1.La integracion regional - Secretaría General de la Comunidad
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L A INTEGRACIÓN REGIONAL EN LA HISTORIA Rita Giacalone Obra suministrada por la Universidad de los Andes, Mérida, Venezuela LA INTEGRACION REGIONAL EN LA HISTORIA Rita Giacalone1 (Conferencia Inaugural en el Congreso de Historia Regional y Local, San Cristóbal, Estado Táchira, Venezuela, 25 de septiembre de 2002) La integración regional, como fenómeno y como concepto, corresponde al campo de la historia económica y, por lo tanto, debe ser abordada con las herramientas teóricas provenientes de este campo. Esta presentación se divide en dos partes: en la primera, se hace una revisión de la evolución del pensamiento económico occidental desde mediados del siglo XVIII y de su influencia en la constitución de las principales escuelas de la historia económica y, en la segunda, se presentan elementos de una interpretación histórico-económica de la integración regional latinoamericana, a fin de destacar aspectos de la misma que podrían ser objeto de futuras investigaciones por parte de los historiadores. Si revisamos cómo evolucionó el pensamiento económico occidental desde mediados del siglo XVIII y su influencia en la constitución de las principales escuelas de la historia económica, encontramos que para los fisiócratas existía un orden natural “inmutable e irresistible, absoluto e inmodificable” detrás de la vida en sociedad. Quesnay y sus seguidores aceptaban también el carácter “benevolente” de ese orden, entendido como parte de “una armonía preestablecida en el orden de las cosas” y resultante de un plan divino. Para ellos el hombre es libre en la medida en que actúa en un ambiente social que “delimita y garantiza la seguridad de la propiedad.” Toda la organización de una sociedad gira en torno de este principio natural, en tanto la propiedad es lo que hace posible la vida económica puesto que de ella surge la libertad del trabajo y del intercambio o comercio de lo producido con ese trabajo.(Batista 1996: 241-242) Pero no todos los tipos de producción generados por el trabajo del hombre eran iguales. Para los fisiócratas la producción agrícola se volvía relevante cuando la propiedad adquiría certidumbre, pues a partir de esa certidumbre podía comenzar a generarse un excedente de producción más allá de las necesidades de subsistencia del trabajo. (Batista 1996: 244-246) Este excedente agrícola permitía que se desarrollara toda una trama de transacciones que vinculaban con lazos interdependientes las distintas partes de la organización social; el comercio de la producción agrícola era entonces la savia que circulaba entre todas sus partes. Pero quizás la característica más notoria de la fisiocracia fue que para sus seguidores “la realidad de las leyes naturales se presenta ante el hombre con la certidumbre que acompaña a la evidencia más incontrovertible ...” (Batista 1996: 254) 1 Ph.D. en Historia; Profesora Titular de Historia Económica, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela; Coordinadora del Grupo de Integración Regional (GRUDIR) y de REDINRE (Red para la Formación e Investigación en Integración Regional) del Programa ALFA de la Comunidad Europea; ritagiacalone@hotmail.com 1 Cuando comparamos estas ideas de la escuela francesa con las de Adam Smith en La riqueza de las naciones encontramos también la noción de un orden natural preestablecido pero éste gira en torno del principio del interés propio de los seres humanos, el cual haría que todo hombre se halle más profundamente interesado en lo que de inmediato le concierne, que en lo que le concierne a otros hombres.” (Smith en La Teoría de los sentimientos morales, citado en Batista 1996: 271). Así la división del trabajo no surgiría de la política humana sino que sería producto de la naturaleza misma del hombre que le lleva a buscar su propio interés especializándose en una actividad o, como decía Smith, “No es de la benevolencia del carnicero, o del cervecero o del panadero que esperamos la cena, sino de su consideración por sus propios intereses.”(Smith La riqueza de las naciones citada en Batista 272-273) De la interacción entre esos intereses propios de la naturaleza del hombre surgirían la división del trabajo, el aumento de la productividad, la acumulación de capital y todo lo demás, junto con la necesidad de una teoría del valor y de los precios, etc. Sólo que ya no era la agricultura sino distintos tipos de producción los que intercambiaban los hombres para establecer todo el andamiaje económico de una sociedad en un momento histórico dado. De ahí que uno de los postulados fundamentales de Smith es que “el trabajo anual de cada nación es el fondo que originariamente la suple con todas las cosas necesarias y convenientes para la vida.” (citado en Batista 1996: 281) Resulta interesante advertir también que para la época en que escribían los fisiócratas y Smith – el siglo XVIII – Giambattista Vico había ya publicado su Ciencia Nueva. En ella partía de considerar que la naturaleza del hombre es ser social y que el conocimiento histórico no surge por la acumulación de anécdotas y episodios del pasado sino que se organiza a partir de la comprensión del proceso que siguen las sociedades entre su nacimiento y su caída o muerte, pasando por su ascenso, desarrollo, madurez y declinación, etapas que se eslabonarían mediante un orden constante e ininterrumpido de causas y efectos. (citado en Batista 1996: 291) Había surgido entonces la historia moderna que, ya en la antigüedad griega Heródoto mencionaba con la misma palabra que se usaba para designar “investigación,” lo cual implicaba el acto de juzgar entre la evidencia para