1 CALIDAD DE LEYES INTRODUCCION En mi trabajo como asesor de la Honorable Cámara de Representantes he podido apreciar la excesiva reglamentación y normatividad existente en Colombia, actualmente se encuentran un gran número entre normas entre leyes, decretos con fuerza de Ley, Tratados Internacionales ratificados por el congreso de la República, ordenanzas, resoluciones y acuerdos; la excesiva reglamentación se traduce en desgaste de los órganos que la que emiten debido a la derogación expresa y tácita de las leyes y la aplicación de la pirámide Kelseniana, es decir el respeto a la Constitución por parte de la legislación leyes, decretos, resoluciones, etc. No existe una política o estatuto de calidad de 2 Leyes, se es facilista en la fabricación de leyes o se legisla de acuerdo a las circunstancias y conveniencias del momento. Por mencionar algún ejemplo a la reforma tributaria se le han hecho cerca de diez reformas sin mencionar aquellas leyes como el plan de desarrollo que tocan dentro de sus temas tributos. Todo lo anterior, se debe en gran parte a la elección de candidatos de toda índole sin la debida transparencia y trayectoria, está incluido en el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los Congresistas. (Artículo 172 y 177 de la Constitución Política). En el Congreso está representado el pueblo de Colombia, por tal razón no se puede limitar a los no estudiados y preparados para que tengan acceso a la Corporación. 3 PRIMERA PARTE: ENUNCIADO EL PROBLEMA La responsabilidad de conceptualizar la calidad de leyes dentro del Congreso colombiano, debe contar con una clara caracterización de los principales problemas, que será necesario resolver a fin de alcanzar los objetivos prefijados. Si bien, los problemas a enumerar pueden ser infinitos, se podría presentar algunas preguntas sobre este tema, tales como: 1. ¿Existe calidad en el proceso de elaboración de la Ley? 2. ¿Qué debilidades y fortalezas caracterizan al Congreso de la República para elaborar las leyes? 3. ¿Qué percepción tiene el ciudadano de la calidad de leyes? 4. ¿Cómo se hacen las leyes? 5. ¿Qué es una Ley? 6. ¿Qué factores en lo político pueden impedir alcanzar los objetivos propuestos? 4 OBJETIVOS En este trabajo de grado se busca apreciar la excesiva reglamentación y normatividad de las leyes existentes en Colombia. El resultado de dicho documento, permitirá una política o estatuto de calidad de leyes, recomendaciones dirigidas a los asesores legislativos. OBJETIVO GENERAL Determinar calidad de leyes y constitucionalidad de las mismas. 5 OBJETIVOS ESPECÍFICOS - Observar como se elabora una ley. - Involucrar a la sociedad en general en el proceso de formación de las Leyes, determinando el grupo social al cual va destinada la norma. - Realizar foros regionales y municipales sobre la conveniencia o inconveniencia de una Ley, su eficacia y aplicabilidad. - Fomentar una cultura de gestión de servicio de responsabilidad frente al papel de la rama legislativa del poder público. - Crear un cuerpo colegiado interdisciplinario asesor en las Cámaras, al cual se acceda exclusivamente por méritos y experiencia. - Unificar al Congreso con el propósito de que las leyes sean más ágiles. 6 SEGUNDA PARTE: MARCO TEÓRICO La rama legislativa del poder público, conformada por el Senado y por la Cámara de Representantes (Congreso de la República), tiene como funciones predominantes la elaboración del derecho positivo, o sea el conjunto de normas jurídicas que rigen la vida de un país, y el ejercicio del control político sobre el gobierno y la administración. Dentro de la primera gran tarea, la de elaborar el derecho, distinguimos dos grandes vertientes: La facultad para reformas la Constitución (poder constituyente) y la facultad para expedir las leyes de la República (poder legislativo). 7 Los senadores y representantes serán elegidos para un período de cuatro años, que se inicia el 20 de julio siguiente a la elección. (Artículo 132 CN). Sobre la función legislativa se cimentarán nuestros comentarios en esta investigación. Mediante esta función el Congreso de la República hace las leyes. (Ley 5, art. 6 N. 2). Se entiende por ley la declaración de la voluntad soberana, manifestada en la forma de prevenida en la Constitución, y es su carácter mandar, prohibir, permitir o castigar.1 1 Código Civil Colombiano, art. 4 8 Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros, de los ministros del despacho, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del Consejo Nacional Electoral, del Procurador General de la Nación, (Art. 140, reglamento del Congreso), del Contralor General de la República, (Art. 154 CN), o por iniciativa popular en los casos previstos por la Constitución. Corresponde al Congreso hacer las leyes y mediante esta atribución puede: interpretarlas, reformarlas o derogarlas; expedir los distintos códigos (civil, penal, laboral, administrativo, etc.); Aprobar el plan nacional de desarrollo; Definir la división general del territorio; Conferir atribuciones especiales a las Asambleas; Variar la residencia de los altos poderes en circunstancias excepcionalísimas; Determinar la estructura de la administración nacional; Expedir las leyes para sujetar al 9 gobierno en sus funciones de inspección y vigilancia; conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; revestir hasta por seis meses al Presidente de precisas facultades extras; Siempre que no se trate de códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas ni imposición de impuestos; establecer las rentas nacionales; Determinar la moneda legal; Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o entidades de derecho internacional; conceder por graves motivos indultos y amnistías por delitos políticos; Dictar las leyes sobre baldíos; Intervención y economía, banco de la República y función pública; regular el régimen de propiedad industrial y unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio; Expedir las normas a que debe sujetarse el Gobierno para organizar el crédito público, regular el comercio internacional, las actividades bursátiles, 10 financieras y aseguradoras, regular la educación y fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. CONCEPTO DE LEY Debemos distinguir entre calidad de leyes y constitucionalidad de las leyes que en últimas significa también calidad en el proceso de elaboración de la Ley. LEY Existen dos géneros de leyes: las leyes naturales y las leyes jurídicas. Una ley natural es el postulado de una sucesión ordenada y segura, presumiblemente de carácter causal. Todas las leyes verdaderas de la naturaleza poseen éste carácter. Las leyes naturales son afirmaciones hechas por el hombre acerca de la manera uniforme como acaecen en el mundo de lo 11 fáctico los fenómenos que han sido sometidos a observación. Presuponen un antecedente y una consecuencia. Dichas leyes postulan que, si bajo ciertas condiciones se da una determinada serie de factores, puede esperarse fundadamente la sucesión de un resultado concreto. No son normativas; por tanto, no contienen mandatos ni prohibiciones. Están más allá de las posibilidades de la acción humana y no tienen significación moral ni relación intrínseca con el bienestar del hombre. Este puede utilizarlas en su provecho aprendiendo su funcionamiento y haciendo jugar una ley natural contra otra; pero no puede corregirlas ni derogarlas. (A. Schook) La ley jurídica, según el doctor Juan Carlos Smith explica: “el vocablo ley tiene, en Derecho, dos sentidos: uno amplio, que hace referencia a toda norma jurídica elaborada por ciertos procedimientos estatuidos por una comunidad; y otro 12 restringido, que significa sólo la norma instituida por órganos con potestad legislativa”. “En el primer sentido la palabra ley designa a toda norma jurídica establecida en forma deliberada y consciente. Comprende, en consecuencia, no sólo la ley en sentido estricto, sino también las normas constitucionales, las emanadas del poder administrador, las ordenanzas y disposiciones municipales, las normas jurisprudenciales e incluso las sentencias aisladas. En una palabra: ley significa con ésta extensión todo lo que es Derecho escrito, por oposición a Derecho consuetudinario”. “En el segundo sentido, en cambio, el vocablo designa sólo a aquella norma elaborada a través de la función legislativa. Coimplica, por tanto, un concepto contingente, toda vez que es 13 menester remitirse al contenido de cada Derecho interno para establecer cuál es el órgano estatal potestad legislativa”. LEY FORMAL y LEY MATERIAL “La moderna teoría del Derecho considera a la ley desde un doble punto de vista: formal y material. Ley en sentido formal es la norma emanada del poder legislativo que ha sido dictada según procedimientos específicamente establecidos para ello. Esta caracterización no toma en cuenta si el contenido de la norma es o no general. Ley en sentido material, en cambio, es toda norma jurídica instituida cuyo contenido se refiere y regula una multiplicidad de casos, haya sido o no dictada por el órgano legislativo”. 14 “Conforme a ésta distinción, una ley puede serlo: a) En sentido formal y material: cuando emana de un órgano legislativo y tiene contenido general (ejemplo: el Código Civil). b) Sólo en sentido formal: cuando ha sido dictada por el poder legislativo, pero su contenido se refiere a un solo caso concreto (ejemplo: una ley que concede una pensión). c) Sólo en sentido material: cuando, teniendo un contenido general, esto es, refiriéndose a una multiplicidad de casos, no ha sido sin embargo dictada por un órgano legislativo (ejemplo: un decreto reglamentario, un edicto policial, una ordenanza municipal, etc.)”. (Juan Carlos Smith, Enciclopedia Omeba). 