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SSTC 210/2002, de 11 de noviembre: vulneración por resolución judicial del
derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y a la tutela judicial efectiva, en
relación a la impugnación de Ordenanza Fiscal Municipal.
Juan Ignacio Gomar Sánchez
Técnico de Administración General Consejero Técnico de la Secretaría General del Ayuntamiento de Madrid gomarsji@munimadrid.es I.
DOCTRINA DEL TRIBUNAL
El derecho a la igualdad en la aplicación de la ley por los órganos
jurisdiccionales exige la acreditación de un tertium comparationis, alteridad, identidad
de órgano judicial y ausencia de toda motivación que justifique el cambio de criterio.
Concurriendo estas circunstancias ha de entenderse lesionado el derecho a la
igualdad procediendo reponer las actuaciones al momento en que aquella lesión se haya
producido, lo que no significa que el particular tenga derecho a que se dicte sentencia o
resolución judicial en el mismo sentido que la que se utilizó como referencia sino a que
el órgano judicial explicite adecuadamente, en un sentido u otro, las razones de su
decisión y, en su caso, de su cambio de criterio.
También reitera el Tribunal su doctrina sobre la tutela judicial efectiva en
relación al efecto de cosa juzgada.
II.
ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
En relación al derecho a la igualdad, sentencias 25/1999, 51/2001, de 26 de
febrero; 57/2001, de 26 de febrero; 69/2001, de 17 de marzo; 79/2001, de 26 de marzo;
111/2001, de 7 de mayo; 119/2001, de 24 de mayo; 150/2001, de 2 de julio; 266/1994,
de 3 de octubre; 285/1994, de 27 de octubre; 4/1995, de 6 de febrero; 55/1999, de 12 de
abril; 1/1997, de 13 de enero; 150/1997, de 29 de septiembre; 64/2000, de 13 de marzo;
162/2001, de 5 de julio; 134/1991, de 17 de junio; 245/1994, de 15 de septiembre;
102/2000, de 10 de abril etc.
En cuanto a la cosa juzgada, sentencia 309/2000, de 18 de diciembre; 13/2002,
de 28 de enero; 58/2000, de 28 de febrero; 77/1983, de 3 de octubre; 159/1987, de 26 de
octubre; 119/1988, de 20 de junio; 189/1990, de 26 de noviembre; 242/1992, de 21 de
diciembre; 135/1994, de 9 de mayo; 87/1996, de 21 de mayo; 106/1999, de 14 de junio;
y 190/1999, de 25 de octubre.
III.
SUPUESTO DE HECHO
La Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales, dispuso un plazo para la
aprobación por los Ayuntamientos de sus primeras ordenanzas fiscales reguladoras del
IAE, que debían ser publicadas antes del 1 de julio de 1992. En aquellos supuestos en
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los que la publicación se produjo posteriormente se planteó la cuestión de la naturaleza
de dicho plazo y si la publicación posterior inhabilitaba la aplicación de la
correspondiente ordenanza al mismo ejercicio 1992.
Esta circunstancia, la publicación de la Ordenanza en fecha posterior al plazo
dispuesto, se produjo en el caso del Ayuntamiento de Ávila. Un ciudadano acudió a los
Tribunales alegando tal cuestión y obtuvo finalmente sentencia favorable del Tribunal
Supremo el 22 de enero de 2000 en la que se consideró que este plazo tenia una
naturaleza esencial al implicar una aplicación retroactiva de una disposición normativa
(téngase en cuenta que se trataba de aplicar la ordenanza al impuesto devengado el 1 de
enero del mismo año de su publicación).
En cambio, cuando su hermano recurrió en las mismas condiciones, el Supremo
veto el acceso a la casación al entender que no se planteaba en realidad una cuestión de
legalidad de la ordenanza sino de simple vigencia y aplicación de la misma.
IV.
TIPO DE RECURSO
El perjudicado acudió en amparo al Tribunal Constitucional contra la sentencia
del Tribunal Supremo de 12 de febrero de 2000 que declaró no haber lugar a la casación.
En dicha sentencia no se había entrado en el fondo del asunto ni se había justificado
razón alguna para sustentar un criterio distinto al sostenido, para similar supuesto, en la
citada sentencia de 22 de enero de 2000.
