¿Reglas Fiscales en el manejo de las Notas de Crédito Fiscal?. El

¿Reglas Fiscales en el manejo de las Notas de Crédito
Fiscal?. El Caso de Bolivia
Omar Rilver Velasco Portillo*
∗
Es Economista funcionario de la Dirección General de Análisis y Políticas Fiscales del Ministerio de Economía y Finanzas.
Estos comentarios responden a opiniones personales del autor y no así a la posición oficial del Ministerio de Economía y
Finanzas
Resumen
El documento estudia la evolución de las notas de crédito fiscal en Bolivia. Se observa que este
instrumento fiscal ha sido muy importante para la autoridad fiscal a fin de proveerse de liquidez,
no obstante un uso excesivo del mismo podría comprometer la sostenibilidad del Tesoro General
de la Nación. A fin de corregir estos desequilibrios, se propone seguir un esquema de reglas
fiscales que sean compatibles con un déficit de mediano plazo.
Introducción
En la actualidad, pese a atravesar una gestión fiscal sólida, se ha podido percibir que los Ingresos
en efectivo del Tesoro General de la Nación (TGN) están disminuyendo considerablemente,
situación que afecta directamente la liquidez del tesoro y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
La causa de esta reducción estaría asociada al incremento de ingresos en valores producto del
aumento extraordinario en la emisión de las Notas de Crédito Fiscal a partir del pasado año.
En este contexto, el uso de reglas fiscales cobra mucha relevancia ya que restringe el poder
discrecional de la autoridad fiscal, crea comportamiento más coherentes y estables en el tiempo y
genera un clima de confianza y credibilidad hacia el gobierno. Este paper continua el debate sobre
la necesidad de crear reglas fiscales para Bolivia.
Por eso, el propósito de este documento es realiza (1) una revisión sobre las reglas de fiscales y su
incorporación en las economías latinoamericanas. Seguidamente se realiza (2) un análisis del
comportamiento reciente de las notas de crédito Fiscal (Nocres) y su impacto macroeconómico en
Bolivia. Posteriormente se presenta (3) modelos matemáticos aplicables a las Notas de Crédito
Fiscal como reglas fiscales propuestos para el caso de Bolivia. Finalmente, (4) las conclusiones y
recomendaciones de política económica para su consideración por las autoridades fiscales.
Evolución de las reglas fiscales
Las reglas fiscales nacen de la necesidad de controlar comportamientos no deseables de los
tomados de política economía sobre la determinación del gasto, niveles de impuesto, deuda y
déficit fiscal. En muchos casos el origen de los déficits se debe a la debilidad que tienen los
gobiernos de mantener sus promesas respecto a los niveles de gasto comprometidos al inicio del
periodo fiscal. Ya que ex ante, el gobierno puede anuncia ajuste fiscales en sus programas de
gobierno, pero ex post se puede encontrar razones políticas o económicas que justifiquen el no
cumplimiento de su palabra.
El problema surge por el carácter delegatorio de los sistemas democráticos. Los votantes eligen a
sus representantes que tienen la facultad de tomar las decisiones sobre bienestar colectivo. Como
la información es asimétrica no siempre los intereses de los representantes coinciden con la de los
representados. Además, a los votantes, que no conocen la restricción intertemporal del gobierno,
les resulta bastante oneroso el costo por tener la información pertinente sobre las futuras
acciones del Estado. Por tanto, la asimetría de información una vez más lleva a los gobiernos a
elevar sus niveles de gasto por encima de los ingresos presupuestados.
Por este motivo, una gran parte de los economistas abogan por el uso de reglas fiscales que
resuelvan el problema del sesgo fiscal o sesgo de política y el problema de la inconsistencia
intertemporal, reduciendo el accionar del gobierno (Buchanan, 1985).
Asimismo, las políticas fiscales tendrían una naturaleza procíclica en la región, es decir, aumentan
inexorablemente en épocas de auge (Cepal 2007) y se contraen fuertemente en épocas de
recesión principalmente el gasto de capital. No obstante, son más insensibles a la baja. Por una
parte, debido a los estabilizadores automáticos que actúan para contrarrestar los efectos adversos
del ciclo. Y por otra, a causa de los sesgos en el déficit fiscal. Estos sesgos fiscales están vinculados
a objetivos de desarrollo y redistribución del ingreso, característica muy particular de las
economías Latinoamericanas.
Por estas razones, cada vez son más los países que han comenzado a utilizar ciertas reglas de
carácter fiscal en sus presupuestos. Muchos países desarrollados y en desarrollo han adoptado
principalmente por balances equilibrados y limites a la deuda. Los países anglosajones hicieron
énfasis en la transparencia, mientras que los países de la unión europea, suiza y algunos países en
desarrollo como Argentina, Brasil, Perú, Colombia y la India, fueron mas allá, fijando una lista de
valores numéricos a indicadores de performance.1 (Kopits, 2001)
1
En algunos casos estas medidas vinieron acompañadas con el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal a través de
1
la creación de autoridades independientes de arbitraje como en Brasil. En otros casos como en Argentina se creó una
agencia de monitoreo. También, en ciertos casos los gobiernos están sujetos a sanciones financieras o judiciales en caso
de incumplimiento de las reglas.
En la literatura económica, las reglas fiscales, también llamadas reglas Macro fiscales o
simplemente Reglas de presupuesto son restricciones permanentes (o duraderas) de la política
fiscal, que se expresan a través de indicadores de resultado fiscal, como ser el déficit fiscal, el nivel
de deuda o algún componente del gasto. Kopits y Symansky (1998)
Las reglas fiscales se usan debido a la dificultad de explicar los déficits con variables puramente
económicas, por lo ello se analiza el rol de las instituciones presupuestarias. Como los
responsables de la política fiscal gozan de cierta discrecionalidad pueden poner en riesgo la salud
de las finanzas públicas. Por tanto, el objetivo de las reglas fiscales es el de evitar la
discrecionalidad, fortalecer la disciplina fiscal, lograr mayor transparencia y responsabilidad fiscal
a través del establecimiento de restricciones fijas en los presupuestos públicos.
No obstante, se debe mencionar que la discusión entre el uso de reglas frente a las
discrecionalidades sigue vigente y se ha intensificado en los últimos años. Con todo, el uso de regla
está ganando popularidad en las esferas políticas y de gobierno. Experiencias en los primeros
países en aplicarlas dan cuenta de la superioridad que tienen las reglas a la discreción del gobierno
en los resultados esperados.
¿Por qué implementar reglas fiscales?
Porque generan estabilidad, coherencia y credibilidad en las políticas públicas. Gracias a éstas
normas se contrae el déficit fiscal y se reduce la deuda pública ya que permiten tener una
visibilidad del prepuesto a mediano plazo para hacerlos frente, haciendo que la política fiscal sea
sostenible en el tiempo. Una política fiscal estable reduce también la volatilidad macroeconómica,
y por ende los costos de transacciones y financiamiento de la economía.
Es importante implementar estas reglas, especialmente en países que tienen baja credibilidad
financiera y una marcada tenencia hacia el déficit fiscal ya que contribuyen a solucionar la
incosistencia intertemporal de la deuda o el déficit fiscal, característica de Bolivia hasta el año
2004.
Por otra parte, estas normas pueden ser aplicadas independientemente de las orientaciones
políticas, económicas e ideológicas que tenga el gobierno. Y pese a la evidencia muestra que son
procesos largos y tensos de debate en los parlamentos son políticamente más viables sobre todo
durante la fase de expansión de la economía.
En última instancia el éxito de las reglas fiscales es generar un ambiente de credibilidad, frente a
frente, entre el gobierno y la sociedad, en base a un compromiso que asume el primero de
mantener el crecimiento del gasto público dentro de ciertos límites y buenas prácticas financieras.
