consideraciones sobre el marco regulatorio venezolano y

Aspectos Legales y Regulatorios
CONSIDERACIONES SOBRE EL MARCO REGULATORIO VENEZOLANO Y LOS
PROYECTOS DE EXPLOTACION DE YACIMIENTOS DE GAS METANO
ASOCIADO AL CARBON
Leopoldo Olavarría y Adrián Carrillo Jiménez
INDICE
I.
Introducción
II.
¿Qué es GMC?
III.
a.
Definición
b.
Desarrollo histórico
c.
Extracción
Cuestiones objeto de análisis legal con relación a la explotación del GMC
1. Definición regulatoria del GMC y su importancia
a.
Análisis comparado
b.
Interpretación de la regulación venezolana
(i)
¿Aplicación de la Ley de Minas?
(ii)
¿Aplicación de la Ley de Hidrocarburos o la Ley de Gas?
c.
Recomendación
2. Marco regulatorio
a.
Análisis comparado
b.
Interpretación de la regulación venezolana
c.
Recomendación
3. Agencias reguladoras
a.
Análisis comparado
b.
Interpretación de la regulación venezolana
c.
Recomendación
4. Coexistencia y preeminencia de los distintos derechos de explotación
IV.
a.
Análisis comparado
b.
Interpretación de la regulación venezolana
c.
Recomendación
Conclusiones
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Aspectos Legales y Regulatorios
I.
Introducción
Históricamente, una de las mayores preocupaciones operacionales y de seguridad
en los proyectos de explotación de carbón ha sido el manejo del gas metano que se
encuentra asociado a dichos yacimientos (“GMC”). Es usual que yacimientos de
carbón contengan gas metano asociado, cuyas características físicas y químicas son
esencialmente idénticas al gas metano que se encuentra en los llamados
yacimientos de gas libre. El manejo del GMC y su ventilación hacia la atmósfera
para permitir la explotación segura del carbón representaba en el pasado riesgos de
seguridad y costos adicionales para proyectos de explotación de carbón.
Actualmente, el GMC es recuperado y utilizado como fuente de energía en diversos
países del mundo a través de proyectos para su explotación.
Estos proyectos
permiten aprovechar el gas natural que se encuentra asociado a yacimientos de
carbón. Un estudio comparativo de la regulación de proyectos de GMC permite a los
autores apreciar que en algunos países se permite al titular del derecho de explotar
los yacimientos de carbón explotar también el GMC, mientras que en otros países se
otorga el derecho de explotar el GMC a una persona distinta.
En Venezuela, Petróleos de Venezuela, S.A. (“PDVSA”) y el Centro de Investigación
y Apoyo Tecnológico de PDVSA (“Intevep”) han expresado su interés de iniciar
proyectos de exploración para validar el marco geológico de la cuenca del Guasare y
cuantificar los recursos de GMC existentes en dichos yacimientos. De acuerdo con
declaraciones de PDVSA, los mantos de carbón en Venezuela podrían llegar a tener
una existencia entre 3 y 20 billones de pies cúbicos (BPC) de GMC. En el Zulia se
han estimado reservas para un ritmo de producción hasta 490 millones de pies
cúbicos por día (mpc/d) en el 2016. 1
La implementación de políticas de aprovechamiento de GMC en Venezuela podría
ayudar a superar el déficit de gas que enfrenta el país en este momento que ha
tratado de solucionarse, temporalmente, con la importación de gas de Colombia a
1
Ver nota de prensa Buscan gas metano en yacimientos de carbón, César Contreras Altuve, Últimas
Noticias, 21 de noviembre de 2002.
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través del gasoducto Antonio Ricaurte, que tiene capacidad para transportar 150
millones de pies cúbicos diarios de gas metano. El objeto de este trabajo es explicar,
con base en la experiencia de otros países objeto de estudio (India, México,
Australia, Canadá y los Estados Unidos de América) y analizar si la normativa legal y
reglamentaria actualmente vigente en Venezuela permitiría el desarrollo de proyectos
de GMC o si, por el contrario, se aprecia un vacío legal o reglamentario. Donde
apreciamos un vacío, hacemos sugerencias para la regulación de proyectos de GMC
en Venezuela.
