SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Recurso nｺ 752/1991
Partes: CONFEDERACIÓN SINDICAL DE LA COMISIÓN OBRERA NACIONAL C/ EL
DEPARTAMENT DE GOVERNACIÓ DE LA GENERALITAT DE CATALUÑA
Codemandado: FEDERACIÓN DE MUNICIPIOS DE CATALUÑA
SENTENCIA Nº 835
Ilmos. Sres.:
PRESIDENTE
D. FRANCISCO DÍAZ FRAILE
MAGISTRADOS
D. JUAN BERTRÁN CASTELLS
Dª MERCEDES CASTILLO SOLSONA
En la ciudad de Barcelona, a once de junio de dos mil dos.
VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL
SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA), constituida para la
resolución de este recurso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente
sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 752/1991, interpuesto por
CONFEDERACIÓN SINDICAL DE LA COMISIÓN OBRERA NACIONAL, representado
y asistido por el abogado D. Francisco J. González Ruiz, contra el DEPARTAMENT
DE GOVERNACIÓ DE LA GENERALITAT DE CATALÑA, representado y asistido por
el Abogado de la Generalitat y como codemandada LA FEDERACIÓN DE
MUNICIPIOS DE CATALUÑA, representada por el procurador D. Ramón Feixó
Bergada y asistido por letrado. Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D.
FRANCISCO DÍAZ FRAILE, quien expresa el parecer de la SALA.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por el letrado D. Francisco J. González Ruiz, actuando en nombre y
representación de la parte actora, se interpuso recurso contencioso administrativo
contra el Decreto 214/1990, de 30 de julio del Presidente de la Generalitat de
Catalunya, por el que se aprueba el Reglamento del personal al servicio de las
entidades locales.
SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce
procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes,
llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y
contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de
derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos
objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los
mismos.
TERCERO.- No habiendo solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se continuó el
proceso por el trámite de conclusiones sucintas, que las partes evacuaron haciendo
las alegaciones que estimaron de aplicación. Por Auto de fecha 26 de noviembre de
1993 la Sala acuerda plantear una cuestión de inconstitucionalidad en la forma
siguiente en la parte dispositiva: “La Sala ACUERDA plantear la cuestión de
inconstitucionalidad en relación con el artº 92.2 de la Ley estatal 7/85, de 2-IV, por
presunta infracción del artº 103.3 (en relación con el artº 149.1.18ª) de la Constitución,
y con los artºs 93-n, 97-l-d, 74-4 y 99 de la Ley Catalana 17/85, de 23-7, por supuesta
vulneración de los artº 149.1.1ºª y 18ª de la Constitución”. Una vez resuelta dicha
cuestión de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional y tras los trámites
legales se señaló día y hora para votación y fallo que ha tenido lugar el día seis de
junio del año en curso.
CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y
cumplido las prescripciones legales.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna el Decreto autonómico 214/1990, de 30/7, por el que se
aprueba el Reglamento del personal al servicio de las entidades locales, terminando la
demanda con la súplica que es de ver en autos.
SEGUNDO.- En el estudio del actual recurso vamos a seguir el mismo orden y sistema
adoptado por la demanda rectora del mismo, lo que nos llevará a la exposición que
sigue a continuación, si bien antes conviene precisar que nosotros enjuiciamos la
juridicidad del Decreto 214/1990 en función del contexto normativo entonces existente
(con arreglo a la legislación vigente en el momento de su producción), sin perjuicio de
la incidencia sobrevenida que en el mismo haya podido tener la Ley catalana 9/1994 y
el Decreto-Legislativo 1/1997, o cualquier otra norma aparecida con posterioridad al
nacimiento de aquél. Por otra parte, damos aquí por reproducida la doctrina vertida por
el Tribunal Constitucional en su reciente sentencia de 14/2/2002. Y, así, pasamos al
estudio del recurso que nos ocupa.
A)
Normas interpretativas: artículos 2.1 y 237 del Decreto 214/90
Son preceptos inocuos, que deben entenderse como una enumeración no exhaustiva,
y sin propósito jerarquizante, de las fuentes de las materias a que respectivamente se
refieren. Así entendidos, los referidos preceptos no son contrarios a Derecho.
B) Nulidad derivada de la carencia del título competencial de la Comunidad
Autónoma
En la demanda se invoca el artículo 149.1.7ª de la Constitución, que reserva al Estado
la competencia exclusiva sobre la legislación laboral (sin perjuicio de su ejecución por
los órganos de las Comunidades Autónomas), de tal modo que, según la tesis
defendida en la demanda, serían nulos una serie de artículos del Decreto 214/90
precisamente por tener por objeto la regulación del personal laboral. Sin embargo,
conviene indicar con carácter liminar, y antes de abordar el estudio de cada uno de los
artículos en cuestión que, dada la vocación omnímoda, en relación con el personal al
servicio de las entidades locales, del Decreto combatido, es lógico y natural que este
último contenga las pertinentes disposiciones en relación con el personal laboral, y ello
con un propósito más bien codificador, sin poder, por supuesto, regular aspecto alguno
de la relación laboral, para cuyo régimen el artículo 2.4 del mismo Decreto se remite
íntegramente a las normas de Derecho laboral. Además de lo anterior, es oportuno
ahora, por una parte, recordar a este propósito la doctrina constitucional, siendo así
que la sentencia del Tribunal Constitucional 249/1988, de 20/12, dijo lo siguiente: << ---- en materia laboral, como ha venido sosteniendo reiteradamente este Tribunal
(SSTC 32/1982 de 14 de junio y 39/1982 de 30 junio), el término legislación laboral del
art. 149.1.7 CE, ha de ser entendido en sentido material, sea cual fuere el rango formal
de las normas y toda la legislación laboral así concebida, está reservada por la
Constitución al Estado, pudiendo sólo la Comunidad Autónoma dictar reglamentos
internos de organización de los servicios>>. Y por otra parte, quizá no sea ocioso en
este momento aclarar la verdadera naturaleza de la relación que las Administraciones
Públicas mantienen con su personal de carácter laboral, y a tal efecto es oportuno
traer a colación la sentencia de la Sala 4ª del Tribunal Supremo de 18/3/1991, que se
expresa en estos términos: << ---- la mención que, sin mayores precisiones, hace el
art. 19 de la Ley para la reforma de la función pública al personal laboral, no puede
entenderse en el sentido de que las Administraciones públicas queden exentas de
someterse a la legislación laboral cuando, actuando como empresarios (art. 1.2. ET)
celebren y queden vinculados con sus trabajadores por medio del contrato de trabajo,
que habrá de regirse en su nacimiento y en el desarrollo de la relación laboral que de
él dimana, ajustadamente a la normativa laboral que le sea aplicable según las
circunstancias concurrentes en cada caso. Negar tal sometimiento iría en contra del
claro mandato del art. 9.1. CE que sujeta, no sólo a los ciudadanos, sino también a los
poderes públicos, a la propia Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. La
repercusión del citado art. 19 de la Ley para la reforma de la función pública, en la
relación individual de trabajo, se limita, por tanto, al estadio preliminar de la misma,
referido al procedimiento de selección o reclutamiento del personal laboral por parte de
la Administración>>. Pues bien, con estas premisas pasamos al estudio de cada uno
de los artículos objeto de impugnación.
Artículo 16
La demanda combate la definición que hace este precepto del personal laboral, cuya
definición no se aparta del concepto legal de trabajador, si bien lo adapta a su relación
con las entidades locales, por lo que tal precepto es inocuo y no merece ser declarado
nulo.
Artículos 19.1. a) y 24.a)
La demanda considera que se crea con estos preceptos un nuevo supuesto de
contrato de trabajo de duración determinada no previsto legalmente (artículo 15 del
E.T.). En realidad, estos preceptos contemplan una determinada modalidad del
contrato de interinidad que ha sido estudiada por la jurisprudencia del Tribunal
Supremo, cuya doctrina nosotros vamos a asumir habida cuenta su valor
complementario del ordenamiento jurídico (artículo 1.6 del C.C.). Así, la sentencia de
la Sala 4ª del Tribunal Supremo de 27/3/1992 –dictada en casación para unificación de
doctrina- dijo lo siguiente: << SEGUNDO.- El art. 15.1.c) ET y el art. 4 RD 2104/1984
de 21 de noviembre, deben ser interpretados de forma racional, teleológica y
espiritualista, superando la mera literalidad de su texto, y por ello se ha de entender
que dentro de los mismos, como una modalidad del contrato de interinidad, se incluye
la denominada “interinidad por vacante” de las Administraciones públicas, es decir, el
contrato de interinaje concertado para ocupar una vacante en tanto ésta no se cubierta
reglamentariamente por dichas Administraciones. La finalidad que estas normas
persiguen, su “ratio legis”, no es otra que la de permitir a empresarios y empleadores
hacer frente a aquellas particulares situaciones en que un determinado puesto de
trabajo de su empresa u organismo no va a ser efectivamente desempeñado, durante
un período de tiempo limitado, por la persona a quien legalmente corresponde o
pudiera corresponder la titularidad del mismo; y por ello, con el fin de evitar los
perjuicios que al empleador se le irrogarían por el no desempeño de ese puesto o
plaza durante ese lapso de tiempo, se faculta al mismo para concertar un contrato
temporal de interinidad por virtud del cual un tercero va a desarrollar la actividad propia
de ese puesto, en tanto no sea ocupado por el titular a quien corresponde realmente,
de modo que, cuando esta incorporación se produzca, se extinguirá el contrato
temporal concertado con el tercero. En la empresa privada el supuesto fundamental y
casi único, de esa falta de ocupación temporal de un puesto de trabajo es el que
señalan los artículos que se comentan –art. 15.1.c) ET y art. 4.1 RD 2104/1984-,
referente a trabajadores que no están prestando servicio a la empresa en el momento
actual, pero que tienen “derecho a reserva de su puesto de trabajo”; además, en este
ámbito, la forma más segura de identificar un determinado puesto de trabajo es
mediante el nombre del trabajador que habitualmente lo ocupa o desempeña.