No obstante, la reputación fiscal se construye lentamente, durante varios periodos, a media que el
gobierno respeta las reglas que se ha impuesto. Asimismo, se debe aclarar que las reglas fiscales,
por si mismas, no sustituyen a la reputación de un gobierno. Si no que es la acumulación de
buenas practicas las que sostienen la credibilidad de la gente. (Kydland y Prescott 1977).
Tipos de reglas presupuestarias
En general las reglas fiscales pueden ser dividas en dos grandes grupos: las reglas cuantitativas que
fijan restricciones numéricas a ciertos indicadores o variables fiscales como ser el déficit fiscal, el
nivel de deuda respecto del PIB, etc. y las reglas cualitativas o de procedimiento que son
jerarquías impuestas desde el nivel más alto de decisión democrática resultado de debates y
acuerdos políticos. En estas últimas también están comprendidas las reglas de transparencia.
(Kopits y Symansky, 1998).
Los pioneros en la aplicación de reglas fiscales fueron los neozelandeses en 1994, estableciendo
límites a la deuda y al patrimonio en un grado aceptable. En suiza por su parte se desarrolló una
restricción tasita a la deuda, misma que no puede aumentar (“freno a la deuda”) cuando se ha
alcanzado un déficit estructural nulo.
Otras experiencias en la aplicación de reglas cuantitativas a nivel internacional se tiene con la
firma del tratado de Maastricht2 que fijó limites al déficit no mayor a 3% del PIB y una razón
deuda/PIB inferior a 60% para todos los países miembros de la Eurozona. En el caso de metas
cualitativas, se vé por ejemplo en la mayoría de los países que aplican la regla del balance
equilibrado o en Alemania con la llamada “regla de oro”3 desde 1969.
Asimismo, las reglas pueden ser fijas y de retroalimentación. En el primer caso se fijan niveles
independientes de la situación actual de la economía en cambio en con las segundas pueden
efectuar cambios en los parámetros establecidos en función al comportamiento del ciclo
económico o en base a una fórmula predefinida que atrape la dinámica de las variables macro‐
fiscales en el tiempo.
Complejidad Vs Racionalidad
Ahora bien, la elección de la regla de política debe tomar en cuenta, no obstante, cierto aspecto o
sopesar ciertas condicionalidades, ya que existe un trade‐offs entre aquellas reglas que son más
específicas pero complejas versus otras que son simples y claras pero muy cuestionables.
La complejidad y la racionalidad son dos criterios a considerar para definir la regla de política fiscal
empero, no siempre son compatibles. Por un lado las reglas deben ser económicamente
razonables de manera de capturar correctamente al objetivo de política económica que se
presente seguir, sino ellas pueden perder el sustento político y tornarse inoperables. Por otro, las
2
Pacto de Estabilidad y Crecimiento firmado en 1992, marca el inicio para la conformación del sistema
monetario único.
3
Rige el endeudamiento por encima de la inversión pública
reglas deben guardar la claridad y simplicidad necesaria para monitorear su cumplimiento, sino se
puede hacer tan costo su funcionamiento que se hunda en la discrecionalidad del hacedor de
política económica minando su credibilidad.
Debilidades de las reglas fiscales
Pese a los esfuerzos desarrollados por dar mayor institucionalidad a las políticas fiscales, éstas no
siempre han sido efectivas, siendo ojo de críticas muchas de las reglas fiscales propuestas. Entre
los principales argumentos en contra del uso de ellas están: (1) No existe un nivel óptimo de la
regla fiscal suficiente para asegurar que su uso sea eficiente, (2) se debe considerar que la puesta
en marcha es resultado de un proceso de acuerdos políticos que generalmente es difícil y que
condiciona la política fiscal, (3) por otra parte esta muy cuestionada la idea de crear normas
generales y permanentes toda vez que la estructura y necesidades de las economías cambian con
el tiempo. (4) Cuando las reglas no son alcanzadas, existen los suficiencientes incentivos para
recurrir a la “contabilidad creativa” para alcanzar los resultados comprometidos. Finalmente, (5)
se ha observado que la regla no siempre se cumple, principalmente en situaciones de crisis que
justificarían su falta, lo que debilitaría la credibilidad de la regla para futuras gestiones.
Ahora bien, los países que establecen legislación sobre responsabilidad fiscal deben tener
instituciones suficientemente fuertes como para i) la formulación de las reglas fiscales sea precisa,
sin dar lugar a interpretaciones que desnaturalicen sus objetivos y ii) la aplicación de tales reglas
sea rigurosa y coherente con sus disposiciones, de modo que ni el Poder Ejecutivo nacional ni las
autoridades jurisdiccionales menores actúen a sus espaldas (Braun y Gadano 2007).
No obstante, se omite la debilidad que tienen las instituciones económicas en algunos países o se
sobre estima la capacidad real para que las autoridades puedan cumplirlas. Algunos autores citan
el caso de argentina que tenía un contexto institucional inapropiado para ponerlas en práctica con
éxito, ya que las reglas que fueron aprobadas fueron una respuesta a problemas de coyuntura
político‐económica antes que mecanismos destinados a contribuir de manera permanente a la
solvencia fiscal.
Cuadro Nº 1
Experiencias Latinoamericanas en el uso de Reglas
Pais
Normas Fiscales
Tipo de Regla
Reglas
Ley
No.
25.152 Límite al Déficit Fiscal
“Solvencia Fiscal”
Presupuesto
equilibrado
Déficit no deberá superar el 1,9% del PIB
Deducción gradual del Déficit (0,4%, 2000); (0,5%, 2001);
(0,6%, 20002)
Las jurisdicciones deberán cerrar los ejercicios fiscales con
equilibrio financiero
El gasto primario no debe exceder el crecimiento del PIB
nominal. Excepcionalmente el gasto corriente podrá
permanecer constante, en moneda corriente, cuando el
Disciplina al aumento PIB disminuya
del gasto
La deuda pública del estado nacional no podrá aumentar
más que la suma del déficit del SPNF, la capitalización de
intereses y el pase de monedas, los préstamos que el
Estado nacional pase a las provincias
Endeudamiento
Los servicios de la deuda deben ser menores al 15% de los
Sostenible
recursos corrientes netos de participación a municipios
Fondo anticíclico fiscal
Argentina
Fondo anticíclico fiscal del Gobierno nacional, gobiernos
provinciales y la CABA con recursos: no menores a (1% del
PIB, 2000); (1,5% del PIB, 2001); (2% del PIB, 2002) y
superavits fiscales de años posteriores, además el 50% de
la venta de activos financieros. Hasta alcanzar un monto de
3% del PIB
La utilización anual del fondo no deberá exceder el 50% del
fondo acumulado
No podrán destinarse a financiar aumentos de gastos
primarios
Criterios
administración
presupuestaria
de
Presupuesto Plurianual de al menos 3 años
No podrán incluirse como aplicación financiera gastos
corrientes y de capital que no se hubieran devengado
presupuestariamente en ejercicios anteriores
No podrán crearse gastos extrapresupuestarios
Las jurisdicciones y entidades que ejecuten programas con
la finalidad de servicios sociales deberán estar sujetas a
Eficiencia y Calidad de mecanismos de gestión y control comunitario
la gestión Pública
Se llevará a cabo el programa de evaluación de la calida del
gasto para incrementar la calidad de los servicios: la
evaluación de costos y resultados, el aumento de la
eficiencia
Transparencia
Elaboración de Informes semanales y mensuales sobre:
Evaluación del cumplimiento del presupuesto, Situación de
la ejecución del presupuesto, Medidas por desvios, estado
del Fondo Anticíclico.