II.
¿Qué es el GMC?
a.
Definición
El GMC, llamado en inglés coalbed methane o CBM, es un gas natural que se extrae
de los yacimientos de carbón. El GMC generalmente contiene un gran porcentaje de
gas metano (entre 80 y 90%), junto con un menor porcentaje de otros hidrocarburos
y pequeñas partes de dióxido de carbono y nitrógeno. También es llamado gas dulce
o sweet gas por que contiene muy poco o nada de sulfuro de hidrógeno. 2
El GMC se distingue de otros reservorios de gas porque se deposita dentro del
yacimiento de carbón mediante un proceso llamado adsorción 3 . La adsorción es un
proceso que ocurre cuando un gas o líquido se acumula en la superficie de un sólido
o líquido formando una capa de moléculas o átomos. Se diferencia de la absorción,
que ocurre cuando una sustancia se disuelve en un líquido o sólido para formar una
solución. 4
El GMC se encuentra en forma natural en un estado casi líquido dentro de los poros
del yacimiento de carbón (llamado la matriz o matrix). Las fracturas del yacimiento
2
Ver definición de Coalbed methane en Wikipedia: http://en.wikipedia.org/wiki/Coal_bed_methane
(fuente consultada en fecha 10 de abril de 2008).
3
De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española publicado por la Real Academia Española,
adsorción es el efecto de “atraer y retener en la superficie de un cuerpo moléculas o iones de otro
cuerpo”.
4
Ver definición de Adsorption en Wikipedia: http://en.wikipedia.org/wiki/Adsorption (fuente consultada
en fecha 10 de abril de 2008).
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de carbón (llamadas cleats en inglés), también pueden contener gas o encontrarse
saturadas de agua. 5
b.
Desarrollo histórico
El GMC, como la mayoría de los hidrocarburos, es un gas tóxico y altamente
explosivo.
Es por ello que era tradicionalmente visto como un enemigo de los
productores de carbón porque su manejo conllevaba un incremento en costos y
aumentaba los riesgos de la minería subterránea. 6
De hecho, en uno de los
primeros casos que trataron de los problemas relacionados con la explotación de
GMC, la Corte Suprema del estado de Pennsylvania definió al GMC como:
[Un] gas (…) que (…) tiene (…) una afinidad cercana y se
encuentra asociado con yacimientos de carbón.
En su estado
original penetra el yacimiento de carbón, es su alter ego, su
compañero constante, su hermanastro geológico, a veces visto
como su esposa contumaz de libre espíritu, pero usualmente como
su mal escogida novia.
Se encuentra con el carbón cuando lo
explotan, se queda con el carbón cuando lo extraen y permanece
en el yacimiento después de la extracción. Su pasado está lleno de
peligros y tragedias, su presente es visto con un atractivo comercial
modesto y su futuro con un potencial energético cada vez más
brillante [traducción informal al español nuestra]. 7
Con los altos precios de los hidrocarburos y la búsqueda de fuentes alternativas de
energía, el GMC tiene actualmente un creciente atractivo económico. Hoy día los
productores de carbón e incluso productores de gas extraen el GMC para suministrar
energía a sus propias operaciones o para comercializarlo a consumidores finales.
5
Supra nota 2.
6
Ver Ownership of coalbed methane, por John E. Rhine, Illinois Bar Journal, Vol.23, No.2, abril 1997,
p.5-7.
7
United States Steel Corp. v. Hoge, Corte Suprema de Pennsylvania, 1983, p.162.
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c.
Extracción
Como indicamos anteriormente, el GMC se adhiere a la superficie del carbón a
través de fracturas en el yacimiento y se mantiene en ellas gracias a la presión del
agua. Cuando el agua se extrae el GMC fluye a través de las fracturas hacia un
pozo o sube a la superficie. 8 La mayoría de los yacimientos de carbón contienen
GMC, pero éste no puede ser extraído económicamente a menos que existan las
fracturas que permitan que el GMC fluya a los pozos o la superficie. El GMC se
mantiene en el yacimiento de carbón mientras el nivel de agua se encuentra mas
elevado que el de carbón. 9
Al perforar un yacimiento de carbón que
contiene GMC, el agua que se encuentra
en las fracturas se traslada al pozo
perforado.