Sin duda el legislador, al redactar tales preceptos, tuvo en cuenta sobre todo a las
empresas privadas, que constituyen el ejemplo más propio y típico de empleador del
derecho laboral, y por tal causa en ellos se recoge la exigencia de que en el contrato
se consigne el nombre del sustituido, debiendo éste de tener derecho a que se le
reserve su puesto. Es más, si en esta área de relaciones no se impusiese la necesidad
de consignar el nombre del sustituido, se abrirá un amplio portillo al fraude, haciendo
sumamente fácil que apareciesen como de interinidad muchos contratos en los que
realmente no existe ninguna sustitución de un trabajador con derecho a reserva de
plaza. Sin embargo la contratación laboral realizada por las Administraciones públicas
presenta, a este respecto, evidentes singularidades. Ante todo se ha de tener en
cuenta que en ellas se da con frecuencia un supuesto de desocupación temporal de
las plazas, que es típico de tales Administraciones, y en el que concurren con toda
claridad las necesidades y razones que justifican los contratos temporales de
interinidad; se trata de aquellos casos en los que la plaza afectada se encuentra
vacante, pero en breve va a ser cubierta de forma reglamentaria, lo que obliga a la
Administración pública a cumplir los trámites y realizar las pruebas que impone el art.
19 L 30/1984 de 2 agosto, y por tanto la cobertura de tal plaza no puede tener lugar de
forma rápida e inmediata, pues esas pruebas y trámites requieren un determinado
tiempo que generalmente alcanza a varios meses. Así, esa plaza que en un futuro
próximo va a ser cubierta con plena legalidad, tiene que permanecer desocupada un
período de tiempo que en ocasiones puede ser excesivo, lo que puede causar a la
Administración, y a la función pública en general, graves quebrantos. Es claro, pues,
que en estos casos se produce una situación en la que, en relación a la entidad
empleadora, concurren unas circunstancias, condiciones y necesidades que son
prácticamente las mismas que se tuvieron en cuenta para reconocer a los empresarios
la facultad de acogerse al contrato de interinidad en los supuestos de ausencia de un
trabajador con derecho a reserva de plaza. Por consecuencia, los más elementales
principios de la lógica y la razón obligan a concluir que en esos particulares supuestos
relativos a las plazas de las Administraciones públicas se debe reconocer también a
éstas la posibilidad de concertar contratos de interinaje. A lo que se añade que el
hecho de que no pueda designarse la correspondiente plaza por el nombre de su
titular, dado que en estos casos tal plaza se encuentre vacante, no supone un riesgo
mayor de fraude, por cuanto dicha plaza puede ser identificada mediante el número
que se le asigna por la Administración, en particular en relación a la oferta de empleo
público pertinente.
TERCERO.- La conclusión que se expone en el anterior fundamento de derecho sigue
perfectamente la línea jurisprudencial que viene manteniendo esta Sala en numerosas
sentencias. Así ya la S 9 octubre 1984 dijo que “la interinidad es figura reconocida
para sustituir la transitoria ausencia de un trabajador de la plantilla” y que “su finalidad
no es otra que la de aportar a la empresa fuerza de trabajo frente a la pérdida, tanto la
del que ulteriormente retorne, como la del que no podrá acceder de nuevo si ésta ha
de cubrirse reglamentariamente”; la S 28 mayo 1987 declaró que “las especialidades
de la cobertura de las plazas en la función pública determinan que no pueda
considerarse contraria al art. 15.1.c) ET la contratación subordinada a la provisión
definitiva de plaza pues se da un supuesto de interinidad en sentido material aunque
no concurra técnicamente una sustitución” puntualizando la S 22 octubre 1987, en
relación con un supuesto análogo al de esta litis, que “ha de resolverse con la
aplicación de las reglas propias de la interinidad, es decir, vinculando la duración de la
presente prestación de servicios a la cobertura definitiva de la plaza”; asimismo, la S
25 febrero 1988 precisa que una de las características de la relación de interinidad es
“la de vincular su duración a la cobertura definitiva de la plaza, bien por
reincorporación del sustituido o por la provisión de aquélla en propiedad mediante el
correspondiente procedimiento reglamentario”; la S 26 septiembre 1988 también
proclama la aplicación de las reglas de interinidad “los supuestos en que la
contratación cubre.... necesidades de carácter permanente, pero que no pueden ser
atendidas por la existencia de vacantes que han de proveerse en la forma
reglamentaria”; por último, citamos la S 8 octubre 1987 en a
l que se afirma que
“someter la terminación del mismo (del contrato de trabajo) a la cobertura
reglamentaria de las plazas, no constituye ninguna torticera finalidad, sino
cumplimiento de los preceptos legales que imponen tal sistema para desempeñar el
servicio que eventualmente realizan los demandantes”.
No debiéndose de olvidar, como destacan las citadas SS 22 octubre 1987 y 7 marzo
1988, que la interinidad en el ámbito de la función pública es definida por el art. 5.2
T.A. de la L 7 febrero 1964 de funcionarios civiles del Estado como la designación, por
razones de urgencia, para ocupar plaza de plantilla en tanto no se provea por
funcionarios de carrera, por lo que “este rasgo de provisionalidad en función de una
cobertura definitiva es la que caracteriza la variante específica de la interinidad en las
relaciones de empleo público”. CUARTO.- De todo cuanto se deja expresado se
deduce con claridad que los arts. 15.1.c) ET y art. 4.1 RD 2104/1984 deben de ser
interpretados en el sentido de que en ellos se incluyen y comprenden los contratos de
interinidad concertados por las Administraciones públicas a fin de ocupar
provisionalmente determinadas plazas o puestos vacantes de las mismas, en tanto no
sean designadas oficialmente las personas que han de ostentar su titularidad por los
cauces legalmente establecidos al efecto>>. Por su parte, la sentencia de la misma
Sala 4ª del Tribunal Supremo de 4/5/1998 –dictada también en casación para
unificación de doctrina- ha dicho así: << QUINTO.- Las Sentencia de esta Sala de 17 y
18 de mayo, 12, 15 y 26 de junio, 6, 14, 15, 25 y 31 de julio, 22, 25, 27 y 29 de
septiembre, 4, 6, 10 y 25 de octubre, 7 de noviembre, y 7, 14 y 29 de diciembre de
1995, 22 y 29 de enero de 1996 y 22 de septiembre de 1997, han resuelto, de manera
uniforme, el tema objeto de este litigio, declarando que la interinidad por vacante ya
está considerada por la Sala como posibilidad de contratación por parte de las
Administraciones Públicas, que podrán utilizar esta forma no sólo en el caso de
sustitución de trabajadores con derecho a reserva de puesto de trabajo, a cuyo
supuesto se refiere el artículo 15.1 c) del Estatuto de los Trabajadores y artículo 4 del
Real Decreto 2104/1984, de 21 de noviembre, sino también para la cobertura
provisional de vacantes hasta que se cubran definitivamente las plazas por sus
titulares a través de los procedimientos establecidos al efecto; el hecho de que se
utilice el cauce de la contratación para obra o servicio determinados previsto en el
artículo 15.1 del Estatuto de los Trabajadores sólo implica una irregularidad formal que
no desvirtúa su naturaleza real de interinidad por vacante, sin que pueda transformar
tal defecto un contrato temporal con finalidad lícita y precisada en otro por tiempo
indefinido. Como señala la última de las sentencias citadas, “en definitiva ha de
prevalecer la calificación jurídica que se deriva del contenido obligacional del contrato,
sobre la denominación que las partes le dieran”. La tesis expuesta parecía, en
principio, asumida por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de -----,
pero llegaba a solución contraria respecto de cuatro actores por que ya antes habían
concertado con la Junta otro contrato con el mismo amparo jurídico y para cubrir el
mismo puesto de trabajo. Pero si esta forma de contratación es legal, no deviene
abusiva por el solo hecho de su reiteración. La cobertura final de las plazas deberá
hacerse por el procedimiento reglamentario y, entre tanto, atender las necesidades del
servicio mediante esta forma de contratación, es adecuada a la normativa jurídica más
arriba expuesta>>. En resumen, y conforme a la doctrina legal que acabamos de
transcribir parcialmente, la figura de la interinidad por vacante que configuran los
artículos 19.1.a y 24.a del Decreto impugnado es conforme a Derecho, por lo que el
motivo recursal que examinamos debe claudicar.
Artículo 29.3 y 4
La impugnación se asienta en el entendimiento de que las normas de los apartados 3
y 4 del referido artículo 29 suponen la fijación de funciones por la respectiva entidad
local, de manera unilateral, en relación con las categorías profesionales del personal
laboral. Sin embargo, la lectura detenida de tales apartados evidencia que la referida
tesis de la actora no se corresponde con la sustancia normativa de dichos apartados,
que van derechamente dirigidos a la regulación de las funciones de los puestos de
trabajo, en determinadas circunstancias, de la entidad local, lo que es conforme a la
potestad administrativa de autoorganización, y todo ello, naturalmente, sin perjuicio de
la normativa propia de la clasificación profesional (artículos 16.4, 23 y 24 del E.T.) y de
los derechos que de la misma se deriven para el trabajador. En suma, el motivo del
recurso debe ser desestimado.
