La Justicia Fiscal y Administrativa. Magistrado Luis Malpica y de la

La Justicia Fiscal y Administrativa.
Magistrado Luis Malpica y de la Madrid.
La justicia administrativa ha tenido dos características, la
primera inherente de los regímenes centralistas y la segunda
es que la impartición de la justicia administrativa
normalmente se daba en un cuerpo cercano al faraón, al rey o
al emperador, un consejo de amigos que es que tenía a su
cargo el decidir sobre la justicia administrativa. Cuando el
Rey el emperador o el Faraón delegaba en este consejo la
administración de la justicia se llamaba justicia delegada, y
cuando la justicia la impartían a nombre del Rey, del Faraón o
del Jefe de Gobierno se llamaba justicia retenida, por que era
el jefe de estado el que retenía la impartición de la justicia
administrativa.
Desde el antiguo imperio egipcio, en la época de los faraones,
3000 A. C., ya existía un consejo que se llamaba el Consejo de
los Diez Grandes del Sur de Egipto, ellos, junto con el Faraón,
impartían la justicia administrativa principalmente en lo
relativo a los archivos y al tesoro real; este consejo lo
complementaba el Visir quien, a nombre del Faraón, era el
responsable de impartir la justicia administrativa.
Así pues, el que el faraón era la ley viviente de acuerdo con el
derecho egipcio y él podía reservar o delegar la impartición
de la justicia y el contencioso fiscal en esta época, tenía una
característica importante.
En Israel, en el libro de los números nos dice que Moisés
cansado de guiar a su pueblo por el desierto hasta llegar a la
tierra prometida, le pidió al Señor que lo ayudara y el espíritu
de Moisés fue trasladado a setenta ancianos que formaron con
él, el Consejo de Ancianos que fue la base del criterio de la
Sinagoga para resolver los asuntos administrativos.
Lo mismo en la Grecia de los tiempos heroicos, tenemos que
Homero en la Odisea nos cuenta, en la rapsodia seis y siete,
que Alsinho, Rey de los Feasios junto con sus consejos
recibieron a Odiseo que venía de la Guerra de Troya y les
pidió ayuda para continuar su viaje, Alsinho reunió al consejo
de ancianos, que era el consejo que tomaba las decisiones más
importantes y ayudaron a Odiseo a regresar a Itaca su patria
original.
En la monarquía de Macedonia tenemos lo mismo, el imperio
de Alejandro forma un consejo con los compañeros del rey,
los compañeros del rey, los grandes capitanes que logran las
conquistas territoriales y para administrar el primer imperio
ecuménico de la historia se forma un consejo de los
compañeros del rey, y a través de el, toda la impartición de
justicia se va dando. La monarquía helenística al desaparecer
se forma un consejo de amigos.
Al fragmentarse el imperio de Alejandro, los reyes forman un
consejo de amigos lo mismo para ir administrando la justicia
administrativa incluso había una jerarquía de amigos según la
cercanía que se tuviera con cada uno de ellos. Parece ser, que
es en el primer consejo donde realmente se van a dar dos
características muy importantes que son: la función de
consejería y la jurisdiccional. Es en el consejo imperial de
Augusto, César Augusto Octavio, ustedes recuerdan, que
inicia el Imperio, es el primer emperador a la muerte de Julio
César y forma un consejo imperial para administrar su
imperio.
Después de la batalla de Axio, a partir de ahí se establece el
consejo de Augusto que tiene dos características, un concilio
que es del príncipe y además se establece el prefecto de
Pretorio que es el funcionario más importante de este consejo
para la impartición de la justicia.
Uno de los grandes juristas romano Papiniano, fue prefecto
del Pretorio y tenía éstas funciones de impartir la justicia
administrativa, tienen el Consistorium y el Consilium, las dos
actividades que posteriormente se van a reflejar en el consejo
de estado francés, que es la máxima culminación de la
impartición de la justicia administrativa en Francia.