Pais
PERU
Normas Fiscales Tipo de Regla
Ley
de
Responsabilidad
Descripción
y Transparencia
Fiscal
Límite al Déficit
Fiscal
Disciplina
aumento
gasto
Reglas
Incluye límite al déficit fiscal y un límite al crecimiento real del gasto público
no financiero, así como reglas para limitar el endeudamiento de los
gobiernos subnacionales
El déficit fiscal del SPNF no puede ser superior al 1% del PIB
El incremento anual del gasto del consumo de gobierno no podrá ser mayor
al al 4% en términos reales. Luego se cambio la cobertura de gasto asociada a la
del reglam, pasando del gasto no financiero del gobierno general al gasto de
consumo del gobierno central. El ajuste por inflación dejo de medirse en
términos del deflactor del PIB para utilizar la meta de inflación del BCRP
La regla no permite incrementar el gasto de capital del sector público hasta
que el déficit global alcance la meta del 1% del PIB
Excepción a la Solo en caso de emergencia nacional o de crisis internacional el congreso de
la república puede suspender hasta un máximo de 3 años la aplicación de
Regla
cualquiera de las reglas
Ley
de
Responsabilidad Descripción
Fiscal
Contempla control de gastos, incremento del esfuerzo de recaudación de
fuentes propias, limitación del déficit
Presupuesto
equilibrado
Disciplina
aumento
gasto
Brasil
Presupuesto equilibrado en todos los ejercicios, generación de déficits que
sean compensados en ejercicios siguientes. Además de la regla de oro
Se prohibe todo aumento, creacción o extensión de beneficios o servicios
al que aumenté los gastos sin que éste venga acompañado de aumento de
del ingresos o disminución de otros gastos que costen su gasto. Se excluye a la
regla, los incrementos imprevistos de gasto producto de aumento en las
prestaciones de pensiones a empleados públicos.
Los gastos de personal se limitaron al 60% del total de ingresos netos para
los estados (Ley Camata I), y al 50% para el gobierno central (Ley Camata II)
Internalización
del Riesgo
Se registra los pasivos contigentes en cada ente de la federación que evalue
el riesgo de sus respectivos tesoros
La contratación de créditos no puede superar el monto de los gastos de
capital dentro del mismo ejercicio financiero
Endeudamiento
Sostenible
Chile
Balance
Ley
de Estructural
responsabilidad
Fiscal
Limite máximo o prudente fijado a la deuda anulamente por el presidente. Si
se supera deberá volverse a esos límites dentro de los plazos establecidos.
Mientras tanto estará prohibida la realización de nuevas operaciones de
crédito y restringida la utilización de disponibilidad de caja
Regla del superávit fiscal estructural del 1% del PIB
Las notas de crédito Fiscal en Bolivia
Las Notas de Crédito Fiscal son documentos fiscales que permiten el pago de obligaciones
tributarias a favor de sus tenedores. Estas pueden ser endosables y no endosables a terceros.
Además, el valor de una Nocre puede ser fraccionado en montos menores proporcionales o no a
su valor facial, a solicitud de su titular. Por otra parte, ésta puede generar un rendimiento explícito
en base a una tasa de interés, o estar simplemente indexada a un índice que mantenga su poder
de compra.
Las notas de crédito fiscal (Nocre) entraron en Bolivia tras la promulgación del D.S 21060, en
agosto de 1985. Esta medida formó parte de un conjunto de políticas implantadas en el país
dirigida a frenar la espiral inflacionaria (la más alta de América Latina), reducir el déficit fiscal y
recuperar la senda del crecimiento.
Estos documentos fiscales, son emitidos en moneda nacional y con mantenimiento de valor
otorgados por el Estado Nacional para la cancelación de ciertas obligaciones vencidas del gobierno
central, entidades y empresas descentralizadas con el sector privado4. En esta línea son utilizados
principalmente por el sector privado para la cancelación de sus obligaciones tributarias con el
Estado.
El gobierno ha utilizado este instrumento para financiar las eventuales situaciones de escasez de
liquidez que ha sufrido el Tesoro General de la Nación. Empero, a partir de la gestión 2008 las
emisiones se triplicaron llegando a Bs4.891,6 millones, es decir, un incremento de 247% respecto a
la gestión 2007.
Gráfico N° 1
Evolución de las Notas de Crédito Fiscal: Emitidas y Redimidas
Gestiones 2002-2008
(En millones de bolivianos)
4
Importación de equipos médicos y de laboratorio, equipos de computación, equipos de comunicación, combustibles líquidos, pago de
fletes y almacenamientos, construcción y mejoras de bienes públicos, pago de servicios básicos, pago de impuestos arancelarios
(Impuesto al valor agregado a las importaciones y gravamen aduanero consolidado), otros servicios, etc.
Mecanismo de Asignación de Nocres
La asignación de nocre está en función al presupuesto de la gestión anterior y la estimación de
importación de diesel. No obstante, su otorgamiento está altamente concentrada. En las últimas 4
gestiones, más del 90% de entrega de papeles estuvieron concentradas en menos de 6 entidades
públicas. En las gestiones 2006 y 2007, tres entidades públicas representaban más del 80% y 70%,
respectivamente, del presupuesto asignado mientras que en las gestiones 2008 y 2009 tan solo
dos entidades se beneficiaron con el 95% de emisiones de Nocre. Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Bolivianos es la entidad que más recibió papeles fiscales por este concepto a partir de la gestión
2007.
Este fenómeno es resultado del cambio de orientación en la política de emisión de Nocres que se
dio a partir de la promulgación del D.S. 25885 de 29 de agosto de 2000 que autoriza al Ministerio
de Hacienda (Actual Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP)) la emisión de Nocres con
cargo al Presupuesto General de la Nación a favor de todas las empresas importadoras de Diesel
Oil y que posteriormente se extendió a la importación de Gas licuado de Petróleo (GLP).
En el año 2008, la emisión de Nocres se elevó de manera inusual. La razón se debe al aumento en
las importaciones de los derivados del petróleo que incrementaron las asignaciones a la estatal
petrolera, como consecuencia también del creciente del costo de subsidio a las importaciones
hidrocarburiferas y los mayores volúmenes importados en la gestión 2008 y 20095.
5
Este fenómeno es resultado de la ampliación en el uso de las Nocres que se dio a partir de la promulgación del D.S. 25885 de 29 de
agosto de 2000 que autoriza al Ministerio de Hacienda (Actual Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP)) la emisión de Nocres
con cargo al Presupuesto General de la Nación a favor de todas las empresas importadoras de Diesel Oil y que posteriormente se
extendió a la importación de Gas licuado de Petróleo (GLP). En el caso de la importación de combustibles líquidos, las empresas
importadoras debían presentar su solicitud de Nocre dentro de los tres meses posteriores a la póliza de importación a la estatal
petrolera (YPFB), para que ésta última realizara su solicitud ante el Ministerio de hidrocarburos y energía responsable del rubro (D.S.
28416).
Luego de la nacionalización de los hidrocarburos, con el D.S. 176 la emisión y Nocres se efectúa directamente a favor de YPFB. En este
nuevo marco, el pago a las empresas mayoristas lo realiza la estatal petrolera a través de Nocres incluyendo la diferencia del subsidio a
la importación de diesel. Esta medida evitó que la deuda con las petroleras se acumulara, ya que si las empresas no recibían el pago a
tiempo, entonces dejaban de importar diesel y provocaban desabastecimiento en el mercado interno.