Artículo 43.1
Se sostiene en la demanda que este precepto permite al ente local la clasificación, de
modo unilateral, del personal laboral en categorías profesionales, con olvido de lo
dispuesto en el artículo 16.4 del E.T. Pues bien, en este punto es de notar que cada
trabajador posee una cualificación o categoría profesional, que va a determinar su
clasificación profesional, de cuyos conceptos dependen en buena medida los derechos
y obligaciones que para aquél nacen del contrato de trabajo. El artículo 16.4 del E.T.
establece que la clasificación profesional se realizará por acuerdo entre el trabajador y
el empresario, con sumisión y en los términos establecidos en convenios colectivos y,
en su defecto, en las normas reglamentarias laborales. Por otra parte, es de tener en
cuenta que la relación de puestos de trabajo, como expresión ordenada del conjunto
de puestos de trabajo que pertenecen a una entidad local, comprende la totalidad de
los existentes en la organización, de tal manera que no solo incluye al personal
funcionario y al eventual, sino también al laboral (artículo 29.1 del Decreto recurrido), y
es precisamente a este último, en cuanto conjunto de trabajadores, al que va dirigido
el impugnado artículo 43.1, que pretende la clasificación de mentado personal en
determinadas categorías laborales, y ello “de conformidad con el número y
características de los puestos de trabajo existentes en la entidad local”, y ello, parece,
con el designio de asignar funciones a dichas categorías, todo lo cual hemos de
entender que entra en el ámbito del poder de disposición de cada entidad local sobre
su propia organización. En este caso, como en otros, se interfieren el Derecho laboral
en sentido estricto y el Derecho administrativo, debiendo recordarse la precitada
sentencia del Tribunal Constitucional 249/1988, que, en línea con el artículo 149.1.7 de
la Constitución, reserva al Estado toda la legislación laboral, pudiendo solo la
Comunidad Autónoma dictar reglamentos internos de organización de los servicios. En
definitiva, debe entenderse que la clasificación del personal en categorías laborales a
que alude el artículo 43.1 del Decreto recurrido está en función de los puestos de
trabajo existentes en la entidad local, que puede llevar a cabo dicha clasificación en
ejercicio de su potestad de autoorganización, pero, como dice el último párrafo del
apartado 1 del artículo en cuestión, respetando en todo caso la normativa laboral de
aplicación, y todo ello, además, sin perjuicio, del artículo 16.4 del E.T. Así entendido, el
precepto es conforme a Derecho, por lo que no debe ser anulado.
Artículo 54.h)
Debe considerarse que el alcance de este precepto, en cuanto se refiere al personal
laboral, se limita a determinar el órgano competente de la entidad local para entender
en las materias a que alude, pero es claro que con sujeción estricta al Derecho del
trabajo y con respeto a las fuentes de cada relación laboral (artículo 3.1 del E.T.). Así
interpretado, el precepto es conforme a Derecho.
Artículo 55.u)
La competencia que esta norma regula está directamente conectada con la potestad
administrativa de organización de los propios servicios, lo que naturalmente afecta al
personal (laboral, en este caso) adscrito a los mismos, si bien es de entender que el
ejercicio de dicha competencia debe hacerse, en lo que al personal laboral se refiere,
con sujeción al Derecho del trabajo y respeto a los derechos de los trabajadores que
del mismo derivan. Así entendido, el precepto es conforme a Derecho.
Artículo 88.1
La crítica que la demandante dirige a este precepto es más bien de carácter técnico,
por omisión de algunos supuestos de acceso a las diversas categorías laborales
existentes en la entidad local, debiendo notarse que la falta de mención expresa de
tales supuestos en el precepto en cuestión no sería, por sí misma, causa de su
nulidad, sino que daría lugar a su integración por vía interpretativa con el conjunto
normativo correspondiente. Es más, en la propia demanda se reconoce que el último
párrafo del artículo 89 parece reconocer uno de los supuestos que se echa en falta, a
lo que hemos de añadir que no es necesario, por ser evidente, la resolución judicial
como posible vía de acceso a determinada categoría profesional, de donde que
también este motivo deba ceder en función de lo dicho.
Artículo 108.7 y 10
Tampoco el recurso puede prosperar en relación con estos preceptos. No es necesario
hic et nunc determinar si el fenómeno del traspaso del personal laboral de unas
Administraciones Públicas a otras que se contempla en las normas en cuestión es
equivalente o no al fenómeno de la sucesión de empresas estudiado en el Derecho del
trabajo, ya que, en cualquier caso, aquél traspaso deberá hacerse con sujeción y
respeto a las correspondientes normas del Derecho laboral. Lo que ahora interesa, a
efectos del actual recurso, es que los preceptos referidos no contravienen ninguna
norma de Derecho laboral, sino que, antes al contrario, aparecen como una garantía
de los derechos de los trabajadores para el supuesto en ellos previsto, siendo así que
los mismos deberán entenderse integrados con aquellos otros atinentes al caso y
pertenecientes a la rama laboral del Derecho. Así entendidos, los reseñados preceptos
no son contrarios a Derecho.
Artículo 228
Con abstracción de la dicción del precepto y de la mayor o menor fortuna en su
redacción, es claro que una norma reglamentaria como la que nos ocupa no puede
condicionar el alcance del derecho constitucional a la negociación colectiva, que
deberá regirse por su propia normativa (artículos 37.1 de la Constitución, 4.1.c del
E.T., 2.2.d de la Ley Orgánica 11/1985 y demás concordantes), de tal suerte que es el
precepto reglamentario el que debe interpretarse en función de esta última y no al
revés. Así entendido, el precepto no es contrario a Derecho.
Artículo 315
Este artículo debe entenderse, en todo caso, en el marco de la correspondiente
normativa laboral (artículo 34 del E.T. y Real Decreto 2001/1983, o cualquier otra
disposición vigente en cada momento). Así considerado, el precepto es conforme a
Derecho.
Artículo 320
Este precepto infringe la legislación estatal vigente en la materia en la fecha del
Decreto recurrido, que venía representada por el Decreto 432/1971, de 11 de marzo,
por el que se regulan la constitución, composición y funciones de los Comités de
seguridad e higiene en el trabajo, cuyo artículo 1 establecía que “en todas las
Empresas y centros de trabajo que cuenten con más de 100 trabajadores, o, cuando
sin alcanzar este número, por la especial peligrosidad de las actividades que realicen,
así lo ordene el Ministerio de Trabajo, se constituirá un comité de Seguridad e Higiene
en el Trabajo”, en tanto que el artículo 2 disponía que “serán funciones de dichos
Comités las de promover en el seno de la Empresa o centro de trabajo la observancia
de las disposiciones vigentes en materia de Seguridad e Higiene en el Trabajo, así
como de la de estudiar y proponer las medidas que estimen oportunas en orden a la
prevención de riesgos profesionales y cuantas otras les sean encomendadas por el
Ministerio de Trabajo para la debida protección de la vida, integridad física, salud y
bienestar de los trabajadores”. Se trata de una materia propia de la legislación laboral,
reservada por ello y en virtud del artículo 149.1.7 de la Constitución al Estado, sin que
el precepto puesto en tela de juicio pueda subsumirse en los reglamentos internos de
organización de los servicios (para los que, cual hemos visto, la Comunidad Autónoma
sí tiene competencia), de tal manera que al acometer el precepto reglamentario que
estamos examinando la materia que regula, y habida cuenta además la forma en que
lo hace, incurre en un vicio de nulidad por falta de competencia, sin que, a diferencia
de otros supuestos ya estudiados, la referida norma se haya limitado a incorporar, de
forma más o menos perfecta y con un designio codificador, al Reglamento de
referencia la normativa estatal, sino que introduce una regulación novedosa sin
competencia para ello, por lo que, en suma, el precepto deviene nulo, y así habremos
de declararlo.
C)
Nulidad por infracción del principio de jerarquía normativa
Según se expresa en la demanda bajo esta rúbrica se agrupa la impugnación de una
serie de preceptos que afectan al personal sometido a régimen estatutario. En este
punto, damos por reproducida la doctrina del Tribunal Constitucional (reciente
sentencia de 14/2/2002) a propósito de la distribución de competencias en esta
materia entre el Estado y la Comunidad Autónoma, y su articulación sobre el esquema
de legislación estatal básica y normativa autonómica de desarrollo, así como las bases
dictadas al respecto por el Estado en ejercicio de su competencia. Por otra parte, y
también con carácter liminar en relación con este apartado, es de observar que el
artículo 307.1 de la Ley 8/1987, municipal y de régimen local de Cataluña viene a
establecer el régimen estatutario de los funcionarios locales por remisión al dispuesto
para los funcionarios de la Administración de la Generalidad, preceptuando que para
una amplia gama de materias integrantes de dicho estatuto el régimen será idéntico,
de tal manera que con frecuencia tendremos que recurrir a la Ley autonómica 17/1985,
de 23/7, de la función pública de la Administración de la Generalidad. Con estas
premisas podemos abordar ya el estudio de cada uno de los preceptos impugnados.
Artículo 7.d)
Nos parece acertada la crítica que la demandante formula en relación con dicha
norma, que parece contemplar la figura del interino a plazo, sin conexión con ningún
hecho concreto determinante de su nombramiento. Es de notar que los artículos 312.1
y 307.1 de la Ley catalana 8/1987 nos remiten en definitiva a la Ley autonómica
17/1985, cuyos artículos 6 y 100.c vienen a definir los contornos del personal interino
asumiendo en los esencial el concepto tradicional del funcionario interino en la
legislación española, cuya razón de ser obedece a ciertos hechos determinantes que
configuran los supuestos en que cabe el nombramiento de dicho personal, entre los
cuales no está el supuesto de simple nombramiento con un plazo determinado, sin
más, sino que el nombramiento debe tener su causa en las propias necesidades del
servicio, cuya cobertura resulta urgente, por lo que no puede esperarse a su provisión
por los métodos regulares. El artículo 7.d puesto en tela de juicio crea una nueva
figura de funcionario interino, y lo hace en contra de la definición legal de dicha
categoría de personal, sin que pueda decirse que se trata de un mero desarrollo de la
ley, que no habilita por remisión –o, al menos, ello no consta- al reglamento para tal
labor, que así aparece también como una vulneración de la reserva de ley que para el
estatuto de la función pública previene el artículo 103.3 de la Constitución, de donde
que, en suma, el precepto sea nulo y así tendremos que declararlo.
Artículo 20.2
Este precepto infringe el artículo 298.1 de la Ley catalana 8/1987, que solo contempla
como excepción a la exigencia de convocatoria pública para la selección de personal
laboral no permanente el caso de máxima urgencia (que no es el caso previsto en el
recurrido artículo 20.2), de donde que el precepto sea nulo al infringir el principio de
jerarquía normativa. El motivo del recurso debe, pues, estimarse.
