauniversitarios pudieran, a su vez, ser objeto de reválida
como tales.10.- Principio de reciprocidad
No serán admitidos los títulos o certificados de Universidades extranjeras que no
usen de reciprocidad respecto de los otorgados por las Universidades de la República.Se presume que existe la reciprocidad mientras no conste el rechazo de un título
o certificado.En el caso de que los títulos o certificados de las Universidades nacionales fueren
admitidos bajo condiciones más onerosas que las establecidas por este Reglamento, los
que soliciten revalidación de títulos procedentes de Universidades en que tales
condiciones se impongan, serán sometidos a las mismas pruebas que se exijan en las
instituciones de que procedan.191 Denominación correspondiente al documento expedido por las autoridades nacionales, pero que suele
poseer diversa denominación en el extranjero.-
133
Lo anterior no rige para los títulos expedidos en favor de ciudadanos naturales
uruguayos o de ciudadanos legales uruguayos que se encuentren dentro de las
condiciones señaladas con anterioridad.Excepcionalmente y a juicio del CDC, expresado en resolución fundada, el criterio
señalado podrá dejarse de aplicar, cuando de ello se derive beneficio para la cultura o la
técnica, o ambas cosas a la vez.11.- Examen general de las asignaturas
Dicho examen se fijará con aprobación del CDC, para cada profesión, grado
académico, o ambas cosas a la vez, por el Consejo de la Facultad o Escuela
correspondiente, y con sujeción a los programas que estos organismos determinen, sin
perjuicio de las excepciones que establezcan los Convenios internacionales y lo
dispuesto por la propia Ordenanza.12.- Requisitos para el reconocimiento de grados académicos y títulos
Para el reconocimiento de los grados académicos y títulos, es necesario el
cumplimiento de los siguientes requisitos.a) Que los estudios requeridos para su obtención:
- hayan sido cursados en universidades o instituciones de análogo nivel académico,
y
- sean de entidad y grado comparables a los exigidos para carreras de nivel similar
en la Universidad de la República.b) Que el Consejo de la Facultad se haya pronunciado favorablemente en forma
fundada.c) Que se haya presentado la documentación requerida.Las menciones que en esos artículos se hacen a "revalidación o reválidas", se
entenderán referidas asimismo a los casos de reconocimiento.13.- Dispensa del examen de reválida
Quedan eximidos de la exigencia del examen de reválida:
a) los ciudadanos naturales uruguayos que hayan obtenido títulos otorgados por
134
Universidades extranjeras; 192
b) los que al tiempo de iniciar sus estudios superiores en el extranjero ya fueran
ciudadanos legales uruguayos, siempre que esos títulos merezcan la aprobación de las
autoridades universitarias.-193
14.- Revalidación de certificados de estudios universitarios parciales 194
La reválida de estudios parciales, siempre requiere recurrir al análisis de la
razonable equivalencia.La revalidación de certificados de estudios universitarios parciales, expedidos por
Universidades extranjeras, no requieren la reválida de los estudios previos efectuados por
el estudiante que la solicita, siempre que guarden una razonable equivalencia con la
enseñanza media impartida en la República.El otorgamiento de las reválidas de estudios parciales, fue delegado por el CDC en
el Rector, previo informe de la Facultad o Escuela correspondiente y de la Dirección
General Jurídica.-195
15.- Concepto de estudios universitarios parciales
Se entenderá por haber cursado estudios universitarios parciales, el haber
aprobado por lo menos un curso: rindiendo examen o cumpliendo la formalidad supletoria,
en su caso.La certificación de estudios superiores sólo se admite como prueba de haber
192 La Ordenanza recoge lo dispuesto por la Ley Nº 6994 de 23.X.1919 que suprimió el examen de reválida
para todos los uruguayos que hayan obtenido títulos otorgados por Universidades oficiales extranjeras, siempre que
estos títulos merezcan aprobación de las autoridades universitarias.193 La norma modifica una interpretación universitaria anterior, en el sentido que los beneficios de la Ley Nº
6994, no alcanzaban a quienes eran ciudadanos legales (Vé.: Interpretación del Consejo Central Universitario de
22.VIII.1921).194 La Universidad de la República ha suscrito convenios con instituciones nacionales, como la Escuela
Naval, que regulan de la validez de curso realizados en la misma, con la posibilidad de otorgar títulos universitarios
intermedios, si ello resultare pertinente (Vé. Distribuido Nº 493/91, vigente a partir de 1992).195 Quienes inician el trámite de reválidas parciales, suelen acompañar la petición con la solicitud de
inscripción condicional, para cursar estudios en la facultad respectiva; no obstante lo cual, cabe señalar que no
existen normas al respecto.- El problema se plantea cuando por demora de la tramitación, el estudiante rinde
exámenes, con o sin autorización al respecto.- Algunos servicios poseen normas internas, que disponen que toda la
actividad realizada en forma condicional, está sometida a la condición resolutoria de la aprobación del trámite de
reválidas parciales.-
135
ganado los cursos de las asignaturas que comprendan, y se revalidan mediante el
examen de cada una de esas asignaturas.No es posible revalidar estudios parciales por título.Ello ocurre cuando el interesado, habiendo rendido en el país e origen las materias
que integran un plan de estudios, pretende obtener una reválida de título en Uruguay.Esa solicitud debe ser rechazada, cuando en el país de origen, para la obtención
del título requiere la realización de pruebas complementarias, como lo sería el examen
final o la realización, presentación y defensa de una tesis, porque el peticionario no habría
completado los estudios requeridos por el plan de estudios respectivo.16.- Revalidación mediante examen
Los ciudadanos naturales uruguayos y las personas que al iniciar sus estudios
superiores en el extranjero fueran ya ciudadanos legales uruguayos, quedarán eximidos
de los exámenes de reválida de estos estudios parciales, siempre que los mismos
merezcan aprobación de las autoridades universitarias, conforme a las exigencias
impuestas por la Ordenanza de Reválidas.17.- Exámenes de estudios parciales
Los exámenes de reválida de estudios universitarios parciales se efectuarán de
acuerdo a las condiciones que establezcan los reglamentos que, con aprobación del
CDC, fijará cada Facultad o Escuela y con sujeción a los programas y planes de estudio
que estas últimas determinen.18.- Dispensa del examen de reválida
La exigencia de examen de reválida establecida por los artículos 4º, 5º, 7º y 8º de
la Ordenanza, no rige:
a) respecto de quienes hayan cursado estudios en Universidades pertenecientes
a los países que hayan ratificado los Tratados de Montevideo, o
b) respecto de los cuales exista en vigencia un tratado bilateral sobre revalidación
de títulos o certificados de estudios, o en Universidades cuyo nivel y seriedad académicos
consten a las autoridades de la Universidad de la República.19.- Principio de la razonable equivalencia
136
El principio general que informa el sistema general de reválidas vigente, es que las
reválidas se otorgarán siempre que los programas de las asignaturas a que ellos se
refieran las desenvuelvan con razonable equivalencia196 con la de los programas de la
Universidad de la República.-197
La Facultad ante la cual se presente la solicitud de reválida de estudios parciales
o de reconocimiento o reválida de títulos, informará al Consejo Ejecutivo Delegado si ellos
corresponden a estudios y trabajos prácticos que guarden razonable equivalencia con los
que en ella se exigen.La razonable equivalencia debe apreciarse de manera global, basándose en el
análisis de los programas de las distintas asignaturas, en forma comparativa, pero sin
llegar a constatar una correspondencia tema por tema.Es privativo de cada Facultad determinar si es necesario consultar a todas las
Cátedras de manera formal, o si la Comisión de Reválidas puede asesorar acerca de la
razonable equivalencia, luego de celebrar consultas o remitiéndose a lo ya dictaminado
en casos anteriores.-198
20.- Tratados de Montevideo y Tratados bilaterales
Los artículos 7 y 8 de la Ordenanza no rigen respecto de los alumnos que hayan
cursado estudios en Universidades pertenecientes a los países que hayan ratificado los
Tratados de Montevideo 199 o respecto de los cuales exista en vigencia un tratado
bilateral200, sobre revalidación de títulos o certificados de estudios.196 La razonable equivalencia constituye otro concepto jurídico indeterminado, utilizado por buena parte de
las normas sobre reválidas, tanto en el país como en el extranjero.- Equivalencia es la igualdad en el valor, estimación,
potencia o eficacia de dos o más cosas.- Pero la norma no sólo requiere que las asignaturas integrantes de los planes
respectivos sean equivalentes; sino que posean la calidad de razonable equivalencia.- El adverbio razonablemente
significa conforme a la razón; pero más que medianamente.- En consecuencia, la razonable equivalencia sería la
igualdad o semejanza ajustada a la razón; pero, en todo caso, algo más que medianamente equivalente.197 Por esa razón, se pone al peticionante la carga de adjuntar los correspondientes programas de las
materias aprobadas en el extranjero.- No obstante, cabe señalar que en varios casos las Universidades no cuentan
con programas aprobados por las autoridades respectivas, sino por el docente de la materia, que se encuentra
autorizado para ello.- Y no pocas veces, no se proporciona al interesado, certificado oficial del contenido de los
programas.- Por todo lo cual, habrá que estar a lo que ocurra en cada caso, y recurrir a las pruebas supletorias
(conocimiento del nivel académico del docente, de la Universidad o del País respectivo, declaración jurada del
interesado sobe el contenido de los cursos y su bibliografía, etc.).198
Vé. Informe del Dr. Alberto Pérez Pérez Nº 411/85, de 20.III.1985.-
199
Vé. Supra.
200
Vé. Supra.
137
Dichos alumnos podrán obtener la reválida de exámenes o certificados de estudios,
siempre que los programas de las asignaturas a que ellos se refieren, la desenvuelvan
con razonable equivalencia con la de los programas de la Universidad de la República.La Facultad ante la cual se presente la solicitud de reválida de estudios parciales,
informará al CDC si ellos corresponden a estudios y trabajos prácticos que guarden
razonable equivalencia con los que en ella se exigen.21.- Idioma de los exámenes
Todos los exámenes de revalidación tendrán lugar siempre en idioma español,
cualquiera sea el idioma que maneje el sujeto beneficiario de la revalidación.22.- Solicitud de nuevo examen
Los candidatos que pierdan el o los exámenes de reválida, podrán volver a
intentarlos, a tales efectos, los reglamentos de exámenes de reválidas especificarán el
término del tiempo que debe mediar para que un candidato reprobado, pueda solicitar
nuevo examen.23.- Iniciación de los trámites de reválida en cada Facultad o Escuela
Los trámites de reválida o reconocimiento se iniciarán a petición de parte
interesada201, ante la Facultad o Escuela que expide el título, grado o certificado similar
o más afín a aquel que motiva la gestión.24.- Verificación del cumplimiento de los requisitos
La Secretaría de la Facultad o Escuela verificará el cumplimiento de los requisitos
exigidos en los arts. 11 y 13 de la Ordenanza, y someterá el expediente a informe del
Consejo respectivo, para que se expida acerca de los demás requisitos de la reválida
(arts. 12, 14 y 15).25.- Declaración sobre la necesidad de recibir o no los exámenes
Calificado como procedente el pedido de reválida, el Consejo de Facultad
dispondrá que se reciban los exámenes correspondientes, o la declaración, en su caso,
201 Si bien la Ley Nº 12.549 no condiciona la potestad de revalidar a la petición del interesado, la Ordenanza
de Reválidas establecen un procedimiento que requiere un previo acto impulsivo: la petición del interesado; como
consecuencia de lo cual, no podrían iniciarse trámites de reválidas de oficio.-
138
que la gestión se halla exonerada de dicho requisito, elevando el expediente, así instruido,
a resolución del Consejo Ejecutivo Delegado.26.- Reválidas precedidas de exámenes
Si la reválida solicitada debe ser precedida de exámenes, se dispondrá lo
necesario a tal efecto por la Secretaría de la respectiva Facultad o Escuela; y una vez
rendidas las pruebas en forma satisfactoria, elevará el expediente a Rectorado, a los
efectos de otorgar la reválida.27.- Inscripción de los documentos básicos, en un libro especial
Admitidos los títulos o certificados presentados a la revalidación, aprobados los
aspirantes en el examen general referido por los artículos anteriores y otorgada la revalidación, los documentos respectivos serán inscritos en un libro especial que se denomina:
"Libro de Inscripciones de Títulos y Certificaciones Extranjeras".La inscripción contiene el nombre del aspirante, la edad, el lugar del nacimiento y
una copia íntegra del título.28.- Texto del documento acreditante de reválida
Otorgada la revalidación, y cumplidos los requisitos mencionados, el Rector
expedirá el documento respectivo, impreso conforme a una fórmula202 establecida en la
propia Ordenanza.-203
29.- Convenciones sobre el ejercicio de profesiones liberales
Las normas universitarias regirán, sin perjuicio de lo que estatuyan las
Convenciones concertadas por la ROU con Estados extranjeros, sobre ejercicio de
202 A partir de 1962, se decidió unificar en un sólo texto, las diversas fórmulas utilizadas por los servicios
universitarios.- Vé. Informe de Orestes Araújo, Dist. Nº 582/962.203
El título diploma debe incluir en siguiente texto: Universidad de la República Oriental del Uruguay.- El
Rector de la Universidad de la República, por cuanto el Consejo Directivo Central, en sesión de fecha .......... resolvió
revalidar el título de ......... expedido por ........ en favor de ........... nacido en ......... con el valor jurídico de un título
de .......... dentro de la República Oriental del Uruguay, por tanto expido el presente documento de reválida, en cumplimiento de la Ordenanza respectiva, en Montevideo a ......... (Firma del Rector, del Prosecretario General y del
Interesado).- En los casos a que hace referencia el apartado 3) del inciso a) del artículo 31, la expresión "revalidar
el título de ...... expedido por ........ en favor de ........." deberá sustituirse por la siguiente: "los estudios de .........
cursados en ........ por .........".- En los casos de reconocimiento, expedirá un documento del siguiente tenor: El
Rector de la Universidad de la República, por cuanto el Consejo Directivo Central, en sesión de fecha ....... resolvió
reconocer el (título, grado académico) de ........ expedido por ........ en favor de ........., nacido en ......, por tanto expide
el siguiente documento de reconocimiento, en cumplimiento de la Ordenanza respectiva, en Montevideo, a ........
(Firma del Rector, del Director General de Secretaría y del interesado).139
profesiones liberales, que se reputan como integrando la Ordenanza universitaria.Pero esas Convenciones deberán respetar in totum la autonomía universitaria, por
lo que para su entrada en vigor deberán se aprobadas por el Poder Legislativo, previa
consulta a la Universidad de la República (C. art. 202, inc. 3º).B) Ordenanza de Revalidación de Estudios Parciales cursados en
Instituciones Nacionales de Enseñanza 204
Atento a que la Universidad de la República no procede a habilitar el
funcionamiento de las Instituciones privadas de enseñanza superior, se hizo necesario
dictar una ordenanza de revalidación de los estudios parciales cursados en instituciones
nacionales de enseñanza.-205
1.- Reválida de estudios parciales cursados en instituciones nacionales de
enseñanza
La Universidad de la República podrá revalidar estudios parciales cursados en
instituciones nacionales de enseñanza, ya sean públicas o privadas, siempre que se
cumplan las condiciones formales y sustanciales que se establecen en la ordenanza (art.