separar el hecho de la ficción. Los griegos separaban al historiador del poeta o del hacedor de mitos y leyendas. Estos contaban historias pero el historiador contaba sólo aquellas que se basaban en hechos obtenidos de la investigación. (The Great Ideas vol I: 711-712) Heródoto, padre de la historia, hacía esfuerzos explícitos por presentar y evaluar la evidencia sobre lo acontecido cuando señalaba, por ejemplo, “esto es lo que cuentan los persas ... mientras que los fenicios difieren de las afirmaciones persas....” Pero ni siquiera entonces todo era pasado en la historia; entre los mismos griegos encontramos a Tucídides quien hacía historia e “investigación” sobre su tiempo – era un historiador de su contemporaneidad, que además extraía un mensaje moral o ético de la historia. Con el tiempo muchos de sus sucesores, desde el mismo Vico hasta Hegel y otros, siguiendo esta tradición pretenderían también encontrar en la historia pasada y contemporánea un cuerpo de leyes y patrones de conducta que gobernarían el curso de los acontecimientos desde el comienzo hasta el fin de los tiempos humanos.(The Great Ideas vol. I: 715) 2 En el siglo XIX Carlos Marx desarrollaría y profundizaría la noción de una historia “inexorable” a partir de las ideas de Hegel acerca del enfrentamiento propio del campo de las ideas, el cual Marx llevaría al ámbito de la economía. El materialismo dialéctico surgió de la idea hegeliana de la mutación de las ideas en sus opuestos, que producía “un fluir de ideas en pugna que se fundían y dividían, animando la vida” de las naciones. Sólo que para Marx toda la historia se construye en base a factores económicos – la base material – tales como la producción y el intercambio. Son estos factores materiales los que entrarían en una contradicción recurrente en el tiempo produciendo como consecuencia el cambio histórico. La importancia de lo material o económico sería tal que determinaría la construcción de todos los otros elementos de la vida de una sociedad, incluidas sus formas de organización política y social o superestructura determinada por la base material. En la medida en que se pasaba de los mercados aislados de la Edad Media a los mercados coloniales después de los grandes descubrimientos del siglo XV se requería una nueva estructura cultural y social. No se trataba sólo de inventos tecnológicos que acompañaban los cambios sino del surgimiento de nuevas clases sociales que desplazaban a las anteriores en respuesta a las exigencias de la economía. Las clases se articulaban en relación con la base material y de la lucha entre ellas surgiría el cambio histórico. Cambio histórico, sin embargo, que para Marx está tan predeterminado como para Smith, ya que se establecen no sólo las etapas cubiertas sino también las que van a venir y sobretodo a detenerse en el tiempo cuando se alcance cierta etapa final. De esta forma, para Marx la historia económica tiene, como en las novelas, un desenlace “feliz” en el sentido que permitiría alcanzar el bienestar de la mayoría y acabaría con el cambio histórico mismo. Así las leyes del movimiento que El Capital de Marx pretendía descubrir en la realidad económica van a terminar en una serie de crisis cada vez más fuertes hasta que ese movimiento genere otro mundo feliz y sin cambios.(Heilbroner 1972: 183-215) La principal característica común de aplicar estas aproximaciones teóricas de la historia económica al análisis de los procesos de integración regional es que permiten describir los acuerdos de integración, sus estructuras y funcionamiento, examinar si han tenido algún efecto directo sobre las economías de los países miembros de esos acuerdos y hasta comparar acuerdos y efectos entre sí, pero estas descripciones, estos impactos y estas comparaciones resultan estáticos porque ninguna de estas herramientas permite analizar y comprender el fenómeno de la integración regional dentro de una perspectiva dinámica. En este sentido, tanto el marxismo como la teoría económica neoclásica dejan de lado lo que constituyen dos factores de importancia para todo fenómeno histórico: el primero es el tiempo y el segundo, las instituciones. El autor que ha reivindicado estos dos elementos en el análisis histórico-económico es Douglas North, Premio Nobel de Economía, y a continuación revisaremos su enfoque teórico para intentar luego, en la segunda parte de esta presentación, esbozar una aproximación desde las ideas de North a la historia de la integración regional de América Latina. Douglas North en su obra ya clásica Estructura y cambio en la historia económica (Madrid, 1994a) presentó una visión alternativa de la revolución industrial que los historiadores usualmente ubican como una de las principales líneas divisorias de la historia. El no negaba en ese libro que el fenómeno conocido como “revolución 3 industrial” hubiera generado cambios en la forma de vida de la sociedad europea y hasta impactado sobre el resto del mundo conocido; él resumía esos cambios en cinco: crecimiento demográfico, aumento del nivel de vida, sustitución de la agricultura por la industria como principal actividad económica, paso de una sociedad rural a una urbana y crecimiento de la tasa de cambio tecnológico. Decía textualmente: Los historiadores coinciden en que estos cambios organizativos y tecnológicos empezaron en Gran Bretaña durante los años intermedios del siglo XVIII. En los cien años siguientes, la población de Inglaterra triplicó; las ciudades crecieron y algunas de ellas se convirtieron en grandes ciudades; la renta media del ciudadano inglés se multiplicó por más de dos; la agricultura pasó de significar casi la mitad de la producción nacional a ser menos de la quinta parte; y