Artículos 22 y 98
Estos preceptos son nulos por infracción del artículo 298.3 de la Ley 8/1987 de
referencia, que requiere, en los supuestos que contempla de máxima urgencia, la
publicación en el B.O.P. y en el D.O.G.C. del nombramiento del funcionario interino o
la contratación del personal laboral, sin que dicha exigencia aparezca expresamente
recogida en los artículos recurridos, que así incurren en el denunciado vicio de nulidad.
Artículo 29.3 y 4
Debemos rechazar los motivos de impugnación de estos preceptos ya que, por una
parte, los artículos de la legislación estatal que se invocan en la demanda no tienen el
carácter de básicos (según nos enseña la reciente sentencia del Tribunal
Constitucional de 14/2/2002, que recoge al respecto la anterior sentencia del mismo
Tribunal 385/1993, de 23/12), y, por otro lado, es de entender que mentados preceptos
no coartan la participación que, en su caso, pudieran tener los funcionarios públicos en
tales decisiones, sea por la vía de la negociación, o bien por la de la consulta (Ley
9/1987, de 12/6, modificada por la Ley 7/1990, de 19/7).
Artículos 33.1 y 35.1
Estos preceptos tienen cobertura legal, según se reconoce en la demanda, y además
son conformes a nuestra suprema norma según la repetida sentencia del Tribunal
Constitucional de 14/2/2002, por lo que el motivo recursal debe decaer.
Artículo 39.1 y 2
Tampoco el motivo de impugnación de estos preceptos puede prosperar pues, con
abstracción de que el reproche que se dirige es más bien una cuestión terminológica,
el mismo se asienta en el carácter básico de los preceptos que cita de la legislación
estatal (T.R.R.L.), cuya premisa ha quedado desacreditada por la ya citada doctrina
del Tribunal Constitucional.
Artículo 42.e)
El motivo recursivo debe claudicar por la misma razón que el anterior, es decir, la
ausencia del carácter básico de los preceptos estatales que se esgrimen en la
demanda.
Artículos 54.h) y 55.u)
La impugnación (que va referida a la regulación que afecta a los funcionarios públicos)
debe ser desestimada en la medida en que es claro, y así debe entenderse, que tales
preceptos deben interpretarse sin perjuicio de la participación que los funcionarios
puedan tener en tales materias a través de la vía de la negociación o de la consulta
previstas en la Ley 9/1987 (modificada por la Ley 7/90), sin desconocer, por otra parte,
que sobre todo el artículo 55.u afecta a cuestiones que están marcadamente en la
órbita de la potestad administrativa de autoorganización.
Artículos 55.q) y 240.k)
Se aduce en la demanda que no existe, desde el punto de vista jurídico (sic), la
locución de “servicios mínimos”, en caso de huelga, que debería sustituirse por las
más precisa de “servicios esenciales”. Pues bien, con abstracción de que bien
podríamos considerar el tema como una cuestión terminológica irrelevante, la
codemandada ha traído a colación el Real Decreto 1479/1988, de 9 de diciembre, por
el que se establecen las normas para garantizar el mantenimiento de los Servicios
Esenciales en la Administración del Estado, en cuyo articulado se emplea
reiteradamente la locución de “servicios mínimos”, de donde que no sea cierta la
premisa en que se apoyaba el reproche que la demanda dirige al precepto, de donde
que el motivo recursal debe ceder.
Artículos 56.2 y 58.1
Estos preceptos infringen, cual se denuncia en la demanda rectora del proceso, las
determinaciones correspondientes del básico artículo 18 de la Ley 30/1984. El propio
artículo 292.1 de la repetida Ley 8/87 se remite a la normativa básica estatal para la
confección por las entidades locales de sus ofertas de empleo. El precitado artículo 18
de la Ley 30/84 dispone que la oferta de empleo deberá contener necesariamente
todas las plazas dotadas presupuestariamente y que se hallen vacantes, indicando
asimismo las que de ellas deban ser objeto de provisión en el correspondiente
ejercicio presupuestario y las previsiones temporales para la provisión de las
restantes, de cuya norma imperativa se aparta el artículo 56.2 recurrido al decir que la
oferta pública de ocupación comprende todas las plazas vacantes cuya provisión se
prevea en el correspondiente ejercicio presupuestario. Por otra parte, el también
recurrido artículo 58.1 no recoge los plazos establecidos en el mentado artículo 18
para la convocatoria y realización de las pertinentes pruebas selectivas de acceso,
cuyos plazos están contemplados en el indicado precepto básico con el carácter de
obligado cumplimiento. El recurso, pues, debe estimarse en este apartado.
Artículos 72.1, 90, 92, 96.3 y 113.2.d)
Todos estos preceptos son objeto de censura en la demanda por su falta de previsión
en relación con la presencia de los empleados, a través de sus representantes, en los
correspondientes órganos de selección. En la demanda se reconoce la ausencia de
previsión al respecto en la legislación autonómica, si bien se invocan determinados
preceptos de la legislación estatal que, desde luego, no tienen el carácter de normativa
básica ex artículo 149.1.18 de la Constitución, de donde que la impugnación deba
fenecer.
Artículo 72.5
Se critica en la demanda este precepto por no garantizar el principio de
especialización, a cuyo efecto se apela a determinada normativa estatal, que no tiene
el carácter de básica ex artículo 149.1.18 de la Constitución, por lo que este motivo del
recurso también debe decaer.
Artículo 91
Este precepto entroniza como sistema normal de selección el concurso, y concibe los
otros sistemas de oposición libre y concurso-oposición con un carácter subsidiario, lo
cual infringe ciertamente, como se aduce en la demanda, el básico artículo 19.1 de la
Ley 30/84 y el artículo 293.1 de la Ley catalana 8/87, que no contemplan el concurso
como sistema preferente, sino que aluden a los tres sistemas al mismo nivel, sin que
pueda decirse que el artículo recurrido que estamos considerando sea un desarrollo
reglamentario de las correspondientes previsiones legales, o que obedezca a
necesidades técnicas o instrumentales justificadas por el concepto del complemento
indispensable, sino que implica una innovación normativa sin la previa y necesaria
habilitación legal, lo que infringe el principio de jerarquía normativa al contravenir los
indicados preceptos legales por establecer una preferencia a favor del concurso
inexistente en la ley. Es más, y como también se alega en la demanda, los apartados 2
y 3 del artículo 297 de la Ley de Cataluña 8/87 contemplan el sistema de concurso –
tratándose de personal funcionario- tan solo para determinados supuestos, lo que
responde a una política de selección contraria a la del precepto reglamentario que
estamos estudiando. El motivo recursivo debe por todo ello ser estimado.
Artículo 97.3
Este precepto puede parecer más o menos razonable y obedecer a ciertas
necesidades coyunturales de las entidades locales, pero choca frontalmente con lo
dispuesto imperativamente en el artículo 312.2 de la Ley de Cataluña 8/87, que
prohíbe nombrar personal interino para puestos no incluidos en la oferta de empleo
público, salvo que se trate de vacantes producidas posteriormente a la aprobación de
la oferta, por lo que el motivo recursal debe ser estimado en gracia al principio de
jerarquía normativa, lo que supone la nulidad del precepto recurrido.
Artículo 99.1
También este precepto infringe el principio de jerarquía normativa al entregar a la
decisión libre de cada convocatoria el número de plazas que se reservan para la
promoción interna. Es cierto que el básico artículo 22.1 de la Ley 30/84 no dispone
ningún porcentaje de reserva para el fomento de la promoción interna, lo que no
impide que mentado precepto pueda ser objeto de desarrollo por la legislación
autonómica, siendo así que el artículo 57.1 de la Ley catalana 17/85 establece
determinada reserva de plazas para la promoción interna de los funcionarios de la
Generalidad. El tema requiere un comentario adicional, ya que en la versión vigente en
la fecha que consideramos el personal al servicio de las corporaciones locales no se
incluía en el ámbito de aplicación directa de la Ley 17/85, siendo así que el artículo
307.1 de la Ley de Cataluña 8/87 no menciona la promoción interna entre los aspectos
del régimen estatutario de los funcionarios locales para su regulación por remisión al
estatuto de los funcionarios de la Generalidad. Ahora bien, es de considerar el artículo
303 de la repetida Ley 8/87, que trata directamente la cuestión de la promoción
interna, y que debe interpretarse de modo sistemático, teniendo en cuenta el deber
que impone a las corporaciones locales de facilitar dicha promoción y la remisión que
hace a la normativa básica estatal y a su desarrollo por la Generalidad, en el sentido
de que, cual apuntamos más arriba, aunque la normativa básica del Estado no ha
impuesto un porcentaje de reserva, la legislación de Cataluña –Ley 17/85, artículo
57.1- ha establecido una cierta reserva de plazas para la promoción interna, cuya
norma es de entender aplicable también a las entidades locales por mor de lo
dispuesto en el párrafo segundo del indicado artículo 303, ya que de este modo,
además, se garantiza el cumplimiento del deber que recae sobre tales entidades de
facilitar la promoción interna. Por otra parte, hay que tener en cuenta que, según
conocida doctrina constitucional (que nos excusa de su cita pormenorizada), las
condiciones de promoción de la carrera administrativa forman parte del estatuto de los
funcionarios públicos, reservado a la ley, por lo que difícilmente se podría entregar la
materia que tratamos a la pura y simple decisión administrativa plasmada en cada
caso concreto en la respectiva convocatoria, de donde que debe descartarse la
interpretación del segundo párrafo del artículo 303 de la Ley 8/87 (que comienza
diciendo que “se podrá reservar para esta promoción”) como un apoderamiento a cada
entidad local para adoptar en cada convocatoria la decisión que crea oportuna, que es
lo que hace el artículo 99.1, pues dicha interpretación no tendría en cuenta que el
propio precepto se remite a la legislación de desarrollo de la Generalidad, y además
sería inconstitucional por infracción del principio de la reserva de ley recogida en el
artículo 103.3 de la Constitución. En definitiva, el artículo 99.1 del impugnado Decreto
214/90 es nulo en cuanto entrega la determinación del número de plazas para la
promoción interna a la decisión libre de cada convocatoria.
