STC 201/2002, de 28 de octubre: Concepto de interés directo

STC 201/2002, de 28 de octubre: Concepto de interés directo: legitimación de las Comunidades Autónomas para recurrir las resoluciones del TEAR Miguel Pérez de Ayala Becerril
Universidad San Pablo-CEU I.
DOCTRINA DEL TRIBUNAL
La Comunidad Autónoma tiene interés directo en las resoluciones de los Tribunales
Económico Administrativos que afecten a los tributos cedidos, por lo que tienen pleno
acceso al recurso contencioso-administrativo contra éstas, desde el momento en que
dichas resoluciones afectan a la distribución misma del poder territorial entre el Estado
y las Comunidades Autónomas.
II.
ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
Sobre el interés directo como una muestra más del derecho a la tutela judicial efectiva: SSTC
60/1982, 24/1987, 93/1990, 97/1991, 192/2000, 175/2001 entre otras muchas; sobre la cuestión más
específica de la legitimación de las Comunidades Autónomas, SSTC 63/1986, 192/2000, 176/2002
III.
SUPUESTO DE HECHO
En este supuesto, nos encontramos ante un recurso de amparo presentado por la
Comunidad de Madrid contra la Sentencia del TSJ de Madrid de fecha 31 de Mayo de
2000, que inadmite el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la
Resolución del TEAR de Madrid dictada en concepto de comprobación de valores por
el ITP y AJD. al entender el TSJ que la Comunidad de Madrid no tiene interés directo y
por tanto legitimación activa para recurrir las resoluciones de los Tribunales Económico
Administrativos..
IV.
TIPO DE PROCEDIMIENTO
Nos encontramos ante un recurso de casación presentado contra la sentencia citada
del TSJ de Madrid, que declara la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación
activa de la Comunidad de Madrid, al entenderse que se ha vulnerado el derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva regulado en el artículo 24.1 CE (“todas las
personas tiene derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el
ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda
producirse indefensión”).
V.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
En un pronunciamiento escueto, el TC se remite a una sentencia anterior (175/2001)
para interpretar el concepto de “interés directo” en relación a la tutela judicial efectiva;
y así entiende que cuando se trata de la legitimación por parte de los entes públicos, y en
este caso la Comunidad de Madrid, para recurrir las resoluciones de los Tribunales
Económico Administrativos dictadas en materia de actos de gestión tributaria sobre
tributos cedidos, debe admitirse la posibilidad y el derecho al acceso al artículo 24.1
CE, ya que admitir la falta de legitimación de las Comunidades Autónomas para
impugnar las decisiones de un órgano administrativo incardinado en la Administración
del Estado sobre tributos cedidos sería tanto como permitir un sistema de control por el
propio Estado de la gestión de los impuestos cedidos sin contar con las CCAA, lo que
supondría un control contrario a los principios de autonomía política y financiera de las
Comunidades Autónomas; y por ello se concluye que la interpretación contraria a la
admisión de la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar las
Resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos asumida por el órgano
judicial al momento de dictar Sentencia —independientemente del problema que suscita
desde el plano de la legalidad—, es lesiva de intereses más cualificados, en tanto que
afecta a la distribución misma del poder territorial entre el Estado y las Comunidades
Autónomas.
VI.
COMENTARIO CRÍTICO
El análisis de esta sentencia debe realizarse, a nuestro juicio, desde dos puntos de
vista: el primero, desde la interpretación jurisprudencial sobre la cuestión, a la luz de
los preceptos legales; por otro, desde la situación del sujeto pasivo y su relación con el
sujeto activo del tributo, todo ello con arreglo a la teórica uniformidad tributaria.
Desde un plano de la jurisprudencia y el análisis legal, pensamos que la Sentencia es
irreprochable, ya que no rompe con la interpretación que hasta la fecha se le estaba
dando al artículo 28 LJCA tanto por la jurisprudencia del TS como del TC. Recordemos
que el artículo 28 de la Ley de la jurisdicción Contenciosa Administrativa, de 27 dic
1956, a la hora de regular la legitimación activa, establecía: “Estarán legitimados para
demandar la declaración de no ser conformes a Derecho, y en su caso, la anulación de
los actos y disposiciones de la Administración:
a. Los que tuvieren interés directo en ello.”