crecieron los servicios y las manufacturas asumiendo el papel anterior de la agricultura. En este proceso, la producción de textiles y de acero se llevaba a cabo en grandes factorías dotadas de máquinas de vapor que aumentaban significativamente la eficiencia. (North 1994a: 183) El argumento de North es que esos cambios se remontaban mucho más hacia atrás que el siglo XVIII y no tenían en cuenta la principal transformación, sin la cual todas las demás no hubieran tenido lugar. ¿Cual era ésta? La mayor especificación de los derechos de propiedad. Inclusive señalaba que los principales economistas ingleses de ese siglo, entre los cuales destacaron al menos tres: Adam Smith, David Ricardo y Thomas Malthus, “se perdieron” la revolución industrial, en el sentido que ninguno de ellos fue capaz de apreciar el cambio que se estaba llevando a cabo y, menos aún, lo consideró una revolución. En realidad, el concepto de revolución industrial nació a finales del siglo XIX, cuando lo acuñó un historiador, Arnold Toynbee. ¿Cómo se explica que analistas contemporáneos capaces de registrar procesos como el de la especialización y división del trabajo, los costos de transacción, el aumento del tamaño del mercado, los efectos del aumento de la población sobre el salario y otros, no fueran capaces de entender que estaban en un proceso de revolución industrial? Dejemos que North (1994a: 184) lo conteste con sus propias palabras: “Quizás porque la trascendencia de este siglo de cambio [el XVIII] reside más en al análisis de los historiadores que en la realidad.” En otros términos, porque las herramientas de análisis con que los historiadores han enfocado el siglo XVIII son estáticas y, por lo tanto, permiten describir – y hasta cuantificar – los cambios pero no verdaderamente entenderlos en su dinamismo. Para North hay evidencias sustanciales de que la población, las rentas y la tecnología estaban experimentando cambios desde mucho antes, así como también el paso de la agricultura a la industria. La “revolución industrial” no fue una “ruptura radical con el pasado” sino “la culminación de la evolución de un conjunto de sucesos anteriores.” De esta forma, “lo que era nuevo era la magnitud de los cambios y no su carácter revolucionario.” De esta forma, North argumenta que la revolución industrial consistió en la aceleración de la tasa de innovaciones y que sus orígenes se remontan mucho más allá de la cronología tradicional, que la ubica a mediados del siglo XVIII. Los historiadores han 4 enfatizado el cambio tecnológico como el principal factor de dinamismo de los cambios económicos en la Inglaterra del siglo XVIII, pero en general antes de North no se preguntaban por qué se había acelerado la tasa de cambio tecnológico en ese período y, cuando lo hacían, desplazaban el problema hacia atrás argumentando que el cambio tecnológico se había dado por el aumento del tamaño del mercado, sin explicar cómo había podido crecer ese mercado sin el aporte del cambio tecnológico a la producción. Para North fue un cambio dentro del ámbito de las instituciones inglesas lo que hizo posible que aumentara en el siglo XVIII la tasa de innovación tecnológica, con todas sus consecuencias; y ese cambio fue la mayor especificación de los derechos de propiedad sobre los inventos. (North 1994a: 182) Antes de ese siglo existieron importantes innovaciones tecnológicas -- recordemos, por ejemplo, el molino de viento y las mejoras en los barcos de carga holandeses -- pero, en general, ignoramos los nombres de quienes las desarrollaron porque en esos siglos previos al XVIII “las innovaciones podían copiarse sin costos y sin que el inventor o innovador recibiera ninguna recompensa” (North 1994a: 187) y no había aliciente para acelerar la tasa de innovación. Pero si miramos al siglo XVIII todos recordamos los nombres de Thomas Watt, como responsable del desarrollo de la máquina de vapor y de su aplicación a la navegación, y de Eli Whitney, como quien patentó la primera desmotadora de algodón sobre la cual se basaba toda la estructura de la industria textil. Según North, fue la ley de patentes inglesa de 1624, perfeccionada a lo largo del siglo siguiente, con aspectos como marcas comerciales y derechos de autor, lo que volvió rentable el esfuerzo por mejorar la tecnología y se manifestó en una acumulación de cambios tecnológicos en la segunda mitad del siglo XVIII. De esta forma, fue un cambio institucional el que hizo posible el proceso histórico que conocemos como revolución industrial. Pero para que las instituciones pueden ser motores de cambios históricos importantes, necesitan de un segundo factor: el tiempo. Este se relaciona con el cambio institucional de dos formas: la primera, porque las innovaciones tecnológicas que se aplicaron a la industria en el siglo XVIII nacieron del stock de conocimientos acumulados previamente a lo largo del tiempo; y, segundo, porque el avance tecnológico no se agota en el proceso de innovación sino que la nueva técnica se vuelve económicamente útil cuando se genera un proceso de aprendizaje que forma personas calificadas para emplearla y para consumirla. Tanto el proceso previo como el posterior a la innovación misma necesitan la variable tiempo para poder darse. Aquí encontramos entonces los dos elementos fundamentales del enfoque teórico de Douglas North: las instituciones y el tiempo. Veamos esto con mayor detalle antes de volver a la integración regional. Según North, en la historia económica “las instituciones forman la estructura de incentivos de una sociedad y las instituciones políticas y sociales, en consecuencia, son los determinantes básicos del desempeño económico. El tiempo, en relación con el cambio económico