Artículo 106.1 y 3
El artículo 106 del Decreto recurrido 214/90 regula la movilidad de funcionarios en el
ámbito de la Administración local, siendo así que el motivo del recurso que ahora nos
ocupa se dirige contra la facultad que el artículo 106.1 otorga para reservar a través de
la propia convocatoria los concursos de provisión de puestos al personal de la misma
entidad local, cuya facultad viene a limitar el derecho de movilidad de los funcionarios
y supone una innovación normativa por vía reglamentaria sin la necesaria habilitación
legal. El artículo 17 de la Ley 30/84, que forma parte de la legislación estatal básica,
no contempla supuesto alguno de limitación a la movilidad parecido al del artículo
106.1 puesto en cuestión, y el artículo 302.1 de la Ley catalana 8/87 tampoco permite
la reserva al propio personal de la entidad local que autoriza el precepto impugnado,
pues, en todo caso, tanto el indicado precepto básico como este último remiten la
solución del tema a lo que establezcan las respectivas relaciones de puestos de
trabajo, de tal modo que la facultad de reserva que introduce el referido párrafo del
artículo 106.1 es nulo. No ocurre así con el apartado 3 del mismo artículo 106, que es
una transcripción del artículo 302.3 de la Ley 8/87, y que no afecta al derecho de
movilidad consagrado legalmente.
Artículo 108
Es claro que este precepto debe entenderse sin perjuicio, en cada caso, del derecho
de participación de los funcionarios en el proceso de transferencia, sea eventualmente
por la vía de la negociación o de la consulta (Ley 9/87 –modificada por la Ley 7/90-,
cuyo alcance de norma básica deriva de lo ordenado en su disposición final). Así
considerado, el precepto es conforme a Derecho.
Artículo 110.1.c)
Este precepto regula la redistribución de efectivos entre los procedimientos para la
provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de carrera, y lo hace de
forma que no aparece conforme al ordenamiento jurídico.
En primer lugar, es de notar que, según conocida doctrina constitucional, la normativa
relativa al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones
Públicas forma parte del estatuto de los funcionarios públicos, de donde que dicha
materia esté reservada a la ley ex artículo 103.3 de la Constitución. Ya en este punto,
se ha de indicar que el artículo 301 de la Ley 8/87 de referencia prevé el concurso y la
libre designación como los procedimientos de provisión de los puestos de trabajo
reservados a funcionarios, sin que el artículo 307.1 de esta última ley aluda a la
materia que ahora tratamos entre aquellas para las que el se remite a lo dispuesto
para los funcionarios de la Generalidad. No obstante, es de indicar que el artículo 47
de la Ley 17/85 establece para la provisión de puestos por funcionarios el concurso y
la libre designación, y es el artículo 42 del Decreto autonómico 65/87 el que regula la
figura de la redistribución de personal, cuya regulación contiene determinados
requisitos y garantías que no aparecen en el impugnado artículo 110.1.c, que
únicamente establece que procederá la provisión por decreto de redistribución de
efectivos cuando el puesto de trabajo no requiera, de acuerdo con la relación de
puestos de trabajo, la observancia de ninguno de los procedimientos de concurso o de
libre designación. Por otra parte, el artículo 20.1.d de la Ley 30/84 regula también
entre los procedimientos de provisión de puestos, aunque no con carácter básico, la
redistribución de funcionarios con determinados requisitos y garantías, que tampoco
aparecen en el artículo 110.1.c recurrido. En resumen, el artículo en cuestión 110.1.c
no se limita a reproducir para la Administración local la regulación legal de la
redistribución de efectivos, sino que introduce una normación reglamentaria novedosa
sin habilitación legal para ello, invadiendo así la reserva legal que para dicho aspecto
del estatuto de los funcionarios públicos impone el artículo 103.3 de la Constitución, de
donde que el precepto sea nulo. El motivo del recurso debe, pues, estimarse.
Artículo 111.a) y b)
Este artículo 111 está ubicado en determinado capítulo del Reglamento en cuestión
que se refiere a la provisión de puestos por funcionarios de carrera, de tal manera que,
como vimos más atrás, estamos ante una materia que, según la doctrina
constitucional, está reservada a la ley ex artículo 103.3 de la Constitución. Pues bien,
los dos apartados de este artículo regulan supuestos de cobertura de puestos de
trabajo al margen de la ley, lo que sería suficiente para la estimación del motivo
recursal que ahora estudiamos. El apartado a) del artículo 111 contempla un supuesto
de traslado en comisión de servicios de no fácil comprensión, pues o bien el supuesto
debe completarse con la regulación de la comisión de servicios que se contiene en los
artículos 185 y siguientes del propio Reglamento, con lo cual el mentado apartado
parece superfluo, o bien estamos ante una comisión de servicios atípica por no encajar
en la regulación que de la comisión de servicios se hace en el artículo 70.3 de la Ley
17/85, aplicable por mor de la remisión del artículo 307.1 de la Ley 8/87 de constante
cita, cuya atipicidad devendría en el caso en nulidad por infracción del principio de
reserva de ley. En cualquier caso, sea por esto último o por su carácter superfluo, el
precepto debe desaparecer. Más extravagante resulta el apartado b) del artículo 111
que estamos analizando, que contempla un supuesto de provisión definitiva de
puestos de trabajo al margen de cualquiera de los tipos de procedimiento legalmente
previstos para la cobertura de los puestos y sin habilitación legal para ello, de donde
que, una vez más, estemos ante una infracción del principio constitucional de reserva
de ley, lo que conlleva la nulidad del meritado apartado b) del artículo 111.
Artículo 116
Este precepto contempla el llamado “derecho o turno de consorte”, que ha sido
abordado y resuelto por la jurisprudencia, cuya solución vamos a adoptar dado su
valor complementario del ordenamiento jurídico. Así, la sentencia de la Sala 3ª del
Tribunal Supremo de 28/9/1994 dijo lo siguiente:
<< TERCERO.- La materia relacionada con el tradicionalmente llamado “derecho de
consorte” ha tenido recientemente un nutrido tratamiento jurisprudencial tanto por
parte de esta jurisdicción como por el Tribunal Constitucional, visto desde diversos
ángulos legislativos. La sentencia de 11 julio 1986, citada por el demandante, afrontó
la cuestión predominantemente desde la perspectiva de la proporcionalidad valorativa
entre los dos factores de “antigüedad” y “derecho de consorte”, antes que sobre el
principio mismo de la legalidad de subsistencia de este último. Otras resoluciones
posteriores, sin embargo, (v. STS 11 enero 1989 Sala 5ª y STS 6 marzo 1990 Sala 3ª,
Sec. 9ª) contienen reconocimiento explícito de la normalidad constitucional de
preceptos legales en los que se hace aplicación del “derecho de consorte”,
argumentando que obedece a razones objetivas y uniformemente establecidas que,
por su propia significación, aparecen suficientemente justificadas para fundar su
existencia. Pero sobre todo, desde la perspectiva constitucional inherente al proceso
especial de Ley 62/78, tiene que destacarse la trascendencia de la doctrina del
Tribunal Constitucional a propósito de 2 supuestos de normas legales en las que tiene
amplia cabida el “derecho de consorte” como factor valorativo en la resolución de los
concursos y adjudicación de plazas. El 1º, afecta al art. 114,3 del Estatuto de Personal
Auxiliar Titulado y Auxiliar de Clínica de la Seguridad Social, según la redacción dada
por OM 5 abril 1986 (STC 200/91, de 14 octubre). CUARTO.- Partiendo de la citado
jurisprudencia cabe formular, a los efectos que interesan a este proceso, los siguientes
criterios: I) De haberse producido lesión de derechos fundamentales por la aplicación
del llamado “derecho de consorte”, la vulneración habría de contemplarse no sólo en
relación con art. 14 CE sino también con el 23 CE, ya que reiteradamente se ha dicho
que la referencia a la igualdad que este último contiene incorpora y absorbe la
prohibición de trato desigual establecida por aquel y reconoce a los ciudadanos el
“derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con
los requisitos que señalen las leyes”. II) Enmarcado en art. 23,2 CE ningún reparo
cabe oponer a la proyección del principio de igualdad no sólo en el momento del
acceso a la función pública sino también a todo lo largo de la duración de la relación
funcionarial. Sin embargo, tampoco debe ignorarse la distinta consideración que, a
estos efectos, merecen, de una parte, el acceso a la función pública y de otra, -dentro
ya de la misma-, el desarrollo o promoción de la propia carrera administrativa pues
siendo el derecho del art. 23,2 CE un derecho de configuración legal puede la
Administración legítimamente dentro de los concursos para la provisión de vacantes o
puestos de trabajo entre personas que ya han accedido a la función pública (y por
tanto acreditado los requisitos de “mérito” y “capacidad”) tener en cuenta otros criterios
distintos que no guarden relación con éstos, en atención precisamente a una mayor
eficacia en la organización de los servicios o a la protección de otros bienes
constitucionales. III) La desigualdad que en orden a la provisión de vacantes mediante
concurso introduce una norma como la cuestionada en este proceso, encuentra plena
justificación y razonabilidad desde la consideración de otros bienes jurídicos como es
la familia, cuya protección social, económica y jurídica debe ser asegurada por los
Poderes Públicos (Art. 39,1 CE). IV) En definitiva, la ruptura del criterio general de la
antigüedad en la resolución de los concursos de traslado, que introduce el “turno de
consorte”, encuentra justificación razonable, objetiva y proporcionada en
consideraciones no sólo de protección a la familia sino, muy especialmente, en
razones de eficacia en la prestación de los servicios públicos que permiten al
legislador reconocer al vínculo matrimonial entre funcionarios la relevancia suficiente
para atribuirle un trato diferenciado. Descendiendo al contenido normativo del precepto
cuestionado es de destacar, como señala la Administración en informe obrante en los
autos, que la valoración del “derecho de consorte” tiene en la norma sólo carácter
facultativo, debiendo presumirse que la opción se produce en función de la naturaleza
de los puestos a proveer. Por otra parte, no siendo su valoración un factor adicional,