Al extraer dicha agua la
presión disminuye, permitiendo al GMC
separarse del carbón y fluir hacia los
espacios vacíos en las fracturas o hacia
el pozo perforado.
produce
La perforación
inicialmente
agua
y
posteriormente la producción de gas
aumenta y el agua disminuye. Algunos
pozos no producen agua y se obtiene el
GMC casi inmediatamente, dependiendo
de la naturaleza del sistema de fracturas
en el yacimiento de carbón. 10
8
Coalbed Methane Development in the Intermountain West, Gary Bryner, Natural Resources Law
Center, Universidad de Colorado, julio de 2002, p.3.
9
Idem. Cita tomada de Vito Nuccio, Geological Overview of Coalbed Methane, US Geological Survey,
Open File Report, 01,235 (2001).
10
Supra nota 8.
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Tradicionalmente, el GMC que se almacenaba en pozos naturales dentro del
yacimiento de carbón debía ser ventilado hacia la superficie en vista del peligro que
representaba para los mineros por su alto grado explosivo. Este procedimiento de
ventilación no permitía la recuperación del GMC, el cual se desperdiciaba en la
atmósfera. Normas de seguridad en distintos países generalmente obligan a los
mineros a monitorear los niveles de GMC y removerlo de las minas. 11 Hoy día, las
técnicas de perforación similares a la explicada en la imagen arriba permiten la
captación del GMC, que posteriormente es utilizado para proveer de energía a las
operaciones de extracción del carbón o es dirigido directamente a los gasoductos
para el transporte hacia centros de consumo.
Esta tabla representa
los niveles de
producción de GMC en
el mundo para el año
2002. Esta información
fue obtenida del
Department of Land
Resources and
Environmental Sciences
de Montana State
University. 12
11
País
Canadá
Rusia
China
Australia
Estados Unidos
Ukrania
India
Alemania
Polonia
Reino Unido
Kazakhstan
Sur Africa
República Checa
Turkia
Estimado (TMC)
17-92
17-80
30-35
8-14
4-11
2-12
0.85-4.0
3.0
3.0
2.45
1.1-1.7
1.0
0.38
0.10
Vines v. McKenzie Methane Corp., Corte Suprema de Alabama, 1993, p.1305-1307.
12
Ver http://waterquality.montana.edu/docs/photo/world_cbm.shtml (fuente consultada en fecha 10 de
abril de 2008).
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III.
Cuestiones objeto de análisis legal con relación a la explotación del GMC
En este capítulo analizaremos algunas cuestiones legales, desde un punto de vista
regulatorio, relacionadas con la explotación del GMC. A través del estudio del marco
regulatorio de India, México, Australia, Canadá y los Estados Unidos de América
hemos podido identificar ciertas tendencias internacionales en lo que se refiere a la
regulación de la explotación de GMC.
Analizaremos estas tendencias, las
contrastaremos con el marco regulatorio vigente en Venezuela y presentaremos
nuestros comentarios y recomendaciones iniciales.
Este es un análisis preliminar y, por supuesto, no busca analizar todas las cuestiones
que pudiesen surgir dentro de la vida de un proyecto de explotación de GMC, sino
los primeros obstáculos que generalmente se encuentran al momento de comenzar a
desarrollar esta industria en un país.
1.
Definición regulatoria del GMC y su importancia
a.
Análisis comparado
La corriente dominante en países desarrollados como Estados Unidos de América 13
y Canadá pareciera darle al GMC el tratamiento de hidrocarburo gaseoso. El dilema
sobre si el GMC debe ser tratado como una parte del carbón o, en cambio, como un
gas que debe ser tratado en forma separada al carbón ha sido la fuente de intensos
debates en distintos países.
Este debate toma especial importancia cuando lo
derechos de explotar carbón y gas en un área específica recaen en personas
distintas, generando disputas sobre cual de las partes tiene derecho de explotar el
GMC en los yacimientos de carbón.