y social, es la dimensión en que el proceso de aprendizaje de los seres humanos moldea la evolución de las instituciones.” (North 1994b: 568) Son las instituciones las que establecen límites hechos por el mismo hombre a sus interacciones; estas instituciones engloban restricciones formales, tales como las leyes, pero también informales, como las creencias aceptadas y las normas éticas. Cuando se dice que los actores económicos buscan maximizar sus intereses de forma racional, esto 5 es cierto pero se olvida señalar que esos actores van a efectuar transacciones en un ámbito regido por leyes y creencias que hacen que la información de la cual disponen sea, por lo general, incompleta y moldeada por esas leyes y esas creencias. No porque los actores sean “buenos” o “malos” sino simplemente porque aún suponiendo que los actores pudieran partir inicialmente en sus transacciones de modelos diversos y “erróneos” “el proceso de realimentación informativa y los mediadores en el arbitraje corregirán dichos modelos, castigarán el comportamiento desviado y conducirán a los actores sobrevivientes a corregir sus modelos.” (North 1994b: 570) ¿Quiénes son para North esos “mediadores en el arbitraje” de las relaciones económicas? Ellos son las organizaciones. “Si las instituciones son las reglas del juego, las organizaciones… son los jugadores.” Estas organizaciones son grupos de individuos vinculados por un propósito común para lograr ciertos objetivos y pueden ser de tipo político (alcaldía, partidos políticos), económico (empresas, sindicatos, granjas familiares), sociales (iglesias, clubes) y educativo (escuelas, universidades). Las organizaciones asumen las características que el marco institucional en que se insertan les permite tener. En palabras de North (1994b: 572): “si el marco institucional, premia la piratería, entonces nacerán organizaciones piratas; y si el marco institucional recompensa las actividades productivas, surgirán organizaciones… comprometidas con dichas actividades.” Dentro de esta concepción el cambio histórico es un proceso que está continuamente en marcha pues “resulta de las opciones elegidas día a día por actores individuales y… organizaciones.” Generalmente estas opciones tratan aspectos rutinarios que pueden reforzar las instituciones pero, a largo plazo, en forma acumulativa, las van cambiando. La fuente principal de este cambio es el aprendizaje de los individuos y las organizaciones. De todas formas, o quizás por esto mismo, “no hay ninguna garantía de que las creencias y las instituciones que evolucionan a lo largo del tiempo produzcan crecimiento económico.” (North 1994b: 575) En otras palabras, también de North (1994b: 576): “no hay garantía de que la experiencia acumulada de una sociedad los ajuste necesariamente para resolver nuevos problemas. Las sociedades que se atoran encarnan sistemas de creencias e instituciones que no logran enfrentar y resolver nuevos problemas de complejidad social.” El cambio histórico no es, por lo tanto, unidireccional. ¿Qué aporta el enfoque de North a la historia económica? Primero, que es necesario abordar los fenómenos económicos desde la doble vertiente del marco institucional y del tiempo; segundo, que no hay nada automático en la causalidad histórica; tercero, que existen tanto reglas formales como informales que explican el comportamiento económico; cuarto, que para realizar una reforma exitosa en cualquier campo económico hay que cambiar las reglas formales pero también, las informales y, quinto, que esto requiere de un período de tiempo que generalmente no es corto. Veamos ahora cómo podemos adaptar el enfoque teórico de North a la historia de la integración regional en América Latina. No se pretende hacer aquí una historia económica de este fenómeno histórico sino esbozar algunos elementos de interpretación de la integración regional latinoamericana, apoyada en los conceptos de North, con el doble objetivo de mostrar algunos aspectos de este fenómeno que todavía no están 6 bien estudiados en América Latina y de destacar la riqueza de temas que están disponibles para los historiadores en este campo. La historia de la integración regional en América Latina luce, en general, menos alentadora que la de otras regiones. Los intentos por organizar una nación unitaria sobre la base de una cultura y una herencia colonial comunes y experimentando con distintas formas de integración en el siglo XIX y la primera mitad del XX fracasaron en forma rotunda. (Carvajal 1993: 49-50) Fue luego de la segunda guerra mundial que se concretaron en acuerdos las dos primeras experiencias de integración regional con finalidad económica en América Latina y lo hicieron reflejando dos tendencias distintas: por un lado, la ALALC en 1960 buscaba una integración macro regional que rescatara de alguna forma el ideal de una unidad latinoamericana, mientras que, ese mismo año, el Mercado Común Centroamericano (MCCA) representó un esfuerzo subregional para asegurar mayor viabilidad económica a la integración mediante la unión de mercados compatibles entre sí. (Atkins 1977: 182) De todas formas ambos intentos se ubicaban en un mismo marco conceptual, que reflejaba la noción de la integración como un proceso gradual, en etapas ordenadas que se sucederían inevitablemente, según el modelo que paralelamente se estaba esbozando en Europa. Dada la importancia de éste modelo para la primera etapa, que podríamos llamar fundacional, de la integración regional latinoamericana, vale la pena detenerse en el caso europeo. En el proceso de nacimiento de la actual Unión Europea en los años cincuenta se observa la importancia de la voluntad política de los dirigentes de las dos principales naciones