V.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
El Tribunal Constitucional efectúa un repaso en esta sentencia de las condiciones
que han de concurrir para entender que los Tribunales lesionan el derecho a la igualdad
al dictar sus resoluciones.
A tal efecto se precisa la existencia de elementos comparativos concretos de los
que se deduzca que en casos iguales se han dictado resoluciones contradictorias, lo que
el Tribunal denomina un tertium comparationis; la alteración o referencia al otro
exigible en todo alegato de discriminación; la identidad de órgano judicial, entendiendo
está como identidad de sección y no solo de Sala, y la ausencia de toda motivación que
justifique el cambio de criterio, lo que tiene por fin excluir también toda posible
arbitrariedad.
Concurriendo tales circunstancias se entiende producida la lesión a la igualdad y
ello implica reponer las actuaciones al estado en que se encontraban previamente a la
actuación que motivo la lesión. No se pretende así reconocer el derecho del particular a
obtener una resolución idéntica a la que se toma como referencia de la comparación sino
a obligar al órgano judicial a que manifieste las razones por las que opta por otro
criterio, de modo que el particular tenga conocimiento de las razones en cuya virtud
actúa el órgano judicial, exigiendo además que su decisión se adopte en base a una
argumentación razonable.
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También reitera el Tribunal su doctrina sobre la vulneración de la tutela judicial
efectiva en relación con la cosa juzgada recordando que la intangibilidad de las
resoluciones judiciales exige que estas sean en si mismas intangibles, de modo que
cuando el ordenamiento posibilita que la resolución judicial pueda ser revisada y esta
revisión se produce de modo razonado y razonable no se vulnera la tutela judicial.
Recuerda también el Tribunal que solo cuando se incurra en error patente o
cuando sea arbitraria e irrazonable la interpretación de una norma podrá ser revisada la
resolución judicial que la contenga por al Tribunal Constitucional, siendo en cualquier
otro caso la cuestión de mera legalidad ordinaria y no quedando por tanto sujeta a su
control.
VI.
COMENTARIO CRÍTICO
La estimación por parte del Tribunal Constitucional del amparo que le fue
solicitado es lógica pues la identidad de los supuestos comparados hacía que la
desigualdad en la aplicación judicial de la norma, en el trato por parte del órgano
judicial que recibieron los recurrentes, fuera manifiesta, máxime teniendo en cuenta que
la cuestión de fondo sobre la naturaleza del plazo de publicación de las ordenanzas
reguladoras del IAE y la trascendencia de su incumplimiento, había sido ya valorada por
el Supremo en sus sentencias de 27 de febrero y 24 de abril de 1999, sentando el criterio
al que se adhirió la de 22 de enero de 2000. Es lógico y llama por tanto la atención que
tan solo unos días después, el 12 de febrero, la misma sección del Supremo entienda que
no procede admitir la casación para un supuesto absolutamente idéntico. La explicación
se encuentra, probablemente, en el distinto ponente que intervino en cada una de las
sentencias del Supremo que se comparan lo que, en todo caso, no justifica el desigual
trato producido.
Es de destacar en la sentencia el modo en que el Tribunal Constitucional exige la
identidad de órgano judicial como identidad de Sección. Esta circunstancia parece
limitar la posibilidad de apreciar una lesión del derecho a la igualdad en la aplicación de
la norma en aquellos supuestos en los que intervengan distintos órganos jurisdiccionales
e incluso distintas secciones dentro de un mismo órgano, supuestos en los que es patente
que también puede producirse tal lesión. Una interpretación restrictiva de este requisito
obstaculiza así una materialización real y efectiva del principio de igualdad y aleja a los
ciudadanos de la percepción de justicia imprescindible en esta materia.
En este sentido, la consideración de la Administración pública como entidad
dotada de personalidad jurídica única es también predicable de la Administración de
justicia, cuya responsabilidad patrimonial, por ejemplo, acontece con independencia del
órgano judicial que haya actuado. Sí esta responsabilidad, en su traducción patrimonial,
es atribuible al Estado de modo uniforme, toda lesión de la igualdad derivada de la
actuación judicial debería también serlo con independencia de los órganos judiciales que
hayan dictado las resoluciones objeto de comparación.