Y venía a recoger en su punto tercero: “La Administración autora de algún acto que,
en virtud de lo previsto en las Leyes, no pudiera anularlo o revocarlo por sí misma,
estará legitimada para deducir cualquiera de las pretensiones a que se refieren los
párrafos que anteceden.”
Pues bien, siendo obvio que de la lectura del precepto resultaba, en un sentido
literal, la no legitimación de la Comunidad Autónoma para recurrir una resolución de un
Tribunal sobre un tributo cedido (no creado por ella), era necesario, sin embargo,
interpretar ese “interés directo”al que se refería el propio precepto.
El TC había resuelto esta cuestión, incluso aplicándola a un caso similar al de la
sentencia hoy analizada; así, ya en la STC 192/2000 de 13 de julio, dictada en el recurso
interpuesto contra la Comunicación del Director General de Ingresos de la Consejería de
Economía, Industria y Hacienda de la Junta de Extremadura, de fecha 2 de noviembre
de 1998 (notificada el día 3), dirigida al Presidente del Tribunal EconómicoAdministrativo Regional (en adelante TEAR) de Extremadura sobre órganos
competentes en materia económico-administrativa por el que se decía que "en lo
sucesivo la llamada jurisdicción económico administrativa del Estado no es competente
para conocer las reclamaciones de tal índole sobre tributos cedidos gestionados por la
Junta de Extremadura, se apuntaba la posibilidad de que las Comunidades Autónomas
pudieran impugnar todas las decisiones de un órgano administrativo ya que “la
autonomía financiera implica la competencia de las Comunidades Autónomas para
"elaborar, aprobar y ejecutar sus propios presupuestos, lo que entraña su competencia
para decidir la estructura de su presupuesto de gastos de inversión y la ejecución de los
correspondientes proyectos" (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 9). En definitiva "la
autonomía financiera supone la propia determinación y ordenación de los ingresos y
gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones" (STC 179/1987, de 13 de
noviembre, FJ 2). Incluso más claro fue en la sentencia 176/2002; así, se dice que
“admitir la falta de legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar las
decisiones de un órgano administrativo incardinado en la Administración del Estado
sería tanto como permitir un sistema de control por éste de la gestión de los impuestos
cedidos que hiciesen aquéllas que, si no resultaría por sí mismo prohibido, sí lo estaría
en la medida en que se convierta en un control contrario a los principios de autonomía
política y financiera de las Comunidades Autónomas (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ
5). Por tanto podemos concluir, desde un punto de vista estrictamente constitucional,
que la interpretación contraria a la admisión de la legitimación de las Comunidades
Autónomas para impugnar las resoluciones de los Tribunales EconómicoAdministrativos asumida por el órgano judicial al momento de dictar Sentencia —
independientemente del problema que suscita desde el plano de la legalidad—, es lesiva
de intereses más cualificados, en tanto que afecta a la distribución misma del poder
territorial entre el Estado y las Comunidades Autónomas”. (la cursiva es nuestra)
El Tribunal Supremo comenzó definiendo el concepto de interés directo en la
Sentencia de 7 de marzo de 1997 (RJ 1997\6670) diciendo que «desde el punto de vista
procedimental administrativo y procesal jurisdiccional, es una situación reaccional, en
pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el
propio círculo jurídico vital, y, en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido,
está conectado con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que
existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de
colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado
beneficio material o jurídico, o incluso de índole moral (sin que sea necesario que quede
asegurado de antemano que forzosamente haya de obtenerlo, ni que deba tener apoyo en
un precepto legal expreso y declarativo de derechos) así como cuando la persistencia de
la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un
perjuicio, con tal de que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o
indirecta sino resultado inmediato de la resolución dictada o que se dicte o llegue a
dictarse».