1º).2.- Principio de la razonable equivalencia
Podrán ser objeto de reválida las asignaturas que en su contenido y extensión
guarden una razonable equivalencia con asignaturas afines de los planes de estudio de
las distintas Carreras Universitarias (art. 2º).3.- Finalidad del procedimiento de reválida parcial
Las reválidas se concederán a los estudiantes que acrediten estar inscriptos en la
Universidad y con la única finalidad de iniciar o continuar estudios.No se admitirá la presentación, en más de una oportunidad, de una solicitud de
revalidación para una misma carrera.4.- Carga de justificar la extensión y profundidad de los estudios
204
Resolución del CDC Nº 20. de 2.VI.1998.-
205 Tales atribuciones son ejercidas en forma inconstitucional, por el Ministerio de Educación y Cultura, en
aplicación de lo dispuesto por el Decreto Ley Nº 15.661, de 23.X.1984 y el Decreto Nº 308/995 de 11.VIII.1995.-
140
Los interesados deberán proveer los elementos de juicio que sean necesarios para
acreditar una adecuada extensión y profundidad de la asignatura en cuestión, y la
existencia de procedimientos de evaluación y contralor aceptables.En el caso de asignaturas que se consideren de especial complejidad e interés
para la formación de grado, los servicios podrán exigir al solicitante la realización de una
prueba complementaria que acredite fehacientemente el nivel de su preparación (art.
3º).5.- Convenios específicos de reválidas y reválidas automáticas
Las Facultades, Institutos asimilados a Facultad e Institutos y Escuelas centrales
analizarán las solicitudes de reválida con los asesoramientos especializados que
entiendan pertinentes, sin prejuicio de que puedan establecerse con otras instituciones
públicas convenios específicos de revalidación, inclusive automática, siempre y
cuando se garantice el cumplimiento de la condición de razonable equivalencia (art. 3º).6.- Intervención preceptiva del CDC
Atento la las consideraciones vertidas en la discusión previa a la aprobación de la
las propuestas de revalidación deberán someterse preceptivamente a la
consideración del CDC, sin que opere, en la especie, la delegación genérica de
atribuciones en el Consejo Ejecutivo Delegado (art. 3º).norma 206 ,
7.- Mínimo de asignaturas a cursar en la Universidad de la República
Cuando se solicite la revalidación de un conjunto de asignaturas incluidas en el
pensum de alguna carrera dictada en la Universidad de la República, el total de las
reválidas concedidas, no podrá superar el 50% de dicho pensum.Se autoriza al servicio respectivo, para realizar la determinación de la forma de
estimar, en cada caso, ese porcentaje, y establecer las asignaturas que considere
pasibles de ser incluidas en el mismo.Cuando en la Universidad de la República existan títulos intermedios, dentro del
conjunto de las asignaturas revalidables, no podrá incluirse más del 50% del pensum
propio de dichos títulos (art. 4º).206 En el curso de la discusión particular de la Ordenanza, se sostuvo que en los primeros, el sistema de
reválidas parciales debería venir a consideración del CDC, a los efectos de poder evaluar directamente, la aplicación
del nuevo régimen, por parte de los servicios universitarios.-
141
8.- Principio de reciprocidad
No se revalidarán asignaturas cursadas en aquellas instituciones que, a juicio del
CDC no usen de reciprocidad para con la Universidad, salvo excepciones aprobadas por
dicho Consejo por dos tercios de votos y a propuesta fundada del Servicio respectivo (art.
5º).Los solicitantes deberán acreditar su identidad y documentar de manera
fidedigna su petición (art. 6º).Además deberán suministrar todos los informes suplementarios que les sean
requeridos a efectos de la aplicación del artículo 3º de la Ordenanza.La consideración de las reválidas señaladas, fue delegada en el Consejo Ejecutivo
Delegado (art. 7º).Pueden ampararse al régimen establecido por la Ordenanza todos los estudiantes
que hubieren iniciado trámites de reválida con anterioridad a su vigencia (Art. 8º),
transitorio.-
C) Expedición de títulos a alumnos que hayan cursado parte de sus
estudios en otras instituciones nacionales o extranjeras 207
1.- Mínimo de estudios a cursar en la Universidad
La UR sólo expedirá títulos a alumnos provenientes de otras instituciones
nacionales o extranjeras, cuando hayan cursado dentro de la institución estudios
correspondientes a un 20% (veinte por ciento) de la carrera de cuyo título se trate.2.- Necesidad de residencia para los estudiantes extranjeros
En caso de que los estudios revalidados se hayan cursado en instituciones extranjeras, se deberá acreditar asimismo haber residido en el Uruguay durante un período
no inferior a un año lectivo.3.- Delegación de competencia a las Facultades
La forma en que se dará cumplimiento a la exigencia mínima referida, será
207
R. Nº 44 del Consejo Directivo Central del 25.VII.1988.- Ver Ord. de 10.X.1988.142
determinada por cada Facultad, debiendo comunicarla al CDC para su aprobación.Es decir que, en la materia, las Facultades no podrán en forma exclusiva, sino que
deben someter sus actos a aprobación del CDC.4.- Elementos básicos para configurar la razonable equivalencia
A tales efectos se tendrá en cuenta:
a) el nivel y la seriedad académicos de la institución de origen; y
b) la naturaleza y extensión de la experiencia docente, científica o profesional que
haya acreditado el solicitante.-
D) Reválida de estudios universitarios parciales de estudiantes extranjeros
exiliados políticos 208
1.- Condiciones necesarias para admitir la reválida de estudios parciales de
estudiantes extranjeros exiliados
Los estudiantes extranjeros que hayan debido exiliarse en el Uruguay por razones
políticas y cuya documentación a los efectos de revalidar estudios universitarios parciales
sea incompleta, formal o substancialmente, podrán sin embargo obtener la reválida en las
siguientes condiciones:
A) Estudiantes provenientes de países que hayan ratificado los tratados de
Montevideo o con los cuales el Uruguay esté unido por un Tratado Internacional que
prevea la reválida de estudios Universitarios (Ord. de Rev. art. 9), será preciso que de la
documentación presentada:
a) Surjan presunciones serias acerca de la exactitud de los datos en ella
consignados y que por lo menos dos testigos idóneos y de buena reputación los
ratifiquen.b) El peticionario deberá declarar bajo juramento (sujeto a la responsabilidad penal
pertinente) que es verdad todo lo que expone en su solicitud.
B) Estudiantes provenientes de países que no hayan ratificado los Tratados de
208
Vé. CDC R. Nº 146 de 5.VI.1972 (D. 249/972).143
Montevideo o con los cuales el Uruguay no esté unido por un tratado internacional que
prevea la reválida de estudios universitarios (Ord. de Rev. art. 9).
En este caso, además del cumplimiento de los requisitos indicados en A, el
peticionario deberá rendir el o los exámenes establecidos por la autoridad competente.
2.- Suplencia de documentación acreditante de los estudios realizados
Los estudiantes extranjeros que hayan debido exiliarse en el Uruguay por razones
políticas y cuya documentación a los efectos de revalidar estudios universitarios parciales
sea inexistente, podrán sin embargo obtener la reválida en las siguientes condiciones:
a) dos testigos idóneos y de buena reputación, por lo menos, deberán ratificar el
nivel de estudios declarados bajo juramento (sujeto a la responsabilidad penal
pertinente209) por el peticionario;
b) el peticionario deberá aprobar él o los exámenes de reválida establecidos por la
autoridad competente;
c) el título le será otorgado previa presentación de documentación idónea.
Documentación idónea es la que le hubiere permitido al estudiante ampararse en
las reglas establecidas por el art. 1º de la Ordenanza.
3.- Gestión oficial del envío de datos del interesado
La Universidad de la República podrá gestionar directamente ante los centros de
estudio a los cuales los peticionarios hayan pertenecido, el envío de todos aquellos datos
que se reputen útiles a los fines de esta Ordenanza.
4.- Decisión discrecional del Consejo Directivo Central
El Consejo Directivo Central determinará ante cada solicitud, si el peticionario
puede invocar la condición de exiliado político.-
209
Código Penal.- Art. 239. Falsificación ideológica por un particular.- El que, con motivo del otorgamiento
o formalización de un documento público, ante un funcionario público, prestare una declaración falsa sobre su
identidad o estado, o cualquiera otra circunstancia de hecho, será castigado con tres a veinticuatro meses de prisión.Art. 240. Falsificación o alteración de un documento privado.- El que hiciere un documento privado falso, o alterare
uno verdadero, será castigado, cuando hiciere uso de él, con doce meses de prisión a cinco años de penitenciaría.144
E) Normas de emergencia sobre reválida de estudios de personas que
debieron ausentarse del país, por la situación política existente durante el
gobierno de facto (1973-1985) 210
1) Información del trámite a seguir en los respectivos Servicios
Todos los Servicios deben ajustar su actuación al informe contenido en el Dist. Nº
131/85, acerca del trámite de las solicitudes de reválida de estudios que formulen las
personas que debieron ausentarse del país por la situación política existente antes del
restablecimiento de la democracia el 1º.III.1985.2.- Conclusiones de la Comisión Especial designada al respecto
Dicha Comisión Especial llegó a las siguientes conclusiones:
A) Deben aprobarse normas de emergencia para regular la situación de todas las
personas que debieron salir del país y continuaron o iniciaron estudios en el extranjero en
virtud de la situación política imperante en el Uruguay hasta el restablecimiento de la
democracia en 1985, con el siguiente tenor:
a) Principio de prioridad
Establecer en forma categórica que debe darse prioridad en todas las Facultades
y Escuelas al trámite de reválida de las personas a las que se refieren las presentes
normas de emergencia.b) Principio de registración
Cada Facultad o Escuela debe llevar un registro de fecha de entrada y salida de la
solicitud o expediente de reválida correspondiente.La información emergente de dicho registro se comunicará periódicamente a la
Comisión Central de Reválidas.
c) Principio de la simplificación de los trámites
Deberán evitarse los trámites o consultas que signifiquen demoras innecesarias.
En particular, las apreciaciones o fundamentos sobre "razonable equivalencia" se
210
Vé. CDC Resoluciones Nº 54 de 3.IX.1985, Nº 60 de 10.IX.1985 y Nº 18 de 17.XI.1986.- Distribuido Nº
131/1985.145
harán directamente por la Comisión de Reválidas de cada Facultad o Escuela, y/o por los
coordinadores de planes de estudios, y no por cada materia o cátedra.
d) Principio de equidad
Cuando ciertos títulos o grados académicos no sean totalmente equivalentes a los
que expide la Universidad de la República, deberá buscarse una solución equitativa; que
contemple al máximo los estudios que se desean revalidar.e) Comparación global de las asignaturas
Tratándose de revalidación de estudios parciales, y siempre que las asignaturas
a revalidar no guarden total equivalencia con aquéllas que se cursan en la Universidad de
la República, la Comisión de Reválidas de cada Facultad o Escuela se pronunciará sobre
la existencia de razonable equivalencia efectuando una comparación global entre el
conjunto de asignaturas a revalidar y las correspondientes de los planes de estudio de la
Universidad de la República.
f) Revalidación parcial
Si el curso o examen cuya reválida se solicita guarda razonable equivalencia con
una parte de la correspondiente asignatura de los planes de estudio de la Universidad de
la República, la Comisión de Reválidas respectiva se expedirá sobre la revalidación de
esa parte, autorizando a complementar la asignatura mediante el curso o examen
correspondiente a la parte restante.
g) Aplicación extensiva
Las disposiciones contenidas en los numerales 3) y 4) de las Normas de
Emergencia sobre Reválida son aplicables también a los estudiantes extranjeros cuyo
ingreso a la Universidad de la República fuere admitido en virtud de lo dispuesto por el
Consejo Directivo Central (Resolución 66/86 del 18/3/986 y Resoluciones 82/86 del
21.IV.1986).-211
3.- Seguimiento del trámite
Se designará un funcionario (o más de uno, de ser necesario) con el cometido de
llevar un registro y encargarse del seguimiento de las reválidas y de los inconvenientes
que surjan.-
211
Los tres últimos párrafos fueron agregados por R. Nº 18 del CDC, del 17.IX.1986.146
El trámite en las oficinas centrales de la Universidad, incluida la asesoría jurídica,
deberá ser también considerado prioritario.
4.- Asunción de los gastos de traducción por parte de la Universidad
En caso de que sea necesario utilizar los servicios de traductores públicos, la
Universidad se hará cargo de los gastos respectivos; solicitándose al Colegio de
Traductores, que exhorte a sus asociados a aplicar el arancel mínimo en estos casos.
5.- Solicitud de exoneración de tributos relacionados con la legalización
Cuando resulte imprescindible legalizar la documentación presentada (como
ocurre, en particular, con respecto a los propios títulos o certificados de estudio), se
gestionará ante el Poder Ejecutivo la exoneración de los derechos correspondientes.
6.- Admisión de pruebas supletorias
Cuando se trate de documentos cuya legalización no resulte imprescindible (como
ocurre, en particular, con los programas de las distintas asignaturas), se admitirán
pruebas supletorias, entre las que deberá figurar, en todo caso, la declaración jurada de
interesado.7.- Exoneración del examen de reválida
La exigencia de examen de reválida a que se refieren los artículos 5, 7 y 8 de la
Ordenanza sobre revalidación de títulos y certificados de estudio extranjeros no regirá
para las personas comprendidas en las presentes normas.
