Ciudadanos, Presidenta y Magistrados de la SALA

Ciudadanos,
Presidenta y Magistrados de la
SALA CONSTITUCIONAL del
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
Su Despacho.-
La FEDERACION DE CAMARAS Y ASOCIACIONES DE COMERCIO Y
PRODUCCIÓN DE VENEZUELA (FEDECAMARAS), asociación civil sin fines
de lucro, constituida por documento protocolizado en la Oficina Subalterna del
Primer Circuito de Registro del Municipio, antes Departamento Libertador del
Distrito Federal el día 21 de agosto de 1944, bajo el Nro. 134, folio 222 vto. del
Protocolo Primero, Duplicado Tomo 3º del Tercer Trimestre1, cuya última reforma
estatutaria se encuentra registrada ante la oficina de Registro Público del Primer
Circuito del Municipio Libertador, Distrito Capital, en fecha 3 de mayo de 2013,
bajo el Nº 23, folio 130 del Tomo 142, representada en este acto por su Presidente, el
ciudadano Jorge Roig, titular de la cédula de identidad Nº 4.172.218, condición que
se desprende de Acta de Asamblea Anual Ordinaria Nº LXIX de la asociación
celebrada el 27 y 28 de junio de 2013, inscrita en el Registro Público del Primer
Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital el 12 de agosto de 2013, bajo
el Nº 27, folio 157, Tomo 27,3 asistido por el abogado Francisco Alfonzo,
venezolano, mayor de edad, de este domicilio, titular de la cédula de identidad
número 18.551.949, e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el
número 181.412; ante ustedes respetuosamente ocurrimos, con fundamento en lo
establecido por los artículos 25, 334 y 336.3 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y por los artículos 25.3 y 128 y siguientes de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de ejercer demanda de
nulidad por inconstitucionalidad en contra del Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, publicada en Gaceta Oficial 40.340 del
23 de enero de 2014 (en lo adelante el “Decreto Ley Orgánica de de Precios Justos”
o simplemente el “Decreto Ley”, indistintamente). A tal efecto, exponemos:
Se acompaña anexo marcado con la letra “A” el Documento Constitutivo.
Se acompaña anexa marcado con la letra “B” el Acta de Asamblea respectiva.
3 Se acompaña anexa marcada con la letra “C” el Acta de Asamblea respectiva.
1
2
Página 1 de 98
I
RESUMEN EJECUTIVO
En el presente recurso de nulidad, FEDECAMARAS demanda la nulidad total, por
inconstitucionalidad del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de
Precios Justos, basado en distintos vicios que se enumeran a continuación:
I.
Se demanda la nulidad del Decreto Ley pues fue dictado en ausencia de un
procedimiento de consulta pública, todo lo cual impidió el correcto ejercicio
del derecho de participación ciudadana, que la Constitución consagra en su
artículo 62. Adicionalmente, al haber sido dictado al margen de cualquier
tipo de consulta, el Decreto Ley no tomó en cuenta de los sectores afectados
por su regulación y, entre ellos, FEDECAMARAS. Por ello, el Decreto Ley
fue confeccionado sin conocer el punto de vista y la experiencia de los
sujetos a los cuales ese Decreto-Ley está llamado a aplicar.
II.
Se demanda la nulidad del Decreto Ley por resultar violatorio al derecho de
libertad de empresa y propiedad privada. El Decreto Ley establece un
amplísimo catálogo de medidas punitivas, intervencionistas y controladoras
que constituyen restricciones ilegítimas, desproporcionadas e injustificadas
a esos derechos fundamentales. Además, tales medidas se han reconocido al
margen de las mínimas garantías exigidas con fundamento en el derecho a
la defensa, desarrollado en diversos numerales del artículo 49 de la
Constitución. De allí que, en definitiva, la regulación contenida en el
Decreto
Ley, lejos de coadyuvar
a superar
al actual crisis de
desabastecimiento y escasez, la agravará.
El Decreto Ley se enmarca dentro de una estrategia y una decisión política
del Ejecutivo Nacional de construir una sociedad y un modelo económico
socialista, tal como lo expresan los artículos 1 y 3 del Decreto Ley, que más
que ejecutar la vigente Constitución, ejecutan la propuesta de reforma
constitucional de 2007, lo que avala la incompatibilidad del modelo de
control de precios del Decreto-Ley con la Constitución vigente.
III.
Se demanda la nulidad del Decreto Ley por violación al derecho de
libertad económica (artículo 112 de la Constitución). El Decreto Ley
desnaturaliza ese derecho fundamental al imponer un modelo que elimina
Página 2 de 98
completamente la libertad de precios, todo lo cual además resulta violatorio
al artículo 299 de la Constitución. De esa manera, el Decreto Ley cuya
nulidad se demanda impone obligaciones desproporcionales que eliminan
la autonomía privada, como sucede de manera especial con los artículos del
Decreto-Ley que desarrollan la limitación de la ganancia y obligación al
cálculo de los costos de producción mediante un procedimiento arbitrario;
la creación de un Registro único de Personas que desarrollan Actividades
Económicas (RUPDAE), y la emisión de certificaciones las cuales restringen
el libre ejercicio económico.
Este vicio de violación de la libertad económica se completa al considerar
que el Decreto Ley es una norma sancionadora, que no presenta ningún tipo
de incentivo a la empresa y solo restringe e inhibe la participación de la
empresa
privada
en
la
actividad
económica,
mediante
sanciones
desproporcionadas.
IV.
Se demanda la nulidad del Decreto Ley por violación al derecho de
propiedad privada, previsto en el artículo 115 de la Constitución. De esa
manera, el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos, aquí impugnado,
establece un marco normativo y regulatorio a la actividad económica
(producción de bienes y prestación servicios) que resulta desproporcionada
y arbitrariamente limitativo del derecho constitucional de propiedad, al
punto que lo vacía de contenido y anula su posibilidad de ejercicio libre. Tal
vicio queda patente, en especial, en los artículos 1, 11.1, 11.3, 15.2, 27, 32 de
la normativa impugnada, que concretan el modelo de control de precio que
desnaturaliza
a
la
propiedad
privada,
además,
por
contemplar
indebidamente a la expropiación como sanción, de acuerdo con su artículo
7.
V.
Se demanda la nulidad del Decreto Ley por vicio de inconstitucionalidad
por violación al principio de progresividad de los derechos. Así, el
Decreto-Ley impugnado derogó completamente el Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Esa derogatoria no estuvo acompaña del régimen sustantivo de defensa de
los consumidores y usuarios, con lo cual, el Decreto-Ley viola el derecho a la
progresividad de los derechos de los consumidores y usuarios establecidos
en el artículo 117 de la Constitución, en concordancia con el artículo 19.
Página 3 de 98
VI.
Se demanda la nulidad del Decreto Ley por violación del derecho al debido
proceso, al regular procedimientos en los cuales la Administración puede
dictar medidas cautelares que, en realidad, terminan siendo medidas
definitivas
e
irreversibles,
al
margen
del
previo
procedimiento
administrativo. Tal vicio es patente, en especial, en el procedimiento de
inspección o fiscalización. En definitiva, el Decreto-Ley permite a la
Administración
acordar
la
sanción
primero,
y
luego
iniciar
el
procedimiento. Se llega con ello al absurdo jurídico de que se sanciona
primero y, luego, si el administrado se siente vulnerado en sus derechos,
solicita la apertura de un procedimiento.
VII.
Se demanda la nulidad del Decreto Ley por adicionalmente ser violatorio
del derecho a la defensa conforme con el artículo 49, numerales 1 y 3 de la
Constitución. Así, la imposición de sanciones y medidas previas en el
contexto que refiere el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos se
materializarán en la imposición de medidas definitiva, que además se
permite sean sin tiempo definido y sin la debida y justa proporcionalidad,
además de discrecionales, todas por medio de auténtico acto administrativo
sancionatorio, y sin la mediación de un procedimiento administrativo
previo, violando el derecho de los administrados a la defensa de manera
previa, lo cual resulta evidente con el artículo 39 del Decreto Ley, referido a
las inspecciones.
VIII.
Junto a estos vicios referidos a la violación del derecho al debido proceso y a
la defensa, se demanda la nulidad del Decreto Ley por violación al derecho
a la presunción de inocencia. El Decreto Ley prevé una inversión de las
cargas, pues no es la Administración Pública a quien corresponde demostrar
si se cometió un ilícito, sino que tal carga corresponde al sujeto supervisado,
como queda en evidencia con el artículo 69 del Decreto Ley.
IX.
En el presente recurso se impugna el Decreto Ley, además, por violación del
principio del non bis in idem previsto en el numeral 7 del artículo 49 de la
Constitución. Las normas sancionatorias establecidas en el Decreto Ley
violan tal principio al establecer simultáneamente sanciones administrativas
Página 4 de 98
y penas privativas de libertad, tal como lo demuestran los artículos 50, 51,
52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64.
X.
El Decreto Ley viola el principio de la reserva legal, tal vicio se alega desde
que el Decreto-Ley no establece los límites precisos de regulación por parte
del
Ejecutivo
Nacional,
otorgando
potestades
sancionatorias
a
la
Administración sin límites formales de actuación. Y en segundo lugar, se
alega la violación a ese principio pues existe una violación macro del
principio de reserva legal ya que por vía de Decreto Ley se crean y regulan
tipos penales, dejando abierta una total discrecionalidad para que la
Administración regule la actividad comercial, con cláusulas amplias que
pueden ser llenadas o vaciadas sin límite legal, ya que atienden solamente a
la consideración de la conveniencia de la regulación por parte del Ejecutivo
Nacional.
Los vicios descritos, si bien enuncia un número determinado de artículos, afectan
de manera sustancial el contenido de toda la ley, lo que hace su ejecución, así como
la totalidad de su articulado, inconstitucional. En función a estos vicios de
inconstitucionalidad, y con fundamento en el artículo 26 y 27 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, así como en los artículos 3 y 5 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se solicita a la
Sala Constitucional la adopción urgente de una medida de amparo cautelar que
suspenda los efectos del Decreto Ley Orgánica de de Precios Justos, impugnado en
este escrito.
II
LEGITIMACIÓN
La acción para lograr la anulación de normas contenidas el Decreto Ley
impugnado, está abierta a cualquier persona, por existir en nuestro ordenamiento,
tal como lo dispone el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia, una amplísima legitimación, cercana a la acción popular, en la que basta
demostrar el interés, así sea simple, en la anulación de un acto de esta naturaleza.
El
único
requisito
para
demostrar
la
legitimación
en
una
acción
de
inconstitucionalidad es tener un interés legítimo en ella, lo cual en el presente caso
Página 5 de 98
es evidente, pues la ley cuya inconstitucionalidad se denuncia lesiona los derechos
que FEDECAMARAS representa y defiende desde que fue constituida como una
asociación civil que busca “la defensa de la Democracia” y “el desarrollo y la
diversificación de la economía nacional, estadal y municipal, basados en el sistema de la
empresa privada y de la libre iniciativa, dentro de un orden jurídico que proclame,
garantice y respete los derechos fundamentales del hombre y la propiedad privada como
valores universales”4. Lo anterior demuestra el evidente interés legítimo directo que
tiene FEDECAMARAS en que esa Sala declare la inconstitucionalidad de una Ley
que viola los derechos relativos a la asociación, a la libre empresa, a la propiedad,
al trabajo, a la libre iniciativa, entre otros que serán denunciados en el presente
recurso.
Como bien sabe esa Sala Constitucional, el sistema de justicia constitucional de
Venezuela contempla la acción popular (o cuasi popular) de inconstitucionalidad.
Ello responde a la lógica de que todos los venezolanos están interesados y, por
ende, son titulares del derecho de defender la Constitución. Por esa razón,
cualquier venezolano que detecte violaciones a la Constitución, por parte de una
Ley u otro acto dictado en ejecución directa de la misma, puede solicitar su nulidad
ante esa Sala Constitucional mediante una acción popular.
Al respecto, la jurisprudencia de esa Sala ha señalado:
El llamado recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad,
también conocido como acción popular, se encuentra previsto en
los artículos 336, numeral 1, de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y 112 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, siendo su objeto la solicitud de nulidad de
alguna disposición de rango legal, esto es, de ejecución directa e
inmediata de la Constitución que a juicio del recurrente colide con
alguna disposición del Texto Fundamental, en tanto norma
suprema del ordenamiento jurídico.
Para el ejercicio de dicha vía de impugnación, no obstante que el
referido artículo 112 exige que el o los recurrentes hayan sido
afectados en sus derechos o intereses por el acto impugnado, la
jurisprudencia constitucional de la antigua Corte Suprema de
Justicia, al igual que la de este Tribunal Supremo de Justicia, ha
indicado que basta ostentar un interés simple, que es el que tiene
toda persona, natural o jurídica, que habite o resida en el territorio
de la República en“la defensa objetiva de la majestad de la
Constitución y su supremacía”(ver sentencia de la Corte Suprema
de Justicia en Pleno, del 30 de junio de 1982, Gaceta Forense, n° 116,
Vol. I, pp. 5 a 7); de allí que cualquier persona del pueblo (actio
popularis), estando debidamente asistida para ello, está legitimada
4
Estatutos de FEDECAMARAS, artículo 2, numeral 4.
Página 6 de 98
para interponer el recurso de nulidad contra cualquier acto de
ejecución directa e inmediata de la Constitución que, a su juicio, sea
contraria al sentido, propósito y razón de una o varias disposiciones
del Texto Fundamental5.
La única precisión que hay que destacar respecto del requisito de legitimidad para
ejercer la acción de inconstitucionalidad es la referente al “interés legítimo”, que
debe ser demostrado en el caso concreto para su procedencia. Por ello, la
jurisprudencia ha preferido denominarla una acción cuasi popular:
En lo referido a la legitimación, esta Sala ha declarado en otras
ocasiones (por ejemplo, fallo núm. 37 del27 de enero de 2004; caso
“Flora Higuera” y núm. 1448 del 3 de junio de 2003) que en realidad
nuestra legislación procesal no prevé una acción popular, en el
sentido de estar reconocida a todos, pero sí una muy similar,
debido a que difícilmente faltará entre la población el simple interés
que la ley exige para demandar. Por ello, la Sala ha preferido
llamarla accióncuasi popular.
En una acción de esa naturaleza cuasi popular prácticamente pierde
sentido la referencia al interés propio del accionante. Bastará
exponer la razón para impugnar la norma para que el tribunal –esta
Sala, de ser un acto de rango legal- entre a analizar la procedencia
del recurso. La inadmisión, de darse, se producirá normalmente a
causa de la evidencia de que el demandante carece del más mínimo
interés, toda vez que las acciones judiciales deben tener una
justificación que no sea la meramente teórica. Por tanto, no es al
actor a quien en realidad toca demostrar su interés, el cual puede
fácilmente presumirse; corresponde desvirtuarlo a quien se opone a
la demanda, o al juez, si es que lo verificase de oficio6.
En el presente caso, tal y como fue señalado a inicios del presente Capítulo,
FEDECAMARAS es una asociación civil creada para defender los valores
democráticos y la libre iniciativa privada, comercial y económica. Para ello,
FEDECAMARAS es una entidad que agrupa los intereses de las distintas cámaras
y asociaciones de comercio y producción que hacen vida en la economía
venezolana, las cuales se ven severamente afectadas por las excesivas,
desproporcionadas y arbitrarias regulaciones impuestas por la Ley Orgánica de
Precios Justos que recurrimos por medio del presente acto. El objeto del presente
recurso es un instrumento normativo que regula la actividad económica y
comercial, regulación que concierne y afecta a FEDECAMARAS y sus afiliadas de
manera directa e inmediata, de allí su interés inmediato en el presente recurso y su
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia Nº 497/2003, del 12 de marzo de
2003, caso: Ramón Alfredo Aguilar y otros.
6 Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia Nº 2167/2004, del 14 de septiembre
de 2004, caso: Cámara de Laboratorios Venezolanos y otros
5
Página 7 de 98
ejercicio. En el presente caso, la legitimación activa es evidente. Este simple interés
está más que demostrado con la misión que cumplen la asociaciones accionante, al
tener por objeto la defensa y promoción de la economía y los derechos económicos.
De esta manera, ha quedado demostrada la legitimación activa de la cual
FEDECAMARAS es titular para así solicitarle a esa Sala Constitucional que declare
la nulidad absoluta, por razones de inconstitucionalidad del Decreto-Ley Orgánica
de Precios Justos.
III
DEL ACTO IMPUGNADO
Como se ha señalado, el acto impugnado por medio de la presente acción y del
cual se solicita su expresa declaratoria de nulidad absoluta por razones de
inconstitucionalidad, es el Decreto con Rango, Valor y fuerza de Ley Orgánica de
Precios Justos, publicado en Gaceta Oficial 40.340 de fecha 23 de enero de 2014.
IV
DE LA COMPETENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL
La competencia de la Sala Constitucional para conocer y decidir el presente asunto
se encuentra contemplada en el artículo 336, numeral 3, de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, el cual señala:
Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia: (...)
3. Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley
dictados por el Ejecutivo Nacional, que colidan con esta
Constitución.
Así mismo, dicha competencia ha sido ratificada por la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia, la cual, en su artículo 25, numeral 3, establece:
Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia: (...)
3. Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley
que sean dictados por el Ejecutivo Nacional, que colidan con la
Constitución de la República.
En el presente caso, tal como fue señalado en el Capítulo precedente, ocurrimos
ante esa Sala Constitucional a los fines de solicitar la nulidad total de un acto con
rango de ley dictado por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, en
uso de la habilitación legislativa conferida por la Asamblea Nacional (Gaceta
Página 8 de 98
Oficial Nº 6.112 Extraordinario, del 19 de noviembre de 2013), la cual consiste en el
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos.
En vista de lo anterior, tomando en cuenta la normativa citada y la naturaleza del
acto impugnado, ha quedado evidenciada la competencia de esa Sala
Constitucional para conocer y decidir la presente acción de nulidad por razones de
inconstitucionalidad.
V
DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN
El artículo 129 contempla los “requisitos de la demanda”, señalando el deber del
demandante de presentar el escrito, con la documentación indispensable para
valorar su admisibilidad, ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia; todo lo cual procedemos a hacer mediante la consignación del presente
escrito.
Los
criterios
de
admisibilidad
de
las
demandas
de
nulidad
por
inconstitucionalidad se desprenden de lo consagrado por el artículo 133 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, donde se contemplan las causales por
las cuales una demanda podrá ser declarada inadmisible:
Causales de Inadmisión
Se declarará la inadmisión de la demanda:
1. Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan
mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.
2. Cuando no se acompañen los documentos indispensables para
verificar si la demanda es admisible.
3. Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación
que se atribuya el o la demandante o de quien actúe en su nombre,
respectivamente.
4. Cuando haya cosa juzgada o litispendencia.
5. Cuando contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.
6. Cuando haya falta de legitimación pasiva.
En el presente caso, la acción de nulidad que hoy interponemos no se encuentra
incursa en ninguna de las causales contempladas en el artículo citado.
En primer lugar, mediante la presente acción no se pretende acumular demandas o
recursos que sean por su naturaleza excluyentes, tampoco nos encontramos ante
incompatibilidad de procedimientos, se trata de una acción popular de nulidad
que debe ser tramitada mediante un procedimiento claramente definido en la Ley
de ese Tribunal Supremo de Justicia (art. 128 y sig.).
Página 9 de 98
En segundo lugar, se acompañan a la presente demanda todos los documentos
necesarios para determinar su admisibilidad, siendo el presente un recurso de
nulidad objetivo en contra de una ley, no se requiere excesiva documentación a los
fines de determinar su admisibilidad.
En tercer lugar, tal y como fue desarrollado supra, la presente es una acción
popular (o cuasi popular) de inconstitucionalidad, por lo cual el estándar de
legitimación es cumplido por FEDECAMARAS al haber demostrado en el capítulo
correspondiente el interés legítimo que tiene esta en demandar la nulidad de la
Ley; así mismo, la representación de FEDECAMARAS para intentar el presente
recurso se encuentra suficientemente acreditada mediante la documentación que se
acompañó anexa.
En cuarto lugar, sobre el objeto de la presente demanda nulidad no recae ningún
precedente judicial que haya generado cosa juzgada en cuanto a los méritos del
asunto a debatir. Así mismo, tampoco existe otro procedimiento similar que pueda
generar litispendencia. En quinto lugar, la presente demanda no contiene
expresiones o conceptos ofensivos ni irrespetuosos.
Finalmente, la presente demanda de nulidad es ejercida en contra de la Ley
Orgánica de Precios Justos, por lo cual es imposible considerar que hay falta de
legitimación pasiva en el caso que nos ocupa.
VI
CONSIDERACIONES PREVIAS
El presente recurso de nulidad contra el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos se
intenta en un momento de graves dificultades económicas para el país. Una grave
crisis económica marcada por una alta inflación7, desabastecimiento de productos
básicos8 y dificultades para la obtención de divisas por parte de los particulares,
además de una importante paralización indeseada del aparato productivo
nacional, entre otros.
El Decreto Ley impugnado, constituye un instrumento normativo que el Ejecutivo
Nacional ha dictado con el objeto “de asegurar el desarrollo armónico, justo,
equitativo, productivo y soberano de la economía nacional”, y con el fin de
proteger el ingreso y el acceso de las personas a los bienes y servicios.
El Banco Central de Venezuela determinó que el índice de inflación durante el año 2013 había sido
de en 56,2%, (información disponible en: http://www.bcv.org.ve/c2/indicadores.asp, o, de manera
concreta en: http://www.bcv.org.ve/excel/4_5_14.xls?id=433).
7
8
Página 10 de 98
Es el caso, que acudimos ante este Máximo Tribunal de la República, porque
consideramos que el instrumento normativo objeto del presente recurso no
cumplirá con sus objetivos y finalidad.
El Decreto Ley no puede cumplir el objetivo planteado debido a que impactará
significativamente la producción nacional, probablemente ocasionando una
debacle en la producción nacional de bienes y servicios.
La regulación generalizada de precios implica, por definición, un desestímulo a la
producción, todo debido a que cuando el precio es regulado, siempre se encuentra
por debajo del precio de equilibrio, no permitiendo a los productores recuperar los
costos de producción o lograr una ganancia razonable. La actividad productiva es
riesgosa, nadie puede garantizarle a un empresario su éxito, pero los controles de
precios garantizan que muchos fracasarán, lo que disminuirá la oferta disponible
de bienes y servicios.
Los controles de precios generan escasez, un fenómeno de efectos perversos sobre
el bienestar de todos los venezolanos, la relación entre los controles de precios y la
escasez es directa: al fijarse el precio regulado por debajo del precio de equilibrio,
se desestimula las cantidades ofrecidas y se estimulan las cantidades demandadas
del bien cuyo precio es regulado.
Los controles de precios generan una situación de insostenibilidad en las empresas
que, en muchas ocasiones, se convierte en inviabilidad, ocasionando el cierre
definitivo de activos productivos, profundizando la escasez y generando
desempleo.
Ya en Venezuela hemos vivido los efectos negativos de los controles de precios.
Basados en cifras oficiales, la escasez en Venezuela alcanza un nivel seis veces
superior al nivel que se considera normal para una economía, de acuerdo con cifras
del Banco Central de Venezuela. El sector alimentos tiene controles de precios
desde el año 2003, siendo once años de experiencia y el resultado es, por decir lo
menos, devastador para el bienestar de los venezolanos: un nivel alto de escasez y
una inflación de alimentos y bebidas que supera a la inflación general. Los
alimentos en Venezuela se han hecho mucho más caros debido a la
implementación del control de precios, un resultado lamentable desde cualquier
punto de vista, es especial porque la inflación de alimentos impacta con mayor
fuerza a los sectores de la población que menos tienen.
Página 11 de 98
En lenguaje económico, los controles de precios son regresivos debido a la
inflación que ocasionan y que terminan afectando con más fuerza a aquellos que
pretenden proteger.
Desde el punto de vista del bienestar de los venezolanos, la combinación de la
inflación y la escasez es un combo letal, cuando hay escasez, los costos de
adquisición de los bienes son mayores a los precios establecidos en Gaceta Oficial,
los llamados precios regulados. El fenómeno de la escasez implica que los
ciudadanos venezolanos deben hacer largas colas para adquirir sus productos,
siendo estas colas parte del inevitable y lamentable racionamiento que se aplica
cuando no hay suficientes productos para satisfacer la demanda. Cuando hay
escasez, los ciudadanos pagan también los productos con su tiempo, no solo con su
dinero.
La gran mayoría de las veces los costos de la escasez son explícitos, tal como
cuando un ciudadano compra un producto básico a un buhonero a un precio
exorbitantemente mayor al precio regulado. La escasez es también regresiva,
porque afecta con mayor fuerza al que menos tiene. La aplicación de la Ley de
Precios Justos generará inequidad, atentando contra todo principio de justicia
pretendido en la misma Ley y establecido en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
El Decreto Ley también atenta directamente contra la soberanía económica. Al
desestimular a la producción nacional, las regulaciones de precios estimularán las
importaciones de producto terminado como una política de Estado. El incremento
de las importaciones como consecuencias de la aplicación de la Ley de Precios
Justos contribuirá en la desarticulación del sector productivo nacional y, en no
pocos caso, estas importaciones forzarán el cierre definitivo de empresas que
generan empleo en Venezuela, los controles de precios generan empleo en el
extranjero y destruyen empleo en Venezuela.
Se constituye también una violación a la Constitución económica, tal como
desarrollaremos en el vicio de violación de la libertad económica. El Decreto Ley,
tal como hemos mencionado, afecta a la empresa privada, y sólo logrará agravar el
desabastecimiento y escasez, resultando contrario a los artículos 112 y 299 de la
Constitución y en general, resulta contrario al sistema de economía social de
mercado previsto en la Constitución vigente.
Como lo denunciaremos y justificaremos en el presente recurso, el Decreto Ley
impugnado ha sido dictado en violación flagrante a la libertad económica, al
Página 12 de 98
derecho de propiedad, a la garantía expropiatoria, al derecho al debido proceso, a
la defensa, a la tutela judicial efectiva, a la presunción de inocencia, con flagrante
violación a la reserva legal y atentando contra el principio de progresividad en el
tratamiento de derechos fundamentales, además de ser un instrumento normativo
con una naturaleza punitiva y limitante que atenta contra la seguridad jurídica, el
emprendedor y el aparato productivo, por lo tanto, no cumplirá con sus objetivos y
finalidad, sino que por el contrario, atentará contra el propio aparato productivo, la
reactivación de la economía, profundizará la crisis y no protegerá el salario de los
trabajadores, el empleo, ni favorecerá un mayor acceso a bienes y servicios.
Recurrimos además ante este Máximo Tribunal, porque el Instrumento normativo
aquí impugnado, hace un tratamiento regresivo de derechos fundamentales,
atentando contra el principio constitucional del tratamiento progresivo del sistema
de libertades. El Decreto Ley impugnado deroga expresamente la Ley para la
Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios. La derogación de la
mencionada ley implicó la eliminación de los derechos de los consumidores y
usuarios y, por ende, una regresión en el catálogo de garantías, lo cual significa
una regresión del sistema de libertades.
El Decreto Ley Orgánica de Precios Justos constituye en una evidente regresión de
los derechos humanos, en violación al principio de progresividad consagrado en el
artículo 19 constitucional, en virtud de que mediante dicho acto se eliminan los
derechos del usuario, que son parte del catálogo garantista de nuestra legislación y
permitían la satisfacción y garantía de múltiples derechos humanos como lo son el
de vivienda, alimentación, salud y otros tantos incluidos dentro de los Derechos
Económicos y Sociales, que sin la protección garantista de los derechos del usuario
pueden quedar sin protección. Es evidente por tanto, que eliminación de los
derechos del usuario que contenía la Ley para la Defensa de las Personas en el
Acceso a los Bienes y Servicios conlleva una regresividad (expresamente
inconstitucional) al excluir y restringir las obligaciones de la administración de
garantía y protección de los administrados y finalmente pudiendo derivar en una
posible violación de sus obligaciones de garantía de Derechos Económicos y
Sociales reconocidos en la Constitución e instrumentos internacionales.
