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NUEVA SOCIEDAD ¿Juntos pero no revueltos?
Nueva Sociedad
Separatas
Lilian Bobea
¿Juntos pero no revueltos? De la militarización policial al
policiamiento militar: implicaciones para las políticas de seguridad ciudadana en el Caribe
Artículo aparecido en Nueva Sociedad 191, mayo-junio 2004, pp.
90-102.
NUEVA SOCIEDAD Lilian Bobea
¿Juntos pero no
revueltos?
De la militarización
policial al policiamiento militar:
implicaciones para las políticas
de seguridad ciudadana
en el Caribe
Lilian Bobea
El presente artículo trata
sobre el uso de las Fuerzas
Armadas como un recurso
estatal para frenar el auge de
la criminalidad en países
como la República
Dominicana, en momentos en
que la presión social aboga
por una desmilitarización de
las policías, lo que plantea
un nuevo dilema a la
profesionalización y a la
democratización del ejercicio
policial, así como
al involucramiento
y relacionamiento
de la ciudadanía en los temas
de seguridad pública,
alejando las posibilidades
de control civil sobre las
políticas y los recursos
orientados a garantizarla.
P
ese a la creciente presión social que existe en la República Dominicana
para que se desmilitarice la institución policial, las prácticas militarizantes
que caracterizan sus orígenes están más vigentes que nunca como resultado de
la progresiva asunción de funciones policiales por parte de los cuerpos castrenses, a fin de garantizar la seguridad del Estado por encima de todo.
Lilian Bobea: socióloga dominicana (MA, State University of New York, Binghamton); investigadora y docente de Flacso - República Dominicana; autora de Soldados y ciudadanos en el Caribe, Flacso,
Santo Domingo, 2002; y de Entre el crimen y el castigo: seguridad ciudadana y control democrático en
América Latina y el Caribe, Nueva Sociedad, Caracas, 2003.
Palabras clave: militarización policial, control público, seguridad ciudadana, Caribe.
Nota: Este artículo fue originalmente presentado en la conferencia «Políticas de defensa: desafíos
externos y restricciones internas» organizada por Rut Diamint, en Buenos Aires, el 26 de septiembre
de 2002, y publicado por el Latin American Program del Woodrow Wilson International Center for
Scholars como un informe especial con el mismo nombre (edición al cuidado de Tamara Taraciuk).
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La policía dominicana se ha conformado por procesos de transferencia de militares activos, y ha estado comandada desde su constitución por oficiales de las
Fuerzas Armadas1. Históricamente se ha utilizado a los militares en tareas de
contención de huelgas, represión política e incluso desalojo de tierras2. Hasta la
fecha ha sido imposible superar el escollo de la
subordinación de las fuerzas policiales a la mili- Los militares
tar, y también que ellas establezcan una relación han pasado
más bien horizontal con las estructuras castrenses a redefinir sus roles,
y menos vertical con la sociedad dominicana.
ya no solo
como guardianes,
La otra cara de esa moneda no solo refleja el carác- sino también como
ter policial que define el origen de la Guardia Na- reconstructores
cional, la Guardia Rural, el Ejército nacional hasta
de la nación
llegar a las actuales FFAA; adicionalmente el proceso de «institucionalización» del organismo militar dominicano traza una trayectoria de diferenciación, mimetización y finalmente asimilación de la función policial, que amenaza actualmente la naturaleza misma de los cuerpos castrenses. Esa
tendencia se exacerba con los cambios en el ámbito de la seguridad nacional y
hemisférica: la pérdida de relevancia de la función de defensa y su orientación al
ámbito interno, la crisis de identidad por la que han atravesado muchos ejércitos
en la región, y la necesidad de reconvertirse para sobrevivir a esos cambios.