Y en la Sentencia de 22 de Septiembre de 2001 entiende, con gran precisión lo
que nos incita a transcribir su largo texto, que “aun cuando las Comunidades
Autónomas actúan, en materia de gestión, liquidación, recaudación e inspección de
tributos cedidos, con facultades delegadas del Estado, que conserva su titularidad, sin
que, entre esas facultades delegadas, se encuentre incluida la de revisión económicoadministrativa de los actos en que las mismas se materializan, que, en todo caso,
corresponde a los órganos económico-administrativos del Estado, es lo cierto que dichas
facultades han sido atribuidas a las referidas Comunidades por las correspondientes
Leyes de Cesión de Tributos –las Leyes 30/1983, de 28 de diciembre, y 14/1996, de 30
de diciembre, arts. 12 y siguientes de la primera y 14 y siguientes de la segunda– y,
asimismo, por la LOFCA, art. 19.2, tanto antes como después de su reforma por la Ley
Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, como lógico complemento de la autonomía
financiera que les reconoce el art. 156 de la Constitución y de su soporte en la
suficiencia de sus Haciendas para hacer frente al ejercicio de sus competencias y para la
prestación de los servicios de su responsabilidad, suficiencia ésta que pasa,
necesariamente, por la defensa de la integridad de sus recursos financieros, que incluyen
expresamente los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado, según establece el
art. 157.1.a) CE y desenvuelve la antecitada LOFCA”.
Como entiende el propio TS, de todo esto se desprenden ya tres importantes
consecuencias aplicables al supuesto que aquí analizamos:
Una, la de que las facultades de gestión, liquidación, recaudación, inspección y
revisión referidas a tributos cedidos, forman parte del ámbito competencial de las
Comunidades Autónomas y constituyen necesario complemento de su autonomía
financiera y del soporte de ésta, constituido por la suficiencia de sus Haciendas.
En segundo lugar, la del innegable interés directo, y por supuesto legítimo, de
las mencionadas Comunidades en mantener la integridad de tales recursos financieros,
no sólo con finalidad meramente recaudatoria, sino como instrumento indispensable
para el ejercicio de sus competencias, el cumplimiento de sus obligaciones y, en suma,
la satisfacción del interés general al que, como toda Administración Pública, deben
servir con objetividad (art. 103.1 CE).
Y la tercera que «si el interés que caracteriza la legitimación ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo, además de deber ser examinado con criterio
amplio, se da siempre que cabe apreciar la existencia de una relación material entre el
sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su
anulación o mantenimiento produzcan automáticamente un efecto positivo (beneficio) o
negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto», es claro que nunca podría negarse a
la Comunidad Autónoma recurrente para impugnar una resolución de un TEAR que
afecte directamente a un tributo cedido al entra a conocer sobre una actuación realizada
por la Comunidad Autónoma.
Desde este punto de vista, entendemos que debe ser así; como decimos, y como
recuerdan los Tribunales, la actual configuración de los tributos cedidos supone que
existe una absoluta dualidad competencial. Por un lado, es el Estado el que marca,
mediante la legislación básica, los elementos del tributo (sin perjuicio de que, en mayor
o menor medida, las CCAA puedan actuar con competencias legislativas); por otro, la
Comunidad Autónoma es la que tiene atribuidas las competencias de gestión,
liquidación y recaudación. Entonces, no es posible que las facultades atribuidas a un
órgano, en función de unas normas dictadas por él, sean supervisadas por otro órgano al
que, sin embargo, no se tiene acceso; esto sí que supondría, a nuestro juicio, un ataque a
la tutela judicial efectiva, puesto que en definitiva, sostener la tesis que mantenía el
Tribunal Superior de Justicia de Madrid supondría dejar al auténtico órgano gestor del
impuesto, la Comunidad Autónoma, fuera de toda decisión sobre una actuación
realizada por él mismo, y, en definitiva, enervar sus competencias. Fíjese que lo que se
está recurriendo es, no la normativa propia del impuesto, normativa estatal, para la que
sí podríamos mantener la falta de legitimación de la Comunidad Autónoma, sino la
propia actuación del órgano gestor al que se le cedieron por el Estado sus competencias
de actuación. Entonces, insistimos, no parece que, si un Tribunal decide que la
actuación de una Comunidad ha sido incorrecta, haya que vedar el acceso de ésta al
recurso posterior contra la decisión, puesto que, entonces, estaríamos manteniendo la
imposibilidad de la Administración a actuar de una manera incorrecta ya que cualquier
fallo en este sentido supondría su absoluta nulidad.
