GT7 Sociología de las infancias y juventudes La relación entre Estado – Infancia a 20 años de la Convención Internacional de los Derechos del Niño. La primera infancia como sujeto de derecho. Silvina Corbetta1 y Vanesa D’Alessandre2 Resumen El 20 de noviembre de 1989 la Asamblea General de Las Naciones Unidas adopta la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CDN), la cual fue incorporada a la normativa argentina mediante la ley Nº 23.849, sancionada el 27 de septiembre de 1990. Pasadas ya más de dos décadas de aquel hecho histórico, los avances que se han realizado han sido significativos, aunque resultan insuficientes a la luz de la persistente proporción de niños y niñas cuyos derechos se ven vulnerados diariamente. Esta ponencia presenta los primeros resultados de una investigación más amplia, cuyo objetivo es analizar la situación de la primera infancia en la Argentina a partir de la incorporación de la CDN. Esta ponencia constituye una breve presentación de los hallazgos identificados hasta el momento. En particular, la descripción de las tendencias demográficas recientes que dan forma al grupo poblacional de la primera infancia, la identificación de los principales hitos normativos, así como las principales políticas y programas nacionales orientados al sector. La construcción de la información que aquí se presenta es el resultado del análisis de información cuantitativa y la revisión de fuentes secundarias de diferentes orígenes; organismos gubernamentales y no gubernamentales, análisis de leyes nacionales y literatura referida a la materia. Palabras clave: Convención sobre los Derechos del Niño – Primera infancia – Tendencias demográficas recientes de la primera infancia en Argentina – Marco normativo- Modelos de Intervención del Estado- Políticas y programas para la primera infancia. Introducción: alcances y limitaciones de esta ponencia El 20 de noviembre de 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas adopta la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CDN). En el caso específico de nuestro país se adhiere a la misma mediante la Ley 23.849 en 1990. Este nuevo marco de comprensión de la niñez, es incorporado a la Constitución Argentina en el año 1994 y a través de la Ley 26.061 de Protección Integral de la Infancia en el año 2005, que se 1 Silvina Corbetta, Politóloga (UBA), Especialista en Educación Ambiental para el Desarrollo Sustentable (UnComa), actualmente cursando el Doctorado en Ciencias Sociales (UBA). Investigadora independiente en IIPE-UNESCO scorbetta@iipe-buenosaires.org.ar 2 Vanesa D'Alessandre, Socióloga (UBA), actualmente cursando la Maestría en Desarrollo Humano de FLACSO – Investigadora y Responsable del Área Información del SITEAL - IIPE/UNESCO – OEI vdalessandre@iipe-buenosaires.org.ar 1 insta al Estado a adecuar el marco normativo e institucional para regular su vínculo con la infancia desde nuevos términos. Pasadas ya más de dos décadas desde la adhesión se registran avances significativos aunque insuficientes a la luz de la persistente proporción de niños y niñas cuyos derechos se ven vulnerados cotidianamente. Frente a este panorama, la Fundación ARCOR y el IIPE – UNESCO en Buenos Aires, están llevando a cabo un estudio orientado a sistematizar y caracterizar las principales acciones desarrolladas en el país destinadas a garantizar y promover el cumplimiento de los derechos de la primera infancia en Argentina. El foco está puesto en la caracterización de las principales transformaciones en la situación socioeconómica y demográfica de la primera infancia a lo largo del período considerado, como así también en la identificación de los principales acciones nacionales y provinciales para adecuar el marco legal a la CDN y en la sistematización de las políticas y programas que promueven la efectivización de los derechos plasmados en la ley. Esta ponencia presenta parte del avance de la investigación en curso. En particular, aquellos puntos en los que al momento se alcanzó mayor desarrollo. A los fines de la presente, se comienza con una breve descripción de los componentes demográficos centrales que dan forma al grupo poblacional de 0 a 8 años. Luego, se propone una reflexión sobre los aspectos centrales que inspiraron y rigieron la relación del Estado con la Infancia, a partir de la CDN. Más adelante, se exponen las acciones llevadas adelante por el Estado Nacional en materia de protección y promoción de los derechos de la primera infancia. En este apartado, se presentan los resultados de la primera exploración en materia de normativa para la infancia en general y para la primera infancia en particular y los principales planes, programas y proyectos nacionales destinados a ese universo poblacional. Finalmente, es importante señalar que dado el incipiente estado de avance del presente estudio, se presenta un documento de corte preponderantemente descriptivo, ya que aún no es posible analizar con certeza la relación entre la situación de la primera infancia según los datos demográficos, el modelo de intervención del Estado -plasmado en la normativa- con las acciones efectivas en terreno. Esto nos deja sin posibilidad de identificar los núcleos problemáticos respecto a la aplicación y el alcance de la política pública destinada a la promoción y protección de la primera infancia y mucho menos por cierto, permitirnos avanzar en recomendaciones de política públicas. 