Un poco de contexto
Los eventos que marcaron las últimas décadas del siglo pasado y los inicios del
presente, entre los que cabe destacar el fin de la Guerra Fría, las experiencias
democratizadoras, así como los procesos de ajuste macroeconómico por los que
atravesó la mayoría de los países latinoamericanos y los pequeños Estados
caribeños, si bien catapultaron el agotamiento de modelos de supremacía militar, dejaron también a la mayoría de estos Estados embarcados con unas fuerzas armadas y de seguridad desproporcionadas en relación con los exiguos
presupuestos, con la capacidad política e institucional para ejercer control sobre ellas, y con el grado de tolerancia ciudadana ante la falta de control civil y
1. Desde la constitución de la Policía Nacional, a mediados del siglo XIX, 42 jefes de la policía, de un
total de 64, han provenido de las FFAA.
2. La huelga nacional que tuvo lugar durante la primera semana de noviembre de 2003, y que arrojó
un saldo de siete muertos y centenares de heridos, fue calificada por algunos como «una guerra», en
alusión a la cantidad de militares desplegados. Las denuncias al respecto motivaron que el secretario de las FFAA, teniente general José M. Soto Jiménez, saliera en defensa de los cuerpos castrenses
declarando que «Las Fuerzas Armadas participaron en auxilio de la Policía Nacional en la disuasión
y en la prevención de desórdenes que podían ser mayúsculos» en El Caribe, 12/11/03.
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La reiterada
práctica
de los gobiernos
de emplear militares
en actividades
que trascienden
su tradicional
campo de incidencia
constituye
una tendencia que
va reafirmándose
los temores de que eventualmente se produzcan
nuevos asaltos castrenses al poder. Esta realidad
colocó al liderazgo político regional en la difícil
situación de tener que encontrar un nicho adecuado para que las fuerzas de seguridad ejerciesen sus funciones en los nuevos ámbitos que les
corresponden, mientras sectores proclives a la
ampliación de espacios democráticos exigían al
mismo tiempo que se propiciara un equilibrio
más favorablemente democrático de las relaciones cívico-militares.
Una salida a este dilema ha sido la redefinición y
mayor «elasticidad» del concepto de seguridad. Como resultado, es cada vez más
común la tendencia a articular la seguridad y el desarrollo, identificando la pobreza y la desigualdad social como los potenciadores más determinantes de
conflictos intraestatales, de ingobernabilidad y de la hiperbolización de la inseguridad. En consecuencia, los militares han pasado a redefinir sus roles, ya no
solo como guardianes, sino también como reconstructores de la nación, facilitadores, propiciadores y protectores de los intereses internos públicos y privados.
Progresivamente han ido asumiendo nuevas funciones en el campo de la seguridad ciudadana, la acción cívica y el desarrollo estratégico nacional, incorporando estos componentes a su propia doctrina militar, diluyéndose así de manera
muy pragmática la separación operativa entre seguridad ciudadana y defensa.
Hal Klepak destaca las razones para la asimilación de esos roles duales al afirmar que «los gobiernos entienden que los militares constituyen un recurso accesible, subordinado, disciplinado, expandido y armado»3. Para los militares
latinoamericanos y caribeños, la asunción de estas funciones tangenciales propone una salida a su crisis de reinserción social.
Así, la reiterada práctica de los gobiernos de emplear militares en una miríada
de actividades que trascienden su tradicional campo de incidencia constituye
una tendencia que va reafirmándose4. En América Latina, la lucha antinarcóticos
3. «Unreasonable Expectation Usually Bring Disappointment: The ‘New’ Missions of Latin America’s
Armed Forces Twelve Years after the Cold War», trabajo presentado en la Latin American Studies
Association (LASA), Washington, septiembre de 2001.
4. De manera más enfática, en Estados Unidos los eventos del 11 de septiembre de 2001 propiciaron
un giro dramático en materia de seguridad interna y reabrieron un viejo debate alrededor de la ley
Posee Comitatus, que desde 1878 rige el uso de fuerzas militares para la aplicación de la ley a civiles
dentro de esa nación. La ley, que surgió en el contexto de la guerra civil, reiteraba el uso exclusiva-
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ha sido el caballo de Troya para la ratificación de militares en actividades de
orden público y policiales en países como México, Colombia, y los de la región
andina y el Caribe. En este sentido, han fluido recursos a través de programas
privados auspiciados por proveedores norteamericanos de armas pequeñas,
de los cuales se han beneficiado compañías privadas de seguridad y de venta
de arsenales, con frecuencia propiedad de militares activos y oficiales policiales.