8.- Extensión a los estudiantes que hayan realizados estudios universitarios
parciales
Las disposiciones de la Ordenanza sobre ingreso a la Universidad, de quienes
hayan cursado estudios preuniversitarios en el extranjero 212 , se aplicará también a
quienes hayan cursado estudios universitarios parciales en el extranjero, sin haber
completado previamente estudios secundarios en el Uruguay.-
212 Se refiere a la Ordenanza de 26.VIII.1968, que establece que a los Consejos de las Facultades les
corresponde decidir si los estudios preuniversitarios realizados en el extranjero, son suficientes para el buen
aprovechamiento de los cursos que el interesado se propone efectuar en la Universidad de la República; decisión que
deberá ser homologada por el Consejo Directivo Central.-
147
VIII.- ANALISIS SOBRE
PROGRAMAS DE ESTUDIOS
LA ACREDITACION DE INSTITUCIONES Y
Sumario.- 1.- Consideraciones generales.- 2.- Concepto de Universidad.- El
pensamiento crítico.- Cuatro aspectos de una misma realidad.- Autonomía y
participación.- La amplitud gnosceológica.- Resumen.- 3.- Concepto de Facultad.4.- Instituciones Privadas de Educación superior.- Antecedentes jurídicos.Campos de aplicación.- Vigencia de la legislación.- La legislación de la dictadura.La Universidad está omisa.- Conclusiones.- 5.- Existencia de un programa
sistemático de acreditaciones.- 6.- Criterios metodológicos.- 7.- Finalidades y
objetivos de la acreditación.- 8.- Progresiva, pero necesaria equiparación de los
recursos financieros.- 9.- Acreditación de instituciones, planes, programas, etc.10.- Cómo y cuándo deberán realizarse las acreditaciones.- 11.- A cargo de quién
deberán estar las acreditaciones.- 12.- Control de los procesos y control de
resultados.- 13.- Conclusiones sobre un sistema comunitario de acreditaciones.14.- Sistema de acreditaciones en la Unión Europea.- 15.- Sistema de
acreditaciones en el MERCOSUR.- A) Estructura orgánica impulsora del
sistema.- Estructura orgánica.- B) Criterios básicos para la acreditación de
carreras.- C) Régimen recursivo.- D) Bases para la implementación de un
mecanismo experimental de acreditación de carreras para el reconocimiento de
títulos de grado universitario.- a) Principios generales de la evaluación.- b)
Criterios para la determinación de las carreras.- c) Procedimiento para la
acreditación.- d) Alcances e implicancias de la acreditación.- E) Planes trienales.-
1.- Consideraciones generales
Desde los albores de la nacionalidad, numerosas normas internas referentes a la
Instrucción Pública, contienen requisitos referidos a la acreditación y habilitación de
Instituciones privadas de enseñanza, así como a las reválidas de títulos, diplomas o
certificados.A simple vía de ejemplo, pueden recordarse:
a) La autorización a los Padres Escolapios para establecer una cátedra de
Fisiología, según decreto de 30.III.1837, condicionada a la sujeción "al reglamento
general de estudios que rige en las aulas del Estado" (art. 1º); estableciéndose -ademásla duración de los cursos, su división en períodos, así como las materias a impartir y su
contenido (art. 2º).b) El decreto de creación del Instituto de Instrucción Pública de 13.IX.1937,
que le encomiendan como atribuciones:
• Autorizar o negar la apertura o continuación de todo establecimiento de
educación (art. 2º).148
• Reglamentar las condiciones de su existencia (art. 3º).
• Examinar las obras o doctrinas que sirvan de tema al estudio de las ciencias
morales (art. 4º).
• Inspeccionar el orden económico de los citados establecimientos y corregir sus
abusos (art. 5º).• Vigilar cuidadosamente la observancia del más perfecto acuerdo entre la
enseñanza y las creencias políticas y religiosas que sirven de base a la organización
social de la República (art. 6º)
c) El Reglamento de Instituto de Instrucción Pública de 13.II.1848 señalaba
que al mismo le correspondía:
• Inspeccionar las escuelas privadas, con el fin único, de que no se enseñe en ellas
nada que sea contra la moral, o los principios constitucionales de la República (Art. 3º,
num. 2º).• Determinar las condiciones a que deban sujetarse los establecimientos privados
para que valga, como de escuela pública, la instrucción recibida en ellos (art. 3º, num.
3º).• Determinar las calidades de receptores y maestros, las pruebas para acreditarlas
y expedir los títulos respectivos (Art. 3º, num. 4º).• La inspección general de la enseñanza secundaria y científica (Art. 4º, num. 1º)
• Determinar las condiciones a que deben sujetarse, para que valgan como curso
público, los estudios secundarios y científicos, que se hagan en establecimientos
particulares (art. 4º, num. 2º).
• Conceder o negar habilitación a los establecimientos particulares (art. 4º, num.
3º).d) El Reglamento Provisorio de la Instrucción Primaria, pública y privada, de
13.III.1848, disponía que los establecimientos privados quedan sujetos a inspección, a los
efectos de que no se enseñe en ellos nada contrario a la moral o a los principios
constitucionales de la República; debiendo aprobar el programa y el funcionamiento de
toda escuela que se intente establecer (art. 9º).• Los establecimientos privados podrán ser incorporados a los públicos, si sujetan
149
el orden y dependencia de las escuelas públicas y de sus asignaturas. (art. 10).
e) El Reglamento que establecía los requisitos para la enseñanza secundaria
y científica, de 13.III.1848, disponía que para que sus cursos valgan como cursos
públicos, requerían habilitación por el Instituto de Instrucción Pública, aprobación de
programa general, y habilitación de aulas y profesores. (art. 3º).
f) Los decretos de autorización para establecer colegios -y su posterior
revocación o readmisión- a la Compañía de Jesús (de 28.VI.1858, de 26.I.1859 y de
4.IV.1865, respectivamente).
g) La Ley Nº 1102 de 9.VI.1870 declaró válidos los estudios cursados en la
Universidad de la República y en los colegios particulares, siempre que en éstos se
utilicen idénticos textos y posean la misma extensión (arts. 1, 2 y 3).
Se disponía la pena de cierre al establecimiento que otorgare certificados de
estudios no realizados o permitiere exámenes de estudiantes eliminados por inasistencias
u otros motivos (art. 9).
h) El reglamento general para las escuelas del Estado de 30.X.1877,
estableció la obligación de los Inspectores Departamentales de visitar las escuelas
particulares una vez por año, tomando nota de los textos, materias, métodos de
enseñanza, número de discípulos, y todos aquellos datos que puedan servir para mejorar
la educación del pueblo o conocer su estado (art. 55, num. 6).
i) La habilitación de los estudios preparatorios hechos en el Instituto Osimani
y Llerena en Salto (Ley Nº 1419 de 5.XII.1878).
j) La Ley Nº 1770 de enero de 1885, que modificó y amplió los cometidos de la
Dirección General de Institutos Privados. (art. 47).
k) Por último, la Ley Nº 2078 de 25.XI.1889, en materia de controles de planes de
estudios, número de asignaturas, mínimo de tiempo en que deban cursarse y títulos
referidos a instituciones privadas de educación superior.
2.- Existe un consenso generalizado en sostener que todo régimen de reválidas
debe basarse en la comparación previa o concomitante, genérica o individual, acerca de
los antecedentes y la trayectoria académica de las Instituciones donde se efectuaron los
estudios originarios (acreditación institucional); así como sobre la cantidad y calidad de
las materias que integran los planes de estudios respectivos (acreditación curricular).Lo cual no supone —para Uruguay— una innovación trascendente, sino, en todo
150
caso, la concreción de lo esbozado desde hace años por la Ordenanza de reválidas de
la Universidad de la República, al establecer que para concederse las reválidas se deben
evaluar, entre otros conceptos:
a) el número y tipo de asignaturas;
b) la carga horaria de cada una;
c) la bibliografía utilizada;
d) el nivel y número de controles;
e) la preparación del personal docente; etc.; no alcanzando con cubrir cierto
número de años o de horas globales atribuidas a las asignaturas (Art. 4º).En todo caso, un análisis juicioso de la temática, lleva a hurgar acerca de los
conceptos primarios de Universidad, de Facultad, y de Instituciones Privadas de
Enseñanza Superior, basados en las mejores tradiciones nacionales y universales en la
materia; así como acerca de los elementos que se mantienen vigentes respecto tan
egregia Institución, vinculada a las ciencias, las artes y las culturas, de todos los países
y todos los tiempos.A tales efectos nos permitimos transcribir, sendos informes elaborados y
considerados en el seno de la Comisión Central de Educación de la Universidad de la
República —integrada por Juan Carlos Carrasco, Vicente Cremanti, Alvaro Echaider,
Jorge Ares Pons, Horacio Cassinelli Muñoz, y el autor, en su calidad de Asesor Jurídico
de la Institución—, pues contienen presupuestos mínimos básicos para la consideración
de las acreditaciones internas y externas.2.- Concepto de Universidad
213
"Cuando se rastrea diacrónicamente y desde sus orígenes la evolución de las
universidades de Occidente, hallamos que a pesar de la multiplicidad de formas con que
se han adaptado a diferentes circunstancias históricas, existen elementos comunes que
permiten distinguir aquellas instituciones realmente merecedoras de esa denominación”.
• El pensamiento crítico
En la sociedad occidental la Universidad ha sido, esencialmente, un ámbito
destinado a la reflexión a propósito del conocimiento: el pensamiento crítico -el "arte de la
213
Documento redactado por el Dr. Jorge Ares Pons y aprobado por el CDC.151
crítica", decía el filósofo FICHTE en 1810- es el centro neurálgico de su actividad; sin su
presencia ninguno de los aspectos sustanciales de su quehacer: la docencia superior,
que ha sido una constante en la historia de las universidades, o la investigación científica,
tardíamente incorporada, son suficientes por sí mismas para justificar el uso del término
"Universidad", si no constituyen una consecuencia natural y lógica de aquel rol social de
máxima trascendencia.
• Cuatro aspectos de una misma realidad
Dentro de ese contexto puede afirmarse que, a partir de la creación de la
Universidad de Berlín en 1810 -modelo de la moderna universidad occidental-, la
generación, la transmisión, la aplicación y la crítica del conocimiento, constituyen
aspectos indisolubles de la realidad universitaria.La función crítica implica una profunda reflexión a propósito del conocimiento, la
propia universidad y la sociedad de la cual ella forma parte.Reflexión que brota desde una doble vertiente axiológica: epistemológica,
obviamente, pero también ética, especialmente en lo que tiene que ver con el uso social
del conocimiento.En tal sentido es que el concepto de universidad conserva, aún hoy, toda su
frescura y tiene plena vigencia, pues no existe ninguna otra institución que se le aproxime
en el cumplimiento de sus objetivos.La Universidad -por lo menos como propósito o como tendencia- no debe ser
comprendida como una mera instancia educativa, como una simple institución de
enseñanza superior: su función educativa -formación de científicos, profesionales
técnicos- es, como se dijo más arriba, una consecuencia natural de aquellas funciones
más generales que la definen.La Universidad genera, transmite, aplica y critica el conocimiento.Si resigna algunos de estos cometidos, desnaturaliza su sustancia.Pero, en particular, si renuncia a la generación o a la crítica, compromete
gravísimamente su real carácter universitario.• Autonomía y participación
Es evidente que la sustancia del concepto de Universidad está en las funciones y
no en la forma institucional que se adopte; pero no es menos evidente que el marco
152
institucional puede ser determinante en cuanto a la eficacia con que aquellas funciones
se cumplan.Ellas exigen un particular clima de libertad intelectual, de pluralidad y abierta
confrontación de las ideas, que sólo es posible cuando los actores disfrutan de la más
amplia autonomía y de reales posibilidades de participación institucional.Tal clima, en la sociedad contemporánea, sólo es concebible apoyado en normas
y procedimientos democráticos y participativos, nutriéndose de la más amplia libertad de
opinión, discusión y crítica y fundado en una autonomía cuyo límite sólo habrá de fijarlo la
compatibilidad con el interés general.La autonomía y la participación de los órdenes -en particular docentes y
estudiantes- en las cuestiones académicas y de gobierno, son características
tradicionales, inseparables del concepto de Universidad, particularmente vivas en
América Latina, y con una muy profunda y antigua raíz en el Uruguay.La fórmula clásica: "Universitas magistrorum et scholarium" (corporación de
maestros y estudiantes), es la expresión concisa y acabada de esta particular forma de
concebir la Universidad, que se ha conservado intacta a través del tiempo.- En nuestro
medio, la incorporación del orden de los egresados al gobierno universitario pretende
agregarle una proyección social que enriquezca aún más su contenido.Dardo Regules214, en 1920, proclamaba:
"El estatuto constituyente de la Universidad, y su reforma, es de incumbencia de
una Asamblea especial integrada por todos los poderes académicos.
Así se organizaban las Universidades desde su fundación en la Edad Media.
Las Universidades de París, de Salamanca, de Bolonia, de Oxford, etc., se
organizan según esta pauta.
La Universidad del tipo napoleónico es la Universidad administrativa.Sólo cuando la Universidad es una oficina pública de la misma jerarquía que una
administración de rentas o un instituto de pesca, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
dictan el Estatuto y organizan todos los poderes académicos.-
214
Dardo Regules: "Idealidades de la Enseñanza", vol. I, ed. Poder Legislativo, 1989.
153
La verdadera Universidad no puede existir así.Sus bases son, como se está viendo: unidad, autonomía, libertad, democracia."
(página 82)'
La amplitud gnoseológica
Por otra parte, la trascendencia social, política, económica, filosófica y ética que
encierra el concepto de Universidad, exige que coexistan en su seno las más diversas
áreas del saber humano; por lo menos como objetivo, cuando las circunstancias no fueran
propicias para concretar esa necesaria pluralidad.Afirmaba Antonio M. Grompone en su "Pedagogía Universitaria":215
"La Universidad en abstracto, en el momento actual, tiene como finalidad la
investigación, enseñanza y divulgación de la ciencia y de las disciplinas intelectuales en
su totalidad y la formación profesional que corresponda.
Comprende la totalidad del saber y de la técnica de su tiempo, aunque por razones
circunstanciales o de posibilidad sólo realice una parte de aquel contenido, al que tiende
como una aspiración ideal.
"...el concepto de Universidad, y, desde luego, de enseñanza superior está reñido
con la formación de especialistas que no contemplen la especialidad como una forma de
actividad dentro del complejo cultural de su época." (pág. 156-157)
Y Alfredo Palacios, en una de sus brillantes intervenciones en el Consejo Superior
de la Universidad de Buenos Aires, en 1926, decía, invocando a GUYAU: 216
"De la misma manera que la circunvoluciones cerebrales dice GUYAU, se
repliegan sobre sí mismas y llegan a formar el órgano del pensamiento, las diversas
ciencias deben relacionarse y reunirse en un sólo haz. Las Facultades convergen en la
Universidad para formar el gran órgano de la ciencia." (pág. 34)
La idea de unidad académica implícita en el concepto de Universidad, significa
asumir la unicidad de la ciencia y del conocimiento todo, como presupuesto de cualquier
formación superior, más allá del profesionalismo o especializaciones; y la exigencia de
abarcar un amplio espectro gnoseológico que asegure una presencia equilibrada de las
215
Antonio M. Grompone: "Pedagogía Universitaria", Universidad de la República, 1963.-
216
Alfredo Palacios: "Universidad y Democracia", ed. MNR, Bs. As., 1984.154
distintas ramas del conocimiento, en armonía con esa noción irrenunciable de unicidad.
En particular, es importante que los aspectos humanísticos y sociales se hallen
integrados a cualquier formación universitaria, especialmente en el campo de las ciencias
exactas y naturales, revitalizando el papel de la Universidad como único ámbito capaz de
compendiar y armonizar ambos planos de la actividad intelectual.
Así como el concepto de Universidad implica el de comunión académica en el
plano de las personas -"Universitas magistrorum et scholarium"-, encierra, también, el de
"Unidad en la pluralidad del conocimiento": "Universitas literarum" (corporación o conjunto
de todas las ciencias).No puede hablarse de Universidad allí donde sólo se cultiva una parcela muy
limitada del saber humano.
Universitas magistrorum et scholarium y Universitas literarium son dos caras
inseparables de una misma realidad; anverso y reverso, mutuamente condicionados.
• Resumen
La exposición precedente ha procurado señalar, escuetamente, aquellas
características que se entienden imprescindibles para definir el perfil universitario de una
institución.A manera de compendio, podríamos intentar su enumeración, en forma muy
abreviada:
1.- Constituir, ante todo y sobre todo, un órgano destinado a reflexionar sobre el
conocimiento, en la más vasta acepción imaginable-.
