Proyecto “Protección y Promoción de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes en el Sistema Interamericano” Construcción de cadenas de resultados para el Sistema de Seguimiento a la Garantía de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de Colombia – SUIN Elaborado por: Carolina Turriago Borrero Bogotá, mayo de 2012 Contenido Antecedentes...................................................................................................................................... 5 Presentación ....................................................................................................................................... 6 I. Marco metodológico ............................................................................................................... 7 Por qué la planeación por resultados con enfoque en derechos de la niñez ....................... 7 La metodología ............................................................................................................................. 7 II. Las cadenas de resultado como herramienta de gerencia del SUIN................................. 8 ¿Qué es una cadena de resultado? .............................................................................................. 8 Utilidad de las cadenas de resultados para la política pública de infancia y adolescencia en Colombia ....................................................................................................................................... 8 Utilidad de las cadenas de resultados para el SUIN ................................................................ 9 III. Aproximación a las cadenas de resultado del SUIN ..................................................... 10 Proceso de construcción de cadenas emblemáticas .............................................................. 10 Resultado 1. Reducción de la mortalidad materna evitable. .......................................................... 11 1. La consulta ...................................................................................................................... 11 2. El Problema .................................................................................................................... 12 3. Causas del problema ...................................................................................................... 13 4. Normatividad asociada al resultado ............................................................................. 14 5. Roles de las partes interesadas ...................................................................................... 16 6. Cadena de resultados ..................................................................................................... 17 Resultado 2. Cerrar brechas en acceso, permanencia y calidad entre zonas urbano – rural, entre poblaciones y regiones, en Educación Preescolar, Básica y Media .................................................. 22 1. La consulta ...................................................................................................................... 22 2. El Problema .................................................................................................................... 23 3. Causas del problema ...................................................................................................... 26 4. Normatividad asociada al resultado ............................................................................. 29 5. Roles de las partes interesadas ...................................................................................... 30 6. Cadena de resultados ..................................................................................................... 31 Resultado 3. Todos los y las adolescentes habrán tenido la oportunidad de participar significativamente en el ciclo de las políticas públicas. .................................................................... 34 1. La consulta ...................................................................................................................... 34 2. El problema ..................................................................................................................... 35 3. Sus causas ........................................................................................................................ 35 4. Normatividad asociada .................................................................................................. 36 5. Roles de las partes interesadas ...................................................................................... 37 6. Cadena de resultados ..................................................................................................... 38 IV. Observaciones y recomendaciones para la continuación del proceso de construcción de las cadenas por parte de la Mesa SUIN .................................................................................. 42 2 V. Ruta y herramientas metodológicas para el desarrollo de cadenas de resultados con enfoque de derechos de la niñez ................................................................................................... 44 1. Diseño del modelo lógico ..................................................................................................... 44 1.1. Identificación del resultado final .................................................................................. 45 1.2. Identificación de los responsables institucionales principales ................................. 46 1.3. Definición de hipótesis causales asociadas al resultado final ................................... 46 1.3. Traducción del problema y sus causas en condiciones deseadas de la cadena de resultados ................................................................................................................................ 47 1.4. Mapeo ampliado de las entidades corresponsables del logro de los resultados .... 49 2. Selección de indicadores........................................................................................................ 49 2.1 Validación y priorización de indicadores ..................................................................... 51 2.2. Definición de la estructura de los indicadores ........................................................... 52 3. Validación del esquema básico de gestión de información .............................................. 53 4. Definición de metas ............................................................................................................... 54 5. Revisión de la estrategia de intervención ............................................................................ 55 6. Validación de la cadena de resultados y sus metas ............................................................ 57 Bibliografía ....................................................................................................................................... 59 Gráficos, tablas e ilustraciones Gráfico 1: Resultados de la reducción de mortalidad materna evitable .................................. 18 Gráfico 2: Tasa de supervivencia por cohorte en el sistema educativo según grado y zona 24 Gráfico 3: Factores asociados a la zona de ubicación de los Establecimientos Educativos. Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones según razón .................................................. 26 Gráfico 4: Factores asociados a los Establecimientos Educativos. Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones según razón ................................................................................................ 27 Gráfico 5: Factores asociados al hogar. Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones según razón ...................................................................................................................................... 27 Gráfico 6: Factores asociados al niño(a). Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones según razón ...................................................................................................................................... 27 Gráfico 7: Cadena de resultados - Brechas en educación ......................................................... 34 Gráfico 8: Cadena de Resultados Participación Adolescente en Políticas Públicas .............. 41 Tabla 1: Manifestaciones del problema de mortalidad materna evitable en Colombia ........ 12 Tabla 2: Causas del problema mortalidad materna evitable en Colombia .............................. 13 Tabla 3: Roles de las partes interesadas ....................................................................................... 16 Tabla 4: Resultado final y resultados asociados .......................................................................... 17 Tabla 5: Resultados intermedios ................................................................................................... 19 Tabla 6: Productos .......................................................................................................................... 21 Tabla 7: Cobertura bruta por niveles y zonas ............................................................................. 23 Tabla 8: Cobertura bruta por niveles y zonas (2) ....................................................................... 23 Tabla 9: Tasa de deserción intra-anual por Departamento – 2009 .......................................... 24 3 Tabla 10: Influencia de los factores asociados por entidad territorial ..................................... 28 Tabla 11: Roles de las partes interesadas ..................................................................................... 30 Tabla 12: Resultado final................................................................................................................ 31 Tabla 13: Resultados intermedios ................................................................................................. 32 Tabla 14: Productos ........................................................................................................................ 33 Tabla 15: Roles de las partes interesadas ..................................................................................... 37 Tabla 16: Resultado final................................................................................................................ 38 Tabla 17: Resultados intermedios ................................................................................................. 39 Tabla 18: Productos ........................................................................................................................ 40 Tabla 19: Análisis CREMA de indicadores ................................................................................. 51 Tabla 20: Elementos del esquema básico de gestión de información ..................................... 54 Tabla 21: Validación SMART de metas ..................................................................................... 57 Ilustración 1: El modelo lógico y su representación en la cadena de resultados ................... 44 Ilustración 2: Tipos de indicadores objeto de selección ............................................................ 50 Ilustración 3: Calidad de los indicadores ..................................................................................... 51 Ilustración 4: Estructura de los indicadores (1) .......................................................................... 52 Ilustración 5: Estructura de los indicadores (2) .......................................................................... 52 Ilustración 6: Ecuación de la meta................................................................................................ 55 Ilustración 7: Brecha en la gestión ................................................................................................ 56 Ilustración 8: Esquema de la estrategia de intervención deseada ............................................. 56 4 Antecedentes El Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes -IIN-, es el organismo especializado de la Organización de los Estados Americanos (OEA), encargado de promover el estudio de los temas relativos a la niñez, adolescencia y familia en las Américas, y de generar instrumentos técnicos que ayuden a solucionar los problemas que los afectan1. Tiene como finalidad primordial cooperar con los gobiernos de los Estados Miembros de la OEA para la promoción del desarrollo de actividades e herramientas técnicas que contribuyan a la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, y al mejoramiento de la calidad de vida de ellos y sus familias. Como parte del cumplimento de sus competencia y fines, el IIN suscribió con la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) un Acuerdo de Cooperación para la realización del Proyecto: “Protección y Promoción de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes en el Sistema Interamericano” a implementarse en los Estados de Guatemala, Colombia y Jamaica. La asistencia técnica se ubicó en el marco del Memorándum de Entendimiento suscrito el 25 de junio de 2009 entre el Gobierno de Colombia y el IIN – OEA dentro del Proyecto arriba mencionado. Durante su desarrollo entre 2010 y 2011 el proyecto desarrolló un trabajo específico en Colombia en materia de Políticas Públicas de Niñez. Uno de los campos de asistencia técnica fue el desarrollo de una de las fases del Sistema de Seguimiento a la Garantía de los Derechos de la Niñez cuya estructuración adelanta el Estado colombiano desde 2008. Puntualmente se contribuyó en: - - Ajuste del marco conceptual del Sistema de Monitoreo de Derechos de la Infancia. Implicancias de un sistema de indicadores de derechos del niño. Análisis de los 49 indicadores definidos por la Mesa SUIN desde el enfoque de derechos introduciendo las desagregaciones y explicitaciones que corresponden. Propuesta de nuevos indicadores de acuerdo con los vacíos existentes en la actual propuesta, tomando como referencia las observaciones realizadas a Colombia por el Comité de Derechos del Niño, así como otros acuerdos e instrumentos internacionales rubricados por el Estado de Colombia. Propuesta de un modelo para la gestión de la información, definiendo flujos, roles y responsabilidades de los diferentes actores involucrados, así como una hoja de ruta conteniendo los pasos y concreciones necesarias para la efectiva puesta en marcha del sistema. Teniendo en cuenta los avances a 2011 y los retos del Estado para llegar a la implementación efectiva del Sistema, la Mesa SUIN formuló un plan de acción en el que identificó los pasos pendientes para el logro de ese objetivo. Entre ellos, contar con un conjunto de cadenas de resultado que permitieran establecer la secuencia lógica para lograr impactos esperados de la política pública de infancia y adolescencia. 1 Artículo 1, inciso a) del Estatuto del IIN, Aprobado por el Consejo Directivo en su 79ª Reunión Ordinaria. 26 y 27 de Octubre, 2004. México, D.F. 5 El Gobierno Colombiano solicitó el apoyo técnico al IIN para desarrollar las cadenas de resultados. Este apoyo fue otorgado y como resultado de la contribución se presenta el presente documento. Presentación Presente documento se estructura en cinco capítulos: El primero justifica y describe la metodología utilizada para el desarrollo de los productos de la consultoría. El segundo, presenta la utilidad de las cadenas de resultado como herramienta de gerencia estratégica para el Sistema Único de Infancia de Colombia -SUIN-. El tercer capítulo consigna el avance en la construcción de cadenas de resultado seleccionadas como ejercicio piloto con las entidades del SUIN. El cuarto recoge observaciones y recomendaciones para la continuación del ejercicio de construcción de las cadenas de resultados por parte de la Mesa SUIN, y El quinto capítulo contiene la ruta y las herramientas metodológicas para el desarrollo de cadenas de resultados con enfoque de derechos de la niñez. 6 I. Marco metodológico Por qué la planeación por resultados con enfoque en derechos de la niñez Un sello del las acciones de ayuda al desarrollo, tanto del Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescente, como de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, es la gestión basada en resultados con enfoque en derechos de la niñez. Este principio de planeación y de actuación fue transmitido al proyecto “Protección y Promoción de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes en el Sistema Interamericano” desde su concepción y permeó todas sus actividades. Desarrollar las cadenas de resultados del Sistema SUIN bajo este enfoque es coherente con los principios de la ayuda oficial al desarrollo, con la perspectiva de la planeación orientada a generar cambios positivos y constatables en la vida de niñas, niños y adolescentes, así como fortalecimiento en las capacidades de garantes y titulares de derechos. La metodología Diversos referentes metodológicos fueron consultados y empleados para la construcción de las cadenas de resultados del SUIN. El principal referente fue la propuesta desarrollada por ACDI, el Centro de Aprendizaje Intercultural de Canadá y UNICEF Canadá, que combina la planeación por resultados y el enfoque de derechos de la niñez. Este planteamiento es acorde a los principios del Sistema de Seguimiento a la Garantía de los Derechos de la Niñez en Colombia, y permite proyectar el logro de resultados visibilizando las capacidades que se deben reforzar en los garantes de derechos (Estado, familia y sociedad), así como en los titulares de derechos (madres gestantes, niñas, niños y adolescentes). Adicionalmente, se incorporaron directrices metodológicas del Center for Accountability and Performance, The Urban Institute y del Banco Mundial, que contribuyeron a la precisión en la formulación de resultados, productos, metas y estrategia programática. La combinación de las propuestas metodológicas posibilitó la adaptación de una ruta rigurosa en términos de planificación que tiene como centro el enfoque de derechos humanos. Esta propuesta metodológica se presenta en el Capítulo 4 a manera de guía, dado que otro propósito de la asistencia técnica del IIN es dejar orientaciones a la Mesa SUIN para apoyar el desarrollo de su plan de acción, en el cual se encuentran las cadenas de resultados. 