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Ello no deja de tener derivaciones contraproducentes, especialmente en mercados muy abiertos y desregulados, donde muchas armas son obtenidas de manera ilegal por bandas criminales que luego logran legalizarlas por canales oficiales involucrados en actividades ilícitas. Correlativamente, en no pocos casos
el know-how, la accesibilidad y la inexistencia de controles internos y externos,
han propiciado las condiciones favorables para el
En Jamaica, involucramiento informal de agentes policiales en
acciones actividades relacionadas con lavado de dinero y tráarbitrarias fico de armas en países con poca tradición de rendiconducidas miento de cuentas por parte de los cuerpos de seguripor militares dad, como en los casos de Haití y la propia República
han derivado Dominicana.
en numerosos
ajusticiamientos
de supuestos
delincuentes
y sospechosos
Crecientemente, la lucha antiterrorista ha probado ser
el pie de amigo que han utilizado gobiernos impopulares para institucionalizar la violencia y ejercer el
control social a través de sus organismos policiales y
militares de seguridad. En la mayoría de los países
del Caribe donde también existen FFAA, los cuerpos policiales cuentan con
unidades SWAT de asalto y contrainsurgencia urbana. En la República Dominicana estas unidades de fuerza conjunta son las encargadas de enfrentar las
manifestaciones cuando la resistencia popular alcanza un punto álgido. Los
policías, trajeados en ropa de camuflaje y con las caras pintadas, portando y
usando armas largas, no tienen en verdad muchos elementos que los distingan
de «los SWATs» de las FFAA. De hecho, ambas unidades se intercambian efectivos, comparten el mismo entrenamiento y planifican la disuasión contra la
insurgencia popular urbana. En verdad, la diferencia estriba en las responsabi-
mente exterior de la fuerza militar y los aparatos orientados a la guerra y la defensa, como una
forma de garantizar el respeto de los derechos humanos en el ámbito nacional. Aunque es sabido
que en el pasado la ley per se no siempre ha impedido que los gobiernos utilizasen la fuerza militar
dentro de la nación, además ha sido enmendada a fin de posibilitar el involucramiento y entrenamiento militar de la policía estadounidense en actividades antinarcóticos, y la creación de unidades
SWAT (por su denominación en inglés: Special Weapons and Tactics) en circunscripciones policiales
con más de 50.000 habitantes. Sin embargo, la Posee Comitatus confronta serios problemas en el marco del reforzamiento de la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado. Su naturaleza restrictiva continuará siendo materia de debate en el contexto de la nueva realidad de seguridad que confronta EEUU, pero también tiene implicaciones más allá de las fronteras estadounidenses y se observa en las iniciativas desarrolladas por el Comando Sur en el Caribe. En los últimos años, militares
norteamericanos de este comando han estado directamente involucrados en entrenamientos conjuntos de militares y policías (programas tradewinds); funciones policiales de control y restablecimiento del orden público en Haití; supervisión y entrenamiento de militares y policías para el control fronterizo República Dominicana/Haití; inspección de cárceles dominicanas y entrenamientos
en derechos humanos.
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lidades de más largo alcance y los niveles de
mayor autonomía propios de los organismos
castrenses, que van en detrimento de la institución policial5.
En la República
Dominicana,
las demandas
de diversos sectores
de la ciudadanía
al Gobierno
se tradujeron
en la incorporación
masiva de militares
a las tareas de control
del orden público
De lo dicho, no es aventurado afirmar que si
hay un campo donde los militares se sienten
más en casa en este proceso de reconversión al
que aludimos es el de la seguridad ciudadana
y el control del orden público, en la medida en
que éste se plantea como una extensión «natural» de sus funciones originarias como garantes de la soberanía y la integridad territorial,
roles por demás característicos de los ejércitos caribeños y aspectos ambos que
coadyuvaron a la conformación y consolidación de sus respectivos Estados.
Adicionalmente, el empleo de las FFAA como un recurso para frenar el auge de
la criminalidad ha ido de la mano con la incapacidad de los gobiernos para
aplicar políticas preventivas e integrales de control de la delincuencia.