Es el consejo de estado francés, el órgano que imparte la
justicia administrativa y como vamos a ver, no es un sistema
federal, por lo tanto no existe una Suprema Corte de Justicia,
sino es a través del consejo de estado francés que se imparte la
justicia administrativa. En la Edad Media, ésta función la van
a realizar lo que se llamó la Curia Regis o la Curia de los
Emperadores tanto en Inglaterra como en España, como en
Francia, en los grandes estados católicos.
La Curia Regia, era un amigo, un conjunto de amigos del
emperador que impartían con él la justicia administrativa. En
la Edad Media, recuerdan que termina con la caída del
imperio romano de occidente y dura hasta la caída de
Constantinopla en 1456. A través de toda la Edad Media se va
repitiendo ésta Curia Regia qué es el consejo a través de los
cuáles los emperadores van a administrar sus estados.
En la monarquía española, se da desde la Curia Regia
Española, el Consejo Real de Castilla, el Consejo Real de
Aragón, el Consejo del antiguo régimen de los Asburgo y el
Consejo de Estado de la Constitución de Cádiz de 1812. Aquí
es importante, que el Consejo de los Asburgo cuando Carlos I
se convierte en el emperador del sacro imperio romanogermánico prácticamente abarca una gran parte de lo que era
el gran imperio romano y para administrarlo crea el consejo
de estado de los Asburgo que dura 291 años hasta las Cortes
de Cádiz en 1812 que establecen la monarquía constitucional.
Y es importante, porque la Constitución de Cádiz tiene
vigencia en nuestro país; se aplica como una primera norma
constitucional en la colonia y rige la actividad de los
mexicanos. El consejo de estado establecido en la Corte de
Cádiz se aplica en la Nueva España, en México a través de la
Constitución de1812.
Con los ingleses y yo quisiera aquí insistir, porque es
importante desde mi punto de vista, el cambio constitucional
que se va a dar entre el Consejo de estado francés y este
modelo que se aplica en varios estados europeos, un consejo
de estado en Italia, en España, en varios países europeos
donde el consejo de estado es el órgano supremo
administrativo que imparte la justicia administrativa y el
sistema federal que va a derivar de Inglaterra y que va a pasar
a los Estados Unidos de Norteamérica reflejándose en el
constitucionalismo mexicano a través del acta constitutiva y
la Constitución 1824. Y esto es lo que explica la diferencia
entre el sistema constitucional francés y su influencia no
solamente en varios estados europeos sino también asiáticos y
africanos.
El sistema federal cuyo modelo fue el modelo norteamericano
que incidió en la Constitución de 24 en Fray Servando Teresa
de Mier y después en todo el constitucionalismo mexicano.
Ésta es una característica que quiero enfatizar porque se va a
dar a partir de la monarquía de los Tudor y los Estuardo, que
es cuando llega la culminación del absolutismo del estado. El
sistema absolutista en Europa va a encontrar en Francia, con
los Borbones, con Luis XIII y Luis XIV, y en Inglaterra con los
Tudor y los Estuardo. Enrique VIII que inicia la dinastía de los
Tudor con Enrique VII, tienen tres hijos Eduardo VI, María
Tudor y Catalina Isabel I, ellos según van llegando los tres al
imperio, van formando su consejo de estado y la culminación
del sistema absolutista va ser con los Estuardo, con Jacobo I.,
Jacobo I establece prácticamente la teoría divina de los reyes,
los reyes son descendientes de Dios y por lo tanto, son la ley
viviente. Ellos dicen lo que es el derecho e interpretan su
derecho y van administrar sus estados a través de un consejo
real, de un consejo imperial y aquí es dónde se va a dar la
famosa máxima del derecho divino de los reyes que decía: A
DEO REX, A REGE LEX, de Dios procede el rey y del rey la
ley. Es la culminación de la monarquía absolutista donde el
rey es la figura representativa y dueño además del territorio
del rey.
La teoría contraria, la encontramos en el parlamento, el
parlamento inglés defiende ésta su tesis, defiende sus
facultades diciendo: La monarquía no es absoluta de los reyes,
la monarquía está prestada para que sea administrada por los
reyes, es el pueblo el verdadero gobernante y a él corresponde
la soberanía.