En definitiva, la justificación del recurso se centra en la defensa del aparato
productivo y los emprendedores, el usuario y el consumidor. Sin emprendedores
responsables y sin consumidores y usuarios que gocen de sus derechos y tenga
oportunidades para satisfacer sus necesidades, el aparato productivo colapsa. Sólo
Página 13 de 98
queremos el fortalecimiento de nuestra económica, con sentido responsable para
satisfacer las necesidades de los venezolanos y tener un país productivo y prospero
que procure satisfacción para todos.
VII
LA VIOLACIÓN DEL DERECHO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA POR
NO SOMETERSE A CONSULTA PÚBLICA EL PROYECTO DE LEY.
VIOLACION AL LÍMITE TEMPORAL DE LA LEY HABILITANTE.
La Constitución establece en sus artículos 202 al 218 el proceso de formación de las
Leyes emanadas del Poder Legislativo Nacional. Dicho procedimiento contempla
que los ciudadanos y ciudadanas y la sociedad organizada deben ser consultados
durante la etapa de discusión y aprobación del proyecto. Esta obligación de
consulta que tiene la Asamblea Nacional es trasladable al Presidente de la
República, quien al dictar Decretos Leyes en ejecución de una potestad habilitante,
como es el caso del Decreto Ley impugnado.
La necesidad de esta participación de la comunidad y de los otros entes y órganos
del Estado en el proceso de formación de las leyes y decretos leyes, viene
determinada por los principios democrático y participativo de gobierno
establecidos en la Constitución, y su desconocimiento genera una violación
esencial que determina la nulidad de la ley o el decreto Ley. Se trata de un
requisito o trámite "esencial" previsto en la Constitución para la sanción de las
leyes y decretos leyes, cuya omisión los invalida, ya que a través del mismo se
propicia un amplio y transparente debate entre la sociedad civil y los diversos
órganos y entes del Estado, muy especialmente de aquéllos que son directamente
afectados por esa normativa; garantizando también la participación del pueblo en
la toma de decisiones y en la gestión pública.
Ahora bien, el Ejecutivo Nacional al dictar el Decreto Ley impugnado violó esta
formalidad esencial, ya que durante el procedimiento de su elaboración no llevó a
cabo ninguna consulta popular a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y a
la sociedad organizada, tal como lo pauta el artículo 211 de la Constitución.
Esta obligación, trasladable al proceso de elaboración de los decretos leyes, por ser
normas jurídicas con fuerza, valor y rango de las leyes formales, debió ser respetada
por el Ejecutivo Nacional antes de la promulgación de decreto ley aquí impugnado.
Las normas contenidas en el acto jurídico que nos ocupa, por sus características,
naturaleza e importancia, como lo demostraremos a lo largo del presente recurso,
Página 14 de 98
debieron ser sometidas a consultar popular.
En igual sentido, los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Nacional, vigente para el momento en que se dictó el Decreto Ley objeto
del presente recurso, establecían expresamente lo siguiente:
Artículo 136.
Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación,
propongan la adopción de normas legales, reglamentarias o de otra
jerarquía, deberán remitir el anteproyecto para su consulta a las
comunidades organizadas y las organizaciones públicas no
estatales inscritas en el registro señalado por el artículo anterior. En
el oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se indicará
el lapso durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, y
el cual no comenzará a correr antes de los diez días hábiles
siguientes a la entrega del anteproyecto correspondiente.
Paralelamente a ello, el órgano o ente público correspondiente
publicará en la prensa nacional la apertura del proceso de
consulta indicando su duración. De igual manera lo informará a
través de su página en la internet, en la cual se expondrá el o los
documentos sobre los cuales verse la consulta.
Durante el proceso de consulta cualquier persona puede
presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el
correspondiente anteproyecto, sin necesidad de estar inscrito en
el registro a que se refiere el artículo anterior.
Una vez concluido el lapso de recepción de las observaciones, el
órgano o ente público fijará una fecha para que sus funcionarios
o funcionarias, especialistas en la materia que sean convocados y
las comunidades organizadas y las organizaciones públicas no
estatales intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen
observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el
anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.
El resultado del proceso de consulta no tendrá carácter vinculante.
La Nulidad como Consecuencia de la Aprobación de Normas no
Consultadas y su Excepción.
Artículo 137
El órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya
resolución sea competente, ni remitir a otra instancia proyectos
normativos que no sean consultados, de conformidad con el
artículo anterior. Las normas que sean aprobadas por los órganos
o entes públicos o propuestas por éstos a otras instancias serán
nulas de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el
procedimiento previsto en el presente Título.
En casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligación del
Estado en la seguridad y protección de la sociedad, el Presidente o
Presidenta de la República, gobernador o gobernadora, alcalde o
Página 15 de 98
alcaldesa, según corresponda, podrán autorizar la aprobación de
normas sin la consulta previa. En este caso, las normas aprobadas
serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las
comunidades organizadas y a las organizaciones públicas no
estatales; el resultado de la consulta deberá ser considerado por la
instancia que aprobó la norma y ésta podrá ratificarla, modificarla o
eliminarla.
Obligación de Informar a la Población de las Actividades,
Servicios, Procedimientos y Organización de la Administración
Pública.
Subrayados añadidos
Es el caso, que dicha consulta obligante, so pena de nulidad del decreto ley
dictado, no se cumplió, por lo cual es evidente que el Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos está viciado de nulidad absoluta y, por lo
tanto, así debe ser declarado por esta Sala Constitucional.
La obligación en cuestión se hace aún más necesaria y evidente en el caso de los
decretos leyes, visto que nuestra Constitución consagra un modelo de estado
participativo y protagónico y que en los procesos de formación de los decretos
leyes no existe un procedimiento que permita el control ciudadano en el proceso
de elaboración de dichas normas jurídicas. Por ello, adquiere particular relevancia
e importancia la consulta previa de los interesados, como un mecanismo para
poner en práctica la democracia participativa y protagónica y así activar las
herramientas de control en el proceso de formación de las normas jurídicas. En este
caso concreto, el Ejecutivo Nacional ha podido perfectamente proceder a la
consulta previa, la ley habilitante fue promulgada y publicada en Gaceta Oficial en
fecha 20 de noviembre de 2013 y el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos, si
bien fue dictado en fecha 21 de noviembre de 2013, fue publicado en Gaceta Oficial
en fecha 23 de enero de 2014, dos (2) meses después, lo cual deja en evidencia que
existió tiempo suficiente en el que se pudo realizar las respectivas consultas.
El Decreto Ley Orgánica de Precios Justos, objeto del presente recurso, fue
promulgado y publicado formalmente al último momento sin la consulta previa a
los ciudadanos e interesados, prevista en la Constitución y en los artículos 136 y
137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional, vigente para el
momento en que se dictó dicho acto normativo, tal como lo señalamos
anteriormente.
Dictar el Decreto Ley objeto de la presente acción refleja la actitud antidemocrática
del procedimiento adoptado y la vulneración al principio constitucional de la
democracia participativa. Dictar los decretos leyes de esta manera crea más
Página 16 de 98
inseguridad jurídica e institucional, enemiga de la inversión y la prosperidad
económica. Ello constituye una violación al límite temporal de la ley habilitante y
una contravención al principio de la participación ciudadana en el proceso de
formación de la norma constitucional, garantía de la democracia participativa y
protagónica, como modelo constitucional.
En definitiva, la obligación de consulta por parte del Ejecutivo Nacional al dictar el
Decreto Ley cuestionado era ineludible, pues es parte integrante del procedimiento
constitucional de formación de las leyes. Al no haber actuado de esta forma el
Presidente de la República, la normativa impugnada quedó viciada de
inconstitucionalidad, por violación de uno de los requisitos esenciales para su
validez; requisitos éstos que buscan garantizar la participación de todos los
órganos y entes del Estado en la toma de decisiones, además de la participación
ciudadana en la gestión pública.
VIII
EL PROPÓSITO Y ESPÍRITU DEL DECRETO LEY: LA IMPLEMENTACIÓN
DE UN MODELO ECONÓMICO RÍGIDO E INTERVENCIONISTA. FRAUDE
A LA VOLUNTAD POPULAR REFLEJADA EL 2D EN EL REFERENDO
APROBATORIO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL.
El Decreto Ley es otra muestra de las repetidas intenciones del Ejecutivo Nacional
de establecer un régimen intervencionista y controlador en exceso del aparato
productivo y de la actividad comercial. Se establecen normas punitivas,
intervencionistas y controladoras que constituyen
restricciones ilegítimas,
desproporcionadas e injustificadas al derecho a la libertad económica y al derecho
de propiedad de proveedores y comerciantes. Se trata de medidas compulsivas o
apremiantes dictadas con absoluta discrecionalidad y sin posibilidad alguna de
defensa. Como se analizara a lo largo de este recurso, el Decreto Ley limita
inconstitucionalmente el derecho a la libertad de empresa y desconoce la libertad
contractual constitucionalmente protegidas. Se dotada a la Administración Pública
de facultades exorbitantes y discrecionales en materia sancionatoria, lo cual resulta
contrario a los principios que informan el derecho administrativo sancionador y,
por tanto, al principio de legalidad sancionatoria. La amplitud y discrecional con la
que fueron redactadas algunas normas, inciden sobre el derecho a la intimidad que
poseen las personas (naturales y jurídicas) y lesionan el principio de autonomía de
la voluntad de las partes, sin que para ello haya tenido acceso ni haya mediado el
Poder Judicial, viola el derecho a ser juzgado por jueces naturales. Estas
Página 17 de 98
circunstancias
generan
además,
que
el
Decreto
Ley
esté
viciado
de
inconstitucionalidad, por la violación del derecho constitucional a la defensa y al
debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
Es importante señalar, que en la propuesta de reforma constitucional presentada al
país por parte del Presidente de la República en el año 2007 y rechazada
expresamente en el referendo del 2 de diciembre de ese mismo año, el Presidente
había planteado que la reforma constitucional tenía por objeto establecer y
consagrar un modelo de economía socialista y la eliminación del modelo
económico capitalista y el libre mercado. Todo lo cual constituye un hecho notorio
comunicacional.
En cuanto concierne, específicamente, al modelo económico, la propuesta de
cambio constitucional pretendió suprimir el libre mercado y el rol del Estado como
promotor de la iniciativa privada, incorporando un conjunto de normas dirigidas a
la construcción de una economía socialista, rigurosamente planificada y
controlada; encomendando al Estado la gestión directa de los ramos de la
economía nacional, que concluye relegando la propiedad privada. Asimismo, la
propuesta pretendió la sustitución del modelo constitucional de economía mixta
por otro de economía colectivista y la eliminación de la libertad económica y de la
iniciativa privada.
En tal sentido, la propuesta de reforma constitucional del año 2007 pretendió
atribuir al Poder Público Nacional de la competencia para la gestión de los ramos
de la economía nacional, así como su eventual transferencia a sectores de economía
de propiedad social, colectiva o mixta (numeral 34 del artículo 156 de la propuesta
de modificación constitucional); la potestad de reserva al Estado de la prestación
de servicios públicos vitales, directamente o a través de empresas de su propiedad,
sin perjuicio de establecer empresas de propiedad social directa, empresas mixtas
y/o unidades de propiedad socialistas, que aseguren la soberanía económica y
social, todo ello conforme a los términos que desarrollen las leyes respectivas de
cada sector de la economía (artículo 113 de la propuesta de modificación
constitucional); la declaración de que la producción de alimentos es de interés
nacional, en razón de lo cual el Estado dictará medidas de orden financiero,
comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura,
capacitación de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles
estratégicos de autoabastecimiento (artículo 305 de la propuesta de modificación
Página 18 de 98
constitucional); la posibilidad de asumir sectores de la producción agrícola,
pecuaria, pesquera y acuícola (artículo 305 de la propuesta de modificación
constitucional); la prohibición del latifundio (artículo 307 de la propuesta de
modificación constitucional); la calificación de las actividades, acuerdos, prácticas,
conductas y omisiones de los particulares que vulneren los métodos y sistemas de
producción social y colectiva con los cuales se afecte la propiedad social o colectiva
o impidan o dificulten la justa y equitativa concurrencia de bienes y servicios,
como actos contrarios a los principios fundamentales de la Constitución (artículo
113 de la propuesta de modificación constitucional); la creación de una facultad
para los Órganos del Estado de ocupar previamente, durante el proceso judicial,
los bienes objeto de expropiación, el cambio de los atributos esenciales de la
propiedad y el establecimiento de una administración pública fortalecida y
controladora del aparato productivo y la actividad comercial de los particulares,
entre otras.
De haberse concretado la reforma constitucional, la actividad económica hubiese
pasado a ser actividad fundamental y directa del Estado y de las empresas
colectivas que éste decida crear o promover; esa actividad se desarrollaría
conforme a los principios de la economía socialista. De haberse aprobado la
reforma, el estado intervencionista, controlador y supervisor en exceso del aparato
productivo y comercial hubiese conseguido fundamento constitucional.
Todo lo anterior constituye una flagrante, directa e inmediata violación a la
voluntad popular reflejada de manera expresa con los resultados del referendo del
2 de diciembre de 2007, ya que pretenden introducir elementos expresamente
rechazados de la reforma constitucional. De hecho, el Decreto Ley en realidad
ejecuta ese proyecto, y no, por ello atenta contra la Constitución vigente, lo que
demuestra su inconstitucionalidad.
Adicionalmente, el Decreto Ley remite al “orden económico socialista”, que es
precisamente una ejecución del modelo económico contenido en el fallido proyecto
de reforma constitucional.
El carácter vinculante del referendo señalado es evidente y no tendríamos por qué
ahondar en consideraciones de carácter jurídico que fundamenten dicho carácter y
las obligaciones de respeto al resultado expresado en dicha consulta popular, so
pena de vulnerar la voluntad popular y el modelo de democracia participativa
consagrado constitucionalmente.
Las Normas contenidas en el Decreto Ley son de carácter y naturaleza punitiva,
Página 19 de 98
donde se presume la mala fe del productor, empresario, comerciante y proveedor
de bienes y servicios. Permitiendo la discrecionalidad de la autoridad, se presentan
violaciones flagrantes del derecho de propiedad, libertad de industria y comercio,
debido proceso y derecho a la defensa y procuran una delegación excesiva e
inconstitucional al poder reglamentario, entre otros, tal como lo demostraremos a
lo largo del presente recurso. Asimismo, tiene un ámbito de aplicación
excesivamente amplio, con el único objetivo de incluir la mayor cantidad de sujetos
y actividades dentro del ámbito de aplicación del Decreto Ley y banaliza y amplia
sin justificación a todos los bienes objeto de las actividades de comercio, así como
los que permiten que las mismas se realicen como bienes de utilidad pública e
interés social. En definitiva, se procura una mayor regulación, supervisión y
control.
También es una demostración clara del carácter intervencionista y controlador en
exceso de la actividad objeto del Decreto Ley. Ello, sin lugar a dudas constituye la
puesta en práctica de un modelo comprobadamente fracasado y contraviene el
espíritu de la Constitución de la República, que garantiza derechos inherentes a la
protección del libre mercado, la iniciativa privada, el derecho de propiedad y las
garantías que de él se derivan y derechos fundamentales ciudadanos como la
defensa y el debido proceso, tal como desarrollaremos ampliamente a lo largo del
presente recurso. Normas como las aquí impugnadas, por sus pretensiones
intervencionistas y punitivas, además, sólo profundizaran más aun los males que
se pretenden resolver.
IX
ANÁLISIS DE LOS ARGUMENTOS QUE FUNDAMENTAN LA PRESENTE
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
1. Vicio de Inconstitucionalidad por violación a la Libertad Económica
El Decreto Ley Orgánica de Precios Justos vulnera el derecho de los administrados
a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, ya que les
impide la libre explotación de las actividades que estos emprendan conforme a su
autonomía privada, en aplicación de los estándares que estos deseen. También
impone cargas que atentan contra el aparato productivo, como limitaciones a la
Página 20 de 98
ganancia y requisitos de certificación para el desempeño de actividades
económicas.
De acuerdo a lo establecido en el artículo 299 de la Constitución, el “régimen
socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los
principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección
del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo
humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad”.
La libertad económica otorga el derecho a los particulares a explotar la empresa
que han emprendido, dentro de las reglas legítimas impuestas por el Estado para
el bienestar general. Estas reglas deben permitirle al comerciante, al pequeño,
mediano y gran empresario productor y comercializador de bienes y prestador de
servicios explotar su actividad dentro de un esquema de autonomía privada, sin
limitaciones o coacciones ilegítimas o arbitrarias, tal como lo establece el artículo
112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra
que:
Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica
de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta
Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo
humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés
social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación
y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y
servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de
trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para
dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e
impulsar el desarrollo integral del país.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, en particular de la
Sala Constitucional, respecto a este derecho ha destacado lo siguiente:
El artículo 112 de la Constitución acogió el derecho de todos los
particulares a emprender y desarrollar la actividad económica de su
preferencia, sin más limitaciones que las expresamente establecidas en la
Constitución y la Ley. En efecto, dispone el mencionado artículo 112 lo
siguiente:
“Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad
económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas
en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de
desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u
otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada,
garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así
como la producción de bienes y servicios que satisfagan las
necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa,
Página 21 de 98
comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar
medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e
impulsar el desarrollo integral del país”.
La libertad económica es manifestación específica de la libertad general del
ciudadano, la cual se proyecta sobre su vertiente económica. De allí que,
fuera de las limitaciones expresas que estén establecidas en la Ley, los
particulares podrán libremente entrar, permanecer y salir del mercado de
su preferencia, lo cual supone, también, el derecho a la explotación, según
su autonomía privada, de la actividad que han emprendido. Ahora bien, en
relación con la expresa que contiene el artículo 112 de la Constitución, los
Poderes Públicos están habilitados para la regulación –mediante
Ley- del ejercicio de la libertad económica, con la finalidad del
logro de algunos de los objetivos de “interés social” que menciona
el propio artículo. De esa manera, el reconocimiento de la libertad
económica debe conciliarse con otras normas fundamentales que justifican
la intervención del Estado en la economía, por cuanto la Constitución
venezolana reconoce un sistema de economía social de mercado. Así lo ha
precisado esta Sala Constitucional en anteriores oportunidades:
“...A la luz de todos los principios de ordenación económica
contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, se patentiza el carácter mixto de la economía
venezolana, esto es, un sistema socioeconómico intermedio entre la
economía de libre mercado (en el que el Estado funge como simple
programador de la economía, dependiendo ésta de la oferta y la
demanda de bienes y servicios) y la economía interventora (en la
que el Estado interviene activamente como el empresario mayor).
Efectivamente, la anterior afirmación se desprende del propio texto
de la Constitución, promoviendo, expresamente, la actividad
económica conjunta del Estado y de la iniciativa privada en la
persecución y concreción de los valores supremos consagrados en la
Constitución.
Lo dicho en el párrafo que antecede encuentra su fundamento en la
norma contenida en el artículo 299 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela...” (Sentencia de 6-2-01, caso:
Pedro Antonio Pérez Alzurut). (Negritas y subrayado añadidos)9.
Entre los límites que pueden ser impuestos a la libertad de empresa, claramente se
encuentran aquellos que buscan garantizar el derecho de todas las personas “a
disponer de bienes y servicios de calidad”, tal como fue establecido en la
Constitución en su artículo 117, que justifican la adopción de normas para proteger
a las personas en el acceso a esos bienes y servicios:
Artículo 117. Todas las personas tendrán derecho a disponer de
bienes y servicios de calidad, así como a una información adecuada
y no engañosa sobre el contenido y características de los productos
y servicios que consumen, a la libertad de elección y a un trato
equitativo y digno. La ley establecerá los mecanismos necesarios
para garantizar esos derechos, las normas de control de calidad y
cantidad de bienes y servicios, los procedimientos de defensa del
9
Sala Constitucional, Sentencia Nº 2641 del 1º de octubre de 2003, Caso: Inversiones Parkimundo, C.A.
Página 22 de 98
público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y
las sanciones correspondientes por la violación de estos derechos.
Si bien el ordenamiento contempla mecanismos y normas necesarios para
garantizar este derecho, la regulación no pueden dar cabida a medidas arbitrarias
que vayan más allá de las estrictamente necesarias para alcanzar la protección del
derecho de las personas -consumidores y usuarios- consagrados en la Constitución.
Como se observa, conforme a la Constitución y su interpretación por parte de la
Sala Constitucional, las limitaciones justificadas del derecho a la libertad
económica reposan en causas de interés social que la propia norma fundamental
determina, las cuales deben atender siempre a una debida fundamentación legal
(requisito formal) y al principio de proporcionalidad y respeto a la intangibilidad
de su núcleo esencial (requisito material), como lo ha manifestado la doctrina
patria más autorizada, destacando que:
Junto a las condiciones formales que ha de colmar toda restricción de
derechos constitucionales se hallan las de índole material, las cuales van
dirigidas a impedir limitaciones injustificadas, por gratuitas o excesivas, de
tales derechos. Dentro de éstas las más relevantes son el principio de
proporcionalidad, en sus tres manifestaciones particulares de idoneidad,
estricta necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto, y el mandato del
obligado respeto a la intangibilidad del núcleo esencial de los derechos
fundamentales10.
El Decreto Ley Orgánica de Precios Justos claramente impone obligaciones que
exceden esos límites y contravienen los principios superiores que desarrolla la
Constitución, dichas restricciones derivan fundamentalmente de dos aspectos: La
limitación de la ganancia y obligación al cálculo de los costos de producción
mediante un procedimiento arbitrario y la creación de un Registro único de
Personas que desarrollan Actividades Económicas (RUPDAE) y la emisión de
certificaciones las cuales restringen el libre ejercicio económico.
De acuerdo al artículo 32 del Decreto Ley impugnado se fija el margen máximo de
ganancia en “treinta (30) puntos porcentuales de la estructura de costos del bien o
servicio” y adicionalmente, la Superintendencia de Defensa de Derechos
Económicos (SUNDDE) podrá determinar márgenes máximos por sector, rubro,
espacio geográfico siempre que no superen 30%.
También obliga a respetar los precios establecidos por el Ejecutivo Nacional para
determinados rubros. Acompañado con los artículos 31 y 33 se hace un cerco a las
CASAL HERNÁNDEZ, Jesús María, Los Derechos Humanos y su Protección (Estudios sobre derechos
humanos y derechos fundamentales), Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2008, p. 166.
10
Página 23 de 98
posibilidades del administrado de fijar libremente los precios o determinar lo que a
su consideración debe ser entendido como retribución de su oficio. Los
mencionados artículos se desarrollan en los siguientes términos:
Artículo 31 - Incorporación de Bienes y Servicios:
Cuando alguno de los sujetos regulados por la presente Ley deba
incorporar nuevos bienes o servicios, en adición a aquellos que
hubiere informado previamente a la SUNDDE; deberá seguir el
procedimiento que a tales fines establecerá ésta para la
determinación del precio justo del bien o servicio, previo a su
distribución y comercialización en el territorio nacional.
El órgano o ente competente en materia de reglamentaciones
técnicas y calidad, se abstendrá de emitir cualquier tipo de
autorización que no cuente con la conformidad de la SUNDDE.
Artículo 32 - Margen Máximo de Ganancia:
El margen máximo de ganancia será establecido anualmente,
atendiendo criterios científicos, por la SUNDDE, tomando en
consideración las recomendaciones emanadas de los Ministerios del
Poder Popular con competencia en las materias de Comercio,
Industrias y Finanzas. En ningún caso, el margen de ganancia de
cada actor de la cadena de comercialización excederá de treinta (30)
puntos porcentuales de la estructura de costos del bien o servicio.
La SUNDDE podrá determinar márgenes máximos de ganancia por
sector, rubro, espacio geográfico, canal de comercialización,
actividad económica o cualquier otro concepto que considere, sin
que éstos superen los máximos establecidos en el presente artículo.
A fin de favorecer las industrias nacientes, o fortalecer alguna
industria existente, el Presidente o Presidenta de la República en
Consejo de Ministros, podrá revisar y modificar el margen máximo
de ganancia regulado en esta Ley, considerando las
recomendaciones de la Vicepresidencia Económica de Gobierno o
de la SUNDDE.
La falta de fijación expresa del margen máximo de ganancia dictado
por la SUNDDE, no implicará el incumplimiento, omisión o
flexibilización de los precios previamente establecidos por el
Ejecutivo Nacional, a los productos fabricados, obtenidos o
comercializados por los sujetos de aplicación de la presente Ley.
El Decreto Ley prevé que todos los sujetos a los cuales les aplica, que
absolutamente todos los que puedan estar relacionados a la cadena de
comercialización de un producto, deban calcular los precios de productos actuales
y nuevos a través del procedimiento que la misma contempla, más aún, impone
límites para el acceso a divisas de por sí ya restringidas por los mecanismos de
control de cambio, a la obtención de certificados sobre la imposición de precios
bajos los estándares de la norma impugnada. El Decreto Ley excluye
determinaciones precisas de que elementos deberán ser incluidos en el cálculo
Página 24 de 98
de la estructura de costos, por lo que hace una delegación en blanco a la
SUNDDE para que pueda dictar dichas pautas, lo que podría constituir una
arbitrariedad y agravar la restricción a los derechos económicos de los
administrados.
También se incluye dentro del catálogo de limitantes a la libertad económica la
creación del Registro Único de Personas que Desarrollan Actividades Económicas
(RUPDAE), de inscripción obligatoria y sin el cual no puede realizarse ninguna
actividad económica en el país. Esto implica una limitación excesiva de carácter
inconstitucional, condicionando la libertad económica a un registro administrativo
de carácter discrecional. Dicho registro se prevé en el Decreto Ley de la siguiente
manera:
Artículo 21 – Registro:
La Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos
Socio Económicos, tendrá un Registro Único de Personas que
Desarrollan Actividades Económicas (RUPDAE), de carácter
público y accesible a todos los particulares, pudiéndose establecer
subcategorías dentro de dicho Registro.
Todos los registros que manejen información de esta naturaleza y
funcionen en los órganos y entes del Estado, estarán coordinados
por el Registro Único de Personas que Desarrollan Actividades
Económicas, bajo la rectoría de la SUNDDE.
Artículo 22 - Obligatoriedad de Inscripción:
Los sujetos de aplicación de esta Ley deberán inscribirse y mantener
sus datos actualizados en el Registro Único de Personas que
Desarrollan Actividades Económicas.
La inscripción es requisito indispensable, a los fines de poder
realizar actividades económicas y comerciales en el país.
Adicionalmente también se limita el acceso a divisas si no se está incluido en el
RUPDAE, así como la emisión de certificaciones que serán necesarias para el
funcionamiento de aquellos que desempeñen actividades económicas:
Artículo 33 - Certificado de Precios Justos:
A los fines de gestionar la adquisición de divisas ante el órgano
competente y cualquier otro trámite que establezca el Ejecutivo
Nacional, los sujetos de aplicación de la presente Ley, deberán
demostrar ante la SUNDDE el cumplimiento de los criterios de
precios justos aquí establecidos, independientemente que exista o
no fijación expresa, en cuyo caso le será expedido el certificado
correspondiente.
Página 25 de 98
Claramente las limitaciones que se imponen no cumplen con las condiciones
formales y materiales que deben contener cualquier restricción o limitación al
derecho a la libertad económica, constituyéndose en una desnaturalización de este
derecho.
Siguiendo los lineamentos que estableciera la jurisprudencia antes comentada
analizaremos los dos requisitos para la imposición de restricciones. En efecto, en
cuanto al primer requisito que debe cumplir cualquier restricción o limitación del
derecho a la libertad económica, como es la debida fundamentación legal (requisito
formal). Esta reserva legal atiende fundamentalmente a que ningún acto distinto a
la Ley formal con disposiciones expresas y precisas afecte o condicione su ejercicio,
como ha sido reconocido por la doctrina, destacando lo siguiente:
(…) está reservada a la ley la concreción de limitaciones o la imposición de
restricciones a un derecho fundamental, lo cual impide a la administración
u otros órganos del poder público afectar tales derechos sin respaldo legal.
Esta exigencia ha de estar referida a la ley formal, es decir, a la norma
jurídica de rango primario aprobada por el parlamento siguiendo el
procedimiento establecido según la Constitución (…)11.