7 II. Las cadenas de resultado como herramienta de gerencia del SUIN ¿Qué es una cadena de resultado? La cadena de resultados es una manera sistemática y sintética de presentar un modelo lógico que relaciona los insumos y las actividades planeadas para su transformación en productos; y los resultados e impactos que se espera lograr como consecuencia de la generación de dichos productos. En ese sentido contempla variables que dependen de la acción directa de entidades responsables (insumos, actividades y productos), y variables que no están bajo el control de las mismas (resultados e impactos), pero que se espera lograr a partir de la disposición adecuada de las primeras. La cadena de resultados refuerza la lógica vertical entre las intervenciones y los objetivos de política. Parte de hipótesis causales de problemas priorizados (causas), para pasar a situaciones deseadas (resultados). Promueve el pensamiento analítico y la coordinación entre actores relevantes, centrando la planeación y de la gestión el logro de resultados asociados a objetivos de política, yendo así más allá de la gestión de bienes y servicios. Finalmente, permite alinear la gestión entorno a prioridades de política explícitas, por ende facilita la coordinación y acción conjunta entre instituciones públicas, privadas, de cooperación internacional y sociedad civil en torno a un propósito común. Utilidad de las cadenas de resultados para la política pública de infancia y adolescencia en Colombia Las cadenas de resultados son una herramienta estratégica para la gerencia de la gestión, pública y privada. El direccionamiento intencionado de los insumos, las actividades, los productos y de la coordinación entre áreas, entidades o sectores para el logro de resultados claramente identificados, deriva lógicamente en cambios apreciables esperados2. A primera vista este tipo de planeación parece familiar, sin embargo, al poner en el centro de la gestión los resultados entendidos como cambios en bienestar o comportamiento a corto y mediano plazo, y no los productos como bienes y servicios entregados a los beneficiarios, la lógica de la gestión cambia, y toman relevancia para el logro de resultados otros aspectos como la multicausalidad de los problemas, la interdependencia, la coordinación y cooperación institucional, y la superación de las brechas en la gestión. Estos mismos aspectos son relevantes en el enfoque de derechos humanos, que propende por el reconocimiento de “las múltiples causalidades que impiden a los niños beneficiarse de sus derechos”3, por la indivisibilidad de los derechos, la interdependencia, la no discriminación y 2 El ámbito de control de la planeación por resultados está en los niveles insumo, actividad y producto. Centre for Intercultural Learning, Canadian Foreign Service Institute. “Los derechos de la niñez y la gestión por resultados: un enfoque integral para promover cambios en un contexto intercultural con múltiples actores”. Quebec. 2010. P 19. 3 8 la superación de inequidades. Adicionalmente, los dos enfoques hacen hincapié en procesos de planeación que fomenten la transparencia y faciliten la rendición de cuentas. Desde esas consideraciones, hay una clara complementariedad en los dos enfoques. La puesta en práctica de los mismos en el marco de la ejecución de la política pública de infancia y adolescencia colombiana es un reto para el sector público. Superar la dinámica tradicional de planeación sectorial y darle una perspectiva holística son todavía desafíos del Estado para la promoción y protección de los derechos de la niñez. En ese sentido las cadenas de resultados cobran especial utilidad, al ser un instrumento sencillo que visibiliza los derechos y proporciona una ruta sistemática y sintética para avanzar en su logro. Las cadenas son “la bitácora para concertar resultados”4. Utilidad de las cadenas de resultados para el SUIN El SUIN, además de su función de medir los cambios en el bienestar de las y los niños colombianos, tiene una clara función estratégica. La información que recolecta, el análisis que produce y la coordinación interinstitucional que promueve, son movilizadores de acciones institucionales que repercutirán en los derechos de la niñez. En ese sentido las cadenas de resultados le son útiles en tanto visibilizan los resultados esperados, indican dónde se deben concentrar los esfuerzos, alertan sobre brechas en la gestión institucional, motivan estrategias especiales de acción y coordinación entre áreas, entidades, sectores y niveles, y fundamentan la reorientación de recursos, no solamente públicos. 4 Aporte de Edwin Rodríguez. Taller de cadenas de resultados del SUIN. Bogotá, 24 de mayo de 2012. 9 III. Aproximación a las cadenas de resultado del SUIN Proceso de construcción de cadenas emblemáticas En el marco de la Mesa SUIN se decidió trabajar una cadena de resultados por categoría de derechos de la niñez, que fuera demostrativa y que marcara la pauta para desarrollar posteriormente las demás cadenas de resultados del SUIN. Bajo ese acuerdo se hicieron consultas a entidades con responsabilidades en las cuatro categorías de derechos con el propósito de seleccionar los resultados a trabajar, llegando a la siguiente propuesta: - Categoría de derechos Existencia Resultado a desarrollar: Reducción de la mortalidad materna evitable. Entidad focal: Ministerio de Salud y Protección Social - Categoría de derechos Desarrollo Resultado a desarrollar: Cerrar brechas en educación preescolar, básica y media (Acceso, permanencia y calidad) Entidad focal: Ministerio de Educación Nacional - Categoría de derechos Ciudadanía Resultado a desarrollar: Participación significativa de adolescentes en políticas públicas Entidad focal: ICBF - Categoría de derechos Protección* Resultado a desarrollar: Trabajo infantil en actividades peligrosas Entidades focales: Ministerio de Trabajo e ICBF. *Nota: Es importante anotar que en el caso de Protección, se realizaron tres reuniones con personas del Área de Protección del ICBF, llegando a la conclusión de que trabajo infantil en actividades peligrosas era un resultado cuya cadena podría ser más acotada que otras problemáticas como el maltrato infantil, la explotación sexual o la utilización de niños y niñas por parte de grupos armados irregulares. No obstante, no se logró formalizar el contacto con el Ministerio de Trabajo en el tiempo estimado por parte de la asistencia técnica, lo que impidió contar con la información suficiente para la construcción de la cadena. De esta situación se debe rescatar que contribuyó para acercar al Ministerio de Trabajo a la Mesa SUIN y para que participara y aportara activamente en el taller de cadenas de resultados. Sondeo inicial: Una vez hecho el acuerdo con la persona focal de cada entidad, se le entregó un formato de recolección de información básica sobre su rol y sobre las intervenciones de la entidad frente a ese resultado. Así mismo se le pidió que solicitara la misma información a otras áreas o entidades que también contribuyeran en este. La información solicitada fue: - Contexto del problema: Situación actual, causas identificadas, diagnósticos recientes. Nudos críticos en el logro del resultado (ámbitos nacional y territorial). Actores principales (ámbitos nacional y territorial). 10 - Descripción breve de los principales programas y proyectos que desarrolla cada entidad con sus objetivos, focalización poblacional y geográfica, indicadores, metas, fuentes de información y ejecutores. Cabe anotar que en todos los casos se obtuvo información, más no con el detalle solicitado. Ello incide en el grado de detalle de algunas de las cadenas en los niveles de producto y metas. Una vez recibida la información, se configuró una propuesta de cadena en cada caso, para ser trabajada posteriormente con los equipos técnicos de las entidades involucradas, en el marco de un taller convocado por la entidad líder del resultado. En este capítulo, la información sobre cada cadena se presenta de la siguiente manera: a. b. c. d. e. f. La consulta a la/s entidades involucradas en el resultado El problema Causas del problema Normatividad asociada Roles de las partes interesadas Cadena de resultados Resultado 1. Reducción de la mortalidad materna evitable. 1. La consulta El taller convocado por el Ministerio de Salud y Protección Social se desarrolló con la participación de: - La Superintendencia de Salud El ICBF – Sistema Nacional de Bienestar Familiar El Ministerio de Salud y Protección Social: - Dirección de Aseguramiento Dirección de Epidemiología y Demografía Dirección de Promoción y Prevención Con los participantes se discutieron: el problema, sus causas, la normatividad asociada, los roles de las partes y finalmente, la propuesta de cadena de resultados. Después del taller, la información fue nuevamente revisada por un grupo de técnicos del Ministerio de Salud, y los resultados se presentan a continuación. 11 2. El Problema Persistencia y tendencia en aumento de la mortalidad materna evitable en Colombia. Tabla 1: Manifestaciones del problema de mortalidad materna evitable en Colombia Manifestaciones del problema En los últimos 40 años la estructura de causas de la muerte materna se mantiene, y desde hace 14 años no se ha logrado el descenso anual esperado (5,5/año). (Ministerio de Protección Social. “Características de la mortalidad materna y perinatal en Colombia. Actualización año 2010”. Bogotá, 2010. P 3 y 29) "…pese a contar con los conocimientos y la tecnología disponible, amparada en unos buenos desarrollos normativos, que no se cumplen por las complejas relaciones que se han generado a partir de las reglas de juego desarrolladas en el SGSSS”. Ibíd. p 1. La mortalidad materna es un problema multicausal que está asociado no solamente a las condiciones propias de la organización del sistema sanitario, sino también a determinantes genéticas y biológicas, y a causas estructurales como nivel de riqueza, de educación, inequidades de género, social y ubicación geográfica. El 90% de las muertes corresponden a causas evitables (INS, 2012. Informe del evento de mortalidad materna y perinatal, hasta el período epidemiológico 13 del año 2011.) En el año 2007 la razón de mortalidad materna fue de 75 por cada 100 mil nacidos vivos en Colombia…. y mayor a 100 en los departamentos de Vaupés, Vichada, Chocó, Córdoba, La Guajira, Amazonas, Caquetá, Putumayo, Magdalena, Cauca, Boyacá, Arauca, San Andrés y Providencia, Sucre y Meta. (Evaluación de impacto de las estrategias desarrolladas en el nivel nacional y regional para la reducción de la mortalidad materna en el país, en el marco del SGSSS. Ministerio de la Protección Social. diciembre 2010) Las cifras más altas coinciden con los departamentos donde los niveles de pobreza son mayores. (Ibíd.) Alta correlación entre NBI y razón de mortalidad materna. (Ibíd.) Alta tasa de mortalidad en mujeres indígenas y afrodescendientes que viven en área rural. (Ibíd.) Aumento de IRA, nutrición y enfermedades vasculares como causa de mortalidad materna. Una de las principales causas de mortalidad en adolescentes son las complicaciones asociadas al embarazo y al parto. Tendencia creciente que presentó el embarazo en la adolescencia entre 1990 y 2005. Según la ENDS 2010 el porcentaje de embarazo adolescente actual es de 19,5%, (Urbano: 17,3 y rural 26,7%. 29,5% en quintil más bajo de riqueza y 7,4% en el quintil más alto). 12 3. Causas del problema Tabla 2: Causas del problema mortalidad materna evitable en Colombia Causas Prestación del servicio de salud - calidad en la atención Falta del seguimiento al paciente por personal de salud Estrategias y acciones de atención generalizadas. Se necesitan enfoques apropiados a los diferentes contextos sociales y geográfico Baja calidad de la prestación del servicio (modelo basado en trámites y procesos y NO en resultados) se traduce en aspectos como: - Diagnósticos inoportunos o deficientes y baja capacidad de respuesta en el momento de la emergencia - Baja capacidad técnica de equipos humanos (alta rotación de personal , estándares bajos de formación y experiencia, baja inversión en capital humano) - Demoras asociadas a la calidad de la atención (88,5% de las muertes registradas en 2007) -Dotación deficiente de equipos e infraestructura No portabilidad de la afiliación (Se contará con ésta hasta junio 2013) No aplicación de procedimientos particulares para menores de 15 años embarazadas Cobertura insuficiente, inadecuada o inexistente para la población rural dispersa Débil demanda inducida por el sistema contribuye a: (En el caso de mujeres que fallecieron) debilidades de reconocimiento de derechos y del problema por parte de las gestantes y sus familias (77,5% de muertes en 2007 por demoras de reconocimiento; menos de 4 controles prenatales efectuados (57%); ningún control prenatal efectuado (31%); parto no institucional (12,1%). (INS, 2012. Informe del evento de mortalidad materna y perinatal, hasta el período epidemiológico 13 del año 2011.) Insuficiente información sobre métodos de anticoncepción y dificultad en su acceso, especialmente para adolescentes. Insuficiente seguimiento a mujeres con morbilidad de base y orientación sobre su interés reproductivo y atención oportuna a mujeres con morbilidad materna extrema. Red de servicios deficiente y con baja capacidad de resolución, especialmente en los servicios de baja complejidad. Acciones de Ética del personal de salud (Falta de compromiso y de conciencia por parte del personal de inspección, salud en la atención a la paciente) vigilancia y Autocontrol de las entidades (Planes de gestión y calidad orientados al logro de resultados y control (IVC) cultura de servicio al cliente) Control no efectivo a la gestión de aseguradores y prestadores de servicios de salud (capacidad de respuesta por parte de la Superintendencia Nacional de Salud) Deficiencia en gestión (generación, análisis, reporte y validación independiente) de la información. Ausencia de un sistema de monitoreo y control de las acciones de promoción y prevención. El set de indicadores (Resolución 3384 de 2000), no apuntan a la calidad y cobertura de atención, si no a la cantidad de unidas realizadas por evento. Incentivos y sanciones débiles o inexistentes, asociados al logro de resultados y satisfacción del cliente-usuario (capacidad de respuesta por parte de la Superintendencia Nacional de Salud) Voluntad Falta de adecuación de los lineamientos, que no coinciden con la dinámica real de los política territorios y de las EPS e IPS (Corresponde a Departamentos según la Ley 715) Baja prioridad en los planes de acción de entes territoriales. Demora en el nombramiento de los equipos en salud pública y rigurosidad en el perfil de los integrantes de los mismos. Insuficiencia de infraestructura y dotación Capacitación insuficiente a recursos humanos Insuficiencia de personal Factores Desconocimiento por parte de mujeres gestantes y sus familias sobre sus derechos sexuales socioculturales y reproductivos y autonomía sobre métodos de contracepción y acceso al sistema de salud 13 Embarazos no planeados y no deseados Estigmatización en los casos de embarazos no deseados, embarazos producto de violencia sexual, y solicitudes de interrupción voluntaria del embarazo llevan a abortos inseguros. Insuficiente conocimiento de las posibilidades de interrupción voluntaria del embarazo constitucionalmente permitidas. Baja o nula percepción del riesgo en la salud por parte de la mujer embarazada Pobreza (gastos de bolsillo). Se asocia el estado nutricional de la madre que aportó el 18% de muertes en 2007 Barreras culturales (no reconocimiento de técnicas modernas de atención en salud por parte de comunidades y mujeres gestantes) No se legitima la sexualidad en adolescentes. Embarazo en mujeres adolescentes No visibilizar a la partera empírica como proveedora de atención obstétrica es una limitante normativa 4. Normatividad asociada al resultado Normativa internacional - - - Convención de Derechos del Niño, Artículo 24, numeral 2: Los Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para: d) Asegurar atención sanitaria prenatal y postnatal apropiada a las madres. Ley 1098 Art 16: Derecho a la vida y a la calidad de vida. Art 17, Derecho a la salud. Declaración Universal de Derechos Humanos firmada en 1948, que estableció entre otros el derecho a la salud, la asistencia médica y la protección de la maternidad. Conferencia Mundial de Derechos Humanos, (Viena, 1993) Derecho de la mujer al acceso a una atención de salud adecuada y a la más amplia gama de servicios de planificación familiar. Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo del Cairo (1994). Se promulgó que la salud reproductiva es un derecho humano y se establecen por consenso 3 metas: Reducir la mortalidad de lactantes, niños y madres, proporcionar acceso universal a la educación especialmente a las niñas y proporcionar acceso universal a una amplia gama de métodos anticonceptivos. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague en 1995. Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Pekín Beijing en 1995. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1996, ratificó la protección a la maternidad y el derecho a la salud física y mental. Conferencia sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de Río de Janeiro: Programa Siglo XXI. reiteró la necesidad de que los gobiernos ejecuten y refuercen los servicios de salud preventivos y curativos, que incluyan servicios de salud reproductivos, seguros y eficaces centrados en la atención prenatal, la educación e información en materia de salud y paternidad responsable. 14 - - - Objetivos del Milenio (2000), reducción de la mortalidad materna es una de las metas de desarrollo del milenio. En Colombia la meta nacional es 45 por 100.000 n.v a 2015. Asamblea Mundial de la Salud (2002 y 2004), Aprueba las resoluciones WHA55.19 y la WHA57.13. Consejo Ejecutivo de la OMS aprobó la resolución EB113.R11. Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (2009). Resolución R11/8 que reconoce que la morbimortalidad materna prevenible abarca una gama de determinantes vinculados a la salud, el desarrollo, los derechos humanos y las libertades fundamentales, luego garantizar estos derechos ayudaría a reducir la mortalidad materna. Conferencia Regional de Mujeres Líderes y Conferencia Women Deliver II (2010). Pusieron de relieve la poca inversión a la fecha para abordar la mortalidad materna. El Grupo de los Ocho, el Secretario General de las Naciones y la Comisión de Información y Rendición de Cuentas sobre Salud de las Mujeres y los Niños 2011 hacen un llamamiento a favor de la ejecución de un plan que promueva la reducción de la mortalidad materna. Declaración de Medellín - Colombia de 2010, donde se ratifica el compromiso nacional con acciones específicas e intersectoriales alrededor de la problemática del embarazo en la adolescencia. Normativa nacional - Constitución Política de Colombia, 1991. Ley 100 de 1993. Resolución 412 de 2000 Resolución 3384 de 2000 Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva 2003 Directrices del Plan de Atención Básica - Circular Nº 18 de 2004 Plan de Choque para la reducción de la mortalidad materna 2004 Conpes Social 091 de 2005, Metas y Estrategias de Colombia para el logro de los objetivos del milenio-2015. Sentencia C-355 de la Honorable Corte Constitucional 2006 Decreto 1011 de 2006 Política Nacional de prestación de servicios de salud, 2005. Resolución 3442 de 2006 Plan nacional de salud pública. Ley 1122 de 2007 CONPES 113 “Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional Ley 1146 de 2007 sobre prevención de la violencia sexual y atención integral de los niños, niñas y adolescentes abusados sexualmente. Decreto 3039 de 2007: Plan Nacional de Salud Pública 2007 - 2010 Protocolo de Vigilancia Epidemiológica de la Mortalidad Materna (INS) 2007 Plan nacional de respuesta ante el VIH y el sida, 2008 – 2011. Ley 1257 de 2008. Violencia contra la mujer. Resolución 0769 de 2008 Resolución 425 de 2008 Conpes Social 147 de enero 2012 15 5. Roles de las partes interesadas Ministerio de Salud y Protección Social Superintendencia Nacional de Salud Instituto Nacional de Salud Secretarías de Salud territorial EPS e IPS DANE - Sistema de Estadísticas Vitales Ministerio de Educación y SENA ICBF Ministerio de Transporte Alta Consejería Presidencial para la Mujer de la Presidencia de la República Colombia Joven Departamento de la Prosperidad Social, Ministerios de Cultura, Tecnologías de la Información y la Comunicación, Salud, Defensa, SENA, ICBF, Colombia JovenComisión Intersectorial Primera Infancia Estrategia de Cero a Siempre Madres gestantes Familias UNFPA UNICEF OPS - OMS Sociedades científicas Otros Titulares Partes interesadas Garantes Tabla 3: Roles de las partes interesadas Obligaciones / Responsabilidades Dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión en materia de salud (Afiliación, habilitación, acreditación, vigilancia de la gestión y vigilancia epidemiológica), con recursos diferentes a los del Sistema General de Participaciones. Brindar asesoría y asistencia técnica en los modelos de Atención y Vigilancia del evento reproductivo Definir y aplicar sistemas de evaluación y control de gestión técnica, financiera y administrativa. Reglamentar, distribuir, vigilar y controlar el manejo y la destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud Establecer mecanismos y estrategias de participación social y promover el ejercicio pleno de los deberes y derechos de los ciudadanos en materia de salud. Definir, implantar y evaluar la Política de Prestación de Servicios de Salud. Liderar las coordinaciones intersectorialesnecesarias para el desarrollo de los programas. Implementar el modelo de Atención Primaria en Salud diferenciado para las poblaciones de niños, niñas y adolescentes de 6 a 19 años y mujeres en edad fértil. Inspección, Vigilancia y control. Verificación de la atención Integral de las mujeres antes (intención reproductiva por EPS, valoración preconcepcional y anticoncepción regular y de emergencias, IVE), durante y después de la gestación; seguimiento a la aplicación del protocolo de Vigilancia de Salud Pública de la Mortalidad Materna; al modelo de Vigilancia de la morbilidad materna extrema y al modelo de seguridad clínica para el cuidado obstétrico, como herramientas para el mejoramiento contínuo de la calidad de la atención a las mujeres y sus hijos/as por nacer y al nacimiento. Vigilancia de la morbilidad y la mortalidad materna y perinatal. Adopción de la política, asistencia técnica y vigilancia del cumplimento de cobertura y calidad de los servicios de salud en su jurisdicción. Adecuación intercultural Administrar y gestionar riesgo en salud y garantizar la prestación de los servicios. Las IPS atender a las mujeres en gestación de acuerdo a la legislación vigente. IPS públicas y privadas que atienden niños, niñas y adolescentes tengan personal capacitado para la identificación de la población en riesgo de embarazo adolescente y que se remita al ICBF para su atención psicosocial. Diligenciamiento, proceso y análisis del Certificado de defunción, que contiene el antecedente obstétrico. Asistencia técnica y Suministro de Información Estadística sobre mortalidad materna y embarazo adolescente. Evaluación periódica de la cobertura y calidad de los registros de nacido vivo y de defunción Ejecutar el Programa de Educación para la Sexualidad y Construcción de Ciudadanía dirigido a la población entre 6 y 18 años de edad vinculada al sistema educativo formal, desde los niveles de preescolar, básica primaria, básica secundaria y media; y se implementa a través de proyectos pedagógicos transversales en los establecimientos educativos que cubren la totalidad del ciclo educativo. Diseñar los contenidos de la formación a agentes educadores sobre prevención del embarazo adolescente . Cualificación de la oferta de educación sexual en el sector educativo, a t ravés de sistemas de vigilancia y retroalimentación. Capacitación a agentes educadores y de cultura. Sistemas de Alerta para deserción en casos de embarazo dolescente y riesgo de embarazo adolescente. Asistencia técnica a las instituciones públicas y privadas para la creación de los programas de formación y su seguimiento. Ampliación de la cobertura del PESCC a los departamentos y municipios incluidos en el pilotaje, en los próximos dos años. Identificar, atender y hacer seguimiento al 100% de los casos de niñas y adolescentes embarazadas o en periodo de lactancia, menores de 14 años y sus familias. Consejería individual, de pareja y familiar en adolescentes que ya son padres. Revisión de la normat iva para disminución de barreras a acciones de prevención, protección, garant ía y rest itución de derechos a casos de hogares fruto del embarazo en adolescentes a t ravés del MInSaludyPS, Minjust icia, Mindefensa y la Fiscalía General de la Nación. Intervención psicosocial en todos los casos en que se presente vulneración en DSR a los niños, niñas y adolescentes, e incluyendo en la intervención a sus familias, por el ICBF. Acceso vial para superar las barreras de acceso geográfico Definir la metodología por la cual se elaborará el contenido de la asistencia técnica o acompañamiento a las entidades territoriales. Sensibilización de autoridades territoriales frente a la prevención del embarazo adolescente. estrategia conjunta para monitorear el embarazo adolescente a través de la creación de un Observatorio Nacional del Embarazo Adolescente (Con Minsalud y DANE) Acciones de prevención y protección en embarazo de adolescentes incluidos en Planes Regionales de Reclutamiento Forzado y Trata de Personas a través de los Consejos Municipales de Juventud con participación de Jóvenes Apoyo en acciones de comunicación y divulgación de mensajes de autocuidado, salud sexual y reproductiva, hábitos saludables. Estrategia para prevención de segundos embarazos o embarazos posteriores no planeados o no deseados en la población adolescente. Acudir a controles gestacionales (Al menos 4). Informarse de los cuidados necesarios para una adecuada gestación, parto y puerperio. Conocimiento de sus derechos como usuarias del servicio de salud. Confianza para solicitar información y acudir a los controles prenatales. Reconocimiento de signos de alarma Informarse de los cuidados necesarios para una adecuada gestación, parto y puerperio. Procurar alimentación adecuada durante el embarazo y el puerperio Reconocimiento de signos de alarma. Asistencia técnica para mejorar capacidades del Estado en programas que contribuyan a la reducción de la mortalidad materna. En las necesidades de País. Asistencia técnica para mejorar capadicades del Estado en programas que contribuyan a la reducción de la mortalidad materna. En las necesidades de páis. Asistencia técnica para mejorar capadicades del Estado de manera concertada Producción de conocimiento sobre la atención materna fundada en las mejores prácticas, identificar y socializar las buenas prácticas y asistir en cada territorio a los profesionales básicos de la salud, en las mejores prácticas obstétricas, de manera concertada con la nación y las DTS. Sensibilización y capacitación de profesionales de la salud en el tema de IVE 16 6. Cadena de resultados En el caso de mortalidad materna, el problema identificado es la rigidez de la tendencia de la mortalidad materna evitable en Colombia. El reto del sector es lograr la disminución esperada por año, alcanzar la meta del milenio de 45 por 100.000 n.v en 2015, y seguir avanzando hacia su eliminación. La gran pregunta es, por qué Colombia "…pese a contar con los conocimientos y la tecnología disponible, amparada en unos buenos desarrollos normativos” está estancada en la reducción de la mortalidad materna evitable. La revisión bibliográfica y la discusión entre los participantes del taller mostraron que además del resultado final, deben considerarse otros resultados asociados que son determinantes para mover el indicador de razón de mortalidad materna. Éstos se pueden apreciar en la siguiente tabla. Todos estos están en el nivel de resultado, entendido como cambio en la función objetivo de bienestar de la intervención de política en cuestión. Nota: De aquí en adelante, todas las metas y datos de línea de base señalados en rojo deben ser acordados o incorporados por la entidad correspondiente. Tabla 4: Resultado final y resultados asociados Resultados Enunciado resultado Resultado final Reducida la Razón de mortalidad 45/100.000 mortalidad materna materna. RMM n.v. a 2015 evitable en Colombia. 62,76 2010. Reducción del índice de Índice de MME morbilidad materna extrema (MME). Valor a 2014 Valor año T de Prevalencia de anemia Valor a 2014 (anemia, (concentración de hemoglobina) en gestantes de 13 a 49 años Valor año T Reducción malnutrición obesidad) Indicador Meta asociada resultado Línea al base a Reducción del Porcentaje de mujeres de Valor a 2014 19,5% embarazo adolescente 15 a 19 años que han 2010 sido madres o están en embarazo Resultados asociados Proporción adolescentes Tasa de adolescente de Valor madres Valor a 2014 año fecundidad Valor a 2014 T Valor año T Reducción de la tasa de Tasa de sífilis entre las 0,5 por 1000 Valor año sífilis congénita mujeres embarazadas de nacidos vivos T 15 a 24 años. a año T 17 Resultados Enunciado resultado Indicador Meta asociada resultado Línea al base Reducción transmisión Porcentaje transmisión Igual o Valor materno infantil de materno -infantil del inferior a 2 % año T VIH. VIH a 2015. a En el nivel de resultados intermedios5, el ejercicio con el Ministerio de Salud y la Superintendencia de Salud amplió la propuesta inicial, quedando un conjunto de resultados bastante comprehensivo. Pese a que ninguno de los aspectos incluidos es desdeñable, cabe anotar que una cadena de resultados debe ser la representación sintética del modelo lógico. Debe tenerse cuidado en que esta no se convierta en un referente de difícil control, seleccionando aquellos resultados que den cuenta de manera agregada de diferentes ángulos del problema. Los resultados intermedios con sus correspondientes indicadores, desagregaciones, metas y línea de base, se presentan en la Tabla 46. Una manera gráfica de ver la cadena de resultados construida hasta el nivel de resultados intermedios se presenta en el Gráfico 1. Gráfico 1: Resultados de la reducción de mortalidad materna evitable 5 Entendidos como aquellos asociados al comportamiento o hábitos de beneficiarios que cambian como consecuencia de una intervención y contribuyen al logro del resultado final. 6 El grado de detalle de la tabla corresponde a la información entregada por el Ministerio de Salud a la fecha. 18 Tabla 5: Resultados intermedios Enunciado del resultado intermedio Resultado intermedio (Mejoras en desempeño de titulares de derechos ) Resultado intermedio (Mejoras en el desempeño de los garantes de derechos ) Indicador Desagregaci Meta asociada al Línea ón del resultado base indicador Las mujeres en edad fértil usan métodos de Prevalencia de uso de métodos modernos de Urbano contracepción. anticoncepción entre las mujeres adolescentes rural (15 – 19 años) étnico / valor a 2015 valor; año 2011 Las mujeres gestantes acuden al menos a cuatro % de mujeres gestantes que reciben 4 o más Urbano controles prenatales. controles de embarazo rural étnico / 90% a 2015 valor; año 2011 Atención institucional del parto por personal Porcentaje de atención institucional del parto Urbano calificado a todas las mujeres gestantes (Nacidos Vivos) %AIP. rural étnico / 95% a 2015 valor; año Nota: Meta nacional 2011 cumplida. Debe desagregarse por territorio, urbano rural y étnico. Las mujeres con Morbilidad Materna Extrema - Relación MME / Muerte materna MME- son atendidas por el sistema de salud oportunamente y con calidad, bajo la atención logística de la referencia. / valor a 2015: En valor; año un tiempo menor 2011: X a una hora días Las mujeres gestantes habitantes de zonas rurales o urbanas marginales son atendidas por el sistema de salud oportunamente. Nota: Se desagrega en atributos de grupo étnico -% de mujeres gestantes en zonas rurales atendidas por el sistema de salud oportunamente -% de mujeres gestantes habitantes de zonas urbanas marginales atendidas oportunamente Urbano rural étnico valor a 2015 valor; año 2011 19 Captación temprana de la mujer embarazada % de mujeres identificadas y con seguimiento Urbano desde antes de la semana 11 de embarazo. rural étnico / valor a 2015 Control prenatal de calidad Lista de chequeo de cumplimiento del paquete Urbano básico de asistencia a la mujer por trimestre de la rural gestación. étnico / valor a 2015: 100 valor; año % 2011 (Cont.) Recurso humano calificado Resultado intermedio (Mejoras en el desempeño de los Calidad de los Planes de Gestión de EPS garantes de derechos) Inspección Vigilancia y control a Prestadores. valor; año 2011 Porcentaje de profesionales de la salud con evaluación superior a 95 % a los test de conocimientos, actitudes y prácticas que aplican las DTS y EPS cada semestre. valor; año T valor; año 2011 % de planes de gestión con evaluación satisfactoria o mayor por parte de la Superintendencia de Salud valor; año 2011 valor; año 2011 % de IPS con cumplimiento del 100% de los estándares de habilitación valor; año 2011 100% cada vez que se les realiza una visita inspectiva. 