Será pues un conflicto constitucional entre el parlamento y el
rey, tanto por la impartición de la justicia administrativa
como por la imposición de los impuestos hay una correlación
e interrelación entre el cobro de los impuestos. ¿Quién la va
hacer?, el rey como autoridad máxima o el parlamento como
representante del pueblo.
Y este conflicto entre el parlamento y el rey se da en Carlos I,
Carlos I descendiente de Jacobo, hijo de Jacobo considera que
es el rey el que tiene el derecho de imponer y de impartir la
justicia administrativa, de establecer los impuestos, y no el
parlamento, así se da un conflicto que va hacer surgir un
golpe revolucionario de Oliverio Cromwell el lord protector
que va a deponer a Carlos I y va a terminar cortándole la
cabeza y la monarquía en ese momento se suspende y entra
Oliverio Cromwell a Inglaterra como lord protector. En éste
mismo momento, en la época de Carlos I en Francia, está
reinando Luis XIII y el Cardenal de Richelieu, otra monarquía
absolutista. La polémica se va a dar entre Sir Francis Bacon y
Edward Cook, Sir Edward Cook que es quien defiende los
derechos del parlamento, para establecer los impuestos y la
supremacía del Common Law sobre el derecho divino de los
reyes. Hay un conflicto entre los dos, Bacon es consejero en el
consejo imperial pero triunfa la tesis de Edward Cook y al
triunfar esta, se va orientando la monarquía absolutista a una
monarquía constitucional. Que posteriormente, vamos a ver,
va a evolucionar con las ideas de John Locke y una Petition of
Rights, que hace el parlamento al rey, se establece la carta y la
monarquía constitucional.
En cambio en Francia, la evolución va ser a una monarquía
absolutista. Así pues, que Carlos I a pesar de que es
guillotinado, predomina el parlamento sobre la monarquía, le
toca a Oliverio Cromwell, Cromwell es asesinado, y se
reinstaura la monarquía inglesa con Carlos II, a partir de él, se
da a conocer el habeas corpus amedmen, que es la base de
una figura que la comparan con el amparo mexicano, que es
el habeas corpus inglés. A partir de aquí con Jacobo II, llega
Jacobo III, y es donde se da lo que se conoce como la
revolución de 1688, una revolución incruenta porque no hay
muertos, pero que es la base de la monarquía constitucional.
En el mismo barco en que venía María Estuardo, que es la
esposa del príncipe de Orange, que con el nombre de
Guillermo III va ser rey de Inglaterra, se establece
prácticamente una petición que hace el Parlamento, a
condición de que los nuevos reyes puedan ser instaurados en
la monarquía inglesa. Y le establecen una serie de deberes al
rey, entre ellos que el parlamento es la máxima autoridad, que
el rey no está arriba del Common Law y que el rey no puede
intervenir en la impartición de la justicia de los jueces y
solamente le queda la justicia administrativa.
A partir de éste momento con las ideas de John Locke y sus
dos ensayos sobre el gobierno civil se establece la monarquía
constitucional, la monarquía constitucional que hasta nuestra
época va a seguir teniendo al rey como una figura decorativa
pero el parlamento es el verdadero poder dentro del Reino
Unido.
John Locke, en sus dos ensayos sobre el gobierno civil,
defiende a la creciente burguesía y es la que le va dar la fuerza
al nuevo parlamento y que se va a oponer a los nobles y con
esto prácticamente establecemos ya la separación, la
monarquía inglesa evoluciona a una monarquía constitucional
donde curiosamente se van a aplicar las ideas de Montesquiu
y de John Locke, como consecuencia va a reflejarse en Estados
Unidos.
En cambio en Francia, en este mismo momento tenemos a la
dinastía de los Borbones, y los Borbones, principalmente Luis
XIII, establecen a través del Cardenal de Richelieu un famoso
decreto que se llama el Decreto de Saint Germain Delis, del 21
de febrero de 1641, donde se establece que los parlamentos
que en esa época se llamaban el poder judicial; a las cortes se
le llamaban el parlamento; que los parlamentos tienen la
prohibición de intervenir en asuntos judiciales, en intervenir
en los asuntos del rey, que el rey va a examinar los aspectos
administrativos a través de su consejo real y que los juzgados
van a dedicarse a establecer el derecho civil y el derecho
penal. Pero todo el derecho administrativo va ser única y
exclusivamente facultad del rey, de Luis XIII.