Otra situación excepcional ha sido el diferencial ascendente entre la emisión y la redención de
Nocres. Hasta 2007 la emisión neta de Nocres, diferencia entre la emisión y de la redención, había
sido mínimo. Empero, a partir de la gestión 2008 esta brecha se ha ido incrementando
considerablemente alcanzado un máximo de Bs2.410,6 millones en esa gestión.
Gráfico N° 2
Variación entre la Emisión y Redención de Nocres
Gestiones 2007- Jul 2009
(En escala logarítmica)
Fuente: Ministrerio de Economia y Finanzas
Elaboración: Propia
Este atípico comportamiento se debería a que el año de redención se ha ido difiriendo. Del total
de emisiones realizadas el año 2007, el 60,5% se redimieron el mismo año mientras que en 2008 y
2009 solo el 23% y 33% de Nocres retornaron al Estado durante la misma gestión. Esta tendencia
se observa en el comportamiento de los principales impuestos. La redención por concepto del IVA,
ICE, IUE e IEHD, de Nocres emitidas en 2008 fue mayor en la gestión 2009, cambiando
completamente la tendencia observada en años pasados. Tal es así que en la gestión 2009 se
redimió el 75% de Nocres emitidos un año antes.
Otra causa del retrazo en el uso de las Nocre se encuentra en la forma como se han estado
utilizando. A partir de la gestión 2008 una proporción mayor de valores fueron utilizados para el
pago de Impuestos a la Utilidad (IUE) e Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados
(IEHD). El año 2007 casi el 50% de la redención era por competo del pago del Impuesto al Valor
Agregado, mientras que en 2008 solo representaba el 20,8% del total redimido, debido al uso las
notas de crédito fiscal para el pago del IUE e IEHD.
Gráfico N° 3
Redención de Nocres
Gestiones 2007-Jul 2009
(En millones de bolivianos)
Fuente: Ministrerio de Economia y Finanzas
Elaboración: Propia
Además, en 2007 la emisión neta de Nocres6, se ha incrementado fuertemente. Estimaciones
realizadas por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas dan cuenta que el saldo de valores,
que todavía no han sido redimidos, en las últimas tres gestiones ascendería a poco más de Bs1.421
millones hasta julio de 2009. Estos valores se encontrarían distribuidos entre las entidades
públicas tenedoras de Nocres y aquellas entidades financieras que habrían comprado dicho
documentos para revenderlos en el mercado, a empresas privadas demandantes, ya que el 95% en
promedio son certificados endosables.
No hay indicios para afirmar que la emisión neta de éstos certificados hubiera contribuido a la alta
inflación sufrida el año 20087, ya que su utilización a estado focalizada principalmente al pago de
6
La emisión neta esta entendida como la diferencia entre la emisión anual bruta de notas de crédito fiscal
respecto al total de notas redimidas en la misma gestión.
7
Mendieta y Palmero 2009.
combustibles importados a empresas mayoristas por lo que su incidencia en el Índice de Precios al
Consumidor sería nula. No obstante, a julio de 2009 representaban ya el 7,3% de la base
monetaria.
Recaudación de Valores en Nocres
Del total de ingresos que recauda el Servicio de Impuestos Nacionales un porcentaje no
despreciable de ingresos se perciben en valores. Entre 2005 y 2008 el promedio de recaudación en
papeles fue de 13,4%, en tanto que este año la cifra podría superar el 25%. Sin embargo, pese a
que los ingresos tributarios totales (en efectivo y valores) siguen aumentando en esta gestión, los
ingresos en efectivo cayeron considerablemente con respecto a años anteriores. Este
comportamiento se debe a que la eficiencia de la entidad recaudadora se mide en relación a la
recaudación total, y no sobre la entrada efectiva de dinero.
Del total de valores que recauda en impuestos nacionales un porcentaje considerable se debe a la
emisión de notas de crédito fiscal. En 2006, 2007 y 2008 las Nocre representaron el 81,6%, el 71%
y 75,3% respectivamente, del total recaudado por ese concepto. El resto corresponden a
Certificados de devolución Impositiva emitidos por el Servicio de Impuestos Nacionales por
concepto de devolución de impuestos a los exportadores que entre el 2005 y el 2008
representaron en promedio un 23,1% y mucho menos importante esta la emisión de CENOCREF
por un monto que osciló entre 0,1% y 7,9% del total recaudado para similar periodo.
El cuadro adjunto muestra que hasta 2008 la recaudación en Nocres no superaba los Bs1.800
millones, mientras que en Agosto de 2009 la recaudación ya era superior a Bs4.000 millones.
Cuadro Nº 2
Recaudación Impositiva en Nocres
según tipo de Impuestos
(En millones de bolivianos)
Impuesto
- IVA MI
- IVA IMP
- ICE MI
- ICE IMP
- IT
2005
338
123
218
8
204
2006
2007
2008
En millones de Bolivianos
490
490
277
167
72
408
114
62
61
2
2
4
164
112
251
2009 e
667
245
95
4
188
2007-2008 2008-2009
% Variación
76,9%
140,7%
-82,3%
-39,8%
2,6%
57,4%
-50,7%
-4,8%
-55,3%
-25,1%
- RC - IVA
- IUE
- IEHD
- VARIOS /2
NOCRES GA
NOCRE
21060
19
198
347
3
21
19
239
488
13
39
13
160
236
30
22
14
115
457
25
104
22
2.648
1.070
12
12
1.481
1.736
1.201
1.715
4.963
-5,1%
39,5%
-48,2%
16,6%
-78,7%
61,8%
2201,8%
134,3%
-53,9%
-88,5%
(e) Estimado de septiembre a diciembre de 2009
Fuentes: Servicio de Impuestos Nacionales
Elaboración: Propia
El aumento de la recaudación por concepto del impuesto a las utilidades (IUE) es el principal
impuesto que explica el saldo dado en 2009 al pasar de Bs115 millones a Bs2.648 millones.
Asimismo, el IEHD aumenta 134% llegando a Bs10.70 millones en 2009. Finalmente está el
Impuesto al Valor Agregado (IVA), que hasta fin de año se espera que recauda Bs667 millones
140,7% mas que en 2008.
Impacto de las Nocre sobre la Liquidez del Tesoro General de la Nación
Ahora bien, como el aumento de redenciones en papeles incrementa la recaudación en valores,
ello también reduce la entrada de dinero en efectivo para el Estado teniendo un efecto directo en
la disponibilidad de fondos del TGN, más aún si consideramos que los ingresos tributarios
constituyen el 85% de fuentes para el Tesoro.
Por otra parte, dado que el gobierno tiene obligaciones mensuales corrientes como ser pago de
sueldos y salario para los sectores de educación, salud, policía, fuerzas armadas y las trasferencias
sociales, que son inflexibles a disminuir, la disminución de efectivo podría comprometer el pago de
dichas obligaciones.
Por este motivo, se debe considerar seriamente el efecto que tiene la emisión de Nocre de una
gestión sobre la disponibilidad de recursos líquidos para el Tesoro en la siguiente. El grafico
adjunto muestra el resultado fiscal del SPNF y TGN.