2.- Integrar armónicamente la docencia superior a la generación y a la aplicación
del conocimiento, priorizado siempre la formación integral del ser humano respecto a
cualquier, preocupación por aspectos técnicos específicos.
3.- Mantener una permanente actitud crítica —tanto en el plano epistemológico
como en el ético— en el desempeño de todas sus funciones.
4.- Disfrutar de un apreciable grado de autonomía y de coparticipación, que
asegure la presencia de los órdenes en las instancias universitarias.
5.- Abarcar una amplia pluralidad de áreas de conocimiento".155
3.- Concepto de Facultad
En los orígenes de la universidad occidental la noción de Facultad aparece en la
progresiva organización de las áreas del conocimiento en sectores académicos
diferenciados, donde se concentra el personal experto de las distintas ramas del saber.
Por definición Facultad es..."En las universidades, cuerpo de doctores o maestros
de una ciencia." (Dicc. Enciclopédico Hispano Americano, 1912)."Cuando los maestros de Teología, Cánones y Leyes se hicieron
numerosos en la Universidad de París, celebraron sus reuniones separados
de los de Artes.
Aparece entonces la distinción entre las distintas ramas de la enseñanza y
el nombre de Facultad, que en un principio determinaba sólo una capacidad,
para enseñar, sirve para especificar la agrupación de maestros de cada
rama de la enseñanza." (Antonio M. Grompone: "Pedagogía Universitaria",
Univ. de la Rep., 1963; página 143)
"La denominación, que tuvo su origen en la potestad o facultad de enseñar
atribuida a los maestros se transfirió al conjunto de maestros de una misma
rama...y se asimiló después a la organización misma de los estudios."
(Grompone, ibíd., pág. 144)
Particularmente en la tradición anglosajona se ha conservado la acepción que
restringe al cuerpo académico el sentido del término, diferenciándose la Facultad
(Faculty), órgano exclusivamente académico, de la institución concreta donde practican
su actividad docente los integrantes del mismo, frecuentemente denominada Escuela
(School), abarcando ésta los aspectos materiales de infraestructura, administración,
alumnado, etc.
En nuestra tradición latina el término Facultad tiene un contenido de mayor
extensión, abarcando tanto al cuerpo académico como a los elementos locativos, de
infraestructura y administrativos; incluyendo todo el personal que cumple tareas en la
institución.
Para la Universidad de la República este ha sido siempre el sentido obvio del
término Facultad, explicitado a través del uso que del mismo se ha hecho en la legislación
respectiva, desde el "Plan de Estudios y Reglamento para la Universidad de la República”,
de 1849, hasta las sucesivas leyes de 1885, 1889, 1908 y 1958.
La denominación de Escuela, en la Universidad de la República, fue reservada
156
para organismos docentes que, en general, cumplen funciones de apoyo a las
profesiones liberales, entrenando personal idóneo del nivel no universitario.Tales institutos no impartían enseñanza de nivel superior; con frecuencia ni
siquiera tenían exigencias de nivel terciario.Su objeto era la preparación de "prácticos" subsidiarios de alguna profesión
universitaria: auxiliares del médico, del odontólogo, etc.Enseñanza eminentemente práctica, con mínimo apoyo teórico y muy escasa -o
ninguna- relación con tareas de investigación.De ahí la inexistencia en los Escalafones docentes de las Escuelas, de los grados
docentes más elevados (4 y 5).
"La separación...entre escuelas y facultades obedecía a la idea de que en
las facultades se formaba con jerarquía intelectual, mientras en las escuelas
se proporcionaba un adiestramiento técnico con determinada base
intelectual. La enseñanza universitaria tiene como carácter, fuera del
aprendizaje de las profesiones conexas, el de hacer ciencia y
transmitirla ...." (Grompone, ibíd., pág. 193)
"...... las escuelas son dependencias del Consejo Central Universitario o de
las facultades y generalmente se destinan a la formación de personal
auxiliar o profesiones anexas a las distintas profesiones liberales. Existe
aquí, además, una diferencia de jerarquía científica o docente porque la
formación no se realiza como enseñanza superior." (Grompone, ibíd., pág.
162)
La evolución experimentada con el paso del tiempo, ha modificado en los hechos
muchos de los presupuestos que caracterizaron, en su momento, a las escuelas
universitarias.Sin duda es cierto que hoy, el nivel de algunas de ellas es comparable al de las
facultades.Un ejemplo típico de esa evolución es el caso de las facultades de Odontología y
Química, en su origen escuelas de la Facultad de Medicina.De acuerdo con la Ley Orgánica de 1958, la Universidad de la República está
encargada de la enseñanza pública superior, que es impartida a través de los institutos
especializados que ella misma enumera y cuya constitución detalla, señalando sus
157
órganos constitutivos (Consejos, Decanos y Asambleas del Claustro).Existen, pues, condiciones de fondo y condiciones formales que deben
satisfacerse para que un instituto universitario pueda ser considerado Facultad.Las de fondo se refieren a su naturaleza académica: debe impartir docencia
superior, con todo lo que ella implica para ser tal (al respecto, véase el documento sobre
"Concepto de educación superior en la tradición nacional", discutido en el año 1990 por
el C.D.C.).Las de forma tienen que ver con su organización y su modo de gobernarse.En el caso del IPUR está claro que su estructura formal y sus órganos de gobierno
están calcados de los que la Ley Orgánica determina para una Facultad.Podría decirse que su única diferencia es la de ser presidido por un Director en
lugar de un Decano, aunque en la práctica los cometidos y atribuciones de ambos no se
diferencien".-217
4.- Instituciones Privadas de Educación Superior
En el informe elevado al CDC por la Comisión Central de Educación (CCE) en abril
de 1988218, se analizaban exhaustivamente, en el punto tercero, los antecedentes legales
sobre el tema.
En lo que sigue utilizaremos parte de su contenido, en forma casi literal.
• Antecedentes Jurídicos
En la ley Nº 1825 de 14.VII.1885 (Vázquez Acevedo), se contempla la necesidad
de controlar el funcionamiento de los institutos privados de enseñanza secundaria, a los
efectos de su equiparación con los oficiales, pero no se dice nada acerca de los
establecimientos privados de educación superior (Art. 34, inc. 17), los cuales, sin
embargo, desde marzo de 1848 estaban sujetos al contralor del Instituto de Instrucción
Pública —creado por decreto de 13.IX.1847— al que correspondía, dentro de sus
atribuciones provisionales "como cuerpo supletorio de la Universidad":219
217
Comisión Central de Educación.- Montevideo, marzo de 1992.-.Miembros: Juan Carlos Carrasco, Vicente
Cremanti, A. Echaider, Horacio Cassinelli Muñoz, Jorge Ares Pons, Emilio Biasco (asesor).218
Vé. Universidad de la República, Distribuido Nº 224-88.-
219 El "Plan de Estudios y Reglamento para la Universidad de la República”, recién sería establecido al año
siguiente, por decreto del 2.X.1849.-
158
"1º.- La inspección general de la enseñanza SECUNDARIA Y CIENTIFICA
establecida por la ley de 8 de Junio de 1833, y reglamentos de estudios aprobado
por las HH. Cámaras de 30 de Junio de 1837."2º.- Determinar las condiciones a que deban ajustarse, para valgan como de curso
público, los estudios SECUNDARIOS Y CIENTIFICOS que se hagan en
establecimientos particulares."3º.- Conceder o negar habilitación para el mismo efecto, a tales Establecimientos,
tomando en el primer caso todas las garantías que juzgue necesarias."
En la ley Nº 2078 de 25.XI.1889, en cierto modo dando sustancia a lo dispuesto en
el decreto de 1847, se determinan condiciones específicas para la equiparación de los
estudiantes de institutos particulares de educación superior a los estudiantes
matriculados en la Universidad oficial 220 , señalándose, entre otros requisitos, los de
utilizar los planes y programas oficiales y rendir los exámenes ante tribunales de la
universidad estatal (Art. 6º).Obviamente, aunque no esté dicho, los títulos serían otorgados por la universidad
oficial, tanto el de Bachiller como los correspondientes a los estudios superiores.En el Art. 10º de la misma ley se establece la posibilidad de inspección - por parte
de los Decanos de la Universidad oficial - de los establecimientos privados, a los efectos
de verificar que se hallen en condiciones de dictar los cursos correspondientes.• Campos de Aplicación
La Comisión Central de Educación entendió, en todo momento, que las
condiciones fijadas legalmente para la habilitación de los establecimientos y el
reconocimiento de los títulos, solo eran aplicables a aquellas instituciones que,
voluntariamente, aspirasen a obtener el aval oficial, sin prejuicio de la posible existencia
de otras instituciones que operasen autónomamente, sujetas sólo al contralor
constitucional de sus condiciones de higiene, moralidad, etcétera (art. 68, Constitución de
la República).Esto ha sido tradicional en los otros niveles de la enseñanza, donde la habilitación
persigue fines de jerarquización social y validación de los estudios frente a los institutos
oficiales, pero no constituye una condición obligatoria a la que deban someterse todas las
220 El Consejo Central Universitario interpretó que la frase "Universidades oficiales" son las controladas,
fundadas o sostenidas por el Estado (Vé.: Res. de 29.VII.1927).-
159
instituciones docentes.En el excelente informe elevado al C.D.C. por la Dirección General Jurídica (DGJ)
(Distr. 1116/89), sobre "Aspectos Jurídicos de la Enseñanza Superior en el Uruguay", el
Dr. Emilio Biasco parece entender, en cambio, que, por razones de interés social, todas
la Instituciones de enseñanza superior están obligadas a funcionar dentro de un régimen
de contralor y habilitación oficiales, que deberá estar a cargo de la Universidad de la
República.Se comparte totalmente la opinión vertida en dicho informe (pág. 3), respecto a
que:
".. la enseñanza es un servicio social del Estado en el que convergen un
complejo de derechos (de enseñar, de aprender, de opinar, de empresa de
enseñanza, etc.), deberes (de aprender, de educarse o formarse, etc.),
garantías (respecto al goce de las libertades respectivas) y obligaciones
(ajuste y adecuación a los fines, objeto y medios prioritariamente sociales
-"interés general"- del servicio); de cuño constitucional y legal (pero también
con proyecciones internacionales); de naturaleza jurídica compleja:
individual (en cuanto a sus protagonistas: docentes, estudiantes,
instituciones), aunque radicalmente social en cuanto a sus fines (formación
permanente y generalizada de los integrantes del cuerpo social), objetivos
y medios".Sin embargo, se considera excesivamente limitante del concepto de libertad de
enseñanza, la hipótesis de que no puedan existir instituciones no sujetas a más
restricciones que las de orden general previstas en la Constitución.
Todas las limitaciones, contralores, condiciones restrictivas, deben entenderse, a
nuestro juicio, como aplicables sólo a aquellos establecimientos que voluntariamente
solicitan el reconocimiento oficial.
• Vigencia de la legislación
Sobre la vigencia de la legislación mencionada más arriba, cabe transcribir
íntegramente algunas de las conclusiones a que arriba el informe de la Dirección General
Jurídica, en sus páginas 41 y 42:
"5.- La legislación nacional, originada a fines del siglo XIX (L. 2078), está
vigente porque: a) no fue derogada expresa ni tácitamente por los textos
constitucionales que le sucedieron, ni por otras normas legales posteriores;
b) así se consideró públicamente tanto por la Universidad de la República,
160
como por el Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social, en los
informes que precedieron a la sanción de la ley 12.549.
"6.- Más aún, a partir de la reforma constitucional de 1917, y en especial
desde 1952, se produjo un descongelamiento del rango normativo de la Ley
2078 - especie de deslegalización por mandato constitucional - pasando a
regularse esa materia por medio de reglamentos autónomos emitidos por la
Universidad de la República, por medio de los cuales podrá innovar,
estableciendo normas contrarias o derogatorias del ordenamiento originario
-tal como ocurre en materia del Estatuto de sus funcionarios- todo lo cual,
dentro del ámbito propio de su especialización.
7.- En estos casos, no es necesario exigir el dictado de actos, ni esperar
pronunciamientos jurisdiccionales tendientes a reconocer la competencia
propia y excluyente que se posee; alcanza con ejercerla, mediante la
emisión de los actos regla y subjetivos correspondientes, necesarios para
el cumplimiento de los fines y cometidos respectivos."
• La legislación de la dictadura
El decreto-ley Nº 15.661 y el decreto Nº 343/984, originados durante la dictadura,
que atribuyeron al Ministerio de Educación y Cultura potestades para la habilitación de
universidades privadas y el reconocimiento de sus títulos, fueron exhaustivamente
analizados en nuestro informe sobre Expedición de Títulos, al cual nos remitimos.
Aquí nos limitamos a transcribir los argumentos expuestos en el informe de la
Dirección General Jurídica (págs. 18 y 19) que sustentan la incompetencia del Poder
Ejecutivo para actuar en un campo que se considera privativo de los órganos
especializados previstos constitucionalmente, en nuestro caso, la Universidad de la
República:
"5.- En el derecho positivo uruguayo "la Enseñanza Pública Superior,
Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán regidas por uno
o más Consejos Directivos Autónomos", (C. art. 202 inc. 1º) pero en la
actualidad sólo existen dos: la Universidad de la República (C. art. 203, inc.
2º; y Ley 12.549) ente autónomo necesario y la Administración Nacional de
Enseñanza Pública, ente autónomo contingente (Ley 15.739).
6.- Ello supone que en lo "relativo a sus servicios", tanto la Universidad de
la República como la Administración Nacional de Enseñanza Pública actúan
con el grado máximo de descentralización no territorial admitido por la
Carta Magna, lo que les permite gozar de un ámbito de especialización
161
infranqueable, tanto por parte del Poder Ejecutivo, como por parte del Poder
Legislativo.7.- En consecuencia, todo lo relacionado con la actividad estatal:
habilitaciones, inspecciones y controles, inclusive respecto de las
instituciones de enseñanza privada, y en lo que a los aspectos docentes se
refiere, esenciales para su existencia y funcionamiento, corresponde
exclusivamente a los Entes Autónomos docentes.8.- Al Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Educación y Cultura,
y otras dependencias centralizadas, sólo pueden asignárseles
competencias residuales no referidas -aunque conexas- a la materia
docente; como por ejemplo, aspectos vinculados con la higiene, la
moralidad, la seguridad y el orden públicos (C. art. 68, inc. 2º).9.- Tanto la legislación universitaria vigente (no derogada por las
constituciones de 1918, 1934, 1942, 1952 y 1966, ni por la legislación
posterior), como la ley de emergencia Nº 15.739 de 28.III.85 (Orgánica de la
ANEP arts. 13, Nº 13 y 14, y 14 Nº 11) otorgan competencia expresa para
la autorización, supervisión, fiscalización, visita, de instituciones docentes
privadas, en las ramas respectivas, atribuciones coherentes con el texto
constitucional y prevalentes respecto de las competencias ministeriales en
materia de educación y enseñanza establecidas en su redacción actual, por
el D. 407/985 de 31.7.85 (art. 1º, Nº 1º a 6º inclusives), sin perjuicio de las
competencias de principio de los entes docentes en la especialización
constitucional y legal relativa a sus servicios.10.- En su mérito, la normativa vigente, en los dos grados superiores de
valor y fuerza (Constitución y legislación) no ofrece dudas respecto a que, la
habilitación o autorización de funcionamiento, la supervisión, la fiscalización,
las visitas y demás formas de intervención estatal en el ámbito de acción de
las instituciones docentes privadas, corresponde a los Entes Autónomos
docentes, en la especialidad propia de esos servicios.Por todo lo cual, los trámites de habilitación y control realizados hasta la
fecha, ante el Ministerio de Educación y Cultura, son nulos por
incompetencia absoluta del organismo interviniente.11.- A juicio del suscripto toda institución privada que pretenda obtener
autorización estatal de funcionamiento, debe recurrir a uno de los dos Entes
Autónomos docentes existentes en el país, únicos competentes para
otorgar tales habilitaciones y efectuar los restantes controles de rigor;
162
constituyendo una verdadera herejía jurídica pretender reducirlos a meros
órganos de asesoramiento del Ministerio respectivo".No obstante, no puede omitirse la mención de un documento discrepante,
emanado del Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho, elevado al
Consejo de dicha Facultad y al CDC, con posterioridad a la fecha de elaboración de este
informe en su primera redacción.En dicho documento, si bien no se concuerda con la tesis de la potestad
constitucional sostenida por la Dirección General Jurídica, se considera conveniente que
la Universidad de la República sea el ente estatal encargado de fijar los niveles mínimos
que deben satisfacer los institutos privados de educación superior.