europeas (Alemania y Francia) que se habían enfrentado con las armas en forma recurrente desde fines del siglo XIX, voluntad que contribuyó no sólo a impulsar un proyecto destinado a terminar con los enfrentamientos bélicos entre ambos por medio de la colaboración económica sino también a perpetuar y ampliar ese proyecto en el tiempo. Otra característica del proceso europeo fue advertida ya en 1950 por Robert Schuman, uno de los arquitectos fundadores de la integración europea, cuando señalaba: “Europa no se hará de una sola vez, ni en una construcción de conjunto: se hará por medio de realizaciones concretas que creen primero una solidaridad de hecho.” (citado en Lahidji 2000: 59). Con este planteamiento concordaba pocos años después Ernst Haas (1958 citado en Trankholm-Mikklesen 1991: 3) quien definía a la integración regional como “el proceso por el cual los actores políticos en diferentes entidades nacionales son persuadidos a cambiar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o demandan jurisdicción sobre los estados nacionales preexistentes.” Haas enfatizaba que las identidades, los intereses y el comportamiento constituyen el núcleo del proceso de integración. Los actores, gubernamentales y no gubernamentales, serían los actores necesarios del proceso porque la integración no es responsabilidad exclusiva de los gobiernos sino que para este autor descansa en buena medida en un proceso expansivo que se inicia por sectores pero que, con el tiempo, adquiere su propio impulso y se expande hacia otros. Este mecanismo de expansión o derrame (“spill over”) afecta primero el comportamiento de las élites económicas pero se perpetúa porque, según sus palabras, “una vez que una industria se ve obligada a integrarse, se ajusta a 7 la situación, observa ventajas en el nuevo sistema y trabaja para la extensión del principio a aquellas áreas que considera beneficiosas, ejerciendo presión de esta manera para que los sectores no integrados sean incluidos también.” (Haas 1958: 199) Debe observarse, sin embargo, que en Europa las dos décadas que siguieron parecieron alejarse en la práctica de las ideas iniciales de Schuman y del análisis de Haas y hubo muchos retrocesos más que avances en la integración europea durante los años sesenta y setenta. Fueron los desarrollos europeos posteriores a 1985 los que reivindicaron las ideas de Haas, ya que desde entonces se ha producido una intensificación de la actividad legislativa de la entonces Comunidad Económica Europea, una expansión clara de su campo de acción y un cambio institucional a favor de la supranacionalidad. Como resultado de estos cambios, han surgido lazos funcionales más fuertes sobre los que se estructuró en 1992 la Unión Europea y, más recientemente, la moneda única. Adicionalmente resulta interesante señalar que si bien fueron intereses económicos los que propiciaron muchos de los avances integrativos en Europa, el proceso no hubiera podido avanzar sin la constitución de un sentimiento de pertenencia común entre la población en general. Prevaleció junto con esto el convencimiento que, alcanzado cierto punto, para solucionar los problemas de la integración era necesario avanzar hacia más y no, menos integración, porque las instituciones se habían ido ajustando a su existencia y hubiera resultado más costoso dar marcha atrás, abandonando tantos años de esfuerzo y construcción. Las instituciones, según las entiende North, tanto formales como informales, fueron las que apuntalaron el proceso de integración europeo y fueron desarrollándose como producto del proceso mismo de ajuste entre los actores. La institucionalización de la integración pasaría entonces por un proceso de construcción de nuevas identidades e intereses distintos de aquellos desde los cuales se originó. Internalizar una nueva visión de si mismos como individuos, como regiones y como naciones constituirían pasos esenciales de la construcción de un nuevo referente colectivo, encarnado en la integración regional. De esta forma una serie de sistemas competitivos, las naciones ubicadas en una misma región geográfica, se trasnformaría en un sistema cooperativo. El proceso se inicia con la admisión de que el consenso con respecto a la identidad previa ya no existe o existe insatisfacción frente a la identidad preexistente. En una segunda etapa del proceso, se produce una revisión crítica de las ideas sobre si mismo y sobre el otro, a partir de la cual se identifican nuevas y posibles identidades. De la teoría del espejo surge la tercera etapa: si la identidad del otro es un reflejo de las prácticas nuestras, cambiar éstas últimas implica comenzar a cambiar la concepción de si mismo que el otro tiene. El resultado final sería una síntesis en torno de un nuevo proyecto consensuado entre las distintas naciones de una misma región. (Wendt 1992: 420-421) Si observamos ahora el proceso de integración latinoamericano, lo primero que destaca es que, aunque sus primeros acuerdos reflejaron la influencia de la integración europea, los resultados han sido bastante distintos. Para Chaparro (1989: 27, 49) la integración latinoamericana ha atravesado las siguientes etapas: 1) la del despegue en los años sesenta, cuando surgieron la ALAC, el MCCA, CARIFTA, CARICOM y el Pacto Andino, 8 caracterizada por “estancamiento progresivo”, pretensiones excesivas y violación de reglas; 2) la etapa regresiva en los años setenta, cuando se agudizaron los conflictos entre los miembros de los acuerdos; 3) la etapa de reestructuración institucional de los mecanismos de integración en los años ochenta con la sustitución de la ALALC por la ALADI, el acuerdo brasileño-argentino de 1986 y el Protocolo de Quito (1987) que