ii. la creacion del servicio de extension agraria

que llegarían a España a mediados de los cincuenta, el delegado
de aquella Misión «encontró tierra fértil» en las tres personas a
que se dirigió, pero sobre todo en el Ministro Cavestanys. Fossum le ofreció a Cavestany la posibilidad material de hacer lo
que el ministro de agricultura venía ^queriendo llevar a cabo
desde que en 1951 se hiciera cargo del Ministerio: modernizar la
Agricultura española. No obstante, para transmitirle mejor su
idea de lo que debía ser un servicio nacional de Extensión, lo
invitó a viajar a Estados Unidos para observar el Servicio de
Extensión Cooperativo6.
II. LA CREACION DEL SERVICIO DE EXTENSION
AGRARIA (1955-61)
Algunos autores han señalado que el Servicio de Extensión
Agrícola español fue creado respondiendo a una estrategia de
asistencia de los técnicos de Extensión, de los países sobre los que se actuaba, al
Seminario Internacional sobre Extensión, impartido por el Centro Agrario Internacional de Wageningen y establecido en 1952 a través de un acuerdo entre el
Ministerio de Agricultura de Holanda, la FAO, la OECE y otras agencias. Fossum observó que en España no existía un Servicio Consultivo Agrario a nivel
nacional como el de otros países europeos y decidió encargar un estudio sobre la
posibilidad de crearlo. Layne R. Beaty, especialista en información agrícola del
USRO en París, fue el encargado de realizar un «estudio básico de los medios y
técnicas de información agrícola en España», que fue enviado a la Administración de la Cooperación Internacional en Washington con fecha 4 de junio de
1954. Con las «sugerencias y observaciones útiles» dadas por Beaty, Fossum se
puso en contacto con el Ministro de Agricultura (Rafael Cavestany), con el Presidente de las Estaciones Experimentales (Miguel Echegaray) y con el Director
General de Coordinación, Crédito y Capacitación (Santiago Pardo Canalís).
5«España está en profunda deuda con el último Ministro de Agricultura
(1951-57), el Sr. Rafael Cavestany, un hombre cuya amplia visión le permitió
percibir la situación y poner los medios para atajar este urgente problema»
(Tejada, 1961).
6 A la vuelta de su viaje, Cavestany publicó una Orden Ministerial por la
que se creaba, «con carác[er experimentab>, el Servicio de Extensión Agrícola
(O.M. de 15 de septiembre de 1955) y, un mes más tarde, envió a Estados Unidos a dos técnicos del Ministerio de Agricultura para realizar una estancia de
seis meses en la que estudiarían organización y administración de Extensión.
393
política económica global y, en este sentido, lo relacionan con la
promulgación de las Leyes de Concentración Parcelaria (1952 y
1955) y de la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables (1953) y
con el auge de los Planes del Instituto Nacional de Colonización.
En efecto, si reflexionamos sobre las intenciones de Cavestany al
crear la Dirección General de Coordinación, Crédito y Capacitación y analizamos la política agraria de este ministro podemos
llegar a esa condusión. Para Barciela, el octavo gobierno del
General Franco, cuyo Ministro de Agricultura era Rafael Cavestany, protagonizaría, a partir de su toma de posesión el 18 de
julio de 1951, «cambios importantes en la política económica»: lo
que él y otros autores han llamado «la liberación económica de la
década de 1950»^. Para Cavestany, la única reforma agraria necesaria en la agricultura española era su «modernización»8. No obstante, debemos considerar que todas estas medidas se vieron
reforzadas por la nueva política comercial exterior que facilitó la
compra de abonos, semillas y maquinaria, unos recursos esenciales para la puesta en práctica de los primeros programas de
Extensión llevados a cabo en España con el asesoramiento de los
técnicos norteamericanos.
Inicialmente, el personal del Servicio de Extensión Agrícola
(SEA) procedía de una institución de investigación agraria: el
Instituto Nacional Agronómico. Esto determinó, según Fernández Oca y Muñiz (1986), que el interés de los primeros gestores
del SEA, «unos profesionales con una visión parcial del campo»,
se concentrase «prioritariamente en sus aspectos físicos-biológi^ Según Barciela (1987), el ministro de agricultura Cavestany, a quien
define como «hombre de amplia formación técnica y de carácter enérgico, con
experiencia como empresario agrario y plenamente consciente de la ineficacia
del sistema de intervención de los años cuarenta, al que consideraba el principal obstáculo para el desarrollo de la agricultura..., supo implementar una política agraria consistente, por una parte, en la elevación de los precios y la
supresión de las normas de intervención, por otra, en el impulso a proyectos
positivos como el Plan de intensificación, la construcción de la Red Nacional
de Silos y Graneros, el apoyo financiero al sector, la concentración parcelaria,
los nuevos planes de colonización o la repoblación forestal».