• La Universidad está omisa
Ateniéndose a la argumentación transcripta más arriba - en caso de compartir los
fundamentos expuestos por la Dirección General Jurídica, sólo cabría concluir que la
Universidad de la República debería establecer, con urgencia, la normativa que le
permitiera cumplir eficazmente su función de organismo competente para habilitar el
funcionamiento de instituciones privadas de educación superior y determinar las
condiciones para la expedición, el reconocimiento o la reválida de sus títulos.
Sin embargo, aún sosteniendo esta postura, por razones de conveniencia que
tienen que ver con la propia imagen social de la Universidad y con las complicaciones
académicas y administrativas que le acarrearía asumir su papel de contraloría, podría ser
recomendable la creación de un ámbito mixto, con participación de otros agentes, para
cumplir esas tareas.Y, a la vez, encargarse de la regulación de su funcionamiento, siguiendo pautas
similares a las establecidas en la mayoría de los países occidentales, incluyendo los
latinoamericanos.• Conclusiones
1.- Existen amplios antecedentes jurídicos e históricos, en nuestro país, sobre
contralor y habilitación por el Estado de instituciones privadas de educación superior.
2.- Desde la creación de la Universidad de la República, la preocupación por el
punto, ha sido permanente; en particular, el reglamento del "Instituto de Instrucción
Pública" (1848) y la ley Nº 2078 (1889), han sido muy explícitos al respecto.3.- La legislación sobre el tema no pudo ser considerada en desuso por el simple
hecho de no haberse aplicado durante muchos años, en virtud de la inexistencia de
163
instituciones privadas de nivel superior.4.- En informes previos a la sanción de la Ley Orgánica de 1958, la Universidad de
la República y el Ministerio de Instrucción Pública y Seguridad Social, reconocieron
expresamente la vigencia de la Ley Nº 2078, aconsejando su actualización para ponerla
a tono con la realidad del momento.5.- La exégesis jurídica y la práctica nacional muestran claramente que la potestad
para la habilitación y fiscalización de las instituciones privadas de enseñanza -en todos los
niveles-, ha estado tradicionalmente reservada a los organismos oficiales especializados,
previstos constitucionalmente (los denominados “Entes Autónomos de Enseñanza”).6.- Los requisitos establecidos legalmente para cumplir con ese cometido, son
aplicables a aquellas instituciones que aspiren a obtener el reconocimiento oficial de su
actividad.Aquellas que no lo soliciten expresamente, estarán sujetas solamente al contralor
constitucional de sus condiciones de higiene, moralidad, etc. (C. art. 68).7.- La idoneidad para reconocer o no el carácter universitario de las instituciones
privadas de nivel terciario, es propia de la Universidad de la República por su condición
de único órgano del Estado especializado en la educación de nivel superior.
8.- Es necesario revisar y ajustar a las necesidades actuales, la normativa vigente
relativa a los establecimientos privados de educación superior, de tal modo que quede
claramente establecido el carácter preceptivo de la participación de la Universidad de la
República en la habilitación, control y expedición de títulos de dichas instituciones@.5.- Existencia de un programa sistemático de acreditaciones
Como señala José Julio León R. “el establecimiento de un sistema de acreditación
de instituciones de educación superior en el contexto del MERCOSUR Educativo está
directamente relacionado con Ia generación de un mecanismo general, expedito y eficaz
de reconocimiento de los títulos y grados que tales instituciones otorgan, entre los países
miembros del mencionado Pacto”.-221
221 Señala el referido autor que AUn sistema de acreditación que abarque a todas Ias instituciones de
educación superior situadas en los territorios de los países miembros o asociados del MERCOSUR, compatibilizaría
adecuadamente la necesidad de agilizar los trámites de reconocimiento de títulos extranjeros en el marco de un
proceso de integración económica y cultural, con Ia responsabilidad que le corresponde a cada Estado, en orden a
resguardar Ia Fé Pública aneja a los títulos que certifican que una persona posee los conocimientos y destrezas
requeridas para ejercer una determinada profesión@.- Vé. José Julio León R.: “PROPUESTA PARA EL DISEÑO DE
UN SISTEMA DE ACREDITACION DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR, EN EL CONTEXTO DEL
MERCOSUR EDUCATIVO”.-
164
El establecimiento de un sistema automático de reválidas internacionales -aunque
sea de extensión mere sub-regional- debe estar precedido de un programa general y
sistemático de acreditaciones de instituciones y de planes de estudios.222
A tales efectos, el Grupo de Trabajo de Especialistas en Acreditación y Evaluación
(GTAE)223, consideró que, de acuerdo con la terminología habitual en cada país:
“Acreditación o Reconocimiento es el proceso mediante el cual se
otorga validez pública, de acuerdo con las normas legales nacionales, a los
títulos universitarios, garantizando que las carreras correspondientes
cumplan con requisitos de calidad previamente establecidos a nivel
regional”.-224
6.- Criterios metodológicos
En documento suscrito el 3.IX.1997, la 1ª Reunión del Grupo de Trabajo de
Especialistas en Acreditación y Evaluación de la Educación Superior, señaló que la
metodología a utilizarse podría plantearse a partir de la respuesta a varias preguntas:
a) Para qué establecer un sistema regional de acreditaciones (aspecto vinculado
a cuestiones teleológicas, acerca de finalidades y objetivos).-225
b) Qué se acredita (instituciones y/o programas) (cuestión referida al contenido,
que presupone la respuesta positiva a la cuestión de sí corresponde o no, acreditar).c) Cómo (y cuándo) se deben realizar las acreditaciones (cuestiones referentes a
222
Vé. ACTA DE LA II0 REUNION DEL GRUPO DE TRABAJO DE ESPECIALISTAS EN ACREDITACION
Y EVALUACION DE LA EDUCACION SUPERIOR, celebrada en la ciudad de Montevideo, los días 19 y 20.XI.1997,
con la presencia de las delegaciones de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.223 El GTAE se reunió en cinco oportunidades: en Montevideo (Universidad de la República), en setiembre
y noviembre de 1997; en Argentina, en mayo y junio de 1998; y en Brasilia, en setiembre de 1998.224 Para Oscar Serafini, se considera la evaluación como el proceso de definir, estructurar, obtener y proveer
información valorativa útil para la toma de decisiones sobre un componente del sistema o subsistema en estudio.- Vé.
Propuesta para un Sistema de Evaluación Institucional para unidades académicas de la Universidad.225 Se ha señalado con razón que un sistema de acreditaciones tiende al logro de los siguientes fines:
“Mantener, mejorar y garantizar la calidad de la formación de recursos humanos en el nivel superior, tanto en
instituciones públicas como privadas; -Incentivar Ia eficiencia y pertinencia de las instituciones en el cumplimiento de
sus fines. -Promover Ia evaluación y autorregulación, sobre la base de estándares de calidad y criterios de evaluación
para programas y carreras, uniformes en Ia Región.- Generar un sistema de información de gestión de la educación
superior, con datos cualitativos y cuantitativos tanto de su eficiencia interna como externa”.- Vé. José Julio León R.:
“PROPUESTA PARA EL DISEÑO DE UN SISTEMA DE ACREDITACION DE INSTITUCIONES DE EDUCACION
SUPERIOR, EN EL CONTEXTO DEL MERCOSUR EDUCATIVO”.-
165
las modalidades).d) Ante quién deberían realizarse las acreditaciones.e) A quiénes debe exigirse la acreditación.7.- Finalidades y objetivos de la acreditación
Para la Universidad de la República, las Universidades deben ajustarse a
ciertas premisas básicas:
a) Constituir, ante todo y sobre todo, un organismo destinado a reflexionar sobre
el conocimiento, en la más vasta acepción imaginable.En sentido aproximado, el D. 308/995, cuya redacción principal, fue tomada de
documentos elaborados por la Universidad de la República, establece:
“Art. 2º.- (Enseñanza universitaria).- A los efectos del art. 1º del Decreto-ley
Nº 15.661, de 29.X.1984, se considera universitaria la enseñanza terciaria
que por su rigor científico y profundidad epistemológica, así como por su
apertura a las distintas corrientes de pensamiento y fuentes culturales,
procure una amplia formación de sus estudiantes que los capacite para la
comprensión crítica y creativa del conocimiento adquirido, integrando esa
enseñanza con procesos de generación y aplicación del conocimiento
mediante la investigación y la extensión de sus actividades al medio social”.b) Integrar armónicamente la docencia superior a la generación y a la aplicación del
conocimiento, priorizando siempre la formación integral del ser humano respecto a
cualquier preocupación por aspectos técnicos específicos.
c) Mantener una permanente actitud crítica -tanto en el plano epistemológico como
en el ético- en el desempeño de todas sus funciones.d) Disfrutar de un apreciable grado de autonomía y de coparticipación, que
asegure la presencia de los órdenes en las instancias universitarias.e) Abarcar una amplia pluralidad de áreas de conocimiento.-226
En el régimen chileno vigente, se consideran objetivos específicos de la
acreditación:
226
Vé. Concepto de Universidad.166
“a) Cautelar la fe pública depositada en las instituciones de educación superior.
b) Asegurar niveles mínimos de calidad en los servicios que prestan las
instituciones.c) Proteger a los usuarios (los alumnos, sus padres, la comunidad en general).
d) Crear condiciones para el progreso e innovación en las instituciones.
e) Con el tiempo, contribuir a desarrollar una “cultura de evaluación” que se
extienda a todas las instituciones del sistema de educación superior del país.
f) Cooperar para que la opinión de las instituciones sobre las materias relacionadas
con su quehacer propio, sea conocida y considerada en los niveles pertinentes”.-227
8.- Progresiva —pero necesaria— equiparación de los recursos financieros.La finalidad última de todo sistema de acreditaciones y evaluaciones de la calidad
académica, es la de rendir cuentas a la colectividad, respecto de la bondad de los títulos
emitidos por instituciones de enseñanza extranjeras.Para lograr cabalmente dicho objetivo, las instituciones que integren el sistema,
debieran contar con ingresos razonablemente equivalentes y proporcionales al
universo formativo, a los efectos de participar en una competencia leal, en cuanto al
manejo del conocimiento, pero sin ventajas o desniveles enervantes, de índole
económico-financiero.Además, la denominada libre circulación de personas -aunque en los primeros
tiempos, sólo alcance a un grupo mínimo de beneficiarios- supone que cada EM ha dado
respuesta a la demanda interna de estudios superiores.Por último, la libre circulación de personas, supone, como requisito previo
indispensable, el establecimiento generalizado del libre acceso a las instituciones
públicas de enseñanza que integren el sistema, a los efectos de efectivizar los principios
de igualdad y libertad.9.- Acreditación de instituciones, planes, programas, etc.-
227
Vé. El Manual para la preparación de Informes Autoevaluativos, del Consejo Superior de Educación, Chile,
1993.167
Se pregunta sobre qué corresponde o qué es necesario o conveniente acreditar
a los efectos de lograr los objetivos mínimos del sistema.La cuestión se refiere al contenido de la acreditación, y presupone -prima faciela respuesta positiva a la cuestión de sí corresponde o no, acreditar las instituciones y
programas respectivos.En el régimen de reválidas vigente de la Universidad de la República, se
encuentran interesantes indicios de controles multifacéticos, institucionales y
programáticos, de los estudios requeridos para la obtención del grado académico; tales
como:
a) que hayan sido cursados en instituciones de análogo nivel académico;
b) que sean de entidad y grado comparables a los exigidos para carreras de nivel
similar.El actual sistema chileno de acreditación, prevé ciertas modalidades de evaluación
y supervisión, como:
“a) Visitas periódicas de verificación, a cargo de comisiones de Pares Evaluadores
designadas por el Consejo. Estas visitas, según el objeto de la evaluación, pueden ser
integrales o localizadas.
b) Examinación selectiva.