Gráfico Nº 4
Resultado Fiscal del SPNF y TGN
con Efectivo y con Nocres
(En millones de bolivianos)
26.000
21.000
19.903,0
18.918,0
17.513,4
16.000
11.000
10.647,3
13.758,2
13.510,2
12.638,8
11.916,2
11.919,1
11.081,5
16.841,4
16.116,0
14.562,0
10.110,6
8.133,8
6.000 7.225,4
248,0
1.000
‐1.808,5
‐2.947,7
‐3.421,9
1.554,0
1.404,6
‐722,6
‐3.061,6
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Superavit (+) / Deficit (‐)
EGRESOS
INGRESOS
Superavit (+) / Deficit (‐)
EGRESOS
INGRESOS
Superavit (+) / Deficit (‐)
EGRESOS
INGRESOS
Superavit (+) / Deficit (‐)
EGRESOS
INGRESOS
Superavit (+) / Deficit (‐)
EGRESOS
INGRESOS
Superavit (+) / Deficit (‐)
EGRESOS
INGRESOS
Superavit (+) / Deficit (‐)
EGRESOS
INGRESOS
Superavit (+) / Deficit (‐)
EGRESOS
INGRESOS
‐4.000
2009 (Prog)
En el gráfico se observa que los ingresos del TGN han sido superiores a sus gastos en las gestiones
2006 al 2008. Si a eso se suma la emisión bruta de Nocres como una fuente de ingreso adicional ya
que permite realizar pagos de deuda del Tesoro, por una parte y por otra, si incluimos la redención
de valores como un egreso, en la medida que disminuye la recaudación en efectivo, se obtendría
un resultado superavitario a partir de la gestión 2005 pero con fuertes desequilibrios en las
gestiones 2008 y 2009.
En 2008 los ingresos en efectivo son mayores a los gastos y la emisión de Nocres supera la
redención de la gestión por lo que el resultado es ampliamente favorable. No obstante, un año
más tarde la situación se torna diametralmente opuesta. Los ingresos en efectivo caen
fuertemente debido a la mayor remisión de notas de crédito emitidas en la gestión 2008 de
manera que los egresos superan a los ingresos.
En consecuencia, cuando se emite valores fiscales de estas características en una gestión, se debe
esperar que una parte importante de éstos reduzcan la disponibilidad de efectivo provocando
presiones sobre la liquidez del tesoro en el siguiente periodo fiscal. La diferencia entre el monto
total de emisión respecto a la redención para un mismo año da un parámetro del costo de emisión
de Nocres.
Por otra parte, se observa que tener una posición fiscal superavitaria en el Sector Público No
Financiero (SPNF), no necesariamente es una condición suficiente para contar con buenos
márgenes de liquidez de fondos disponibles en arcas del Tesoro.
El gráfico siguiente resume el ciclo de las Nocres desde su emisión hasta su redención.
Gráfico Nº 5
Ciclo de utilización de una Nocre
Simulación del Costo‐Beneficio de las Nocre sobre el Resultado Fiscal
Cuadro No. 3
Flujo de Caja del Tesoro General de la Nación
(En millones de bolivianos)
ESCENARIO (A)
Gastos en NOCRES
ESCENARIO (B)
Gastos en EFECTIVO
2005
2006
2007
2008
2009
Ejecutado Ejecutado Ejecutado Ejecutado Programa
2005
2006
2007
2008
2009
Ejercicio Ejercicio Ejercicio Ejercicio Ejercicio
INGRESOS TOTALES
INGRESOS CORRIENTES
Recaudación Adicional en efectivo
DONACIONES
11.916
11.799
0
117
13.758
13.627
0
131
16.116
16.088
0
28
18.918
18.891
0
27
16.841
16.829
0
12
GASTOS TOTALES
GASTOS CORRIENTES
Gasto Adicional en efectivo
GASTOS DE CAPITAL
12.639
12.503
0
136
13.510
13.382
0
128
14.562
14.395
0
167
17.513
17.201
0
313
19.903
19.465
0
438
(723)
723
248
(248)
1.554
(1.554)
1.405
(1.405)
(3.062)
3.062
SUPERAVIT (DEFICIT) GLOBAL
FINANCIAMIENTO
11.916
11.799
0
117
0
14.304
14.168
1.665
136
0
(2.388)
2.388
15.423
15.292
1.665
131
0
15.240
15.112
1.730
128
0
183
(183)
17.846
17.818
1.730
28
0
15.971
15.804
1.409
167
0
1.875
(1.875)
Diferencias (B) - (A)
2006
2007
2008
2009
20.327
20.300
1.409
27
21.733
21.721
4.892
12
1.665 1.730 1.409 4.892
1.665 1.730 1.409 4.892
1.665 1.730 1.409 4.892
0
0
0
22.405
22.093
4.892
313
21.314
20.876
1.411
438
1.730 1.409 4.892 1.411
1.730 1.409 4.892 1.411
1.730 1.409 4.892 1.411
0
0
0
(2.078)
2.078
419
(419)
(65) 321 (3.483) 3.481
65 (321) 3.483 (3.481)
Fuente: MEFP - VTCP - Dirección General de Programación y Operaciones del Tesoro
Elaboración: MEFP - VTCP - Dirección General de Análisis y Políticas Fiscales
El Cuadro No.3 muestra la ejecución del Flujo de Caja del TGN de las gestiones 2005‐2008 y el
programa 2009. El escenario (A) se muestra la posición fiscal del gobierno central considerando la
emisión y redención efectiva de Nocres.
En el escenario (B) supone que no existe Nocres, por tanto los gastos efectuados por el gobierno
son financiados íntegramente con dinero en efectivo. En este sentido, en el año 2005 el gasto
corriente aumenta en un monto equivalente a la emisión de Nocres de la gestión escenario (A) y
se supone que ingresos en valores son nulos. En consecuencia, el déficit fiscal aumenta de Bs723
millones a Bs2.388 millones en relación al escenario (A). Un año después, los ingresos en efectivo
mejoran en la misma magnitud al monto de emisión de Nocres de la gestión 2005 del escenario
(A), debido a que esos recursos no disminuyeron los ingresos en efectivo mejorando la situación
fiscal de éste año y así consecutivamente.
Como consecuencia, en 2008 se hubiera tenido un déficit de Bs2.078 millones debido al aumento
de los gastos realizados en ese año y financiado con la emisión de Nocres, en lugar del resultado
superavitario de Bs1.405 millones que efectivamente se alcanzó. En cambio la 2009 presentaría un
resultado opuestos a su precedente. La recaudación tributaria marginal mejoraría en Bs4.892
millones mientras que los gastos solo se incrementarían en Bs1.411 millones arrojando un
superávit moderado de Bs419 millones en lugar del déficit programado de Bs3.062 millones.
De este ejercicio, se concluye que el pago del subsidio en Nocres tiene como efecto diferir la
deuda del TGN de una gestión a otra.
Además, representa un menor costo financiero para el Estado en la medida que las Nocre no están
indexadas a la inflación, las unidades de fomento a la vivienda, tipo de cambio o cualquier otra
variable de rendimiento como ocurre en otros países de la región.
Adicionalmente, se debe tomar en cuenta que el pago en efectivo encausaría un mayor déficit por
el financiamiento del déficit que implicaría pago de intereses y emisión de deuda pública. En
cambio, el hecho de las Nocres no incremente el costo asociado a su emisión para el tesoro.
Dependiendo del monto a financiar y de las condiciones de acceso al mercado del crédito, se
esperaría un aumento adicional de las tasas de interés por la mayor colocación de deuda. Este
aspecto cobra mayor valor si tomamos en cuenta el nivel de endeudamiento interno que si bien
esta controlado, se encuentra en torno al 14% del PIB y podría incrementarse en 4%, cifra que
representa la emisión de Nocres solo de la gestión 2008.
Finalmente, se concluye que cuando la economía se encuentra en base descendente del ciclo y
donde se reducen los recursos públicos, pero los gastos del tesoro que son inflexibles a la baja se
mantienen o aumentan, ocasionarán un aumento del endeudamiento o una disminución de la
entrada de ingresos futuros en efectivo. Razón por la cual se debe suavizar la contraciclicidad hacia
arriba del gasto público para evitar futuros déficits fiscales.