2 1. Tendencias recientes en la conformación demográfica de la primera infancia El Censo Nacional de Población y Vivienda realizado en el año 2010 indica que 6 de los 40 millones de personas que conforman la población residente de Argentina tiene entre 0 y 8 años. Este grupo etareo representa al 15% del total. Ahora bien, Argentina –al igual que el resto de los países de la región- se encuentra atravesando un proceso demográfico determinado por la disminución sostenida, pronunciada y conjunta de la fecundidad y la mortalidad, lo cual, como consecuencia más importante tuvo el incremento considerable de la esperanza de vida y la disminución en la velocidad de crecimiento poblacional interanual. De este modo, se reconfiguran pirámides poblacionales de bases más estrechas, en donde el peso relativo de los más pequeños tiende a reducirse a la vez que aumenta la presencia relativa de los ancianos. Este paulatino envejecimiento de la población se expresa por primera vez y en forma incipiente en la reducción intercensal 2001 – 2010 de poco más del 1% del grupo de edad de 0 a 8 años. Esto es, la población Argentina continúa creciendo, a un ritmo del 11% durante el período 2001 – 2010 pero sobre variaciones en las tasas de fecundidad y mortalidad que implican simultáneamente la reducción del peso relativo de los niños y el aumento de los ancianos sobre el conjunto. El acceso desigual a las condiciones mínimas de subsistencia deriva en muchos casos en la muerte evitable de los niños. En Argentina, nacen anualmente más 755 mil niños; más de 10 mil mueren antes de cumplir los 5 años de edad, aproximadamente 9 mil fallecen antes del primer año y, entre ellos, alrededor de 6 mil fallecen durante su primer mes de vida. Asimismo, de acuerdo a las estadísticas suministradas por el Ministerio de Salud Nacional para el año 2010, más del 60% de las defunciones ocurridas durante el primer año de vida serían evitables a través de intervenciones preventivas adecuadas y sencillas durante el embarazo y el parto, y tratamientos de bajo costo al recién nacido. En las últimas dos décadas, se registró un importante avance en la reducción de la mortalidad infantil. En efecto, la tasa de mortalidad infantil a comienzos de la década del ’90 duplicaba a la registrada en el año 2010. No obstante, se observan importantes brechas entre provincias que incluso aumentaron durante los últimos años. En términos generales, las provincias más pobres del país presentan riesgos más altos de muerte temprana y, pese a la disminución en sus tasas, la heterogeneidad entre áreas geográficas y grupos sociales persiste y en algunos casos se agudizó. De este modo, desde la lectura agregada de los dos principales componentes 3 que dan lugar al perfil socio demográfico de la primera infancia, esto es, el contexto en que se nace y se muere, se confirma una vez más que, dado los actuales patrones reproductivos, al momento de nacer los niños tienen una probabilidad más elevada de sumarse a familias de escasos recursos económicos que a otro tipo de familias. Esta desventaja inicial se refuerza al comprobar que la probabilidad de morir tampoco es igual para todos los niños. Las condiciones nutricionales y la edad de la madre gestante, la planificación familiar, el control de los embarazos por profesionales especializados, el contexto en el que ocurre el parto y la atención de la puérpera y el recién nacido, son los factores que en conjunto explican más del 60% de las muertes infantiles. Una vez cumplido el primer año de vida, el entorno ambiental en el que se desarrollan los niños y los cuidados básicos que estos reciben, son los aspectos más fuertemente relacionados con el perfil de mortalidad que revela este grupo de edad. En efecto, la principal causa de muerte de los niños de entre 1 y 4 años son las causas externas, es decir, accidentes, en la mayoría de los casos domésticos, y exposición a violencias de diversa índole; seguido por enfermedades del sistema respiratorio y enfermedades parasitarias. De este modo, la ventaja relativa que la reducción del peso poblacional de la primera infancia pudiera significar en términos de los recursos necesarios para garantizar el cumplimiento de sus derechos primordiales, choca con la mayor vulnerabilidad social del grupo poblacional. Este aspecto finalmente queda claramente en evidencia al observar que, en el 2010 de acuerdo a la información proveniente de la Encuesta Permanente de Hogares, más de la mitad de los niños de 0 a 8 años residen en los hogares ubicados en el 30% más bajo de la distribución de ingresos, situación que se agudiza en el nordeste, noroeste y cuyo argentino en donde entre ocho y siete de cada diez niños proviene de los hogares más pobres. Estas desventajas iniciales nos ubican de lleno en un rasgo distintivo de los hogares en los que viven los niños de 0 a 8 años. Estos son, desde diversos ángulos y por múltiples razones, socialmente más vulnerables que el resto de los hogares. 