8 La política agraria de Cavestany (1951-57) fue continuada, prácticamente sin cambios, por Cirilo Cánovas, cuyo Ministerio vería establecerse, en
1959, el Plan de Estabilización de la economía española.
394
cos sin tener muy en cuenta otros factores socioeconómicos». La
formación de los primeros agentes del SEA fue posible gracias a
un acuerdo de características muy peculiares9. A través de un
acuerdo INIA-IIA se reconstruyó un convento situado en Jerez
de la Frontera, donde los dos primeros asesores norteamericanos
(Emilio Tejada y Anacleto G. Apodaca) prepararon a los primeros agentes del SEA10. En cuanto a las agencias-piloto, su dotación fue facilitada por las Hermandades de Labradores y Ganaderos de los cuatro municipios donde se situaron éstas
(Trebujena, Chipiona, Arcos de la Frontera y Jerez). Después de
establecerse las primeras agencias-piloto, los aspirantes a agente
empezaron a recibir su formación en la finca «EI Encín», una
finca experimental del Instituto Nacional de Investigaciones
Agronómicas, cuyas instalaciones fueron cedidas por dicho Instituto al SEA. En esta finca se realizaba el primer ciclo de formación antes de que los agentes se trasladasen a las agencias, que se
iban creando poco a poco, y en las cuales recibían los consejos de
los asesores americanos.
Los asesores norteamericanos estaban interesados en que el
nuevo Servicio de Extensión español empezara a ser reconocido en
las esferas internacionales, y consiguieron que España fuera invitada, en junio de 1957, por la Agencia de Productividad Europea a
asistir a la Primera Conferencia de Directores de Extensión de la
9 Dicho acuerdo firmado por el INIA y el «Institute of International
Education» contemplaba que dos expertos en Extensión norteamericanos formaran a los primeros agentes españoles y que su formación y las primeras
agencias comarcales se pusieran en práctica en Cádiz. La razón de comenzar la
estruc[ura del SEA en Cádiz era que los fondos para llevar a cabo el acuerdo
procedían de la herencia dejada por Elías Aguja -un español emigrado a
Nueva York- para la creación de una «Sociedad de Buenos Samaritanos»
para «ayudar a los pobres de Cádiz». La Sociedad que debía administrar los
setenta mil dólares dejados por Aguja pensó que debía realizar alguna actividad educativa y consultó al Instituto Internacional de Educación, el cual, a través de Earnest Maes ^n coniacto con Fossum-, decidió que se apoyara la
creación del SEA.
10 La formación dada a los agentes y ayudantes se llevaba a cabo, en régimen de internado, en la finca El Encín, y consistía de Teoría de la Extensión,
Sociología y Psicología elementales y en una puesta a punto en conocimientos
agrícolas generales desde un punto de vista teórico y práctico.
395
Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE)
celebrada en Parisll. Por otra parte, de acuerdo con la estrategia
seguida por Estados Unidos en el asesoramiento en Extensión a
terceros países, los que habían de ser responsables del SEA debían
recibir una formación en métodos de trabajo, bien en Estados Unidos, bien en el Centro de Formación de Wageningen12 (Holanda).
A partir de 1956, año en que el SEA comienza a trabajar con
los agricultores, el Servicio va siendo construido poco a poco. El
número de Agencias Comarcales va creciendo (44 en 1957, 85 en
1959 y 135 en 1961). La base de la organización se nutre de los
agentes y asistentes formados en EI Encín. Los puestos directivos
de la organización van siendo creados y ocupados por las personas formadas en Estados Unidos y Wageningen (Jefes de las distintas Secciones, Director de Formación, Inspectores Nacionales,
Inspectores Regionales, Agentes de Zona, etc.). En septiembre
de 1958 se organizan una serie de Campañas para introducir el
Servicio y reclutar aspirantes a agentes y tanto durante el pe-
^^ A esta reunión, asistirían como delegados Lozano y Apodaca. A partir
de entonces España tiene la oportunidad de asistir a las reuniones del tipo descrito organizadas por la OECE (más tarde, OCDE) cada tres años. No obstante, desde que en 1960 Gómez Ayau representa a España en la reunión de la
OCDE, nuestro país no vuelve a estas reuniones de directores de servicios
nacionales de Extensión hasta 1968, año en que García Gutiérrez acude a
París acompañado por Despujol y Besnier.