En este sentido, los titulares de derechos de explotación de gas han sostenido que (i)
el GMC es un gas natural producido en los yacimientos de carbón; (ii) que el
mecanismo de almacenamiento dominante del GMC es a través de adsorción; (iii)
13
Amoco Production Company v. Southern Indian Tribe (et. al.), Corte Suprema de los Estados
Unidos, 1999, p.873. Este el uno de los casos principales en los Estados Unidos en lo que concierne
GMC. Aquí se decide que en vista a la composición química del GMC, éste debe ser tratado como
una sustancia distinta al carbón en donde se encuentra almacenada.
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que el vínculo que une al GMC y el carbón a través de la adsorción es fácilmente roto
a través de la reducción de la presión en el yacimiento; (iv) que el GMC es un vapor
denso en condiciones in situ; (v) que el hecho de existir un vínculo físico implica la
existencia de dos substancias distintas; a saber, el gas y el carbón; y (vi) que el
carbón es solamente un contenedor del GMC y que éste es distinto y distinguible del
carbón y las otras substancias contenidas en el yacimiento, como el agua, el
petróleo, materia orgánica y mineral. 14
Por otro lado, los titulares de derechos mineros para la explotación de los
yacimientos de carbón han sostenido que: (i) el GMC es una mezcla de gases rica en
metano que se produce en yacimientos subterráneos de carbón a través de un
vínculo químico conocido como adsorción; (ii) que las moléculas de GMC se
producen de forma condensada y líquida debido a que están físicamente vinculadas
con la estructura molecular del carbón; (iii) que el GMC es intrínseco al carbón,
interactuando física y químicamente con otros componentes del carbón y, por lo
tanto, debe ser considerado como parte de la composición del carbón; (iv) que el
carbón no es únicamente un contenedor del GMC sino que la adsorción del GMC
cambia las características físicas del carbón, haciendo al GMC parte del carbón; y (v)
que el término “carbón” se distingue de otras variedades de hidrocarburos fósiles en
que es de carácter sólido y contiene múltiples componentes y mezclas que incluyen
líquidos, vapores adsorbidos y gas atrapado. 15
En México, el artículo 4 de la Ley Minera 16 establece que el carbón mineral en todas
sus variantes y el gas asociado a sus reservas (GMC) constituyen sustancias que
son distintas de los componentes de las tierras en las que se encuentran. El artículo
14
Ver Decisión 2007-024 del Alberta Energy and Utilities Board, de fecha 28 de marzo de 2007.
Bearspaw Petroleum Ltd., Devon Canada Corporation, and Fairborne Energy Ltd. Part 2 of Proceeding
No. 1457147 - Review of Certain Well Licences and Compulsory Pooling and Special Water Spacing
(Holding) Orders in the Clive, Ewing Lake, Stettler, and Wimborne Fields (www.eub.gov.ab.ca).
15
Idem. En fecha 28 de marzo de 2007 el Alberta Energy and Utilities Board decidió en favor de los
titulares de derechos de explotación de gas al concluir que el GMC no es un componente intrínseco
del carbón sino un gas almacenado y producido en los yacimientos de carbón.
16
Ley Minera de México, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 26 de junio de 1992,
última reforma publicada en el DOF el 26 de junio de 2006.
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5 de la Ley Minera específicamente establece que el GMC no está excluido de su
ámbito de aplicación, de tal manera que el régimen legal del GMC es el mismo que
se aplica al carbón, aunque ambos recursos están diferenciados. El Borrador de
Reglamento para la Recuperación y Desarrollo de GMC define GMC como “gas
metano adsorbido.”
El estado de Queensland en Australia, el Petroleum Act, 17 el Petroleum and Gas
(Production and Safety) Act 18 y el Mineral Resources Act 19 definen Coal Seam Gas
como petróleo natural asociado con carbón y Oil Shale como cualquier tipo de roca
de la que se puede extraer gas. Adicionalmente, el Mineral Resources Act contiene
una definición de incidental coal seam gas. Se aprecia que el GMC es, acorde a la
Ley del estado de Queensland, un hidrocarburo excluido del régimen aplicable al
carbón.