2. El lugar de la CDN. Itinerarios de la relación entre Estado e Infancia en la Argentina Si lo que se pretende es subrayar los términos de la relación Estado Infancia en la cual la CDN busca habrá que asumir que al menos desde la dimensión discursiva resulta indiscutible el rol que la misma viene jugando desde hace poco más de 20 años en el 4 país. Prueba de ello es que en la actualidad resultarían casi excepcionales los casos de políticas públicas orientadas a la primera infancia (y a la infancia en general), que en sus fundamentos y objetivos, no tomen de referencia a la CDN. En términos generales, constituye un punto de inflexión en el modo de pensar la niñez y el modo en que el Estado y la sociedad toda, deberán relacionarse e intervenir en materia de infancia. En algún sentido se puede sostener que la CDN se convierte en el instrumento a través del cual los sectores históricamente involucrados en la búsqueda del bienestar de la infancia logran visibilizar la defensa de los derechos al mismo tiempo en que el modelo neoliberal se consolida en nuestro país. Es decir, los derechos de la niñez llegan (o retornan) a las agendas políticas en un momento en que los dispositivos estatales que apuntan a la justicia social estaban en franco retroceso.3 Silvia Stuchlik (2005) señala que la CDN se concibe así misma como un piso y plantea la necesidad de realizar acciones concretas en lo administrativo, lo legislativo y judicial. Desde la perspectiva del contexto de surgimiento de la CDN, se observa en cambio, una situación paradojal entre la retórica del discurso estatal sobre la adhesión a la CDN en 1990 y las políticas económica del modelo. Es decir, por un lado, se producían avances en términos del reconocimiento de los derechos de niñas y niños, con una ampliación del campo de saberes en torno a la niñez pero por otro, el conocimiento acumulado no 3 No es objetivo de este trabajo bucear en las diferentes etapas de las políticas de niñez en este país, no obstante es importante resaltar la etapa del estado de bienestar en Argentina, periodo donde muchos de los esfuerzos institucionales estuvieron dirigidos directa o indirectamente hacia ciertos sectores de la infancia, incluso proporcionando cambios en la propia concepción de la niñez. El plafond de políticas instrumentadas durante el primero y segundo peronismo y la efectivización de los derechos sociales en el marco del pleno empleo incluyen a la infancia sin lugar a dudas. En este sentido, Carlos, Eroles (2002) en su obra las «Políticas Públicas de infancia. Una mirada desde los derechos», señala que «Bajo la conducción de Landó, el área de Menores –durante el gobierno peronista- comienza a poner énfasis en los aspectos preventivos y en el fortalecimiento de la familia» (Eroles, 2002). Incluso las políticas impulsadas por el dispositivo institucional de aquella época apuntaban a darle un lugar de privilegio a los niños, mujeres desamparadas y a los hijos de las familias obreras. En este sentido Alfredo Carballeda (1995) sostiene: “Si pensamos en un marco conceptual para este modelo de la acción social y su aplicación en nuestro país, la referencia inmediata es hacia la idea de Justicia Social, ratificando ahora globalmente la cuestión de los derechos sociales y generando Políticas Sociales de cobertura universal, pero con un sentido de dignidad, si se quiere, reparador». (Carballeda, 1995). En esta línea, un sector de la literatura da cuenta de que las políticas implementadas durante este período irrumpen temporalmente sobre el tipo de relación que se venían generando desde el modelo tutelar (sistema que desarrollaremos en el siguiente subtítulo) concibiendo diferencialmente a la niñez. Prueba de ello resulta el siguiente fragmento del Boletín Informativo de la Dirección General de Menores (1954): “Dejar vivir al niño plenamente, intensamente, su infancia, sin apresuramientos lamentables, sin observaciones de ningún género; la infancia no es una estación de paso en la vida; es una edad fundamental, única; durante ella se modela definitivamente el hombre; vida sin infancia equivale a madurez sin frutos”. Sandra Carli (2005) en “Infancia y peronismo. Los únicos privilegiados son los niños”, plantea que el mencionado gobierno define la política de infancia como pieza central de su política estatal, levantando buena parte del debate y de lo irresuelto de la década anterior. 