redefinió al Pacto Andino, todo esto sobre un trasfondo de crisis económica generalizada a partir de 1982; y 4) la etapa que Carvajal (1993: 91) denomina pragmática o de “neointegración” en los años noventa, cuando los países latinoamericanos adoptaron un conjunto de reformas que aceleraron la apertura e internacionalización de sus economías, produciendo un relanzamiento de las integración regional sobre nuevas bases (MERCOSUR, Grupo de Los Tres y acuerdos bilaterales de nuevo tipo dentro de la ALADI). Antes de analizar las características de la neointegración de los noventa, veamos cómo explicaba Chaparro (1989: 46) las causas del fin de la integración tradicional en América Latina. Para este autor estas causas fueron de tres tipos: 1) estructurales (básicamente las desigualdades entre los países latinoamericanos y las dificultades de comunicación por falta de una infraestructura que facilitara las relaciones entre ellos), 2) institucionales (inestabilidad y heterogeneidad de los regímenes políticos en especial a partir del momento en que surgieron las dictaduras burocrático-autoritarias en Brasil, Argentina, Uruguay y Chile, así como la importancia de las disputas territoriales entre miembros de un mismo acuerdo) y 3) operativo-funcionales (en la medida en que los cambios de gobierno llevaban a cambios de política económica que enfatizaban o desenfatizaban los objetivos de la integración regional). Observamos que en las causas institucionales señaladas por Chaparro se pone el acento en los regímenes políticos, los que obviamente ejercieron influencia, y en las disputas fronterizas, pero no se incluye aquello que North considera como la base de los cambios histórico-económicos: el proceso de aprendizaje generado por las interacciones diarias entre países y otros actores económicos. De esta forma, las instituciones entendidas en el sentido que North les da, estuvieron ausentes de la evaluación y la variable tiempo se entendió simplemente como la duración del lapso para llevar a cabo la desgravación arancelaria u otras medidas similares. Esta falta de atención a los efectos acumulativos de la acción integradora para generar verdaderos cambios económicos puede reflejar el hecho que estos factores también fueron ignorados o subestimados por quienes diseñaron la arquitectura de la integración sobre la base del ejemplo europeo y de la matriz de pensamiento de la CEPAL. Inclusive antes de finales de los años ochenta la integración se percibía como obra exclusiva de los estados y de los organismos de integración. El rol del sector privado, por ejemplo, se consideraba negativo, un obstáculo ya se tratara de corporaciones transnacionales o de grupos de empresarios nacionales. El estado era considerado el agente central del cambio económico que utilizaba a la integración como el instrumento para alcanzar el desarrollo. Quedaba entonces poco espacio para comprender el entramado de actores, especialmente no gubernamentales, necesarios para un verdadero proceso de integración regional, y la historia económica de la integración refleja esta falta de comprensión de la importancia de estas variables. Por lo tanto, la mayor parte de los 9 estudios sobre la integración latinoamericana analizan el proceso de negociación de acuerdos de integración, las matrices de ideas en que se apoyan, cómo se estructura la arquitectura institucional del acuerdo, qué logros se alcanzan – los cuales casi siempre son comparados en términos cuantitativos con la situación previa del comercio o de la inversión – pero la dinámica del día a día pasa inadvertida. Puede decirse que constituye un ejemplo clásico de lo que North señalaba con respecto a la historia económica en general y a la concepción de la revolución industrial. Si volvemos la mirada a la integración en los años noventa, destacan importantes diferencias con respecto a las etapas anteriores, las cuales no han pasado desapercibidas para los historiadores. Por lo general, estas diferencias se han resumido en conceptos como el de la “neointegración”, que mencionamos antes, en el cual la integración cambiaría porque ha cambiado la matriz de ideas en que se asienta, la cual pasaría de apoyarse en las concepciones de la CEPAL a basarse en las ideas económicas neoliberales impuestas esta vez no desde adentro de la región misma sino desde afuera. En esta literatura abundan, por ejemplo, las referencias al llamado “consenso de Washington.” Pero al mismo tiempo los que conceptualizan así el proceso integrador de los años noventa registran también que en el esquema tradicional el rol central correspondía a los organismos de integración regional y a las burocracias de la integración, que se encargaban de establecer las reglas de juego para las naciones miembros y de vigilar su cumplimiento, mientras que desde los noventa esos organismos y sus agentes están siendo desplazados por los Estados y el sector privado. Cada vez más los acuerdos intergubernamentales, como el MERCOSUR y el G 3 o los acuerdos bilaterales del tipo México-Chile, poseen secretarías con funciones mínimas u operan en forma directa por la acción u omisión de sus gobiernos y de los grupos empresariales interesados, o no, en esos acuerdos. En América Latina esto es generalmente descartado o minimizado como expresión de un cambio inherente al proceso mismo de integración regional, ya sea porque se considera que esos estados representan los intereses empresariales, por lo cual este desarrollo sería negativo, o porque el cambio se atribuye a una aceptación incondicional por parte de gobiernos y empresarios latinoamericanos del paradigma económico neoliberal. Sin embargo, existe poca bibliografía latinoamericana que vaya más allá de