sino uno más en concurrencia con los demás que se relacionan en art. 14 del
mencionado Reglamento, el límite máximo del 40%, en equivalencia con el porcentaje
reconocido a la antigüedad, resulta prácticamente inviable alcanzarlo. QUINTO.- La
reciente jurisprudencia de esta Sala declarando la conformidad con el ordenamiento
jurídico de disposiciones legales de signo divergente, como ocurren con la omisión del
“derecho de consorte”, en RD 895/89, de 14 julio, por el que se regula la provisión de
puestos de trabajo en Centros Públicos de Preescolar, EGB y Educación Especial
(SSTS 7 abril 1992, 11 noviembre 1992, 18 enero 1993, 14 mayo 1993, y otras
muchas en el mismo sentido), no incide en la íntegra operatividad de los criterios
anteriormente expuestos en relación con el tema de conflicto. En efecto, de esta
jurisprudencia en torno a la impugnación del RD. 895/89, por omisión del
reconocimiento del “derecho de consorte”, se desprenden como criterios mantenidos
por esta Sala los siguientes: 1º) La no inconstitucionalidad del “derecho de consorte”
en la provisión de vacantes, no implica la consecuencia de que en todo sistema de
provisión de vacantes deba necesariamente contemplarse su reconocimiento. 2º)
Tampoco implica que previsto ese derecho en norma reglamentaria venga el Gobierno
obligado a mantenerlo inmutable, sin poder efectuar su derogación en virtud de norma
posterior de idéntico rango reglamentario. 3º) RD citado sólo omite el “turno de
consorte” para futuras provisiones de plazas limitando así expectativas y no anteriores
“derechos adquiridos” individuales, por lo que no puede sostenerse que dicho RD
conculque el principio constitucional de la irretroactividad de las normas restrictivas de
derechos individuales. 4º) Finalmente, la especialidad normativa del personal docente
viene propiciada tanto en Ley 30/84 de Reforma de la Función Pública (art. 1,2) como
en el Reglamento que se impugna en este proceso (art. 1,2)>>. Por su parte, ya con
anterioridad, la sentencia de la misma Sala del alto Tribunal de 26/4/1993 había dicho
lo que sigue: <<SEGUNDO.- La cuestión debatida versa sobre el llamado “derecho de
consorte”, que efectivamente otorga ciertas ventajas a favor de funcionarios casados
tendentes a facilitar la reunión de los cónyuges en la misma localidad, lo cual a juicio
de la parte actora introduce desigualdad de trato en comparación con los funcionarios
que no puedan alegar esa circunstancia personal. Pues bien, esta cuestión ha sido
objeto de numerosos recursos, unas veces en defensa del “derecho de consorte”
cuando ha sido eliminado en normas reglamentarias basadas en ley y otras veces,
como en este proceso, impugnando las manifestaciones de tal derecho cuando afloran
en normas del mismo rango, y en ambos casos la jurisprudencia que se puede
considerar válida estima que el llamado “derecho de consorte” está disponible para la
legalidad ordinaria y para las normas de menor rango apoyadas en la anterior, de
modo que el mencionado derecho puede ser suprimido sin vulneración de los arts.
39.1, CE, o puede ser introducido sin mengua de los arts. 14 y 103.1 de la misma.
TERCERO.- Con lo anteriormente expuesto bastaría para desestimar este recurso
basado en la infracción del principio de igualdad, solamente queda añadir lo resuelto y
razonado en la resolución del Tribunal Constitucional y en las sentencias del mismo
Tribunal citadas y comentadas por el Mº Fiscal (ATC 1325/1988 de 19 diciembre y S
192/1991 de 14 octubre y 200/1991 de 18 octubre), las cuales nos llevan a la
conclusión de que el llamado turno o derecho de consorte no viola el art. 14 CE porque
la posible desigualdad que introduce tal derecho queda plenamente justificada y se
funda en criterios razonables>>. Pues bien, en aplicación de la doctrina legal que
acabamos de transcribir, y dada la regulación que se contiene en el impugnado
artículo 116 del Decreto 214/90 del “derecho de consorte” (se limita a conferir la
facultad de atribuir un punto en caso de empate), el motivo del recurso debe ser
desestimado.
Artículo 145
La crítica que la demanda dirige al segundo párrafo de este precepto al permitir, según
se alega, que la Escuela suscriba convenios con instituciones públicas y privadas, de
forma indistinta, carece de consistencia tan pronto se repare en que el propio precepto
impugnado termina ordenando que la celebración de tales convenios se haga “de
acuerdo con su legislación específica”, siendo así que el artículo 3.2 de la Ley 4/1987,
de 24 de marzo, reguladora de la Escuela de Administración Pública de Cataluña
dispone que “La Escuela podrá concertar con los centros universitarios de Cataluña, o
con otros centros públicos que cumplan las condiciones exigidas en cada caso, el
desarrollo de actividades a que se refiere el apartado anterior. Solo cuando no existan
centros públicos con las necesarias características, la concertación podrá realizarse
con centros privados”, de tal suerte que el precepto reglamentario puesto en cuestión
no contraviene este último precepto pues a él se remite expresamente para integrar su
propia normación, de donde que el motivo deba ser rechazado.
Artículo 148.1
En materia de permisos el artículo 307.1 de la Ley de referencia 8/87 se remite al
estatuto de los funcionarios de la Administración de la Generalidad. El artículo
impugnado 148.1 es una transcripción del artículo 83.1 de la Ley 17/85, con la única
diferencia de que este último comienza diciendo “se concederán permisos------“, en
tanto que el artículo recurrido comienza estableciendo que “se pueden conceder
permisos-----“, cuya diferencia de dicción carece de trascendencia y no puede
interpretarse sino en el sentido de que el estatuto de los funcionarios locales en
materia de permisos es idéntico al de los funcionarios de la Administración de la
Generalidad, por lo que el motivo de impugnación debe ceder.
Artículo 149.1
Este artículo es una transcripción del artículo 84.1 de la Ley 17/85, que resulta de
aplicación a los funcionarios de la Administración local en virtud de la remisión que
hace el artículo 307.1 de la Ley catalana 8/87, de donde que el motivo deba claudicar.
Artículo 151.2
El artículo 85.2 de la Ley 17/85 remite al reglamento el establecimiento de las
condiciones para el otorgamiento de la licencia allí contemplada, siendo así que el
recurrido artículo 151.2 no establece dichas condiciones, sino que remite la cuestión a
la decisión administrativa en cada caso concreto, con lo que está renunciando a la
labor encomendada por el legislador, por lo que el precepto es nulo por infracción del
principio de jerarquía.
Artículos 161, 165, 166, 168, 169, 170, 172.4, 173, 174 y 175 (régimen retributivo)
Ese conjunto de preceptos debe interpretarse sin perjuicio del derecho de participación
de los funcionarios en las materias que tratan, sea eventualmente a través de la vía de
la negociación, de la consulta o cualquier otra (Ley 9/1987 –modificada por la Ley
7/90-, cuyo alcance de norma básica deriva de lo dispuesto en su disposición final).
Así entendidos, la impugnación carece de objeto.
Artículo 191, en conexión con el artículo 184.g)
Carece de carácter básico, según la conocida doctrina del Tribunal Constitucional, la
normativa del T.R.R.L. invocada en la demanda para fundar el presente motivo de
impugnación, en tanto que los preceptos recurridos cuentan con la cobertura legal que
les presta el artículo 307.2 de la Ley de Cataluña 8/87, de donde que en este punto el
recurso deba ser desestimado.
Artículo 212.1
Este precepto infringe, cual se denuncia en la demanda, el artículo 21.2.c de la Ley
30/84 (norma estatal básica), ya que a efectos de consolidación del grado personal
desconoce el puesto eventualmente obtenido por concurso con posterioridad al último
puesto desempeñado, por lo que en dicha medida deviene nulo por infracción del
principio de jerarquía normativa.
Artículo 228
Este precepto, en cuanto afecta al personal funcionario, debe entenderse sin perjuicio
de los derechos de negociación colectiva que para dicho personal puedan derivarse de
la Ley Orgánica 11/85 y de la repetida Ley 9/87, de tal manera que es el artículo
recurrido el que debe interpretarse en función de estas últimas leyes y no al revés. Así
considerado, el artículo 228 puesto en tela de juicio es conforme a Derecho.
Artículo 240.m)
El precepto cuenta con la correspondiente cobertura legal que, según os enseña la
reciente sentencia del Tribunal Constitucional de 14/2/2002, es conforme a la
Constitución, de donde que se desvanezca el motivo de impugnación.
Artículo 241, desde el apartado I) hasta el t)
En la demanda se alega la infracción del artículo 25.1 de la Constitución al tipificar
mentados apartados una serie de faltas graves sin la necesaria cobertura legal. En
este punto, hemos de recordar que en materia disciplinaria de los funcionarios locales
el artículo 307.1 de la Ley 8/87 se remite al estatuto de los funcionarios de la
Administración de la Generalidad, exigiendo este último precepto identidad en este
aspecto del estatuto entre unos y otros funcionarios. Pues bien, el artículo 94 de la Ley
17/85 contiene el catálogo de faltas graves para los funcionarios autonómicos, siendo
así que el mismo no brinda una cobertura expresa para las faltas graves tipificadas por
los apartados reseñados del artículo 241 del impugnado Decreto 214/90. La sentencia
del Tribunal Constitucional 2/1987, de 21/1 dice lo siguiente (en lo ahora interesa): <<
Sin entrar aquí en el tema más general del alcance de la reserva de Ley en las
sanciones administrativas, debe tenerse en cuenta que la referencia a la legislación
vigente en el art. 25.1 CE, tiene un alcance diferente, al menos, en lo que se refiere a
la tipificación del ilícito, cuando se trata de la determinación de contravenciones
“faltas”, en el seno de una relación de sujeción especial -----. En virtud de esa sujeción
especial, y en virtud de la efectividad que entraña ese sometimiento singular al poder
público, el “ius puniendi” no es el genérico del Estado, y en tal medida la propia
reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material, dado el carácter en cierto
modo insuprimible de la potestad reglamentaria, expresiva de la capacidad propia de
autoordenación correspondiente, para determinar en concreto las previsiones
legislativas abstractas sobre las conductas identificables como antijurídicas en el seno
de la institución. Claro está que también a estas relaciones de sujeción especial sigue
siendo aplicable el art. 25.1 y, obviamente el principio de legalidad del art. 9.3 CE.