5 desembocaba en el mejoramiento de las condiciones de vida de la infancia. Todo su contrario. El crecimiento del desempleo y el aumento de la pobreza dejan a miles de familias huérfanas de Estado y con ello, más niñas y niños perdieron la igualdad para el ejercicio de sus derechos. (Carli, 2005). La CDN -más allá de la adhesión a la misma en 1990, y de su incorporación en 1994 en el artículo 75 de la Constitución Nacional- se materializa 15 años más tarde en la sanción de la Ley 26.061 de Protección Integral de los derechos de niñas, niños y adolescentes; inaugurando el marco normativo para el nuevo modelo de intervención del Estado (Stuchlik, 2005). 3. La relación Estado-niñez antes de la CDN o el contexto normativo en el que se desarrolla el modelo de intervención tutelar del Estado Previo a la entrada en vigencia de la CDN, la relación entre Estado e Infancia estaba en gran medida regulada por la Ley 10.903 del Patronato de Menores, también conocida como “Ley Agote” (1919). La Ley del Patronato clasifica a los niños en dos grandes grupos: los “menores” y “los niños socialmente aceptados”. El juez era quién discernía cuáles niños requerían de su “protección tutelar” (menores) y, quiénes en cambio, contaban con una familia capaz de disponer de su persona hasta la mayoría de edad (niños socialmente aceptados). (De la Iglesia y otros, 2007) (Alonso y Bifarello, 2003). De esta manera, la Ley le confería al juez de “menores” la protección de quienes se encontraban en “peligro material o moral”, es decir, de aquellos “menores en situación irregular”; un atributo que reúne en la misma figura a niños pobres, abandonados e infractores. A esta tríada de niños asociables a riesgo y peligro, le corresponde paradojalmente una protección del juez de tipo coercitivo, donde la separación del medio familiar y comunitario evitan - según los argumentos de esta doctrina- que se conviertan en futuros delincuentes. El modelo de intervención definido por la doctrina de situación irregular le permite al juez (y a los dispositivos institucionales que lo acompañan) sustituir el lugar de la familia y de la comunidad al que el “menor en peligro” pertenece, y asimilar su rol a un “buen padre de familia” (Sec. DDHH-Unicef, 2006). En este sentido, Zaffaroni y otros (2002) sostienen que “la ideología tutelar (…) cumplió la función de ocultar la carencia de políticas sociales respecto de la Infancia [o bien de crear la] ilusión de política social” (Bifarello, 1997). 6 4. La relación Estado niñez después de la CDN o el contexto normativo en el que se desarrolla el modelo de intervención de protección integral del Estado La Ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes es la traducción legislativa de la CDN y el instrumento destinado a revertir el modelo de intervención tutelar. Esta Ley insta al Estado a “rearmarse” institucionalmente para instituir a los niños como sujetos de derecho e instituirse como su garante. Establece “la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, sostiene la igualdad de toda la infancia sin distinción o discriminación por motivos de sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de otra índole, nacionalidad, posición socioeconómica u otros atributos, define el principio rector del interés superior del niño como la máxima satisfacción integral y simultánea de los derechos y garantías reconocidos. Una característica fundamental es que promueve el fortalecimiento de los vínculos entre padres e hijos. En consecuencia, la separación de niños y padres, constituye una medida a instrumentar como último recurso, solo aplicable de forma excepcional y reservada en casos de violaciones graves de los deberes familiares. Si bien es ingenuo suponer que el modelo de intervención tutelar caduca con la aprobación de una Ley, cierto es que la ley habilita un marco imprescindible para realizar las reformas institucionales que permitirán su cumplimiento efectivo. Desde esta perspectiva, la Ley 26.061 supone un hito en la edificación de una nueva institucionalidad para promover y proteger a la niñez. Un ejemplo de ello son las disposiciones generales que establece en materia de políticas públicas. En su artículo 4 señala que las políticas públicas orientadas a garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia deberán promover (a) el fortalecimiento del rol de la familia (b) la descentralización de los organismos de aplicación y de los planes y programas específicos de las distintas políticas de protección de derechos, a fin de garantizar mayor autonomía, agilidad y eficacia; (c) la gestión asociada de los organismos de gobierno en sus distintos niveles en coordinación con la sociedad civil, con capacitación y fiscalización permanente; (d) la promoción de redes intersectoriales locales; (e) deberá propiciar la constitución de organizaciones y organismos para la defensa y protección de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. A través de estas disposiciones la Ley avanza en el diseño de aquello que se denomina el Sistema de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes4. 