15 LEY CONSTITUCIONAL O FUNDAMENTAL Aquella que regula la organización y estructura de los poderes públicos, así como los derechos y deberes mutuos del gobierno y de los ciudadanos. Esta se encuentra plasmada en la Constitución, base y fundamento de las demás leyes. LEY INCONSTITUCIONAL Ley contraria a la Constitución, porque la infringe o porque ha sido dictada sin acomodarse a las exigencias constitucionales. Implica pues el concepto de inconstitucionalidad de las leyes el supuesto de un régimen político constitucional; es decir, un régimen de Derecho establecido, y al que debe ajustarse en su funcionamiento el mismo poder legislativo constituido. 16 CARACTERES DE LA LEY Atendiendo a los caracteres materiales de la ley, pueden precisarse los siguientes: A. OBLIGATORIEDAD El carácter de la ley es imperativo- atributivo, lo cuál implica una voluntad que manda y otra que obedece. B. GENERALIDAD Esto significa que la ley cobija a todas las personas que se encuentren en las condiciones previstas por ella, sin excepciones de ninguna clase. La ley no se agota porque se cumpla una o varias veces por diversas personas. Así mismo, no puede deducirse que la ley se extinga porque en casos concretos se infrinja, ya que puede ser violada debido a que el hombre es libre. 17 C. PERMANENCIA La ley rige un número indeterminado de casos o hechos y sólo deja de tener vigencia mediante su derogación. D. ABSTRACTA E IMPERSONAL Esto por cuanto la ley no está hecha para regir casos individuales, ni para personas determinadas. E. LA LEY PROVIENE DEL ESTADO La ley es la manifestación consciente y deliberada de la voluntad estatal. F. LA LEY SE REPUTA CONOCIDA Nadie puede invocar su ignorancia para dejar de cumplirla. (Escuela Judicial, Hermenéutica Jurídica) 18 CLASIFICACION DE LAS LEYES Conviene señalar que la Constitución Política permite identificar las siguientes clases de leyes: las orgánicas, las estatutarias, las leyes marco y las leyes comunes. A. LEYES ORGANICAS La particular naturaleza de la ley orgánica – dice Palacio Rudasse deriva primordialmente de la función que cumple dentro del orden normativo, que la distingue como autolimitante de la función legislativa ordinaria. Tiene una jerarquía superior a las leyes comunes, se ordenadora, posee carácter de permanencia y estabilidad. Su mejor ejemplo es la ley orgánica del presupuesto. 19 Nuestra jurisprudencia constitucional ha dicho sobre el particular que estas leyes tienen unas características especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política (art.151). Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido 20 material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el estatuto fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no es por ella misma, sino por la Constitución. Así la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior – la constitucional- y crea, a la vez condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma 21 estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151). “La importancia de estas leyes es la que justifica que sean limitadas sólo a los temas que le asigne la Constitución y que requieran, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de una y otra cámara, de acuerdo con lo previsto en la norma fundamental citada” (C. Cons., Sent. C-337 ago. 19/93. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Por medio de leyes orgánicas el Congreso establece: - Los reglamentos del Congreso y de cada una de sus Cámaras. - Las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto. - La ley de apropiaciones. - La ley del plan general de desarrollo. 22 - La ley de asignación de competencias relativas a entidades territoriales. - Las atribuciones, los órganos de administración, los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. - La definición de los principios para la adopción del estatuto especial de cada región. - El establecimiento de las condiciones, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, conversión de la región en entidad referendo de los ciudadanos para solicitar la territorial, y posterior de los departamentos interesados. - El establecimiento de los requisitos para que el Congreso Nacional pueda departamentos. decretar la formación de nuevos 23 - La regulación sobre la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. - El ordenamiento territorial. B. LEYES ESTATUTARIAS Se caracterizan por constituir una extensión o prolongación de la Constitución, de naturaleza estable y con procedimientos engorrosos para su expedición, con el propósito de inmunizarla contra cambio súbitos, como por ejemplo la ley estatutaria de la administración de justicia.2 Mediante leyes estaturias el Congreso debe regular las siguientes materias: - Los derechos y deberes fundamentales de las personas, los procedimientos y los recursos para su protección. 2 RUDAS PALACIO, Alfonso. El Congreso en la Constitución de 1991. Bogotá, pág. 162. 