Pero ello en este caso no puede tener el mismo alcance que en la potestad
sancionadora general de la Administración ni mucho menos que respecto a las
sanciones penales. Desde luego una sanción carente de toda base normativa legal
devendría, incluso en estas relaciones, -------conculcadora del principio objetivo de
legalidad, pero esa base normativa legal también existiría cuando la Ley -------se
remita----- al Reglamento>>. La aplicación de la transcrita doctrina constitucional,
especialmente adecuada al caso habida cuenta la relación de sujeción especial que
liga a los funcionarios públicos con su Administración, nos lleva a la conclusión de la
nulidad de los recurridos apartados del artículo 241 habida cuenta que en la fecha de
aparición del Decreto 214/90 ni existía una cobertura legal suficiente para las faltas
que tales apartados tipifican como graves, ni existía una explícita remisión legal para la
particularización o desarrollo reglamentario de las faltas graves, de tal manera que al
actuar de tal guisa, ampliando el repertorio de faltas graves, los apartados del artículo
241 puestos en cuestión incurrieron en infracción del artículo 25.1 de la Constitución,
lo que determina su nulidad.
Artículos 243.c) y e), 244.c), 245.c), 246.a) y b), 251 y 253
La impugnación no puede prosperar. El artículo 307.1 de la Ley 8/87 se remite en
cuanto al régimen disciplinario de los funcionarios locales al establecido para los
funcionarios de la Generalidad, exigiendo identidad en cuanto al indicado aspecto del
estatuto para unos y otros funcionarios. Pues bien, los preceptos impugnados se
corresponden y tienen su necesaria cobertura en los artículos pertinentes de la Ley
17/85 y en el Decreto autonómico 336/86, sin que sea de recibo la apelación que se
hace en la demanda al T.R.R.L. en cuanto legislación básica, ya que según nos
enseña la doctrina constitucional, la normativa invocada de este último no tiene
carácter básico. Es de notar que, a diferencia de la tipificación de las infracciones, la
Ley 17/85 no contiene una regulación exhaustiva de las sanciones, sino que dibuja las
líneas maestras de este aspecto sancionatorio, siendo el posterior Decreto 336/86 el
que procede a su desarrollo, cuyo amparo podemos encontrar en la disposición final
de aquella Ley 17/85. En fin, la sanción de suspensión de funciones por menos de
quince días para las faltas leves, que aparece en el artículo 9.3.a del reseñado
Decreto 336/86, está implícitamente aceptada en el artículo 97.4 de la Ley 17/85 al
establecer la sanción de suspensión de funciones por más de quince días para las
faltas graves. Por todo ello el motivo recursal debe fenecer.
Artículos 243.d) y 245.b)
Estos preceptos cuentan con el necesario amparo legal en la normativa autonómica,
que ha sido declarada conforme a la Constitución en la reciente sentencia del Tribunal
Constitucional de 14/2/2002, por lo que el motivo de impugnación se desvanece.
Artículo 267, en conexión con el artículo 184.f)
También estos preceptos cuentan con el necesario amparo legal en la normativa
autonómica, que ha sido declarada conforme a la Constitución en la reciente sentencia
del Tribunal Constitucional de 14/2/2002, por lo que el motivo de impugnación
igualmente se desvanece.
Artículo 276.1
Una vez más hemos de recordar que el artículo 307.1 de la Ley 8/87 exige identidad
en cuanto al régimen disciplinario entre los funcionarios locales y los de la
Generalidad, de tal modo que el precepto impugnado es contrario a Derecho al
permitir el nombramiento como instructor del expediente disciplinario de miembros de
la corporación (o de otra corporación local) que no sean funcionarios, cuya previsión
contraviene lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto autonómico 336/86, que exige
que el instructor sea un funcionario público y que, además, pertenezca a un Cuerpo o
Escala de igual o superior grupo al del inculpado. El precepto impugnado es, pues,
nulo en dicho particular al apartarse del precitado artículo 24 en contra del mandato
del también susodicho artículo 307.1.
Artículo 286
La sustitución que este artículo permite de la entrega de copia completa del
expediente al inculpado por la vista del expediente – por un término suficiente- en los
casos en que haya “dificultades originadas por el volumen del expediente o por otras
razones”, contraviene el artículo 30 del Decreto de referencia 336/86, que establece
que “se ha de facilitar copia completa del expediente al inculpado, cuando así lo
solicite”, cuyo precepto prevalece en virtud de la asunción de esta norma que hace el
artículo 307.1 de la Ley 8/87 en virtud de la técnica del reenvío, lo que supone la
nulidad del impugnado artículo 286 en el extremo que permite la sustitución
comentada, y ello al apartarse del claro mandato del precitado artículo 30 sin
habilitación para ello y con cierta merma del derecho de defensa del inculpado.
Artículo 296
La unificación del pliego de cargos y la propuesta de sanción en un solo trámite que,
para determinadas situaciones, se contempla en este precepto contraviene la
regulación que del expediente disciplinario se contiene el repetido Decreto 336/86,
cuya regulación prevalece por la remisión del artículo 307.1 de la Ley 8/87, lo que
implica la nulidad del artículo recurrido 296 al apartarse de dicha regulación sin
habilitación para ello.
Artículo 304.1 y 2
Estas normas tienen su correspondiente amparo legal en la normativa autonómica,
que ha sido declarada conforme a la Constitución en la reciente sentencia del Tribunal
Constitucional de 14/2/2002, de donde que el motivo de impugnación se desvanece.
Artículo 304.3
La regulación del dies a quo del término de prescripción de las faltas que se contiene
en este precepto es nula en la medida en que permite que el cómputo del tiempo se
difiera al momento en que la Administración ha tenido la oportunidad razonable de
conocer su comisión, lo que contraviene la norma del artículo 15.3 del Decreto 336/86,
que establece que el cómputo del término de prescripción de las faltas se inicia desde
que se comete la falta, cuya norma prevalece por la remisión que hace el artículo
307.1 de la Ley 8/87, de tal manera que en dicho particular el precepto recurrido
deviene nulo al apartarse de la regulación autonómica sin habilitación para ello.
Artículo 309
Nos parece que el motivo de impugnación tiene suficiente base para ser acogido en
cuanto a la argumentación que lo apoya, si bien ello no conducirá a una declaración de
nulidad, sino a un pronunciamiento interpretativo del precepto recurrido. El artículo 309
en cuestión parece ir dirigido a los órganos específicos de representación de los
funcionarios a que alude el artículo 4 de la Ley 9/1987, si bien el artículo 3 de la misma
ley deja a salvo lo dispuesto en la Ley 11/85, de 2/8, de Libertad Sindical, cuyo artículo
10.3.3º (en lo que hace a las sanciones, que es de lo que ahora se trata) parece, en
efecto, aplicable en el ámbito de la Administración Pública a la vista de los artículos
1.2 y 10.1, de donde que, en suma, el artículo recurrido 309 debe interpretarse sin
perjuicio del derecho de audiencia reconocido en el precitado artículo 10.3.3º de la Ley
Orgánica 11/85. Así considerado, el precepto es conforme a Derecho.
Artículos 312 y 316
Es obvio que los preceptos reglamentarios en cuestión no pueden cercenar el derecho
de negociación colectiva reconocido constitucional y legalmente, si bien es de ver que
los indicados preceptos están directamente conectados con la potestad administrativa
de autoorganización, por lo que, aunque las materias a que aluden pueden ser objeto
de negociación ex artículo 32 de la Ley 9/87, no cabe desconocer que a tenor del
artículo 34 de esta última ley tales materias podrían quedar excluidas de la
obligatoriedad de la negociación, en cuyo lugar procedería la consulta, que es lo
contemplado en el impugnado artículo 312, debiendo tenerse en cuenta también que
el artículo 316 cuestionado deja a salvo los derechos del personal a la hora de fijar la
jornada y distribuir el horario. En suma, entendidos en la forma que antecede, los
preceptos recurridos no son contrarios a Derecho.
Artículo 326.2.a)
Este precepto configura un supuesto de compatibilidad de un segundo puesto de
trabajo en el sector público al margen de la ley y sin habilitación para ello. El precepto
impugnado contraviene el artículo 3 de la Ley estatal 53/1984 (que tiene carácter
básico ex disposición final primera de la misma ley) y el artículo 4 de la Ley catalana
21/1987 (aplicable al personal local ex artículo 1.2.d de la misma ley) al permitir un
segundo puesto de trabajo en determinadas condiciones bien definidas (que ambos
puestos de trabajo sean a tiempo parcial, sin más), que se apartan de las estrictas
condiciones que para la compatibilidad de un segundo puesto establecen las leyes
estatal y autonómica precitadas, de donde que el artículo recurrido sea nulo por
infracción del principio de jerarquía normativa.
Artículo 327.1
Este precepto es nulo en la medida en que introduce, sin habilitación para ello, un
nuevo parámetro como límite a la cuantía de las remuneraciones totales percibidas
como consecuencia de las autorizaciones de compatibilidad, a saber, la remuneración
a que a tal efecto determine el presupuesto de la corporación local, lo que infringe el
artículo (básico) 7.1 de la Ley 53/84 y el artículo 5.1 de la Ley catalana 21/87, por lo
que el precepto recurrido es nulo en dicha medida, y ello sin perjuicio de la facultad
que al pleno de las corporaciones locales se reconoce en el último párrafo del número
1 del artículo 7 de la Ley 53/84 para la superación de los límites en cuestión en base a
razones de especial interés para el servicio.