En India, la legislación ofrece varias definiciones de términos claves que nos
permiten, a través de su análisis conjunto, concluir que el GMC se encuentra dentro
del concepto de hidrocarburos y no dentro del concepto de carbón o bajo la
regulación del carbón. En particular, bajo el Oilfields (Regulations and Development
Act) 20 se definen los términos Mine, Mineral Oil y Oilfield. Las Petroleum and Natural
Gas Rules 21 definen Crude Oil, Gas Well, Natural Gas y Petroleum. Finalmente, el
Mines and Minerals (Development and Regulation) Act 22 define Minerals.
b.
Interpretación de la regulación venezolana
17
Petroleum Act 1923, reimpreso en fecha 30 de octubre de 2006 por la Office of the Queensland
Parliamentary Counsel.
18
Petroleum and Gas (Production and Safety) Act 2004, reimpreso en fecha 1 de Julio de 2007 por la
Office of the Queensland Parliamentary Counsel.
19
Mineral Resources Act 1989, reimpreso en fecha 7 de diciembre de 2006.
20
De fecha 8 de septiembre de 1948.
21
Del año 1959, la cual ha sufrido posteriores modificaciones.
22
No.67 del año 1957, modificado hasta el 20 de diciembre de 1999.
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En la legislación venezolana no se encuentra una definición de GMC. Sin embargo,
el Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos 23 (el “Reglamento de
la Ley de Gas”) establece una serie de definiciones cuya interpretación en conjunto
podría llevarnos a argumentar que el GMC es considerado como un gas.
De
seguidas, cuando nos refiramos a las definiciones de gas, gas natural y gas metano
del Reglamento de la Ley de Gas identificaremos estos términos en mayúscula para
facilitar la lectura.
En este sentido, el Reglamento de la Ley de Gas establece que Gas debe
entenderse como un término genérico que se utiliza para referirse al Gas Natural, al
Gas de Refinería y al Gas Metano.
El Reglamento de la Ley de Gas define al Gas Metano como una mezcla de
hidrocarburos gaseosos que contiene principalmente Gas Metano y cumple con las
especificaciones de las normas técnicas aplicables para su transporte y
comercialización, que puede ser obtenido a través del tratamiento, procesamiento o
mezcla del gas, de la refinación del petróleo o de la explotación directa de los
yacimientos de hidrocarburos naturales o de otros fósiles.
Al ser el carbón
considerado un fósil, 24 podría interpretarse que el GMC que se obtiene de la
explotación de yacimientos de carbón entra dentro de la definición de Gas Metano.
Por otro lado, el Reglamento de la Ley de Gas define al Gas Natural como una
mezcla de hidrocarburos gaseosos procedente de yacimientos de hidrocarburos
naturales cuya producción puede estar asociada o no a la del petróleo crudo,
condensados u otros fósiles.
La referencia a hidrocarburos naturales es
suficientemente amplia como para deducir que incluye los yacimientos de carbón, el
cual, por su alta composición de hidrógeno y carbono, puede ser considerado como
23
Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, publicado en la Gaceta Oficial
No.5.471 Extraordinario, de fecha 5 de junio de 2000.
24
De acuerdo con la Enciclopedia Libre Wikipedia, “el carbón es un combustible fósil, de color negro,
muy rico en carbono. Suele localizarse bajo una capa de pizarra y sobre una capa de arena y tiza. Se
cree que la mayor parte del carbón fue formada durante la era carbonífera (hace 280 a 345 millones
de años)”. Ver http://es.wikipedia.org/wiki/Carb%C3%B3n
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un hidrocarburo 25 . También, la referencia a otros fósiles en esta definición podría
interpretarse igualmente como incluyendo a los yacimientos de carbón y, en
consecuencia, al GMC.
Ya que la definición de Gas incluye tanto al Gas Natural como al Gas Metano y las
definiciones de estos últimos parecieran incluir al GMC, podemos concluir que el
Poder Ejecutivo, actuando como reglamentista de la ley, consideraría al GMC como
un Gas. Sin embargo, no queda claro si el GMC debe considerarse como un Gas
Natural, como un Gas Metano o como ambos.