4 Por otra parte, es necesario señalar que la Ley establece tres niveles en la conformación del Sistema de Protección Integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes a) NACIONAL: Es el organismo especializado en materia 7 El Sistema de Protección Integral se sustenta sobre tres instancias sucesivas. En primer lugar se insta a garantizar los derechos de la niñez a través de políticas públicas. Para ello, se involucra a ministerios y secretarias nacionales, incluyendo la específica de niñez (SENNAF) y al Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia que es el espacio institucional de representación federal, donde nación y provincias debaten e identifican prioridades. A partir de allí cada una de las jurisdicciones diseña el conjunto de intervenciones que directa e indirectamente promueven el cumplimiento de los derechos de la infancia comprometidos en la Constitución Nacional, a través de los servicios provinciales y municipales. La segunda instancia la conforman las medidas de protección integral de derechos. La tercera y última instancia la conforman las medidas excepcionales. De este modo el Sistema de Protección Integral de la Infancia promueve el diseño e implementación de políticas públicas universales e integrales como estrategia fundamental para abordar el cumplimiento efectivo de los derechos de la infancia, en su dimensión personal, familiar y comunitaria. El segundo lugar del Sistema se habilita cuando hay ausencia u omisión de políticas públicas y corresponde la adopción de Medidas de Protección Integral. Este tipo de medida está destinado a resolver situaciones puntuales de vulneración de derechos por falta de acceso a la política pública o por vulneración dentro del propio grupo familiar. Llegado este punto, “la medida de Protección Integral implica la intervención inmediata de parte de un área administrativa determinada, con un programa adecuado que garantice el derecho que esté siendo vulnerado” (CASACIDN, 2008). La tercera y última instancia del Sistema son las Medidas Excepcionales y “sólo” se deben habilitar una vez que fueran agotadas la primera y segunda instancia. Las medidas excepcionales son las que deben aplicarse en aquellos casos en que se llegue a la conclusión de que la protección de los derechos del niño requiere el alejamiento de su familia temporal o permanentemente. Por su radicalidad, son medidas limitadas en el tiempo, que solo deben prolongarse mientras persistan las causas que le dieron origen. La Medida Excepcional se adopta en la sede administrativa y se informa al Poder Judicial, con el único objetivo de verificar que el accionar del órgano administrativo se realice conforme a la ley. Es así que, en contraste de derechos de infancia y adolescencia en el ámbito del Poder Ejecutivo nacional; b) FEDERAL: Es el órgano de articulación y concertación, para el diseño, planificación y efectivización de políticas públicas en todo el ámbito del territorio de la República Argentina; c) PROVINCIAL: Es el órgano de planificación y ejecución de las políticas de la niñez, cuya forma y jerarquía, determinará cada provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, respetando las respectivas autonomías así como las instituciones preexistentes (Artículo 42). 8 con el modelo de intervención del patronato el único rol de los jueces es ser garantes del Sistema, a través de un control cruzado con el poder gubernamental (CASACIDN, 2008). Entre los órganos administrativos de protección de derechos que crea la Ley son: (a) el Defensor de los Derechos de las niñas, niños y adolescentes (b) a nivel federal, el Consejo Federal de la Niñez, Adolescencia y Familia, integrado por los representantes e los órganos de Protección de Derechos de Niñez. Es el órgano deliberativo, consultivo y planificador de políticas públicas para la infancia y la adolescencia en todo el territorio (c) a nivel nacional la Ley crea en el ámbito del Poder Ejecutivo la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia (SENNAF) que es el organismo técnico especializado en infancia y familia cuyo fin es el crear los lineamientos de las políticas públicas dirigidas a la niñez y presidir el Consejo Federal de la Niñez, Adolescencia y Familia. Las organizaciones de la sociedad civil ocupan un lugar en la Ley. Estas cuentan con representación en la SENNAF y son actores sustantivos del diseño y prestación de servicios en los niveles local y provincial5. Actualmente, se observa un consenso generalizado en torno a que la creación por Ley de los Órganos administrativos de Protección de Derechos es uno de los mayores avances alcanzados desde la adhesión del país a la CDN6. En este sentido uno de los desafíos a cumplimentar en esta investigación es identificar el grado de institucionalización que el Sistema de Protección Integral de la Infancia logra en la práctica y el grado de implementación que los Órganos administrativos de Protección de Derechos, especialmente en las jurisdicciones posee. Al momento, al menos en la escala nacional, se pudo detectar que el Defensor de los Derechos del niño, sigue sin ser nombrado. 