En igual sentido, la Sala Constitucional ha señalado que “los Poderes Públicos deben
respetar las exigencias que derivan del artículo 112 constitucional, por lo que dicha
regulación sólo podrá acordarse en los términos que expresamente establezca el legislador
nacional, porque tal materia es de la reserva legal”12.
Por lo tanto, las limitaciones o restricciones a cualquier derecho y,
particularmente a la libertad económica, además que deben ser proporcionales y
razonables, sólo son competencia del legislador (ley formal) y no de las
autoridades administrativas o judiciales. La libertad económica como derecho
fundamental está
amparada por la reserva legal, como garantía de los
administrados.
En el caso que nos ocupa, el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos utiliza, en su
artículo 3, como justificación para otorgar la delegación en blanco a la
administración, la necesidad de “consolidación del orden económico socialista”;
motivación esta que se encuentra fuera del marco de la Constitución y trasgrede
los preceptos que fueran determinados por el constituyente, aprobados por la
CASAL HERNÁNDEZ, Jesús María, Los Derechos Humanos y su Protección (Estudios sobre derechos
humanos y derechos fundamentales), Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2008, p. 73.
12 Sala Constitucional, Sentencia Nº 2641 del 1º de octubre de 2003, Caso: Inversiones Parkimundo,
C.A.
11
Página 26 de 98
ciudadanía en la elección de 1999 y ratificados con la negativa a la Reforma
Constitucional propuesta en el 2007.
También como hemos mencionado, otorga delegaciones en blanco a la autoridad
administrativa para regular aspectos que son parte del contenido fundamental del
derecho, por lo que el Decreto Ley impugnado permitiría que se impongan
restricciones que no contengan carácter legal, siendo la regulación en contra del
principio de reserva legal.
El segundo requisito que debe cumplirse para que una limitación a un derecho sea
acorde a la Constitución, es la proporcionalidad y el respeto al núcleo esencial de
cualquier derecho. El Decreto Ley impugnado no cumplen con esta regla-requisito
de proporcionalidad, sino, todo lo contrario, está suprimiendo o desnaturalizando el
contenido esencial del derecho a la libertad económica, al impedir completamente
el ejercicio de sus atributos, pues difícilmente una empresa puede operar si no
obtiene un límite de ganancia razonable que le permita satisfacer los costos
asociados al ejercicio de su actividad, como es el costo del personal empleado, de
los servicios para la operación, del alquiler de la tienda o negocio, publicidad,
gastos financieros, depreciación de activos, entre otros.
Adicionalmente, el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos requiere que todas las medidas de carácter discrecional por parte
de la administración deberán mantener “la debida proporcionalidad y adecuación
con el supuesto de hecho y con los fines de la norma”. De esta disposición, se
desprende el reconocimiento legal del principio de proporcionalidad que debe
corresponderse con toda actividad discrecional que tiene la administración pública.
En materia sancionatoria, la doctrina ha entendido que la proporcionalidad existe
en la medida que las sanciones impuestas por la administración sean “estrictas y
evidentemente necesarias”, de tal forma que la sanción debe ser moderada:
estrictamente necesaria para que cumpla la finalidad represiva y preventiva13.
El Decreto Ley Orgánica de Precios Justos es una norma sancionadora, que no
presenta ningún tipo de incentivo a los administrados y solo restringe e inhibe la
participación de los mismos en la actividad económica, de acuerdo a lo previsto en
el artículo 112 Constitucional. Agrava este asunto que las insoportables cargas que
esta genera pueden desincentivar la participación de particulares en la actividad
económica y por ende vulnerar otros derechos tales como el derecho al trabajo, el
derecho a la asociación con fines económicos y otros tantos derechos que derivan
SANTAMARÍA PASTOR, J., Principios de Derecho Administrativo, Edit. Centro de Estudios Ramón
Araces, V.II., pp. 260 y siguientes.13
Página 27 de 98
del catálogo de Derechos Económicos y Sociales, para los cuales el estado tiene una
obligación de garantía y prestación.
Por lo tanto, el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos objeto de este recurso de
nulidad se encuentra viciada de inconstitucionalidad, por violar el contenido del
derecho a la libertad económica consagrado en el artículo 112 de la Constitución, y
así solicitamos expresamente sea declarado.
2. Violación del Derecho Constitucional a la Propiedad Privada
El derecho constitucional y humano a la propiedad privada se encuentra
consagrado en el artículo 115 de la Constitución, donde se contempla la obligación
del Estado de garantizar ese derecho a toda persona, indicándose también los
atributos esenciales del ejercicio del mismo: el uso, goce, disfrute y disposición. La
norma en cuestión establece:
Artículo 115. Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona
tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La
propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y
obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de
interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social,
mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización,
podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.
(Énfasis y subrayado añadido).
A los fines del presente recurso, es necesario destacar la importancia de que la
Constitución haya determinado expresa y taxativamente los únicos límites que se
le pueden imponer al derecho de propiedad. En ese sentido, las razones por las
cuales
exclusivamente
se
pueden
establecer
limitaciones
(contribuciones,
restricciones y obligaciones) al derecho de propiedad obedecen a la utilidad
pública y el interés social.
La Constitución establece que la expropiación de la propiedad privada sólo puede
proceder, cuando se declare la causa de utilidad pública o interés social, cuando
una sentencia del Poder Judicial autorice dicha expropiación y cuando se haya
realizado el pago oportuno de una indemnización justa al propietario por la
pérdida de la titularidad sobre el bien expropiado.
Es necesario destacar que la propiedad privada también es considerada
internacionalmente como un derecho humano, lo cual le otorga rango
constitucional de fuente internacional en Venezuela, ello por disposición de los
Página 28 de 98
artículos 22 y 23 de la Constitución y de los instrumentos internacionales en
materia de derechos humanos que contemplan el referido derecho. Por ejemplo, el
artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece:
1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley
puede subordinar tal uso y goce al interés social.
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto
mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad
pública o de interés social y en los casos y según las formas
establecidas por la ley.
3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del
hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley.
Si bien es un hecho conocido que el Estado Venezolano ha denunciado la referida
Convención Americana, los venezolanos seguimos siendo protegidos por el dicho
dispositivo internacional en razón del principio de progresividad de los derechos
humanos, consagrado en el artículo 19 de la Constitución14, ya que una vez que el
mismo ha entrado en nuestra esfera de derechos subjetivos no puede ser negado o
desconocido.
Adicionalmente, el artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos
también contempla el derecho de propiedad, indicando que “1. Toda persona tiene
derecho a la propiedad, individual y colectivamente.” Y que “2. Nadie será privado
arbitrariamente de su propiedad.”
En relación a los atributos constitucionales de la propiedad: uso, goce y
disposición, ellos comprenden: 1) La facultad de su titular de usar, es decir, de
emplear y destinar la cosa objeto de la propiedad para el fin u objetivo que le es
propio y que el propietario libremente determine. 2) Gozar y disfrutar, es la facultad
de aprovecharse del uso de la propiedad para obtener los beneficios, frutos y
productos que esta pueda generar, por ejemplo, la renta, los intereses o los
dividendos. Y, 3) la disposición, que consiste en la facultad de su titular de
transmitir, enajenar o gravar el bien objeto de la propiedad y a obtener por ello la
contraprestación convenida, sin más limitaciones que las establecidas en la ley15.
Según la doctrina de esa Sala Constitucional, en el Estado democrático, social de
Derecho y de Justicia la propiedad no es un derecho absoluto, sino que está
14En
ese sentido, la Constitución establece: “Artículo 19: El Estado garantizará a toda persona,
conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio
irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos”.
15Ver, AGUILAR GORRONDONA, J. L., Cosas, bienes y derechos reales, Caracas, UCAB (2011), pp.
229 y 230; y KUMMEROW, G., Bienes y derechos reales, Caracas, McGraw-Hill (2002), pp. 241 a 245.
Ver también: Caso Carlos Eduardo Gómez Rojas, Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, sentencia Nº 0856, del 5 de abril de 2006.
Página 29 de 98
sometido a las limitaciones establecidas en la ley. Ahora bien, dichas restricciones
no pueden ser arbitrarias, ni desconocer los atributos esenciales del derecho
subjetivo (uso, goce y disposición), las limitaciones al derecho de propiedad no
pueden desnaturalizarlo o vaciarlo de su contenido en la práctica. De lo contrario,
dicho acto (ley) y su ejecución (actos administrativos o judiciales) serían violatorios
de la Constitución, por lo que deben ser declarados nulos por disposición del
artículo 25 de la misma Norma Fundamental.
Lo anterior ha sido reconocido por la propia jurisprudencia de esa Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuando ha señalado que:
El derecho a la propiedad es un derecho esencialmente limitable,
dado su utilidad social, pero dicha limitación no puede suponer un
desconocimiento del derecho, por su rango constitucional, una
absorción de las facultades del propietario al extremo que llegue a
eliminarlo, pues de ese modo no se estaría garantizando esa
protección que la Constitución le otorga.16 (Subrayado añadido).
Si bien el derecho de propiedad posee un carácter relativo, no absoluto, y ello
permite al legislador establecer ciertas restricciones a su titularidad y ejercicio
(cuando medien motivos de interés general que razonablemente las justifiquen),
las cargas al derecho de propiedad nunca pueden sobrepasar el límite al punto de
que “se restrinjan o limiten en su núcleo esencial los atributos de la propiedad, como son el
usar, el gozar o el disponer legal y patrimonialmente de los bienes privados”17.
El contenido esencial del derecho de propiedad es determinado por los intereses
protegidos jurídicamente, de manera que se desconoce su núcleo fundamental
cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, pues
dificultan su ejercicio más allá de lo razonable o porque lo despojan de su
protección. Esa Sala Constitucional se ha pronunciado en ese sentido,
estableciendo la importancia que reviste la protección constitucional del derecho
de propiedad ante a las arbitrariedades en las cuales se le niega a una persona la
posibilidad de tener la condición de propietario y con ello su derecho de defender
su propiedad:
16Caso
Federación Nacional de Ganaderos de Venezuela (FEDENAGA) vs. Decreto Ley de Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº 2855, del 20 de
noviembre de 2002.Ver también: Caso Municipio Baruta del Estado Miranda, Sala Constitucional,
sentencia N° 403 de fecha 26 de febrero del 2006.
17Caso Hernando Betancur y otros, Corte Constitucional de Colombia, sentencia T-245/97, del 21 de
mayo de 1997.
Página 30 de 98
Por ejemplo, no es lo mismo negar la posibilidad a un ciudadano de
tener la condición de propietario, que una discusión acerca de la
titularidad de un bien entre particulares, cuya protección se ejerce
mediante una acción judicial específica: la reivindicación. Pero, si se
niega a un ciudadano su derecho a defender su propiedad, se le
niega un derecho fundamental, cuyo goce y ejercicio debe ser
restituido18.
Someter el derecho de propiedad, en particular, el de un grupo de personas -como
pueden ser los accionistas de una empresa-, a restricciones que limiten de forma
desproporcionada y hasta arbitraria sus atributos sustanciales de uso, goce y
disposición, impidiendo el ejercicio de dicho derecho en su esencia o contenido
esencial, como puedan ser las restricciones impuestas por actos administrativos e
incluso judiciales, significa una violación al derecho constitucional de propiedad
consagrado en el artículo 115 de la Constitución.
Toda restricción al derecho de propiedad debe estar en relación con los motivos o
causas que la originan, es decir: razones de interés social o utilidad pública. Y,
además de razonables, proporcionales y oportunas, dichas limitaciones deben ser
necesarias para proteger esos valores, lo cual significa que si existe otra alternativa
para conseguir tal fin, debe emplearse la menos lesiva del derecho de propiedad.
En el presente caso, la ley objeto de impugnación en nulidad es aplicable a todas las
personas que desarrollen actividades económicas en el territorio venezolano (art. 2). Es
evidente que el ejercicio de actividades económicas implica necesariamente la
utilización de un conjunto de bienes determinados, objeto de propiedad privada,
destinados la producción de bienes o a la prestación de un servicio.
El Decreto Ley Orgánica de Precios Justos, aquí impugnado, establece un marco
normativo y regulatorio a la actividad económica (producción de bienes y
prestación servicios) que resulta desproporcionada y arbitrariamente limitativo del
derecho constitucional de propiedad, al punto que lo vacía de contenido y anula su
posibilidad de ejercicio libre. Lo anterior debido a que los condicionamientos y las
restricciones al derecho de propiedad resultan desproporcionados y excesivos en
relación con el supuesto fin que el Ejecutivo persigue alcanzar, así como, a la
misma vez, otras disposiciones de la Ley impugnada otorgan arbitrarias e
ilegítimas potestades al ejercicio del Poder Público que configuran una anulación
del ejercicio libre y responsable del derecho de propiedad.
18Caso
Segucorp C. A. y otros, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº 828,
del 27 de julio de 2000, disponible en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Julio/828-27070000-0889%20.htm.
Página 31 de 98
El Decreto Ley impugnado mediante el presente escrito, suprime de manera
absoluta e ilegítima los atributos del derecho de propiedad: el uso, el goce y la
disposición, entregándole el control de estos al Estado, en detrimento del derecho
constitucional de los particulares.
En efecto, con la puesta en vigencia de la norma impugnada, los propietarios de
bienes destinados a fines económicos ya no podrán disponer, usar y disfrutar
libremente de sus bienes, porque la voluntad del Estado se ha impuesto
arbitrariamente sobre la voluntad de los particulares. Los propietarios de bienes
económicos ya no podrán usar, disponer y gozar de sus bienes como libremente
deseen, sino como un funcionario del Poder Público lo dictamine. Lo anterior
supone una eliminación, en Venezuela del derecho constitucional a la propiedad
sobre todos los bienes destinados a actividades económicas.
Los artículos 1, 11.1, 11.3, 15.2, 27, 32 de la normativa impugnada permiten la
determinación y fijación obligatoria por parte del Estado, de los precios de
productos y servicios, lo cual constituye una violación del derecho constitucional a
la propiedad, ya que lo desvirtúan y vacían de contenido, hasta el punto tal de
anular la posibilidad de ejercicio de los atributos de uso, goce y disposición. El
contenido de dichos artículos es el siguiente:
Artículo 1 – Objeto:
La presente Ley tiene por objeto asegurar el desarrollo armónico,
justo, equitativo, productivo y soberano de la economía nacional, a
través de la determinación de precios justos de bienes y servicios,
mediante el análisis de las estructuras de costos, la fijación del
porcentaje máximo de ganancia y la fiscalización efectiva de la
actividad económica y comercial, a fin de proteger los ingresos de
todas las ciudadanas y ciudadanos, y muy especialmente el salario
de las trabajadoras y los trabajadores; el acceso de las personas a los
bienes y servicios para la satisfacción de sus necesidades; establecer
los ilícitos administrativos, sus procedimientos y sanciones, los
delitos económicos, su penalización y el resarcimiento de los daños
sufridos, para la consolidación del orden económico socialista
productivo.
Artículo 11 - Atribuciones y Facultades:
Corresponde a la SUNDDE el ejercicio de las siguientes
atribuciones:
1. Ejercer la rectoría, supervisión y fiscalización en materia de
estudio, análisis, control y regulación de costos y determinación de
márgenes de ganancias y precios.
(…)
3. Fijar los precios máximos de la cadena de producción o
importación, distribución y consumo, de acuerdo a su importancia
económica y su carácter estratégico, en beneficio de la población, así
Página 32 de 98
como los criterios técnicos para la valoración de los niveles de
intercambio equitativo y justo de bienes y servicios.
Artículo 15 Intendencia de Costos, Ganancias y Precios Justos
La Intendencia de Costos, Ganancias y Precios Justos, se encargará:
(…)
2. La determinación de precios justos en cualquiera de los
eslabones de las cadenas de producción o importación,
distribución y consumo desarrolladas y aplicadas en el Territorio
de la República Bolivariana de Venezuela.
Artículo 27 - Determinación o Modificación de Precios:
La SUNDDE podrá, sobre la base de la información aportada por
los sujetos de la presente Ley y de conformidad con lo dispuesto en
la misma, proceder a determinar el precio justo del bien o servicio,
o efectuar su modificación en caso necesario, de oficio o a solicitud
del interesado.
La SUNDDE podrá establecer la obligación o los criterios, para que
los sujetos de regulación definidos en la presente Ley, coloquen en
sus listas de precios o en el marcaje de los productos una leyenda
indicando que los precios han sido registrados, determinados o
modificados de conformidad con las disposiciones contenida en
esta norma.
Artículo 32 - Margen Máximo de Ganancia
El margen máximo de ganancia será establecido anualmente,
atendiendo criterios científicos, por la SUNDDE, tomando en
consideración las recomendaciones emanadas de los Ministerios del
Poder Popular con competencia en las materias de Comercio,
Industrias y Finanzas. En ningún caso, el margen de ganancia de
cada actor de la cadena de comercialización excederá de treinta
(30) puntos porcentuales de la estructura de costos del bien o
servicio.
La SUNDDE podrá determinar márgenes máximos de ganancia por
sector, rubro, espacio geográfico, canal de comercialización,
actividad económica o cualquier otro concepto que considere, sin
que éstos superen los máximos establecidos en el presente artículo.
A fin de favorecer las industrias nacientes, o fortalecer alguna
industria existente, el Presidente o Presidenta de la República en
Consejo de Ministros, podrá revisar y modificar el margen máximo
de ganancia regulado en esta Ley, considerando las
recomendaciones de la Vicepresidencia Económica de Gobierno o
de la SUNDDE.
La falta de fijación expresa del margen máximo de ganancia dictado
por la SUNDDE, no implicará el incumplimiento, omisión o
flexibilización de los precios previamente establecidos por el
Ejecutivo Nacional, a los productos fabricados, obtenidos o
comercializados por los sujetos de aplicación de la presente Ley.
(Subrayado añadido).
El Decreto Ley impugnado le otorga al Estado el monopolio de la decisión sobre el
uso, goce y disposición sobre los bienes objeto de propiedad. Las amplísimas
Página 33 de 98
potestades del Estado son tales que, en la práctica, la propiedad sobre los bienes
económicos deja de ser privada y, de facto, pasa a convertirse en propiedad
pública, pues el Poder Público impondrá su propia voluntad, por encima de la de
los propietarios, para determinar cómo, a qué precio, de qué manera y en qué
cantidad se deben vender todos los bienes y prestaciones de servicios en
Venezuela.
Como indicamos, los atributos constitucionales de la propiedad implican la
libertad del propietario de decidir voluntariamente qué hacer con sus bienes, cómo
aprovecharse de ellos, a qué finalidad destinarlos, si venderlos o no, gravarlos o
destruirlos, donarlos o arrendarlos, etc. Igualmente, dentro de esos atributos del
derecho constitucional a la propiedad se encuentra la potestad que tiene el titular
de decidir qué valor darle al bien que le es propio, así como qué coste asignarle al
trabajo que ha significado producir o adquirir el mismo.
En el caso de la prestación de servicios sucede un fenómeno similar, pues es el
mismo prestador quien mejor puede estimar el valor de su trabajo, de su esfuerzo,
su tiempo, su preparación y dedicación, cuando la norma impugnada permite que
sea el Estado el que unilateralmente le asigne el valor que tiene el trabajo de una
persona, la normativa en cuestión está vaciando de contenido el derecho al trabajo
y a la libertad económica, de manera inconstitucional.
Con la puesta en vigencia en Venezuela del Decreto Ley impugnado fue vaciado
de contenido el derecho de propiedad privada para fines económicos, ello debido a
que las disposiciones de dicho Decreto Ley eliminan la utilidad y el sentido que
tiene ser propietario de bienes que sirvan a finalidades económicas, puesto que el
aprovechamiento, la disposición y la utilidad de dichos bienes no será libremente
determinada por el propietario, sino por la voluntad del Estado.
Adicionalmente, es necesario destacar que la Constitución Venezolana, en su
artículo 114 prohíbe el ilícito económico, la especulación, el acaparamiento, la
usura, la cartelización y demás delitos conexos, además remite a la legislación el
deber de penalizar dichos delitos de manera severa. Lo cual, por demás, la
legislación venezolana ya hace y lo ha hecho desde antes de la entrada en vigencia
de la normativa impugnada. La creación de facultades adicionales en manos del
Estado para que este regule la propiedad con fines económicos de la manera en la
que lo hace el Decreto Ley impugnado implica un desconocimiento del derecho a
la presunción de inocencia y del principio de presunción de buena fe, ya que parte
Página 34 de 98
del supuesto de que los todos propietarios siempre incurrirán en los referidos
ilícitos económicos y, por tanto, es necesario que el Estado intervenga para evitarlo.
Resulta un sin sentido que una persona adquiera un bien cuando es un tercero el
que le va a fijar su valor y la forma en como el propietario puede aprovecharse de
este. Cuando el Decreto Ley de Precios Justos le atribuye a la Administración
Pública la potestad de determinar cómo un propietario debe de disponer, usar y
aprovechar su propio bien, del cual es titular, se está vaciando de contenido y
anulando el derecho fundamental en cuestión, lo cual es a todas luces
inconstitucional.
Al entrar en el análisis de disposiciones particulares de la Ley que violan el
derecho de propiedad, encontramos que el artículo 7 de la Ley Orgánica de Precios
Justos contempla una declaratoria genérica de utilidad pública, según la cual,
absolutamente todos los bienes privados objeto de propiedad, y destinados a
alguna actividad económica, pueden ser expropiados. Más grave aún, la norma en
cuestión contempla la figura de la expropiación sanción, frente a la comisión de
ilícitos económicos y administrativos. Dicho artículo 7 del Decreto Ley de Precios
Justos establece:
Artículo 7: Se declaran y por lo tanto son de utilidad pública e
interés social, todos los bienes y servicios requeridos para
desarrollar las actividades de producción, fabricación, importación,
acopio, transporte, distribución y comercialización de bienes y
prestación de servicios.
El Ejecutivo Nacional puede iniciar el procedimiento expropiatorio
cuando se hayan cometido ilícitos económicos y administrativos de
acuerdo a lo establecido en el artículo 114 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y, cualquiera de los ilícitos
administrativos previstos en la presente Ley.
En todo caso, el Estado podrá adoptar medida de ocupación
temporal e incautación de bienes mientras dure el procedimiento
expropiatorio, la cual se materializará mediante la posesión
inmediata, puesta en operatividad, administración y el
aprovechamiento del establecimiento, local, bienes, instalaciones,
transporte, distribución y servicios por parte del órgano o ente
competente del Ejecutivo Nacional, a objeto de garantizar la
disposición de dichos bienes y servicios por parte de la
colectividad. El órgano o ente ocupante deberá procurar la
continuidad de la prestación del servicio o de las fases de la cadena
de producción, distribución y consumo, de los bienes que
corresponda.
En los casos de expropiación, de acuerdo a lo previsto en este
artículo, se podrá compensar y disminuir del monto de la
indemnización lo correspondiente a multas, sanciones y daños
Página 35 de 98
causados, sin perjuicio de lo que establezcan otras leyes.
(Subrayado añadido).
En primer lugar, la limitación de derechos fundamentales sólo es procedente desde
un punto de vista constitucional cuando esta sea expresamente establecida en una
ley previa, de manera clara y específica, de forma tal que no permita ambigüedades
o interpretaciones extensivas que puedan generar inseguridad jurídica de los
titulares y arbitrariedades en el ejercicio del Poder Público. En el presente caso, la
declaratoria genérica de utilidad pública contemplada en el artículo 7
anteriormente transcrito es tan ambigua, tan vaga e imprecisa que resulta
inconstitucional.
Lo anterior se debe a que el artículo 7 del Decreto Ley impugnado declara la
utilidad pública de todos los bienes destinados a fines económicos19, con lo cual
todas las personas o empresas prestadoras de servicios o productoras de bienes se
encuentran en una situación de incertidumbre total en cuanto a la propiedad de
sus bienes, debido a que gracias a dicha declaratoria inconstitucional el Poder
Ejecutivo podría llegar a expropiar todos los bienes utilizados para la prestación de
bienes y servicios. Además, esa expropiación procedería sin la declaratoria previa
de utilidad pública por parte del legislativo, sin la verificación judicial de que se ha
cometido un ilícito. Como si fuera poco, la privación de los atributos de uso, goce y
disposición podría ser impuesta antes de pagar el precio justo del bien, no existe
control legislativo ni judicial en el proceder de la administración.
El Decreto Ley impugnado declara la utilidad pública de todos los bienes
utilizados con fines económicos, lo cual es inadmisible de un Estado Democrático,
Social y de Derecho, debido a la arbitrariedad para la cual se presta tal declaratoria
vaga e imprecisa. De esta manera, el Poder Ejecutivo podría expropiar todos los
bienes del país destinados a fines económicos, sin requerir una previa declaratoria
de utilidad pública e interés social por parte del Poder Legislativo, control político
y jurídico que otorga garantías al administrado y fortalece el derecho de
propiedad.
Un ejemplo de una declaratoria de utilidad pública que no es genérica e imprecisa
lo encontramos en el artículo 14 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad
Púbica e Interés Social, donde se determina con claridad que los bienes destinados
a la construcción de ferrocarriles, autopistas, edificaciones educativas, hospitales,
De lo cual solamente quedarían excluidos los bienes destinados a la vivienda privada, al
transporte privado de las personas y a la recreación particular privada.
19
Página 36 de 98
cementerios, etc. son de utilidad pública y, por lo tanto, no deben ser previamente
declarados como tal por el legislativo.
El artículo 299 de la Constitución establece el deber del Estado de generar fuentes de
trabajo y garantizar la seguridad jurídica. En el presente caso, al colocar a todos los
bienes destinados a fines económicos bajo la posibilidad de ser expropiados, es
evidente que el Estado está incumpliendo con su obligación constitucional, pues lo
anterior es un claro desincentivo económico que, en vez de generar, reduce las
fuentes de empleo debido a la inseguridad jurídica que incentiva esa declaratoria
ambigua y vaga del artículo 7 del Decreto Ley impugnado, que somete a todos los
bienes de la industria de producción de bienes y prestación de servicios, en todo el
país, a un régimen legal de posible expropiación, en cualquier momento, sin
control del Legislativo, debilitando el derecho constitucional a la propiedad y
debilitando la garantía expropiatoria.
La Constitución de Venezuela, en el ya citado artículo 115, contempla tres
garantías fundamentales del derecho de propiedad, que se constituyen como
límites a la potestad expropiatoria del Estado. Esas garantías son: 1) la causa de
utilidad pública o social; 2) la existencia de una sentencia firme que autorice la
expropiación; y 3) el pago oportuno del justiprecio. En el presente caso, el artículo
7 del Decreto Ley de Precios Justos, mediante una declaratoria genérica, vaga,
ambigua e imprecisa, anuló la primera garantía expropiatoria de la Constitución,
referida a la causa de utilidad pública, que debe ser declarada, para cada caso en
específico, por el Poder Legislativo, con las excepciones del artículo 14 de la Ley de
Expropiación.
En el Estado de Derecho consagrado por la Constitución de Venezuela, ninguna
ley, mucho menos un decreto-ley, puede anular una garantía para proteger los
derechos de los ciudadanos, so pena de incurrir en un vicio de nulidad que es
insubsanable.
Por otra parte, el que la Ley impugnada haya contemplado la posibilidad de
expropiación frente a la comisión de ciertos actos calificados como ilícitos es otra
evidencia de la inconstitucionalidad de la misma. La Constitución, en su artículo
115, expresamente establece que la expropiación “sólo” procederá en casos en los
que se declare la utilidad pública o interés social de un bien20, la Constitución no
contempla la expropiación en los casos en los que un bien determinado haya sido
utilizado para la comisión de un ilícito, ni en los casos en que su propietario,
Artículo 115 de la Constitución: “(...) Sólo por causa de utilidad pública o interés social (...) podrá ser
declarada la expropiación (...)”.
20
Página 37 de 98
prescindiendo del bien, haya incurrido en la conducta prohibida legal o
constitucionalmente.
En otras palabras, la Constitución expresamente establece para qué sirve la figura
de la expropiación: para transferir titularidad de la propiedad privada sobre un
bien determinado, en manos de un particular, a una persona de derecho público,
por requerir ese bien en concreto para satisfacer una determinada utilidad pública.