Ahora bien, aún sería necesario determinar si la explotación del GMC y su posterior
comercialización estarían reguladas por el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de
Minas (la “Ley de Minas”) 26 y el Reglamento General de la Ley de Minas (el
“Reglamento de la Ley de Minas”) 27 , o por la Ley Orgánica de Hidrocarburos
Gaseosos (la “Ley de Gas) 28 o por la Ley Orgánica de Hidrocarburos (la “Ley de
Hidrocarburos”). 29
Como explicaremos a continuación, hemos concluido que existe un vacío legal en lo
que respecta a las actividades aguas arriba (es decir, exploración y explotación) del
GMC, mientras que las actividades aguas abajo (es decir, industrialización,
transporte, distribución y comercialización) del GMC estarían reguladas por la Ley de
Gas.
(i)
¿Aplicación de la Ley de Minas?
25
El Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española define hidrocarburo como un
“[c]ompuesto resultante de la combinación del carbono con el hidrógeno”.
26
Decreto No.295 con Rango y Fuerza de Ley de Minas, publicado en la Gaceta Oficial No.5.382
Extraordinario, de fecha 28 de septiembre de 1999.
27
Decreto No.1.234 mediante el cual se dicta el Reglamento General de la Ley de Minas, publicado en
la Gaceta oficial No.37.155, de fecha 9 de marzo de 2001.
28
Decreto No.310 con rango y fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, publicado en la
Gaceta Oficial No.36.793, de fecha 23 de septiembre de 1999.
29
Ley de Reforma Parcial del Decreto No.1.510 con fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos,
reimpreso por error material en la Gaceta Oficial No.38.943, de fecha 4 de agosto de 2006.
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El ordinal 16 del artículo 156 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (la “Constitución”) 30 establece que es de la competencia del Poder
Público Nacional el “[r]égimen y administración de las minas e hidrocarburos (…)”.
Por otro lado, el ordinal 5 del artículo 164 de la Constitución establece que es de la
competencia exclusiva de los estados “[e]l régimen y aprovechamiento de minerales
no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la
administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley.”
Del análisis de ambos artículos concluimos que los estados tienen competencia para
regular los minerales no metálicos, siempre que no exista una reserva con relación a
uno de dichos minerales en favor del Poder Nacional.
Estos artículos son desarrollados en la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (la “Ley de
Descentralización”). 31 El numeral 2 del artículo 11 de la Ley de Descentralización
transfiere a los estados la competencia exclusiva del “(…) régimen, administración y
explotación de las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie,
que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras,
arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los
ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y control de los impuestos
respectivos. El ejercicio de esta competencia está sometido a la Ley Orgánica para
la Ordenación del Territorio y a las leyes relacionadas con la protección del ambiente
y de los recursos naturales renovables (…)”. El parágrafo único de dicho artículo
aclara que, hasta tanto los estados asuman las competencias por ley especial
dictada por los respectivos Consejos Legislativos de los estados, se mantendrá
vigente el régimen legal existente.
El artículo 11 de la Ley de Descentralización no transfiere expresamente a los
estados competencia para regular la explotación del mineral de carbón. Por otra
parte, de la revisión de las leyes que regulan la materia minera en los estados Zulia,
30
Publicada en la Gaceta Oficial No.5.453 Extraordinario, de fecha 24 de marzo de 2000.
31
Publicada en la Gaceta Oficial No.37.753, de fecha 14 de agosto de 2003.
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Lara, Anzoátegui, Portuguesa, Falcón, Cojedes, Carabobo y Bolívar, constatamos
que el mineral del carbón no se encuentra mencionado en sus respectivos ámbitos
de aplicación.
En la práctica, aunque no exista una reserva expresa, el Poder Nacional siempre ha
ejercido competencias en el ámbito del mineral del carbón.
En este sentido,
entendemos que el Poder Nacional ha otorgado concesiones de exploración y
subsiguiente explotación de yacimientos de carbón después de la entrada en
vigencia de la Constitución y de la Ley de Descentralización.