20 Pasando a los productos, cabe aclarar que corresponden a la información sobre proyectos entregada por el Ministerio de Salud y Protección Social y a las consideraciones del equipo técnico frente a los productos con los que se debería contar idealmente para lograr el resultado. Se presentan en la Tabla 5, clasificados en productos que fortalecen las capacidades, por una parte, de los titulares de derechos, y por otra, de los garantes. En esta revisión se incluyen intervenciones del Ministerio de Salud y Protección Social, de la Alta Consejería para la Equidad de la Mujer y del Ministerio de Educación Nacional. En el marco del taller con la Mesa SUIN, se evidenció que hace falta incluir las intervenciones de otras entidades como ICBF, la Comisión Intersectorial de Primera Infancia, el Ministerio de Trabajo y Colombia Joven. También se mencionó que hacían falta actuaciones de la Superintendencia de Salud, de las Secretarías territoriales de Salud, entre otras. Estas deben ser incorporadas en una etapa posterior de complementación de esta cadena por parte de la Mesa SUIN. Tabla 6: Productos Enunciado de los productos Indicador Productos que refuerzan la capacidad de titulares de derechos Meta Línea base Cobertura municipal del programa servicios % de municipios que ejecutan el valor; año 61% de salud amigables para adolescentes y programa servicios de salud T 2011 jóvenes. amigables Instituciones educativas beneficiados por el y en estudiantes # de Instituciones educativas que ejecutan proyectos pedagógicos Programa de Educación para la Sexualidad y Construcción de Ciudadanía (PESCC) de # estudiantes beneficiados Mineducación Cobertura de la Oferta anticonceptiva en el # de usuarios asesorados en Plan Obligatorio de Salud del Régimen anticoncepción Subsidiado # de usuarios beneficiados con métodos anticonceptivos Cobertura municipal del Programa piloto % de municipios que ejecutan el de prevención del embarazo adolescente. programa de prevención del (Alta Consejería para la Equidad de la Mujer - embarazo. ACPEM) Nota: De acuerdo con las líneas del Conpes 147, se podrán definir otros indicadores. Productos que refuerzan la capacidad de los garantes de derechos valor; año 2.265 en T año 2011 Universalidad del SGSSS valor % ; 96%; año año T 2011 % de mujeres afiliadas al SGSSS valor; año 437.482 T en 2011 valor; año valor; año T 2011 valor; año valor; año T 2011 valor %; 0 en 2011 año T Portabilidad Nacional en el SGSSS, para la Portabilidad nacional en el Sí ; 2014 no; año atención de las Mujeres Gestantes. SGSS garantizada 2011 (binario) Historia Clínica Prenatal Unificada y en Ministerio de Salud provee indicador valor % ; valor; año Línea año T 2011 Cobertura del modelo de Vigilancia de la Información objetiva sobre los valor %; 100% de Morbilidad Materna Extrema casos de MME atendidas año T los casos a año T 21 Enunciado de los productos Indicador Meta Línea base Cobertura del Modelo de Seguridad Clínica % de IPS que utilizan el valor; año valor; año para la Atención Obstétrica de Emergencia modelo. T 2011 Cobertura del Plan de contingencia para % de la población rural valor; año valor; año poblaciones rurales beneficiada por el plan de T 2011 contingencia Nota: Garantía de acceso a servicios de la población rural, favoreciendo acceso a telemedicina y % de municipios cubiertos por transporte gratuito para las gestantes de área rural, el plan de contingencia fluvial terrestre y helicoportado, con la disponibilidad de hogares de acogida o de paso para las mujeres embarazadas y sus familias. Cobertura de la oferta integral de % de entidades territoriales que valor; año valor; año Interrupción Voluntaria del Embarazo en brindan la oferta integral de T 2011 todas las entidades territoriales IVE Sistema de Información funcionando RIPS con uso en línea por valor; año valor; año suficientemente todos los actores del SGSSS T 2011 La importancia de los productos radica en que son la piedra angular de la estrategia de intervención para abordar el problema y lograr el resultado esperado. La pregunta que hay que hacerse al revisar este conjunto de productos es, si en su estado actual, la suma de todas las intervenciones es suficiente para lograr los resultados intermedios y el resultado final en el tiempo esperado. Acto seguido es primordial relacionar las capacidades de las entidades involucradas en materia de motivación, autoridad y recursos para asumir las metas, y negociar con las autoridades políticas y financieras los ajustes que se requieran para fortalecer esas capacidades. Resultado 2. Cerrar brechas en acceso, permanencia y calidad entre zonas urbano – rural, entre poblaciones y regiones, en Educación Preescolar, Básica y Media 1. La consulta Las consultas para seleccionar un resultado en la categoría Desarrollo se hicieron con el Ministerio de Educación Nacional y con la Comisión Intersectorial de Primera Infancia, llegando a la conclusión de que debería concentrarse en educación formal, y aprovechar el sistema de planeación del Ministerio que está basado en resultados. Posteriormente, con las áreas de Planeación y Permanencia del Ministerio, se seleccionó el problema de brechas en acceso, permanencia y calidad en educación preescolar, primaria, básica y media por su énfasis en la reducción de inequidades, propio de una intervención con perspectiva de derechos humanos. La construcción de la cadena se basó en la información entregada por el Ministerio de Educación y en aquella disponible en el Sistema de Seguimiento a Proyectos de esa institución. Al igual que en el caso anterior, se configuró un borrador de propuesta de cadena de resultados que fue comentado por el Ministerio. 22 La propuesta que se presenta a continuación incorpora también los comentarios recibidos durante el taller con la Mesa SUIN. 2. El Problema “Cobertura: Las diferencias entre lo rural y lo urbano alcanzan más de 46 puntos porcentuales para la cobertura bruta en el nivel de la educación media y cerca de 29 puntos porcentuales para la cobertura neta de dicho nivel” Calidad: Desigualdades en los desempeños de los estudiantes que reflejan diferencias de los procesos de enseñanza y aprendizaje entre las zonas rural y urbano marginal, con los urbanos; así como entre los del sector oficial y no oficial”7 Permanencia: “De 1.1 millones de niños, niñas y jóvenes en edad escolar por fuera del sistema educativo el 70% son de la zona rural. De cada 100 personas que ingresaron al sistema educativo en la zona urbana el 18% ya ha desertado cuando alcanzan los 18 años de edad, mientras en la zona rural dicha cifra alcanza el 52%”.8 Manifestaciones del Problema La siguiente información sobre las brechas en la educación fue aportada por el Ministerio de Educación Nacional con el fin de ilustrar el contexto sobre el cual se debe actuar. Tabla 7: Cobertura bruta por niveles y zonas Fuente: MEN – Oficina de Planeación y Sistemas de Información Tabla 8: Cobertura bruta por niveles y zonas (2) Fuente: MEN – Oficina de Planeación y Sistemas de Información 7 Ministerio de Educación Nacional. “Caracterización de brechas y propuesta de regionalización y agrupación de ETC”. Bogotá, 2012. 8 Ministerio de Educación Nacional. “Plan Sectorial 2011 - 2014”. Bogotá, 2011. 23 Porcentaje de estudiantes que permanecen en el sistema Gráfico 2: Tasa de supervivencia por cohorte en el sistema educativo según grado y zona 100% 100% 90% 80% 100% 100%98% 98% 96% 99% 96% 93% 90% 93% 87% 84% 82% 89% 71% 70% 68% 60% 60% 50% 57% 53% 48% 40% URBANO RURAL 30% 20% 10% 0% 1° 2° 3° 4° 5° 6° 7° 8° 9° 10° 11° Grados educativos Fuente: Cálculos MEN-DCE a partir de Encuesta de Calidad de Vida 2008. El cálculo es un aproximado a partir de descontar a una cohorte esperada por grado la cantidad de desertores según su último grado aprobado cursado . Tabla 9: Tasa de deserción intra-anual por Departamento – 2009 Guainía 14,09% Putumayo 11,97% Vichada 11,38% COLOMBIA 5,15% Amazonas 11,18% Santander 3,91% Guaviare 10,13% Boyacá 3,86% Casanare 10,09% Atlántico 3,73% Vaupés 9,42% Arauca 3,41% Caquetá 8,18% Bogotá 2,19% Chocó 7,11% Córdoba 6,58% Fuente: SINEB Cálculos: Oficina de Planeación MEN - Las brechas también se manifiestan en tanto en el sector rural las trayectorias educativas son más largas (extra-edad, perdida, repetición, entre otras), mayores los eventos de desvinculación del Sistema Educativo y las intenciones de retiro9. En materia de calidad el país tiene un reto ambicioso. Las diferencias por regiones son profundas, como se puede ver en los siguientes gráficos: 9 Op. Cit. Ministerio de Educación Nacional. Caracterización de brechas y propuesta de regionalización y agrupación de ETC. 2012. 24 Mapas 1 y 2. Resultados pruebas Lenguaje Saber 5º y 9º Mapas 3 y 4. Resultados Ciencias Pruebas Saber 5º y 9º Mapas 5 y 6. Resultados Matemáticas Pruebas Saber 5º y 9º 25 Fuente: Ministerio de Educación Nacional. Plan Sectorial de Educación 2011 – 2014. 2011 3. Causas del problema Según el Ministerio de Educación Nacional, entre las causas del problema existen factores asociados al nivel educativo de los padres, a la zona de ubicación de los establecimientos educativos, a condiciones propias de los establecimientos educativos, de los hogares y de los mismos estudiantes, que se manifiestan de manera diferente entre el sector rural y el urbano. A continuación se incluyen algunos ejemplos ilustrativos: Gráfico 3: Factores asociados a la zona de ubicación de los Establecimientos Educativos. Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones según razón 35,2% Colegio lejos de casa 37,7% 17,2% Zona insegura Rural 25,4% Urbano 16,5% Zon con desastres naturales 15,5% 0% 10% 20% 30% 40% Fuente: Ministerio de Educación Nacional – Universidad Nacional (2010). Encuesta Nacional de Deserción Escolar ENDE 26 Gráfico 4: Factores asociados a los Establecimientos Educativos. Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones según razón 25,4% 26,4% Colegio no tenía los cursos hasta once Faltó ayuda para los uniformes 22,7% 17,0% Falta ayuda transporte 21,5% 16,0% 20,1% 18,7% 19,3% 16,9% 18,7% 16,5% 16,7% La forma como enseñaban era aburrida Faltó ayuda para pensiones o matrícula Faltó ayuda para útiles Faltaban profesores 12,0% Educación distinta a los intereses … Instalaciones desagradables Conflicto y violencia en el colegio Faltó ayuda alimentaria Dificultad en los horarios del colegio Maltrato de compañeros Maltrato de profesores y directivos Cerraron el colegio 5,5% 16,4% 16,1% 15,1% 17,7% 14,7% 15,6% 14,5% 14,1% 12,9% 13,7% 12,7% 15,7% 11,7% 10,8% 8,7% Rural Urbano 8,2% 9,4% Expulsaron 0% 10% 20% 30% Fuente: Ministerio de Educación Nacional – Universidad Nacional (2010). Encuesta Nacional de Deserción Escolar ENDE Gráfico 5: Factores asociados al hogar. Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones según razón 34,9% 32,7% Problema de plata 29,4% Quería o necesitaba trabajar 18,6% 22,7% 19,8% Muerte de algún familiar 21,0% 20,6% Oficios de hogar o cuidar familiar Rural 20,5% Cambio de casa por trabajo padres Urbano 28,5% 19,5% 17,0% Desplazamiento forzado de la familia Poco importante que estudiara para la familia 17,1% 18,0% 6,5% 10,0% Familia tenia conflictos con colegio 0% 10% 20% 30% 40% Fuente: Ministerio de Educación Nacional – Universidad Nacional (2010). Encuesta Nacional de Deserción Escolar ENDE Gráfico 6: Factores asociados al niño(a). Porcentaje de estudiantes con desvinculaciones según razón Dificultades académicas 29,5% 25,9% No le gustaba el estudio 29,3% 25,4% 20,6% 16,9% Enfermedad 18,9% 15,8% Iba a ser padre o madre Rural Urbano Interesado en educación no formal o para el trabajo 18,4% 13,8% Estudios suficientes 18,0% 15,9% 17,1% 14,2% Necesidad de educación especial 0% 10% 20% 30% 40% Fuente: Ministerio de Educación Nacional – Universidad Nacional (2010). Encuesta Nacional de Deserción Escolar ENDE 27 Tabla 10: Influencia de los factores asociados por entidad territorial DIMENSIÓN Zona de ubicación de los establecimientos educativos Establecimientos educativos Hogares Niños FACTOR ASOCIADO DESERCIÓN ESCOLAR Zona Insegura A LA LOS CINCO DEPARTAMENTOS CRÍTICOS EN LO RURAL Sucre; Caquetá; Vichada; Arauca; Meta MÁS Zona Lejana Vaupés; Vichada; Putumayo; Chocó; Guaviare Zona en riesgos de desastres Chocó; Quindío; Amazonas; Vaupés; Tolima Oferta incompleta en alguna sede Archipiélago de San Andrés; Magdalena; Guainía; Bolívar; Vichada Falta de transporte escolar Guainía; Norte de Santander; Vaupés; Arauca Prácticas Pedagógicas inadecuadas Magdalena; Vichada; Chocó; Quindío; Casanare Costos educativos Vichada; Magdalena; Caquetá; Bolívar; Vaupés Conflicto y violencia escolar Chocó; Vaupés; Guaviare; Antioquia; Atlántico Insuficiencia de alimentación escolar Guainía; Vichada; Chocó; Vaupés; Arauca Educación distinta a intereses Caquetá; Guaviare; Magdalena; Vaupés; Guainía Instalaciones desagradables Archipiélago de San Andrés; Chocó; Bolívar; Caquetá; Vichada Cambios de casa Cesar; Córdoba; Meta; Norte de Santander; Guainía Poca importancia a la educación Putumayo; Tolima; Vaupés; Vichada; Guainía Trabajo infantil Tolima; Norte de Santander; Guainía; Vaupés; Arauca Problemas económicos Chocó; Guainía; Caquetá; Norte de Santander; Vaupés Desplazamiento forzado La Guajira; Bolívar; Sucre; Vichada; Caquetá; Poco gusto por el estudio Vichada; Nariño; Bolívar; Guainía; Cauca; Dificultades académicas Amazonas; Guainía; Vichada; Vaupés; La Guajira Maternidad / Paternidad Vichada; Bolívar; Amazonas; Guaviare; Chocó Vichada; Fuente: Ministerio de Educación Nacional – Universidad Nacional (2010). Encuesta Nacional de Deserción Escolar ENDE 28 4. Normatividad asociada al resultado Normativa internacional10 - - Convención de Derechos del Niño, Artículo 28, 1. Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, deberán en particular: a) Implantar la enseñanza primaria obligatoria y gratuita para todos; b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseñanza secundaria, incluida la enseñanza general y profesional, hacer que todos los niños dispongan de ella y tengan acceso a ella y adoptar medidas apropiadas tales como la implantación de la enseñanza gratuita y la concesión de asistencia financiera en caso de necesidad; c) Hacer la enseñanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados; d) Hacer que todos los niños dispongan de información y orientación en cuestiones educacionales y profesionales y tengan acceso a ellas; e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de deserción escolar. Complementa el Artículo 23 relativo a necesidades especiales. Normativa nacional - 10 Constitución Política de Colombia, 1991. La Ley 115 de 1994 Ley 715 de 2001 Ley General de Educación de 1994 Título III, capítulo 3 y decreto reglamentario 804 de 1995. Decreto 1122 de junio 18 de 1998 por el cual se expiden normas para el desarrollo de la Cátedra de Estudios Afrocolombianos. Plan Nacional de Desarrollo 2010 - 2014 Plan sectorial de educación. 2011 - 2014 “Prosperidad para todos" "Normas Técnicas Colombianas / NTC 5555 Sistemas de gestión de la calidad para instituciones de formación para el trabajo: requisitos NTC 5555, 5580, 5581 y documentos formación por competencias." Plan Nacional Decenal de Educación 2006 - 2015 Lineamientos: Una construcción colectiva por el mejoramiento integral de la gestión educativa Lineamientos de política para la atención educativa a poblaciones vulnerables Lineamientos: Cerrar brechas con enfoque regional en Educación Preescolar, Básica y Media (Acceso y Permanencia) Asamblea General de las Naciones Unidas. “Convención de los Derechos del Niño”, 1989. 29 5. Roles de las partes interesadas Ministerio de Educación Nacional Otros Titulares Partes interesadas Garantes Tabla 11: Roles de las partes interesadas Obligaciones / Responsabilidades El Ministerio de Educación Nacional, en cuanto al servicio público educativo, tiene las siguientes funciones: 1. De Política y Planeación: a) Formular las políticas, establecer las metas y aprobar los planes de desarrollo del sector a corto, mediano y largo plazo, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política; b) Diseñar los lineamientos generales de los procesos curriculares; c) Proponer el ajuste del situado fiscal, conforme a la evaluación anual de recursos financieros; d) Establecer los indicadores de logros curriculares y en la educación formal, fijarlos para cada grado de los niveles educativos; Literal derogado por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001. e) Fomentar las innovaciones curriculares y pedagógicas; f) Promover y estimular la investigación educativa, científica y tecnológica; g) Evaluar y controlar los resultados de los planes y programas educativos; h) Elaborar el Registro Unico Nacional de docentes estatales, e i) Proponer los programas de inversión del sector educativo que se deben desarrollar a través del Fondo de Inversión Social, FIS y coordinar su ejecución. 2. De Inspección y Vigilancia: a) Velar por el cumplimiento de la ley y de los reglamentos sobre educación; b) Asesorar y apoyar a los departamentos, a los distritos y a los municipios en el desarrollo de los procesos curriculares pedagógicos; c) Evaluar en forma permanente la prestación del servicio educativo; d) Fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoción a niveles superiores, y e) Cumplir y hacer cumplir lo establecido por el Escalafón Nacional Docente y por el Estatuto Docente, de acuerdo con lo establecido en la presente ley. 3. De Administración: a) Dirigir la actividad administrativa en el sector educativo y ejecutar la ley; b) Coordinar a través de las Secretarías de Educación, o de los organismos que hagan sus veces, la ejecución de los planes de desarrollo educativo en los departamentos, distritos y municipios; c) Establecer el sistema descentralizado de información para la adecuada planeación y administración de la educación y para ofrecer información oportuna a la sociedad y a los padres de familia para que puedan elegir la mejor educación para sus hijos, y d) Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público en todo el territorio nacional. 