Como señala el Ex-Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, Román Duque
Corredor: “La expropiación no es una sanción, sino un medio de conversión de bienes
privados en bienes estatales, para facilitar las actividades de utilidad pública o de interés
social en beneficio de la colectividad.”21 Igualmente, los Profesores Silva Aranguren y
Linares Benzo nos señalan:
Si recordamos el artículo 115 de la Constitución, la expropiación
consiste en la privación de propiedad por causa de utilidad pública
o de interés social, lo que nos revela que no puede concebirse como
una sanción. El Estado, que según vimos cuenta con numerosos
medios para adquirir la propiedad, puede sancionar con la pérdida
de ese derecho. No se tratará en tal caso, sin embargo, de una
expropiación22.
En ese orden de ideas, al definir la expropiación como una garantía del derecho de
propiedad, los profesores Canova, Herrera y Anzola han señalado:
Otro aspecto que debe considerarse también en esta oportunidad,
para continuar perfilando la noción de la expropiación, trata sobre
el carácter con que debe siempre concebírsele.
Ha de entenderse como un conjunto de garantías del derecho de
propiedad ante la posibilidad de que el Estado deba usar, por
razones de interés general expresamente declaradas, y nunca,
terminantemente, como una sanción contra los titulares del bien
objeto de la medida.23
Como podemos apreciar, existe un consenso en la doctrina especializada en
Derecho Público Venezolano en cuanto a que la expropiación no es una institución
sancionatoria, sino un medio de transmisión obligatoria de la propiedad privada a
propiedad pública, que deben siempre garantizar el derecho constitucional
consagrado en el artículo 115 de la Norma Fundamental.
DUQUE CORREDOR, R., Procesos sobre la Propiedad y la Posesión, Academia de Ciencias Políticas y
Sociales, Caracas (2011), p. 538.
22 SILVA ARANGUREN, A. y LINARES BENZO, G., La Expropiación en Venezuela, Universidad
Católica Andrés Bello, Caracas (2011), p. 145.
23 CANOVA GONZÁLEZ, A., HERRERA ORELLANA, L. y ANZOLA SPADARO, K.,
¿Expropiaciones o Vías de Hecho?, FUNEDA, Caracas (2009), p. 41.
21
Página 38 de 98
Utilizar la figura de la expropiación para un fin distinto al previsto en la
Constitución, es decir: para sancionar a las personas propietarias de bienes que
cometan ilícitos (además sin comprobar previamente la comisión del hecho
prohibido), resulta una traición evidente a nuestra Norma Fundamental, se trata de
un desconocimiento del derecho constitucional y humano a la propiedad privada
que debe ser controlado e impedido por esa Sala Constitucional, lo cual sólo puede
hacerse mediante la anulación de la ley impugnada.
Adicionalmente, y siguiendo con los vicios de inconstitucionalidad del artículo 7
de la Ley Orgánica de Precios Justos, encontramos que otro de los motivos por los
cuales esta debe ser declarada nula, es por permitir que la administración prive
temporalmente de los atributos de uso, goce y disposición del bien a su
propietario, mediante la ocupación temporal y la incautación, mientras dura el
procedimiento expropiatorio.
En efecto, el tercer párrafo de dicho artículo 7 señala que: “(...) el Estado podrá
adoptar medida de ocupación temporal e incautación de bienes mientras dure el
procedimiento expropiatorio (...)”.
Además de ser una violación del derecho constitucional a la presunción de
inocencia, en el presente caso la disposición citada viola el derecho de propiedad
debido a que suprime sus atributos fundamentales en detrimento del titular, de
manera arbitraria y unilateral, sin antes garantizar el pago de una justa
compensación económica por el valor del bien sustraído del patrimonio privado,
en contra de lo que exige la Constitución. En efecto, nuestra Norma Fundamental
requiere imperativamente que la expropiación se lleve a cabo sólo mediante el pago
oportuno de justa indemnización(art. 115).
En el presente caso, la citada disposición del artículo 7 del Decreto Ley impugnado
permite la desposesión inmediata de la titularidad del bien de manera arbitraria,
desconociendo y burlando la garantía expropiatoria contenida en la Constitución,
que exige que al propietario del bien se le page el valor del mismo antes de que su
derecho de propiedad se vea anulado por la expropiación.
En el citado extracto del artículo 7 del Decreto Ley impugnado se contemplan dos
figuras o conceptos que son necesarios definir para apreciar, aún más, la evidente
inconstitucionalidad del Decreto Ley de Precios Justos. El primero de ellos es la
“ocupación temporal” y el segundo es la “incautación”.
La “ocupación temporal” es definida por el artículo 52 de la Ley de Expropiación por
Causa de Utilidad Pública e Interés Social y está claramente referida a bienes
Página 39 de 98
distintos o ajenos a los que serán expropiados. La norma en cuestión señala: “Toda
obra declarada de utilidad pública lleva consigo el derecho a la ocupación temporal de las
propiedades ajenas por parte del que las ejecute, en los casos siguientes...” (Subrayado
añadido). La ocupación temporal no implica en ningún momento el traspaso de la
propiedad afectada al Estado, sino un simple uso temporal de la misma, a fin de
concretar una obra declarada de utilidad pública en otros bienes.
Esta figura tiene por finalidad ocupar provisionalmente un bien distinto del bien a
expropiarse, a los fines de realizar estudios necesarios para la obra a ejecutar,
establecer provisionalmente estaciones de trabajo, caminos, talleres, y cualquier
otra diligencia que se requiera para acondicionar el bien que está en proceso de
expropiación. Adicionalmente, la Ley de Expropiación citada requiere que,
necesariamente, el titular del derecho de propiedad sobre el bien ocupado
temporalmente reciba una indemnización por el período de tiempo en el cual fue
privado de su derecho constitucional sobre el bien.
Como podemos ver, la figura de la ocupación temporal es inaplicable al supuesto que
pretendió regular el Ejecutivo al dictar el Decreto-Ley impugnado, pues este la
dirigió en contra del bien objeto de la expropiación y porque, además, no
contempló una compensación por ello. La ocupación temporal de la Ley de
Expropiación referida es una figura que no contraviene lo dispuesto por la garantía
expropiatoria de la Constitución, que consiste en el pago de una justa
indemnización.
Sin embargo, la ocupación temporal ha sido desvirtuada por el Ejecutivo con el
artículo 7 del Decreto Ley de Precios Justos, pues fue desviada a un fin distinto, al
punto de hacerla incompatible con la garantía expropiatoria contemplada en el
artículo 115 de la Constitución, según la cual nadie podrá ser privado de su
propiedad sin antes ser indemnizado por ello.
Por otro lado, encontramos la “incautación” como medida restrictiva de la
propiedad a ser expropiada según el artículo 7 del Decreto Ley impugnado. Sin
embargo, al observar la definición jurídica que nuestro ordenamiento legal le
ofrece a dicha institución podemos apreciar que la incautación es incompatible con
el supuesto que se pretende regular. La incautación está definida en el Código
Penal, artículo 204, de la siguiente manera:
En el curso de la investigación de un hecho delictivo, el Ministerio
Público, con autorización del juez o jueza de control, podrá incautar
la correspondencia y otros documentos que se presuman emanados
Página 40 de 98
del autor o autora del hecho punible o dirigidos por él o ella, y que
puedan guardar relación con los hechos investigados.
De igual modo, podrá imponer la incautación de documentos,
títulos, valores y cantidades de dinero, disponibles en cuentas
bancarias o en cajas de seguridad de los bancos o en poder de
terceros, cuando existan fundamentos razonables para deducir que
ellos guardan relación con el hecho delictivo investigado.
En los supuestos previstos en este artículo, el órgano de policía de
investigaciones penales, en casos de necesidad y urgencia, podrá
solicitar directamente al Juez o Jueza de Control la respectiva orden,
previa autorización, por cualquier medio, del Ministerio Público, la
cual deberá constar en la solicitud.
Como se puede apreciar, la “incautación” es una medida dirigida a asegurar los
fines de una investigación penal y no recae sobre bienes que por razones de
utilidad pública serán expropiados. Por si fuera poco, como se puede apreciar de la
norma citada, la incautación requiere necesariamente que haya una autorización
previa del Ministerio Público y, además, de un Juez de Control, lo cual no fue
contemplado por la norma impugnada.
De esta manera, se aprecia una incompatibilidad de la figura jurídica de la
incautación con el resto del ordenamiento jurídico y, especialmente, con la garantía
expropiatoria del artículo 115 de la Constitución.
Podría tratar de argumentarse que la medida referida en el artículo 7 del Decreto
Ley impugnado no es ni una incautación ni una ocupación temporal, sino una
ocupación previa regulada por lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley de
Expropiación bajo análisis. No obstante, para ese caso igualmente se requiere: i)
que la obra sea declarada como “de urgente realización”; ii) que se designe una
Comisión de Avalúos según el mecanismo del artículo 19 de la misma Ley de
Expropiación por Causa de Utilidad Pública e Interés Social, con la aprobación de
un tribunal; iii) que esa Comisión de Avalúo fije un justiprecio anticipado de
conformidad con el procedimiento de la Ley de Expropiación citada; y finalmente
iv) que el órgano expropiante consigne ese justiprecio ante el tribunal de la
expropiación, el cual sólo así permitirá la medida de ocupación temporal. Como
vemos, la medida de ocupación previa de la Ley de Expropiación es incompatible
con la arbitraria privación anticipada de la propiedad que permite el artículo 7 del
Decreto Ley impugnado, pues esta última no ofrece las garantías necesarias para
ser compatible con el derecho consagrado en el artículo 115 de la Constitución.
Se podría intentar argumentar que los conceptos de “ocupación temporal” y de
“incautación” previstos en el Decreto Ley impugnado son distintos a los
consagrados en otras normas de nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, el
Página 41 de 98
hecho de que el Ejecutivo dicte normas jurídicas con fuerza, rango y valor de ley
estableciendo conceptos jurídicos distintos a los previamente definidos por las
leyes venezolanas, utilizando la misma palabra pero asignándoles un significado
distinto (que la norma impugnada no aclaró ni llenó de contenido material) tiene
evidentes consecuencias negativas para la seguridad jurídica, que el Estado está en
el deber de garantizar.
Esa Sala Constitucional no puede permitir que en el ordenamiento jurídico existan
medidas que admitan la restricción de derechos constitucionales, sin que estas sean
previamente definidas, de manera clara por la ley o por el decreto ley en el caso
que nos ocupa. Definición que además debe estar en sintonía y concordancia con
el significado que previamente la legislación le ha ofrecido a esos conceptos, en
casos en los que los mismos sí son compatibles con las garantías ofrecidas por la
Constitución.
Otra de las graves inconstitucionalidades en que incurrió el Decreto Ley de Precios
Justos radica en la inclusión de supuestas “medidas preventivas” en el artículo 39, las
cuales en definitiva constituyen verdaderas sanciones que atentan arbitrariamente
contra el derecho de propiedad. La norma en cuestión establece:
Si durante la inspección o fiscalización, la funcionaria o el
funcionario actuante detectara indicios de incumplimiento de las
obligaciones previstas en la presente Ley, y existieren elementos
que permitan presumir que se puedan causar lesiones graves o de
difícil reparación a la colectividad; podrá adoptar y ejecutar en el
mismo acto, medidas preventivas destinadas a impedir que se
continúen quebrantando las normas que regulan la materia. Dichas
medidas podrán consistir en:
1. Comiso.
2. Ocupación temporal de los establecimientos o bienes
indispensables para el desarrollo de la actividad, o para el
transporte o almacenamiento de los bienes comisados.
3. Cierre temporal del establecimiento.
4. Suspensión temporal de las licencias, permisos o autorizaciones
emitidas por la SUNDDE.
5 Ajuste inmediato de los precios de bienes destinados a
comercializar o servicios a prestar, conforme a los fijados por la
SUNDDE.
6 Todas aquellas que sean necesarias para impedir la vulneración
de los derechos de las ciudadanas y los ciudadanos, protegidos por
la presente Ley.
Cuando se dicte la ocupación temporal, tal medida se materializará
mediante la posesión inmediata, la puesta en operatividad y el
aprovechamiento del establecimiento, local, vehículo, nave o
aeronave, por parte del órgano o ente competente; y el uso
inmediato de los bienes necesarios para la continuidad de las
Página 42 de 98
actividades de producción o comercialización de bienes, o la
prestación de los servicios, garantizando el abastecimiento y la
disponibilidad de éstos durante el curso del procedimiento.
Cuando el comiso se ordene sobre alimentos o productos
perecederos, podrá ordenarse su disposición inmediata con fines
sociales, lo cual deberá asentarse en acta separada firmada por el
representante del organismo público o privado.
Como se puede apreciar, la citada norma habilita a la Administración para que
lleve a cabo restricciones arbitrarias y desproporcionadas al derecho constitucional
a la propiedad. En el presente caso, se trata de la facultad de un funcionario
público de impedir que un propietario use, disponga y disfrute libremente de su
bien.
Dicha medida limitativa del derecho a la propiedad, según la norma citada, puede
ser impuesta durante una inspección o fiscalización por un funcionario público,
con la sola y supuesta detección de meros indicios y presunciones. Es decir, sin
iniciar un debido procedimiento, sin garantizar el derecho a la defensa y
presunción de inocencia, sin corroborar los indicios y las presunciones, sin motivar
suficientemente una decisión tan grave para un derecho constitucional, un
funcionario público está habilitado para ordenar el comiso de bienes, la ocupación,
el cierre de establecimientos, la suspensión de licencias y (por si fuera poco) “todas
aquellas que sean necesarias”.
Lo anterior es una grave violación del derecho constitucional de propiedad porque
no se le permite al particular propietario defender el ejercicio de los atributos de su
propiedad frente a las medidas unilateralmente impuestas por el funcionario
público. Tal y como ya fue referido, en el pasado esa Sala Constitucional ha
establecido que:
Por ejemplo, no es lo mismo negar la posibilidad a un ciudadano de
tener la condición de propietario, que una discusión acerca de la
titularidad de un bien entre particulares, cuya protección se ejerce
mediante una acción judicial específica: la reivindicación. Pero, si se
niega a un ciudadano su derecho a defender su propiedad, se le
niega un derecho fundamental, cuyo goce y ejercicio debe ser
restituido24. (Subrayado añadido).
En el presente caso, se podría tratar de argumentar que sí se le permite al
propietario afectado defender su derecho ante la medida preventiva impuesta, sin
24Caso
Segucorp C. A. y otros, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº 828,
del 27 de julio de 2000, disponible en http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Julio/828-27070000-0889%20.htm.
Página 43 de 98
embargo, la oportunidad ofrecida en el artículo 42 de la misma normativa
impugnada es procesalmente después de que la violación del derecho
constitucional ha sido ejecutada. Es decir, estamos ante un caso en el cual la
administración sanciona primero y luego, si el sancionado lo desea, la
administración inicia un procedimiento contradictorio para determinar si la
sanción impuesta se ajustaba a derecho o no.
Por mucho que el Decreto Ley impugnado las denomina “medidas preventivas” en
el fondo el “comiso” (numeral 1), la “ocupación temporal” (numeral 2), “el cierre
temporal” (numeral 3) y la “suspensión temporal de las licencias, permisos o
autorizaciones” (numeral 4), son limitaciones arbitrarias que afectan la posibilidad
de disponer, usar y gozar de un determinado bien, se configuran como sanciones
anticipadas que restringen de manera ilegítima y desproporcionada el derecho de
propiedad, violando además otros derechos fundamentales como la presunción de
inocencia y el derecho a la defensa y al debido proceso.
Resulta inconstitucional que el Poder Ejecutivo haya dictado un decreto ley, que él
mismo se va a encargar de aplicar, cuando dicho marco normativo les otorga
desmesuradas y amplísimas potestades a los mismos funcionarios del Ejecutivo, en
detrimento de los derechos de los particulares y sin control legislativo y judicial.
Por ejemplo, resulta sumamente grave para un Estado de Derecho que el Ejecutivo
haya legislado estableciendo su propia facultad para dictar “Todas aquellas
[medidas preventivas] que sean necesarias para impedir la vulneración de los derechos de
las ciudadanas y los ciudadanos, protegidos por la presente Ley.” (numeral 6, artículo 39)
Disposiciones como las citadas abren la puerta de la arbitrariedad del Poder
Público y colocan a los ciudadanos en un estado de indefensión frente a las
infinitas posibilidades que tiene el Estado para ejercer sus amplísimas facultades
sin limitaciones o controles.
Adicionalmente, es necesario destacar la inconstitucionalidad de que el Decreto
Ley impugnado no haya contemplado una reparación o indemnización
compensatoria a favor de los propietarios que se vean arbitrariamente privados de
su derecho constitucional de propiedad por dichas “medidas preventivas” del
artículo 39 del Decreto Ley, cuando posteriormente en el procedimiento iniciado
de conformidad con el artículo 42 ejusdem se determine la revocatoria de la medida
por no haber incurrido el propietario en los ilícitos que se le atribuyen.
La ausencia de una indemnización compensatoria frente a medidas preventivas
que se demuestren injustificadas constituye una violación de los principios de
Página 44 de 98
responsabilidad patrimonial de la administración y de igualdad ante las cargas
públicas, pues permite la impunidad del Estado frente a violaciones de derechos
constitucionales realizadas a través de la aplicación arbitraria e ilegítima del
artículo 39 de la normativa impugnada.
Por lo tanto, el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos objeto de este recurso de
nulidad se encuentra viciada de inconstitucionalidad, por violar el derecho a la
propiedad privada consagrado en el artículo 115 de la Constitución, y así
solicitamos expresamente sea declarado.
3. Vicio de Inconstitucionalidad por violación al principio de progresividad
de los derechos
El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso
a los Bienes y Servicios publicado en Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5.889 de fecha
31 de julio de 2008 contenía un importante catálogo de derechos de protección al
usuario.
La existencia de estos derechos garantizaba el derecho de todas las personas “a
disponer de bienes y servicios de calidad”, Que como hemos mencionado ha sido
establecido en la Constitución en su artículo 117, justificando la adopción de
normas para proteger a las personas en el acceso a esos bienes y servicios:
Artículo 117. Todas las personas tendrán derecho a disponer de
bienes y servicios de calidad, así como a una información adecuada
y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y
servicios que consumen, a la libertad de elección y a un trato
equitativo y digno. La ley establecerá los mecanismos necesarios para
garantizar esos derechos, las normas de control de calidad y cantidad
de bienes y servicios, los procedimientos de defensa del público
consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las
sanciones
correspondientes
por
la
violación
de
estos
derechos.(Resaltados y subrayados nuestros).
En cumplimiento de la mencionada disposición constitucional la normativa
desarrollaba los denominados “Derechos de las Personas” o “Derechos de los
Usuarios” se encontraban contemplados en el Título II de la derogada Ley para la
Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (Ley INDEPABIS).
Página 45 de 98
Como expresaba la norma, era a través de leyes que se garantizaría el derecho a
disponer de bienes y servicios de calidad, siendo entonces estas leyes las
encargadas de ampliar el catálogo garantista de nuestra Constitución y, por
ende, el contenido fundamental para la protección de los derechos humanos.
Dichas normas son las que hacen posible la satisfacción efectiva de los
derechos.
El Decreto Ley adicionalmente contempla que tan relevante régimen de defensa
del consumidor y el usuario sea desarrollado por normas reglamentarias de
carácter sub legal, cuando la Constitución es clara al disponer que esa materia
debe ser abordada por Ley formal.
Finalmente, la derogación de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a
los Bienes y Servicios implicó la eliminación de los derechos de los
consumidores y usuarios y, por ende, una regresión en el catálogo de garantías.
Significa una regresión del sistema de libertades. Entre los derechos de los
Usuarios derogados se encontraban los siguientes:
A.
Derecho a la información: Incluido múltiples veces en la derogada Ley.
Comprendía tanto el derecho de las personas a estar informadas de todo lo
relativo a los bienes y servicios que se encuentran en el mercado, como la
obligación de los proveedores y comercializadores de actuar conforme a una serie
de limitaciones y exigencias que garantizarían el libre desarrollo de este derecho.
El Estado debía ser el garante principal de los derechos de las personas conforme
a la derogada Ley de INDEPABIS y tiene la potestad de exigir a los administrados
la divulgación de una información veraz, oportuna. Igualmente, conforme a la
derogada Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y
Servicios, el Estado era el responsable de la protección de las personas frente a las
actividades de propaganda y publicidad realizada por los proveedores y
proveedoras, prohibiendo el uso de propaganda subliminal, falsa o engañosa que
induzca al consumismo o la aplicación de métodos coercitivo que distorsionen el
libre acceso a la información.
B.
Acceso y disposición de los bienes y servicios: La derogada Ley para la
Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, tenía como objetivo
la defensa, protección y salvaguarda de los derechos individuales y colectivos de
las personas, principalmente en lo referente al acceso a bienes y servicios. En
consecuencia, en su articulado establecía la obligación de los proveedores o
proveedores y de cualquier sujeto que realice actividad comercial alguna, de
Página 46 de 98
permitir y facilitar el libre ejercicio de este derecho a todas las personas. La Ley
para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios pretendía
garantizar el acceso a bienes y servicios de forma igualitaria, sin restricciones, en
las mejores condiciones de calidad y a los precios justos. Igualmente, la Ley en
cuestión contemplaba el derecho de las personas a obtener un resarcimiento en
caso de haber sufrido algún daño en el ejercicio de este derecho.
C.
Protección de los Derechos Económicos y Sociales: Dentro de los derechos
que contemplare la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y
Servicios, los derechos económicos y sociales constituyen el más amplio conjunto
de derechos y los que otorgan mayor potestad regulatoria para el Estado. Dentro
de este conjunto, el instrumento normativo especialmente garantizaba como
derecho fundamental, el Derecho a la Salud en su artículo 9. La Ley para la
Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios consideraba como
uno de los principales objetos de protección, el derecho a la salud de las personas
en relación al acceso de bienes y servicios, el cual se debía ejercerse de forma
segura y eficiente, evitando en todo momento la puesta en el mercado de bienes y
servicios que impliquen algún riesgo adicional para las personas aparte de los
usuales o reglamentariamente admitidos. En protección del citado derecho a la
salud, la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios
establecía la obligación de los proveedores y proveedoras, de informar en caso de
percatarse de algún peligro o riesgo imprevisto luego de la comercialización o la
oferta de algún bien o servicio y la obligación de retirar o sustituir el mismo de
forma inmediata.
Dentro de la protección de los derechos e intereses económicos y sociales, también
existían prohibiciones contenidas dentro de la Ley para la Defensa de las Personas
en el Acceso a los Bienes y Servicios a través de las cuales se pretendía garantizar
el libre desarrollo de este conjunto de derechos. Los mismos se encontraban
contemplados en el Capítulo III, artículo 16 y siguientes de la derogada Ley,
donde se contemplaba la obligación de los proveedores y proveedoras de ofrecer
igualdad de condiciones para el acceso a los bienes o la prestación de un servicio,
la facilidad de los medios de pago para la adquisición de los mismos y la
prohibición de obligatoriedad de prestaciones suplementarias con la adquisición
de un bien o servicio en particular. Igualmente, existía una prohibición a la
Página 47 de 98
negativa injustificada con respecto a la prestación de un servicio o la satisfacción
de la demanda de un bien en particular.
Adicionalmente, era garantizado el libre uso de los créditos, débitos, cheques o
cupones de alimentación, sin que pudiese exigirse el pago de recargo alguno por
parte de los proveedores de bienes y servicios.
Asimismo, se establecía la obligación a los proveedores de mantener y garantizar
las condiciones en las que había sido ofrecido un bien o servicio particular.
Igualmente, imponía como obligatorio asegurar el suministro de componentes,
repuestos y servicios técnicos de un bien comercializado hasta por el plazo de 10
diez años luego de su comercialización.
D.
Derecho de reclamo y acceso a los organismos de protección y a los
procedimientos administrativos: La Ley para la Defensa de las Personas en el
Acceso a los Bienes y Servicios contemplaba el derecho que tenían las personas de
ejercer reclamos y solicitar resarcimientos en caso de haber sufrido daño o
perjuicio alguno en el ejercicio de sus derechos y que el mismo fuera imputable a
los proveedores y proveedoras de servicios. Tal derecho se encontraba
garantizado tanto en el artículo 16, numeral 11, de la Ley como en el artículo 15.
Adicionalmente, en su artículo 115, establecía procedimientos administrativos que
podían iniciarse en contra los administrados por las denuncias que hicieran las
personas que afectadas en el libre ejercicio de sus derechos.
El artículo 19 de la Constitución reconoce constitucionalmente el principio de
progresividad de los derechos, al establecer que:
El Estado garantizará a toda persona, conforme al principio de
progresividad y sin discriminación alguna,el goce y ejercicio
irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos
humanos. Su respeto y garantía son obligatorios para los órganos
del Poder Público de conformidad con esta Constitución, con los
tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la
República y con las leyes que los desarrollen. (Resaltados y
subrayados nuestros).
Esta norma constitucional fundamental en materia de derechos humanos, producto
de su evolución en el ámbito internacional, es una consecuencia de la norma a su
vez consagrada en el artículo 2 constitucional, la cual consagra la preeminencia de
Página 48 de 98
los derechos humanos como Principio Fundamental de nuestro ordenamiento
jurídico. Este principio conlleva la necesidad de interpretar y aplicar el
ordenamiento jurídico del Estado Venezolano de conformidad con la preeminencia
de los derechos humanos, obteniendo como resultado un plexo de valores y normas
que garanticen la vigencia de dicho principio fundamental. De esta manera, el
principio de progresividad conlleva como contenido esencial, que el Estado debe
adoptar siempre la conducta que más favorezca el respeto, la garantía y la
protección de los derechos humanos. Al mismo tiempo, la progresividad conlleva
la irreversibilidad de los derechos que han sido ya reconocidos como tales; es decir,
que éstos una vez que han sido reconocidos como derechos inherentes a la persona
humana, no pueden ser desconocidos ni disminuidos. Por ello la progresividad
trae consigo la obligación del Estado de reconocer los derechos humanos; de
mantener un crecimiento constante de éstos, tanto en lo referente al reconocimiento
de nuevos derechos como en la ampliación de los ya existentes; y finalmente, de no
restringir los derechos humanos ya existentes, en tanto que éstos son conquistas de
la persona, y por tanto su principio general es no revertir ni disminuir un derecho
ya reconocido.
Los derechos consagrados por la Constitución no pueden ser posteriormente
desconocidos ni disminuidos, ya que su naturaleza de ser “inherentes a la
persona” una vez reconocida no puede ser revertida (art. 22, Constitución).
De esta forma, la protección de los derechos humanos se plasma en un régimen que
es siempre susceptible de ampliación, mas no de restricción. Así, la mayoría de los
tratados sobre derechos humanos incluyen una cláusula según la cual ninguna
disposición convencional puede menoscabar la protección más amplia que puedan
brindar otras normas de derecho interno o de derecho internacional. En este
sentido la propia Convención Americana sobre Derechos Humanos igualmente
establece las siguientes normas de interpretación, que confirman la progresividad
de los derechos humanos:
Artículo 29. Normas de Interpretación
Ninguna disposición de la presente Convención puede ser
interpretada en el sentido de:
a. permitir a alguno de los Estados partes, grupo o persona,
suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la
prevista en ella;
Página 49 de 98
b. limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que
pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de
los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea
parte uno de dichos Estados;
c. excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser
humano o que se derivan de la forma democrática representativa
de gobierno, y
d. excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos
internacionales de la misma naturaleza.
En esta dirección, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que,
“si a una misma situación son aplicables la Convención Americana y otro tratado
internacional, debe prevalecer la norma más favorable a la persona humana” (Corte IDH,
La Colegiación Obligatoria de Periodistas, Opinión Consultiva Nº 5, del 13 de
noviembre de 1985, Serie A No. 5, párr. 52).