Cuadro No. 4
Experiencias Latinoamericanas en el Uso de las Notas de Crédito Fiscal
Argentina
Chile
Salvador
Uruguay
Peru
Instrumento
de tesorería
Certificados de Crédito Certificados de Crédito Notas de Crédito del
Notas de Crédito Fiscal Documento Cancelatorio
Fiscal (CCF)
Fiscal
Tesoro Público (NCTP)
Compensación por la
Pago de Intereses y Están sujetos a las
Son
no
negociables
amortizaciones
de disponibilidades luego Pago de cualquier tipo de subida del precio de los
Caducan a sus 4 años de
de la asignación de los obligación fiscal a favor combustibles hasta un
deuda.
emisión.
Gobierno. monto máximo de 10%
Asignación de 25% recursos del Fondo de del
Solo
utilizadas
máximo durante
4 Estabilización de precios Son emitidas en moneda sobre los ingresos del
exclusivamente para el
Características
(dólares sector.
periodos semestrales. de combustibles para la extranjera
de su Uso
pago del impuesto general
Están destinadas a la
gasolina, kerosene y americanos)
a las ventas que graven las
Son transferibles sin diesel. Resulta de la Son fraccionadas en 4 cancelación del IVA.
obras de sanemamiento,
diferencia
entre
el partes cuyos montos no Los gastos imputados no
restricción.
pavimentación de pistas y
pueden superar el año
Están indexadas al tipo precio de paridad y el son proporcionales
electrificación
fiscal.
de referencia.
de cambio.
Empresas
personas
Entidades Financieras Empresas importadoras
Sector
transporte naturales que tengan
Entidades Contribuyentes
Acreedoras
de Combustibles
público, industrial.
contratos de construcción
Beneficiarios
con el sector público
Fuente: Páginas Web de gobierno de los países citados
Elaboración: Propia
Regla Fiscal para el manejo de las Nocre
Definición del modelo
El análisis comienza identificando los ingresos y gastos del gobierno para un periodo de tiempo
determinando haciendo énfasis en los ingresos y gastos corrientes. Posteriormente utilizando el
modelo de la regla de sostenibilidad de la deuda de Blanchard (1990) para el caso de las nocres se
determina una regla de emisión. Finalmente, se utiliza la regla de Taylor para determinar una
regla de comportamiento para la autoridad fiscal respecto al uso de las nocres.
Partimos del flujo de ingresos y gastos del gobierno. Los ingresos están dados por el producto
entre los tipos impositivos y las bases imponibles sobre las cuales se gravan los impuestos y este se
constituye en la única fuente de ingresos del gobierno. En este sentido, la recaudación tributaria
de la gestión RT es la suma entre de los ingresos generados por cada tipo de impuesto. Asimismo,
la recaudación se realiza de dos formas en efectivo RE, y en valores RV.
(1)
Por otra parte, los gastos de gobierno están dados por G, que representa la suma de los
compromisos corrientes que asume el Estado central, gobiernos subnacionales y empresas
públicas descentralizadas. Estos gastos están concentrados considerablemente en el pago de la
planilla de salarios, pago de pensiones y bonos que otorga el Estado mismos que se deben
desembolsar periódicamente.
Además de los gastos de planilla, la autoridad fiscal emite notas de crédito fiscal, mismas que
utilizas para el pago de sus obligaciones corrientes durante la gestión, especialmente cuando los
ingresos en efectivo no son los suficientemente abundantes. Estos documentos fiscales se
constituyen en una obligación para el ente emisor por lo que debe contabilizarse como parte del
gasto del gobierno.
Para los fines del presente análisis se supone que los gastos en capital son constantes y no influyen
en el equilibrio fiscal, de manera que la estructura de gastos está dada por la siguiente ecuación:
(2)
De esta manera el superávit fiscal medido en términos de flujos corrientes queda definido de la
siguiente manera:
(3)
Donde SPNF es el resultado fiscal del sector público no financiero. Reordenando la ecuación de
acuerdo al tipo de ingreso y gasto se tiene:
(4)
La primera diferencia en el lado derecho de la ecuación establece el superávit o déficit en efectivo
del flujo de caja. Dicho de otro modo es el exceso o escasez de liquidez que tiene el Tesoro
General de la Nación para hacer frente a sus obligaciones de corto plazo en efectivo.
La segunda parte de la ecuación muestra la entrada neta en papeles que recibe el TGN. La
recaudación en valores corresponde a todos los ingresos pagados mediante notas de crédito fiscal
emitidos durante el año o en gestiones pasadas que son depositados en impuestos nacionales con
cargo a la deuda que tienen las empresas privadas y entidades públicas poseedoras de dichos
documentos fiscales, mientras que la emisión de papeles E, corresponde al valor en Nocre
emitidos durante la gestión.
Reformulando una vez más la ecuación, y definiendo FCTGN como el flujo de caja de los ingresos
netos en efectivo a favor del TGN, se puede obtener una expresión que muestra el efecto de la
emisión de Nocres sobre el flujo de caja del tesoro.
(5)
Esta relación, muestra que cuando la emisión neta de papeles es positiva, es decir la diferencia
entre la emisión de Nocres respecto a su recaudación en valores es mayor, una parte del déficit
del sector público no financiero es financiado vía emisión de papeles, a fin de contrarrestar el
déficit existente en efectivo.
Empero, esta situación podría tornarse contraria cuando la recaudación en valores supera la
emisión de papeles. En este caso, la entrada de valores seria tal que los ingresos tributarios en
efectivo disminuirían ya que la mayor parte de ellos serian efectuados en papeles y suponiendo
que el gasto en efectivo no disminuye, se esperaría un incremento en el déficit en efectivo y el
consecuente aumento del déficit fiscal.
Ahora bien, no hay razones para que la recaudación en valores sea mayor que su emisión si
suponemos que todos los papeles que se emiten circulan en la economía durante el mismo
periodo de tiempo, que normalmente podrían ser de un año. Sin embargo, dado que no toda la
emisión de papeles es redimida el mismo año, ya que una parte todavía se encuentra flotando en
el mercado, la recaudación de valores de un año determinado será igual a la suma de redenciones
de ese año y de años pasados.
(6)
Donde R es la redención de la gestión t a la t‐n, y dado que una parte de la emisión de papeles es
redimida, la ecuación 6 puede ser reescrita de la siguiente forma:
(7)
Siendo el parámetro teta la tasa de redención de cada gestión y que mide la velocidad circulación
con la que las notas de crédito fiscal se mueven en la economía desde que son emitidas por la
autoridad fiscal hasta su recuperación por el órgano recaudador de impuestos.
Además, la relación 7 es convergente siempre que:
(8)
(9)
Que implica que durante el año de emisión se redima la mayor parte de los papeles emitidos y que
el efecto de la emisión del enésimo año sea basta pequeño de manera que la recaudación en
valores converja hacia la cantidad total emitida.
Con estas consideraciones y dado que la tasa de crecimiento de la emisión de nocres es
, la ecuación 5 quedaría modificada de esta manera:
(10)
La ecuación 10, muestra que la emisión neta de nocres permite financiar una parte del déficit fiscal
en el periodo t siempre que la tasa de crecimiento de las nocre sea mayor a su tasa de redención
de manera que la serie decrezca y converja haciendo que el efecto neto sobre el déficit fiscal sea el
deseado durante esa gestión.
Esta regla nos permite observar que el gobierno puede financiar sus situaciones de iliquidez de
manera temporal emitiendo papeles fiscales por encima de la cantidad de ingresos en valores
recibidos por el mismo concepto.
No obstante, se observa que los rezagos de la emisión afectan negativamente el déficit fiscal en la
medida que la redención de gestiones pasadas afecta también la emisión neta de la gestión
presente reduciendo el impacto de la emisión bruta sobre las necesidades de financiamiento del
SPNF. En este sentido, la misma ecuación sugiere un límite a la emisión de nocres para que esta no
pueda crecer indefinidamente ya en ese caso la emisión neta seria negativa situación que
aumentaría las necesidades de financiamiento de SPNF en vez de disminuirlas.
