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Medidas extraordinarias en materia de gasto de
personal de las Entidades locales: empleados para el
fomento del empleo local
Montserrat González Úbeda
Directora Económico-Administrativa del IMC
Ayuntamiento de Elche
1. INTRODUCCIÓN
Las siguientes reflexiones tratan sobre la posible aplicación del Real Decretoley 8/2010, de 20 de mayo (RDL 8/2010), por el que se adoptan medidas para
la contención del gasto de personal de las administraciones públicas, al
personal no permanente que las Entidades locales contratan para el desarrollo
de los programas de fomento del empleo y que son financiados mediante
subvenciones estatales o autonómicas.
La Administración local viene obligada a aplicar las disposiciones básicas
contenidas en el RDL 8/2010 a su personal funcionario, de tal forma que una
vez minoradas las retribuciones básicas y los complementos de destino —
siguiendo las reglas del RDL 8/2010—, la diferencia hasta llegar al objetivo
exigido de una media del 5 % del conjunto global de las retribuciones vigentes
a 31 de mayo de 2010, en términos anuales y con efectos de 1 de junio de
2010, se alcance con otros remedios propios. Asimismo, la masa salarial del
personal laboral, con efectos de 1 de junio de 2010, también ha de
experimentar la minoración del 5 por ciento de las cuantías de cada uno de los
conceptos retributivos que integran la nómina y que corresponda percibir según
los convenios colectivos que resulten de aplicación, a excepción de la paga
extraordinaria del mes de junio de 2010, que como a los funcionarios, no se
prevé la reducción prevista.
De ésta forma, las medidas extraordinarias que cada Entidad local establezca
para llegar al objetivo impuesto, las ha de adoptar en el marco de sus
potestades, realidad económico-financiera, régimen retributivo y la negociación
colectiva que garantice la eficacia de tal decisión.1.
Hay que tener en cuenta que todas las iniciativas tanto las prevenciones
directas contenidas en el RDL 8/2010 como las adicionales que se adopten,
tendrán como finalidad la disminución del gasto local de manera que el ahorro
generado contribuya a la consolidación fiscal.
1
Véase los comentarios publicados en la revista de estudios locales nº 131 de junio de 2010
sobre este tema (y www.cosital.es)
1
En éste escenario, entre las posibles opciones se podrían adoptar medidas
retributivas para cualquier otro personal que pudiera estar inicialmente fuera de
las previsiones del presupuesto. Así, por ejemplo el personal contratado por la
entidad y subvencionado para un proyecto concreto, de aplicarse algún recorte
en los salarios, las cantidades no utilizadas no se podrían justificar como
gastadas y se tendrían que reintegrar. Otra cosa, es que la subvención no sea
al cien por cien y se pueda computar parte no subvencionada como ahorro
presupuestario propio.
2. LA ACTIVIDAD PARA FOMENTO DEL EMPLEO
La política de empleo es el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y
las comunidades autónomas que tienen por finalidad, entre otras, el desarrollo
de programas y medidas tendentes a la consecución del pleno empleo. Los
Servicios Públicos de Empleo de las comunidades autónomas deben
establecer los mecanismos de colaboración oportunos y en su caso de
participación con las corporaciones locales para la ejecución de tales políticas.2
Los programas de fomento del empleo conllevan la contratación no permanente
por parte de las Entidades locales de trabajadores desempleados. Estos son
normalmente los agentes de empleo y desarrollo local; los directores, docentes,
alumnos y otro personal administrativo de apoyo de las Escuelas Taller y las
Casas de Oficio; así como el personal de los talleres de empleo, entre otros;
siendo la característica principal de la relación temporal no tanto la subvención
que financia el programa, si no que la actividad a desarrollar tenga
sustantividad propia frente a las competencias de la Entidad local y que ésta no
sea permanente.
En éste sentido, hay que tener en cuenta que a las Entidades locales de forma
genérica se les atribuyen las competencias que procedan en atención a las
características de la actividad pública de que se trate y a la propia capacidad
de gestión de cada una, de conformidad con los principios de descentralización
y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos3.
Así pues, pueden existir actividades que aunque no sean de prestación
obligatoria, en ocasiones consiguen un carácter de prestación permanente,
como pueden ser los servicios de ayuda a domicilio, u otros similares o incluso
los agentes de desarrollo local4.
2
Art. 1 y 4 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, del Empleo.
3
Art. 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
4
Según varias sentencias, entre otras, la STSJ Cantabria núm. 35/2005 (Sala de lo Social,
Sección 1ª), de 18 enero.
.
2
3. EL GASTO DEL PERSONAL EJECUTOR DEL PROGRAMA
DE EMPLEO.