La Sala Constitucional, al pronunciarse sobre las pautas interpretativas del principio
de progresividad de los derechos humanos, ha afirmado que dicho principio se
materializa a través de una estructura tridimensional, compuesta por (1) la
obligación del Estado de permitir y promover el incremento del número de
derechos humanos, (2) permitir y promover el crecimiento de la esfera de
protección de dichos derechos, y finalmente, (3) fortalecer los mecanismos de
tutela de dichos derechos. En este sentido, la Sala Constitucional estableció (Sala
Constitucional, Desaplicación por control difuso del segundo aparte del artículo 376 del
COPP, Sentencia N° 161 del 6 de febrero de 2007; Sala Constitucional, Acción de
Nulidad por Inconstitucionalidad contra el artículo 493 COPP, Sentencia Nº 1709 del 7
de agosto de 2007):
El texto constitucional reconoce de manera expresa el principio de
progresividad en la protección de los derechos humanos, según el
cual, el Estado se encuentra en el deber de garantizar a toda
persona natural o jurídica, sin discriminación de ninguna especie,
el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de
tales derechos. Tal progresividad se materializa en el
desenvolvimiento sostenido, con fuerza extensiva, del espectro
de los derechos fundamentales en tres dimensiones básicas, a
saber, en el incremento de su número, en el desarrollo de su
contenido, y en el fortalecimiento de los mecanismos
institucionales para su protección. En este ámbito cobra
relevancia la necesidad de que la creación, interpretación y
aplicación de las diversas normas que componen el ordenamiento
Página 50 de 98
jurídico, se realice respetando el contenido de los derechos
fundamentales.(Resaltados y subrayados nuestros).
Por lo cual, conforme a la interpretación vinculante realizada por la Sala
Constitucional en la citada sentencia, la Constitución prohíbe la regresividad de los
derechos humanos, por lo que está vedada la reducción de los derechos humanos,
la reducción de la esfera de protección de derechos humanos de las personas, y
con más razón, la eliminación de los mecanismos existentes para su tutela.
El Decreto Ley Orgánica de Precios Justos constituye en una evidente regresión de
los derechos humanos, en violación al principio de progresividad consagrado en
el artículo 19 constitucional, en virtud de que mediante dicho acto se eliminan
los derechos del usuario, que si bien per se no son derechos humanos, son parte
del catálogo garantista de nuestra legislación y permitían la satisfacción y
garantía de múltiples derechos humanos como lo son el de vivienda,
alimentación, salud y otros tantos incluidos dentro de los Derechos Económicos
y Sociales que sin la protección garantista de los derechos del usuario pueden
quedar sin protección.
Es evidente por tanto, que eliminación de los derechos del usuario que contenía la
Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios conlleva
una regresividad (expresamente inconstitucional) al excluir y restringir las
obligaciones de la administración de garantía y protección de los administrados y
finalmente pudiendo derivar en una posible violación de sus obligaciones de
garantía de Derechos Económicos y Sociales reconocidos en la Constitución e
instrumentos internacionales.
La derogación vacía de contenido el derecho de acceder y elegir bienes y servicios
de calidad, creando limitaciones injustificadas que agravarán las condiciones de
desabastecimiento y escasez y con ello, crearán condiciones regresivas al derecho
reconocido en el artículo 117 de la Constitución.
Por lo tanto, el Decreto Ley Orgánica de Precios objeto de este recurso de nulidad
se encuentra viciada de inconstitucionalidad, en virtud de que viola la garantía de
la progresividad y no-regresividad de los derechos, reconocida en el artículo 19
de la Constitución, y así solicitamos expresamente sea declarado.
4. Vicio de Inconstitucionalidad por violación del debido proceso
Página 51 de 98
Nuestro ordenamiento jurídico garantiza el debido proceso exige el derecho a ser
oído con todas las garantías procesales que la ley consagra antes de sufrir cualquier
consecuencia perjudicial. La jurisprudencia de este tribunal ha considerado como
una violación al debido proceso la omisión de trámites esenciales dentro de un
determinado procedimiento administrativo o judicial, como veremos en el caso
específico, es grave la violación al debido proceso cuando se ha omitido la
totalidad del procedimiento administrativo, cuando no sólo se omite un trámite
esencial, sino más bien todo el procedimiento administrativo que ha de llevarse
para revocar un determinado acto administrativo o imponer una determinada
sanción.
La exigencia del artículo 49 de la Constitución, de respetar el derecho al debido
procedimiento administrativo en todas las actuaciones de la Administración,
constituye la garantía fundamental de la conformidad a Derecho de los actos
administrativos. La jurisprudencia así lo ha reconocido en reiteradas decisiones,
entre las cuales podemos citar, la sentencia dictada por la Sala PolíticoAdministrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 4 de julio de 2000, en la cual
se señaló lo siguiente:
… reitera nuevamente esta Sala que la violación del derecho a la
defensa se produce cuando los interesados no conocen el
procedimiento que pueda afectarles, se les impide su participación
en él o el ejercicio de sus derechos, o se les prohíbe realizar
actividades probatorias, o no se les notifican los actos que les
afectan lesionándoles o limitándoles el debido proceso que
garantizan las relaciones de los particulares con la Administración
Pública. (...) En esta perspectiva, el derecho de defensa debe ser
considerada no sólo como la oportunidad para el ciudadano
encausado o presunto infractor de oír sus alegatos, sino como el
derecho de exigir del Estado el cumplimiento previo a la imposición
de toda sanción, de un conjunto de actos o procedimientos
destinados a permitirle conocer con precisión los hechos que se le
imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos, hacer
oportunamente alegatos en su descargo y promover y evacuar las
pruebas que obren en su favor. Esta perspectiva del derecho de
defensa es equiparable a lo que en otros Estados de Derecho ha sido
llamado como el principio del debido proceso… (Subrayado
agregado).25
25
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Político-Administrativa, Sentencia del 4 de julio de 2000.
Página 52 de 98
Ningún acto administrativo puede dictarse sin un procedimiento administrativo
constitutivo que garantice la participación de los administrados. De hecho, la
jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa ha llegado a calificar de vías de
hecho, la emisión de actos con prescindencia total y absoluta del procedimiento26.
El Decreto Ley Orgánica de Precios Justos permite se impongan sanciones sin estar
enmarcado dentro de un procedimiento administrativo, dentro del cual los
administrados puedan defenderse. Incluso, las acciones que el administrado puede
tomar en contra de las decisiones de la administración son posteriores como se
puede ver en los artículos 62 y 42 del Decreto Ley Orgánica de Precios Justos y los
procedimientos
que
se
desarrollan
antes
no
constituyen
verdaderos
procedimientos en los cuales el administrado pueda influir.
El Procedimiento de Inspección o Fiscalización puede ser iniciado de oficio o por
denuncia. En este acto únicamente se realiza la inspección los funcionarios y
levantan un acta, en la cual si el funcionario evidencia indicios de la violación de la
Ley, el mismo funcionario puede adoptar las siguientes medidas preventivas: i)
Ocupación temporal, ii) Cierre temporal, iii) Suspensión temporal de licencias,
permisos emitidos por SUNDDE, iv) Ajuste inmediato de los precios, y v) Todas
aquellas que sean necesarias para impedir la vulneración de los derechos de las
ciudadanas.
Una vez tomada esta medida y ya en ejecución es que el administrado puede
oponerse, cuando dentro de los cinco (5) días siguientes a que se dicte la medida
los interesados podrán solicitar su revocatoria ante el Superintendente quien
decidirá en cinco (5) días siguientes.
Dicho procedimiento se encuentra previsto en los siguientes artículos:
Artículo 34- Inicio de Inspección:
La funcionaria o el funcionario competente, bien de oficio o con
fundamento en denuncia que hubiere sido interpuesta ante la
oficina a su cargo, podrá ordenar y dar inicio a la inspección para el
cumplimiento de las regulaciones en materia de precios y márgenes
razonables de ganancia.
La instrucción mediante la cual se activa al procedimiento deberá
constar por escrito, constituyendo el acto de inicio del mismo.
Artículo 35 – Notificación:
La notificación se efectuará en alguno de los responsables o
representantes de los sujetos de aplicación de esta Ley.
En todo caso, la ausencia de la interesada o interesado o sus
representantes, o la imposibilidad de efectuar la notificación, no
26Decisión
de fecha 8 de mayo de 1991, caso: “Ganadería El Cantón”.
Página 53 de 98
impedirá la ejecución de la inspección ordenada, dejándose
constancia por escrito de tal circunstancia, entregando copia del
acta y la notificación al que se encuentre en dicho lugar.
Artículo 36 - Ejecución de la Inspección:
En la inspección la funcionaria o el funcionario actuante ejecutará
las actividades materiales o técnicas necesarias, por todos los
medios a su alcance, para determinar la verdad de los hechos o
circunstancias, que permitan conocer la conformidad o
incumplimiento de los deberes impuestos por la presente Ley, los
responsables, el grado de responsabilidad y, de ser procedente, el
daño causado.
Artículo 37 - Levantamiento del Acta:
De toda inspección procederá a levantarse un Acta, la cual deberá
ser suscrita por la funcionaria o el funcionario actuante y la persona
presente en la inspección a cargo de las actividades o bienes objeto
de inspección.
De igual manera, el acta debe contener la siguiente información:
1. Lugar, fecha y hora en que se verifica la inspección y
fiscalización, con la descripción de los bienes o documentos sobre
los cuales recae. Cuando la determinación del lugar no sea posible
precisarla técnicamente, se indicará con la dirección en que se
encuentre el bien mueble o inmueble a fiscalizar.
2. Identificación de la persona natural o jurídica propietaria,
poseedora u ocupante por cualquier título de los bienes objeto de
inspección o fiscalización.
3. Identificación del sujeto de aplicación de la presente Ley.
4. Identificación de la funcionaria o el funcionario que practique la
respectiva inspección.
5. Narración de los hechos y circunstancias verificadas, con especial
mención de aquellos elementos que presupongan la existencia de
infracciones a la presente Ley, si los hubiere.
6. Señalamiento de testigos que hubieren presenciado la inspección.
7. Cualquier otra situación o circunstancia que pudiera ser relevante
o determinante en ese procedimiento.
Artículo 38 - Verificación de Conformidad:
Si de los hechos y circunstancias objeto de inspección o
fiscalización, la funcionaria o el funcionario actuante constatare que
no existen incumplimientos por parte del sujeto fiscalizado
conforme a la presente Ley, o que la denuncia que se hubiere
interpuesto carece de fundamentos fácticos o jurídicos, indicará tal
circunstancia en el Acta de Inspección o Fiscalización, a los efectos
de dar por concluido el procedimiento.
Igualmente se dejará copia del Acta levantada y de la mención
correspondiente de dar por concluido el procedimiento.
En el proceso de fiscalización poco cuentan los argumentos del administrado y la
administración procede a fiscalizar de manera independiente y unilateral sin la
Página 54 de 98
posibilidad de que el fiscalizado pueda alegar y defenderse; de igual forma ocurre
con la imposición de la sanción, donde el administrado solo puede oponerse una
vez impuesta esta.
Continuando con la trasgresión al debido proceso, el proceso sancionatorio es solo
iniciado cuando el sujeto administrado manifieste inconformidad con la sanción
impuesta, podrá solicitar la aplicación del procedimiento administrativo
establecido, debiendo ordenarse su apertura.
Luego de iniciado y notificado el procedimiento sancionatorio, se realizará la
audiencia de descargos en la fecha y hora fijada mediante auto expreso. La
audiencia de descargos, será la oportunidad para presentar las defensas, negar o
admitir los hechos que se atribuyen de manera escrita u oral. Y promover y exhibir
las pruebas que se estimen pertinentes.
Agrava el asunto que en cualquier parte del procedimiento, podrán decretarse las
medidas siempre que exista un riesgo fundado de que la decisión definitiva no
pueda realizarse. Teniendo que dictar decisión dentro de los diez (10) días
siguientes al vencimiento del lapso probatorio prorrogable por diez (10) más y
pone fin al procedimiento. Esto es reflejado por la norma de la siguiente forma:
Capítulo VII - Procedimiento Administrativo Sancionatorio
Artículo 68 - Órgano competente:
Corresponde a la Intendencia respectiva imponer las sanciones
administrativas que deriven de la transgresión a las disposiciones
de esta Ley.
Artículo 69 – Apertura:
Cuando el sujeto de esta Ley manifieste inconformidad con la
sanción impuesta, podrá solicitar la aplicación del procedimiento
administrativo establecido en el presente capítulo, debiendo, la
funcionaria o funcionario competente ordenar su apertura.
Artículo 70 - Inicio y Notificación:
Efectuada la apertura del procedimiento la funcionaria o el
funcionario competente ordenará la notificación a aquellas personas
a que hubiera lugar, para dar inicio al procedimiento.
Artículo 77 - Aseguramiento de la decisión:
En cualquier grado y estado del procedimiento, la funcionaria o el
funcionario que conozca del respectivo asunto podrá decretar las
medidas preventivas establecidas en el Capítulo anterior cuando, a
su juicio, exista un riesgo fundado de que la decisión que resuelva
dicho asunto no pueda realizarse.
Página 55 de 98
Así mismo, podrá decretar la revocatoria, suspensión o
modificación de las medidas preventivas que hubieren sido
dictadas cuando, a su juicio, hayan desaparecido las condiciones
que justificaron su procedencia y el levantamiento o modificación
de la medida no pudiere afectar la ejecución de la decisión que
fuere dictada.
Artículo 78 - Terminación del Procedimiento:
Vencido el plazo establecido para el lapso probatorio, la funcionaria
o el funcionario competente dispondrá de un plazo de diez (10) días
continuos para emitir la decisión, prorrogable por diez (10) días
más, cuando la complejidad del asunto lo requiera.
Reiteramos
que
el
procedimiento
administrativo
sancionatorio
para
el
administrado fiscalizado o denunciado, procede luego de aplicada la sanción y
solo en caso de que el administrado al cual ha sido aplicada, exprese su
inconformidad con la misma. Se llega al absurdo jurídico, de que se sanciona
primero y, luego, si el administrado se siente vulnerado en sus derechos, solicita la
apertura de un procedimiento. Es evidente la inconstitucionalidad en este sentido.
La jurisprudencia reiterada de este tribunal en cuanto al debido proceso reitera que
éste debe entenderse en su forma más amplia, como el derecho a ser oído,
presentar alegatos, refutar las argumentaciones contrarias, promover y evacuar las
pruebas pertinentes tanto en el procedimiento constitutivo del acto administrativo
como a los recursos internos consagrados por la Ley para depurar aquél.27
En el mismo sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha
señalado:
En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido
que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el
encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen
oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe
violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el
procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o
el ejercicio de sus derechos, o se les prohíbe realizar actividades
probatorias28.
Por tanto, el derecho a la defensa dentro de un procedimiento administrativo
tiende, precisamente, a garantizar al particular interesado la efectiva defensa de
27Corte
Suprema de Justicia, Sala Político-Administrativa, Sentencia del 8 de mayo de 1991, caso:
"Ganadería El Cantón."
28 Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, Sentencia del 24 de enero de 2001, caso:
“Supermercado Fátima, S.R.L.”
Página 56 de 98
sus derechos e intereses, mediante la presentación de alegatos y pruebas que
estimen pertinentes para evidenciar la certeza de sus alegatos y defensas.
En el ámbito del sistema Interamericano de Derechos Humanos, se han establecido
los criterios sobre la aplicación de las garantías del debido proceso legal en sede
administrativa. Así se ha señalado en principio, la obligación de los Estados de
“contar con reglas claras para el comportamiento de sus agentes, a fin de evitar
márgenes inadecuados de discrecionalidad en la esfera administrativa, que pueda
fomentar prácticas arbitrarias o discriminatorias.”29 De hecho, la Corte
Interamericana ha enfatizado que: “[e]n cualquier materia, inclusive en la
administrativa,
la
discrecionalidad
de
la
administración
tiene
límites
infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es
importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no
puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los
administrados”30.
Como hemos visto, el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos permite que el
funcionario actuante esté dotado de la más alta discrecionalidad en su actividad
de fiscalización, pudiendo decretar y ejecutar cualquier medida que considere
necesaria, incluso sin la presencia del afectado y sin evidenciar ni siquiera en el
caso particular cuales son los daños que se estiman pueden ocurrir si las mismas
no son decretadas, ya que la propia norma decreta de plano la existencia de la
presunción del buen derecho y el peligro de daño (requisitos concurrentes que
deben estar presentes en el decreto de toda medida preventiva o cautelar, tanto en
fase administrativa como judicial).
El funcionario ejecutor sin ningún límite preciso de actuación toma posesión de
cuanto bien considere necesario, afectando la libertad económica del empresario y
su derecho de propiedad y una vez más vulnerando el debido proceso, por cuanto
tales medidas implican el despojo de los bienes de propiedad privada que están
siendo utilizados para la producción, distribución o comercialización de bienes y la
prestación de servicios. No desconocemos que por razones de interés general
puedan ser dictadas ciertas medidas provisionales de forma previa a la
instauración del correspondiente procedimiento administrativo, no obstante la
CIDH/OEA, El acceso a la justicia como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales.
Estudio de los estándares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos,
OEA/Ser.L/V/II.129, Doc.4, 7 de septiembre de 2007, párr. 97
29
30Cr.IDH,
Baena Ricardo y otros vs. Panamá, Sentencia del 2 de febrero de 2001 (Serie C, No. 72) párr.
126.
Página 57 de 98
adopción de tales medidas debe tener límites puntuales o precisos, razonables y
proporcionales, a fin de no constituirse en consecuentes violaciones a los derechos
particulares, como el derecho de propiedad y el derecho a la libertad económica,
que se verán sin dudas afectados por las medidas “anticipadas” que prevé el
Decreto Ley Orgánica de Precios Justos impugnado.
Es patente la violación de estos derechos, ya que ninguna de las medidas previstas
en el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos establecen un lapso prudencial y
necesario de vigencia, durante el cual la Administración resguardará los derechos
supuestamente conculcados. Constituyen medidas indefinidas y, por tanto,
definitivas, más aún cuando no están ligadas a un procedimiento administrativo
posterior que dilucide la situación de hecho que las originó.
Adicionalmente, el procedimiento administrativo sancionatorio que establece el
Decreto Ley Orgánica de Precios Justos en sus artículos siguientes, es un
procedimiento independiente de cualquier medida que se haya tomado
previamente, es un procedimiento que no es reparatorio frente a posibles daños
que se hubiera podido causar por parte de la administración y que vulnera
gravemente los principios del debido proceso.
Por lo tanto, el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos objeto de este recurso de
nulidad se encuentra viciada de inconstitucionalidad, por violar el derecho al
debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución, y así solicitamos
expresamente sea declarado.
5. Vicio de Inconstitucionalidad por violación del derecho a la defensa
El Decreto Ley Orgánica de Precios Justos, es violatoria al derecho a la defensa de
todos los sujetos a los cuales se les aplica, derecho que es reconocido en el artículo
49, numerales 1 y 3 de la Constitución, el cual expresamente establece lo siguiente:
Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones
judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en
todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda
persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se
le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de
los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las
pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda
Página 58 de 98
persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las
excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.
(…)
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de
proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable
determinado legalmente, por un tribunal competente,
independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no
hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene
derecho a un intérprete.
De la norma constitucional se desprende una obligación expresa que le
corresponde al Estado de respetar un debido proceso, en todos los casos donde se
adopten decisiones que afecten los derechos de las personas, tanto por el Poder
Judicial como por todas las autoridades de la Administración Pública31, como es el
caso sub judice.
La Sala Constitucional ha destacado que “el derecho a la defensa y al debido proceso
constituyen garantías inherentes a la persona humana”32, observándose la naturaleza de
derecho fundamental reconocida por la Constitución. Por esta razón, la violación a
cualquiera de los elementos constitutivos del derecho al debido proceso y al
derecho a la defensa constituye de una manera clara y fehaciente un
desconocimiento a la Constitución, y, con base en el artículo 7 constitucional, sería
nulo de nulidad absoluta cualquier acto dictado en disconformidad con tales
elementos.
Conforme a estos planteamientos, cualquier actuación de la Administración
Pública debe garantizar el derecho a la defensa del administrado, no siendo las
medidas cautelares o preventivas la excepción, pues en ellas la Administración
ejerce una potestad que afecta la situación jurídica de un particular, que debe ser
siempre en beneficio del interés público. En este sentido, el Decreto Ley Orgánica
de Precios Justos permite la imposición de medidas sin que se resguarde la defensa
del administrado y permite únicamente que este se manifieste y pueda oponerse
una vez que haya sido impuesto las sanciones. Dicha situación se presenta en: la
inspección (artículo 36), las medidas preventivas (artículo 39), la ejecución de
medidas preventivas (artículo 42), el régimen de oposición a las medidas
preventivas (artículo 42), el procedimiento sancionatorio (Capítulo VII, artículos 68
y siguientes).
MELISH, T. La Protección de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano
de Derechos Humanos. Manual para la presentación de casos, CDS, Quito, 2003, p. 114.
32 Sala Constitucional, Caso: Supermercado Fátima, S.R.L, Sentencia N° 5 del 24 de enero de 2001.
31
Página 59 de 98
La SUNDDE sólo debería poder dictar sanciones una vez que fuera sustanciado y
decidido el procedimiento administrativo sancionatorio en casos de supuestas
trasgresiones a la regulación, todo esto en garantía del derecho a la defensa de los
administrados, y solo este procedimiento podría determinar de forma definitiva
que estas acciones infringen las disposiciones del Decreto Ley Orgánica de Precios
Justos.
La imposición de sanciones y medidas previas en el contexto que refiere el Decreto
Ley Orgánica de Precios Justos se materializarán en la imposición de medidas
definitiva, que además se permite sean sin tiempo definido y sin la debida y justa
proporcionalidad, además de discrecionales, todas por medio de auténtico acto
administrativo sancionatorio sin la mediación de un procedimiento administrativo
previo, limitando a los administrados la posibilidad de ejercer su derecho a la
defensa de manera previa.
Adicionalmente, de conformidad con el numeral 1° del artículo 19 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, son absolutamente nulos los actos
de la Administración “cuando así esté expresamente determinado por una norma
constitucional o legal”. Por su parte, el artículo 25 de la Constitución dispone que
todo acto del poder público que viole o menoscabe los derechos garantizados por
ella es nulo.
De igual forma, el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos consagra la obligación de la Administración de emitir
pronunciamiento expreso sobre cada una de las cuestiones planteadas, con la
debida consideración de las defensas opuestas, esto es, las razones alegadas
durante el procedimiento (artículo 18, numeral 5 eiusdem).
La imposición de sanciones en el contexto desarrollado por el Decreto Ley
Orgánica de Precios Justos se desarrollaría en omisión de la obligación de la
Administración
de
analizar
y
considerar
los
alegatos
configurándose
adicionalmente una la violación del derecho de los administrados a ser oídos,
como garantía del ejercicio efectivo de la defensa, en la medida en que no
considerar los argumentos expuestos equivale a no oírlos.
En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia, entre otras, en sentencia de
fecha 21 de marzo de 1981, dictada por la Sala Político-Administrativa, en la cual se
sostuvo lo siguiente:
“la inmotivación de esta decisión es manifiesta, ya que en ninguna
parte se analizan los argumentos de la contribuyente ni se valoran los
Página 60 de 98
elementos probatorios que ella aportó y, lo que es más grave, se cambia la
ubicación de la mercancía de un Código para otro sin dar la más mínima
explicación que lo justifique.
Es evidente el estado de indefensión en que se deja a la recurrente con esta
actitud, ya que ella de ninguna manera podrá saber cuáles fueron las
razones que justificaron el cambio, en qué elementos de prueba se basó para
ello, cuáles fueron los criterios técnicos o científicos que se tomaron en
cuenta, en fin, hay absoluta falta de exposición de los razonamientos en
que se basa la Resolución, infringiéndose así el artículo 18 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos que obliga a la autoridad
administrativa a expresar los hechos y razones alegadas por el
administrado, así como los fundamentos pertinentes de ladecisión que
dicta”. (subrayados agregados) (Balasso T., Caterina: Jurisprudencia sobre
los Actos Administrativos, Caracas, EJV, 1998, p. 772).
Así, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia del
24 de enero de 2001 (Caso: Supermercado Fátima, S.R.L), fijó el siguiente criterio:
“En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido que el
mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto
agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y
pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando
el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide
su participación o el ejercicio de sus derechos, o se les prohíbe realizar
actividades probatorias”. (Subrayado nuestro).
Destacamos con énfasis que la imposición de medidas preventivas, tal como lo
contempla el artículo 39 del Decreto Ley, permite que se adopten resoluciones
definitivas con prescindencia absoluta de procedimiento, supuesto que igual
contempla la imposición definitiva de sanciones de acuerdo al artículo 68 de la
normativa impugnada. La inconstitucionalidad de prescindir del procedimiento ha
sido reconocido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia en su sentencia N° 00481 de fecha 21/3/2007, en la que se precisó lo
siguiente:
(…) Asimismo, se verifica que en el mencionado auto de apertura se dictó
medida administrativa de suspensión provisional del Registro Nacional de
Contratistas a la empresa recurrente y, en consecuencia, se suspendieron
los efectos del Certificado de Inscripción correspondiente hasta que sea
dictada la decisión final en el procedimiento administrativo iniciado, con
fundamento en el ‘interés supremo del Servicio Nacional de
Contrataciones de salvaguardar el estricto cumplimiento de las
disposiciones contenidas en el decreto de Reforma Parcial de la Ley de
Licitaciones’.
Respecto a la situación objeto de evaluación, debe señalar en primer lugar
esta Sala que en un procedimiento administrativo existe la posibilidad (en
virtud del principio de presunción de validez de los actos administrativos),
Página 61 de 98
de que la Administración dicte medidas cautelares que aseguren la eficacia
real del pronunciamiento futuro que recaiga en dicho procedimiento. De
tal manera que la medida cautelar dictada por la Administración persigue
detener el daño que se está causando o impedir el daño que puede llegar a
causar la presunta conducta ilegal imputada al sujeto objeto de la medida.
Sin embargo, la actividad cautelar de la Administración debe estar sujeta a
los principios de proporcionalidad, razonabilidad y urgencia, y además
tiene que analizarse si ciertamente existe un derecho que proteger y si esa
protección debe ser tan urgente que es necesario que se aplique una medida
cautelar durante el curso del procedimiento administrativo sancionatorio.
De lo expuesto, se desprende que si bien la Administración goza de un
poder cautelar, éste debe ser ejercido de una forma razonable, es
decir, que la medida impuesta al interesado no se constituya en una
sanción
definitiva
que pueda
vulnerar
sus derechos
constitucionales. (Vid., respecto del criterio precedentemente reseñado,
sentencia N° 01098 de esta Sala, publicada el 14-08-2002)...”. (Negritas de
esta sentencia)…
Lo expuesto, tiene particular importancia para la Sala ya que como se
señaló anteriormente, la medida de suspensión o cautelar en el supuesto
analizado, fue dictada por tiempo indefinido, cuestión que se dejó
establecida en el citado artículo 1° y que de su lectura concatenada con el
artículo 3 del mismo acto administrativo recurrido, evidencia que dicha
medida de suspensión no es un acto dirigido a resguardar la eficacia del
pronunciamiento final o decisión, sino que éste al prejuzgar como
definitivo causa un gravamen y de allí que sea impugnable de manera
autónoma tanto en vía administrativa como judicial, como el propio acto lo
refiere.
El carácter definitivo de la medida impugnada también se evidencia del
contenido del mencionado Oficio N° VPA-000724-07 de fecha 23 de julio
de 2007, dirigido al Instituto recurrente, mediante el cual la Viceministra
de Políticas Académicas del Ministerio en referencia, precisó el alcance de
la decisión recurrida, aclarando que la misma operaba con respecto a todas
las carreras que se venían impartiendo en esa Casa de Estudios y no sólo de
aquéllas supuestamente no autorizadas.
Conforme a lo referido, en opinión de este Máximo Juzgador dicha
manifestación de voluntad de la Administración debió estar precedida de
un procedimiento a los fines de garantizar el derecho a la defensa de la
asociación recurrente y fundamentalmente, de la colectividad estudiantil
quienes ulteriormente, son los más afectados por una medida que en
principio, según la motivación del acto impugnado, estaba dirigida a
resguardar los derechos fundamentales de los estudiantes, pero que al
suspender de manera general y por tiempo indeterminado todas las
carreras que venía impartiendo el Instituto recurrente, sin distinguir entre
carreras autorizadas y otras ‘presuntamente’ no autorizadas, ha lesionado
los derechos de la parte actora y de los estudiantes cuya protección
inicialmente se perseguía con el acto.