Pese al hecho documentado de que los países del Caribe aún poseen en promedio tasas de criminalidad relativamente bajas en comparación con el resto de
América Latina6, en el plano interno, la tendencia de los gobiernos del área ha
sido al endurecimiento de las prácticas y mecanismos coercitivos y, consecuentemente, al reforzamiento geométrico de sus estructuras policiales y militares
en el combate al crimen callejero, en la misma proporción en que desatienden
el enfrentamiento de la criminalidad organizada y de cuello blanco.
Amparados en el argumento de que la sofisticación de la delincuencia en el uso
de técnicas, métodos y recursos para ejercer sus acciones supera la capacidad
5. En una de las últimas protestas escenificadas en Santo Domingo, el secretario de las FFAA declaró
que: «Los llamados a huelga son legítimos, pero las Fuerzas Armadas estamos para evitar que se
caldeen los ánimos», advirtiendo que «los cuerpos castrenses han elaborado un plan de contingencia para prevenir sucesos lamentables» (El Caribe, 4/11/03). Pocos días más tarde, en una reunión
convocada por el presidente de la República con los cuerpos castrenses y la policía, el mandatario
dio órdenes a los organismos de seguridad para que «tranquearan» a los jóvenes que participaran
en la protesta que había sido convocada. Para los pobladores, la salida de «los SWATs» a la calle
probablemente signifique el fin de la protesta; la gente se recoge porque teme por su vida, y, ciertamente, el riesgo de perderla es incuestionablemente más alto que en los enfrentamientos cotidianos
con los «cascos negros», como se denomina a la policía común.
6. A excepción de Puerto Rico, cuyas tasas de homicidios están por encima de 20 muertes por 100.000
habitantes, y de Jamaica, donde la violencia política y el número de víctimas como consecuencia de
la brutalidad policial impone un sesgo importante en las tendencias comparadas con América Latina, las tasas de homicidios en los pequeños Estados caribeños están entre 15 y 18/100.000 habitantes.
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de las policías para combatirla, el liderazgo regional gobernante, civil y militar,
ha justificado el involucramiento de las FFAA, asumiéndose implícitamente la
criminalidad como una cuestión de guerra, sujeta a ser librada en el campo de
batalla interurbano y fundamentalmente en los barrios económica y socialmente
marginados.
Diversas iniciativas han sido puestas en marcha a lo largo del Caribe, entre
ellas la creación de unidades conjuntas de patrullaje en la República Dominicana y Puerto Rico, y una fuerza anticrimen militar-policial (la Crime Management
Unit) en Jamaica, encargada de realizar redadas, patrullar y conducir chequeos
en barrios populosos y áreas turísticas e imponer Estados de sitio. En adición a
la conformación de instancias y estructuras mixtas, también se han conformado componentes operativos que tienden a hibridizar las instituciones de control vía la creación de «aparatos». Entre éstos son cada vez más comunes las
unidades de patrullaje mixtas y antiterroristas. Básicamente los gobiernos han
expandido las funciones de los cuerpos de seguridad para su incursión y desempeño en esos nuevos escenarios. Tal es el caso de la ampliación de funciones
de la Island Special Constabulary Force (ISCF) de Jamaica, realizada por la presente administración para incluir responsabilidades relacionadas con la seguridad de los puertos, tráfico, agricultura y medio ambiente. Esta medida se ve
como una forma de garantizar el control centralizado de las unidades operativas
encargadas de la aplicación de la ley y, de acuerdo con el primer ministro P.J.
Patterson, busca «enfrentar la creciente incidencia del desorden público que
enfrenta el país» (The Gleaner, 25/10/00).