24 - La administración de justicia. - La organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones electorales. - Las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; - Los estados de excepción. Los proyectos que se refieran a leyes estatutarias son tramitados, además, bajo las siguientes condiciones: - Deben expedirse en una sola legislatura. - La Corte Constitucional revisa previamente los proyectos aprobados por el Congreso. - Estas leyes no pueden expedirse por facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República. 25 En la Asamblea Nacional Constituyente se discutió el tema de las leyes estatutarias en el seno de la Comisión III. En el informe – ponencia para primer debate en plenaria se señaló: “... Se pensó, entonces, que una ley estatutaria podría proporcionar la estructura legal adecuada para regular materias atinentes a los derechos fundamentales. (...) Añádase a lo anterior que un mandamiento de esa naturaleza tiene la virtud de liberar el texto constitucional de la regulación detallada. “Por su rango superior a la ley ordinaria, su estabilidad y permanencia proporcionada por su particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su trámite excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de revisión previa de constitucionalidad del proyecto antes de su perfeccionamiento, deja bien claro el pensamiento de los miembros de la Comisión acerca de la particular 26 naturaleza jurídica con la cual se la dota. Su carácter aparece, pues, definido tanto por el método de aprobación de la norma como por su contenido. “Ahora bien, tratándose de los derechos fundamentales que se adopten en la Carta su alcance será desarrollarlos y complementarlos. Tarea en la cual la ley estatutaria está llamada a cumplir una labor adicional como es la de vincular estrechamente al Congreso con la efectiva promoción y protección de los derechos de las personas en una forma integral (...). “La ley estatutaria representa una oportunidad para desarrollar cabalmente no sólo los mandamientos constitucionales sino también la legislación internacional en aquellos casos que 27 requieran desenvolvimientos concretos interno”.3 3 GACETA CONSTITUCIONAL No. 79, mayo 22 de 1991, pág. 13. en nuestro orden 28 EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY ESTATUTARIA El control de una ley estatutaria tiene las siguientes características: - Jurisdiccional - Automático - Previo - Integral - Definitivo - Participativo Citamos por su importancia las siguientes leyes estatutarias: - Ley 130 de marzo 23 de 1994, por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan 29 normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones. - Ley 131 de mayo 9 de 1994, por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones. - Ley 133 de mayo 23 de 1994, por la cual se desarrolla el derecho de la libertad religiosa y de cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política. - Ley 134 de mayo 23 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana. - Ley 137 de junio 2 de 1994, por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia. - Ley 270 de 1996 o ley estatutaria de la administración de justicia. 30 C. LEYES MARCO Ley que define principios generales de una reforma, dejando que por decretos se reglamenten los detalles. Como bien dice PALACIOS MEJIA: “Las leyes marco merecen estar en una categoría aparte, porque no pueden regular en forma detallada, sino general, los asuntos respectivos. Es decir, en materias relacionadas con el crédito público, el comercio exterior, el cambio internacional, la captación de recursos del público, el régimen de las remuneraciones oficiales, y el de prestaciones de trabajadores oficiales, el Congreso debe dejar al Gobierno una facultas reglamentaria más amplia de la común (art. 150, num. 19). “La iniciativa para presentar proyectos de ley en las materias a las que se refieren los literales a), b), y e), del numeral 19 del 31 artículo 150 corresponde al Gobierno de modo exclusivo (art.154); En las demás se aplican las reglas generales. De modo que, si se atendiera a la iniciativa legislativa, podría establecerse una subclasificación de las leyes marco. Aunque las leyes marco se introdujeron en nuestro derecho constitucional en el año de 1968, la Constitución de 1991 extendió las materias a las que ellas se refieren”.4 D. LEYES ORDINARIAS También denominadas comunes; son las demás leyes. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO Para que un proyecto haga tránsito a ley de la República requiere agotar el siguiente procedimiento: PALACIOS MEJIA, Hugo. Notas acerca de la facultad de regular la economía en la Constitución de 1991. Derecho Público. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. 