4. Normativas: a) Fijar criterios técnicos para la aprobación de las plantas de personal del servicio educativo estatal por parte de las entidades territoriales; b) Fijar los criterios técnicos para el diseño de la canasta educativa; c) Establecer los criterios para la actualización y el perfeccionamiento del personal docente y administrativo; d) Fijar los criterios técnicos para los concursos de selección, vinculación, ascenso y traslado del personal docente y directivo docente que deberán realizarse en cada uno de los departamentos y distritos, de conformidad con el Estatuto Docente y la presente ley. REGLAMENTADO DECRETO 1095 DE 2005, DECRETO 3238 DE 2004, DECRETO 4235 DE 2004, DECRETO 3755 DE 2004, DECRETO 3333 DE 2005, DECRETO 3323 DE 2005, DECRETO 140 DE 2006. e) Definir criterios pedagógicos que sirvan de guía para la construcción y dotación de instituciones educativas; f) Preparar los actos administrativos y los contratos del Ministerio de Educación Nacional, y g) Elaborar y presentar al Congreso de la República proyectos de ley que permitan mejorar la legislación educativa. RESOLUCION 2707 DE 1996 Secretarías de Educación departamentales y distritales Secretarías de Educación municipales Establecimientos Educativos Alumno o educando Educadores Instituciones de formación de educadores Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: a) Velar por la calidad y cobertura de la educación en su respectivo territorio; b) Establecer las políticas, planes y programas departamentales y distritales de educación, de acuerdo con los criterios establecidos por el Ministerio de Educación Nacional; c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; d) Fomentar la investigación, innovación y desarrollo de currículos, métodos y medios pedagógicos; e) Diseñar y poner en marchamunicipales los programas que selasrequieran mejorarpara la eficiencia, la calidad ay las la cobertura de laatribuidas educación;por la Ley 60 Las secretarías de educación ejercerán funcionespara necesarias dar cumplimiento competencias de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993. Se entiende por establecimiento educativo o institución educativa, toda institución de carácter estatal, privada o de economía solidaria organizada con el fin de prestar el servicio público educativo en los términos fijados por la Ley115/94 El alumno o educando es el centro del proceso educativo y debe participar activamente en su propia formación integral. El Proyecto Educativo Institucional reconocerá este carácter. El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos, acorde con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales de la familia y la sociedad. Las universidades, los centros de investigación y las demás instituciones que se ocupan de la formación de educadores cooperarán con las Secretarías de Educación, o con los organismos que haga sus veces, las asesorarán en los aspectos científicos y técnicos y presentarán propuestas de políticas educativas al Ministerio de Educación Nacional. 30 6. Cadena de resultados El problema brechas en acceso, permanencia y calidad entre zonas urbano – rural, entre poblaciones y regiones, en Educación Preescolar, Básica y Media fue seleccionado, por una parte, por la apuesta del Gobierno nacional de atacar las inequidades que afectan el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes colombianos. Además porque como ejercicio emblemático para la Mesa SUIN, permitía agudizar el análisis sobre inequidades propio del enfoque de derechos de la niñez. En este caso se tiene un resultado con múltiples indicadores. Se incluyen todos los que se consideraron pertinentes, considerando que el Ministerio de Educación Nacional les hace seguimiento en el marco del Plan Sectorial de Educación 2011 - 2014. Tabla 12: Resultado final Resultado Indicadores Meta Cerrar brechas en acceso, permanencia y calidad entre zonas urbano – rural, entre poblaciones y regiones, en Educación Preescolar, Básica y Media Tasa de cobertura neta (transición a media) 89,79% 91,0% Tasa de cobertura neta (transición a media) 94,66% en la zona urbana 97,0% Tasa de cobertura neta (transición a media) 79,13% en la zona rural 85,0% Diferencia en puntos porcentuales entre la 15,53% cobertura neta urbana y la rural (transición a media) 12,0% Tasa de cobertura bruta en transición 100,0% 89,37% Tasa de cobertura bruta en media 91,0% 78,61% Tasa de analfabetismo de 15 años y más 5,7% a 2014 (por nivel y zona) Línea base 6,63% a 2010 *Cálculo provisional. Fuente: Ministerio de Educación Nacional. Plan Sectorial de Educación 2011 – 2014. 2011. 31 Como resultados intermedios, se proponen los siguientes11: Tabla 13: Resultados intermedios Partes interesadas Resultado intermedio Titulares de Disminución de derechos la deserción escolar en el sector rural Indicador Meta asociada al resultado Tasa de 3,8% a 2014 deserción intra-anual en preescolar, básica y media Disminución de Porcentaje de X% 2014 la intención de estudiantes retiro de los que alguna estudiantes vez han pensado en retirarse de estudiar Mejora en el Porcentaje de desempeño de la población pruebas saber en evaluada en 5º grado las pruebas Saber 5 y 9 que sube de nivel de logro, respecto a las mediciones de 2009 Línea base 4,89%* a 2010 7,4% rural año 2010 5,9% urbano año 2010 Incremento del 25% en el Valor rendimiento en lenguaje referencia entre los estudiantes matriculados entre transición y 5º grado a 2014 en las áreas de: Lenguaje Ciencias naturales Matemáticas de Garantes de Esquemas de derechos cobertura y calidad diferenciales implementados Número de X Número año T niños matriculados en esquemas diferenciales Valor referencia de Estrategias de mejoramiento y de la gestión de las prácticas pedagógicas para la población de la zona rural implementadas. Número de X Número año T entidades educativas que implementan la práctica pedagógica mejorada Valor referencia de 11 El grado de detalle de la tabla corresponde a la información entregada por el Ministerio de Educación a la fecha. 32 En cuanto a los productos, se incluyeron los que el Ministerio de Educación tiene contemplados en su plan de gestión. No obstante, en el taller con la Mesa SUIN quedó claro que se deben incluir otros proyectos del programa de Calidad del mismo Ministerio. También en el taller se evidenció la urgencia de fortalecer el diálogo interinstitucional para contemplar en la estrategia de intervención los productos generados por otras entidades que influyen sobre el logro del resultado. Entre ellas la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Ministerio de Trabajo y la Comisión Intersectorial de Primera Infancia. Los miembros de la Mesa mencionaron además la necesidad de evidenciar la influencia sobre el resultado de entidades como el SENA, el Ministerio de Transporte, el INVIAS, el Programa de Atención contra Minas –PAICMA-, y por supuesto, las secretarías de educación, sean ellas certificadas o no. En cuanto a los recursos financieros, durante el proceso de construcción de la cadena el Ministerio de Educación manifestó la dificultad de establecer cómo los recursos del Sistema General de Participaciones influyen sobre el resultado en tanto van directamente a las Entidades Territoriales Certificadas. Todo lo anterior debe ser revisado por parte de la Mesa SUIN para completar la estrategia de intervención y contrastar si todos los productos generados y los recursos invertidos son suficientes para alcanzar las metas planteadas. Tabla 14: Productos Productos Indicador Infraestructura y dotación Número de centros educativos educativa mejorada en zonas nuevos en zonas rurales rurales Número de centros educativos Nota: ampliación, adecuación, mejorados en zonas rurales construcción, reconstrucción y dotación Número de centros educativos dotados en zonas rurales Acciones de fortalecimiento institucional del Ministerio de Educación Nacional y entidades territoriales Meta Línea de base X Número año Valor de T referencia X Número año Valor de T referencia X Número año Valor de T referencia Resultados en las evaluaciones Incremento de X Valor de externas de docentes, directivos % año T referencia docentes y establecimientos para el aseguramiento de la calidad del sistema educativo Programa de Alimentación Número de entidades educativas X Número de Valor de Escolar redefinido en que implementan el nuevo PAE entidades referencia implementación educativas año T 33 Una manera gráfica de ver la cadena de resultados construida hasta el nivel de producto se presenta en el Gráfico 7. Gráfico 7: Cadena de resultados - Brechas en educación Resultado 3. Todos los y las adolescentes habrán tenido la oportunidad de participar significativamente en el ciclo de las políticas públicas. 1. La consulta La consulta inicial sobre el resultado a seleccionar en la categoría de derechos Ciudadanía se hizo al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Entre el derecho a la nacionalidad y el nombre, y el derecho a participar en espacios sociales, se seleccionó el segundo, viéndolo como una oportunidad de concreción de lo que el Estado colombiano debe plantearse en esa materia. Dado que Colombia cuenta con una Mesa Nacional de Participación, el ICBF decidió hacer una discusión con las entidades del Estado del nivel nacional que participan en esta, para proponer un resultado para la cadena. En esta discusión participaron además del ICBF, el Ministerio de Educación Nacional (Programa Eduderechos), la Contraloría General de la República y el Programa Presidencial Colombia Joven. Cada una de estas entidades aportó información suficiente sobre sus competencias frente a la participación infantil y adolescente, y frente a las intervenciones que realiza para su promoción y protección. Partiendo de que los derechos a la participación en Colombia tienen un bajo nivel de concreción sobre alcances, indicadores y metas para su medición, así como de mecanismos formales para recolectar información que den cuenta del estado del derecho, este caso los 34 indicadores, resultados intermedios y productos, son una propuesta construida por el grupo para avanzar en una ruta que los encause hacia el cumplimiento del derecho. 2. El problema Para establecer el problema, el grupo debatió sobre lo que significa participar, cuales son los atributos de esa participación, y sobre si se cumplían en Colombia. Si bien esta es una discusión que debe continuarse y precisarse para la construcción de la cadena de resultados, se acogió la propuesta de que “Un proceso es participativo en la medida que se hace efectivo el derecho a los niños, niñas y adolescentes a ser informados, emitir opinión, ser escuchados e incidir en las decisiones que se toman respecto de temas que son de su particular interés e incumbencia, en el ámbito familiar, judicial, educativo, de la salud, institucional, comunitario y de las políticas públicas, siguiendo siempre los Principios de No Discriminación, de Autonomía Progresiva, de Interés Superior de los niños, niñas y adolescentes y del Derecho a la vida y a las garantías para su supervivencia y desarrollo”.12 Estos atributos se tomaron como referentes de una “participación significativa” en el marco de este ejercicio. En ese sentido se reconocen las debilidades en el país frente al reconocimiento de los adolescentes como interlocutores válidos por parte de las autoridades públicas, y la consecuente debilidad en la promoción y la protección del ejercicio de la participación significativa. Adicionalmente, en Colombia “existe una diversidad de nociones y de formas de nombrar y practicar la participación, que van desde las apuestas por una ciudadanía participante de la infancia, hasta la participación entendida de manera restringida, a veces, como manifestación de la opinión y consulta en los procesos judiciales”. 13 En esta línea, el alcance de la participación todavía es difuso para los garantes de derechos, y para los mismos adolescentes que generan resistencia al relacionar la participación con la política. 3. Sus causas En cuanto al desarrollo de la participación en sus ámbitos, se encuentra que: - - Hay múltiples experiencias de participación y organización espontánea de niños, niñas y adolescentes. “El estado de estas experiencias es de desconocimiento, invisibilidad, fragilidad y dispersión. Adicionalmente están inmersas en contextos de violencia, y muchas veces de carencia. Igualmente sufren dificultades para el reconocimiento en la diferencia de sus propias formas de hacer y vivir la democracia”14. La adecuación formal institucional para el reconocimiento, protección y promoción del derecho a la participación infantil y adolescente está más fortalecida en el nivel nacional, sin embargo es insuficiente en el nivel descentralizado. “la ausencia de planeación sobre el derecho es sobresaliente. Los porcentajes de ausencia de planeación tanto en los diagnósticos como en la sección estratégica y la presupuestal son siempre superiores al 78% (entre 78% y 99%). Lo que da cuenta de un vacío enorme en la planificación municipal 12 Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes. Menú de Indicadores y Sistema de Monitoreo del Derecho a la Participación de Niños, Niñas y Adolescentes. Montevideo, 2010. 13 IIN - Área de Familia del Centro de Investigaciones sobre Dinámica Social – CIDS de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Externado de Colombia. “Estado del derecho a la participación infantil y adolescente en Colombia”. Bogotá, 2010. 14 Ibid. p 245. 35 - - sobre un derecho que aparece como invisible y quizá desconocido. Sobresalen los municipios que la incorporan, pues corresponden casi siempre a capitales departamentales o nacionales como es el caso de Bogotá, cuyo plan contiene la mayoría de elementos y es relevante por su impacto sobre la importante cantidad de población infantil y adolescente que la habita”.15 En la articulación institucional entre la acción pública y ciudadana para el reconocimiento, protección y promoción del derecho a la participación infantil y adolescente se evidencia “(sic) la distancia entre formalidad y realidad en la práctica. Los discursos muchas veces avanzan con mayor celeridad que las realidades sociales y la participación de los NNA en muchos espacios es precaria”.16 En lo que respecta a la movilización de la infancia y la adolescencia a través de la acción de la institucional, hay importantes avances, especialmente desde la cooperación internacional y el Distrito Capital17. No obstante estos deben ser reflejados suficientemente por toda la institucionalidad pública a través de sus presupuestos y de la calidad de las acciones y espacios de promoción de la participación, para que ésta sea realmente significativa. 4. Normatividad asociada Normativa internacional: Convención de los Derechos del Niño: “El artículo 12 sobre la participación de niños y niñas establece uno de los cuatro principios guías del enfoque basado en los derechos humanos: “Los Estados partes deberán garantizar a los niños… el derecho a expresar… opiniones libremente en todos los asuntos que los afecten. Se dará a las opiniones de los niños el debido respeto de acuerdo con su edad y madurez.” En otros artículos, de forma menos visible pero igualmente importante, también encontramos mención de los derechos de participación: • • • • 13: libertad de expresión 14: libertad de pensamiento, conciencia y religión 15: libertad de asociación 17: acceso a la información adecuada”18 Normativa nacional: - Constitución Política de Colombia. 1991 Art. 2 y 45 inciso 2°. Constitución Política de Colombia. 1991 Art. 2 y 45 inciso 2°. Código de la Infancia y la Adolescencia o Ley 1098 de 1996 Art. 30, 31 y 32 Ley de Juventud o Ley 375 de 1997 Art. 9, 14 y 18. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 Plan Nacional para la Niñez y la Adolescencia 2009-2019 Ley Estatutaria de Veedurías Ciudadanas o ley 850 de 2003 Conpes 3673 de 2010. Prevención de Reclutamiento de Niños, niñas y adolescentes por grupos armados al margen de la ley. 15 Ibid. p 247. Ibid. p 269. 17 Ibid. 18 Op. Cit. Centre for Intercultural Learning. 2010. P 21. 16 36 5. Roles de las partes interesadas Programa Colombia Joven Procuraduria General de la Nación Instituto Colombiano de Buenestar Familiar (ICBF) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Contraloría General de la República Defensoría del Pueblo Ministerio de Salud y Protección Social Colciencias Registraduría General de la Nación Ministerio de Cultura Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones UNICEF OIM Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (INN). AECID GIZ Instituto Nacional Demócrata NDI ESAP-CAF Estrategia Hechos y Derechos “Departamentos y Municipios por la Infancia, la Adolescencia y la Juventud” Mesa Nacional de Participación de Niños, Niñas, Adolescentes y Jóvenes Red Nacional de Experiencias de Participación Red Nacional de Jóvenes de Ambiente Otros Titulares Partes interesadas Garantes Tabla 15: Roles de las partes interesadas Obligaciones / Responsabilidades Fijar políticas, planes y programas que contribuyan a la promoción social, económica y política de juventud, para ello promueve la coordinación y concertación de todas las agencias del Estado y de las demás organizaciones sociales, civiles y privadas, en función del pleno desarrollo del Sistema Nacional de Juventud establecido en la Ley 375 de 1997 y de los sistemas territoriales de atención interinstitucional a la juventud, impulsa la organización y participación juvenil en el campo económico, tecnológico, político, social y cultural y la viabiliza la implementación de la Política Nacional de Juventud, cuyo objeto es el desarrollo de capacidades en los jóvenes que les permita asumir la vida de manera responsable y autónoma en beneficio propio y de la sociedad. Promueve: 1. La estrategia de consejos municipales de juventud 2. La estrategia de formación y creación de veedurías juveniles. 