En definitiva, si aceptásemos la falta de legitimación de la Comunidad
Autónoma estaríamos admitiendo que cuando ésta actúa debe de hacerlo, obviamente,
sometida a la ley y al Derecho (103 CE) sometiendo su actuación a los Tribunales; pero
curiosamente, este acceso a los Tribunales sólo podría ser ejercitado por una de las
partes que intervienen en la relación administrativa (el sujeto pasivo), pero no por la
otra (sujeto activo, Comunidad) ya que al haber actuado erróneamente no tendría
derecho a recurrir las decisiones de los Tribunales que han decidido esta cuestión; y
todo ello, por cuanto que es de aplicación el artículo 28 LJCA, que es aplicable no ya a
los órganos que dictaron el acto recurrido, sino también, como dice el TSJ de Madrid, a
aquellos que “actúan por delegación del Estado en el tributo cedido cuya titularidad
corresponde al Estado” Insistimos, parece que todo ello supone interpretar el artículo 28
LJCA de una manera errónea, y sus consecuencias pueden ser tremendamente lesivas
para la Comunidad, ya que se les está, fíjese la contradicción, quitando esa posibilidad
de gestión del tributo a favor del órgano que se la delegó (no olvidemos que el TEAR es
un órgano estatal), y todo ello únicamente por una actuación errónea que en todo caso
es plenamente sometida a la decisión de los órganos jurisdiccionales (en este caso
administrativos).
Dicho todo ello, sin embargo hay que tener en cuenta que esta situación, desde el
punto de vista del sujeto pasivo de la obligación tributaria, es, cuando menos, cercana a
ser contraria a la seguridad jurídica. Fíjese que, nos encontramos, en el campo del
Derecho Tributario, con una relación jurídica, en cuyos polos se encuentran, por un
lado, el sujeto activo, y por otro el sujeto pasivo de dicha obligación. Y obviamente, ese
sujeto activo, dependiendo del tipo de tributo (impuesto) ante el que nos encontremos,
variará; así, si tomamos los impuestos estatales, el sujeto activo, entendiendo por tal el
que ejerce la potestad de imposición, será el Estado. En los tributos locales, el Ente
Local correspondiente; y en los autonómicos, la Comunidad creadora del tributo. Pero,
en los tributos cedidos ¿quién debe ser considerado el sujeto activo? Parece claro que, a
pesar de que la regulación básica del tributo sea estatal, desde el momento en el que
existe una auténtica cesión a las CCAA de las competencias de gestión del tributo, las
de inspección y las de recaudación, en definitiva, desde el momento que existe una
cesión de la potestad de imposición, el sujeto activo será la propia Comunidad
Autónoma; ella, y no el Estado, será la que se sitúe frente al sujeto pasivo a la hora de
poner en marcha esa relación jurídico tributaria derivada del tributo cedido que se
traduce, básicamente, en la obligación material de pago.
Pues bien, siendo así, y teniendo claro entonces que desde este punto de vista, y
enganchamos con la conclusión anterior, la Comunidad Autónoma debe tener
legitimación sobre las cuestiones conflictivas surgidas de los tributos sobre los cuales
mantiene potestad de imposición, al ser, en definitiva, esta legitimación una
consecuencia más de esta potestad, el paso siguiente será analizar si el Estado, que ha
prescindido de esa potestad de imposición y que, en definitiva, ha perdido toda
legitimación sobre el tributo, debe mantener la potestad de revisión sobre las cuestiones
conflictivas surgidas en él e incluso si esa revisión debe ser atribuida a un órgano
revisor estatal (TEAR correspondiente), o si, por el contrario, el órgano que debiera
decidir sobre ello debería ser un órgano revisor autonómico (los ya existentes TEA de
las Comunidades Autónomas).
No debemos olvidar que en el ámbito contencioso administrativo, la Ley de la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa de 13 julio 1998 prevé, en su artículo 19 la
legitimación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo para las personas
físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo y asimismo para “la
Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para
impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades
Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas”.
Realmente, ¿podemos aplicar la teoría del interés directo, tal y como la
interpretó el TS, y apreciar que el Estado mantiene tal interés en las resoluciones del
TEAR sobre los tributos cedidos? Recordemos que tal interés existe, en palabras del
TS, siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de
colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado
beneficio material o jurídico, (sin que sea necesario que quede asegurado de antemano
que forzosamente haya de obtenerlo, ni que deba tener apoyo en un precepto legal
expreso y declarativo de derechos) así como cuando la persistencia de la situación
fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio, con tal
de que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta sino resultado
inmediato de la resolución dictada o que se dicte o llegue a dictarse”. Insistimos en la
pregunta, ¿el Estado puede entender que en un tributo cedido, en el que la gestión y la
recaudación son absolutamente competencias de la CCAA, la decisión sobre el ejercicio
de la potestad de imposición pueden ser recurridos por él mismo en la medida en que le
afecten directamente?