5 En su título III, Articulo 32, La Ley nacional define que “El Sistema de Protección Integral de Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes está conformado por todos aquellos organismos, entidades y servicios que diseñan, planifican, coordinan, orientan, ejecutan y supervisan las políticas públicas, de gestión estatal o privadas, en el ámbito nacional, provincial y municipal, destinados a la promoción, prevención, asistencia, protección, resguardo y restablecimiento de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, y establece los medios a través de los cuales se asegura el efectivo goce de los derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional, la Convención sobre los Derechos del Niño, demás tratados de derechos humanos ratificados por el Estado argentino y el ordenamiento jurídico nacional”. La Ley establece que lo que denomina “Política de Protección Integral de Derechos de las niñas, niños y adolescentes” deberá “ser implementada mediante una concertación articulada de acciones de la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los Municipios”. (Ley 26.061) 6 Por una cuestión de espacio no se detallan las provincias clasificadas según el modelo de intervención vigente en materia de niñez. Por otra parte, nos encontramos a la fecha procesando entre las provincias que han adecuado sus leyes a la CDN las áreas temáticas en primera infancia que las normativas provincias incluyen. 9 5. Otras normativas nacionales que incluyen a la primera infancia como titulares de derechos Si se toma como referencia la literatura especializada en la materia, la Ley 26.061 constituye un hito dentro del conjunto de los esfuerzos realizados en materia de protección de la infancia. Desde esta perspectiva, es posible identificar entre otras, dos grandes grupos de normativas: aquel grupo que conforman su antesala y otro conjunto de normas tributarias de la ley de Protección Integral. Dentro del primer grupo se destaca la Ley 25.724 (2003) a través de la cual se crea el Programa Nacional de Nutrición y Alimentación “Plan de Seguridad Alimentaria”. Este Programa tiene como objetivo cubrir los requisitos nutricionales entre otros a niños de hasta 14 años y embrazadas. Promueve el desarrollo de actividades de estimulación temprana en los niños hasta los cinco años de edad en situación de abandono, que integren familias de riesgo; la asistencia social y orientación a las familias en relación a la atención de sus hijos y el cuidado durante el embarazo; la prioridad en la atención a las mujeres embarazadas y a los niños hasta los 5 (cinco) años de edad. En el segundo grupo se destacan la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo orientada a incrementar progresivamente el presupuesto del Gobierno nacional, las Provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires hasta alcanzar, en el año 2010, una participación del 6% en el Producto Bruto Interno. El incremento de la inversión en educación estará destinado, entre otros, a incluir en el nivel inicial al 100% de la población de 5 años de edad y asegurar la incorporación creciente de niños y niñas de 3 y 4 años, priorizando los sectores sociales más desfavorecidos. Otorga, además una prórroga por otros cinco años del Fondo de Incentivo Docente (FONID) y crea un Fondo de Compensación salarial docente, para mejorar las condiciones educativas en las provincias más carenciadas. Cabe mencionar al Decreto 415/ 206 reglamentario de la Ley 26.061 que garantiza el derecho a la identidad estableciendo la gratuidad del otorgamiento del primer DNI a todos los niños, niñas y adolescentes nacidos en territorio argentino7 y el Decreto 90/2009 mediante el cual todos los niños y niñas, desde su nacimiento y hasta los 12 años podrán obtener en forma gratuita su primer DNI, a través de un procedimiento ágil y sencillo que deberá ser realizado en cualquier Registro Civil del país. Luego es de suma importancia la Ley de Educación 7 Desde la Ley 26.061 y fundamentalmente, a raíz de la Asignación Universal por Hijo se llevan a cabo operativos masivos de documentación a todos los niños y niñas –argentinos y migrantes-. RENAPERMinisterio del Interior. 