lo simplemente declarativo para demostrar que esto es así. Por el contrario, en la literatura sobre empresarios y empresas en América Latina distintos trabajos demuestran que el paradigma neoliberal no ha sido aceptado incondicionalmente ni por gobiernos ni por empresarios y que aún en aquellos países, como México y Chile, que parecen haberlo abrazado abiertamente el paradigma éste ha sufrido un proceso de adaptación a sus condiciones históricas. ¿Qué provocó entonces que se produjera este cambio en los actores de la integración? Esta pregunta puede dar origen a distintas respuestas alternativas y/o complementarias entre si pero que obviamente necesitan de estudios históricos detallados, los cuales en su mayoría no se han intentado todavía. Algunas de esas respuestas podrían ser que la mayor parte de las naciones medianas y pequeñas de América Latina había alcanzado en los años noventa una experiencia de casi treinta años con la integración regional y, aunque con limitaciones evidentes, algunas de ellas habían conseguido entretejer intereses y preferencias comunes más allá de sus fronteras nacionales; y para los 10 países más grandes de América Latina, asociados a acuerdos de integración poco profundos, como la ALALC-ALADI, los años ochenta pusieron en entredicho formas de desarrollo basadas en el mayor tamaño de su superficie, población y recursos naturales, sobretodo después de la crisis de la deuda externa, obligándolos a buscar opciones de cooperación regional antes innecesarias. Además, si como plantea North y como parece corroborar el caso europeo, las instituciones de la integración, no sus órganos políticoadministrativos, se edifican a lo largo del tiempo sobre los cimientos de la conjunción de intereses y preferencias entre ciertos actores, entre los cuales destacan los empresarios aunque no sean los únicos, puede aceptarse que se ha generado un entramado de relaciones de apoyo a la integración en distintos acuerdos. De este entramado y de estas relaciones podría esperarse el desarrollo de un proceso de profundización – y/o ampliación – según los casos, similar al europeo. Pero también una lectura de la integración de los años noventa desde una perspectiva de lo que ignoramos sobre ella, no sólo desde la perspectiva de North sino en general, puede expresarse en preguntas que podrían materializarse en problemas a investigar. Por ejemplo: 1) ¿cómo se explica que el agotamiento de la integración “tradicional” se había dado antes de que los gobiernos latinoamericanos impulsaran sus famosos paquetes de reformas estructurales, o sea antes del triunfo del paradigma?; 2) ¿por qué las formas que asumieron los acuerdos de integración variaron de todas maneras entre ellos en esa década si el paradigma era el mismo?; 3) ¿por qué aún los países que luego retrocedieron en sus reformas estructurales siguieron manteniendo nuevas formas de integración adoptadas en los noventa? Actualmente asistimos a un proceso histórico en el cual afloran cada vez más demandas hacia el ámbito de la integración regional. Distintos actores no gubernamentales, no sólo los empresarios, hacen oir su voz para ser admitidos al proceso pero, lamentablemente, algunos lo hacen partiendo de esquemas superados, en los cuales los organismos de administración de la integración eran los actores principales y hacia su participación formal en los mismos se dirigen muchas de esas demandas. Además se les olvida lo que señalaba North respecto a que “crear instituciones que alteren el costo-beneficio a favor de la cooperación en el intercambio impersonal—así como en el intercambio entre países -- es un proceso complejo”, (North 1994b: 579) porque no sólo implica crear instituciones económicas para esa cooperación, sino que exige que éstas sean acompañadas por instituciones de otro tipo que también deberían ser las adecuadas. La cooperación entre actores económicos, sean éstos individuos, empresas o como en el caso de la integración regional, países, “es difícil de mantener cuando el juego no se repite, cuando no hay información acerca de los demás participantes y cuando éstos son muchos.” Lo mismo puede decirse de los actores no económicos y, de esta manera, a la explosión de demandas que hoy vemos le seguirá posiblemente una etapa de incorporación formal, pero sin el proceso de aprendizaje a lo largo del tiempo, mucha de esa incorporación va a quedarse en el camino. Mejores posibilidades de supervivencia tiene, sin embargo, una propuesta como la que acaba de presentarse en MERCOSUR, donde se habla por primera vez de construir algo semejante a la Unión Europea, con políticas agrícolas comunes y condiciones de 11 igualdad de competencia entre sus miembros, así como una eventual moneda única común o la coordinación de sus políticas cambiarias entre Argentina y Brasil. ¿Por qué esto es hoy factible? Porque aunque con problemas y debilidades se han construido algunas instituciones que ya descansan sobre metas y expectativas comunes y porque la situación de crisis profunda, que afecta a los países miembros del MERCOSUR podría ocupar el lugar que la amenaza bélica ocupó en los orígenes del caso europeo. En este sentido podemos señalar que la crisis , por lo menos, ha obligado a una revisión crítica de la propia identidad nacional, la cual pudiera derivar en la búsqueda de una identidad regional más amplia y consensuada. En otras palabras, el MERCOSUR nació de una propuesta política de cooperación apoyada en los procesos de democratización de Brasil y Argentina en los años ochenta, buscó incorporar luego a los actores empresariales en los llamados acuerdos sectoriales y se puso en marcha con poca burocracia y mucha voluntad política. El proceso generó durante