1z En este sentido, en mayo de 1959, cinco funcionarios del SEA viajan a
Estados Unidos donde realizan una estancia de tres meses para un curso de
formación y una gira de observación; en agosto de ese mismo año, cuatro
Agentes y el Jefe de la Sección de Estadí^tica asisten a un curso de formación
en Estados Unidos; y, en julio, tres delegados españoles asisten al Curso Internacional de Extensión Rural ofrecido por el Centro Agrario Internacional de
Wageningen. Asimismo, en 1960 son enviados a Estados Unidos un Inspector
Nacional y un Agente para formarse como especialista en información (José
Mas) y como especialista en trabajo con jóvenes (José Cabrerizo) y dos Inspectores Nacionales del SEA (LÓpez de Sagredo y Despujol) asisten al Curso
Internacional celebrado en Wageningen. El asesor Apodaca valora positivamente los viajes a Estados Unidos, si bien comenta éstos en sus informes
diciendo que «es esencial que los técnicos españoles aprendan un poco de
inglés si se pretende sacar todo el beneficio de los viajes» (Apodaca, 1960:15).
Debemos señalar que el Curso Internacional de Wageningen era impartido en
inglés.
396
ríodo que nos ocupa, como después de éste, se suceden las reuniones del personal del SEA para poner en común ideas sobre la
marcha del Servicio.
Si atendemos a las funciones dadas al SEA en la Orden
Ministerial que lo creaba en 1955, vemos como éstas se centran en
la difusión de la técnica en el campo. De hecho los primeros programas de Extensión aplicados en España eran «campañas nacionales sobre cooperativas, fertilizantes, cuidado de invierno de
árboles y nutrición animal». Lo que los miembros del SEA identifican como la «etapa de la enseñanza de habilidades agrícolas simples». En efecto, hasta 1961, a excepción del Cooperativismo, primero, y de algunas acciones relacionadas con la economía agraria,
más tarde, el SEA se dedicó a difundir las tecnologías de la Revolución Verde en el campo español. Así, el Programa Nacional de
1961 seguía la misma pauta iniciada en 1956. Debemos señalar, no
obstante, que en abril de 1960 se empiezan a formar las primeras
Agentes de Economía Doméstica que empezarán a trabajar en
1961 en «Alimentación, cuidados e higiene familiar; Conservería;
Creación de «huertos familiares» con vistas a una mejora en la alimentación de la familia rural», según se recoge en la revista
«Agricultura»; y que también en esas fechas comienzan las actividades con jóvenes. No obstante, el objetivo principal del SEA,
cuando éste es creado, es el incremento de la productividad agraria para elevar el nivel de vida en el medio rural (Gómez Ayau,
1960), un incremento que puede ser potenciado con la introducción de la técnica en el campol3
13 En este sentido, en el acuerdo firmado por los Gobiernos de España y
Estados Unidos para el asesoramiento y la financiación iniciales dadas al SEA
se decía: «El objetivo primario de este proyecto es aumentar la productividad
de la agricultura española y, con ello, elevar el nivel de vida en el medio
rural». «Existe una necesidad urgente en un gran sector de la población rural
de obtener mejoras en los métodos de abono, cultivo, labranza y otras prácticas de conservación de suelos, como también prevención y control de plagas e
insectos y una más eficaz utilización de mano de obra, del campo, del ganado y
del equipo. Las anteriores mejoras en gran parte se pueden realizar solamente
a través de un sistema de Extensión que funcione eficazmente y sea capaz de
vencer a la ignorancia e indiferencia, al despertar en el agricultor la inquietud
del saber y el deseo de alcanzar tales mejoras para su propio bien y el bien de
la comunidad...» (Acuerdo I.C.A - D.G.C.E.).
397
En cuanto a la gestión del SEA, en sus inicios se crearon
unas Juntas Locales de Extensión Agrícola14 «en aquellas localidades donde ya existía una Agencia Comarcal» (O.M. de 31 de
julio de 1957). Las Juntas Locales de Extensión Agrícola no
hacían sino dificultar el trabajo del Agente Comarcal, ya que
además de no aportar demasiado a la elaboración de los planes,
introducían elementos de conflicto entre e.l a^ente. v los agricultores15. Aunque no conocemos la fecha exacta en que esto ocurrió, podemos decir que las Juntas Locales fueron suprimidas a
primeros de los años sesenta.