3. Lidera construcción de una mesa interpartidista de Juventud. 4. Prácticas de convivencia a través del futbol "Golombiao" 5.Voluntariado juvenil. Incidencia para fomentar la integración de los consejos departamentales, distritales, municipales y locales de juventud, la participación y concertación con los jóvenes en los planes de desarrollo juvenil, el reconocimiento a los jóvenes como los actores sociales de la política pública nacional de juventud de manera incluyente y sin discriminación alguna, la participación de niños, niñas y adolescentes en la formulación de planes de desarrollo territorial y en la rendición pública de cuentas Programa Clubes juveniles y Pre-juveniles, mediante el cual se desarrollan procesos de formación, capacitación y participación. El ICBF busca integrar a las familias en el proceso de participación ciudadana por medio de programas didacticos. Desarrolló la Estrategia de participación “Los Jóvenes tienen la palabra” que actualmente se encuentra en proceso de rediseño y ajuste. Su ojetivo era diseñar, promover, y desarrollar acciones y mecanismos de participación que fortalezcan la capacidad de adolescentes y jóvenes para participar en espacios públicos y privados para incidir en las Políticas públicas y ejercer el derecho a participar para la garantía de sus derechos. Hace parte de la Mesa Nacional de Participación. Programa Nacional de Promotoría Ambiental Comunitaria “Proyecto Jóvenes de Ambiente”: generar procesos de participación, educación y gestión ambiental, en el ámbito del desarrollo sostenible con base en las necesidades y políticas del territorio. Red Nacional de Jóvenes de Ambiente: Espacio de diálogo, reflexión, intercambio de experiencias y conocimientos, promueve la comunicación y el diálogo para el reconocimiento, identificación y definición de las problemáticas socio-ambientales y la apropiación local de compromisos globales, asumiendo responsabilidades para la construcción de comunidades sostenibles, fortalecer e impulsar su participación en la gestión ambiental, permitiendo despertar conciencia de la importancia de su participación y liderazgo en los temas socio- ambientales, agrupando a más de 5000 niños, niñas, adolescentes y jóvenes. Decreto Ley 267 de 2000, se crea la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana de la CGR, con el objetivo fundamental de afianzar la participación ciudadana en el ejercicio del control y vigilancia fiscal. La Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana promueve y desarrolla el control ciudadano a través del Control Fiscal Participativo, entendido éste como la alianza entre los órganos responsables del control fiscal y la ciudadanía para proteger lo público. Crea la escuela de Derechos Humanos: esquemas de atención previstos para las niñas y los niños en condición de desvinculación de grupos armados al margen de la ley. Participó en el diseño, validación, implementación y evaluación de consulta a Niños, Niñas, Adolescentes y Jóvenes sobre el avance en la garantía de sus derechos, implementada en el X Encuentro de Gobernadora y Gobernadores en Santa Marta y actualmente en la Rendición Pública de Cuentas en los Departamentos del país. Apuestas pedagógicas en la formación de una cultura ciudadana de Ciencia, Tecnología e Innovación desde la infancia, generando transformaciones de realidades sociales y culturales. Soporte para las elecciones de los consejos municipales de juventud. Garante de las elecciones. Implementación de voto electrónico. A través de la gestión de algunos Procuradores Judiciales de Familia se ha impulsado el derecho de ser escuchados, en el marco de las discusiones dadas en los Consejos de Política Social, (Departamentales y Municipales) , así como a través de los Consejos de Juventud. Incidencia para que Gobernadores y Alcaldes, para que integren los consejos departamentales, distritales, municipales y locales de juventud, la participación y concertación con los jóvenes en los planes de desarrollo juvenil, el reconocimiento a los jóvenes como los actores sociales de la política pública nacional de juventud de manera incluyente y sin discriminación alguna. El Ministerio tiene como misión: “Formular y poner en marcha la política cultural, liderar el Sistema Nacional de Cultura y fomentar la creación, preservación, valoración y acceso a las diversas manifestaciones culturales, para contribuir a la calidad de vida y a la convivencia de los colombianos” para lo cual se ha propuesto “En el 2012, a través del liderazgo efectivo del Sistema Nacional de Cultura , el Ministerio de cultura logrará: El reconocimiento de la cultura y del deporte como pilares fundamentales del desarrollo económico y social del país. La consolidación de una ciudadanía democrática cultural. La promoción y la difusión de las diversas manifestaciones culturales a nivel nacional e internacional. Con ello se propende dotar de herramientas a niños, niñas, adolescentes en el reconocimiento de su identidad cultural como motor de desarrollo y su participación efectiva en su entorno y en todo aquello que les motiva, afecta y beneficia. Este Ministerio se encarga de crear programas que ayuden al crecimiento y aprendizaje de los estudiantes por medio de nuevas tecnologías, así mismo por medio de este Ministerio se impulsa la idea de crear secciones para niños en cada una de las páginas web oficiales, con el fin de fomentar la participación de niños y jóvenes (ámbito de información) Desde 1950, UNICEF cuenta con una sede oficial Colombia, la cual ha contribuido en el desarrollo de programas y proyectos que beneficien a la niñez, en especial a los grupos más pobres del territorio nacional. Ha promovido diversas experiencias de participación infantil y adolescente: desde el Mandato por la Paz en Colombia, hasta elecciones infantiles en México, con una intención pedagógica en torno a los derechos del niño (Adorna, 1998), donde millones de niños y jóvenes concurrieron en la misma fecha de las elecciones parlamentarias a depositar un voto ciudadano por la paz, en urnas especiales dispuestas para este fin. También debe destacarse su participación con voz activa en la asamblea ciudadana por la paz que creada para discutir los temas centrales de los eventuales acuerdos con grupos armados (Adorna, 1998, pág. 29). Actualmente apoya los procesos de participación de niños, niñas y adolecentes en el marco de la Estrategia Hechos y Derechos, especialmente en los encuentros de gobernadores, la rendición pública de cuentas y la formulación de políticas públicas territoriales. Tiene una línea transversal de participación infantil y adolescente en sus programas que se refleja en las acciones de apoyo al gobierno nacional para la atención a niños y niñas desvinculadosdel conflicto y en riesgo de reclutamiento, La OIM también ha apoyó el Programa “Los Jóvenes Tienen la Palabra” del ICBF. En su pasado Plan de Acción enfatizó en el fortalecimiento del derecho a la participación en las Américas. El Proyecto "Promoción y Protección de los Derechos de la Niñez en el Sistema Ineramericano" desarrolló un estudio sobre el estado de la participación infantil y adolescente en Colombia, acompañó la elaboración del primer informe país de infancia y adolescencia 2010, facilitó la formación de agentes públicos y de la sociedad civil para promover la participación, así como instrumentos para la formulación de políticas públicas con participación infantil y adolescente. Apoyo a la construcción colectiva de una propuesta para la reforma a la ley de juventud nacional. Apoyo de la estrategia Golombiao Brindar asistencia técnica para la consolidación de la mesa interpartidista de juventud, de la cual depende que los jóvenes organizados en partidos y movimientos políticos incidan en la toma de decisiones públicas nacionales y territoriales. Brinda asistencia técnica para formar a los consejos municipales de juventud y a lideres juveniles, a través del programa lideres transformadores, que esta en asocio con la Corporación Andina de Fomento CAF. Asistencia Técnica Nacional y Territorial en información, sensibilización y acompañamiento sobre la ley 1098 de 2006 para la garantía de los derechos de niños, niñas, adolescentes, iniciando con procesos de registros de identidad con esta población con el fin de garantizar el ejercicio y derecho a la participación Mecanismo que contribuye a reducir la pobreza y promover la equidad. En su Plan Operativo se encuentran acciones tendientes a potenciar la participación de niños, niñas, adolescentes y jóvenes del territorio nacional. Promueve: - Encuentros de Alcaldes y Gobernadores “Declaratorias de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes” - Rendición Pública de Cuentas para la garantía de los derechos de niños, niñas, adolescentes y jóvenes. En desarrollo 2010-2011 - Políticas de infancia, adolescencia y juventud en Departamentos y Municipios. “…espacio de diálogo entre gobernantes y niños, niñas, adolescentes y jóvenes, de diferentes lugares del país, con el fin de que sus voces sean escuchadas y tenidas en cuenta…” Procesos liderados por los niños, niñas, adolescentes y jóvenes de todo el país, apoyada por algunas entidades del Estado y agencias de cooperación internacional en donde se promueve el derecho a la participación, y se comparten las experiencias de todo el país. Espacio de diálogo, reflexión, intercambio de experiencias y conocimientos, promueve la comunicación y el diálogo para el reconocimiento, identificación y definición de las problemáticas socio-ambientales y la apropiación local de compromisos globales, asumiendo responsabilidades para la construcción de comunidades sostenibles, fortalecer e impulsar su participación en la gestión ambiental, permitiendo despertar conciencia de la importancia de su participación y liderazgo en los temas socio- ambientales, agrupando a más de 5000 niños, niñas, adolescentes y jóvenes. 37 6. Cadena de resultados El problema en materia de participación se acotó poblacional y temáticamente. Se centró en el ciclo de vida Adolescencia para tratar de armonizar la acción de ICBF y del Programa Presidencial Colombia Joven. Además para hacer sinergia con los proyectos de la Contraloría General de la República que promueven la veeduría a acciones públicas en alumnos de grados 9º, 10º y 11º, y que a su vez se articula con el programa Eduderechos del Ministerio de Educación Nacional. Temáticamente se concentró en la participación en el ámbito de las políticas públicas, como un ámbito de más fácil seguimiento19 y de oportunidad en Colombia dados los espacios promovidos por la Estrategia Hechos y Derechos en la rendición pública de cuentas de los alcaldes y gobernadores, en los encuentros de gobernadores y en las políticas territoriales de infancia, adolescencia y juventud. También se acordó que se entendería la participación significativa como aquella en la que los niños, niñas y adolescentes son informados sobre los asuntos a abordar, pueden emitir opinión, son escuchados por un interlocutor válido, y finalmente su aporte incide en las decisiones finales. Como se dijo anteriormente, los indicadores finales, intermedios y productos son una propuesta del grupo de trabajo para su complementación y ajuste. Las metas deben ser establecidas por el país, y los métodos de recolección de información para el seguimiento a las mismas deben ser explorados por el grupo. Tabla 16: Resultado final Resultado Indicadores Meta asociada al resultado Línea base De acuerdo con el principio de universalidad y de enfoque diferencial, todos los y las adolescentes habrán tenido la oportunidad de participar significativamente en el ciclo de las políticas públicas (formulación, ejecución, seguimiento y evaluación), en los ámbitos local, departamental y nacional. Porcentaje de políticas públicas en las que se llevan a cabo estrategias de promoción de la participación de niños, niñas y adolescentes. % en periodo constitucional Y Valor ref. Porcentaje del presupuesto de inversión destinado a promover la participación de los niños, niñas y adolescentes X% año T Valor ref. Porcentaje de políticas de infancia y adolescencia territoriales con participación significativa de adolescentes en su formulación. % en periodo constitucional Y Valor ref. Porcentaje de políticas de infancia y adolescencia territoriales en los cuales participan adolescentes en su seguimiento y evaluación. % en periodo constitucional Y Valor ref. Porcentaje de planes de desarrollo territorial con participación significativa de adolescentes en su % en periodo constitucional Y Valor ref. 19 Es un ámbito con mayores posibilidades de medición que otros como el familiar o el institucional. 38 Resultado Indicadores Meta asociada al resultado Línea base Porcentaje de planes de desarrollo territorial con participación significativa de adolescentes en su seguimiento y evaluación. % en periodo constitucional Y Valor ref. formulación. Como resultados intermedios, se proponen los siguientes: Tabla 17: Resultados intermedios Partes interesadas Resultado intermedio Indicadores Meta Línea base Titulares de Los adolescentes acuden a Número de adolescentes # año T derechos espacios de participación registrados en espacios de significativa (Espacios de participación formulación y seguimiento de políticas de infancia y adolescencia y de planes de desarrollo) Garantes de Las autoridades Derechos territoriales reconocen a los adolescentes como interlocutores válidos en la formulación de políticas y planes Porcentaje de entidades X% territoriales que T implementan de manera permanente por lo menos un espacio de participación significativa valor referencia año valor referencia Nota: Los espacios incluyen consejos, grupos de trabajo, redes, mesas, asambleas, cabildos, consejos de juventud, consejos comunitarios afrocolombianos Coordinación Plan de acción de la Mesa % de valor interinstitucional para la Nacional de Participación ejecución referencia promoción y protección implementado a año T al año T del derecho a la participación 39 En relación con los productos, la Mesa SUIN recomendó involucrar al Ministerio de Trabajo y a Coldeportes a la Mesa Nacional de Participación y revisar las experiencias en desarrollo en el país por parte de entidades territoriales y agencias de cooperación internacional que complementan la acción programática. Colombia Joven propuso incluir indicadores de seguimiento que estimulen el control social a políticas públicas por parte de adolescentes y jóvenes. Para ello recomendó revisar los ejercicios de auditoría que están realizando grupos juveniles a algunas políticas públicas, como es el caso de los Servicios Amigables de Salud y los programas de alimentación escolar. Tabla 18: Productos Productos Indicador Meta Los y las adolescentes conocen Porcentaje de adolescentes con su derecho a participar conocimientos de su derecho a la x% significativamente participación significativa. Nota: Este implica ser informados, Resultados competencias emitir opinión, ser escuchados e incidir en ciudadanas las decisiones que se toman respecto de temas que son de su particular interés e % de establecimientos incumbencia. educativos que implementan procesos de participación ciudadana escolar (SUIN) Línea Base año valor T referencia x% nivel alto (?) Meta Mineducación Los servidores públicos Número de servidores con # año T conocen el enfoque de derechos experiencia y/o formación y participación en infancia y acreditada y/o en curso adolescencia valor referencia valor referencia Operación permanente de Número de espacios operando Ejemplo: 12 valor espacios de participación permanentemente consejos de referencia significativa de adolescentes. juventud a diciembre 2012 Orientaciones metodológicas Paquete metodológico y # municipios valor para el desarrollo de los formativo difundido entre a año T referencia procesos de participación autoridades territoriales significativa 40 La cadena de resultados de participación construida hasta el nivel de producto se presenta en el Gráfico a continuación. Gráfico 8: Cadena de Resultados Participación Adolescente en Políticas Públicas 41 IV. Observaciones y recomendaciones para la continuación del proceso de construcción de las cadenas por parte de la Mesa SUIN Algunas entidades se reconocen claramente como las responsables del logro de resultados, pero no reconocen suficientemente la participación de otras entidades y sectores en el logro de los mismos. Sectores tan fuertes y estructurados como salud y educación, o entidades con una función puntual como la Registraduría General del Estado Civil, tienden a percibirse como autosuficientes, sin embargo, al revisar las causas de los problemas y las acciones para su solución, se evidencia la necesidad de trabajar articuladamente con otros sectores. Este es un elemento que se trabajó favorablemente en el taller de la Mesa SUIN, y que es importante seguir reforzando en el marco de la Mesa. La comprensión por parte de algunas entidades sobre la necesidad de trabajar articuladamente apenas inicia. Esta comprensión en general supone un cambio de prácticas en concertación, armonización de intervenciones, coordinación, que igualmente debe ser estimulado desde la Mesa SUIN. Hay entidades que apenas están reconociendo su rol frente al logro de la garantía de los derechos de la niñez, así tengan un mandato legal explícito. Es importante que la Mesa acompañe a estas entidades para que conozcan experiencias que orienten la puesta en práctica de acciones orientadas a la infancia y a la adolescencia. La construcción de cada cadena de resultados tiene una dinámica diferente marcada por las particularidades del sector. Es útil considerar que cada caso tiene complejidades distintas, espacios de concertación en diferentes niveles de la administración del Estado, resistencia o disposición al trabajo interinstitucional, familiaridad con medición cualitativa o cuantitativa, entre otras. Es clave prever esos factores, y procurar ceñirse a la ruta de construcción de las cadenas con el fin de allegar la información necesaria para la estructuración completa de las mismas, superando las dinámicas propias de cada entidad o sector. Es estratégico definir una institución líder para la construcción de cada cadena de resultados. La designación debe depender del grado de incidencia de esa entidad sobre el resultado esperado, a partir de la revisión de sus obligaciones. Adicionalmente, deben involucrarse al ejercicio las demás entidades que incidan en el resultado, ya que todas harán parte de la estrategia programática gestionar el logro del mismo. El análisis de capacidades de todas las entidades será importante para identificar aspectos que deban ser fortalecidos para conseguir el objetivo propuesto, ya que frecuentemente se encontrarán “brechas en la gestión” derivadas de la capacidad de las entidades en generar sus productos, además de los problemas de dispersión de actividades. La importancia de los productos no es menor en este ejercicio. Son la base de la estrategia de intervención para el logro del resultado esperado. En ese sentido es importante hacer una mirada crítica y profunda a las intervenciones de las entidades involucradas, que llegue hasta la revisión de las actividades y los insumos. Es necesario establecer con claridad si el conjunto de intervenciones aportan suficientemente al logro del resultado. Y si no es así, revisar los aspectos que deban reforzarse, y negociar los ajustes necesarios con las autoridades políticas y financieras correspondientes. 