Proyecto de ley que establece a la educación como servicio esencial

PROYECTO 6801
DE LEY
EXPTE.D-170/10
NEUQUÉN, 18 de mayo de 2010
SEÑORA PRESIDENTA:
Tenemos el agrado de dirigirnos a usted con el objeto de someter a su
consideración el proyecto de Ley que propicia establecer a la educación en la Provincia del
Neuquén en el periodo de escolaridad obligatoria, como servicio público esencial.
Sin otro particular, hacemos propicia la oportunidad para saludar a usted muy atentamente.
LA LEGISLATURA DE LA PROVINCIA DEL NEUQUÉN
SANCIONA CON FUERZA DE
LEY:
Artículo 1° Se garantiza el servicio público esencial a la educación en la Provincia del Neuquén en
el período de escolaridad obligatoria, como pleno ejercicio del derecho fundamental
humano a enseñar y aprender, en el marco de los artículos 205 y 206 de la Constitución Provincial.
Artículo 2° En caso de conflicto, las instancias de conciliación previstas en la legislación son de
carácter obligatorio y se desarrollarán como paso previo a la toma, por cualquiera de
las partes, de medidas de acción directa que pudiesen implicar la interrupción del normal
funcionamiento de los servicios considerados esenciales. Dichas instancias tendrán por objeto
solucionar las causas que fuesen origen del conflicto laboral.
Artículo 3° Fracasadas las instancias de conciliación, y adoptadas medidas legítimas de acción
directa que afecten al servicio público esencial de educación, los trabajadores deben
prestar servicios mínimos para evitar la interrupción del servicio.
Artículo 4° Los servicios mínimos previstos en el artículo anterior que deben mantenerse para el
funcionamiento del Sistema Educativo mientras dure el conflicto, consisten en:
a) El cumplimiento diario del cincuenta por ciento (50%) del dictado de clases durante las
primeras horas de cada turno, en cada nivel y en cada modalidad del Sistema Educativo
provincial, en cada jornada educativa.
b) El cumplimiento en cada jornada educativa integral, en todos los niveles y en todas las
modalidades del Sistema Educativo provincial, del cien por ciento (100%) del dictado de
clases y todo tipo de actividad que corresponda a los centros educativos especiales, escuelashogar o albergues, y los que cuenten con comedores escolares.
c) Mantener abiertas las escuelas, garantizando un servicio mínimo para que los alumnos
permanezcan en ellas con seguridad durante toda la jornada escolar.
Artículo 5° Los directores o responsables de cada establecimiento educativo, en su calidad de
funcionarios públicos, deberán constatar diariamente las asistencias e inasistencias del
personal a su cargo, debiendo informar ambas circunstancias a la autoridad superior el día hábil
inmediato posterior.
Artículo 6° El incumplimiento de la prestación de los servicios mínimos será considerado falta
grave de los trabajadores y dará lugar a las sanciones que correspondan conforme las
normas legales y estatutarias aplicables al caso.
Artículo 7° Si los trabajadores no cumplieran con el servicio mínimo previsto en el artículo 4º de
la presente o si los mismos fueran insuficientes, el Ministerio de Educación y Cultura
de la Provincia fijará los servicios mínimos indispensables para evitar la interrupción del servicio,
determinando la cantidad de trabajadores que se asignará a su ejecución, pautas horarias, asignación
de funciones y equipos, procurando resguardar tanto el derecho de huelga como el derecho a la
educación. La decisión será notificada a los trabajadores involucrados, y en caso de incumplimiento
se procederá de acuerdo a lo previsto en el artículo anterior.
Artículo 8° Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Es responsabilidad del Estado, y en particular de este Poder Legislativo provincial, disponer las
medidas necesarias tendientes al logro de la normal prestación del servicio de educación y su
afianzamiento frente a cualquier conflicto que lo afecte conforme lo preceptuado en los artículos 21
y 47 de la Constitución Provincial, y los artículos 109 a 133 de nuestra Constitución que receptan el
deber del Estado de garantizar la educación pública, laica, gratuita y obligatoria desde el nivel
inicial hasta completar el nivel medio en sus diferentes modalidades procurando que en todas las
escuelas se imparta cada ciclo de educación y enseñanza completo.
En igual sentido, el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia del Neuquén, mediante la
Acordada Nº 2545 de fecha 10/05/1990 (vigente) dispone que: “... el Poder Judicial, tanto en su
actividad jurisdiccional como administrativa es un servicio público esencial que no puede ser
menoscabado en su ejecutividad por medidas de acción directa en las modalidades denominadas
paros sorpresivos, retiros intempestivos de los lugares de trabajo, trabajo a código o reglamento,
trabajo a desgano o falta de colaboración o cualquier otra denominación que se adopte. Que en
virtud de ello, corresponde a este Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de las medidas ya
adoptadas oportunamente, establecer sin que por ello se vulnere el derecho de huelga consagrado
por las Constituciones Nacional y Provincial reglamentar dentro de su esfera el funcionamiento de
sus actividades específicas, toda vez que las medidas de acción directa, cualquiera sea su
modalidad, deben ser resueltas en el ámbito del Derecho Público, cuando, como en este caso, se
desarrollen dentro de un Poder que tiene como meta básica el fiel cumplimento del servicio de
justicia. ...”. Mencionamos además que el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río
Negro también posee una Acordada de similares características.