4 32 - Haber sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la respectiva Comisión. - Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión de cada cámara. - Haber sido aprobada en cada cámara en segundo debate. - Haber obtenido la sanción del gobierno o del Presidente del Congreso, cuando aquél no cumpliere dicho deber (C.N., art. 1557). - Publicarse en el Diario Oficial una vez sea sancionada. E. LEYES INTERPRETATIVAS La norma interpretativa se incorpora a la interpretada constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador. Es decir, en virtud de la interpretación con autoridad – que es manifestación de la función legislativa – el Congreso dispone por 33 vía general sobre la misma materia tratada en la norma objeto de interpretación pues entre una y otra hay identidad de contenido. Si ello es así, la ley interpretativa – como también acontece con la que reforma, adiciona o deroga – está sujeta a los mismos requisitos constitucionales impuestos a la norma interpretada: iniciativa, mayorías, trámite legislativo, términos especiales, entre otros, según la ley de que se trate. En otras palabras, la interpretación toca necesariamente la materia tratada en las normas que se interpretan, de modo que si la Constitución ha señalado ciertos trámites y exigencias para que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables tanto a la norma básica que desarrolla la función correspondiente como a las disposiciones que se dicten para desentrañar su sentido por vía de autoridad. 34 TERCERA PARTE: CALIDAD DE LEYES Es importante tener en cuenta la condición intrínseca del órgano colegiado Congreso de la República cuerpo político a parte de cumplir con las funciones constitucionales (Artículos 114, 132 y siguientes, y legales que encontramos principalmente en la Ley 5 de 1992) enunciadas y explicadas en su momento en este estudio. Antes de ser legisladores los miembros del Congreso Nacional son eminentemente políticos y en la medida del concepto y la práctica que el legislador tenga de su ejercicio así mismo sé vera este reflejado en su trabajo legislativo. Es importante no desligar esta doble condición del ser legislador y el ser político. El Congreso Nacional es pues pilar de la democracia Colombiana de creación y rango constitucional por cuanto en el confluyen las diversas manifestaciones de las 35 posiciones políticas reflejadas a través de los movimientos políticos que logran acceder a una curul en el Congreso de la República. Es el Congreso de la República una de las tres ramas del poder públicos teoría atribuida al Conde Montesquieu y adoptada por nuestra constitución rama legislativa, ejecutiva y judicial. Dentro de la teoría del Estado encontramos la justificación de esta división: controlar el poder. Si rememoramos la razón y las circunstancias que rodearon a Montesquieu en su momento encontramos al monarca tirano que monopolizaba los medios de producción, “las reglas del juego” traducidas en normas de carácter obligatorio, las sanciones por la infracción es decir el juzgamiento, no tenía cortapisa a su poder de allí el afán de una teoría que no concentrara el poder en un solo individuo con las consecuencias del autoritarismo y la tiranía. 36 En la revolución de la República Francesa surgió entonces la teoría de Montesquieu y por ser nuestra estructura jurídica de herencia francesa nuestro estado constitucional se basa en la idea de la división del poder teoría que hoy se encuentra revaluada ante el marcado presidencialismo de nuestro actual sistema político. Al no poderse desligar estos dos conceptos la actual crisis en el ejercicio de la política se ve reflejado en la actividad legislativa para todos es conocido las repetidas practicas amañadas y la falta de respeto por lo público. Uno de los principales factores causantes de los vicios políticos es el honeroso ejercicio de la política y el valor de su ejercicio cristalizado en dádivas y cuotas burocráticas. En un alto porcentaje el legislador electo dispone su UTL o Unidad de Trabajo Legislativo en un total de 50 salarios mínimos Legales 37 mensuales, auspiciando directorios políticos o cumpliendo con compromisos de la misma índole reservando para él una pequeña parte para poner en funcionamiento su oficina en el Capitolio Nacional. En las cortes legislativas de los países desarrollados existen plantas de asesores de experiencia. Juristas especializados en todas las ramas del derecho que han hecho carrera en la rama legislativa y es en virtud a su experiencia su posición. Otro factor que es importante tener en cuenta es la imposibilidad del congresista de generar gasto público en un proyecto de ley lo cual coarta enormemente el campo de acción de un congresista cuando además de tener que saltar las mordazas de tipo constitucional y legal tiene que luchar con las bancadas al momento de pelear su proyecto de ley. 38 Muchas veces un proyecto de conveniencia regional no tiene quien lo defienda en la cámara alta, después de un gran esfuerzo coyuntural y legislativo muchas