42 Finalmente, como se mencionaron los participantes en la reunión de la Mesa SUIN del 24 de mayo de 2012, la las cadenas de resultados: - Puede ser la bitácora para concertar planes con entes territoriales y nacionales, Deben ser un referente para los planes de desarrollo territorial. Deben ser incluidas en las agendas de los Consejos de Política Social nacional y territorial, Incluso sin haber sido terminadas en su totalidad, pueden ser usadas para tomar decisiones a corto plazo. Deben usarse como instrumento de negociación de acciones y recursos con los consejos de gobierno y de política social en el nivel territorial, y con el Consejo de Ministros y el Consejo de Política Social en el nivel nacional. 43 V. Ruta y herramientas metodológicas para el desarrollo de cadenas de resultados con enfoque de derechos de la niñez En la presente sección se expone la ruta secuencial para continuar el desarrollo de las cadenas de resultados para la garantía de derechos de la niñez y la adolescencia. La ruta está diseñada para facilitar el proceso en cabeza de la Dirección del Sistema Nacional de Bienestar Familiar del ICBF, como entidad que lleva la Secretaría Técnica de la Mesa SUIN y la entidad líder de cada cadena, con la participación concertada de las entidades corresponsables en su logro. La ruta incluye herramientas metodológicas que apoyan cada etapa de la misma. Cabe anotar que si bien está planteada en términos de pasos lineales para propósitos pedagógicos, en la práctica constituye el referente de un proceso iterativo, que se afina de manera progresiva. 1. Diseño del modelo lógico El modelo lógico constituye una manera sistemática y sintética de presentar las relaciones entre los insumos y las actividades planeadas para su transformación en productos; y los resultados e impactos que se espera lograr como consecuencia de la generación de dichos productos. Articula la función de producción institucional con los objetivos de política que se espera alcanzar. Por tanto, representa la cadena de resultados desde el nivel de insumos hasta el de impacto, tal como se muestra en la siguiente ilustración20. Ilustración 1: El modelo lógico y su representación en la cadena de resultados Impactos Resultados •Efectos largo plazo (cambios permanentes en bienestar) •Efectos (cambios en bienestar o comportamiento) mediano- corto plazo Productos •Bienes y servicios entregados a beneficiarios Actividades • Gestión para transformar los insumos en productos Insumos •Recursos financieros, materiales y humanos El modelo lógico es el referente inicial de cada cadena de resultados a construir, tras un proceso de discusión y concertación de las entidades de la Mesa SUIN con mayor responsabilidad sobre su gestión, y la participación de otras entidades no vinculadas que se 20 Definición basada en ASPA Center for Accountability and Performance: Performance Measurement Concepts and techniques workbook. 2003 44 identifiquen en el ejercicio como corresponsables con el fin de hacerlas copartícipes de su logro. 1.1. Identificación del resultado final El resultado final representa el cambio deseado en la función objetivo de bienestar de la intervención de política en cuestión, siendo el nivel superior de la cadena de resultados21. La identificación del resultado final de cada cadena de resultados se apoya en los siguientes pasos, conducidos por las entidades de la Mesa SUIN que participan en la categoría de derechos objeto de análisis. Es decir, para cada categoría se desarrollan las cadenas de resultados que se estimen necesarias por su carácter estratégico, apoyándose en las siguientes preguntas. a. Relevancia y correspondencia del resultado con la perspectiva de derechos22: ¿Qué derechos asociados al resultado no están siendo cumplidos y por tanto demandan atención prioritaria? ¿Qué cambios sostenibles positivos se pueden alcanzar en las vidas de los titulares de derechos con este resultado? ¿Qué derechos serán respetados, protegidos y/o cumplidos como consecuencia? ¿Gracias a este resultado serán respetados, protegidos y/o cumplidos los derechos de grupos vulnerables? (eg. niños y niñas en situación de discapacidad, niños indígenas.) b. Nivel de prioridad política del resultado: ¿Existen objetivos nacionales o sectoriales declarados asociados al resultado? ¿Se han hecho apuestas políticas que requieren mejorar el desempeño del Gobierno en el resultado en cuestión? ¿Existe el marco legal necesario para sustentar la gestión del resultado? ¿Corresponde a compromisos internacionales de país (eg. Objetivos de Desarrollo del Milenio)? c. Dependencia de otros resultados: Entre más dependa un resultado de otros resultados asociados, necesarios como condiciones para su logro, es más probable que pueda ser considerado como resultado final o superior de la cadena. 21 Si bien en principio puede corresponder a un impacto tal como se define en el modelo lógico, el enfoque de las cadenas de resultados para la garantía de los derechos de la niñez y la adolescencia privilegia un alcance de corto y mediano plazo consecuente con el nivel de resultado. De ello se desprende el tratamiento dado al nivel superior. 22 Basado en la propuesta del Centre for Intercultural Learning, Canadian Foreign Service Institute. Québec. 2010 Pp 75 – 77. 45 1.2. Identificación de los responsables institucionales principales Los derechos son indivisibles y la acción para su protección o restitución debe ser integral, lo cual a su vez supone un trabajo interinstitucional. Por ello es necesario identificar el conjunto de actores institucionales que juega un papel activo en el logro de un resultado final esperado. Por ejemplo, diferentes áreas de una entidad, diferentes entidades, e incluso otras partes interesadas no estatales. En el conjunto inicialmente identificado, se debe diferenciar a aquellos que tienen mayor incidencia y por ende deben ser involucrados tempranamente en el ejercicio de cadenas de resultados. Los demás deben ser tenidos en cuenta para incluirlos en la estrategia programática, para gestionar el logro del resultado y ante todo, para ganar su condición de aliados alineados en términos de los resultados de la cadena desarrollada. En esta etapa, la identificación se concentra en dos niveles: i) la entidad líder; ii) las entidades corresponsables de mayor incidencia. Esta acción es adelantada por las entidades de la Mesa SUIN que participan en la categoría de derechos para la cual previamente se han identificado los resultados finales de las cadenas a desarrollar. Entidad líder: Para cada resultado final, las entidades de la Mesa acuerdan la entidad líder, la cual tiene mayor incidencia y responsabilidad en el logro del resultado final, por lo cual es la principal responsable de gestionar el resultado en el gobierno nacional. En su condición de liderazgo, esta entidad promoverá la coordinación, complementariedad y subsidiariedad de las diferentes entidades garantes de derechos para su gestión alineada y enfocada en el logro de las metas de la cadena de resultados. Entidades corresponsables: A su vez, las entidades de la Mesa acuerdan cuáles entidades tienen también responsabilidades e incidencia destacadas, al igual que capacidad de gestión adecuada para dinamizar el logro del resultado final como apoyo directo a la entidad líder. Esta se definen como corresponsables principales. 1.3. Definición de hipótesis causales asociadas al resultado final La entidad líder y las entidades corresponsables principales analizan la situación actual asociada al resultado final de la cadena, identificando el problema o problemática principal en torno a este, así como sus causas prioritarias. Este ejercicio se nutre de evaluaciones y estudios realizados así como de registros históricos de indicadores y estadísticas relacionados con el resultado en cuestión, incluyendo análisis de efectividad de las políticas previas diseñadas para su solución. Igualmente se puede apoyar en herramientas sencillas y probadas de identificación de problemas, como el Árbol de problema.23 Las preguntas orientadoras del análisis del problema desde la perspectiva de derechos son: 23 Esta herramienta se denomina también diagrama de causa - efecto. Identifica un problema central, sus causas y los efectos que genera. Su elaboración implica 3 fases: i) identificación del problema central que afecta el logro del resultado final (tronco del árbol); ii) identificación de efectos generados por el problema central (ramas); iii) Identificación de causas del problema central (raíces). 46 ¿Cuáles son los derechos que están siendo incumplidos, cumplidos de manera débil o activamente reprimidos? ¿Qué causas afectan la realización de estos derechos?; ¿son estructurales o coyunturales? ¿El incumplimiento de los derechos se presenta especialmente en algún grupo marginado? Para ello se puede utilizar como guía los 12 objetivos de política establecidos en el Plan Decenal de Niñez y Adolescencia o los 44 artículos de la Ley 1098 de 2006. El conjunto de causas principales se clasifican y formulan como hipótesis causales con el fin de traducirlas o reformularlas en la siguiente etapa en términos de condiciones deseadas que ayudarán a lograr el resultado final esperado. 1.3. Traducción del problema y sus causas en condiciones deseadas de la cadena de resultados Como se ha mencionado, las hipótesis causales son el principal referente para reformular las causas del problema en términos de resultados y productos que conformarán la cadena de resultados. De A Causa Condición deseada (Condición negativa que contribuye a generar el problema y por ello impide el logro del resultado Condición positiva que soluciona en parte el problema y por ello contribuye al logro del resultado A su vez, los resultados y productos se asocian a los sujetos de derechos y a los garantes de derechos, quienes representan a dos de la tres las categorías genéricas de las partes interesadas respecto a la gestión y logro de resultados de la cadena en desarrollo (ver recuadro). Sujetos de Derechos: Ley 1098. Artículo 3°. “Sujetos titulares de derechos. Para todos los efectos de esta ley son sujetos titulares de derechos todas las personas menores de 18 años”1. Garantes de Derechos: Ley 1098. Artículo 2°. La garantía y protección de los derechos corresponde a la familia, la sociedad y el Estado. Puntualizando en el Estado, son garantes las instituciones que tienen competencias frente a la promoción y protección de los derechos de la niñez. El Artículo 204 de la Ley establece responsabilidad directa del diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas públicas de infancia y adolescencia en el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes. La familia y la sociedad son actores no estatales que por tener una relación de poder con los titulares de derechos, tienen la responsabilidad de respetar y promover sus derechos.1 Facilitadores de capacidad1: Son otras partes interesadas con capacidad de fortalecer, tanto a los garantes, como a los titulares de derechos. Por ejemplo, ONGs, cooperación internacional sector privado. 47 Con este propósito, se realiza un análisis de correspondencia entre las condiciones deseadas y los niveles del modelo lógico (ver Ilustración 1 pg.44) descritos a continuación. a. Correspondencia con resultados asociados al resultado final En principio, la condición puede corresponder a un resultado que contribuye directamente en el logro del resultado final, denominado resultado asociado. En este nivel el resultado representa un cambio positivo en el bienestar de los sujetos de derechos como consecuencia de una intervención de política, siendo a su vez un condicionante del logro del resultado final24. En el análisis de dependencia para la identificación del resultado final estos resultados se identifican como determinantes inmediatos de su logro, pudiendo corresponder incluso a un derecho. Por ejemplo, ver cadena de resultados de mortalidad materna y sus resultados asociados. b. Correspondencia con resultados intermedios Los resultados intermedios se asocian al comportamiento, conocimiento o hábitos de los beneficiarios (sujetos y garantes), los cuales cambian como consecuencia de una intervención25. Por ejemplo, ver cadenas de resultados de mortalidad materna, brechas en la educación y participación adolescente. Los resultados intermedios constituyen un paso previo al logro de resultados asociados y en últimas al final. Es decir, en sí mismos no constituyen un cambio en el bienestar de los sujetos de derechos pero su logro probablemente se traducirá en el logro de resultados, siendo condición necesaria de estos. La calidad del servicio se considera un tipo especial de resultado intermedio. Algunas preguntas clave para apoyar el análisis de correspondencia entre las condiciones deseadas y los resultados intermedios desde la perspectiva de derechos son:26 ¿Qué cambios en el comportamiento o la práctica permitirá al titular de derechos proteger y ejercer mejor sus derechos? ¿Qué cambios en el comportamiento o la práctica permitirá al garante de derechos cumplir mejor con sus obligaciones? c. Correspondencia con productos Los productos son los bienes, servicios o infraestructural finales, entregados a los beneficiarios; si bien se puede incluir en este nivel, y en menor medida, productos intermedios considerados estratégicos para la gestión efectiva de los garantes de derechos (eg. sistemas de información, o bienes y servicios clave para el fortalecimiento institucional). 24 The Urban Institute. Hatry, Harry. “Performance measurement getting results”. Washington, 2006. Ibid. pp 18-21 26 Centre for Intercultural Learning, Canadian Foreign Service Institute. Québec. 2010 Ibíd. Adaptado para SUIN. Pp 75 – 77 25 48 Algunas preguntas clave para apoyar el análisis de correspondencia entre las condiciones deseadas y los productos desde la perspectiva de derechos son27: Para titulares: (sic)“¿Conducirán los productos a cambios sostenibles en la capacidad de los titulares de derechos para exigir o ejercer sus derechos? Para garantes: (sic) “¿Conducirán los productos a cambios sostenibles en la capacidad de los garantes de derechos para cumplir con sus obligaciones? Tras el anterior ejercicio se completa la estructura básica de la cadena de resultados en los niveles de resultado final, resultados asociados, resultados intermedios y productos; la cual será completada y validada en las siguientes etapas de desarrollo28. 