Estas modalidades de interface entre militares y policías presentan la particularidad de que, al orientarse a la solución de situaciones críticas, captan las simpatías de sectores de la ciudadanía que entienden que los militares están cumpliendo con una función social de control de la delincuencia. Sin embargo, denuncias
crecientes provenientes de organizaciones civiles pro derechos humanos y de
participación ciudadana, como Jamaicans for Justice en Jamaica y la Fundación
Institucionalidad y Justicia en la República Dominicana, cuestionan la efectividad e implicaciones de la creciente implementación de tales unidades. En Jamaica, acciones arbitrarias conducidas por militares han derivado en numerosos e innecesarios ajusticiamientos de supuestos delincuentes y sospechosos, y
también han contribuido a exacerbar la confrontación entre presuntos delincuentes y fuerzas de control en áreas densamente pobladas de los barrios marginales –con desenlaces extremos, como sucediera en una operación conjunta
en Tivoli Gardens, Kinstong, donde murieron 27 personas en un enfrentamiento entre las fuerzas de seguridad e individuos armados (The Gleaner, 25/10/00).
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En julio de 1999, el primer ministro Patterson, habiendo declarado previamente que el país se encontraba «en guerra» contra los criminales, anunció la asignación de tropas de la armada jamaiquina para el reforzamiento de la seguridad de 15 áreas de la ciudad de Kingston7.
En la República Dominicana, las demandas de diversos sectores de la ciudadanía al Gobierno, para que tomase medidas efectivas frente al percibido auge de
la criminalidad, se tradujeron en la incorporación masiva de militares a las tareas de control del orden público, y en la conformación de batallones mixtos de
patrullaje policía-FFAA, sin mediar protocolos claros de procedimiento entre
ambas instituciones, ante el servicio que estarían supuestos a brindar a los ciudadanos.
En términos del impacto institucional de estas iniciativas, si bien algunas tienen un carácter provisional y tienden a desarticularse cuando el peligro previsto desaparece, otras, por el contrario, resultan más permanentes, en la medida
en que modifican las estructuras institucionales de los cuerpos del orden para
adaptarlos a las nuevas necesidades y tareas. Se
crean instancias de mando, se incorporan nue- La labor de apoyo
vas normativas y reglamentos y se abren nue- a las instituciones
policiales permanece
vos presupuestos para tales fines.
como una
De esta suerte, en lugar de promoverse la racio- de las funciones
nalización de los recursos destinados a las fuer- explícitas
zas de defensa, y su reorientación para entrenar, de los cuerpos
equipar y aumentar las capacidades de los orga- castrenses
nismos policiales, los gobiernos han tendido a dominicanos,
transferir funciones de los últimos a las primejamaiquinos,
ras. Así, la labor de apoyo a las instituciones
guyaneses,
policiales permanece como una de las funciones
cubanos,
explícitas de los cuerpos castrenses dominicanos,
jamaiquinos, guyaneses, cubanos, barbadenses barbadenses
y trinitarios –por mencionar algunos de los paí- y trinitarios
ses que poseen FFAA separadas de las fuerzas policiales– sin que hasta el momento ello haya coadyuvado a la superación de las crisis institucionales de los
cuerpos policiales en cuestión, o haya contribuido a promover apoyos gubernamentales a iniciativas preventivas provenientes de la ciudadanía. A nuestro
juicio, este enfoque militarista aporta poco a la solución de problemas que tie7. «Jamaica Alarmed by Crime Upsurge» en Caribbean Insight, 16/7/99, Londres, p. 4.
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nen orígenes sociales y que son incentivados por la falta de políticas públicas
consistentes.
La experiencia dominicana
En la República Dominicana, la nueva Ley Orgánica de las FFAA establece entre sus principios fundamentales «la defensa de la independencia e integridad
de la República, el mantenimiento del orden público y el sostenimiento de la Constitución y las leyes», reafirmando el fuero militar sobre los cuerpos policiales al
destacar que: «El secretario de Estado de las Fuerzas Armadas tendrá resguardo
sobre los cuerpos policiales y demás organismos armados regulares no adscritos a
las Fuerzas Armadas».