Como se indicó en la sentencia antes citada, “...la actividad cautelar de la
Administración debe estar sujeta a los principios de proporcionalidad,
razonabilidad y urgencia...” y esa razonabilidad implica que con la
medida cautelar no se perjudiquen otros derechos fundamentales, como
sucede en el caso bajo análisis, en el que se constata que se han lesionado
directamente los derechos denunciados (defensa y debido proceso) de la
Institución accionante e indirectamente los derechos (educación) de los
estudiantes que venían cursando las carreras cuya autorización no estaba
Página 62 de 98
cuestionada, tal y como se dejó plasmado en la referida sentencia N° 00203
dictada por esta Sala en fecha 20 de febrero de 2008, que declaró
parcialmente con lugar la acción de amparo interpuesta por el Instituto
recurrente, de la manera siguiente:
Lo expuesto, en opinión de este órgano jurisdiccional, equivale al cierre
indefinido del Instituto en referencia en ausencia de un procedimiento
previo durante el cual se debió discernir entre cuáles carreras estaban
efectivamente autorizadas y cuáles no, evitando con ello lesionar los
derechos a la defensa y al debido proceso de la accionante y por vía de
consecuencia, de la colectividad estudiantil.
También define el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos en el Capítulo VI del
Título III un importante número de tipos penales y permite a la SUNDDE que
adicional a la sanción penal que pueda dictar el juez, ellos hagan una
precalificación del delito, determinen culpabilidad e impongan una sanción por el
mismo, todo sin que haya tenido la parte oportunidad efectiva de defenderse.
Visto lo anterior, es claro que los procedimientos previstos por el Decreto Ley
Orgánica de Precios Justos pueden concluir en que se impongan sanciones en
atropello del derecho al debido procesos de los administrados, todo esto debido a
que la actuación de dichos Administrados es casi inexistente dentro del
mencionado procedimiento y solo se les permite oponerse a los mismos una vez
haya concluido el procedimiento y las sanciones sean definitivas.
Por lo tanto, el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos objeto de este recurso de
nulidad se encuentra viciada de inconstitucionalidad, por violar el derecho a la
defensa, como contenido del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 49
numerales 1 y 3 de la Constitución, y así solicitamos expresamente sea declarado.
6. Vicio de Inconstitucionalidad por violación del derecho a la presunción de
inocencia
La garantía de la presunción de inocencia, en su fuente legislativa interna, se
encuentra enmarcada en el artículo 49, numeral 2 de la Constitución, donde se
dispone que “Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”. En
el derecho internacional está contenida en los Tratados Internacionales de
Derechos Humanos, que se encuentran incorporados a nuestra Constitución y que
cuentan con jerarquía constitucional conforme al artículo 23 de dicho texto, como
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre que contiene la
citada garantía en el artículo XXVI, la Convención Americana sobre Derechos
Página 63 de 98
Humanos en el artículo 8.2 y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos en su artículo 14.
Este derecho no se refiere sólo a los procesos judiciales sino también se extiende a
toda manifestación llevada a cabo por el Poder Público, razón por la cual, las
manifestaciones de voluntad de la Administración Pública, bien tengan o no
contenido jurídico, deben reconocer el principio de presunción de inocencia.
La Sala Político Administrativa ha dispuesto que la presunción de inocencia es una
de las “garantías inherentes al debido proceso […] con respecto al cual, este órgano
jurisdiccional ha reiterado que es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y
administrativas”33. Añade expresamente esta instancia que:
En esos términos se consagra el derecho a la presunción de inocencia,
como una garantía más del derecho a la defensa y al debido proceso, cuyo
contenido abarca tanto lo relativo a la prueba y a la carga probatoria,
como lo concerniente al tratamiento general dirigido al imputado a
lo largo del procedimiento. Por tal razón, la carga de la prueba sobre los
hechos constitutivos de las pretensiones sancionadoras de la
Administración, recae exclusivamente sobre ésta, y sólo puede entenderse
como prueba la practicada durante un procedimiento, bajo la
intermediación del órgano decisor y la observancia del principio de
contradicción. De manera que la violación al aludido derecho se
produciría cuando del acto de que se trate se desprenda una
conducta que juzgue o precalifique como ‘culpable’ al investigado,
sin que tal conclusión haya sido precedida del debido
procedimiento, en el cual se le permita al particular la oportunidad
de desvirtuar los hechos imputados. (Vid. Sent. de la SPA N° 00040
de fecha 15 de enero de 2008).34 (Resaltados añadidos).
En ese mismo orden de ideas, la Sala Constitucional reconoció que:
Al respecto, esta Sala observa que, efectivamente, como fue sostenido por el a
quo, la presunción de inocencia de la persona investigada abarca cualquier
etapa del procedimiento de naturaleza sancionatoria tanto en el orden
administrativo como judicial, por lo que debe darse al sometido a
procedimiento sancionador la consideración y el trato de no partícipe o autor
en los hechos que se le imputan. Así lo sostiene el catedrático español
Alejandro Nieto, quien en su obra “Derecho Administrativo Sancionador”,
señaló lo siguiente:
“(...) El contenido de la presunción de inocencia se refiere
primordialmente a la prueba y a la carga probatoria, pero también se
extiende al tratamiento general que debe darse al imputado a lo largo
de todo el proceso.” (Editorial Tecnos, Segunda Edición, Madrid, 1994)
(Subrayado y resaltado de la Sala).
Sala Político Administrativa, Caso Agustín Andrade González y Erenia Rojas Martínez, Sentencia Nº
70 del 20 de enero de 2011.
34 Sala Político Administrativa, Caso Agustín Andrade González y Erenia Rojas Martínez, Sentencia Nº
70 del 20 de enero de 2011.
33
Página 64 de 98
Así estima esta Sala acertado lo expresado al respecto por la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo, ya que es evidente que el derecho a la
presunción de inocencia es susceptible de ser vulnerado por cualquier
acto, bien sea de trámite o de mera sustanciación, o bien sea definitivo
o sancionador, del cual se desprenda una conducta que juzgue o
precalifique al investigado de estar incurso en irregularidades, sin que
para llegar a esta conclusión se le de a aquél la oportunidad de
desvirtuar, a través de la apertura de un contradictorio, los hechos
que se le imputan, y así permitírsele la oportunidad de utilizar todos
los medios probatorios que respalden las defensas que considere
pertinente esgrimir.
En este sentido, el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, faculta a los interesados para recurrir contra “...todo acto
administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su
continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo...”, de tal
manera que si la norma parcialmente transcrita establece la recurribilidad de
ciertos actos que, aunque no sean definitivos, ciertamente afecten o lesionen la
esfera de derechos a determinado individuo, puede entonces el presunto
afectado, de considerar que con tal acto se han vulnerado sus derechos
fundamentales, optar por la vía del amparo constitucional, como ha sucedido
en el presente caso35. (Resaltados añadidos).
Es así, de acuerdo a esta vinculante interpretación de la Sala Constitucional,
reiterada hasta la fecha por las distintas Salas del Tribunal Supremo de Justicia,
que la presunción de inocencia es un elemento del derecho al debido proceso legal
previsto en el artículo 49 constitucional, por el cual se garantiza al administrado
que bajo ninguna circunstancia se precalifique su culpabilidad mediante cualquier
acto sin que exista una debida sustanciación.
Por argumento en contrario, la violación a la garantía de la presunción de
inocencia se materializa en la medida que la Administración precalifique o
califique anticipadamente a un administrado como culpable, mediante cualquier
tipo de acto, bien sea de sustanciación, de trámite, o definitivo, sin que haya
mediado un debido procedimiento legal previo, lo que implica, a su vez, que la
carga de la prueba de la responsabilidad recae sobre la Administración y que
mientras no se declare mediante acto firme, el particular debe tenerse y tratarse
como “inocente”. De allí que, incluso ante la duda, debe beneficiarse al
administrado, por lo que las pruebas de la responsabilidad deben establecer de
manera convincente su culpabilidad, más allá de cualquier duda razonable.
El Decreto Ley Orgánica de Precios Justos prevé una inversión de las cargas y no es
la Administración Pública la que debe demostrar si se hubiera cometido un ilícito,
sino el sujeto supervisado, quién después de que se le fuera impuesta la sanción o
las medidas previas debe recurrir a iniciar un procedimiento que ya se le debió
35
Sala Constitucional, Caso: Alfredo Esquivar Villarroel, Sentencia Nº 1397 del 7 de agosto de 2001.
Página 65 de 98
haber garantizado para que se resguarden sus derechos, al respecto, el mismo
Decreto Ley contempla en su artículo 69 tal disposición:
Artículo 69 – Apertura:
Cuando el sujeto de esta Ley manifieste inconformidad con la
sanción impuesta, podrá solicitar la aplicación del procedimiento
administrativo establecido en el presente capítulo, debiendo, la
funcionaria o funcionario competente ordenar su apertura.
De igual forma, la imposición de sanciones y de medidas preventivas es arbitraria
y sólo a criterio del funcionario quién no debe cumplir con más formalismos que la
inspección carente de parámetros y estándares que debe realizar para la
imposición de dichas medidas, esto de acuerdo al artículo 39del Decreto Ley:
Artículo 39 - Medidas Preventivas:
Si durante la inspección o fiscalización, la funcionaria o el
funcionario actuante detectara indicios de incumplimiento de las
obligaciones previstas en la presente Ley, y existieren elementos
que permitan presumir que se puedan causar lesiones graves o de
difícil reparación a la colectividad; podrá adoptar y ejecutar en el
mismo acto, medidas preventivas destinadas a impedir que se
continúen quebrantando las normas que regulan la materia.
Dichas medidas podrán consistir en:
1. Comiso.
2. Ocupación temporal de los establecimientos o bienes
indispensables para el desarrollo de la actividad, o para el
transporte o almacenamiento de los bienes comisados.
3. Cierre temporal del establecimiento.
4. Suspensión temporal de las licencias, permisos o autorizaciones
emitidas por la SUNDDE.
5 Ajuste inmediato de los precios de bienes destinados a
comercializar o servicios a prestar, conforme a los fijados por la
SUNDDE.
6 Todas aquellas que sean necesarias para impedir la vulneración
de los derechos de las ciudadanas y los ciudadanos, protegidos
por la presente Ley.
Cuando se dicte la ocupación temporal, tal medida se
materializará mediante la posesión inmediata, la puesta en
operatividad y el aprovechamiento del establecimiento, local,
vehículo, nave o aeronave, por parte del órgano o ente
competente; y el uso inmediato de los bienes necesarios para la
continuidad de las actividades de producción o comercialización
de bienes, o la prestación de los servicios, garantizando el
abastecimiento y la disponibilidad de éstos durante el curso del
procedimiento.
Cuando el comiso se ordene sobre alimentos o productos
perecederos, podrá ordenarse su disposición inmediata con fines
sociales, lo cual deberá asentarse en acta separada firmada por el
Página 66 de 98
representante del organismo público o privado. (Subrayado
añadido)
Vemos entonces como por medio de estos procedimientos, los órganos encargados
de velar por el cumplimiento de los preceptos contenidos en la norma están
empoderados para llevar a cabo procedimientos que vulneran los estándares del
debido proceso y derecho a la defensa haciendo entonces dichos procedimientos
trasgresores de los precitados preceptos constitucionales.
Por lo tanto, el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos objeto de este recurso de
nulidad se encuentra viciada de inconstitucionalidad, por violar el principio de
presunción de inocencia, como contenido del derecho al debido proceso consagrado
en el artículo 49.2 de la Constitución, y así solicitamos expresamente sea declarado.
7. Vicio de Inconstitucionalidad por violación al principio del non bis in
idem
De acuerdo a lo establecido en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución,
“Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de
los cuales hubiese sido juzgado anteriormente”. Es lo que se ha denominado el
principio del non bis in idem o no ser juzgado repetidamente por el Estado como
consecuencia de unos mismos hechos, como contenido esencial del derecho al
debido proceso y respeto a la cosa juzgada.
Esta garantía judicial no desconoce que por unos mismos puedan surgir distintas
responsabilidades (civil, penal, etc.); lo que sí abarca esta prohibición
constitucional
es
la
imposición
simultánea
de
sanciones
penales
y
administrativas cuando haya identidad de sujetos, sean los mismos hechos y bajo
un mismo fundamento jurídico, como sucede con las sanciones establecidas en el
Decreto Ley impugnado, que establecen la imposición de varias sanciones
administrativas como multas, comisos y revocatorias de licencias –todas juntas
además-, coetáneamente con penas de prisión.
No queremos dejar de resaltar que tampoco es unánime la tesis de permitir la
imposición de distintas sanciones administrativas como consecuencia de unos
mismos hechos (por ejemplo, multas, comisos, revocatorias, etc., tal como lo
establece el Decreto Ley en una clara desproporcionalidad de la potestad
sancionatoria de la Administración). No obstante, lo que estamos refutando es la
creación de sanciones de distinta naturaleza (penales y administrativas) en una
Página 67 de 98
misma norma y en forma simultánea, lo cual ha sido objetado incluso por esta Sala
Constitucional en reciente jurisprudencia, al reconocer que si los hechos
cuestionados constituyen a la vez ilícitos administrativos y penales se debe
favorecer el proceso penal, y en caso de considerarse ambos, el juzgamiento penal
ha de condicionar la suerte del procedimiento administrativo.
Es en ese sentido que se ha conducido la jurisprudencia de esta Sala
Constitucional, primero en sentencia Nº 1636 del 17 de julio de 2002, que ha sido
ratificada en sentencias posteriores, una de ellas, la más reciente, sentencia Nº 1270
del 12 de agosto de 2008, en las cuales se dispuso cuanto hemos señalado:
Unos mismos hechos que se imputan a una persona, como ya la
Sala lo observó, pueden en principio originar sanciones
disciplinarias y penales, pero para cumplir con el principio non bis
in idem, debe evitarse una doble y coetánea persecución,
debiendo darse preferencia a la persecución penal, ya que la
sanción, con las penas accesorias, puede involucrar las penas
disciplinarias, o resultar una cuestión prejudicial con relación a
ellas, tal como lo previene la letra h) del artículo 239 de la Ley
Orgánica de las Fuerzas Armadas. Además que la administración
no podría desconocer los hechos probados ante los órganos de la
jurisdicción penal.
Por ello, si los hechos pueden ser calificados penalmente, el
proceso disciplinario debe quedar en suspenso o perder sus
efectos, de estar ya decidido, a fin de evitar que se impida a la
función jurisdiccional realizar su fin natural, y tal
desnaturalización -que tiene que ser evitada- que pueda provenir
de razones dolosas, culposas o hasta de azar, debe ceder ante la
posibilidad cierta de una persecución penal.
En el derecho común se ha evitado tal duplicidad mediante la
institución de la prejudicialidad, donde impera la sentencia penal
condenatoria, debido a sus efectos “adversus omnes”, sobre la de
los tribunales civiles, laborales, etc.
Este principio también existe en materia disciplinaria, y no puede
desnaturalizarse, aplicando primero el procedimiento sancionatorio
y luego el penal. De allí que el artículo 288 de la Ley Orgánica de las
Fuerzas Armadas, ordene a los Consejos de Investigación,
abstenerse de todo lo que puede significar decisión penal, aun en
los casos que exijan medidas para restablecer la disciplina.
Página 68 de 98
Ello se agrava si el procedimiento administrativo deroga un
privilegio constitucional utilizable en el proceso penal posterior.
(Sentencia Nº 1636 del 17 de julio de 2002). Resaltados añadidos.
El principio de non bis in idem, que comporta la prohibición de ser
juzgado dos veces por el mismo hecho es de arraigo penal. La
traspolación de sus dos ámbitos (el sustancial y el procesal) al
derecho administrativo sancionador ha ocasionado no pocas
disfuncionalidades de las que apenas la doctrina y la jurisprudencia
comienzan a dar cuenta; pues como se ha sostenido, los principios
que rigen el ius puniendi del Estado en el Derecho Administrativo
Sancionador ha sufrido adaptaciones que han modificado los
escenarios que se perfilaron totalmente esclarecidos en el Derecho
Penal, a más de doscientos años de advenimiento del principio de
la legalidad penal con ocasión de la Revolución Francesa.
Para que se verifique el non bis in idem debe existir identidad de
sujetos, de hechos y de fundamento jurídico. En época temprana, su
ámbito de aplicación en el derecho administrativo sancionador fue
en contraposición al derecho penal; sin embargo, en consonancia
con lo que ha sido nuestra tradición republicana, la jurisprudencia
de este Máximo Tribunal distinguió entre los bienes jurídicos
afectados por una conducta antijurídica para afirmar que la
responsabilidad civil, penal y administrativa parten de intereses
jurídicos distintos, de suerte que el establecimiento de esas
responsabilidades con base en los mismos hechos no implicaba la
trasgresión del aludido principio. Sin embargo, le ha correspondido
a la Sala perfeccionar el aludido precedente en el fallo N°
1636/2002, en el cual se indicó, lo siguiente:
Unos mismos hechos que se imputan a una persona, como
ya la Sala lo observó, pueden en principio originar sanciones
disciplinarias y penales, pero para cumplir con el principio
non bis in idem, debe evitarse una doble y coetánea
persecución, debiendo darse preferencia a la persecución
penal, ya que la sanción, con las penas accesorias, puede
involucrar las penas disciplinarias, o resultar una cuestión
prejudicial con relación a ellas, tal como lo previene la letra
h) del artículo 239 de la Ley Orgánica de las Fuerzas
Armadas. Además que la administración no podría
desconocer los hechos probados ante los órganos de la
jurisdicción penal.
Por ello, si los hechos pueden ser calificados penalmente, el
proceso disciplinario debe quedar en suspenso o perder sus
efectos, de estar ya decidido, a fin de evitar que se impida a
la función jurisdiccional realizar su fin natural, y tal
desnaturalización -que tiene que ser evitada- que pueda
Página 69 de 98
provenir de razones dolosas, culposas o hasta de azar, debe
ceder ante la posibilidad cierta de una persecución penal.
En el derecho común se ha evitado tal duplicidad mediante
la institución de la prejudicialidad, donde impera la
sentencia penal condenatoria, debido a sus efectos “adversus
omnes”, sobre la de los tribunales civiles, laborales, etc.
Este principio también existe en materia disciplinaria, y no
puede desnaturalizarse, aplicando primero el procedimiento
sancionatorio y luego el penal. De allí que el artículo 288 de
la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, ordene a los
Consejos de Investigación, abstenerse de todo lo que puede
significar decisión penal, aun en los casos que exijan
medidas para restablecer la disciplina.
Ello se agrava si el procedimiento administrativo deroga un
privilegio constitucional utilizable en el proceso penal
posterior (cursivas y resaltado del texto citado).
El criterio trascrito luego fue ratificado en el fallo N° 384/2003,
consolidándose así el criterio de la Sala de que, ciertamente, es
posible que se establezca la responsabilidad penal y
administrativa con base en los mismos hechos; pero es menester
evitar una coetánea persecución. Si los hechos cuestionados
constituyen a la vez ilícitos administrativos y penales, se hace
deferencia a favor del proceso judicial penal cuyo resultado
condicionará la suerte del procedimiento administrativo, pues
ello, en contraposición a la circunstancia de que existiendo
infracciones las mismas sean sólo administrativas y no penales, lo
que no obsta para la aplicación de múltiples sanciones
administrativas, ello en atención al grado de responsabilidad
administrativa y a la entidad de la infracción cometida. En ese
sentido, se ha indicado que la potestad sancionatoria es una
potestad administrativa que si bien deriva en esencia del ius
puniendi del Estado, la aplicación de los principios que informan el
Derecho Penal está sometido a matices en el derecho administrativo
sancionador.
Así entonces, la aplicación del principio non bis in idem en la esfera
estrictamente administrativa opera de distinta manera, al no
contraponerla de cara al derecho penal. El contenido básico de este
principio transita instituciones jurídicas sensibles y dispuestas al
cometido estatal, lo que ha llevado a los ordenamientos jurídicos a
admitir excepciones a esta prohibición.
En efecto, esta Sala ha sostenido desde el fallo N° 1260/2002 que
«…si bien el Derecho Sancionatorio se nutre de los principios
básicos del Derecho Penal que regula el ius puniendi del Estado
contra las infracciones al orden jurídico cuyo ejercicio implica la
imposición de penas corporales y que se efectúa a través de la
Página 70 de 98
jurisdicción penal; sin embargo, tales principios no tienen la misma
rigidez que presentan en su fuente originaria, por cuanto están
adaptados a las actividades de la Administración».
Indudablemente, que lo expuesto no implica el desconocimiento
del núcleo fundamental de este principio, que determina que
dentro de la esfera estrictamente administrativa no es posible la
imposición de dos o más sanciones de la misma naturaleza y del
mismo o de distinto orden jurídico; ni dos o más procedimientos
administrativos; pero ello no impide la multiplicidad de sanciones
de distinta naturaleza, como las que contempla el artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal.
En efecto, sanciones contempladas por regímenes jurídicos
distintos, en dos o más leyes, no pueden confluir respecto a los
mismos hechos. Igualmente está prohibida la imposición de la
misma sanción más de una vez, por ejemplo: dos suspensiones, dos
destituciones, pero es una opción válida la acumulación de
sanciones pecuniarias e interdictivas, pues en su conjunto
constituyen la sanción como unidad. (Sentencia Nº 1270 del 12 de
agosto de 2008). Resaltados añadidos.
Por lo tanto, haciendo eco de la doctrina de esta propia Sala Constitucional, no
queda dudas de que las normas sancionatorias establecidas en el Decreto Ley
violan el principio de non bis in idem, al establecerse simultáneamente sanciones
administrativas y penas privativas de libertad, tal como lo demuestran los
artículos 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64. Los precitados
artículos prevén que la SUNDDE pueda establecer sanciones por la configuración
de los tipos penales y posteriormente, tal como establece el artículo 67, que sean
remitidos los casos a la jurisdicción penal, permitiendo la doble sanción y la
imposición de más de una sanción:
Artículo 67 - Remisión Legal:
El conocimiento de los delitos previstos en la presente Ley,
corresponde a la jurisdicción penal ordinaria, de conformidad con
lo establecido en el Código Orgánico Procesal Penal. Lo no previsto
en este Capítulo, se regirá por lo establecido en el ordenamiento
jurídico penal vigente.
Tal como establece el Decreto Ley en su artículo 68, la intendencia (el SUNDDE)
impone la sanción administrativa que derive de la supuesta trasgresión de la
norma:
Artículo 68 - Órgano competente:
Página 71 de 98
Corresponde a la Intendencia respectiva imponer las sanciones
administrativas que deriven de la transgresión a las disposiciones
de esta Ley.
Existe una contradicción entre esto establecido en el artículo 67 y el 68, se debe
hacer una remisión legal para la determinación de culpabilidad, pero la misma
normativa permite que la SUNDDE determine si hubo trasgresión e imponga
sanciones, permitiendo la posibilidad de que se imponga una doble sanción por
determinado hecho.
Por lo tanto, el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos objeto de este recurso de
nulidad se encuentra viciado de inconstitucionalidad, por violar el principio del
non bis in idem, como contenido del derecho al debido proceso consagrado en el
artículo 49.7 de la Constitución, y así solicitamos expresamente sea declarado.
8. El Decreto Ley viola el principio de la reserva legal
Se viola el principio de legalidad en dos niveles, el primero con no establecer
límites precisos de regulación por parte del Ejecutivo Nacional y al otorgar
potestades sancionatorias a la Administración sin límites formales de actuación. Y
en segundo lugar, existe una violación macro del principio de reserva legal ya que
por vía de Decreto Ley se crean y regulan tipos penales.
A. Como establecimos en secciones anteriores, en atención al principio de reserva
legal establecido en el artículo 156, numerales 25 y 32 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, que establece como competencias del Poder
Público Nacional, las “políticas nacionales para la producción agrícola, ganadera,
pesquera y forestal” (num. 25) y la “legislación en materia de derechos, deberes y
garantías constitucionales” (num. 32), así como en el artículo 112 Constitucional,
estas materias por ser parte del desarrollo de derechos Constitucionales debe estar
específicamente regulada por vía de Ley.
Si bien el Decreto Ley tiene el rango y fuerza de Ley, tendiente a normar –aunque
de manera inconstitucional- el régimen de costos y ciertos derechos al consumidor,
incurre en una evidente inconstitucionalidad en la materia cuando otorga poderes
amplios y discrecionales al Ejecutivo Nacional, quien es en definitiva quien regula
todo el sector de comercio y actividad productiva de la nación.
No obstante se permite en la actualidad que la Administración pueda dictar
Página 72 de 98
regulaciones en materias que estén expresamente reservadas a la Ley, como una
forma de complementar los postulados legales, esta regulación debe estar
precedida de límites precisos que determinen la actuación de la Administración,
por parte de la ley habilitante. Es decir, no puede una norma legal otorgar libres
poderes a la Administración para regular materias que sólo la Constitución reserva
para ella. Este es el alcance que hoy día le ha dado la jurisprudencia local y foránea
a la potestad reglamentaria, pudiendo citarse al efecto sentencia de esa Sala
Constitucional Nº 1613 del 17 de agosto de 2004, que ha resaltado la flexibilidad
que en la actualidad permite la reserva legal, la cual no implica ambigüedad, ya
que sólo dentro de parámetros precisos y bien definidos en la ley es que el
Ejecutivo puede actuar:
En tal sentido, es importante aclarar que la figura de la reserva legal
viene dada por la consagración constitucional de determinadas
materias para ser reguladas sólo mediante ley, excluyendo de su
ámbito, con mayor o menor intensidad, a las demás normas
jurídicas. Empero, el instituto de la reserva legal ha sufrido cambios
en la fundamentación de su funcionalidad. Así, en el Estado liberal
su finalidad se basaba en obtener el consentimiento de la
representación parlamentaria para regular las materias que
afectaban esencialmente a los ciudadanos, en virtud de la falta de
legitimación democrática del Poder Ejecutivo, representado por el
monarca. Posteriormente, el paso del Estado Liberal al Estado
Social de Derecho y la aparición de regímenes democráticos, en los
cuales el Poder Ejecutivo es elegido en sufragios universales y
directos o en el seno del propio Parlamento, produjo una alteración
de los presupuestos básicos que fundamentaban la reserva legal, ya
que su utilidad no puede justificarse en la oposición de límites
normativos al Ejecutivo no representativo de los intereses sociales.
Por otra parte, la consagración del Estado Social de Derecho,
aunado al carácter normativo de las Constituciones modernas,
requiere del Poder Público la adopción de medidas que posibiliten
la promoción del desarrollo económico y social, que implica la
intervención estatal en la sociedad, especialmente en el ámbito
económico. Ello así, la extensión de la reserva legal a todas las
materias que pudieran afectar los derechos e intereses de los
particulares, dificultaría el cumplimiento de la actividad estatal
prestacional ordenada por la Constitución, por lo cual, ésta debe
limitarse a lo que la propia Norma Fundamental haya previsto al
respecto, sin posibilidad de una interpretación que la extienda a
todos los ámbitos de actuación del Poder Público.
En este sentido, la reserva legal adquiere hoy un significado
distinto respecto de la posibilidad de que el legislativo disponga
Página 73 de 98
libremente de las materias que la Constitución le reserva. Así, la
reserva no impide al legislador a apelar a la colaboración de
normas sublegales para regular la materia reservada y esta
colaboración no deja de ser una técnica de normación legítima,
siempre que se mantenga dentro de los límites que ésta impone a
la propia ley, pues sería absurdo pensar que la reserva de ley
implica la obligación del legislador de establecer hasta sus
últimos detalles la disciplina de una materia.