Que la educación pública es un servicio público esencial que no puede ser menoscabado en su
ejecutividad por medidas de acción directa en las modalidades denominadas paros sorpresivos,
retiros intempestivos de los lugares de trabajo, o cualquier otra denominación que se adopte. Que en
virtud de ello, corresponde a este Poder Legislativo, sin perjuicio de las medidas ya adoptadas
oportunamente, establecer sin que por ello se vulnere el derecho de huelga consagrado por las
Constituciones Nacional y Provincial, reglamentar dentro de la esfera de la educación pública
provincial el funcionamiento de sus actividades específicas, toda vez que las medidas de acción
directa, cualquiera sea su modalidad, deben ser resueltas en el ámbito del Derecho Público, cuando,
como en este caso, se desarrollen dentro de un Poder que tiene como meta básica el fiel
cumplimento del servicio de educación, y el derecho a la educación de todos y cada uno de los
ciudadanos de nuestro país.
El derecho a aprender se encuentra receptado en el artículo 14 de la Carta Magna Nacional,
dentro de los derechos reconocidos a todos los habitantes de la Nación Argentina; estableciendo
además el artículo 5º que las Constituciones provinciales deberán asegurar su cumplimiento, así
como en los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional tales como la Convención
Americana de Derechos Humanos; la Convención de los Derechos del Niño; el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Declaración Universal de Derechos Humanos y
la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre; los artículos 14, 16, 28 y 75, incisos
22 y 23, de la Constitución Nacional; los artículos 16, 19 y 27 de la Convención Americana de
Derechos Humanos; los artículos 3º, 28 y 29 de la Convención de los Derechos del Niño; el artículo
13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; también el artículo 26
de la Declaración Universal de Derechos Humanos; el artículo 12 de la Declaración Americana de
Derechos y Deberes del Hombre; los artículos 47; 50; 110; 113; 121; 153 y 214 de la Constitución
Provincial; las Leyes nacionales 26.061; 25.877 y 26.206; las Leyes provinciales 2302 y 2141, el
Decreto nacional Nº 272/2006; la Resolución Nº 480/2001 del actual Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
El artículo 24 de la Ley nacional 25.877 establece que las partes de un conflicto de trabajo que
decidan la adopción de medidas legítimas de acción directa sobre actividades que puedan ser
consideradas servicios esenciales deberán garantizar la prestación de servicios mínimos.
La Resolución Nº 480/2001 del entonces Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de
Recursos Humanos de la Nación calificó como servicio esencial a la educación en el período de la
escolaridad obligatoria, en razón de su importancia y trascendencia.
La Ley de Educación Nacional 26.206, de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes también
remarca que los derechos de los niños son de orden público, irrenunciables, interdependientes,
indivisibles e intransigibles y que la educación es una prioridad nacional.
Es necesario precisar que a nivel conceptual es posible encontrar actividades organizadas que
satisfacen de manera regular y continua intereses generales (noción material de servicio público) que
son esenciales, porque su interrupción afecta valores e intereses fundamentales de la vida en comunidad.
Además, “cuando hablamos de servicio público nos referimos a la prestación esencial que cubre
necesidades públicas o de interés comunitario, que explicita las funciones del Estado, de ejecución
per se o por terceros, mediando concesión, licencia, permiso, autorización o habilitación, pero
siempre bajo fiscalización estatal. Es decir, puede tratarse de la provisión de agua, luz, gas,
teléfonos, como de la prestación de servicios de educación, salud, transporte, seguridad” (DROMI,
Roberto. Derecho Administrativo. 10ª edición. Buenos Aires - Madrid; Ciudad Argentina, 2004,
pág. 823).
Tal como indica el doctor Dromi, “servicio” es una organización de medios para una actividad o
función estatal, y el término “público” es indicativo de la condición del sujeto titular (personas
públicas); del fin del servicio (público); del régimen jurídico al que se somete (Derecho Público); y
de los destinatarios o usuarios (el público). El bienestar general de toda población está condicionado
necesariamente por la calidad y adecuada gestión de los servicios prestados. Si bien el actual mundo
globalizado nos presenta, en muchos casos, a un Estado que ha entregado las prestaciones públicas a manos
privadas (sin desentenderse de su regulación y control), no existen servicios públicos sin valores.
En este sentido, el “servicio público como prestación satisface una necesidad comunitaria; no
está en el mercado sólo por connotaciones pecuniarias y por la persecución de objetivos
económicos. Su fin prevaleciente está dado por la eficaz satisfacción de necesidades colectivas”
(DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. 10ª edición. Buenos Aires - Madrid; Ciudad Argentina
2004: 828).
El derecho de aprender o derecho a la educación es la facultad que tiene el hombre, por el hecho
de ser tal, de satisfacer el alto fin de su formación plena.