10 26.206/2006 que normativiza el nivel inicial e incluye a niños /niñas desde los 45 días hasta los cinco (5) años inclusive, con obligatoriedad el último año. Esta Ley promueve a las jurisdicciones a alcanzar la universalización de los servicios educativos para niños/as de cuatro años con el fin de garantizar el aprendizaje y desarrollo del grupo de 45 días a 5 años. De esta forma, posiciona a los niños como sujetos de derechos y partícipes activos/as de un proceso de formación integral, miembros de una familia y de una comunidad.8 Otra Ley tributaria de la Ley de Protección Integral es aquella que regula los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios (2007)9 para niños hasta 4 años. Esta norma busca “fortalecer las políticas públicas orientadas a la primera infancia y generar espacios de trabajo conjunto entre organizaciones comunitarias, actores locales, provinciales y nacionales”. Finalmente, un avance fundamental en relación con la protección de la infancia es el Decreto 1602/2009 a través del cual se crea la Asignación Universal por Hijo (2009) que “abarca a aquellos niños y adolescentes que no perciban otra asignación y pertenezcan a grupos familiares desocupados o que se desempeñen en la actividad informal y ganen menos del salario mínimo, vital y móvil”. La AUH establece como contraprestación el cumplimiento del control sanitario y el plan de vacunación obligatoria hasta los 4 años del niño/niña. A partir de los 5 años, adicionalmente, deberá acreditarse la concurrencia a establecimientos educativos públicos. (Administración Nacional de Seguridad Social – ANSES, 2009). Este universo de normas deberá complementarse, sin lugar a duda, con la cobertura de salud y educación, de modo de dimensionar con mayor rigurosidad las acciones del Estado más allá de las políticas que se restringen a normas, planes, programas y proyectos. 8 Según el documento de Programación de Objetivos, Estrategias y Líneas de acción, están comprendidas la instituciones que brinden Educación Inicial: a) de gestión estatal, pertenecientes tanto a los órganos de gobierno de la educación como a otros organismos gubernamentales. b) de gestión privada y/o pertenecientes a organizaciones sin fines de lucro, sociedades civiles, gremios, sindicatos, cooperativas, organizaciones no gubernamentales, organizaciones barriales, comunitarias y otros. 9 Los Centros de Desarrollo Infantil deberán garantizar: a) La idoneidad del personal a cargo de los Centros para la atención de la primera infancia; b) Las normas de higiene, seguridad y nutrición c) Instalaciones físicas adecuadas para su correcto funcionamiento d) Los controles periódicos de crecimiento y desarrollo requeridos para cada edad. (SENAF www.mds.gov.ar) 11 6. Los principales planes, programas, y proyectos nacionales que incluyen la atención a la primera infancia Según los datos aportados por el Documento elaborado para el Encuentro Regional de Políticas Integrales: Crecer Juntos para la Primera Infancia10, una de las iniciativas más recientes en materia de protección de los derechos de la niñez; es el Plan Nacional de Acción por los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (período 2012-2015). En sus objetivos generales se expresa el propósito de generar condiciones para el cumplimiento efectivo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, a través del desarrollo de políticas públicas integrales, implementadas interinstitucional e intersectorialmente y con enfoque territorial. Se vincula directamente con las metas de implementación de la Ley de Protección Integral el Estado Nacional en las que se propone, según el documento rector, consolidar los Sistemas de Protección de Derechos a nivel nacional, provincial y municipal. Como acciones indispensables se mencionan (a) la adecuación del 100% de las normas provinciales a los principios de la protección integral (b) el incremento de los Servicios Locales de Protección de Derechos considerados al nivel territorial más próximo a la población (c) la construcción de protocolos, instrumentos, u otras metodologías que den efectividad a la aplicación de los Sistemas. El antecedente más significativo de este plan es el elaborado y promovido por la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social en el 2003. Su objetivo primordial fue consensuar con una diversidad de actores gubernamentales y de la sociedad civil la norma que guiaría la protección de la infancia según la consagra la CDN. Finalmente, en 2005 y a raíz de la promulgación de la Ley 26.061, los Ministerios Nacionales de Desarrollo Social, de Salud, Educación y el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia de la Nación, suscribieron un Convenio de Colaboración con el objeto de poner en marcha el Programa Nacional de Desarrollo Infantil-Primeros Años. En 2009 se integraron a este Programa los Ministerios Nacionales de Trabajo y Seguridad Social y Justicia y Derechos Humanos (Documento DS, 2011). Al cabo de 10 Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo y Protección Social, Educación, Justicia y Derechos Humanos. (2011). Política Pública, innovación e Integralidad. Documento elaborado para el Encuentro Regional de Políticas Integrales: Crecer Juntos para la Primera Infancia. Noviembre. Buenos Aires 12 estos últimos años se han gestado desde el nivel nacional tres programas