e) Auditorías.d) Evaluaciones específicas.e) Evaluación de los proyectos de nuevas carreras”.-228
10.- Cómo y cuándo deberán realizarse las acreditaciones
Tratándose de instituciones autónomas -por imperio constitucional o legal-, las
acreditaciones deben formar parte de un proceso voluntario y coparticipativo, a los
efectos de no afectar esa autonomía.Además, el funcionamiento del sistema, debería incluir mecanismos permanentes
de acreditación.228
Vé. El Manual para la preparación de Informes Autoevaluativos, Chile, 1993.168
11.- A cargo de quién deberán estar las acreditaciones
El proceso de acreditaciones debe partir de la autoevaluación efectuada por la
Institución o —en su caso— las Instituciones estatales de Enseñanza Superior, de cada
EM del sistema integrado, pues ellos forman parte —y en tanto que formen parte— del
Estado; y por un mínimo respeto al principio de soberanía, el Estado no puede ser
controlado por una institución derivada o dependiente, ya fuere de Derecho público o de
Derecho privado.-229
Los procesos internos de acreditaciones colectivas, deben ser conducidos por las
Instituciones Estatales de Enseñanza Superior que integren el sistema público de cada
Estado Miembro —en su calidad de representantes estatales en el campo de la educación
superior, y responsables ante la comunidad nacional e internacional—, a través de
evaluaciones, en las que participen delegados de las Universidades estatales de los
Estados Miembros.La o las Instituciones Públicas de Enseñanza Superior, a su vez, deberán acreditar
a las Instituciones Privadas de su propio país.12.- Control de procesos y control de resultados
La aparente contradicción entre un control de los procesos educativos y un control
sobre los resultados obtenidos con el funcionamiento del sistema, debe superarse
mediante la necesaria realización de controles permanentes: previos al proceso educativo,
concomitantes al iter educativo, y a posteriori al mismo.-230
13.- Conclusiones sobre un sistema comunitario de acreditaciones
1.- Excepto el caso de Uruguay, el sistema normativo comunitario del MERCOSUR,
229 Controlar la acreditación de las Universidades estatales -que son parte del Estado-, sería algo así como
que terceras instituciones o grupos de asesores, controlaran la bondad del Ejército, del Parlamento, del Poder
Ejecutivo, etc.-
En el régimen chileno Ase espera que el proceso de autoevaluación institucional reúna las siguientes
características: a) Que haya sido patrocinado por el órgano colegiado superior de la institución, y estimulado por sus
directivos superiores.- b) Que analice a la institución como un todo.- c) Que sea completo.- d) Que sea analítico, no
meramente descriptivo.- e) Cuya elaboración haya contado con la participación de la mayor parte de los académicos
y directivos que trabajan en la institución.- f) Que identifique las fortalezas de la institución y detecte las áreas que
requieren de mejoramiento.- g) Que esté orientado al desarrollo (si se identificaron problemas, deben ser encarados
y resueltos o, al menos, deben diseñarse planes para resolverlos).- h) Que se haya realizado para motivar mejoras y
para servir a los propósitos de lapropia institución.- i) Que genere un informe que compare los Criterios de Evaluación
del Consejo con la realidad institucional@.- Vé. Manual para la preparación de Informes Autoevaluativos, realizado por
el Consejo Superior de Educación, Chile, 1993.230
169
se está gestando con la participación mediatizada de las Universidades, pues los actores
directos, son los Ministros de Educación respectivos, o sus representantes directos.2.- Ello conlleva el riesgo cierto y permanente, que los organismos de enseñanza
de los distintos países, en ejercicio de su autonomía (y/o autarquía), terminen acatando
las decisiones ministeriales que invaden la especialización universitaria y exceden las
actividades ministeriales; o decidan aplicar tan sólo aquellas normas compatibles con el
ejercicio constitucional y legal de sus competencias autonómicas.3.- Las diversas propuestas y directivas gubernativas, soslayan la necesaria
equiparación técnica y económica de las distintas instituciones de enseñanza, condición
sine qua non para obtener resultados satisfactorios; pues no es posible declarar
equivalencias, respecto de estructuras con abismales diferencias de sustento
económico.14.- Sistema de acreditaciones en la Unión Europea
En la instauración de un régimen de acreditaciones en el ámbito del MERCOSUR,
no se puede ignorar la trayectoria del régimen de acreditaciones adoptado por la Unión
Europea, en los últimos años.El sistema general de reconocimiento de diplomas presupone un estándar común
de preparación para cada profesión.El establecimiento práctico de un sistema uniforme, debe contar con la existencia
de estructuras académicas autónomas, así como con las diferentes estructuras y
diversidades de los sectores profesionales -colegiados o no-.
A falta de directivas comunitarias, los Estados miembros pueden definir los
conocimientos y las calidades necesarios para el ejercicio de las profesiones y exigir la
posesión de un título que acredite dichos extremos 231; y poder reglamentar nuevas
profesiones, aunque tomando en cuenta los títulos y estudios equivalentes de los
ciudadanos de los restantes EM.Desde el Consejo Europeo de Fontainebleau, se decidió la adopción de un sistema
general de reconocimiento de títulos profesionales, adoptado por la Comisión en el Libro
Blanco, para la realización del mercado interno, presentado al Consejo Europeo de Milán
(junio de 1985); solución inspirada en la jurisprudencia del caso Cassis de Dijon -referida
a la libre circulación de mercaderías- que afirmó el principio del mutuo reconocimiento de
un producto de un EM comercializado en todo el territorio comunitario, sin oponerle otras
231
Vé. Sentencia 222/86 de 15.X.1987, dictada en el caso Heylens.170
normas nacionales que las que establecen prescripciones de orden público, sanidad,
tutela del consumidor, y otras del mismo tenor.Dichos criterios tendrían que valer, al menos como principios, para los títulos o
diplomas profesionales, en el sentido que los Estados habrían reconocido como idóneo,
el ejercicio de una profesión, considerada tal por otro EP, sin previa armonización de la
currícula de formación; sistema que evita la necesidad de elaborar directivas de
coordinación y garantiza el principio de subsidiariedad, respetando las competencias
estatales, en materia de formación profesional, imponiendo la obligación del mutuo
reconocimiento.La Comisión y el Consejo se dirigieron a resolver cuestiones como la deontología
profesional, la inscripción en los colegios profesionales, las normas fiscales y la previsión
social; recordándose que la Corte Europea, afirmó la licitud de la inscripción en los
registros profesionales, por motivos de moralidad y de respeto a las reglas deontológicas,
condicionada a que la inscripción fuera admitida a los ciudadanos de todos los EM 232, y
a que así resulte de los ordenamientos estatales internos233.Cabe recordar al respecto que, en el caso Heylens 234, la Corte Europea tomo
posición aceptando la exigencia de requisitos relativos a la posesión de las calidades
requeridas para el ejercicio de determinada profesión, bajo el imperativo de la libre
circulación de los trabajadores, a través de la adopción de directivas dirigidas al recíproco
reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos, sin distinguir si se ejercía una
actividad independiente o subordinada.Ello llevó a la emisión de la Directiva fundada en los arts. 49 y 57 (y del art. 66,
referido a los servicios) aplicable a los ciudadanos de cada EM que pretendan ejercer
como trabajador autónomo o subordinado una profesión reglamentada en un EM receptor
(art. 2º).La secuela lógico-cronológica indica que -a semejanza de lo que ocurre en la Unión
Europea con el programa ERASMUS-, en el funcionamiento de cualquier régimen
comunitario de reválidas, correspondería proceder a acreditar la bondad de los elementos
institucionales, programáticos y personales, que informan el sistema.Conviene recordar, aunque más no fuere someramente, los criterios básicos
tomados para proceder a la acreditación de instituciones de enseñanza superior.232
Caso Gullung, causa 292/86).-
233
Caso Commisione c. Grecia, S. de 14.VII.1988).-
234
Caso 222/86 de 15.X.1987.171
Dichos criterios se basan en los siguientes parámetros:
a) el tipo de institución de enseñanza superior, en comparación con otros
establecimientos del sistema nacional;
b) la calificación completa del cuerpo docente;
c) el tipo de cursos que se imparten;
d) la didáctica aplicada en los mismos;
e) la duración en años de las carreras o estudios;
f) la organización general del año lectivo;
g) el rigor de los cursos y controles;
h) la distribución de los elementos de los estudios;
i) la distribución del tiempo de aprendizaje de la teoría y la práctica;
j) la relación entre los estudios en clase y del trabajo a domicilio;
k) el contenido del estudio y de los niveles obtenidos; etc.15.- Sistema de acreditaciones en el MERCOSUR.-235
En el ámbito del MERCOSUR se ha considerado de enorme importancia la
formación de una conciencia ciudadana en favor del proceso de integración.En virtud de los principios y objetivos enunciados en el Tratado de Asunción
suscripto el 26.III.1991, se estableció que:
a) la Educación es un actor fundamental en el escenario de los procesos de
integración regional, ocupando un rol esencial en el proceso de adaptación a los desafíos
de las últimas transformaciones políticas, económicas, y científico-tecnológicas236;
235 IIIª REUNIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO DE ESPECIALISTAS EN ACREDITACION Y EVALUACION.Puerto Iguazú; 4, 5 y 6 de mayo de 1998.236
Vé. La referida Decisión 7/92 del CMC.172
b) los sistemas educativos deben dar respuesta a los desafíos planteados por las
transformaciones productivas, los avances científicos y técnicos y la consolidación de la
democracia en un contexto de creciente integración entre los países de la región;
c) resulta fundamental promover el desarrollo cultural por medio de un proceso de
integración armónico y dinámico, tendente a facilitar la circulación del reconocimiento
entre los países integrantes del MERCOSUR;
d) existe una voluntad de consolidar los factores comunes de la identidad, la
historia y el patrimonio cultural de los pueblos.-237
En todos los niveles educativos del sistema comunitario, deben armonizarse las
condiciones de acceso a los institutos de educación, la duración y extensión de los cursos,
los años de carrera, la cantidad de horas docentes y los programas.Se ha señalado que “la acreditación es un sistema de supervisión integral de las
instituciones privadas de enseñanza superior, que se realiza mediante diversos
mecanismos de evaluación periódica de desempeño que cubren las variables más
significativas del desarrollo del proyecto institucional de estas entidades: infraestructura
física, equipamiento, recursos económicos y financieros, recursos para la docencia
(bibliotecas, laboratorios, talleres, equipos computacionales), cuerpo académico,
estudiantes, servicios, investigación, extensión, etc.”.- 238
A) Estructura orgánica impulsora del sistema
Vigente el Tratado de Asunción, por decisiones del Consejo del Mercado Común
(CMC) y el Grupo Mercado Común (GMC) realizada entre los días 15-17.XII.1991 en
Brasilia, se dispuso la creación de las denominadas Reuniones de Ministros de las
Vé. Los considerandos del AProtocolo de integración educativa y reconocimiento de certificados, títulos
y estudios de nivel primario y no técnico@, en el apéndice normativo.237
238
Vé. Manual para la preparación de Informes Autoevaluativos, Chile, 1993.- De dicho documento surge
que el régimen chileno distingue entre sistema de acreditación y sistema de supervisión.- El primero tiene como
caracteres esenciales: “a) Proceso voluntario.- b) De duración indefinida.- e) Que se aplica a instituciones o
programas.- d) Conducido por organismos en los que participan las mismas instituciones, y realizado a través de la
evaluación de Pares.- e) Que tiene un doble objeto: - hacer a las instituciones responsables de las metas fijadas en
sus declaraciones de misión y objetivos, o evaluar el grado en que las instituciones satisfacen los Criterios de
Evaluación de calidad acordados por las mismas instituciones y apoyar acciones destinadas a mejorar su
desempeño.- f) Que incluye la autoevaluación como un elemento central”.- El segundo tiene como caracteres
esenciales: “a) Proceso no voluntario.- b) De duración limitada por la ley.- c) Que se aplica a instituciones.- d)
Conducido por un órgano estatal, a través de la evaluación de los pares y del mismo Consejo.- e) Cuyos objetivos
principales son: - Cautelar la fe pública depositada por la comunidad en las instituciones de educación superior.Asegurar niveles mínimos de calidad.- Proteger a los usuarios.- f) Que considera como elemento central la externa”.173
diversas áreas, constituyendo el Sistema General de Reuniones de Ministros 239, que
tienen a su cargo la preparación y armonización de políticas.Dando cumplimiento a las recomendaciones incluidas en el Protocolo de
Intenciones del área educativa, por Decisión 7/91 el CMC resolvió crear la Reunión de
Ministros de Educación del MERCOSUR (RME), con el cometido de proponer al CMC,
a través del GMC, medidas tendientes a coordinar las políticas educacionales de los EM;
hasta la fecha se han realizado quince Reuniones de Ministros de Educación de los
países signatarios del Tratado de Asunción, sobre el Mercado Común del Sur.-240
Asimismo, mediante R. 24/92 y 34/92, el GMC dispuso la creación de la Reunión
especializada de Ciencia y Tecnología 241 y de la Reunión Especializada sobre
Cultura
Asimismo se creó el Comité Coordinador Regional (CCR) del Sector Educativo
del MERCOSUR, en calidad de órgano asesor y de apoyo a la gestión de la RME, con
rotación temporal de la Secretaría pro tempore; y con funcionamiento semestral del CCR
y anual de la RME.A los efectos de apoyar la actuación de dichos órganos, se crearon: la Comisión
Técnica Regional de Enseñanza Superior (CTRES) 242 y la Comisión Técnica
Regional de Postgrado (CTRP)243.En la XIIª Reunión de Ministros de Educación, realizada en Asunción, el 11.VI.1997,
se creó:
a) un Grupo de Trabajo de especialistas en evaluación y acreditación de la
educación superior (GTEA), con el cometido de elaborar una propuesta de organización
de un sistema de acreditación de instituciones y carreras, que permita facilitar el
reconocimiento de sus títulos de grado244;
239
Vé. Decisión del CMC 11/92).-
240
Aquí va la lista de reuniones.-
241
Sobre Ciencia y Tecnología, Uruguay firmó con Argentina el acuerdo de 30.VI.1977.-
242
Aquí va el número, fecha y lugar de las reuniones.-
243 Hasta fines de 1998, la GTEA se reunió en cinco oportunidades: 1º) En Montevideo, los días 2-3.IX.1997.2º) En Montevideo, los días 19-20.XI.1997.- 3º) En Puerto Iguazú, el 4-5-6.V.1998.- 4º) En Buenos Aires, el
2-3-4.VI.1998.- 5º) En Brasilia, el 27-28-29.X.1998.244
Vé. El art. 2º del Acta de la XIIª RME.174
b) un Grupo de Trabajo de especialistas para elaborar propuestas orientadas
hacia el desarrollo de una política de lenguas para la región;
c) un Grupo de Trabajo de especialistas de Educación a Distancia, con el
cometido de intercambiar informaciones sobre esa modalidad de enseñanza y determinar
la posibilidad de iniciar la cooperación en ese campo.-245
B) Criterios básicos para la acreditación de carreras
En su IVª Reunión, el referido GTEA -reconsiderando lo resuelto en la IIIª Reunión-,
propuso un mecanismo de acreditación de carreras para el reconocimiento de
títulos y grados universitarios con miras a la habilitación profesional, en base a los
siguientes criterios.-246
• Organismo acreditador
1.- Características de la Acreditadora Nacional
La acreditación de instituciones de enseñanza deberá estar a cargo de una
Acreditadora nacional (AN), caracterizada por:
a) Ser reconocida en cada Estado Parte, de conformidad con sus disposiciones
constitucionales y legales.-247
b) Tener la calidad de persona jurídica de Derecho público interno.-248
c) Estar dirigida por una autoridad colegiada (pluripersonal).-249
d) Poseer una forma de integración que garantice la autonomía en las decisiones
245
Vé. Acta de la XIIª RME, Nº 6.-
246 Vé. Acta de la IVª Reunión del GTEA, Buenos Aires, 2-3-4.VI.1998.- En dicha Reunión se puso a
consideración la Propuesta elaborada en la IIIª Reunión del GTEA y las Recomendaciones elaboradas en la Reunión
de Jefes de Delegación del MERCOSUR Educativo, realizada en Buenos Aires el 28-29.V.1998.247
Lo que da pié para sostener que no se requiere que forme parte del Estado nacional.-
248 La formulación realizada permite sostener que debe tratarse: a) de una persona jurídica distinta del
Estado en sentido estricto; b) de Derecho público, estatal o no estatal.249 No se establece la calidad de los miembros del colegio; p.ej.: no se prevé la participación de los clásicos
órdenes universitarios.-
175
y la idoneidad de los miembros.-250
e) Cada Estado debe señalar la AN que formará el Sistema.2.- Monitoreo y cooperación inter-agencias
Con la finalidad de fortalecer la transparencia del proceso, se propone el monitoreo
y la cooperación inter-agencias acreditadoras nacionales, que se traducirán en reuniones
periódicas (anuales) de sus representantes, convocadas por la RME, para intercambiar
experiencias y asistencia técnica.-251
• Principios del procedimiento para la fijación de criterios de acreditación
El procedimiento para la fijación de criterios de acreditación, se basa en los