casi diez años sus propias demandas de ensanchamiento y consolidación, por ejemplo de coordinación de las políticas económicas, las cuales fueron desoidas por los actores gubernamentales y el precio de esto fue una crisis impensable poco tiempo antes por su magnitud y sus consecuencias sociales. Relanzar el MERCOSUR avanzando hacia “más integración” se corresponde tanto con el proceso similar vivido en Europa a fines de los años ochenta como con las ideas de North sobre cómo se generan cambios en la historia económica. Para él estos cambios son producto de acción de instituciones -- que pueden ser formales pero casi siempre son más importantes si son informales -- que generan su propia dinámica a lo largo del tiempo, mediante un proceso de aprendizaje que se va acumulando hasta que de alguna manera se manifiesta más en lo formal que en lo informal y es reconocida por los actores gubernamentales y, por supuesto, por los historiadores también. Si aplicamos los conceptos de North a la integración regional en América Latina podemos comprender la alta tasa de fracaso que se observa en los acuerdos establecidos entre 1960 y 1990 desde una perspectiva alternativa. Asimismo, que los que han subsistido hasta ahora y tienen mejores opciones de permanecer en el tiempo son aquellos en que se observa mayor tasa de intercambios económicos pero que también, como efecto “derrame”, han generado redes de apoyo que van más allá de lo estrictamente económico. Para los historiadores, el tema de la integración regional, de la nación, la región y aún de la frontera dentro de los nuevos procesos, debería encararse con rigurosidad, prestando atención a los aportes que vienen tanto desde la teoría histórica como de la economía pero también buscando conocer y analizar los muchos aspectos del desarrollo de esos conceptos en América Latina que aún ignoramos. Carecemos de una historia de la socialización de los actores empresariales y sindicales en los distintos acuerdos de integración pero abundamos en análisis, inclusive bastante repetitivos, de paradigmas de la integración que las más de las veces nunca se concretaron en esos términos exactos en ningún acuerdo específico de integración latinoamericano. Ignoramos qué impacto han tenido, si es que tienen, las redes informales de la llamada “comunidad epistémica” latinoamericana ya sea sobre la decisión de sus gobiernos de avanzar o mantener la integración o sobre algún acuerdo de integración regional, o sobre el concepto mismo de frontera, pero repetimos críticas y análisis de la globalización como 12 si todos nuestros fracasos y errores fueran responsabilidad de actores extraregionales y los latinoamericanos no tuviéramos responsabilidad en ellos. Para concluir, recordemos a otro Premio Nobel, Joseph Stiglitz, (2002: 225) para quien el desarrollo es una transformación, un cambio que requiere de tiempo para afirmarse y que no pasa sólo por decisiones de tipo económico. Para él los países en vías de desarrollo no se encuentran en esa situación simplemente porque tienen menos capital que los desarrollados, sino porque su capital humano está restringido por la falta de conocimiento. Las universidades y sus profesores y estudiantes tienen en estos países una importancia crucial, casi un deber, de trabajar para crear ese conocimiento pero un conocimiento útil en el sentido que se base sobre investigaciones sólidas. Deben aspirar por lo tanto a solventar la brecha en la información – o el problema de la información imperfecta y la falta de transparencia a que se refiere Stiglitz – y esto no puede hacerse sino se exploran nuevos caminos teóricos y metodológicos que permitan cubrir las lagunas de desconocimiento sobre el proceso de integración regional en América Latina. Hay algunos intentos que van en esta dirección pero debieran ser más y más consecuentes también, de forma que en futuros congresos de historiadores se pudiera evaluar lo realizado y pensar en términos de construcción de una propuesta de análisis y un enfoque teórico de la historia económica con rasgos propios de América Latina. 13 REFERENCIAS - Atkins, Pope. 1977. Latin America in the International Political System (London: Westview Press) - Batista, Asdrúbal. 1996. Límites de la economía política. Consideraciones acerca de una ciencia histórica (Caracas: Editorial Panapo) - Carvajal, Leonardo. 1993. Integración. Pragmatismo y utopía en América Latina (Bogotá: Textos) - Chaparro Alfonso, Julio. 1989. “¿Por qué ha fracasado la integración latinoamericana (Caracas: Monte Avila) - The Great Ideas. 1982. Volume I (Chicago: University of Chicago) - Haas, Ernst. 1958. The Uniting of Europa (Stanford: Stanford University Press) - Heilbroner, Robert L. 1972. Vida y doctrina de los grandes economistas (Madrid: Aguilar) - Lahidji, Reza. 2000. “Balance y perspectivas de la construcción europea” Capítulos del SELA 59 (mayo-agosto) - North, Douglas C. 1994ª. Estructura y cambio en la historia económica (Madrid: Alianza) - North, Douglas C. 1994b. “El desempeño económico a lo largo del tiempo” El Trimestre Económico (México) vol. LXI: 4, N° 244 (octubre-diciembre): 567-583. - Reyes, Giovanni. 2000. “Cuatro décadas de historia económica de América Latina” Capítulos del SELA 60 (septiembre-diciembre) Stiglitz, Joseph. 2002. “Teoría de la información imperfecta: implicaciones de la política económica” Comentario Internacional N° 3 (primer semestre) 14 - Trankholm-Mikkelsen, Jeppe. 1991. “Neo-functionalism: Obstinate or Obsolete? A Reappraisal in the Light of the New Dynamics of the EC” Journal of International Studies 20, 1 (Spring) - Urquidi, Víctor y Gustavo Vega Canovas. 1991. Unas y otras integraciones (México: El Colegio de México)