El coste del personal que las Entidades locales contratan para la ejecución de
programas para el fomento del empleo, normalmente está subvencionado por
servicio público de empleo estatal o de la comunidad autónoma, lo que implica
que la Entidad local como beneficiaria de esa ayuda debe cumplir con las
obligaciones recogidas en las correspondientes bases reguladoras —sujetas a
la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones—; o en caso
contrario, se produciría el reintegro total o parcial de las cuantías otorgadas.
Por ello, avanzábamos en la introducción que de aplicarse algún recorte en los
salarios de éste personal, las cantidades no consumidas no se podrían justificar
como gastadas y se tendrían que reintegrar. Y esto es así, porque al estar
reguladas y aprobadas en base a un proyecto-memoria valorado, los fondos no
se pueden emplear para otra finalidad, salvo que excepcionalmente las propias
bases reguladoras prevean la posibilidad de modificar algún aspecto del
proyecto inicial, previa solicitud motivada a la Entidad donante y que tal
variación fuera aprobada.
Así por ejemplo, en relación con un Plan de Empleo, la Sentencia de la
Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), de 29
octubre 2003, dice que “En todo caso, en el supuesto que la subvención
percibida se destinase a fines distintos para los que fue concedida, el Instituto
Nacional de Empleo dictará resolución acordando el reintegro total de la
subvención.”
O también cuando el personal temporal al servicio de la actividad
subvencionada compatibiliza tareas con otra de carácter permanente de la
entidad, lo que equivaldría a considerar a esos empleos como si formaran parte
de la plantilla pudiéndose presumir que los contratos son indefinidos. Al mismo
resultado se puede llegar si el incumplimiento se refiere al propio objeto del
contrato cuando no coincide con el objeto de la subvención. En este sentido se
pronuncia, por ejemplo, la STSJ de Canarias, Santa Cruz de Tenerife, de 10 de
mayo de 2004, considerando la relación laboral de carácter indefinido al no
constar una causa concreta expresa en el contrato. O incluso, no considerar
justificada a efectos de la subvención una proporción de mano de obra
correspondiente a la parte no ejecutada del proyecto (SAN de 1 Abril 2009, rec.
365/2008).
En definitiva, cualquier economía del gasto inicial aprobado y/o incumplimiento
por parte de la Administración promotora del programa de empleo, de las
obligaciones de las bases que regulan la subvención, podría conllevar el
reintegro total o parcial de los fondos.
3
4. LA RELACIÓN CONTRACTUAL DEL PERSONAL PARA EL
FOMENTO DEL EMPLEO.
Las Entidades locales pueden reclutar los recursos humanos necesarios para
la ejecución de los programas de empleo con personal laboral no permanente,
sujeto al derecho laboral, o con personal funcionario interino sujeto al derecho
administrativo.
La Ley 7/2007, de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP)
contiene las disposiciones básicas aplicables al conjunto de los funcionarios de
todas las Administraciones Públicas y las especificaciones relativas a su
personal laboral.
El Art. 10.1 apartado c) del EBEP dice que son funcionarios interinos los que,
por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son
nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de
funcionarios de carrera para la ejecución de programas de carácter temporal.
Por su parte, el Art. 8 del EBEP clasifica al personal laboral en fijo, por tiempo
indefinido y temporal; y el Art. 11 especifica que la diferencia se establece en
función de la duración del propio contrato. Asimismo, establece que las Leyes
de Función Pública que se dicten en desarrollo del EBEP establecerán los
criterios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser
desempeñados por el personal laboral, excepcionando siempre el ámbito
propio de los funcionarios de carrera.
En este marco, en la ejecución de los programas de carácter no permanente,
podrían convivir las dos formas jurídicas. Es decir, acudir al nombramiento de
funcionarios interinos cuando se requiera la realización de funciones de apoyo
administrativo o ejercicio reservado a la función pública de la Entidad local. Y a
contrataciones laborales temporales o indefinidas para el desarrollo de las otras
actividades no propias de los funcionarios de la Administración.
Con carácter general el personal director, docente, de los programas mixtos;
escuelas taller, casas de oficio, talleres de empleo, o talleres especializados de
empleo o planes de empleo, tendrá un contrato laboral temporal (o indefinido),
en función de que la obra o servicio a desarrollar tenga (o no) autonomía o
sustantividad propia.