siguientes principios:
1) Principio de voluntariedad
Integran el sistema de acreditaciones sólo aquellas instituciones que libremente
deseen participar en el régimen de circulación regional de personas y, en consecuencia,
de acreditación automática de títulos para la realización de diversas actividades de nivel
universitario.2) Principio de la rogación
La acreditación debe ser solicitada por instituciones reconocidas en el país de
origen; y habilitadas para otorgar el respectivo título, de acuerdo a su normativa legal
interna.3) Principio de selectividad
El procedimiento de acreditación comprende únicamente las carreras
seleccionadas por la Reunión de Ministros, que cuenten con reconocimiento oficial y que
tengan egresados.-
250
No puede tratarse de una forma de integración con propuesta y designación de los poderes políticos
(como p.e.: el régimen del art. 187 de la Constitución uruguaya), pues de lo contrario se violaría en forma indirecta, la
autonomía constitucional prevista en los arts. 202, siguientes y concordantes.251 En esta Reunión se eliminó la Instancia superior ante la Reunión de Ministros, en cuanto disponía que de
los dictámenes de la AN -que producen efectos en el conjunto de la región-, la Reunión de Ministros constituirá una
instancia superior, sea de oficio (en todos los casos) o a petición de parte.-
176
4) Principio de universalidad
La acreditación se hará conforme a criterios y parámetros comunes acordados por
la RME, establecidos a propuesta de una Comisión consultiva de expertos por
disciplina,252 la cual elevará una propuesta, que deberá ser sometida a consulta de los
sectores involucrados en el tema.5) Principio de la previa autoevaluación
La solicitud de acreditación de la carrera deberá ir acompañada de un informe
autoevaluativo.-253
6) Principio de periodicidad
La acreditación tiene una duración limitada, por lo que debe ser renovada
periódicamente.La duración de la acreditación será establecida para cada carrera por la RME, en
base a la recomendación de la correspondiente Comisión Consultiva de Expertos.7) Principio de la paridad
La acreditación estará basada en el juicio de pares.La composición del comité de pares para la evaluación de cada carrera deberá
contemplar la participación de un porcentaje, no menor a un tercio, de especialistas de
otros países del MERCOSUR.-254
252 La propuesta de Puerto Iguazú, establecía que los miembros debían se designados de un listado de
especialistas que participarán en la difusión y consulta.253
La propuesta de Puerto Iguazú agregaba que debía ir acompañada de un diseño de la pauta o guía para
realizarlo.254 El sistema chileno funciona de la siguiente manera: “Las visitas de verificación son realizadas por
Comisiones de Pares Evaluadores. Para conformarlas, el Consejo designa como Evaluadores a profesionales
experimentados en el campo de la educación superior, quienes actúan como pares de reconocida autoridad como
profesores o como administradores universitarios.- El Consejo los selecciona de entre los más destacados profesores
y administradores de las universidades y los institutos profesionales que pertenecen al Consejo de Rectores.Paulatinamente se han integrado a las Comisiones de Pares Evaluadores, académicos destacados pertenecientes a
las universidades e institutos profesionales privados.- El Consejo conforma las Comisiones que visitan las diferentes
instituciones teniendo presente las siguientes consideraciones: a) Los Evaluadores que conforman la Comisión no
deben pertenecer a instituciones que estén o puedan estar en competencia directa con la institución que se visitará.b) En toda Comisión debe integrarse al menos un administrador experimentado. Los otros Evaluadores serán
profesores.- Para participar en el sistema, los Evaluadores deben, además, cumplir dos requisitos: a) Estar de
acuerdo con los propósitos, Criterios de Evaluación y métodos de[ Consejo.- b) Haber participado en un seminario de
entrenamiento para Evaluadores, conducido por el Consejo.- Esencialmente, la función del Evaluador es dar un juicio
177
• Criterios para la determinación de las carreras
El sistema de acreditaciones se aplicará exclusivamente:
a) a las carreras en que se requiera título universitario como condición para el
ejercicio de la profesión;
sobre el grado en que una institución se ajusta a los Criterios de Evaluación y está alcanzando o puede
razonablemente alcanzar sus intenciones establecidas en sus declaraciones de misión y de fines.- Además, les
compete validar la información contenida en el informe autoevaluativo y su documentación complementaria,
presentados por la institución al Consejo.- Finalmente, los Evaluadores prestan cierta asistencia indirecta a las
instituciones que visitan, no en la forma de una consultoría detallada, sino a través del intercambio con los miembros
de la institución que se produce en el curso de la visita.- Los Evaluadores están preparados para ser objetivos y
responsables, para asumir con espíritu positivo su trabajo, y para aceptar el rol de Evaluador tal como está definido
por el Consejo, teniendo presente que ejercen una función pública por encargo de un órgano del Estado.- Cuando se
trata de visitas de verificación integral, las Comisiones están compuestas normalmente por tres Evaluadores como
mínimo y, además, por un profesional de la Secretaría Técnica del Consejo, quien ha sido el vínculo operativo entre
la institución y la Secretaría, y que dentro de la Comisión desempeña la función de ministro de fe de la visita y de
Secretario. El profesional de la Secretaría Técnica que integra una Comisión no es evaluador.- Si el tamaño o la
complejidad de la institución que será objeto de una visita de verificación integral lo hace necesario, los Evaluadores
miembros de la Comisión podrán ser hasta seis.- Si, en cambio, la visita es localizada, dependiendo de la materia que
se u-are de revisar, el Consejo puede encargar la vista a Comisiones menos numerosas, o incluso, a un solo
Evaluador.- En todo caso, la Comisión estará compuesta por académicos con conocimientos y experiencia en las
áreas particulares que se trata de evaluar. Uno de los miembros de la Comisión será designado por el Presidente de
la respectiva Comisión.- El Presidente dirigirá el grupo, hablará en su representación, y asumirá responsabilidades
adicionales.- Etapas del proceso de verificación.- Las etapas que comprende el proceso de verificación son: 1) Envío
a la institución de las instrucciones y del material necesario para preparar el informe autoevaluativo.- 2) Con suficiente
anticipación a la fecha de la visita, la institución recibe un oficio de la Secretaría del Consejo en que se le comunica
que va a ser objeto de un proceso de verificación, ya sea integral, o localizado.- En dicha comunicación la Secretaría
imparte instrucciones específicas para la autoevaluación, indica el nombre del funcionario de la Secretaría Técnica
que actuará como Secretario de la Comisión y que durante el período de preparación del informe autoevaluativo estará
a disposición de la institución para prestarle asistencia, y señalará a la institución el plazo aproximado con que cuenta
para presentar su informe autoevaluativo al Consejo.- Esta notificación de la Secretaría no significa que el proceso de
autoevaluación institucional deba iniciarse sólo después de recibido el oficio de aviso. Antes bien, es recomendable
que las instituciones empiecen a desarrollar su propio ciclo continuo de autoevaluación, de tal suerte que el oficio dé
inicio, más bien, a la etapa de redacción del informe autoevaluativo que debe presentarse al Consejo. De esta forma,
el proceso autoevaluativo puede desenvolverse en la calendarización que corresponda al ritmo de trabajo y a las
necesidades particulares de cada institución. 3) Presentación del informe autoevaluativo. Este informe es
esencialmente una autoevaluación analítica basada en los Criterios de Evaluación del Consejo, directamente
orientada a la planificación y al desarrollo, y que sirve de base fundamental para la evaluación externa que realizan las
Comisiones de Pares Evaluadores por encargo del Consejo.- 4) Revisión inicial del informe por parte de la Secretaría
y de la Comisión de Pares Evaluadores designada por el Consejo.- 5) Aporte de antecedentes adicionales a solicitud
de la Secretaría del Consejo, si es necesario.- 6) Visita de verificación, que culmina con la presentación al Consejo
del informe de la visita de verificación.- 7) Respuesta escrita de la institución al informe de la visita.- 8) Estudio del
informe y de su respuesta por parte del Consejo.- 9) Informe del Consejo sobre estado de avance del proyecto
institucional.- Informe autoevaluativo.- El antecedente principal de toda visita de verificación, sea ella integral o
localizada, es el informe autoevaluativo, que deberá ser preparado por las instituciones con la periodicidad que lo exija
el ciclo de verificación de cada una.- El informe se estructura sobre la base de los criterios de Evaluación del Consejo,
en la forma que se explicará en el Capítulo 3.- El informe autoevaluativo cumple una función clave dentro del proceso
de verificación, por cuanto refleja el trabajo de autoevaluación realizado por las instituciones, es la base de la
evaluación externa que el Consejo encomienda a las Comisiones de Pares. y junto con el informe de la visita de
verificación, es fundamento del informe de estado de avance del proyecto institucional que emite el Consejo”.- Vé.
Manual para la preparación de Informes Autoevaluativos, preparado por el Consejo Superior de Educación, Chile,
1993.178
b) cuya circulación sea especialmente demandada en la región; y
c) cuyo ejercicio sea considerado de interés por el MERCOSUR.• Alcances e implicancias de la acreditación
1.- Finalidad principal del sistema
Se considera que el sistema de acreditación, posee dos efectos principales o
básicos:
a) garantizar la debida formación de los titulados; y
b) estimular la calidad de los procesos educativos.2.- Efectos del sistema de acreditaciones
El reconocimiento de títulos sustentado en la acreditación de las instituciones que
los expiden:
a) favorece la comparación de la calidad académica de los procesos de formación;
b) coloca al beneficiario en igualdad de condiciones con el titulado nacional.-255
3.- Efectos hacia el pasado (ex tunc)
El otorgamiento de la acreditación, produce efectos desde el momento en que se
presentó la solicitud.En consecuencia, y por regla general, la acreditación surte efectos sobre los títulos
de quienes hayan iniciado la carrera acreditada, durante ese año académico256, y la hayan
concluido teniendo la carrera el carácter de acreditada.Las excepciones a dicha regla, así como los criterios para su aplicación por las AN,
serán establecidas por la RME.-257
255 El Acta de Puerto Iguazú señalaba que el mecanismo de reconocimiento de títulos garantiza desde el
punto de vista académico, un nivel de formación suficiente, que admite la comparabilidad de los procesos de
formación profesional.256
El Acta de Puerto Iguazú le otorgaba efectos “a partir de la solicitud”.-
257
El Acta de Puerto Iguazú agregaba que la AN podrá, dentro de ciertos límites y mediante acuerdo fundado,
hacer excepción a esta regla en los siguientes casos: a) Cuando se trate de la primera acreditación, la AN podrá hacer
extensivos los efectos de la acreditación a graduados que hubieren iniciado sus estudios con anterioridad al momento
179
4.- Prueba de la calidad de titulado
A los efectos de la certificación de la calidad invocada, bastará la presentación del
título otorgado por la institución de educación superior que imparte la carrera acreditada.5.- Calidad de títulos de grado universitario
A los efectos de la acreditación, serán considerados títulos de grado universitario,
los reconocidos como tales por la normativa nacional de los Estados Partes.6.- Otros alcances de la acreditación
Además de los alcances señalados, la acreditación tendrá otros efectos
adicionales:
a) La información y publicidad de los dictámenes, sólo deberán referirse a los
programas acreditados.b) Debe existir un sistema de información regional que brinde antecedentes sobre
las agencias acreditadoras, los criterios de acreditación y las carreras acreditadas.
c) La primera acreditación deberá tener una duración que no exceda los cinco años;
y las restantes, según lo que se defina para cada caso.
Cuando se requiera una nueva acreditación, se entenderá que la concedida
anteriormente continúa vigente hasta el nuevo dictamen, siempre que la institución haya
presentado los antecedentes en tiempo y forma.d) El dictamen de no acreditación deberá distinguir entre las carreras con
observaciones subsanables -que pueden volver a presentarse en cualquier tiempo, una
vez cumplidas ciertas condiciones-; y aquellas en las que el rechazo implique que no
podrían presentarse dentro del término de un año.- 258
indicado precedentemente.- b) Tratándose de programas previamente acreditados, si la decisión de la AN fuera de
negar la nueva acreditación, podrá hacer extensivos los efectos previstos para la acreditación inicial a quienes hayan
cursado la mayor parte de sus estudios estando vigente dicha acreditación y se gradúen posteriormente.258 El Acta de Puerto Iguazú establecía un régimen de transición, en los siguientes términos: Es necesario
distinguir el régimen de transición, de aquella situación normal que no conduce a obtener la validez MERCOSUR. a)
En este último caso se encontrarían todas seleccionadas por la Reunión de Ministros. El reconocimiento se otorgaría
conforme al sistema general del derecho interno y los convenios, respecto de los cuales el Grupo de Trabajo sugiere
profundizar esfuerzos de homologación de los requisitos.- b) El régimen de transición propiamente dicho: alcanzaría
a aquellas carreras seleccionadas por la Reunión de Ministros.- Este Grupo de Trabajo considera necesario
establecer un mecanismo que opere hasta la entrada en vigencia del sistema de acreditación para la respectiva
180
C) Régimen recursivo
El régimen de impugnación de las resoluciones del Organo Acreditador, respecto
de los trámites de acreditaciones incoados, posee una doble vertiente:
a) Las resoluciones denegatorias de la acreditación de una carrera, sólo
serán recurribles por los mecanismos que prevea la legislación nacional y únicamente
podrán fundarse en vicios formales (cuestión de forma), que acarreen la nulidad del acto
o la existencia de manifiesta arbitrariedad.b) Las resoluciones que otorguen la acreditación, podrán ser impugnadas, aún
por causas fundadas en aspectos sustanciales (cuestión de contenido) del
pronunciamiento del Organo Acreditador, por quienes demuestres un interés jurídico259,
correspondiendo a la RME la resolución respectiva, previo dictamen fundado de una
Comisión ad hoc de Expertos.D) Bases para la implementación de un mecanismo experimental de
acreditación de carreras para el reconocimiento de títulos de grado universitarios
La 2ª Reunión de la CTRES para el reconocimiento de Estudios, Títulos y
Diplomas del MERCOSUR 260, formuló definiciones sobre títulos de grado y post
grado; considerando que:
• Títulos de grado: son aquellos que otorgan las Universidades cuyos cursos
tengan una duración mínima de 4 años o 2700 horas, y que habilitan para el ejercicio de
una profesión, la docencia y/o la investigación.-261
• Títulos de Post Grado: son aquellos otorgados por las instituciones de
Educación Superior, reconocidas por las autoridades competentes en cada país, que
acreditan la profundización de reconocimientos en una disciplina.-
carrera.- Para ello puede tenerse en cuenta algunas de las siguientes alternativas: a) Experiencia profesional previa
no menor a cinco años.- b) Prueba de conocimiento y competencias, basada en los estándares previamente definidos
y a cargo de un tribunal de especialistas del MERCOSUR.- Este procedimiento podría llevarse a cabo dos veces por
año en el país que ejerce la Secretaría Pro-Témpore.- c) Establecimiento de un mecanismo de alcance regional
basado en el Principio de la Razonable Equivalencia, previsto en el Tratado de Montevideo de 1939.259 La expresión interés jurídico, debe entenderse como interés jurídicamente protegido.260
Realizada en Asunción, durante los días 27 y 28.X.1994.-
261
Resulta excesivo hablar de habilitación para el ejercicio de la docencia o la investigación, toda vez que
tradicionalmente, para realizar dichas actividades no se requiere otra habilitación que la capacidad probada y la
idoneidad moral.181
Dentro de los cursos de Post Grado se distinguieron tres niveles:
• Cursos de especialización, de actualización y de perfeccionamiento;
• Maestrías, obtenidas en base a cursos organizados sobre la base de
conocimientos teóricos (conceptuales o metodológicos) y prácticos de las áreas
disciplinarias intervinientes, y realización de trabajo de tesis;
• Doctorados, obtenidos después de cursos que implican una sólida formación
científica, organizados sobre la base del desarrollo de disciplinas del más alto nivel
académico y la realización de trabajos de tesis.-262
• Areas de conocimiento
A los efectos de facilitar la sistematización del estudio de las carreras se propuso
su distribución en las siguientes áreas:
a) Tecnologías.b) Ciencias de la Salud.c) Ciencias Agropecuarias.d) Ciencias Humanas y Sociales.e) Ciencias Exactas.3.- PLAN EXPERIMENTAL
Atendiendo a los aspectos mas vinculados a la temática MERCOSUR en el
presente, y con la finalidad de Establecer una metodología general compatible con los
trabajos futuros, se propone comenzar el estudio con las carreras de Ciencias Contables
y Abogacía.