1.4. Mapeo ampliado de las entidades corresponsables del logro de los resultados En este momento, y con base en la estructura básica de la cadena de resultados ya definida, la entidad líder y las corresponsables principales elaboran el mapa completo de entidades que intervienen en el logro de los productos y resultados de la cadena. En él se incluye a entidades nacionales y territoriales clave para el desarrollo de la estrategia programática que sustenta la cadena. Estas entidades se constituyen en foco de alineación progresiva desde la Mesa SUIN, para “ganar” su condición de aliados en el logro de resultados priorizados. Para el conjunto mapeado, es primordial establecer capacidades existentes y necesarias para lograr los productos y resultados, con el fin de identificar áreas prioritarias de fortalecimiento institucional a ser incluidas en la estrategia programática. Tres áreas en las que se pueden clasificar las capacidades son29: Motivación: ¿El garante de derechos siente obligación en desempeñar el rol que le ha sido asignado legalmente? “¿Tiene una buena comprensión de sus responsabilidades? Si no es así, ¿Por qué no?” Autoridad: El garante de derechos tiene un mandato claro frente al resultado? ¿Cuenta con la legitimidad para hacerlo? Recursos: “¿Dispone el garante de derechos/portador de responsabilidad de los recursos humanos, organizacionales y financieros para desempeñar el rol acorde con la obligación? ¿Tiene las destrezas y los conocimientos para hacerlo? Si no es así, ¿qué hace falta?”30 2. Selección de indicadores La estructura básica de la cadena de resultados es el referente para identificar indicadores asociados a cada nivel de la misma. Es decir, los resultados deben ser traducidos en un grupo de indicadores de desempeño clave para dar cuenta de su logro. 27 ibid. Pp 78 y ss. Se debe aclarar que los niveles de insumos y actividades del modelo lógico son referentes implícitos para el diseño de la cadena de resultados, pero por definición no se incluyen de manera expresa en la misma. 29 Ibíd. P 45. Adaptado para el SUIN. 30 Ibíd. P 45. 28 49 Los indicadores desempeño se definen como: Métrica de alto nivel empleada para simplificar información compleja y así apuntar al estado general de un fenómeno. Sirven para comunicar tendencias generales y usualmente se emplean en el nivel de planificación programática para mostrar progreso hacia el logro de metas Métrica de alto nivel empleada para simplificar información compleja y así apuntar al estado general de un fenómeno. Sirven para comunicar tendencias generales y usualmente se emplean en el nivel de planificación programática para mostrar progreso hacia el logro de metas (cita. Project management training and resources-Visitask) Los indicadores objeto de selección corresponden a los siguientes niveles, con énfasis en resultados, resultados intermedios y productos: Ilustración 2: Tipos de indicadores objeto de selección Impacto Mide los efectos permanentes … que reflejan una mejora general del bienestar en el largo plazo. (titulares de derechos) Resultado Mide los efectos directos positivos generados por una intervención sobre una variable de bienestar (titulares), comportamiento o hábitos ( titulares y garantes) en el corto y mediano plazo. Producto Cuantifica los bienes y servicios finales producidos o provistos a los titulares; o intermedios estratégicos para la gestión del garante Una vez se identifica un conjunto de indicadores potenciales para cada nivel del modelo lógico se procede a realizar un ejercicio de validación y priorización de los mismos, conducente a un nuevo conjunto (posiblemente reducido en número) que se asociará a la cadena. A continuación se presentan las herramientas metodológicas de este ejercicio. 50 2.1 Validación y priorización de indicadores El ejercicio de validación y priorización debe conducir a un conjunto de indicadores de calidad, tal y como se presenta en la siguiente ilustración. Ilustración 3: Calidad de los indicadores Calidad C Confiabilidad: grado de estabilidad y consistencia en el tiempo y el espacio del enfoque Validez: grado en que los datos miden clara y directamente el desempeño del objeto de seguimiento V O Oportunidad: Frecuencia, actualidad y relevancia del proceso de recolección y análisis de los datos 55 55 Para ello, el análisis CREMA se realiza a cada indicador candidato identificado31. Este análisis involucra los criterios deseables de un buen indicador. A continuación se presenta la descripción detallada de cada criterio: Tabla 19: Análisis CREMA de indicadores Criterio C R E M A Descripción Pregunta de chequeo El indicador es preciso e inequívoco en la medición, es ¿El indicador da cuenta exacta del objeto de decir entendible. seguimiento? Relevancia El indicador refleja una dimensión importante del logro u ¿El indicador brinda evidencia del objetivo esperado? objetivo definido. Es apropiado al tema en cuestión, por ende provee información sobre la esencia del objetivo que se quiere medir. Económico Los datos requeridos para generar el indicador están ¿La relación beneficio-costo del indicador es disponibles o se pueden obtener a un costo razonable; el favorable? beneficio de su gestión es mayor a su costo. Medible La medición del indicador es factible; se puede establecer ¿El valor del indicador es inmune a cálculos la unidad o unidades de medida involucradas, así como la discrecionales o a manipulación? meta que permita valorar el logro. A su vez, está abierto a validación independiente. Adecuado El indicador aporta una base suficiente para evaluar el ¿El indicador es factible de ser desagregado para dar desempeño cuenta del cumplimiento del enfoque de Derechos? (Ej. por etnia, edad, sexo, urbano/rural) Claridad 31 Del acrónimo CREAM en inglés introducido por Schiavo-Campo (1999). Ver el libro Diez pasos hacia un sistema de seguimiento y evaluación basado en resultados. Jody Kusek y Ray Rist. (2005)Banco Mundial. 51 2.2. Definición de la estructura de los indicadores Para el conjunto priorizado de indicadores se define su estructura, a partir de la cual se diseñarán sus fichas técnicas (hojas de vida). La estructura se compone de los siguientes elementos: Ilustración 4: Estructura de los indicadores (1) Atributos variables algoritmos Indicadores Los atributos son las dimensiones de análisis relativas a las variables. Son catálogos de información complementaria necesaria para la presentación de los datos a los usuarios, como por ejemplo: zonas, etnias, grupo etario, sexo. En el enfoque de derechos son por lo tanto neurálgicos, debiendo la desagregación ser adecuada. Las variables son los aspectos cuantificables o medibles de los objetos o eventos a analizar; se representan por valores detallados o datos. Los algoritmos representan las fórmulas de cálculo que relacionan las variables para obtener un valor de indicador. Como se ha mencionado, los indicadores son representaciones cuantitativas para medir el cambio de una variable con respecto a otra y referidos a metas se denominan de desempeño. Ilustración 5: Estructura de los indicadores (2) unidad línea de base Meta (t) frecuencia Los elementos restantes de los indicadores se asocian al proceso de medición y la estimación de metas. La unidad corresponde a la medida para el conteo del valor del indicador 52 La línea de base es la información que proporciona datos al comienzo del período de seguimiento o inmediatamente antes del mismo. Su definición es determinante para: Aprender sobre los últimos niveles y pautas de desempeño con referencia al indicador Determinar el nivel objetivo de la meta a definir Medir los logros en cualquier política, programa o proyecto posterior. La meta representa el valor planeado del indicador que se quiere alcanzar en un plazo establecido. Por último, la frecuencia determina la periodicidad de medición del indicador. 3. Validación del esquema básico de gestión de información La estructura del indicador se sustenta en un esquema de gestión que garantice su confiabilidad, oportunidad y validez. Considerando que la mayoría de los indicadores priorizados son gestionados por alguna entidad se recomienda realizar los siguientes pasos de validación del esquema básico de gestión de información. A partir de este esquema la entidad líder podrá apoyar la gestión de información de la cadena de resultados y apoyar su labor gerencial. En el caso de indicadores nuevos, el esquema básico propuesto se deberá desarrollar parcial o totalmente. a. Confirmar la confiabilidad y oportunidad de las fuentes de información La confiabilidad está directamente asociada al grado de sistematización en la gestión del indicador. Los indicadores validados internacionalmente son más confiables por su uso generalizado, consistencia metodológica y disponibilidad en el tiempo. La existencia de sistemas de información y seguimiento en la(s) entidad(es) que los generan apoya lo anterior, además de garantizar su oportunidad o disponibilidad cuando se requiere. b. Confirmar el método de obtención de los datos. Se debe verificar la validez del método de obtención de datos para evitar interpretaciones ambiguas o imprecisas. c. Identificar los responsables de generación, procesamiento El ejercicio también debe precisar los responsables de generación y procesamiento de los indicadores, como referentes clave para la gestión de la cadena de resultados. d. Definir responsables de análisis y reporte Por último, se debe definir los responsables de análisis y reporte, preferiblemente en la entidad líder para efectos del gerenciamiento de la cadena de resultados. 53 La siguiente tabla de chequeo complementa el análisis anterior. Tabla 20: Elementos del esquema básico de gestión de información Indicador Fuente datos de Método de obtención de datos Quién obtendrá, procesará y reportará los datos Frecuencia y costo de la obtención Dificultad de obtención 1 2 4. Definición de metas Tras la priorización técnica de indicadores, definición de su estructura y esquema de gestión de información el ejercicio se centra en su alcance político a través de la definición de metas para cada indicador de la cadena de resultados. Las metas identifican de manera precisa y cuantificable los resultados esperados correspondientes a los objetivos, así como los bienes y servicios provistos. Las metas permiten responder a las siguientes preguntas: ¿Para quién? (Beneficiarios) ¿Dónde? (Ubicación) ¿Cuánto? (Cambio esperado de variable objetivo) ¿Cuándo? (Marco temporal de la intervención) Las metas definidas deben: Corresponder con las prioridades y objetivos de política Contribuir al logro del resultado final de la cadena respectiva (lógica vertical) Ser realistas y plausibles, pero igualmente tener un sentido de logro para la gestión. Comunicar el nivel de desempeño deseado y permitir enfocarlo hacia la mejora. Ser cuantificables Estar sustentadas en una estrategia de intervención 54 En términos esquemáticos la definición de la meta corresponde a la siguiente ecuación determinando el alcance de los productos y resultados de la cadena de resultados. Ilustración 6: Ecuación de la meta Línea base Valor de referencia – antes de la intervención + Nivel de mejora deseado Implica un nivel finito de insumos y actividades (asignación de recursos) = Objetivo de resultado Nivel deseado, factible de alcanzar en un plazo establecido 5. Revisión de la estrategia de intervención El nivel de realismo y viabilidad de las metas definidas en la cadena de resultados depende directamente de su sustento en una estrategia de intervención. Las metas de producto están directamente asociadas a los productos generados por la gestión de las entidades nacionales y territoriales corresponsables. Las metas de resultado son consecuencia atribuible en parte de la gestión. Dicha gestión define la estrategia programática que sustenta la cadena y por ello es condición necesaria para el logro de resultados. Por esta razón, el mapeo ampliado de las entidades corresponsables debe complementarse con un mapeo de sus intervenciones con el fin de determinar si son suficientes para alcanzar las metas o, por el contrario, existe una brecha en la gestión. Si lo último ocurre, se deberá revisar las metas e iniciar un proceso de ajuste programático, alineamiento y focalización de la gestión para cerrar gradualmente la brecha. La brecha en la gestión evidencia la atomización y débil lógica vertical de los proyectos ejecutados por las entidades corresponsables. Es decir, las intervenciones no están articuladas en función de los resultados de la cadena de valor como consecuencia de una desarticulación entre el nivel estratégico y el nivel táctico de la gestión. Superar la brecha exige a la Mesa SUIN y en especial a la entidad líder y corresponsables principales iniciar o fortalecer su labor estratégica de alineamiento de las intervenciones nacionales y territoriales en función del logro del resultado final de la cadena, sus resultados asociados, intermedios y productos asociados. La representación gráfica de la brecha se presenta a continuación. 55 Ilustración 7: Brecha en la gestión Nivel estratégico Políticas Estrategias Programas Resultados Bienes y Servicios (Productos) Proyectos Gestión Nivel táctico Actividades Recursos $ Nivel operativo Insumos Algunas preguntas guía para apoyar la revisión de la estrategia de intervención son: Las intervenciones institucionales (planes, programas, proyectos) son relevantes para el logro de resultados? ¿Las intervenciones institucionales son adecuadas para el logro de resultados? (suficientes, concurrentes, complementarias) ¿Existe el grado de coordinación y cooperación requerido? ¿Es significativa la contribución de otros sectores? La revisión de la estrategia debe llevar a un esquema de intervención como el siguiente. Ilustración 8: Esquema de la estrategia de intervención deseada control Nivel Operativo Ámbito de control de la Institución Procesos reglas Insumos Productos Resultados Impactos Nivel Interinstitucional Población Objetivo Nivel Directivo Planificación Estratégica Planificación Operativa y táctica Plan de Acción Efectos en el bienestar SUIN Plan de Desarrollo y Objetivos Misionales 56 6. Validación de la cadena de resultados y sus metas La validación de la cadena de resultados se apoya en un ejercicio conjunto entre entidad líder y entidades corresponsables principales en el cual se verifica la lógica vertical de esta. Para ello discuten las siguientes preguntas: ¿Los productos definidos en la cadena son relevantes para alcanzar las metas de resultados intermedios y resultados asociados? ¿Los resultados intermedios y asociados son relevantes para alcanzar las metas de resultado final? ¿Los productos definidos en la cadena son adecuados (suficientes) para alcanzar las metas de resultados intermedios y resultados asociados? ¿Los resultados intermedios y asociados son adecuados (suficientes) para alcanzar las metas de resultado final? ¿La estrategia de intervención es relevante y adecuada para el logro de metas en los niveles de resultado de la cadena? (retomando el análisis y revisión correspondientes a la estrategia de intervención del paso anterior) Finalmente, se realiza una validación de las metas, tras la cual se sellan los acuerdos políticos de las entidades responsables de su logro en la cadena de resultados. La validación de metas se apoya en la herramienta de análisis SMART, análoga al análisis CREMA en su aplicación. Tabla 21: Validación SMART de metas S Específica M Medible A Acordada La meta debe ser concreta, clara y sencilla de entender. El objeto de medición (el qué) debe ser explícito, al igual que el nivel deseado de desempeño o valor numérico de la meta. Si la meta no se puede medir, no se puede gestionar. La existencia de fuentes disponibles y confiables de medición, al igual que la claridad de la métrica a emplear, dan una señal inequívoca al tomador de decisiones sobre el grado de cumplimiento y éxito que se está alcanzando en el logro de un objetivo o prioridad de política. La concertación es un factor central para que la meta sea lograble, garantizando acuerdo sobre su nivel y relevancia respecto a los objetivos misionales y de política. Esto implica coordinación y gestión articulada en las intervenciones públicas y privadas 57 La meta debe lograr un equilibrio entre esfuerzo y capacidad institucional existente con sentido de logro. Mantener una tendencia histórica en un escenario sin intervenciones de política no implica esfuerzo alguno. En el otro extremo, plantear una meta que requiera capacidades técnicas, financieras y logísticas con las que no cuenta el gobierno ni que va a poder gestionar en el plazo de la meta, es igualmente irrealista. R Realista T Finalmente, la meta debe estar referida a un horizonte temporal Atada finito, reforzando su especificidad y complementando su realismo. temporalmente Finalmente, es importante destacar el sentido de las cadenas de resultados como un ejercicio político con sustento técnico y fundamento en el enfoque de derechos. La validación por tanto es técnica y política y debe ser concertada por las instituciones corresponsables de la cadena de resultados. En la validación se debe definir responsables institucionales que actuarán como gerentes de las metas correspondientes a los resultados y productos priorizados en las cadenas. Así mismo, los altos directivos de las instituciones, líder y corresponsables principales, deberán estar presentes en este espacio y refrendar en acuerdos de la Mesa SUIN a constituirse en bitácoras de gestión pública orientada al logro de resultados. 58 Bibliografía Asamblea General de las Naciones Unidas. “Convención de los Derechos del Niño”, 1989. ASPA Center for Accountability and Performance: Performance Measurement Concepts and techniques workbook. 2003 Banco Mundial. Morra, Linda G. y Rist, Ray. “The Road to Results”, Washington, 2009. Banco Mundial. Zall, Jody y Rist, Ray. “Diez pasos hacia un sistema de seguimiento y evaluación basado en resultados”. Washington, 2005. 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