En otro orden de consideraciones, que el Tribunal Constitucional exija para
apreciar una desigual aplicación judicial de la ley que se alegue y pruebe la existencia de
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una orientación jurisprudencial con rasgos de generalidad, continuidad y firmeza, de la
que indebida e inadecuadamente se aparte la resolución judicial recurrida, permite
efectuar dos reflexiones, la primera es que para estos supuestos la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa 29/1998, de 13 de julio, prevé un instrumento especifico en
su articulo 96, el recurso de casación para la unificación de doctrina y, la segunda, que
la propia Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de octubre, en su
artículo 13 exige de las Salas, cuando consideren necesario apartarse en cualquier punto
de la doctrina constitucional precedente sentada por el Tribunal, someter la decisión al
Pleno, artículo que tiene por objeto, precisamente, evitar que el propio Tribunal lesione
el derecho de los ciudadanos a la igualdad en la aplicación de la Ley, al permitirle una
decisión motivada, fundada y consciente en cuya virtud se aparta del criterio que
previamente ha sentado.
En relación al primer aspecto mencionado, el recurso de casación para la
unificación de doctrina, el propio Tribunal Supremo en diversas sentencias ha
considerado que a través del mismo se hacía efectivo el principio de seguridad jurídica
(sentencias de 11 de julio de 1994, 22 de junio de 1995 o 10 de febrero de 1997), y de
hecho, del articulo 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha deducido la
doctrina que “si se presenta recurso de amparo fundado en infracción del artículo 14 de
la Constitución, ante el Tribunal Constitucional, contra una sentencia no susceptible de
recurso de casación ordinario, deberá interponerse con carácter previo el recurso de
casación para la unificación de doctrina” (González Pérez, Comentarios a la LJCA,
Tomo II, página 1663).
El objeto primero de esta modalidad de la casación no es la de alegar una
violación de un derecho fundamental como el de igualdad, pero lo cierto es que a través
de la misma se puede solventar esa lesión si el Tribunal Supremo aprecia que en
idéntica situación y en merito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente
iguales se ha llegado a pronunciamientos distintos, en cuyo caso, a tenor del articulo
98.2 de la misma ley, se puede declarar que ha lugar al recurso, casar la sentencia
impugnada y resolver el debate planteado del modo ajustado en derecho, superando así
la posible desigualdad en la aplicación de la norma.
No obstante, en casos como el que dio lugar a este pleito, el Tribunal no dictó
sentencia sobre el fondo en distinta forma de cómo lo había hecho en otra ocasión, sino
que directamente desestimo en la sentencia la admisión del recurso impidiéndose a si
mismo, precisamente, manifestarse sobre la cuestión. Al hacerlo así en la sentencia que
resolvía la casación, imposibilitaba la unificación de doctrina, obligando a la parte a
acudir al Constitucional.
VII.
RELEVANCIA JURÍDICA
Esta sentencia del Tribunal carece de relevancia fiscal sustantiva, pues no entra a
valorar los argumentos que llevaron en su momento al Supremo a entender que el plazo
del que disponían los Ayuntamientos para la aprobación y publicación de las primeras
ordenanzas fiscales que regularon el IAE tenía naturaleza esencial. La próxima
desaparición del impuesto para numerosos contribuyentes le resta asimismo interés.
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No obstante, aquel criterio del Supremo si debería interesar a todos aquellos
municipios que se vean obligados próximamente a aprobar ordenanzas fiscales que
incorporen las modificaciones a introducir en las normas sobre reforma de la
financiación local, pues si tales normas han de afectar a hechos imponibles devengados
con anterioridad, la cobertura legal de la retroactividad de las ordenanzas fiscales
municipales que se tengan que aprobar podrá estar sujeta a plazo, y en tal caso éste
tendrá naturaleza esencial y, según la apuntada jurisprudencia ordinaria, como tal habrá
de respetarse.
VII.
BIBLIOGRAFÍA
GONZALEZ PEREZ.: “Comentarios A la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”, Cívitas
1998; del mismo autor “Manual de Derecho Procesal Administrativo”, Cívitas, 1992; AMERIGO: “El
recurso extraordinario de revisión basado en la existencia de sentencias contradictorias entre sí”, Revista
General de Derecho, 1967; FERNÁNDEZ PASTRANA, “Los supuestos del Recurso de Casación para la
unificación de doctrina”, RAP, número 113; PASCUAL SALA, XIOL RÍOS, FERNÁNDEZ
MONTALVO, “Jurisdicción y competencia en el proceso contencioso administrativo”, Ed. Bosch, 2001.
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