Por otra parte, siguiendo a Blanchad (1990) y Ramirez (2004), es útil encontrar una medida del
grado de sostenibilidad de la deuda pública. De manera que partiendo de la restricción
presupuestaria del gobierno dada por:
(10)
Donde D es el nivel de endeudamiento público, i la tasa de interés nominal, G los gastos y T los
impuestos netos de transferencias, podemos reescribir esta ecuación considerando que la emisión
de notas de crédito fiscal es deuda pública, ya que es una obligación que se debe pagar a futuro,
con la salvedad que no se puede postergar indefinidamente su pago y que no genera costos
financieros por lo que la tasa de interés es igual a cero.
(11)
Reescribiendo la ecuación 11 respecto del PIB, para determinar la relación Deuda / PIB, y
suponiendo que la tasa de emisión es constante así como la tasa de redención de valores tenemos
la siguiente regla de endeudamiento:
(12)
Luego se tiene que:
(13)
Donde
es el nivel de déficit programado por el Estado respecto del PIB. Luego de
realizar algunas manipulaciones algebraicas en base a retardos de las variables se
encuentra frente a una ecuación en diferencias lineal de primer orden de coeficientes
constantes (Ramírez 2004)
(14)
Cuya solución particular está dada por:
(15)
Asimismo se encuentra la solución homogénea de la ecuación diferencial:
(16)
Obteniendo:
(17)
Donde A es una constante cualquiera distinta de cero que se define a partir de las
condiciones iníciales para la resolución del problema.
La ecuación 17 implica que la evolución de la deuda en nocres depende de la tasa bruta de
crecimiento de la emisión de nocres y de la tasa de redención. Bajo esta relación la
política de emisión de nocres será sostenible sostenible siempre que:
(18)
Que es la regla de política económica que estábamos buscando.
Ampliación de la regla fiscal utilizando la Regla de Taylor
Basándonos en el modelo de la regla de Taylor que consiste en una elección de la meta de
inflación y de un instrumento de política monetaria, tasa de interés, donde se trata de
determinar una regla para la tasa de interés r de corto plazo de manera que se alcance la
meta de inflación π* .
Adaptando la regla de Taylor para el uso de las nocres, la política fiscal, se representa
formalmente con el siguiente modelo:
(19)
(20)
(21)
Donde La ecuación 19 es representa la cuerva IS, yt es el PIB del sector de extractivos (gas
y petróleo) debido a que este sector es el que genera desde el punto de vista de los
ingresos la fuente más importante de recursos y a su vez el factor que concentra la mayor
parte del gasto en nocres destinado a la importación de combustibles líquidos. Por tanto
yo es la demanda interna por energéticos de manera tal que cuando la demanda supera la
oferta, se debe importar combustibles lo que incrementa la emisión de nocres ya que el
Estado los subsidia.
La ecuación 20 muestra la relación entre el déficit fiscal y la brecha del producto asociados
al sector extractivo. Cuando la producción supera su nivel de pleno empleo los ingresos
tributarios aumentan tal que mejora el resultado fiscal.
Finalmente, la ultima ecuación constituye la regla de Taylor (1999) aplicada a la emisión
de nocres, donde el
es el superávit estructural o de pleno empleo. La regla de
Taylor se presenta como una brecha entre la tasa de emisión de nocres y la tasas de
redención de las mismas cuyos movimientos son resultados de cambios en las variables
exógenas del nivel de producción y el déficit fiscal.
El modelo plantea que el equilibrio es estable siempre que el PIB tienda a su valor de
estado estacionario haciendo que el superávit fiscal sea compatible con el superávit de
pleno empleo por lo que la tasa de emisión se iguala a la tasa de redención.
.
Evidencia empírica
Basándose en la ecuación 10 se plantea un primer modelo que relaciona el déficit del
sector público no financiero DSPNF, respecto al déficit del tesoro general de la nación
DTGN y la emisión de nocres para el periodo marzo 2006 y julio 2009.
Trabajamos en diferencias dado que las series presentaban raíz unitaria8, los resultados
fueron los siguientes:
A esta ecuación, se han realizado las respectivas pruebas para testear la esfericidad de los
residuos del modelo. Primeramente se concluye que los residuos son ruido blanco al
corregirse el problema de la autocorrelación. Luego se comprueba que no sean
heterosedásticos con las pruebas Arch y test de White, finalmente se verificada la
normalidad de los residuos y su especificación.
Los resultados obtenidos muestran que tienen los signos esperados a excepción del déficit
rezagado. El déficit corriente es el que mejor explica al déficit global, y un aumento de la
emisión de nocres en periodos anteriores reduce el déficit fiscal.
Además, se evidencia que el efecto del rezago de un año antes es mayor sobre el déficit
fiscal que aquellos papeles emitidos 7 meses antes, lo que permite concluir sin embargo
que el efecto más importante de la emisión de nocres sobre el resultado fiscal se alcanza
durante un año y posteriormente este efecto tiene a desaparecer.
Para confirmar esta hipótesis se plante un segundo modelo, no óbstate previamente se
realiza el test de causalidad de Granger,
a fin de identificar el canal de transmisión de la
emisión de nocres sobre el déficit fiscal trabajando esta vez con información del déficit del
sector público no financiero, déficit del tesoro general de la nación de Bolivia, emisión y
redención de nocres, recaudación en nocres, recaudación en valores, recaudación en
efectivo, producción de gas y petróleo como variable proxy del Pib en extractivas e
importación de diesel.
8
Una serie estacionaria es aquella que converge hacia un valor finito. Ante un shock sobre la variable la serie tiende a volver sobre su
atractor. En términos estadísticos una variable es estacionaria cuando tiene media única, varianza finita y memoria corta es decir
correlaciones finitas y rápidamente decrecientes.
De las relaciones encontradas se puede concluir que la variable más endógena es el déficit
público no financiero, que es causa Granger de la emisión de nocres. Luego, las nocres son
causadas por la recaudación de valores en nocres y viceversa, además las nocres son
explicadas por la producción de gas que es la variable mas exógena del modelo.
Resumiendo tenemos:
Con lo que el nuevo modelo queda como:
No obstante, la variable de redención de nocres no tiene significación estadística, ni presenta
causalidad sobre ninguna variable razón por la cual se la excluye del análisis. Por tal motivo, la
variable proxy que recoge la redención de nocres es este modelo es la recaudación de valores en
notas de crédito fiscal mismas que debe tener signo positivo ya que cuando aumenta la
recaudación de valores se reduce indirectamente la entrada de efectivo por lo que aumenta la
presión sobre el flujo de caja del TGN, provocando mas déficit. Otro apunte es la no inclusión de la
variable de producción de gas ya que su inclusión empeora los estimadores.
Una vez definido y estimado el modelo en función a la mejor relación y estimadores se obtiene:
Se puede observar que la emisión de nocres de un año anterior tiene un efecto negativo sobre el
déficit fiscal al igual que la recaudación en nocres. La razón se debe que la emisión pasada se
acumula y produce una reducción en la recaudación en valores. También se observa que la
recaudación en valores aumenta las necesidades de financiamiento.
Los test de validación del modelo se encuentran en los anexos del documento.
Conclusiones
La emisión de Nocres durante la gestión 2008, principalmente, ha provocado la caída en el nivel de
recaudación efectiva del TGN y presiones a la gestión de liquidez del flujo de caja en Bolivia. Las
recaudaciones tributarias son la fuente esencial de ingresos para el TGN. Esta situación pondría en
riesgo el equilibrio de las finanzas públicas, de continuar con el mismo ritmo de emisión, la
liquidez del TGN seguiría disminuyendo paulatinamente hasta ser insostenible.