A través de esto, entonces la evolución de la monarquía de los
Borbones, con Luis XIV, lo sabemos, llega a la culminación del
absolutismo, el estado soy yo, y prácticamente la ley viviente
es el rey, el rey no puede permitir que las cortes intervengan
en los asuntos administrativos del rey y así se sigue hasta la
Revolución Francesa.
La revolución francesa, en 1789 retoma la idea de que la
asamblea nacional va ser la facultada para resolver los
problemas administrativos y no va ser el rey Luis XVI, que
todavía estaba prisionero, sino que es una facultad de la
asamblea constituyente, de la asamblea nacional
constituyente, los aspectos administrativos y va a seguir en
manos del poder judicial, los aspectos de derecho civil y de
derecho penal. Por lo tanto, es la asamblea constituyente, la
que promulga en 1799, una ley donde estaba la separación
radical en Francia, entre el consejo, el consejo de la asamblea
nacional que va ver los aspectos administrativos y las cortes
judiciales que van a ver únicamente el aspecto civil y el penal.
Por lo tanto, terminando la revolución, entra el primer
imperio de Napoleón Bonaparte y en la Constitución de 1799
establece el consejo de estado francés.
El consejo de estado francés como justicia retenida del
emperador, el consejo de estado, es quien hace las grandes
codificaciones del derecho civil, los grandes códigos que llega
a decir, aquel famoso profesor, que ignoraba el derecho civil
que sólo conocía el código de Napoleón. Es Napoleón quien
establece el consejo de estado, y que evoluciona el consejo de
estado, y es actualmente en Francia, el consejo de estado es el
que tiene la última palabra en el aspecto administrativo y en
el aspecto constitucional, hay una corte constitucional, y hay
una corte de conflictos, cuando surge un conflicto entre la
corte constitucional y el consejo de estado, quien resuelve es
una corte independiente pero tienen la misma jerarquía
jurídica que la corte constitucional y el consejo de estado
francés.
Este modelo se refleja en Latinoamérica, principalmente en
Colombia, donde hay un consejo de estado que es quien
decide todo lo que es el aspecto administrativo, no hay una
Suprema Corte como en nosotros, ¿Por qué?, porque de
Inglaterra con la ideas de John Locke, pasa a Thomas
Jefferson, a Franklin, a Madison, y cuando hacen la
declaración de Estados Unidos y la Constitución de 1787,
todas las ideas de la división de poderes se van a ver
reflejadas en la Constitución Norteamericana, curiosamente,
no en las constituciones francesas, que es donde es el origen
de Montesquiu, sino va a ser en la Constitución
Norteamericana, y de la Constitución Norteramericana va a
pasar a la Constitución, y de ahí al sistema federal mexicano.
La característica en la justicia mexicana, la justicia
administrativa mexicana, es que conforme se alternaban los
regímenes centralistas con el sistema federal, el sistema
centralista pugnaba por el consejo de estado, y así tenemos
que se aplica la Constitución de Cádiz en México, y surge el
consejo de estado que va a regir la actividad administrativa en
México.
Cuando se establece el primer imperio de Iturbide, en 1821, se
crea un consejo de estado también. Sin embargo, cuando se
establece el acta constitutiva del 1824 y la Constitución de
octubre de 24, que se establece el sistema federal, pasa a los
Tribunales de circuito, a los juzgados de circuito y a los
tribunales colegiados, pasa toda la decisión administrativa
junto con la civil y la penal. Y esto, a través de la historia de
México, a través de todo el constitucionalismo se va dando en
todo el siglo XIX, lo vemos en el imperio de Santa Anna, que
siendo Teodocio Lares, gente cercana a Santa Anna, establece
una ley de lo contencioso administrativo 1853, y se crea el
consejo de estado, que es el que va regir durante ese tiempo,
y se dedicará a la impartición de justicia administrativa.