Mientras constitucionalmente policías y militares comparten el mismo mandato de control del orden público y los mismos preceptos de no deliberación y
jerarquización, subyace, sin embargo, una marcada diferencia en los principios
que sindican la naturaleza de cada cuerpo. La consigna militar de proteger el
orden público resulta sumamente amplia (control de disturbios, combate a la
delincuencia, a la criminalidad) y se orienta a garantizar la gobernabilidad a
toda costa, aun por encima de los derechos ciudadanos. Ello contrasta con el
perfil esperado de naturaleza civil de la orientación del servicio policial, cuyo
objeto constitucional se orienta a:
... proteger la vida, la integridad física y la seguridad de las personas, garantizar el libre ejercicio de los
derechos y libertades, prevenir el delito, preservar el orden público y social y el medio ambiente ... con
la colaboración y participación interactiva de la comunidad en la identificación y solución de problemas, a fin de contribuir a la consecución de la paz social y el desarrollo económico sostenible del país.8
Antes y ahora, los militares dominicanos han realizado funciones policiales o
de control del orden público en: desalojos de tierra de tomas ilegales; control
de protestas, como fuerzas de choque, incluyendo equipos especiales (SWAT);
control absoluto del flujo migratorio fronterizo; control de cárceles9; interdicciones de viajes de emigrantes indocumentados; actividades antinarcóticos internas (cateo y arrestos en barrios de la capital); patrullaje conjunto con la policía en barrios de las ciudades principales; redadas especiales para captación de
armas ilegales; vigilancia de escuelas y hospitales públicos.
Correlativamente, la militarización de la Policía Nacional dominicana es un
hecho que se observa en la estructura verticalista que rige y define a la institu8. Ley Orgánica de la Policía Nacional, sometida al Congreso dominicano y aún en proceso de aprobación.
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ción y también en su configuración, esencialmente castrense en términos simbólicos, doctrinales, organizativos, operacionales y de su relación con la sociedad. Se refleja igualmente en el entrenamiento un semiclaustro, «militar, vertical
y deshumanizante», según nos declarara un general de brigada de la policía,
así como en la formación de corte militar que se enfatiza en operaciones especiales y de contrainsurgencia urbana.
Doctrinariamente la policía se define, al igual que los cuerpos castrenses, como
una institución obediente, no deliberativa, lo que se traduce en una verticalidad absoluta en el manejo de políticas y de información transparente a la ciudadanía. En términos estructurales, pese a depender formalmente del secretario
de Interior y Policía, en la práctica la jefatura policial responde directamente al
Ejecutivo, con un vínculo cruzado con el secretario de Estado de las FFAA, que
obvia al Ministerio Público y que se observa en la práctica aún vigente de transferir contingentes activos de efectivos militares a los cuerpos policiales, comandados desde hace más de siete décadas en más de un 66% por oficiales provenientes de la institución militar.
En términos organizativos, la Policía Nacional responde a una estructura
jerarquizada, con rangos militares, que no ha podido ser erradicada, ni aun en
los momentos más controversiales de la iniciativa de reforma. La institución
posee un sistema de justicia particular y paralelo que descansa en los tribunales policiales, los cuales permiten un amplio margen de impunidad y también
de injusticia, al ser juzgados los funcionarios en jurisdicciones de excepción.
Por si no fuera concluyente lo declarado por un alto oficial policial: «... a fin de
cuentas es un hecho que todos somos militares»10, la relación de la institución
con el resto de la ciudadanía se caracteriza por una falta de transparencia casi
absoluta en el manejo de recursos y en la asunción de políticas.
Por todo lo dicho, resulta evidente que la frontera que separa las funciones de
defensa de las de control del orden público y seguridad ciudadana se hace cada
vez más porosa. La razón esencial estriba en la imposibilidad de superar la
tradición autoritaria, verticalista y centralizadora que se muestra reticente a
desarticular o reducir los niveles de incidencia del poder castrense en la sociedad. Los militares obtienen los recursos (presupuestales) que deberían orientarse al fortalecimiento y creación de capacidades e instancias de las instituciones policiales, siendo éstas cada vez más ineficientes y deslegitimadas por las
9. De un total de 32 cárceles, 20 se encuentran bajo el control directo del Ejército dominicano.
10. Entrevista a un general de brigada de la Policía Nacional.
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Cronología del proceso de conformación de las fuerzas de seguridad en República Dominicana
1844 Fundación de la República. Orden del Ejecutivo crea y organiza las FFAA (Decreto
23).