Para apoyar al SEA en sus primeros pasos se creó la Junta
Central de Extensión Agrícola, una comisión compuesta por los
responsables de los catorce organismos públicos que tenían
alguna relación cón la agricultura. El objeto de la creación de la
Junta Central era que los organismos representados en ella prestasen «su ayuda con carácter de urgencia al SEA en cuantos
datos, consultas, instrucciones e información en general les fueran solicitados» (O.M. 1 diciembre 1955). Entre los organismos
^representados en la Junta Central se encontraba el Instituto
Nacional de Investigaciones Agronómicas (INIA). Podemos
decir que la única relación entre la Extensión y la Investigación
14 Estas Juntas Locales tenían como misión «colaborar con las Agencias
Comarcales en la redacción del Plan Anual de Trabajo y facilitar su desarrollo». Las Juntas Locales estaban compuestas por: un presidente («un Jefe o prohombre de la Hermandad Sindical Local de Agricultores y Ganaderos»
(HSLG)); un vicepresidente (el agente comarcal del SEA); un secretario (el
ayudante de la Agencia Comarcal del SEA); y ocho vocales («el señor cura
párroco; el señor alcalde de la localidad; un veterinario designado entre los que
residían en la localidad; un maestro nacional...; y cuatro agricultores propuestos
por la H.S.L.A.G. en representación de la grande y mediana propiedad, la
pequeña propiedad, los aparceros y arrendatarios y los productores agrícolas»).
15 Como nos ha comentado un antiguo agente comarcal del SEA, «el Jefe
de la Hermandad de Labradores no representaba realmente a los agricultores,
por lo que podía no ser visto con buenos ojos por éstos», o, como nos decía
otra de las personas a las que entrevistamos: «Al principio había unos «comités locales», o algo así, en los que estaban representadas las autoridades de la
localidad, pero, claro, en aquellos tiempos éstos no eran elegidos por la población de la localidad. EI Presidente de la Hermandad de Labradores y el Cura
Párroco podían ser aceptados o no por la gente de la localidad».
398
agraria en el período 1955-61 fue la que se estableció a través del
apoyo que el INIA debió dar al SEA en la fase de su creación
cediéndole las instalaciones de la Finca Experimental de E1
Encín para que se formaran en ellas los primeros agentes. En
cuanto a resultados de la Investigación agraria, el SEA se nutría
de las innovaciones aportadas por los americanos a través de los
viajes realizados por los técnicos del servicio de Extensión español a Estados Unidos. En realidad, en esta primera etapa de su
funcionamiento, el SEA no necesitaba muchos contenidos informativos y, aun así, el INIA no podía ofrecérselos porque no los
poseía. La mayoría de los autores coinciden en señalar que hasta
que el Banco Mundial no intervino sobre la Investigación agraria
española en 1971 ésta no comenzó a producir resultados aceptables (García Ferrando y González Blasco, 1981). A ello había
que sumar la diferencia de status entre los agentes de Extensión
(titulados de grado medio o inferior) y los investigadores del
INIA (ingenieros agrónomos), diferencia que dificulta la relación
entre amboslb. El SEA no se articulará con otras agencias de
Extensión o de Investigación, funcionando como un organismo
autónomo (presupuesto y objetivos independientes de los del
Ministerio) durante el período 1955-1961.
Si analizamos la estructura organizativa del Servicio de
Extensión Cooperativo norteamericano o la Tecnología de la
Extensión propuesta por los autores norteamericanos, en los
años cincuenta, un servicio nacional de Extensión era concebido
como una organización compuesta esencialmente por agentes
16 Sobre es[e punto, uno de nuestros entrevistados nos comentó lo
siguiente: «entonces el INIA no era nada, sólo era el palacio que ocupa ahora
el Gobierno. Tenía mucha riqueza de medios pero no producía nada. Si se
hubieran unido el INIA y el SEA los agentes de Extensión se habrían convertido en los «recadistas del INIA», «en unos carteros sin cartas» porque el
INIA no hacía nada, no producía cartas. Luego sí que el INIA ha ido hacia
delante y ha hecho un gran trabajo. Además, el INIA no debía estar regionalizado y el SEA sí». Otro entrevistado nos comentaba que la idea de que el
SEA fuera un organismo autónomo para que funcionara mejor «era una entelequia», ya que, en su opinión, la realidad es que «el SEA se Ilevaba mal con el
IRYDA, el ICONA y todos los organismos del Ministerio de Agricultura».
Quizás, la razón de esto fuera que no se contara con los ingenieros agrónomos
en su estructura, excepto en los puestos de coordinación.