Es importante tomar en cuenta que las Nocres redimidas para el pago del IUE ha sido el impuesto
que más severamente ha afectado directamente al flujo de caja, debido a que representan parte
importante de la recaudación total en valores.
Los resultados muestran que el desequilibrio fue resultado de factores no fiscales, ya existe la
mayor parte de éstos papeles fiscales se destinaron al pago por la importación de combustibles
líquidos, siendo este el factor externo que afecta el equilibrio éntrela emisión y su redención,
como consecuencia del aumento del subsidio en términos de volúmenes y precios.
Asimismo, se observa que el uso de Nocres, como instrumento fiscal, ha sido útil y beneficioso
para el gobierno boliviano. El ahorro de recursos en términos de menores gastos financieros, la
flexibilidad en su uso, y otros efectos colaterales de su utilización hacen que se constituya en un
elemento importante de política fiscal.
No obstante, su uso excesivo podría generar desequilibrios macroeconómicos y costos en
términos de liquidez, mayor deuda y pérdida de credibilidad importantes de no regular y controlar
su emisión.
En este sentido, se sugiere diseñar regla de política fiscal para la emisión de las nocres, que fije
límites a su emisión. En tal sentido, se debe programar la emisión de papeles en base a criterios de
sostenibilidad del Tesoro en base al criterio de la tasa de crecimiento de la emisión de papeles
respecto a su tasa de redención como se sugiere en este documento.
Por otra parte, se debe mejorar el mecanismo de asignación de nocres diferenciándose la emisión
destinada al pago de obligaciones corrientes de aquellas orientadas a la compra de hidrocarburos
líquidos, mismo que provoca un efecto distorsionador difícil de ser medido. Al respecto, se podría
crear fondos de estabilización de precios, como es el caso chileno, para la importación de
combustibles que disminuya el monto de subsidio financiado con emisión de Nocres o la
focalización de los sectores favorecidos con el subsidiado (transporte público y pequeñas
empresas agroindustriales) tomando la experiencia uruguaya.
Bibliografía
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Anexos
EMI
2000
EMINET
1200
1000
1600
800
1200
600
400
800
200
400
0
0
-200
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
REDI
SPNF
800
2000
700
1000
600
0
500
-1000
400
-2000
300
-3000
200
-4000
100
0
-5000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
TGN
1200
800
400
0
-400
-800
-1200
-1600
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
REGRESION DEL MODELO
Dependent Variable: DSPNF
Method: Least Squares
Date: 12/01/09 Time: 18:02
Sample (adjusted): 2006M03 2009M07
Included observations: 41 after adjustments
Convergence achieved after 18 iterations
Variable
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
Prob.
C
10.19922
62.48229
0.163234
0.8712
DTGN
2.379143
0.222456
10.69490
0.0000
DRECNOCRES(-7)
-3.506069
1.044650
-3.356214
0.0019
DRECNOCRES(-12)
-5.537917
1.204621
-4.597228
0.0001
AR(1)
-0.527156
0.150467
-3.503468
0.0012
R-squared
0.868269
Mean dependent var
20.18476
Adjusted R-squared
0.853632
S.D. dependent var
1592.887
S.E. of regression
609.4075
Akaike info criterion
15.77670
Sum squared resid
13369591
Schwarz criterion
15.98567
Log likelihood
-318.4224
F-statistic
59.32103
Prob(F-statistic)
0.000000
Durbin-Watson stat
Inverted AR Roots
2.347870
-.53
PRUEBAS DE RAIZ UNIATARIA
DPSNF
DTGN
DRECNOCRES
Estadistico
ADF
-7.612.875
-6.365.841
-1.551.542
Valores
Criticos
1% level
5% level
10% level
Prob.*
-2.619.851
-1.948.686
-1.612.036
0.0000
t-Statistic
-2.619.851
-1.948.686
-1.612.036
0.0000
-2.610.192
-1.947.248
-1.612.797
0.0000
TEST DE ESFERIDAD DE LOS RECIDUOS
Breusch-Godfrey Serial Correlation LM Test:
F-statistic
3.036355
Probability
0.061195
Obs*R-squared
6.213233
Probability
0.044752
White Heteroskedasticity Test:
F-statistic
0.646602
Probability
0.692379
Obs*R-squared
4.199202
Probability
0.649739
F-statistic
1.393991
Probability
0.258236
Log likelihood ratio
6.585778
Probability
0.159465
0.354042
0.369236
Probability
Probability
0.555361
0.543421
Ramsey RESET Test:
ARCH Test:
F-statistic
Obs*R-squared
TEST DE CAUSALIDAD DE GRANGER
Pairwise Granger Causality Tests
Date: 12/02/09 Time: 17:02
Sample: 2005M01 2009M07
Lags: 2
Null Hypothesis:
DTGN does not Granger Cause DEMI
Obs
F-Statistic
Probability
52
1.41110
0.25402
2.41302
0.10056
2.21768
0.12013
5.35692
0.00802
3.36517
0.04307
1.78757
0.17856
0.05192
0.94946
0.75837
0.47407
1.35872
0.26690
0.36177
0.69836
3.36102
0.04322
2.39565
0.10216
5.73919
0.00589
3.35034
0.04363
DEMI does not Granger Cause DTGN
DSPNF does not Granger Cause DEMI
52
DEMI does not Granger Cause DSPNF
DPRODGAS does not Granger Cause DEMI
52
DEMI does not Granger Cause DPRODGAS
DSPNF does not Granger Cause DTGN
52
DTGN does not Granger Cause DSPNF
DPRODGAS does not Granger Cause DTGN
52
DTGN does not Granger Cause DPRODGAS
DPRODGAS does not Granger Cause DSPNF
52
DSPNF does not Granger Cause DPRODGAS
DRECNOCRES does not Granger Cause DEMI
DEMI does not Granger Cause DRECNOCRES
52
Dependent Variable: DSPNF
Method: Least Squares
Date: 12/02/09 Time: 16:57
Sample (adjusted): 2006M04 2009M07
Included observations: 40 after adjustments
Convergence achieved after 12 iterations
Variable
Coefficient
Std. Error
t-Statistic
Prob.
C
26.50247
35.36283
0.749444
0.4587
DTGN
1.815504
0.219336
8.277261
0.0000
DEMI(-12)
-1.761283
0.613552
-2.870635
0.0070
DRECNOCRES(-12)
7.167872
1.170409
-6.124243
0.0000
AR(1)
-0.981523
0.147724
-6.644287
0.0000
AR(2)
-0.521621
0.152189
-3.427464
0.0016
R-squared
0.896562
Mean dependent var
10.74898
Adjusted R-squared
0.881350
S.D. dependent var
1612.019
S.E. of regression
555.2690
Akaike info criterion
15.61426
Sum squared resid
10483005
Schwarz criterion
15.86760
Log likelihood
-306.2853
F-statistic
58.93972
Prob(F-statistic)
0.000000
Durbin-Watson stat
Inverted AR Roots
2.088875
-.49-.53i
-.49+.53i
Breusch-Godfrey Serial Correlation LM Test:
F-statistic
1.183682
Probability
0.319198
Obs*R-squared
2.755363
Probability
0.252163
White Heteroskedasticity Test:
F-statistic
0.704510
Probability
0.648082
Obs*R-squared
4.541923
Probability
0.603754
0.180160
0.188978
Probability
Probability
0.673694
0.663769
ARCH Test:
F-statistic
Obs*R-squared