a) Principios generales de la evaluación
1.- Acreditación por evaluación
Como
quedara
señalado,
se
denomina
acreditación
al
procedimiento
262 En Brasil el Post Grado lato sensu comprende cursos de especialización y perfeccionamiento, con un
mínimo de 360 horas; mientras que el post grado stricto sensu, comprende las maestrías y los doctorados.-
182
administrativo mediante el cual se otorga validez pública, de acuerdo con las normas
legales nacionales, a los títulos universitarios, garantizando que las carreras
correspondientes, cumplan con requisitos de calidad, previamente establecidos a nivel
regional.Dicho proceso estará basado en mecanismos de evaluación que permitan
garantizar la debida formación de los titulados.Evaluar es formar juicios de valor, con la finalidad de calificar una actividad, de
manera sistemática y rigurosa.2.- Criterios objetivos para la evaluación institucional
La evaluación institucional supone un proceso de investigación dirigido a
determinar, mediante criterios objetivos:
a) la pertinencia de las metas establecidas;
b) los medios humanos y materiales disponibles;
c) ajuste de los medios, al resultado obtenido (eficacia);
d) ajuste del resultado logrado, al resultado esperado (eficiencia).3.- Principios generales a los que deberá ajustarse la acreditación
Las delegaciones de los EM aceptaron los siguientes principios generales:
• Respetar la soberanía de cada país en lo que se refiere a las legislaciones
nacionales.
• Preservar la autonomía de las instituciones universitarias.
• Cada país miembro se encargará de establecer internamente las negociaciones
necesarias para viabilizar las propuestas acordadas.
• Los criterios de acreditación recíprocos deberán referirse principalmente a
indicadores cualitativos.
• Los indicadores seleccionados deberán permitir la comparación de la calidad
requerida.
183
• Establecer un mecanismo periódico para los procesos de acreditación.
• Asegurar el carácter de adhesión voluntaria.
4.- Alcances de la acreditación
El procedimiento de acreditación, comprenderá las carreras:
a) De grado universitario.b) Reguladas por el Estado.c) Agrupadas por área de conocimiento.En todos los casos, se procederá mediante un tratamiento progresivo,
determinado por la conveniencia de responder a las necesidades que prevalecen en el
MERCOSUR.
5.- Criterios básicos a tomar en cuenta para la acreditación
Para conceder la acreditación, se tendrán en cuenta los siguientes criterios
básicos:
! Los mecanismos de acreditación deberán contemplar disposiciones especiales
destinadas a preservar los derechos de los titulados universitarios no comprendidos en
el sistema.
! La evaluación y acreditación en su sentido más amplio están relacionados, y
constituyen una base para la construcción de un sistema en enseñanza superior de
calidad.-263
6. Respeto de la legislación interna
263 Por otra parte, el Grupo de Trabajo definió las siguientes tareas a realizar: ! Elaboración por parte de
cada delegación de una propuesta general sobre criterios y metodología para la evaluación y acreditación de carreras,
que conduzca al reconocimiento de títulos. Establecer como fecha límite para la entrega a la Secretaría Pro tempore
el día 16.III.1998.- Asimismo, se establecieron términos para la elaboración de la propuesta: Terminología. Producto
final. Alcance del trabajo. Principios básicos. Conceptos metodológicos: - acreditación a través de evaluación, indicadores generales, - principios operativos, - definición de responsabilidades, - Encomendar a la delegación
brasilera la instrumentación de una página web destinada a facilitar el intercambio de información. - Proporcionar a la
Secretaría Pro Témpore la información disponible sobre la normativa jurídica que define los diferentes contextos de
aplicación de un sistema de acreditación. - En el marco de la definición inicial de acreditación formulada por el Grupo
de Trabajo, se acuerda que cada delegación elaborará una propuesta de abordaje conceptual y operativo de "calidad"
de la educación universitaria en los procesos de acreditación regional.-
184
En la implementación de este mecanismo se respetarán las legislaciones de cada
país.
7.- Respeto de la autonomía universitaria
Se respetará la autonomía de las instituciones universitarias.
8.- Determinación de las carreras acreditables
La acreditación estará referida a carreras determinadas por la Reunión de
Ministros, que cuenten con reconocimiento oficial y tengan egresados.9.- Criterios comunes de calidad
La acreditación se hará conforme a criterios y parámetros de calidad comunes para
cada carrera, acordados por la Reunión de Ministros, la que se deberá asesorar con una
Comisión Consultiva de Expertos por disciplina.Cada Comisión elevará una propuesta, que será objeto de consulta con los
sectores involucrados en el tema.10.- Voluntariedad de la adhesión al sistema
La adhesión al mecanismo de acreditación será voluntaria.11.- Reconocimiento en el país de origen
La acreditación podrán solicitarla únicamente instituciones reconocidas en el país
de origen, y habilitadas para otorgar el respectivo título, de acuerdo a su normativa legal
interna.12.- Informe institucional y autoevaluatorio
La solicitud de acreditación de la carrera deberá ir acompañada de un informe
institucional y autoevaluativo, preparado conforme a normas preestablecidas.13.- Opinión del Comité de Pares
En el proceso de acreditación deberá requerirse la opinión de un Comité de Pares,
el que deberá tener en cuenta los criterios y parámetros de calidad fijados.
185
La composición del Comité de Pares para la evaluación de cada carrera deberá
contemplar la participación de al menos un especialista de cada uno de los países del
MERCOSUR.14.- Periodicidad de la acreditación
Para cada carrera seleccionada, la Reunión de Ministros, indicará el lapso de
duración de la acreditación, según recomendación de la correspondiente Comisión
Consultiva de Expertos.15.- Efectos de la acreditación
Las acreditaciones tendrán validez en todos los Estados Parte.b) Criterios para la determinación de las carreras
El mecanismo señalado se aplicará con carácter experimental y gradual a carreras
en las que se requiera título universitario o equivalente legal, como condición para el
ejercicio de la profesión.
c) Procedimiento para la acreditación
1.- La acreditación de cada carrera la hará una Agencia Nacional de
Acreditación264, que reúna los siguientes requisitos:
264
En materia de Agencia Acreditadora Nacional, la situación regional es despareja.- Argentina.- Con la
aprobación de la Ley Nº 24.521 de 1995, quedó establecido un sistema nacional de educación superior, que abarca
de modo sistemático la evaluación de la calidad.- El proceso de evaluación de proyectos de nuevas Instituciones
privadas y públicas de graduación y posgraduación es realizado por el CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación
y Acreditación Universitaria).- Bolivia.- No cuenta con Agencia Acreditadora, pero se han producido avances
significativos, a través de: a) el trabajo de la Universidad Pública que realizó una propuesta de Reglamento de
Evaluación de los cursos en el área de la ingeniería; b) la circunstancia que misma Universidad concluyó una
propuesta para evaluar y acreditar los cursos en el área de la Medicina.- Respecto de las Universidades privadas, el
Gobierno inició una primera etapa de evaluación de las condiciones mínimas de funcionamiento (infraestructura,
equipamientos, bibliotecas, informatización, sistema de registro y controles confiables para estudiantes y docentes y
estabilidad institucional que garantice la permanencia de la Institución; cuyo resultado fue el cierre de seis
universidades privadas, y en otras fueron cerrados cursos que no reunían condiciones mínimas.- Brasil.- Posee un
sistema nacional de evaluación establecido por el Decreto Nº 2026/1996.- Se propone la creación de una Agencia
Acreditadora Nacional, integrada por el Consejo Nacional de Educación y la Secretaría de Educación superior del
Ministerio de Educación y Deporte.- Chile.- No posee Agencia Acreditadora Nacional.- El Consejo Superior de
Educación, organismo técnico y autónomo -creado por Ley Nº 18.962 (Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza LOCE) de 10.III.1992-, acredita institucionalmente las nuevas instituciones de Enseñanza Superior, durante el período
inicial de funcionamiento; y el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, establece un sistema de
auto-regulación consensuado, para la evaluación de los nuevos cursos de las Universidades que integran el
Consejo.-Varias Universidades autónomas acreditan cursos a través de Agencias Internacionales o inician procesos
de auto-evaluación.- Paraguay.- No posee una Agencia Acreditadora Nacional para la enseñanza superior.- Quien
habilita los nuevos cursos es el Consejo de las Universidades.- Uruguay.- No posee una Agencia Acreditadora
Nacional.186
a) Que sea una persona de derecho público, reconocida de conformidad con las
disposiciones legales y constitucionales vigentes en su país de origen.
b) Que tenga carácter pluripersonal en su conformación.
c) Que la forma de integración garantice la idoneidad de sus miembros y la
autonomía de las decisiones.
d) Que sea designada por el Estado Parte al cual representa ante la Reunión de
Ministros.
2.- La solicitud respectiva, deberá presentarse por la institución responsable de la
carrera, de acuerdo a los principios generales.3.- La Agencia Nacional de Acreditación deberá analizar la solicitud presentada, y
otorgará o denegará la acreditación de acuerdo a los criterios y parámetros comunes, el
informe autoevaluativo, la opinión del Comité de Pares y el procedimiento de la propia
Agencia.
4.- Cuando la opinión de los miembros del Comité de Pares fuera unánime
resultará vinculante para el dictamen de la Agencia Nacional de Acreditación.
5.- En el proceso de conformación de su opinión, el Comité de Pares deberá
considerar los resultados obtenidos en otros procesos de acreditación por la carrera
evaluada.
6.- El proceso de evaluación comprenderá a la carrera en su integridad,
alcanzando a los programas, cuerpo docente, biblioteca, infraestructura de servicios,
laboratorios, entre otros aspectos.
7.- La resolución que deniegue la acreditación a una carrera no será recurrible, sin
perjuicio del derecho de la institución interesada a solicitar la nulidad del procedimiento
conforme a la legislación nacional.
8.- La resolución que otorgue la acreditación podrá ser impugnada, por manifiesto
incumplimiento de los procedimientos, criterios y parámetros establecidos, por quien
tenga interés jurídico, correspondiendo a la Reunión de Ministros, resolver la cuestión
sobre la base de dictamen emitido por una Comisión de Expertos convocada al efecto.
9.- La resolución que otorgue la acreditación de una carrera será comunicada a la
Reunión de Ministros.
187
10.- El Sistema de Información y Comunicación del MERCOSUR Educativo
suministrará información sobre las agencias acreditadoras, los criterios de acreditación y
las carreras acreditadas.
11.- La información y publicidad de los dictámenes y resoluciones deberá referirse
solamente a las carreras acreditadas.
12.- La primera acreditación no deberá exceder los cinco años y las subsiguientes,
según lo que se defina para cada caso. Cuando se requiera una nueva acreditación, se
entenderá que la concedida anteriormente continúa vigente hasta la nueva resolución,
siempre que la institución haya presentado los antecedentes en tiempo y forma.
13.- La resolución de no acreditación distinguirá entre las carreras con
observaciones subsanables, que pueden volver a presentarse en cualquier tiempo una
vez cumplidas ciertas condiciones, y aquellas rechazadas cuya solicitud no podrá
reiterarse dentro del término de un año. 265
14.- Los Estados Parte se comprometen a facilitar proyectos de monitoreo y de
cooperación entre las Agencias Acreditadoras Nacionales. Para lo cual se establece la
Reunión de Agencias de Acreditación del MERCOSUR, que deberá sesionar por lo
menos una vez al año.
15.- Esta Reunión de Agencias de Acreditación implementará un procedimiento
para evaluar el funcionamiento del mecanismo de acreditación de carreras informando de
sus resultados a la Reunión de Ministros.
16.- La Reunión de Ministros dispondrá las demás medidas necesarias para el
funcionamiento del presente mecanismo y acreditación.
d) Alcances e implicancias de la acreditación
1.- Los Estados Parte, a través de sus organismos competentes, reconocerán los
títulos de grado universitario otorgados por Instituciones del nivel superior, cuyas carreras
hayan sido acreditadas conforme a este mecanismo.
2.- El reconocimiento académico de los títulos de grado universitario que se
otorgue en virtud de lo establecido en el presente documento, no conferirá, de por sí,
derecho al ejercicio de la profesión.
265 SS.
252/1988, de 20-12; 64/1991, de 22-3; 76/1991, de 11-4; 115/1991, de 23-5; 236/1991, de 12-12; y
72/1992, de 28-5.188
3.- Cuando se otorgue la acreditación, ésta producirá efectos desde el año
académico en que se presentó la solicitud.
Tales efectos, por regla general, alcanzará a los títulos obtenidos por quienes
hayan iniciado la carrera durante ese año académico y la hayan concluido teniendo la
carrera el carácter acreditada.
La Reunión de Ministros establecerá el régimen de excepción a esta regla y los
criterios para su aplicación por parte de las Agencias Nacionales de Acreditación.
4.- A los efectos del presente mecanismo de acreditación serán considerados
títulos de grado universitario o equivalente aquellos reconocidos como tales por la
normativa jurídica nacional de los Estados Parte.
Hecho en Buenos Aires, República Argentina, a los diecinueve días del mes de
junio de mil novecientos noventa y ocho.
D) LOS PLANES TRIENALES
La macrodinámica del sistema comunitario subregional de reválidas y
acreditaciones se funda en la existencia de los denominados planes trienales.Por Decisión 7/92 el CMC aprobó el Plan Trienal para el Sector Educación en
el contexto del MERCOSUR, integrante del Anexo II, del Protocolo de Intenciones de
13.XII.1991.El Plan Trienal para el período 1998/2000, fue aprobado en la RME, realizada en
Buenos Aires, en junio de 1998.-
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