1845 Creación de comisiones militares para juzgar conspiradores.
1845 Decreto 61 de organización del Ejército.
1845 Instauración de código penal militar para tropas de tierra y mar.
1848 Decreto 133 sobre organización de la Guardia Cívica.
1848 Ley 147 crea la Policía Urbana y Rural.
1849 Decreto del Poder Ejecutivo sobre regulación de armas de fuego.
1857 Decreto 487 sobre organización del Ejército.
1857 Por decreto se declara a todos los dominicanos de 15 a 60 años en actividad de servicio y sujetos al servicio militar obligatorio.
1860 Reglamento 648 para el Cuerpo de Vigilantes y Seguridad Pública.
1864 Decreto 789 sobre organización de la Guardia Nacional.
1864 Se organiza la Guardia Nacional Republicana.
1874 Resolución 1.358 que crea los cuerpos militares en varias provincias.
1880 Por decreto presidencial se crean los cuerpos de Policía Rural.
1884 Decreto que sanciona el código penal y de procedimiento militar.
1902 Establecimiento de las escuelas de academia militar en el Ejército.
1903 Eliminación de los cuerpos de policías militares.
1905 Ley 4.576 crea la Guardia Rural.
1911 Se forma la Guardia Nacional (probablemente una mezcla de los cuerpos de la policía rural y la urbana y la Guardia Rural) y se emite una orden de la Secretaría de lo
Interior, prohibiendo a los militares inmiscuirse en asuntos ajenos al Ejército.
1915 Se prohíbe el tráfico de armas y municiones con Haití.
1916 Resolución 5.492 sobre las fuerzas de la Guardia Republicana que se mantienen insubordinadas.
1916 Resolución 5.493 que reduce las compañías de la Guardia Republicana.
1917 Por Orden Ejecutiva 47 del gobierno militar de Santo Domingo se crea la Guardia
prácticas militarizantes que privilegian la brutalidad, el acercamiento a los ciudadanos como potenciales infractores y enemigos del Estado, y la constitución
de asociaciones de malhechores dentro de las mismas instituciones11.
En este sentido, aun queda mucho por avanzar en el esclarecimiento de las
áreas grises que conlleva la superposición de dos instancias de control de natu11. La incorporación de prácticas aberrantes por parte de la policía dominicana, como la mutilación
de miembros de jóvenes considerados delincuentes, les ha ganado el mote de «los cirujanos», «los
parte-patas» o «el escuadrón de la muerte» a ciertos grupos de oficiales responsables de más de 22
casos de mutilaciones de muchachos de entre 18 y 30 años residentes de barrios humildes, durante
2003. El caso más publicitado es el de un joven pelotero dominicano del equipo de Oakland, quien
había firmado para jugar en Kansas City, malogrado por una amputación provocada por cinco disparos descargados a quemarropa por una patrulla policial, luego de haberlo detenido bajo acusación de robo. Respecto a estos hechos, el comandante policial encargado del área declaró que «las
agresiones dirigidas contra las piernas de alegados delincuentes es la muestra de que la Policía
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Nacional Dominicana, ya bajo el arbitrio de la ocupación norteamericana (con regulaciones y preceptos como que los jefes del cuerpo tenían que ser militares norteamericanos).
La Orden Ejecutiva 54 reglamenta la actuación de la Guardia Nacional en el gobierno militar.
1917 Por Orden Ejecutiva 47 se crea el Cuerpo de Policía que reemplaza a la Guardia Republicana.
1920 Por Orden Ejecutiva 392 se declara abolida la Guardia Republicana. Se derogan todas las leyes sobre el Ejército y la Marina existentes hasta 1916 (ocupación de EEUU).
1921 Mediante Orden Ejecutiva, se cambia el nombre de la Guardia Nacional Dominicana al de Policía Nacional Dominicana. Se establece en la Secretaría de Estado de lo Interior y Policía el puesto de inspector de la policía. Se crea la escuela militar de Haina.
1923 Ley establece los Consejos de Guerra para la Policía Nacional.
1927 Un decreto cambia el nombre de la Policía Nacional Dominicana por el de Policía
Nacional, y en ese mismo año se emite una ley que convierte a la Policía Nacional en una
Brigada de dos regimientos comandada por un general de brigada.