veces está condenado a naufragar. Actualmente no existe Senador de los antiguos territorios nacionales lo que hoy se denomina media Colombia. Las circunstancias y coyunturas políticas son afluentes comunes al momento de producir una Ley factores que en ocasiones trastornan la cabal producción de una ley emitida por el Congreso Nacional. Debemos distinguir entre calidad de leyes y constitucionalidad de las leyes que en últimas significa también calidad en el proceso de elaboración de la Ley. 39 La inconstitucionalidad de las leyes conlleva su exclusión del ordenamiento jurídico a través de la sentencia del tribunal constitucional violación a la reserva de materia en el caso del temario propio de las leyes estatutarias o al principio de unidad de materia más sin embargo algunas leyes permanecen en la vida jurídica siendo inaplicables o sencillamente ineficaces. El excesivo manejo burocrático del ejecutivo en el Congreso de la República, es decir el manejo de las mayorías hace que un proyecto de Ley avalado por el gobierno se apruebe sin el suficiente estudio sobre su contenido o su alcance lo que coloquialmente se llama aprobar un proyecto “a pupitrazo limpio”. Igualmente el manejo de los asesores de los Honorables Representantes a la Cámara debido a los compromisos adquiridos 40 en sus contiendas políticas por parte de los parlamentarios hace que no sean siempre personas preparadas en la rama constitucional o en la técnica apropiada de la elaboración de las Leyes. El trabajo legislativo de las cuatro vueltas al cual se debe someter un proyecto de ley en Cámara y Senado se convierte en una perdida irreparable de recursos porque en la sanción presidencial es objetada por inconstitucionalidad o al ser objeto del control previo (Ley estatutaria) o posterior de constitucionalidad es declarada inconstitucional por la Corte Constitucional, en su totalidad vicio en la formación de la Ley o en alguno de sus apartes. 41 Cuando el vicio es subsanable la Corte la devuelve al momento en el cual se incurrió en vicio. El vicio es subsanable cuando es factible repetir la actuación viciada en alguna de las Cámaras. El vicio es insubsanable cuando no se puede repetirle actuación, por ejemplo se viola la reserva de Ley en una materia, es decir se tramita el reglamento del Congreso como Ley Estatutaria. Si bien es cierto en mi concepto el legislador valga decir Representante a la Cámara o Senador de la República llegue en muchas oportunidades por consecuencia de pactos políticos o poder económico sin muchos conocimientos de índole jurídico, tiene a su disposición un cuerpo de asesores y asistentes llamados UTL Unidad de Trabajo Legislativo. De otro lado el excesivo afán de algunos parlamentarios por “justificar su trabajo” los lleva a presentar una cantidad de 42 proyectos de Ley que en ocasiones no tienen fundamento alguno. La buena gestión de un congresista no va ligada a la cantidad de proyectos que por medio de su iniciativa se conviertan en proyectos de Ley. 43 RECOMENDACIONES - Involucrar a la sociedad en general en el proceso de formación de las Leyes, determinando el grupo social al cual va destinada la norma. - Realizar foros regionales y municipales sobre la conveniencia o inconveniencia de una Ley, su eficacia y aplicabilidad. - Fomentar una cultura de gestión de servicio de responsabilidad frente al papel de la rama legislativa del poder público. - Crear un cuerpo colegiado interdisciplinario asesor en las Cámaras, al cual se acceda exclusivamente por méritos y experiencia. - Unificar al Congreso con el propósito de que las leyes sean más ágiles. 44 CONCLUSION El Congreso de la República (Senado y Cámara de Representantes) tiene la facultad de expedir las leyes. Se entiende por ley la declaración de la voluntad soberana, manifestada en la forma de prevenida en la Constitución, y es su carácter mandar, prohibir, permitir o castigar.5 He podido apreciar a lo largo de esta investigación que en Colombia debemos aprender a distinguir entre calidad de leyes y constitucionalidad de las leyes que en últimas significa también calidad en el proc eso de elaboración de la Ley. Para que no exista tanta reglamentación y normatividad en éstas. 5 Código Civil Colombiano, art. 4. 45 BIBLIOGRAFÍA MENCIONADA CÓDIGO CIVIL COLOMBIANO, art. 4. CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA. 1991 BOHÓRQUEZ. Luis y Jorge. Diccionario Jurídico Colombiano. Primera Edición. 1998. Editora Jurídica. Bogotá. GACETA CONSTITUCIONAL No. 79, mayo 22 de 1991, pág. 13. PALACIOS MEJIA, Hugo. Notas acerca de la facultad de regular la economía en la Constitución de 1991. Derecho Público. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. RUDAS PALACIO, Alfonso. El Congreso en la Constitución de 1991. Bogotá, pág. 162. YOUNES MORENO, Diego. Derecho Constitucional. Tercera Edición, Legis Editores S. A., Bogotá. 1998. Pág. 282 - 284