Lo mismo pasa cuando llega la ley Juárez, abroga todas éstas
disposiciones, la Constitución del 57 establece el sistema
federal y regresan a los tribunales colegiados y a los juzgados
del distrito las facultades de impartir la justicia
administrativa.
Así sigue hasta el imperio de Maximiliano, donde otra vez,
bajo la influencia de Teodocio Lares, se establece una ley del
contencioso administrativo y se vuelve a quedar un consejo
de estado para los asuntos administrativos. Hasta la
restauración completa en 1867 de la República por Benito
Juárez y la Constitución que vuelve a tomar vigor de 1857.
Y así evoluciona prácticamente a partir de la Constitución del
57, en que los Tribunales Judiciales, los jueces y los tribunales
colegiados van a impartir la justicia, incluso la ley Lares es
declarada inconstitucional por la Suprema Corte siendo
Ministro Ignacio Vallarta.
Llegamos a 1917, la Constitución de 17, ratifica el sistema
federal y el aspecto administrativo sigue siendo objeto de los
tribunales federales, sin embargo, hay un problema que se va
originando desde 1924 hasta 1936, que es que hay un juicio
sumario de oposición ante el poder judicial pero la Secretaría
de Hacienda interviene como parte y además como autoridad
para decidir los conflictos entre los contribuyentes y la
Secretaría de Hacienda. Por lo tanto, esto hace pensar a tres
ilustres abogados, a Don Antonio Carrillo Flores, a Don
Manuel Sánchez Cué y al Señor Cortina de crear un tribunal
que examinara únicamente los aspectos fiscales y que no fuera
la Secretaría de Hacienda la que tuviera esa facultad. Yasí se
crea el 27 de agosto de 1936, la ley de justicia fiscal y surge el
Tribunal Fiscal de la Federación, con una competencia
exclusivamente fiscal.
Sin embargo, el buen resultado que da el tribunal lo va
convirtiendo poco a poco en un tribunal administrativo, las
prestaciones de seguridad social, del Seguro Social, del
ISSSTE, del INFONAVIT, son créditos fiscales y por lo tanto,
son susceptibles de examinarse por el tribunal fiscal, y se
establecen fianzas, prestaciones en pensiones y una serie de
facultades que hacen que el tribunal vaya evolucionando poco
a poco de tribunal fiscal a tribunal adminstrativo.
Es con la jurísprudencia 139 de 1999 de la segunda sala de la
Suprema Corte de Justicia, cuando examina el artículo 83 de
la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, donde
determina que se debe agotar previamente al jucio de amparo,
el juicio contencioso ante el Tribunal Fiscal y prácticamente
con esto le da una competencia administrativa, que se ve
reforzada con la Ley de 1995, la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo y sus tres reformas.
Y a partir de de la Reforma de 2000 para 2001, se convierte el
tribunal y cambia su nombre de Tribunal Fiscal a Tribunal
Federal de Justicia Administrativa y que actualmente, es el
Tribunal que imparte la justicia administrativa en México.
La evolución de esta competencia, las diferentes leyes que la
rigen, no solamente su ley orgánica sino la competencia de
leyes especiales que le dan la facultad al tribunal así como las
jurisprudencias de la corte, es lo que han hecho que el
tribunal se convirtiera en Tribunal Fiscal y Administrativo.
Y curiosamente, en un sistema federal como el que tenemos
en México, hay un Tribunal Administrativo que se tildo de
inconstitucional y por eso, en 1946 hay una reforma al artículo
104 fracción 1° y después al artículo 73 en la fracción 29,
donde
se
establecen
los
tribunales
contenciosos
administrativos a nivel federal y estatal.
Y hoy, el tribunal federal, a nivel federal y los tribunales de lo
contencioso a nivel de los estados, tienen prácticamente un
reconocimiento constitucional en un sistema federal, en un
sistema federal, en que la jurisprudencia de la Corte obliga al
tribunal así como la jurisprudencia de los tribunales
colegiados.
La evolución de la competencia del tribunal a partir de estos
últimos seis años de fiscal a administrativa pues, es otra
historia, y el tiempo ya se nos terminó. Muchas Gracias.