En la doctrina constitucional se ha dicho que “el derecho de aprender es un derecho individual, es
la libertad de todo individuo de recibir los conocimientos, es una libertad prioritaria en el quehacer del
hombre porque sino no hay crecimiento” (QUIROGA LAVIÉ, Derecho Constitucional, Reforma
1994, página 243).
La admisión expresa del derecho de aprender o derecho a la educación, que viene dado con la
esencia del hombre, como derecho humano ha representado un largo camino desde fines de la edad
moderna hasta la actualidad. Hoy, felizmente, se halla institucionalizado en instrumentos jurídicos
internacionales y las cartas fundamentales de muchos países, así como en la Constitución Nacional
y la totalidad de las Constituciones provinciales.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (dada por la Organización de
los Estados Americanos -OEA- en 1948), establece: “Toda persona tiene derecho a la educación, la
que debe estar inspirada en los principios de libertad, moralidad y solidaridad humanas.
Asimismo, tiene el derecho de que, mediante esa educación, se lo capacite para lograr una digna
subsistencia, el mejoramiento del nivel de vida y para ser útil a la sociedad.”.
A renglón seguido prescribe que: “El derecho a la educación comprende el de igualdad de
oportunidades en todos los casos, de acuerdo con las dotes naturales, los méritos y el deseo de
aprovechar los recursos que puedan proporcionar la comunidad y el Estado. Toda persona tiene
derecho a recibir gratuitamente la educación primaria, por lo menos.” (artículo XII).
La Declaración Universal de los Derechos Humanos (dada por la Organización de las Naciones
Unidas -ONU- en 1948), contemplada en el artículo 21 de la Constitución Provincial, considera el
(UNESCO, Le droit à I’éducation dans le monde actuel) que en su parte pertinente, dice así: “Toda
persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente
a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción
técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para
todos, en función de los méritos respectivos.”.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (dado por la ONU en
1966), consigna: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a
la educación.” (artículo 13).
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (dada por la OEA en 1969), también llamada
Pacto de San José de Costa Rica, determina que “Los Estados Partes se comprometen a adoptar
providencias (...) para lograr (...) la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas (...)
sobre educación, ciencia y cultura contenidas en la carta de la Organización de los Estados
Americanos...” (artículo 26).
La Convención sobre los Derechos del Niño (dada en Nueva York en 1989), reconoce
específicamente “el derecho del niño a la educación” (artículo 28), contemplada en el artículo 47 de
la Constitución Provincial.
En nuestro país el derecho a la educación tiene su fundamento primero en la Constitución
Nacional (1853 y sucesivas reformas hasta 1994). Se halla institucionalizado fundamentalmente en
el artículo 14 de dicho instrumento jurídico, con apoyo específico en los artículos 5 y 75, incisos 18,
19 y 22.
La Constitución de la Provincia del Neuquén califica a la educación como “derecho humano”
por el artículo 21 y por el artículo 153 obliga al Estado a garantizar el pleno ejercicio del derecho a
aprender.
Además en las jurisdicciones se debe garantizar el dictado de, al menos, 180 días de clases
preservando el derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes en consonancia con la Ley 26.061
que, en cumplimiento de la mencionada Ley, determina la prioridad absoluta y la exigibilidad de la
protección jurídica cuando los derechos de los niños, niñas y adolescentes colisionen con los
derechos de los adultos; las personas jurídicas privadas o públicas deberán establecer su preferencia
en la atención, formulación y ejecución de las políticas públicas, por ello la garantía del
cumplimiento de la cantidad mínima de días de clase.
Desde la perspectiva señalada, cabe insistir en que la educación es un derecho de la persona y un
bien esencial del que se ha de beneficiar el conjunto de la sociedad. El desarrollo de cualquier
sociedad pasa por la consolidación de un Sistema Educativo moderno y flexible en el que se haga
partícipe al conjunto de los ciudadanos.
Que de lo anterior deviene imperativa necesidad de adoptar las medidas necesarias para asegurar
el funcionamiento del servicio educativo que debe ser considerado esencial para la comunidad por
tratarse de un interés colectivo sobre el que se asienta el progreso de las sociedad y el pleno
desarrollo humano de sus integrantes.
En esa línea de ideas, la prolongación en el tiempo de la huelga -sin la determinación de una
prestación mínima de tal servicio educativo- genera graves perjuicios al interés general, entendido éste
como el derecho del alumnado a no experimentar interrupciones en la continuidad de su recepción de
conocimientos académicos impartidos por el colectivo docente al servicio del Estado provincial.
Que por las razones expuestas precedentemente, solicitamos el tratamiento prioritario y urgente
del presente proyecto.
Fdo.) RACHID, Horacio Alejandro -Bloque Opción Federal- BAUM, Daniel -Bloque Servicio y
Comunidad- CONTARDI, Luis Gastón - INAUDI, Marcelo Alejandro - OLTOLINA, Juan
Romildo -Bloque Unión Cívica Radical- DE OTAÑO, Silvia Noemí - GONZÁLEZ, Carlos
Horacio - MATTIO, Darío Edgardo - RUSSO, José -Bloque MPN- SÁNCHEZ, Carlos
Enrique - Bloque Apertura Popular de Neuquén-.