Disposición adicional 2
La provisión de puestos de trabajo forma parte, según conocida doctrina
constitucional, del estatuto de los funcionarios, y, por tanto, es una materia reservada
a la ley ex artículo 103.3 de la Constitución. Pues bien, la disposición adicional 2
impugnada es nula en la medida en que permite que se cubran por el procedimiento
de libre designación los puestos correspondientes a los dos niveles de jefatura más
altos, ya que tal previsión supone un desarrollo reglamentario, sin el imprescindible
apoderamiento para ello, del básico artículo 20.1.b), primer párrafo de la Ley 30/84,
que condiciona la utilización de dicho procedimiento de provisión a su determinación
en las relaciones de puestos de trabajo y “en atención a la naturaleza de sus
funciones”, de tal manera que la adicional recurrida ha desarrollado esta última
locución, que entraña un concepto jurídico indeterminado, permitiendo la provisión por
el aludido procedimiento de los puestos de trabajo de referencia por el solo dato del
nivel de jefatura, prescindiendo de la naturaleza de sus funciones en cada caso
concreto y dando por supuesto que tales puestos implican funciones de tal naturaleza
que les hacen aptos para su cobertura por libre designación, lo que, como hemos
dicho, supone una invasión del campo reservado a la ley sin habilitación al efecto,
determinando todo ello la nulidad de la norma recurrida en la medida señalada.
D)
Nulidad derivada de la infracción del principio de reserva de ley
Artículo 53.f)
Por una parte, el estatuto de los funcionarios, como sabemos, está reservado a la ley.
Por otra parte, en materia de función pública, según la doctrina constitucional –por
todas, la reciente sentencia del Tribunal Constitucional de 14/2/2002-, al Estado le
corresponde ex artículo 149.1.18 de la Constitución la competencia exclusiva para
establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, en tanto que
la Comunidad de Cataluña ha asumido, en el marco de la legislación básica del
Estado, competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen
estatutario de sus funcionarios (artículo 10.1.1 del E.A.C.), y competencia exclusiva,
sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.18 de la suprema norma, en materia
de régimen local (artículo 9.8 del E.A.C.), cuyo título competencial tiene carácter
globalizador en cuanto comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la
Administración local, incluida la función pública local. En suma, y pese a la distinta
calificación de los títulos competenciales recogidos en los artículos 9.8 y 10.1.1 del
E.A.C., a la Comunidad Autónoma de Cataluña le corresponde el desarrollo legislativo
y la ejecución de las bases del repetido régimen estatutario en lo que se refiere a los
funcionarios al servicio de la Comunidad Autónoma y al servicio de las Corporaciones
locales radicadas en su ámbito territorial. Sentado lo anterior (que no es sino doctrina
constitucional), es claro que los aspectos del régimen estatutario a que se refiere el
artículo 53.f recurrido están reservados a la ley, de tal modo que la regulación a que
alude el precepto impugnado, como competencia de la Administración de la
Generalidad, no puede ser otra que la regulación reglamentaria en cuanto
complemento indispensable de la ley, con el alcance que le da la doctrina
constitucional. Así entendido, el precepto no es contrario a Derecho.
Artículos 68 y 146
Estos preceptos son nulos en la medida en que defieren a las respectivas
convocatorias la determinación, en su caso, de los diplomas, cursos y títulos librados
por la Escuela de Administración Pública de Cataluña, complementarios de los títulos
académicos, exigibles para participar en los procesos de selección del personal, cuya
nulidad deriva, con abstracción de otras posibles consideraciones, de la infracción del
artículo 293.3 de la Ley de Cataluña 8/87, que, en la materia, remite la decisión –en su
caso- a la normativa básica del Estado, que es desconocida por los referidos
preceptos impugnados, siendo así que, cual bien se aduce en la demanda, la cuestión
no es baladí ya que afecta al derecho fundamental consagrado en el artículo 23.2 de la
Constitución, por lo que no es extraño que el precitado artículo 293.3 esté en línea con
lo imperado en el artículo 100.2.b de la Ley 7/1985, de 2/4, reguladora de las bases
del régimen local. El motivo del recurso debe, pues, ser estimado.
Artículo 211, último párrafo
La norma de este precepto concuerda con el artículo 8 del Real Decreto 730/1986,
que, sin embargo, no puede actuar de válida cobertura del precepto recurrido al no
tener la consideración de normativa básica del Estado. En materia de situaciones
administrativas (que, además, están reservadas a la ley al formar parte del estatuto de
los funcionarios) el artículo 307.1 de la Ley de Cataluña 8/87 se remite al régimen
establecido para los funcionarios de la Generalidad, siendo así que la Ley 17/85 no
ofrece cobertura legal para la norma del precepto impugnado, que tampoco encuentra
soporte en el básico artículo 29.2 de la Ley 30/84, de donde que hayamos de concluir
en que la norma impugnada ha incurrido en un exceso reglamentario al introducir una
novedad en una materia reservada a la ley sin estar apoderada a tal efecto, lo que
determina su nulidad. El motivo del recurso debe, pues, estimarse.
Artículo 250
Se impugna este precepto en cuanto establece que la sanción de suspensión firme por
más de quince días determina la pérdida del puesto de trabajo. Una vez más hemos
de recordar en este punto la remisión que el artículo 307.1 de la Ley 8/87 hace al
estatuto de los funcionarios de la Generalidad, constituido por la Ley 17/85 y, en la
materia disciplinaria, por el Decreto 336/86, cuyo artículo 11.3 dispone precisamente
que “la suspensión de funciones por más de quince días comporta la pérdida del
puesto de trabajo”, de tal manera que el precepto impugnado no hace otra cosa que
incorporar al estatuto de los funcionarios locales esta última norma, destinada a los
funcionarios de la Generalidad, cumpliendo así la exigencia de identidad que en
cuanto al estatuto de unos y otros se impone por el precitado artículo 307.1. Es de
tener en cuenta que la Ley 17/85 no contiene una regulación exhaustiva del régimen
disciplinario (cuyo desarrollo se lleva a cabo por el Decreto 336/86, que encuentra el
necesario apoderamiento en la disposición final de aquella Ley 17/85), no obstante lo
cual el artículo 74.2 de meritada ley establece que “la condena y la sanción de
suspensión determinarán la pérdida del puesto de trabajo, que se podrá proveer
mediante los sistemas establecidos por esta ley”. Por otra parte, es de considerar el
carácter de sujeción especial de las relaciones en que nos movemos a efectos de
medir el alcance de la virtualidad de la norma reglamentaria en la normación del
ámbito de que ahora tratamos, debiendo también observarse que en el caso la pérdida
del puesto de trabajo no es una sanción, sino uno de los efectos anejos a la sanción
de suspensión prevista para las faltas graves, sin que dicho efecto sea absolutamente
novedoso en la función pública del Estado español, ya que basta recordar el artículo
16, párrafo tercero del Real Decreto 33/1986 para advertir la existencia de un
precedente que no puede desdeñarse. Por todo ello creemos que no se vulnera el
principio de reserva de ley, que se esgrime en la demanda, por lo que el motivo debe
claudicar.
Disposición adicional 5.1
Este precepto contempla determinados supuestos de excedencia forzosa, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 140 del T.R.R.L.. El motivo del recurso debe ser
estimado por la sencilla razón de que, como sabemos a la vista de la doctrina
constitucional, este último artículo no tiene carácter básico, en tanto que el
archirrepetido artículo 307.1 de la Ley 8/87 se remite, en cuanto a las situaciones
administrativas, al estatuto de los funcionarios de la Generalidad, siendo así que la Ley
17/85 (en la versión que consideramos y aplicable al caso, anterior a la Ley 9/94, que,
como dijimos al principio de esta resolución, queda fuera de nuestro juicio) no
contemplaba la situación administrativa de la excedencia forzosa, por lo que la misma
no podía ser aplicable a los funcionarios locales al prohibirlo el precitado artículo
307.1, que exigía identidad de régimen entre unos y otros funcionarios, de tal suerte
que al articular ciertos supuestos de excedencia forzosa la adicional recurrida incurrió
en una infracción del principio de jerarquía normativa y, además, en otra del principio
de reserva de ley al entrar a regular un aspecto del estatuto funcionarial sin el
necesario apoderamiento, dando lugar a un exceso reglamentario que deviene en
nulidad de pleno derecho. En resumen, el motivo del recurso debe ser estimado.
Por mor de cuanto queda precedentemente expuesto y razonado se impone, sin más,
la estimación parcial del recurso con el alcance y en los términos vistos.
TERCERO.- No se aprecian méritos para una especial imposición de costas.
FALLAMOS
1)
2)
3)
Estimar en parte el recurso.
Declarar la nulidad de los siguientes artículos del Decreto autonómico
214/1990, de 30/7, por el que se aprueba el reglamento del personal al servicio
de las entidades locales: 7.d), 20.2, 22, 56.2, 58.1, 68, 91, 97.3, 98, 99.1,
106.1, 110.1.c), 111.a) y b), 146, 151.2, 211. último párrafo, 212.1,
241.apartados l) hasta t), 276.1, 286, 296, 304.3, 320, 326.2.a), 327.1,
disposición adicional 2 y disposición adicional 5.1, cuya nulidad declaramos
con el alcance y en los términos que son de ver en la parte correspondiente del
segundo fundamento jurídico de la presente resolución, debiendo desestimar,
como desestimamos, el resto de las pretensiones de la actora, sin perjuicio del
carácter interpretativo de esta sentencia en relación con determinados
preceptos del Decreto recurrido 214/1990, que igualmente es de ver en el
mismo fundamento segundo.
No hacer pronunciamiento expreso sobre costas.
Publíquese la presente sentencia en los términos prevenidos en los artículos 72.2 y
107.s de la vigente ley jurisdiccional.
Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá testimonio al presente recurso, lo
pronunciamos, mandamos y firmamos.