dirigidos específicamente a la atención de la primera infancia; el Programa Nacional de Desarrollo Infantil “Primeros Años”, el Programa Nacional de Desarrollo Infantil dependiente de Educación y, los Centros de Desarrollo Infantil (CDI) comunitarios dependiente de la SENNAF. La característica particular es que esta tríada de programas se proponen funcionar de forma articulada. En el caso particular del Programa Nacional de Desarrollo Infantil “Primeros Años” sus beneficiarios son niños y niñas de 0 a 4 años, sus familias y la comunidad a la que pertenecen. De acuerdo al documento del Proyecto, el Programa integra y articula recursos, desde una perspectiva integral, para lograr un impacto significativo y superador sobre las prácticas de crianza y las oportunidades ofrecidas a las niñas y a los niños. Se propone instalar, como política pública, el abordaje integral del desarrollo de niñas y niños en su contexto familiar y comunitario, acompañar y fortalecer a las familias en la crianza de los niños desde el nacimiento hasta los 4 años de edad, a la vez que generar conciencia a nivel nacional acerca de los derechos de la primera infancia y de la necesidad de garantizar a los más pequeños un adecuado desarrollo desde un abordaje integral. El Programa Primeros Años es implementado en todas las provincias del país a través de acciones coordinadas entre los ministerios de Desarrollo Social, Educación y Salud de la Nación. Este programa forma parte –junto a otras políticas, programas y acciones – del Plan Nacional de Acción por los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, estrategia del Gobierno Nacional para el cumplimiento pleno de los derechos de la infancia. Por su parte, el Programa Nacional de Desarrollo Infantil del Ministerio de Educación, lleva adelante estrategias de sensibilización en torno a la importancia de los primeros años de vida de niños y niñas y el rol central de los adultos en ese tramo. Elabora y distribuyen materiales didácticos para la formación de promotores, facilitadores y otros actores institucionales y de la comunidad próximos a la familia durante la crianza. Finalmente, los CDI que reciben a niños hasta 4 años. Otro esfuerzo significativo es el Plan Nacer, iniciado en 2005, a través del cual se busca mejorar la cobertura de salud y la calidad de atención de las mujeres embarazadas, puérperas y de los niños/as menores de 6 años que no tienen obra social. 13 A modo de cierre Los avances realizados en la normatización de la CDN, en la implementación de la Ley de Protección Integral y en las intervenciones orientadas a la primera infancia presentados a lo largo de esta ponencia contrastan con la información estadística que revela la persistencia de una estructura de desigualdad social y territorial que afecta con fuerza a este grupo poblacional. Esto es, la cobertura histórica que el país posee en servicios públicos y los esfuerzos que en estos últimos años se han hecho en salud, educación, entre otros, no logran superar las disparidades regionales ni complementarse con agilidad con las políticas destinadas a la infancia. Este aspecto obliga a reflexionar sobre la relación entre la normativa y el acceso al bienestar mínimo requerido para garantizar el cumplimiento de los derechos constitucionales de la primera infancia. Es así que el hecho de que en la actualidad el Estado disponga de una estructura institucional para llevar adelante un modelo de intervención integral no asegura que en la práctica este se ponga en funcionamiento cada vez que a un niño o niña se le vulneren sus derechos, ni menos aún que se estén atacando las verdaderas causas de su incumplimiento. Aún así, desde una mirada procesual, es posible detectar el progresivo ingreso de la primera infancia en la agenda de políticas públicas. Como ejemplos sustantivos se destacan los avances en torno a la universalización de la sala de 5 años, la Asignación Universal por hijo, el derecho a la identidad o la implementación de los CDI. Desde nuestra perspectiva, resta instalar el debate en torno a las limitaciones de la CDN y sus leyes tributarias para velar por el cumplimiento de los derechos de los niños si no se discuten las bases de los modelos de desarrollo anclados en la reproducción incesante de la desigualdad social, y que en el caso de la primera infancia tiene su correlato en la posición hegemónica adultocéntrica desde la cual se la conceptualiza. Bibliografía Administración Nacional de Seguridad Social – ANSES, (2009). Alonso, Mariana y Bifarello, Mónica (2003) Políticas Públicas para la Infancia en Argentina: la deuda pendiente, Trabajo presentado en el 6to. Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político, 5 al 8 de Noviembre, Universidad Nacional de Rosario. 14 Bifarello, Mónica (1997) “La exclusión de los menores”, en Firpo, Arturo, comp. Nuestra Pobreza, Rosario, Editorial Ross. 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