De este modo, la reserva de ley implica una intensidad normativa
mínima sobre la materia que es indisponible para el propio
legislador, pero al mismo tiempo permite que se recurra a normas
de rango inferior para colaborar en la producción normativa más
allá de ese contenido obligado. El significado esencial de la reserva
legal es, entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas
materias que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha
reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan
remisiones a normas sublegales, siempre que tales remisiones no
hagan posible una regulación independiente y no claramente
subordinada a la ley, por lo que no son admisible las llamadas
“deslegalizaciones” que se traducen en cláusulas generales que
dejen en manos de otros órganos del Poder Público, sin
directrices ni objetivos, la responsabilidad de regular materias
reservadas a la ley. (Resaltados añadidos)
Este criterio sigue siendo reiterado por esa Sala Constitucional, tal como se
evidencia en sentencia Nº 433 del 25 de marzo de 2008, en la cual se señaló
expresamente cuanto sigue:
(…) la reserva legal desconoce en nuestro país la inflexibilidad
característica de otros tiempos, revelando la importancia de la
delegación, la cual, puede revestir variadas formas, dependiendo
de la voluntad constitucional: desde las habilitaciones para dictar
actos de rango legal, con lo que el delegado se convierte en un
auténtico legislador (caso de los decretos legislativos); o la
habilitación desde la propia norma legal, para desarrollar materias
reservadas a la ley por medio de actos de inferior jerarquía, siempre
que se sujete a determinados parámetros. Respecto a este último
supuesto, que constituye el caso de autos, la Sala indicó en la
sentencia N° 1422/2005, lo siguiente:
"La práctica de esta modalidad es de vieja data en nuestro
país y ha dado lugar a discusiones sobre si el reglamentista
puede interferir en el ámbito de materias que la Constitución
asigna a la ley. Al respecto, tanto la doctrina como la
jurisprudencia (v.gr. s.S.C. N° 333/2004, del 9 de marzo, y
N° 1613/2004, del 17 de agosto) se ha inclinado a aceptar
Página 74 de 98
que el reglamento delimite materias propias de la
previsión legal, siempre y cuando la ley establezca los
criterios y las materias a regular, es decir, la existencia
previa de una autorización que exprese de forma
específica, lacónica y con parámetros delimitados, el
ámbito que la Administración debe normar, supuesto que
no implica que el reglamentista quede atrapado en el simple
hecho de copiar la norma legal, pues la habilitación, por sí
misma, debe entenderse como la obligación de
complementar técnicamente y con base en el conocimiento
que la Administración tenga sobre la materia..." (resaltado
añadido).
De este modo, como lo indicó la Sala en la Sentencia N° 1613/2004,
la reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la
materia que es indisponible para el propio legislador, pero al
mismo tiempo permite que se recurra a normas de rango inferior
para colaborar en la producción normativa más allá de ese
contenido obligado. El significado esencial de la reserva legal es,
entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas materias
que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha reserva no
excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a
normas sublegales, siempre que tales remisiones no hagan posible
una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.
En el presente caso, es evidente que el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos
efectúa una deslegalización en el Ejecutivo Nacional para regular la de manera
amplia la economía nacional, permitiendo el desarrollo de normas de análisis de
costos, imposición de límites de ganancia y fijación de procedimientos de
fiscalización, los cuales en el contexto de la Ley son indeterminados a pesar de
ser una materia reservada expresamente a la ley. En el mismo sentido, por
tratarse de la limitación de derechos constitucionales, como el derecho a la
libertad económica recogido en el artículo 112 de la Constitución y el derecho a
la propiedad establecido en el artículo 115 del mismo Texto Fundamental, el
Decreto
Ley
debió
abordar
y
desarrollar
–constitucionalmente-
tales
restricciones, precisando las condiciones y el alcance en que la Administración
podía acometer tal regulación. Estos límites precisos fueron obviados
abiertamente por el Decreto Ley, en una flagrante violación del principio de la
reserva legal.
En efecto, el Decreto Ley Orgánica de Precios Justos no se limita a precisar el poder
de actuación del Ejecutivo Nacional en materia de seguridad alimentaria, ni el
desarrollo de la restricción legal a los derechos constitucionales; por el contrario
Página 75 de 98
habilita ampliamente a la Administración para la adopción de cualquier
restricción calculo y evaluación de la estructura de precios, de manera
desproporcionada y discriminatoria. No hay una flexibilización de la reserva
legal, el Decreto Ley llega a situaciones que constituyen verdaderos enunciados en
blanco, aumentando la discrecionalidad administrativa y disminuyendo en
consecuencia la certeza y seguridad jurídica en la materia. Tales habilitaciones o
“deslegalizaciones” pueden evidenciarse en el contenido de los siguientes
artículos:
Artículo 24- Órgano Rector:
La determinación, modificación y control de precios es competencia
de la SUNDDE, en los términos establecidos en la presente Ley.
Artículo 25 - Categorización de Bienes y Servicios:
La SUNDDE, establecerá la categorización de bienes y servicios, o
de sujetos, atendiendo a los criterios técnicos que estime
convenientes, pudiendo establecer distintos regímenes para bienes
y servicios regulados, controlados o no, en función del carácter
estratégico de los mismos, y en beneficio y protección de las
personas que acceden a éstos.
Para los sujetos de las categorías a los cuales se refiere el presente
artículo, la SUNDDE podrá disponer de distintos regímenes de
regulación, requisitos, condiciones, deberes o mecanismos de
control, en función de las características propias de los bienes o
servicios, del sector que los produce o comercializa, o a los que
accedan las personas.
Artículo 26 - Lineamientos para el Cálculo:
La SUNDDE, podrá establecer lineamientos para la planificación y
determinación de los parámetros de referencia utilizados para fijar
precios justos. Dichos lineamientos pueden tener carácter general,
sectorial, particular o ser categorizados según las condiciones
vinculantes o similares entre grupos de sujetos.
Los lineamientos establecidos conforme lo señalado en el presente
artículo, surtirán efectos sobre el cálculo del precio justo de los
bienes y servicios a los cuales se refieran, así como para la
desagregación de los respectivos costos o componentes del precio.
Artículo 27 - Determinación o Modificación de Precios:
La SUNDDE podrá, sobre la base de la información aportada por
los sujetos de la presente Ley y de conformidad con lo dispuesto en
la misma, proceder a determinar el precio justo del bien o servicio,
o efectuar su modificación en caso necesario, de oficio o a solicitud
del interesado.
La SUNDDE podrá establecer la obligación o los criterios, para que
los sujetos de regulación definidos en la presente Ley, coloquen en
sus listas de precios o en el marcaje de los productos una leyenda
Página 76 de 98
indicando que los precios han sido registrados, determinados o
modificados de conformidad con las disposiciones contenida en
esta norma.
Es tan discrecional la potestad que se le otorga al Ejecutivo Nacional y
específicamente a la SUNDDE, mediante este Decreto Ley, que de conformidad
con el artículo 45 cualquier fiscal podría confiscar bienes que considere hayan
estado incursos en la violación de alguno de los supuestos de la norma y más
grave aún éste puede expropiar cuanto bien esté dispuesto para la actividad,
cuando un funcionario administrativo considere que se ha incurrido en un ilícito
contemplado en la Ley, todo de acuerdo al artículo 7:
Artículo 7 - Declaratoria de Utilidad Pública:
Se declaran y por lo tanto son de utilidad pública e interés social,
todos los bienes y servicios requeridos para desarrollar las
actividades de producción, fabricación, importación, acopio,
transporte, distribución y comercialización de bienes y prestación
de servicios.
El Ejecutivo Nacional puede iniciar el procedimiento expropiatorio
cuando se hayan cometido ilícitos económicos y administrativos de
acuerdo a lo establecido en el artículo 114 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y, cualquiera de los ilícitos
administrativos previstos en la presente Ley.
En todo caso, el Estado podrá adoptar medida de ocupación
temporal e incautación de bienes mientras dure el procedimiento
expropiatorio, la cual se materializará mediante la posesión
inmediata, puesta en operatividad, administración y el
aprovechamiento del establecimiento, local, bienes, instalaciones,
transporte, distribución y servicios por parte del órgano o ente
competente del Ejecutivo Nacional, a objeto de garantizar la
disposición de dichos bienes y servicios por parte de la
colectividad. El órgano o ente ocupante deberá procurar la
continuidad de la prestación del servicio o de las fases de la cadena
de producción, distribución y consumo, de los bienes que
corresponda.
En los casos de expropiación, de acuerdo a lo previsto en este
artículo, se podrá compensar y disminuir del monto de la
indemnización lo correspondiente a multas, sanciones y daños
causados, sin perjuicio de lo que establezcan otras leyes.
Todas estas facultades del Ejecutivo Nacional quedan a lo largo de la ley como un
cheque en blanco, que se emitirá luego bajo los parámetros que el propio Ejecutivo
considere conveniente.
En definitiva, el Decreto Ley deja abierta discrecionalidad para que la
Administración regule la actividad comercial, dejándole cláusulas amplias que
pueden ser llenadas o vaciadas sin límite legal, ya que atienden solamente a la
Página 77 de 98
consideración de la conveniencia de la regulación por parte del Ejecutivo
Nacional. Si bien es necesario que la Administración complemente las regulaciones
de ley, en virtud de ser en definitiva la que va a ejecutar sus postulados, no es
posible una amplia remisión o una remisión en blanco dotada de absoluta
discrecionalidad, tal como lo dispuso el Decreto Ley. Lo anterior evidencia una
violación del principio de la reserva legal.
Adicionalmente, también se evidencia una violación a la reserva legal en cuanto a
la imposición de sanciones, así como las potestades ilimitadas y discrecionales de
inspección y fiscalización dispuestas en los artículos 39 y 41 del Decreto Ley, como
vimos en capítulos anteriores, que culminan con unas inconstitucionales “medidas
preventivas” que se convierten en verdaderas medidas sancionatorias, son
demostraciones claras de la conformación de una Administración Pública dotada
de facultades exorbitantes y discrecionales en materia sancionatoria, lo cual resulta
contrario a los principios que informan el derecho administrativo sancionador, y
por tanto al principio de legalidad sancionatoria.
En efecto, la potestad sancionatoria de la Administración Pública se encuentra
regida por principios de estricto orden constitucional, basados principalmente en
el principio de libertad y seguridad jurídica (certeza) que debe existir en la
imposición de sanciones y penas. Sobre estos principios que rigen la potestad
sancionatoria de la Administración se ha pronunciado insistentemente la
jurisprudencia venezolana. Así, en sentencia de la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia Nº 792 de fecha 11 de abril de 2000, se estableció lo
siguiente:
“…bajo la vigencia del derogado texto constitucional de 1961, y con
mayor claridad bajo la vigencia de la nueva Constitución, se
encuentra absolutamente vedado a la Administración imponer
sanciones en ausencia de una norma con rango de ley formal que
tipifique expresamente una determinada conducta como
infracción, definiendo con precisión las específicas circunstancias
de hecho que la configuran e indicando claramente la correcta
sanción que corresponde imponer ante su efectiva ocurrencia”
De acuerdo al principio de reserva legal, son inaceptables las cláusulas generales o
indeterminadas que permitan al órgano sancionador actuar con un excesivo
arbitrio en la imposición de cualquier tipo de sanción, lo cual resulta plenamente
aplicable al excesivo arbitrio que se le otorgue al órgano sancionador para dictar
Página 78 de 98
tipo de medida preventiva que afecte los derechos constitucionales. En atención a
lo anterior, no puede el Decreto Ley impugnado otorgar libres poderes a la
Administración para que ésta coarte los derechos de los proveedores y
comerciantes, mediante medidas discrecionales y desproporcionadas, como sucede
con las medidas preventivas consagradas en los artículos 39 y 41.
B. Uno de los derechos fundamentales más antiguos y consolidados del
constitucionalismo es la garantía del principio de legalidad penal o el principio de
reserva legal en materia penal y sancionatoria en general.
En ese sentido, el artículo 49 de la Constitución de 1999 consagra este derecho y
garantía fundamental, en los siguientes términos:
Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones
judiciales y administrativas; en consecuencia: (…)
6.
Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u
omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o
infracciones en leyes preexistentes. (Resaltados añadidos).
La Constitución establece que es de la competencia del Poder Nacional, la
legislación en materia penal (artículo 156, numeral 32). Asimismo, la Constitución
reconoce como una atribución expresa de la Asamblea Nacional, legislar en las
materias de la competencia nacional (artículo 187, numeral 1). Por su parte, el
artículo 202 constitucional señala que la ley es el acto sancionado por la Asamblea
Nacional como cuerpo legislador.
De
las
normas
constitucionales
anteriormente
citadas
se
desprende
inequívocamente, que la regulación de los delitos y de las sanciones en materia
penal está reservada a la ley.
Al respecto, resulta pertinente destacar que la reserva legal no le concede al
legislador la facultad de decidir entre regular de manera directa con normas de
rango legal o decidir delegar en el Poder Ejecutivo las materias objeto de la reserva
legal. Lo que se pretende con la reserva legal establecida constitucionalmente es
que la regulación de la materia sea una competencia de ejercicio obligatorio por el
legislador y por tanto quede vedada a quien no sea el legislador mismo, ya que
sólo los representantes de los ciudadanos (legisladores) pueden dictar las normas
legales. (Véase DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de Fuentes,
Editorial Ariel, Córcega, 1991, páginas 152 y ss).
Página 79 de 98
Así, la reserva legal no sólo ofrece una protección a las libertades fundamentales y a
la posición del sujeto frente al poder, pues también, como señala TORNO MAS,
“persigue, pues, potenciar la asamblea representativa, y la Constitución pretende
forzar la intervención del legislador para que éste impulse y dirija la actuación del
Gobierno. Lo que se pretende no es tanto garantizar un contenido determinado de
un derecho que sólo por ley puede desarrollarse, sino una intervención pública
para que se haga realidad aquel derecho colectivo que la Constitución enuncia”
(TORNO MAS, Joaquín, “La relación entre la Ley y el Reglamento: Reserva legal y
remisión normativa. Algunos aspectos conflictivos a la luz de la jurisprudencia
constitucional”, en Revista de Administración Pública, No. 100-102, Madrid, 1983).
De tal forma que, con la violación de la reserva legal se pierde la expresa intención
de la Constitución, la cual no fue otra que encargar a los diputados como legítimos
representantes del pueblo el desarrollo de las materias más delicadas o
importantes, como es el caso de las conductas que configuran delitos y las penas o
sanciones correspondientes. Y si bien el Presidente de la República también es un
legítimo representante electo por el pueblo, aunque sus ministros no son electos
directamente por el pueblo, es el caso que, la reserva legal también conlleva a que
sea un órgano colegiado y complejo (Congreso o Asamblea Nacional), que debe
representar las distintas fuerzas políticas del país, el que emita los principales actos
normativos mediante el procedimiento parlamentario establecido.
En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en una
reciente decisión ha reiterado de manera clara y enfática la proscripción de la
posibilidad de que órganos distintos a la Asamblea Nacional (y excepcionalmente
el Presidente de la República) puedan establecer delitos y penas. Así, en la
sentencia de fecha 1º de febrero de 2006 (caso: Gertrud Frías Penso), dicho Máximo
Tribunal señaló lo siguiente:
“La legislación penal tradicionalmente ha sido reservada entre
nosotros al Poder Nacional, de la misma manera en que se ha hecho
en los ordenamientos jurídicos que han servido de inspiración o
referencia al nuestro. Así lo establecía el número 24 del artículo 136
de la Constitución de 1961, vigente para la fecha de interposición
del presente recurso, y lo hace el actual Texto Fundamental, el cual
ratifica dicha reserva en el numeral 32 del artículo 156.
La razón de esa reserva legal al Poder Nacional es evidente, sobre
todo al pensar en la realidad histórica en que surgió dicho
principio: la tipificación de ciertas conductas como punibles debe
venir rodeada de las máximas garantías, y la mayor de ellas es la
de ser establecida por el propio pueblo a través de los
representantes que ha elegido y por un acto con vocación de
Página 80 de 98
estabilidad y que es fácilmente conocido por todos, como es la ley.
Así, ningún órgano distinto de la Asamblea Nacional (o el
Presidente de la República, en caso de mediar habilitación) ni un
acto que carezca de rango de ley (nacional) servirían para
garantizar efectivamente la protección que merece el individuo y la
necesidad de conocer con precisión las posibles consecuencias
penales de sus conductas”. (Subrayado añadido)
Esta decisión garantista de esa Sala Constitucional es de suma importancia para el
presente caso, toda vez que más adelante establece las diferencias entre el Derecho
Penal y el Derecho Administrativo Sancionador, y sobre este particular esa Sala
concluye en forma categórica que la reserva legal para la tipificación de delitos y
penas es exclusiva del Poder Nacional, y particularmente de la Asamblea Nacional.
Así, textualmente dispuso esa Sala:
“Lo contrario sí sería totalmente inaceptable: la privación o
restricción de la libertad personal es un límite infranqueable, sólo
superable por la Asamblea Nacional, y antes por el Congreso de la
República”. (Subrayado añadido).
Todo el Capítulo VI del Título III de la norma desarrolla una regulación penal
especial, la cual no ha sido decidida por los legítimos representantes para tales
fines, al respecto entre las normas crean sanciones, infracciones y tipos penales
específicos, incluso permitiéndose que por vía regulatoria la SUNDDE cree nuevos
tipos penales:
Artículo 44 – Infracciones:
Para los efectos de la presente Ley se entenderán como infracciones,
el incumplimiento de las obligaciones establecidas en ella, su
Reglamento, y demás normas dictadas por la SUNDDE, de
conformidad con lo dispuesto en el presente Capítulo.
Artículo 45 - Tipos de Sanciones:
Las sanciones aplicables a las infracciones de la presente Ley son las
siguientes:
1. Multa, la cual será calculada sobre la base de Unidades
Tributarias.
2. Suspensión temporal en el Registro Único de Personas que
Desarrollan Actividades Económicas.
3. Ocupación temporal con intervención de almacenes, depósitos,
industrias, comercios, transporte de bienes, por un lapso de hasta
ciento ochenta (180) días.
4. Cierre temporal de almacenes, depósitos o establecimientos
dedicados al comercio, conservación, almacenamiento, producción
Página 81 de 98
o procesamiento de bienes, por un lapso de hasta ciento ochenta
(180) días.
5. Clausura de almacenes, depósitos y establecimientos dedicados al
comercio,
conservación,
almacenamiento,
producción
o
procesamiento de bienes.
6. Confiscación de bienes, de conformidad con la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
7. Revocatoria de licencias, permisos o autorizaciones, y de manera
especial, los relacionados con el acceso a las divisas.
Para la imposición de las sanciones, se tomarán en cuenta los
principios de equidad, proporcionalidad y racionalidad;
considerándose a estos efectos la gravedad de la infracción, la
dimensión del daño, los riesgos a la salud, la reincidencia y la
última declaración del ejercicio fiscal anual.
Las sanciones aquí previstas no eximirán a las infractoras o los
infractores sancionados, de su responsabilidad civil, penal o
administrativa.
En el caso de la imposición de la sanción de cierre temporal, la
infractora o el infractor continuará pagando los salarios a las
trabajadoras o trabajadores y demás obligaciones laborales y de la
seguridad social por el tiempo en que se mantenga la medida.
Si persiste el cierre en virtud de la contumacia del sujeto de
aplicación, impidiendo la continuidad de la actividad económica en
perjuicio de las trabajadoras y los trabajadores, el Ministerio del
Poder Popular con competencia en el área del trabajo, aplicará los
procedimientos administrativos establecidos en la legislación
laboral, para impedir que se violen los derechos de las trabajadoras
y los trabajadores.
La imposición de alguna de las sanciones, previstas en el presente
capítulo, no impide ni menoscaba el derecho de las afectadas o los
afectados de exigir a la infractora o el infractor las indemnizaciones
o el resarcimiento de los daños y perjuicios que le hubiere
ocasionado, conforme al ordenamiento jurídico aplicable.
La suspensión del Registro Único de Personas que Desarrollan
Actividades Económicas, se realizará por un período de tres (03)
meses a diez (10) años, según la gravedad del caso. Esta sanción
implicará también la suspensión de las demás licencias, permisos,
prohibición de acceso de divisas y autorizaciones emitidas por otros
órganos y entes de la Administración Pública, por el mismo
período.
Artículo 50 - Expendio de Alimentos o Bienes Vencidos:
Quien venda productos alimenticios o bienes vencidos o en mal
estado, será sancionado con multa de doscientas (200) a diez mil
unidades tributarias (10.000) Unidades Tributarias, sin menoscabo
de las sanciones penales a que hubiera lugar.
Adicionalmente la SUNDDE podrá imponer la sanción de
suspensión del Registro Único, en los términos previstos en la
presente Ley y desarrollados en su Reglamento.
Artículo 51 – Especulación:
De conformidad con el artículo 114 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, quienes vendan bienes o
Página 82 de 98
presten servicios a precios superiores a los fijados o determinados
por la SUNDDE, serán sancionados por vía judicial con prisión de
ocho (08) a diez (10) años.
Igualmente serán sancionados con ocupación temporal del almacén,
depósito, unidad productiva o establecimiento, hasta por ciento
ochenta (180) días, más multa de un mil (1.000) a cincuenta mil
(50.000) Unidades Tributarias.
La misma sanción será aplicable a quienes vendan bienes o presten
servicios a precios superiores a los que hubieren informado a la
SUNDDE.
La reincidencia en la infracción establecida en el presente artículo
será sancionada con la clausura de los almacenes, depósitos o
establecimientos del sujeto Infractor, así como la suspensión del
RUPDAE, en los términos previstos en la presente Ley y su
Reglamento.
Artículo 52 - Importación de Bienes Nocivos para la Salud:
Quien importe o comercialice bienes declarados nocivos para la
salud y de prohibido consumo, será sancionado con prisión de seis
(06) a ocho (08) años.
Con igual pena, aumentada de un tercio a la mitad, será sancionado
el funcionario o la funcionaria que autorice tal importación o
comercialización.
Quien venda o exhiba para su venta, alimentos, bebidas o
medicamentos cuya fecha de consumo haya expirado o caducado,
será penado con prisión de uno (01) años a tres (03) años.
Adicionalmente la SUNDDE podrá imponer la sanción de
suspensión del Registro Único, en los términos previstos en la
presente Ley y su Reglamento.
Artículo 53 - Alteración Fraudulenta:
Quienes alteren la calidad de los bienes, o desmejoren la calidad de
los servicios regulados, o destruya los bienes o los instrumentos
necesarios para su producción o distribución, en detrimento de la
población, con la finalidad de alterar las condiciones de oferta y
demanda en el mercado nacional, serán sancionados por vía judicial
con prisión de cinco (05) a diez (10) años.
Igualmente serán sancionados por la SUNDDE con ocupación
temporal del inmueble hasta por ciento ochenta (180) días, más
multa de quinientas (500) a diez mil (10.000) Unidades Tributarias.
Adicionalmente la SUNDDE podrá imponer la sanción de
suspensión del Registro Único, en los términos previstos en la
presente Ley y desarrollados en su Reglamento.
Artículo 54 – Acaparamiento:
Los sujetos de aplicación de la presente Ley que restrinjan la oferta,
circulación o distribución de bienes regulados por la SUNDDE,
retengan los mismos, con o sin ocultamiento, para provocar escasez
o distorsiones en sus precios, serán sancionados por vía judicial con
prisión de ocho (08) a diez (10) años.
Igualmente serán sancionados con multa de un mil (1.000) a
cincuenta mil (50.000) Unidades Tributarias, y con la ocupación
temporal del establecimiento hasta por ciento ochenta (180) días.
Página 83 de 98
La reincidencia en la infracción establecida en el presente artículo
será sancionada con clausura de los almacenes, depósitos o
establecimientos del sujeto infractor y la suspensión del RUPDAE,
en los términos previstos en la presente Ley y desarrollados en su
Reglamento.
Artículo 55 – Boicot:
Quienes conjunta o separadamente, desarrollen o lleven a cabo
acciones, incurran en omisiones que impidan de manera directa o
indirecta la producción, fabricación, importación, acopio,
transporte, distribución y comercialización de bienes, así como la
prestación de servicios regulados por la SUNDDE, serán
sancionados por vía judicial con prisión de diez (10) a doce (12)
años. Igualmente serán sancionados con multa de mil (1000) a
cincuenta mil unidades tributarias (50.000) Unidades Tributarias y
ocupación temporal hasta por ciento ochenta (180) días.
La reincidencia en la infracción establecida en el presente artículo
será sancionada, con clausura de los almacenes, depósitos o
establecimientos del sujeto infractor y la suspensión del RUPDAE,
en los términos previstos en la presente Ley y desarrollados en su
reglamento.
Artículo 56 - Desestabilización de la Economía:
Cuando el boicot, acaparamiento, especulación, contrabando de
extracción, usura, cartelización u otros delitos conexos, procuren la
desestabilización de la economía; la alteración de la paz y atenten
contra la seguridad de la Nación, las penas contempladas se
aplicarán en su límite máximo, igualmente, se procederá a la
confiscación de los bienes, conforme a lo previsto en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela.
Artículo 57 - Reventa Productos de Primera Necesidad:
Quien compre productos declarados de primera necesidad, con
fines de lucro, para revenderlos por precios superiores a los
establecidos por la SUNDDE, será sancionado con multa de
doscientas (200) a diez mil (10.000) Unidades Tributarias y comiso
de los productos.
Adicionalmente la SUNDDE, podrá imponer la sanción de
suspensión del Registro Único, en los términos previstos en la
presente Ley y desarrollados en su reglamento.
Artículo 58 – Condicionamiento:
Quienes condicionen la venta de bienes o la prestación de servicios
regulados por la SUNDDE, serán sancionados por vía judicial con
prisión de dos (02) a seis (06) años.
Igualmente serán sancionados con multa de quinientas (500) a diez
mil (10.000) Unidades Tributarias.
La reincidencia será sancionada con la ocupación temporal del
inmueble correspondiente hasta por noventa (90) días.
Adicionalmente la SUNDDE, podrá imponer la sanción de
suspensión del Registro único, en los términos previstos en la
presente Ley y desarrollados en su reglamento.
Página 84 de 98
Artículo 59 - Contrabando de Extracción:
Incurre en delito de contrabando de extracción, y será castigado con
pena de prisión de diez (10) a catorce (14) años, quien mediante
actos u omisiones, desvíe los bienes declarados de primera
necesidad, del destino original autorizado por el órgano o ente
competente, así como quien intente extraer del territorio nacional
los bienes regulados por la SUNDDE, cuando su comercialización
se haya circunscrito al territorio nacional.
El delito de contrabando de extracción se comprueba, cuando el
poseedor de los bienes señalados en este artículo no pueda
presentar, a la autoridad competente, la documentación
comprobatoria del cumplimiento de todas las disposiciones legales
referidas a la movilización y control de dichos bienes.
En todo caso, una vez comprobado el delito se procederá al comiso
del medio de transporte utilizado así como de la mercancía o
productos correspondiente.
Artículo 60 – Usura:
Quien por medio de un acuerdo o convenio, cualquiera que sea la
forma utilizada para hacer constar la operación, ocultarla o
disminuirla, obtenga para sí o para un tercero, directa o
indirectamente, una prestación que implique una ventaja
notoriamente desproporcionada a la contraprestación que por su
parte realiza, incurrirá en delito de usura y será sancionado con
prisión de cuatro (04) a seis (6) años.
A los propietarios de locales comerciales que fijen cánones de
arrendamiento superiores a los límites establecidos por la
SUNDDE, así como otras erogaciones no autorizadas, que violenten
el principio de proporcionalidad y equilibrio entre las partes
contratantes, se le aplicará la pena contemplada en este artículo, así
como la reducción del canon de arrendamiento y eliminación de
otras erogaciones, a los límites establecidos por la SUNDDE.
En la misma pena incurrirá quien en operaciones de crédito o
financiamiento, obtenga a título de intereses, comisiones o recargos
de servicio, una cantidad por encima de las tasas máximas
respectivas fijadas o permitidas por el Banco Central de Venezuela.
Adicionalmente la SUNDDE podrá imponer la sanción de
suspensión del Registro Único, en los términos previstos en la
presente Ley y desarrollados en su reglamento.
Artículo 61 - Usura en operaciones de financiamiento:
Quien en las operaciones de venta a crédito de bienes, o servicios de
financiamiento para tales operaciones, obtenga a título de intereses,
comisiones o recargos, cualquier cantidad por encima de los
máximos que sean fijados o permitidos por el Banco Central de
Venezuela en atención a las condiciones existentes en el mercado
financiero nacional, incurrirá en delito de usura, y será sancionado
con pena de prisión de cuatro (04) a seis (6) años.
Igualmente la SUNDDE, podrá imponer la sanción de suspensión
del Registro Único, en los términos previstos en la presente Ley y
desarrollados en su reglamento.