1928 Se convierte el Cuerpo de la Policía Nacional en el Ejército nacional.
1932 Ley 283 crea el Arma de Aviación.
1935 Se refunden todas las policías en una sola Policía Nacional (PN).
1966 Ley 205 crea la escuela vocacional de las FFAA y la PN.
1967 Ley 206 pasa la Dirección General Forestal a la Secretaría de Estado de las FFAA.
1978 Ley 856 pasa la administración de los comedores económicos del Gobierno dominicano a la Secretaría de Estado de las FFAA. La Ley 857, dispone que el Departamento
Nacional de Investigaciones estará bajo la dependencia de las FFAA.
1979 Decreto 691 dispone que los programas realizados por la Dirección General de Promoción de las Comunidades Fronterizas serán supervisados por la Secretaría de Estado
de las FFAA.
1982 Decreto 3.013 crea el Instituto de Seguridad Social de las FFAA y la PN, adscrito en
su totalidad a la Secretaría de Estado de las FFAA.
Fuentes: Gacetas oficiales, Archivo General de la Nación.
raleza marcadamente diferente. Entre esos vacíos cabe destacar factores muy
concretos como el uso no regulado de la fuerza, la inexistente separación de
funciones en el manejo cotidiano del orden público, y las precarias articulaciones institucionales entre el sistema de control preventivo, el de justicia y el criminal. Sin embargo, este resulta ser un malestar compartido a lo largo y ancho
de la región del Caribe, donde las elites políticas y las fuerzas de seguridad han
priorizado una respuesta reactiva y contrainsurgente para enfrentar el crimen
y el descontento popular, y donde las áreas residenciales urbanas han pasado a
ser definidas como verdaderos «campos de batalla».
respeta la vida», insistiendo en que, «la Policía Nacional lo primero que tiene que hacer es preservar
la vida. Se ha preservado la vida a los delincuentes, inclusive disparándoles en órganos no vitales
para no hacerles daño» (El Caribe, 18/2/04).
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Todas estas tendencias, con proyecciones tanto locales como regionales, contribuyen a reasignarle un rol protagónico a los militares, en la medida en que
estas «nuevas zonas de guerra» presentan, como lo declarara el superintendente de la ISCF de Jamaica, James Forbes, «tasas de criminalidad solamente comparables con las de países involucrados en guerras civiles». Ello ha dado lugar
a incrementos de efectivos, armamentos y recursos militares, orientados a la
lucha contra la criminalidad en los pequeños Estados de la región del Caribe.
A manera de conclusión
La función policial, en tanto eje funcional y necesario para la gobernabilidad
democrática, debe sustentarse y en gran medida recrear la finalidad esencial
del Estado, que como lo instruye la Constitución dominicana, es responsable
de garantizar «la protección efectiva de los derechos de la persona y el mantenimiento
de los medios que le permitan perfeccionarse progresivamente dentro de un orden de
libertad individual y justicia social, compatible con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos»12. El logro radica en la superación de las dificultades
que enfrentan actualmente los cuerpos policiales de la región para convertirse
en instituciones de carácter civil, democráticas y orientadas al servicio público.
El hecho cierto de que en las sociedades del Caribe aún predominan formas
autoritarias y verticalistas de ejercicio del poder, y que los intentos por acercar
la ley y el orden a la ciudadanía y a sus comunidades han tenido más bien un
efecto contraproducente, impositivo y enfático del control punitivo y la sanción, más que de la prevención y la búsqueda de consensos, no condena, sin
embargo, la posibilidad de cambios dramáticos y favorables al control civil de
la seguridad ciudadana.
En lo que a las políticas de seguridad interna concierne, las sociedades del Caribe enfrentan el reto de incrementar la presión social y fomentar la participación
ciudadana para el logro de una mayor transparencia institucional y la transformación de una instancia estatal que posee un poder de coerción, en términos
abstractos, legitimado por la misma sociedad, en una entidad de carácter civil,
apegada al Estado de Derecho y funcional a las necesidades de los contribuyentes, confiable y formando parte integral de una comunidad de seguridad
más amplia.
12. Párrafo capital del Artículo 8 de la Constitución.