399
polivalentes y especialistas en las distintas ramas de la actividad
agraria asistiendo a dichos agentes. En el caso de España, sin
embargo, los asesores norteamericanos no promovieron la creación de la segunda de las figuras citadas. Aunque en su informe
final, el asesor Apodaca (1960) recomendaba que se empezara a
pensar en la creación de la figura del especialista dentro del
SEA, durante el tiempo en e1_ q^^e estuvo asesorando a dicho Servicio no propuso en ningún momento que esto se hiciera. Así,
inicialmente, para la aplicación de los programas, el SEA funcionó exclusivamente con agentes polivalentesl^.
En cuanto a clientela potencial, el SEA fue creado inicialmente con el objetivo expreso de actuar en las zonas de colonización y de concentración parcelaria (O.M. de 15 de septiembre de
1955) o, como diría la orden ministerial que lo creó, en «las zonas
que han mostrado un nuevo estado de actividades agrarias». La
mayoría de las personas a las que entrevistamos para conocer la
historia del SEA han coincidido en apreciar que esta forma de
proceder fue una equivocación en lo que se refiere a las zonas de
colonización18. En cuanto a la actuación en zonas de concentra-
17 Como nos comentaba uno de nuestros entrevistados, «en ese momento
existían en la Adminis[ración los cuerpos nacionales clásicos: el cuerpo de
ingenieros agrónomos, el cuerpo de veterinarios, etc. Y las personas que formaban parte de estos cuerpos ocupaban todos los puestos de responsabilidad.
El SEA era un cuerpo nuevo, «un cuerpo de educadores» , pero la cúpula de la
organización la ostentaban ingenieros agrónomos y veterinarios... se despreciaba a los agentes de Extensión, se pensaba «éstos son unos capataces»». Así,
por la misma razón que el SEA se aisló del INIA, se retrasó la entrada de los
especialistas (ingenieros agrónomos) en su organización.
18 Los argumentos en contra de la estrategia de comenzar operando en
las áreas sometidas a planes de colonización oscilan entre la consideración de
que los agentes del SEA y los técnicos del Instituto Nacional de Colonización
(INC) se interferían mutuamente en su trabajo, hasta la opinión de que los
colonos no constituían comunidades rurales y, por tanto, no se podía trabajar
con ellos del modo en el que se había enseñado a hacerlo a los agentes del
SEA. Por otra parte, habría que considerar que los técnicos del INC no sólo
ordenaban las explotaciones de los colonos en todos los aspectos, sino que les
suministraban inputs (semillas, abonos, etc.). De este modo, el agente del SEA
tenía poco que hacer en las zonas de colonización, en una etapa de este Servicio en que los programas de trabajo estaban basados precisamente en que el
agricultor conociera las semillas y abonos y supiera como aplicarlos.
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ción parcelaria, se considera que era un acierto empezar a trabajar en ellas porque eran áreas dinámicas o que habían sido ya
dinamizadas. Después de la etapa de actuación en zonas de concentración parcelaria y colonización, el SEA amplía su clientela
potencial a toda la población rural (en las comarcas donde va instalando agencias). Si al principio sólo se dirige a los agricultores,
al final del período 1955-61 se empiezan a perfilar las líneas de
actuación con la juventud y la mujer rurales.
Podemos concluir que durante el período de creación del
SEA con el asesoramiento de los técnicos estadounidenses el sistema de Extensión Agraria español de carácter público se acerca
al tipo ideal que hemos denominado Extensión Industrial.
III. LA BUSQUEDA DE MODELOS ORGANIZATIVOS
Y REGLAS PARA LA ACCION DESDE EL SEA
Como vimos en el capítulo primero, desde el final de la
década de los sesenta, la investigación en Extensión -llevada a
cabo en Estados Unidos y Holanda, fundamentalmentecomenzó a prestar más y más atención a los problemas prácticos
relacionados con la efectividad de los programas de extensión y
la organización y gestión de las instituciones implicadas en dichos
programas.
Debemos señalar que España hasta 1989 nunca participó en
los círculos académicos internacionales dedicados al estudio de la
Extensión y a la discusión del futuro de esta disciplina. Nos referimos al Seminario Europeo de Extensión y a las demás reuniones
científicas sobre Extensión, y no a las reuniones de directores de
servicios nacionales de extensión organizadas por la FAO o por la
OCDE. Quizás sea esta la razón por la que, mientras los investigadores de otros países iban abandonando la teoría de Rogers para
dedicarse a estudiar la manera de hacer más eficaces los programas y las agencias de extensión, García Ferrando traía a España la
curva de adopción y se iniciaban en nuestro país los estudios sobre
difusión de innovaciones (justo un año después de que Rogers
escribiera «El paso de un paradigma dominante»). Con este argumento podríamos concluir que el desarrollo de la Extensión como
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