En este sentido, cuando a un trabajador contratado bajo la modalidad de
temporal pueda devenirle la condición de indefinido, (que no la de fijo); la
Entidad local deberá regularizar esa situación, mediante los oportunos trámites
y la convocatoria pública ajustada a los principios de igualdad, mérito,
capacidad y publicidad, tal y como predica para la Administración local el
artículo 91.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local, que no permite introducir excepción para el personal laboral y
tampoco para el personal no permanente. O en otro caso, amortizar el puesto
de trabajo por razones objetivas, siempre que se cumplan las circunstancias
4
establecidas en el Art. 52.e) del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de
marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores (ET); solución prevista en caso de contratos por tiempo indefinido
concertados directamente por las Administraciones Públicas para la ejecución
de planes y programas públicos determinados, sin dotación económica estable
y financiados mediante consignaciones presupuestarias o extrapresupuestarias
anuales consecuencia de ingresos externos de carácter finalista, por la
insuficiencia de la correspondiente consignación para el mantenimiento del
contrato de trabajo de que se trate.
De la misma forma, un contrato bajo la modalidad de autónomo, —en principio
contrato mercantil— puede convertirse en un contrato indefinido dada la posible
presunción de laboralidad que se puede desprender del Art. 8.1 del ET.
5. LAS RETRIBUCIONES DEL PERSONAL NO PERMANENTE
Las reducciones propuestas en el RDL 8/2010, afectan a toda la plantilla de
personal y siguen criterios de progresividad para el personal funcionario, y
normas específicas para el personal laboral con el fin de reconocer la función
de la negociación colectiva y garantizar a la vez la eficacia de la decisión de
reducción.
Los funcionarios interinos nombrados para la ejecución de programas de
carácter temporal, percibirán las retribuciones básicas correspondientes al
grupo o subgrupo en el que esté incluido el cuerpo o escala al que se hubieran
asimilado sus funciones y las complementarias que correspondan al puesto de
la relación de puestos de trabajo al que aquéllas se hubieran homologado. Por
lo que se les podría aplicar las mismas reducciones que se hubieran acordado
para funcionarios de la plantilla.
De la misma forma, la masa salarial del personal laboral temporal o indefinido
para la ejecución de los programas temporales podría experimentar la misma
reducción que el personal de la plantilla al que se le hubiera homologado.
No obstante, las dotaciones de personal temporal vinculado a los programas
subvencionados pueden tener características o peculiaridades diferentes a las
que serían exigibles en el caso de ser seleccionado para otra finalidad
contractual temporal o de interinidad. Así, un ejemplo claro es el de los
alumnos- trabajadores de los programas mixtos, en los que la jurisprudencia se
decanta por que el salario debe ser el que establecen las Bases Reguladoras,
no pudiendo equiparse su retribución a la dispuesta en los convenios colectivos
del sector correspondiente o al de los trabajadores de la Entidad local.
También la STSJ de Castilla-La Mancha núm. 1398/2003 (Sala de lo Social,
Sección 1ª), de 7 julio, considera que existen unos elementos diferenciadores
en los trabajadores de un Plan Social de Empleo que pueden justificar, un
5
distinto trato normativo. Y en consecuencia, la existencia de una diferente
retribución, y de la inaplicación parcial del Convenio Colectivo.
“Sin embargo, a la fecha, es posible mantener un diferente trato normativo, no
ya como consecuencia de que así pueda venir dispuesto en la normativa
específica reguladora de las distintas situaciones, sin más, pues las mismas,
sean de índole legal o convencional, tienen también sus respectivos límites, o
en la Constitución (artículo 14 CE), o en la Ley (artículo 85, 1 ET). Sino debido,
precisamente, a la existencia de unos elementos suficientes de diferenciación
que puedan justificar, incluso aunque el trabajo pudiera ser entendido como de
igual valor, un distinto trato normativo. Y en consecuencia, la existencia de una
diferente retribución, y de la inaplicación parcial del Convenio Colectivo
debatido, conforme se acuerda por los negociadores del mismo.
En ese sentido, es de destacar que, en el caso que se analiza, el origen de la
contratación no es la existencia de una plaza vacante contenida en la
pertinente oferta pública de empleo, sino que se encuentra en un Convenio de
colaboración Interinstitucional, encaminado a facilitar la integración de ciertos
colectivos que se entiende que se encuentran en dificultades de integración
social y/o laboral, como es el de desempleados sin percepción de prestación
contributiva, con preferencia mujeres, que a la fecha suelen tener unas
mayores dificultades de integración laboral, si carecen de una formación
suficiente; primera circunstancia que, sin duda, peculiariza la contratación.”
6. CONCLUSIÓN
Con las consideraciones realizadas concluimos que el RDL 8/2010 podría no
aplicarse de forma directa sólo al personal laboral temporal contratado por la
Administración y subvencionado para un proyecto concreto siempre que la
actividad tenga la calificación de no permanente, otorgándole un tratamiento
específico al tener que cumplir con las condiciones del programa que se trate
(financiado en parte o al 100%). En cualquier caso, de aplicarse algún recorte
en los salarios subvencionados, las cantidades no consumidas se tendrían que
reintegrar.
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