Obviamente, esta cuestión no tendría mucha más importancia de ser un tema
meramente procesal si no atendiésemos a que atribuir legitimación procesal a un ente
que en un principio, en el plano de la imposición, no tiene competencias, realmente no
es sino atribuirle de una manera indirecta esas competencias, ya que, ¿qué otra cosa
supone, en definitiva, el hecho de que si el Estado no está de acuerdo con una resolución
de un Tribunal sobre el ejercicio de una competencia de un tributo cedido a la CCAA
pueda recurrir, sino atribuirle a él esa potestad de imposición? Fíjese que, desde este
punto de vista, entonces, el sujeto pasivo va a encontrar la concurrencia sobre una
misma relación jurídico tributaria de dos sujetos, uno el titular de esa potestad de
imposición y otro que, de manera indirecta, actúe sin, en principio, estar legitimado para
ello. Imaginemos el supuesto de que una determinada actuación de una Comunidad
Autónoma en un tributo cedido es recurrida por el sujeto pasivo ante el TEA
correspondiente, el cual estima, parcialmente, su pretensión, y la propia Comunidad
asume el fallo sin recurrirlo; pero el Estado, disconforme con tal fallo, lo recurre. En
este caso, el sujeto pasivo, fíjese, se va a encontrar ante una situación de inseguridad
jurídica desde el momento en el que ya no sólo va a tener que actuar frente al teórico
sujeto activo de la relación, sino que otro Ente diferente, aquél que ejerció la potestad
tributaria en su momento, va a intervenir, de una manera posterior, en esa relación
jurídica, mediante la vía de la revisión. Y ello, porque si el TSJ acepta el recurso del
Estado, entonces el sujeto pasivo se va a encontrar con que la deuda tributaria, y en
definitiva las facultades derivadas de la imposición del tributo, deberán ser ejercitadas
por la Comunidad, único teórico sujeto activo, pero conforme no a sus directrices, sino a
las del Estado a través de ese fallo del TSJ.
Y como decimos, también habría que analizar si las competencias para conocer
del recurso contra una actuación de la CCAA deben ser, como lo son actualmente, de un
órgano revisor del Estado (y ahora nos situamos en la vía económico administrativa), o
si, por el contrario, deben ser conocidos por un órgano propio del ente que ejerce esa
potestad. Esta cuestión, sin embargo, nos podría llevar demasiado lejos
VII.
RELEVANCIA JURÍDICA
En todo caso, hay que tener en cuenta, como reconoce la Sentencia del TC, que la
cuestión analizada ya ha pedido toda su vigencia, desde el momento que la propia
jurisprudencia del TS (amén de la constitucional) a través de la Sentencia de 22 de
Septiembre de 2001, y la legislación, a través del art. 51.2 de la Ley 21/2001, de 27 de
diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo
sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades
con Estatuto de Autonomía, han atribuido a las Comunidades Autónomas legitimación
para recurrir ante los Tribunales contencioso-administrativos las resoluciones de los
Tribunales económico-administrativos. Sin embargo, las conclusiones que podemos
extraer del análisis de esta resolución pueden ser de importancia para otros supuestos
similares con dualidad de Administraciones frente a un sujeto pasivo no reguladas
expresamente (tributos locales, por ejemplo).
VIII.
BIBLIOGRAFÍA
GONZÁLEZ GARCÍA, E. “Tres resoluciones en materia de interpretación de
exenciones: una de ellas favorable a las entidades religiosas recurrentes y las otras dos,
en alzada para la unificación de criterio, favorables al Director General de Tributos”,
Jurisprudencia Tributaria nº 2, 2001, MARTÍN QUERALT, J. «¿Hasta cuándo la
legitimación de los Directores Generales del Ministerio de Hacienda para interponer
alzadas ordinarias ante el TEAC?», Tribuna Fiscal. 98, 1998.; JIMÉNEZ MEZA, M.
“La legitimación administrativa para la defensa de los intereses legítimos y los derechos
subjetivos (Procedimiento administrativo, tributario y contencioso-administrativo), Ed.
Corporación Jime, San José de Costa Rica, 1998