Artículo 62 - Alteración en Bienes y Servicios:
Página 85 de 98
La proveedora o el proveedor que modifique o altere la calidad,
cantidad, peso o medida de los bienes o calidad de los servicios, en
perjuicio de las personas, será sancionado con prisión de seis (06)
meses a dos (02) años.
Adicionalmente la SUNDDE, podrá imponer la sanción de
suspensión del Registro Único, en los términos previstos en la
presente Ley y desarrollados en su reglamento.
Artículo 63 - Alteración Fraudulenta de Precios:
Quien difunda por cualquier medio, noticias falsas, emplee
violencia, amenaza, engaño o cualquier otra maquinación para
alterar los precios de los bienes o servicios, será sancionado con
prisión de dos (02) a seis (06) años.
Artículo 64 - Corrupción entre Particulares:
Quien por sí o por persona interpuesta prometa, ofrezca o conceda
a directivos, administradores, empleados o colaboradores de
empresas, sociedades, asociaciones, fundaciones u organizaciones,
un beneficio o ventaja de cualquier naturaleza, para que le
favorezca a él o a un tercero frente a otros, incumpliendo sus
obligaciones en la adquisición o venta de mercancías o en la
prestación de servicios, será castigado con la pena de prisión de dos
(02) a seis (06) años.
Con la misma pena será castigado el directivo, administrador,
empleado o colaborador, que por sí o por persona interpuesta,
reciba, solicite o acepte dicho beneficio o ventaja.
Adicionalmente la SUNDDE, podrá imponer la sanción de
suspensión del Registro Único, en los términos previstos en la
presente Ley y desarrollados en su Reglamento.
Como se puede observar, además se permite por estos tipos penales que la
SUNDDE imponga sanciones del tipo penal sin la inmediación de un juez que
determine la culpabilidad y como se permite a lo largo de la norma que la
SUNDDE
regule
de
manera
específica
determinados
procedimientos
sancionatorios.
Así, en relación a la reserva legal y a la participación del Ejecutivo en la regulación de
materias que pertenezcan a la reserva legal, se ha pronunciado esa Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en decisión de fecha 21 de noviembre de 2001
(caso José Muci-Abraham y otros), señalando que éstas materias sólo pueden ser
reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la
posibilidad de que tales materias sean desarrolladas mediante reglamentos o
cualquier otro instrumento normativo que no goce de dicho rango legal. En tal
sentido, la Sala Constitucional expresamente señaló en su sentencia lo siguiente:
“Al respecto quiere precisar esta Sala, que la figura de la reserva
legal viene dada por la consagración a nivel constitucional de
Página 86 de 98
determinadas materias que, debido a la importancia jurídica y política
que tienen asignadas, sólo pueden ser reguladas mediante ley, desde el
punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales materias
sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento
normativo que no goce de dicho rango legal.
Ahora bien, en virtud de lo previsto en el artículo 190, numeral 10
de la Constitución de 1961 -hoy, artículo 236, numeral 10 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- el
Ejecutivo Nacional puede reglamentar las leyes que se dicten en
materias que pertenezcan a la reserva legal, incluso cuando
tengan carácter de leyes orgánicas; lo que permite la
participación del Poder Ejecutivo en el desarrollo de los
principios contenidos en la Ley, siempre que no altere su espíritu,
propósito y razón, y sin que ello pueda significar, en modo
alguno, el otorgamiento al Presidente de la República de la
potestad de legislar en torno a la materia o materias específicas
que estén delimitadas por la Ley.
Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para
el legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda
la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede
remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los
detalles de su ejecución, esto es, explicar, desarrollar,
complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución,
estando prohibidas, por constituir una violación a la reserva
legal, las remisiones “genéricas” que pudieran originar
reglamentos independientes, o dar lugar a los reglamentos
“delegados”. (Subrayado agregado)
Aunado a lo anterior, debemos señalar que estamos en presencia de derechos
constitucionales que, en virtud del artículo 156 numeral 32 y los artículos 112
(libertad económica) y 115 (propiedad privada) de la Constitución, su limitación
tiene que ser mediante Ley formal. En ese sentido, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva No. 6 de fecha 9 de mayo de 1986,
señaló que se entiende por ley aquellos “actos normativos enderezados al bien común,
emanados del Poder Legislativo democráticamente elegido y promulgados por el Poder
Ejecutivo”. Por tanto, sólo la ley formal, entendida como lo ha hecho la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, tiene aptitud para restringir el goce o
ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
La única forma de delegar esta potestad que originariamente es de la reserva legal,
es sólo cuando la propia ley otorga parámetros orientadores (claros y precisos) al
ente delegado, lo cual no ocurrió en el presente caso, ya que la Ley Habilitante que
Página 87 de 98
permite al Presidente de la República dictar el Decreto Ley cuestionado es
sumamente amplia y poco específica.
En efecto, el legislador no puede, sin incurrir en inconstitucionalidad, delegar la
función que constitucionalmente le ha sido impuesta –como lo es la materia penal–,
sin determinar claramente los parámetros y orientaciones a los que debe
supeditarse la regulación a ser hecha.
El principio de la reserva legal contiene, insistimos, la obligación a cargo del
legislador de regular en el texto de la ley, toda la materia relacionada con ésta,
sólo pudiendo remitir o delegar la posibilidad de hacerlo si se fijan los
parámetros y directrices para ello, estando prohibidas las remisiones genéricas.
Por lo tanto, por las razones antes expuestas, el Decreto Ley Orgánica de Precios
Justos es inconstitucional, en virtud de que viola el principio de la reserva legal,
reconocido en los artículos 49, 156.32, 187.1 y 202 de la Constitución. y así
solicitamos expresamente sea declarado.
X
SOLICITUD DE PROTECCIÓN CAUTELAR POR VÍA DE AMPARO
CONSTITUCIONAL
El artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
consagra el derecho de todos los venezolanos a ser amparados por los órganos de
la administración de justicia para hacer vale sus derechos de manera efectiva. Para
ello, la tutela judicial efectiva requiere que en casos de evidentes violaciones a
derechos constitucionales los jueces adopten las medidas cautelares que sean
necesarias para evitar la continuidad de la transgresión, para asegurar la correcta
ejecución del fallo y la realización de la justicia idónea.
Con fundamento en lo establecido por los artículos 26 y 27 de la Constitución, así
como en los artículos 3 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, por medio del presente escrito solicitamos a esa Sala
Constitucional la adopción urgente de una medida de amparo cautelar que
suspenda los efectos de la Ley Orgánica de Precios Justos, impugnada en este
escrito.
Página 88 de 98
Respecto de las solicitudes de amparo cautelar y el fin perseguido por estas, en
base a la importancia que reviste la protección de los derechos fundamentales de
las personas, la jurisprudencia de esa Sala Constitucional ha señalado:
A pesar de lo breve y célero de estos procesos, hay veces en que se
hace necesario suspender el peligro que se cierne sobre la situación
jurídica que se dice infringida o evitar que se pueda continuar
violando antes que se dicte el fallo del proceso de amparo; y dentro
de un Estado de Derecho y de Justicia ante esa necesidad, el juez del
amparo puede decretar medidas precautelativas. Pero para la
provisión de dichas medidas, y al menos en los amparos contra
sentencias, al contrario de lo que exige el Código de Procedimiento
Civil, al peticionario de la medida no se le pueden exigir los
requisitos clásicos de las medidas innominadas: fumus boni iuris, con
medios de prueba que lo verifiquen; ni la prueba de un periculum in
mora(peligro de que quede ilusoria la ejecución del fallo), como sí se
necesita cuando se solicita una medida en base al artículo 585 del
Código de Procedimiento Civil, donde también han de cumplirse
los extremos del artículo 588eiusdem, si se pide una cautela
innominada.
Dada la urgencia del amparo, y las exigencias del artículo 18 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, no puede exigírsele al accionante, que demuestre
una presunción de buen derecho, bastando la ponderación por el
juez del fallo impugnado; mientras que por otra parte, el periculum
in mora, está consustanciado con la naturaleza de la petición de
amparo, que en el fondo contiene la afirmación que una parte está
lesionando a la otra, o que tiene el temor que lo haga y, que
requiere que urgentemente se le restablezca o repare la situación.
De allí, que el juez del amparo, para decretar una medida
preventiva, no necesita que el peticionante de la misma le pruebe
los dos extremos señalados con antelación en este fallo, ni el temor
fundado de que una de las partes pueda causar a la otra lesiones
graves o de difícil reparación al derecho de la otra, ya que ese temor
o el daño ya causado a la situación jurídica del accionante es la
causa del amparo, por lo que el requisito concurrente que pide el
artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, para que procedan
las medidas innominadas, tampoco es necesario que se justifique;
quedando a criterio del juez del amparo, utilizando para ello las
reglas de lógica y las máximas de experiencia, si la medida
solicitada es o no procedente.
Viene a ser la posible tardanza de la resolución del proceso de
amparo, así él sea breve, el elemento principal a tomar en cuenta
por el juez que ha admitido el amparo, a los fines del decreto de
medidas preventivas, y ello queda a su total criterio. El juez que
admite un amparo, no lo hace con el mismo criterio que el juez civil
que admite la demanda a ventilarse por el juicio ordinario, ya que
lo que se pondera en este proceso es distinto. En el amparo lo que
analiza el juez es la posibilidad de que se esté lesionando al
accionante en un derecho constitucional, motivo por el cual la
sentencia de amparo no es ni de condena, ni mero declarativa, ni
Página 89 de 98
constitutiva; y si por la verosímil lesión se da curso al amparo se
está aceptando la posibilidad de un buen derecho por parte del
accionante, que no necesita prueba específica, bastándose el fallo
impugnado para crear la verosimilitud, lo que motiva la admisión
de la acción y la apertura del juicio de amparo.
Quien intenta un juicio ordinario pide se le satisfaga una pretensión
de naturaleza civil. Aspira que se dicte una sentencia mero
declarativa, constitutiva o de condena, y por ello las medidas
preventivas nominadas o innominadas buscan (excepto en la
sentencia mero declarativa) que no quede ilusoria la ejecución del
fallo, y se exige prueba de esa circunstancia; o las cautelas
solicitadas persiguen que una parte no cause lesiones graves o de
difícil reparación en el derecho de la otra. Pero quien intenta un
amparo no pide una sentencia de condena, mero declarativa o
constitutiva, sino que cese de inmediato una lesión, o una amenaza,
a su situación jurídica.
Quien acciona el amparo se limita a pedir que cese la lesión o la
amenaza lesiva, y si tiene razón, el juez lo restablece en la situación
o le evita el perjuicio; pero todo ello es transitorio, pudiendo las
partes en juicio contencioso dirimir sus derechos que en el amparo
no se discuten.
Tal realidad se refleja sobre las medidas preventivas que puedan las
partes solicitar. Para el proceso de naturaleza civil y debido a que se
discuten derechos, se exige al peticionante de la medida el
cumplimiento de requisitos, ya que el derecho aún no se ha
declarado a su favor, y cuando ello sucede con un fallo firme,
surgirá la cosa juzgada que habrá de ejecutarse en algunas
sentencias. Pero en el proceso de amparo, donde no hay que
asegurar los efectos de la declaratoria del derecho (ejecución) o de
su posible lesión, sino de que se detenga una agresión que
disminuye o enerva la situación jurídica, o que se la evite, no
pueden exigirse el cumplimiento de requisitos idénticos a los del
juicio civil, porque lo que esté ocurriendo con la situación jurídica
que es el objeto del amparo, debe existir para el momento en que se
interpone la acción, debe tratarse de una situación urgente, y mal
puede ante ella, pedir el juez de amparo constitución de garantías
para decretarlas, o requerir el cumplimiento de las exigencias del
Código de Procedimiento Civil, con lo que estaría desconociendo la
situación que es la esencia de la acción de amparo.
Por ello, el juez de amparo utilizando su saber y ponderando con lo
que existe en autos la realidad de la lesión y la magnitud del daño,
la admite o la niega sin más.
Lo importante de la medida que se solicita con el amparo, es la
protección constitucional que se pretenda y, al igual que en los
artículos 3 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, la protección constitucional se concreta
suspendiendo efectos lesivos o amenazantes, y es éste el tipo básico
de medidas que puede pedir el accionante, y cuyo decreto queda a
criterio del juez de amparo si lo estima o considera procedente para
la protección constitucional sobre la cual gravita la inmediatez del
daño. Es más, no permitiendo la estructura del proceso de amparo
una específica oposición a la medida que se pide con la solicitud de
Página 90 de 98
amparo, el juez debe analizar muy bien los efectos que puede
causar la medida que decrete, teniendo en cuenta la actuación de
los afectados y el carácter reversible de lo que decrete, en el sentido
de que si el accionante no tuviese razón, la medida no perjudica al
accionado. Esto sin perjuicio de la responsabilidad proveniente del
error judicial.36 (Subrayado añadido).
Posteriormente, la jurisprudencia máxima de esa misma Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia ha establecido:
La medida requerida supone un suspensión parcial de la vigencia
de un instrumento legal, situación que ya ha sido expuesta en
sentencia del 20 de febrero de 2001 (Caso: Lidia Cropper –Recurso
de Nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad
conjuntamente con amparo cautelar contra normas de la Ley de
Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de
Caracas), donde la Sala dijo:
“...Ahora bien, la solicitud de amparo requerida supone una
interrupción temporal de la eficacia del Decreto que fue
impugnado conjuntamente con otras normas previstas en la Ley
de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de
Caracas.
Por tanto, lo solicitado implica una importante excepción a la
presunción de validez de los actos legales que producen todos
sus efectos desde el momento de su publicación en la Gaceta
Oficial, aplicándose únicamente como medida excepcional
cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los
daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del
referido texto legal.
Sobre tal excepción, esta Sala ha dicho en sentencia de fecha 25
de abril de 2000 (caso: Gertrud Frías Penso y Nelson Adonis
León), que:
‘(...) no debe olvidarse que la inaplicación de un instrumento
normativo como medida cautelar colide con la presunción de
validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su
publicación en la Gaceta Oficial de la República, de los Estados
o Municipios, de modo que si no se maneja con equilibrio
aquella inaplicación el principio de autoridad quedaría
quebrantado, de allí que, para que pueda ser acordada, tiene
que existir una verdadera y real justificación. Esta puede venir
dada no sólo por los perjuicios materiales irreparables que
puedan originarse de actos administrativos ejecutados con
fundamento en el instrumento normativo conocido, sino por la
jerarquía y la entidad de los derechos en juego. De tal forma,
que si con la aplicación del instrumento normativo se afectan
derechos consustanciales y fundamentales de la persona
humana, que ontológicamente forman parte de la misma
definición de los seres humanos, considerados como integrantes
de una sociedad, como serían: el derecho a la libertad, al libre
36.
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia Nº 156 del 24 de marzo de 2000, caso
Corporación L’Hotels.
Página 91 de 98
tránsito y a ser juzgados por sus jueces naturales, la
inaplicación del artículo 82 del Código de Policía del Estado
Yaracuy está justificada, en resguardo de la seguridad e interés
del colectivo del Estado Yaracuy que desde el punto de vista
estatal constituyen un interés público, atemperándose entonces
el principio de la obligatoriedad de los actos normativos una
vez publicados en la Gaceta Oficial así como el principio de
autoridad’.
De manera, que de lo anteriormente expuesto se evidencia que
la inaplicación de una norma se encuentra justificada cuando
un interés de orden jurídico lo justifique en base al imperio del
derecho y la justicia, es decir, cuando esté en entredicho la
protección de derechos constitucionales que por definición son
inmanentes a la esencia humana y que sólo a través de su
protección es que resulta posible la convivencia en sociedad.
Así, la protección que el Estado les brinde a sus ciudadanos a
fin de garantizarle el derecho al trabajo, sea -como en el
presente caso- mediante la estabilidad laboral, constituye un fin
supremode aquel, ya que mediante él se alcanza la inserción del
ciudadano en el sistema productivo y se logra otorgarle
unafinalidad a su capacidad humana alcanzando un desarrollo
físico y cultural que le permite desenvolverse en la sociedad
como un ciudadano productivo y capaz de garantizar su
manutención y la de su núcleo familiar. De allí que, el derecho
al trabajo haya sido considerado en nuestra Constitución como
un hecho social, pues es a través de él como el Estado puede
perfeccionarse y brindar una mayor satisfacción al
conglomerado social...”
La inaplicación de un instrumento legal se justifica cuando
exista un interés de orden público que lo amerite, es decir
cuando esté en entredicho la protección de derechos
constitucionales, cuya protección hace posible la convivencia en
sociedad. La protección que el Estado brinda al derecho al
trabajo, por cuanto lo considera un hecho social, incide
directamente en el contexto social , ya que ello puede conllevar
a un alto índice de desempleo y una serie de inconvenientes
colaterales socioeconómicos que de mantenerse causarían
daños tanto a los trabajadores como a los entes públicos
vinculados al caso.37
Como podemos apreciar de la jurisprudencia citada, para que sea procedente una
medida de amparo cautelar que suspenda los efectos de una ley, esta debe colocar
“en entredicho la protección de derechos constitucionales”, debido a que “si con la
aplicación del instrumento normativo se afectan derechos consustanciales y fundamentales
de la persona humana, que ontológicamente forman parte de la misma definición de los
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia Nº 2150 del 3 de septiembre de 2002,
caso Federación de Institutos Autónomos y Empresas del Estado (FENATRIADE).
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/septiembre/2150-030902-02-1397.HTM
37
Página 92 de 98
seres humanos” se justifica la suspensión del principio de obligatoriedad de la
aplicación automática de las leyes.
Tratándose de una acción de amparo de naturaleza cautelar, su procedencia
depende de que exista la presunción de que el acto que se impugna viola o
amenaza con violar derechos constitucionalmente garantizados. A través de esta
acción de nulidad hemos demostrado la gran cantidad de violaciones a derechos
constitucionales en las que incurre el Decreto Ley de Precios Justos, lo cual
evidentemente acarrea gravísimas consecuencias para los ciudadanos, usuarios,
consumidores, sociedad en general y para el sector productivo y comercial del
país.
En ese sentido, en los Capítulos anteriores han sido traídos a juicio elementos
suficientes que permitan a esta Sala determinar, prima facie, que en el presente caso
los derechos constitucionales a la defensa, a la presunción de inocencia, al debido
proceso, a la libertad económica y a la propiedad privada, se encuentran
gravemente amenazados de violación; además de los mencionados derechos,
también se evidenció la trasgresión de los principios constitucionales relativos a la
participación ciudadana, al respeto a la voluntad popular y a la reserva legal.
Como se indicó, la normativa impugnada conlleva graves violaciones a los
derechos constitucionales de los venezolanos, sin embargo, debemos alertar las
graves consecuencias adicionales que tendría la aplicación de dicha normativa
para el conglomerado de la sociedad venezolana y el derecho de esta a acceder a bienes y
servicios de primera necesidad. De no ser suspendidos por esa Sala los efectos del
Decreto Ley impugnado, la aplicación del mismo tendrá gravísimas consecuencias
para la producción de bienes y la prestación de servicios a los venezolanos y la
satisfacción de sus necesidades.
Las consecuencias del Decreto Ley impugnado acarrearían un desincentivo para la
producción de bienes y servicios en el país. Ello debido a que la masiva violación
de derechos constitucionales como la presunción de inocencia, la libertad
económica y la propiedad, en detrimento de las personas naturales y jurídicas que
se dedican a actividades económicas en el país, se traducirían en una
desaceleración del aparato productor y prestador en Venezuela. Por ende, en el
país se producirían cada vez menos bienes y se prestaran menos servicios, lo cual a
su vez significaría que los venezolanos se verán impedidos de acceder a ellos,
Página 93 de 98
siendo estos indispensables para satisfacer sus necesidades básicas y, por ende,
para ejercer con efectivamente sus derechos socioeconómicos.
Como vimos al inicio de este capítulo, la jurisprudencia de esa Sala Constitucional
exige como único requisito para la adopción de medidas de amparo cautelar la
demostración de una presunción de violación o de amenaza de violación a
derechos constitucionales. El requisito anterior se corresponde con el llamado
fumus boni juris, que en el ámbito de los juicios civiles es requerido para la
adopción de medidas cautelares, junto con el periculum in mora, o peligro en la
demora.
(…) es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que
condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados
naturalmente a las características propias de la institución de amparo
en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente
vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en
primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la
presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho
constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso
concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste
determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la
circunstancia de que exista presunción grave de violación de un
derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser
restituido de forma inmediata, conduce a la convicción de que debe
preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo
inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la
parte que alega la violación.38 (Sentencia del 20 de marzo de 2001,
caso: “Marvin Enrique Sierra Velasco”).
Como podemos apreciar de la jurisprudencia citada, el requisito del periculum in
mora no es necesario demostrarlo en casos de amparos cautelares, bastando sólo
con la presunción del buen derecho, ello debido a que las violaciones a derechos
constitucionales no pueden estar condicionadas a factores temporales, largos o
cortos, puesto que en un Estado de Derecho es inadmisible la violación de
derechos constitucionales, así sea por un día, y mucho menos cuando un juez
constitucional tiene conocimiento o presume de ello.
En el presente caso, la presunción de buen derecho ha sido suficientemente
demostrada en capítulos precedentes. A continuación procederemos a resumir de
qué forma cada uno de los derechos constitucionales reclamados son violados por
la normativa impugnada.
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, sentencia del 20 de marzo de 2001, caso Marvin
Enrique Sierra Velasco.
38
Página 94 de 98
El derecho constitucional a la defensa (art. 49 de la Constitución) es violado por la
el Decreto Ley impugnado debido a que ella, permite que el Poder Público limite
unilateralmente otros derechos constitucionales de las personas sin antes ofrecerle
la oportunidad a los afectados de defenderse conforme a derecho.
El derecho constitucional a la presunción de inocencia (art. 49.2) es violado por el
Decreto Ley impugnado debido a que el mismo permite la sanción y la imposición
de medidas restrictivas a derechos constitucionales de las personas, sin antes
comprobar la existencia de méritos y pruebas suficientes como para concluir, más
allá de cualquier duda, que la persona sancionada efectivamente ha incurrido en
un ilícito y es merecedora de alguna sanción.
El derecho constitucional al debido proceso (art 49 de la Constitución) es violado
por la normativa impugnada porque la misma permite la imposición de sanciones
restrictivas de derechos constitucionales en detrimento de las personas sin antes
ordenar la apertura, sustanciación y decisión un procedimiento con las debidas
garantías consagradas en la Constitución a los fines de ofrecer a las personas
sancionadas la oportunidad de demostrar, ante un órgano decisor competente,
independiente e imparcial, la inocencia de estas.
El derecho constitucional a la libertad económica (art. 112 de la Constitución) es
violado por el Decreto Ley impugnado debido a que el mismo impide que los
venezolanos ejerzan de manera libre, sin estar sujeto a la voluntad de un tercer (en
este caso la del Estado), la actividad económica de su preferencia y en la forma en
que libremente decidan hacerlo. Como fue explicado supra, la Ley impugnada
restringe y limita de tal manera las actividades económicas de producción de
bienes y prestación de servicios que la vacía de contenido y anula la posibilidad de
su libre ejercicio.
El derecho constitucional a la propiedad (art. 115 de la Constitución) es violado por
la normativa impugnada porque mediante la misma se permiten arbitrarias
intervenciones de los órganos del Poder Público hasta el punto en que convierten
en impracticable las facultades de usar, gozar y disponer libremente de los bienes
por parte de sus propietarios, por lo cual vacían de contenido y anulan en la
práctica el derecho de propiedad. Además, dicho derecho también es violado por
el Decreto Ley impugnado cuando este permite que, mediante una expropiación
inconstitucional, sin las debidas garantías que exige nuestra Norma Fundamental,
Página 95 de 98
se le prive al propietario de un bien de la titularidad sobre este, para entregársela
al Estado.
Como se puede apreciar, es un significativo elenco de derechos fundamentales los
que la normativa impugnada viola a través de sus disposiciones. De esta manera,
esa Sala Constitucional puede valorar la necesidad inminente de que se acuerde lo
antes posible la solicitud de amparo cautelar que aquí requerimos. Puesto que de
lo contrario quedaría abierta la posibilidad de que el Poder Público limite de
manera arbitraria e ilegítima los derechos fundamentales de los venezolanos, lo
cual traería evidentes y graves consecuencias negativas para el orden social del
país.
Es necesario destacar que la Superintendencia encargada de la aplicación de la
normativa impugnada ya ha iniciado procedimientos, fiscalizaciones y la
imposición de sanciones en detrimento de los derechos de las personas. Tal y como
se puede apreciar a través de APORREA39, los venezolanos ya están siendo
arbitrariamente sancionados y privados de sus derechos constitucionales de
manera arbitraria por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los
Derechos Socio Económicos, sin procedimiento previo ni oportunidad procesal
para argumentar y probar en su favor antes de sufrir la medida sancionatoria. Lo
anterior hace más urgente aún la adopción inmediata de la medida de amparo
cautelar que aquí solicitamos.
En todo Estado de Derecho es necesario que el Poder Judicial ejerza su rol
constitucional y democrático de controlar al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo
en el ejercicio de sus funciones, a los fines de evitar que los ciudadanos se vean
limitados en sus derechos por el ejercicio abusivo y arbitrario de las potestades
públicas. En el presente caso, el Poder Ejecutivo ha actuado además como
legislador, siendo a la vez el encargado de la aplicación de la Ley impugnada.
Por medio del presente escrito demostramos los abusos y excesos en los que ha
incurrido el Ejecutivo al legislar la normativa impugnada, promulgando
disposiciones legales que van dirigidas a permitir la arbitrariedad del Poder en
detrimento de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Es por lo anterior
que se requiere que la Sala Constitucional declare la nulidad del Decreto Ley de
Precios Justos, pero igualmente es necesario que mientras transcurre este
39
Disponible en: http://www.aporrea.org/contraloria/n246574.html
Página 96 de 98
procedimiento de nulidad se acuerde una urgente medida de amparo cautelar para
evitar que el Ejecutivo siga aplicando el Decreto Ley y violando los derechos
constitucionales de los venezolanos.
En vista de todo lo anteriormente señalado, habiendo demostrado la presunción de
buen derecho, referida en este caso a las evidentes violaciones a derechos
constitucionales en las que incurre la normativa impugnada, requerimos a esa Sala
Constitucional que se declare con lugar la presente solicitud de protección cautelar
de derechos fundamentales y, en consecuencia, que declare la inmediata
suspensión de los efectos del Decreto Ley Orgánica de Precios Justos.
XI
EL PETITORIO FINAL
Con base en los anteriores argumentos, solicitamos muy respetuosamente a esta
Sala
Constitucional
declare
CON
LUGAR
la
presente
acción
de
inconstitucionalidad y, en consecuencia:
1. Declare la nulidad por razones de inconstitucionalidad del Decreto con
Rango, Valor y fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, publicado en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 40.340 de
fecha 23 de enero de 2014.
2. En salvaguarda de esos derechos y constitucionales garantizados en los
artículos 112, 115, 117, 49 y 19 de la Constitución, solicitamos que por vía del
amparo cautelar se acuerde la suspensión de los actos impugnados,
plenamente identificados en el Capítulo I del presente escrito, mientras dure
el presente juicio.
3. En el supuesto negado de considerar improcedente la acción de amparo
cautelar propuesta, subsidiariamente solicitamos de esta Sala, con
fundamento en lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de
Procedimiento Civil, acuerde medida cautelar innominada, de suspensión
de los efectos de los actos impugnados, y asimismo adopte aquellas otras
providencias que tengan por objeto evitar que se concreta la ejecución de los
actos impugnados.
4. Se retrotraigan los efectos de la decisión definitiva al momento de la
promulgación del Decreto ley impugnado, es decir, que se le dé al fallo
Página 97 de 98
estimatorio efectos ex-tunc y ex-nunc, toda vez que se trata de vicios de
inconstitucionalidad graves que afectan sustancialmente las haciendas
públicas estadales y el orden público.
5. Solicitamos que el presente recurso se tramite como de mero derecho.
Señalamos como domicilio procesal el siguiente: Sede de FEDECAMARAS, Urb. El
Bosque, Avenida El Empalme con Avenida El Carmen, Caracas. Teléfono (212)
731-1711 y (212) 731-1713.
Es Justicia, en Caracas a los tres (03) días del mes de abril de 2014.
Página 98 de 98