Por otra parte, el artículo 128 de la Ley de Minas establece que los minerales a los
cuales se refieren los artículos 7 y 8 de la Ley de Minas derogada 32 continuarán
rigiéndose por las disposiciones de los artículos 7, 8, 9 y 10 de dicha ley, hasta tanto
los Estados asuman la competencia que sobre tales minerales les otorga la Ley de
Descentralización. Ahora bien, dentro de los minerales mencionados en los artículos
7, 8, 9 y 10 de la Ley de Minas derogada no se encuentra mencionado el carbón.
Esto podría interpretarse como una reserva al Poder Nacional de las competencias
sobre los yacimientos de carbón mediante el artículo 128 de la Ley de Minas.
Con base en el razonamiento anterior, consideramos que, actualmente, los
yacimientos de carbón caen dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Minas y no
están sujetos a las leyes dictadas por cada estado sobre la materia.
Habiendo
determinado que la regulación del carbón corresponde a la Ley de Minas, toca ahora
analizar si la explotación del GMC también se encuentra dentro del ámbito de
aplicación de dicha ley.
El artículo 1 de la Ley de Minas establece que su objeto es regular lo referente a las
minas y a los minerales existentes en el territorio nacional, cualquiera que sea su
origen o presentación, incluida su exploración y explotación, así como el beneficio,
almacenamiento, tenencia, circulación, transporte y comercialización, interna o
externa, de las sustancias extraídas, salvo lo dispuesto en otras leyes.
32
La Ley de Minas derogada fue publicada en la Gaceta Oficial No.121 Extraordinario, de fecha 18 de
enero de 1945.
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Como vimos arriba, el GMC es considerado un gas y no pareciera encuadrar dentro
del significado de mineral que le da el artículo 1 de la Ley de Minas.
Adicionalmente, el artículo 24 de la Ley de Minas establece que la “(…) concesión
minera confiere a su titular el derecho exclusivo a la exploración y explotación de las
sustancias minerales otorgadas que se encuentren dentro del ámbito espacial
concedido.” Esto quiere decir que las concesiones otorgadas bajo la Ley de Minas
corresponden a un mineral específico y sólo otorgan a su titular derechos sobre dicho
mineral. Por lo tanto, una concesión para la exploración y explotación de carbón no
otorgaría a su titular derechos para el aprovechamiento del GMC.
El artículo 62 de la Ley de Minas establece que cuando durante la explotación el
titular del derecho minero encontrare minerales diferentes al de su título, estará
obligado a comunicarlo de inmediato al Ministerio, el cual podrá disponer de su
explotación, teniendo el concesionario derecho preferente a la explotación en caso
de que la misma no sea ejercida directamente por el Ejecutivo Nacional.
Por su parte, el artículo 28 del Reglamento de la Ley de Minas establece que
“[c]uando el titular de un derecho minero comunicare al Ministerio (…) el hallazgo de
un mineral distinto al otorgado, deberá manifestar en el mismo acto su interés o no
en ejercer el derecho de preferencia. El Ministerio (…) en un lapso de treinta (30)
días continuos siguientes a la recepción de dicha comunicación, deberá manifestar al
concesionario, si el Ejecutivo Nacional tiene interés o no en la explotación del
mineral. En caso de ser afirmativo se procederá conforme a la Ley.”
El artículo 29 del Reglamento de la Ley de Minas establece que “[e]n el caso de que
el nuevo mineral hallado se encuentre asociado con el mineral concedido, de tal
manera que el primero no pueda ser extraído sin explotar el segundo, el Ministerio
(…) podrá celebrar con el concesionario un Convenio para el aprovechamiento del
nuevo mineral extraído, sin detrimento de los derechos del concesionario a la
explotación del mineral concedido originalmente, atendiendo a los costos que la
operación pueda significar y el impacto que pueda tener el aprovechamiento del
nuevo mineral en la economía del proyecto.”
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Aspectos Legales y Regulatorios
Si interpretamos el artículo 62 de la Ley de Minas y los artículos 28 y 29 del
Reglamento de la Ley de Minas, en conjunto con el principio de impedir el
desperdicio de los minerales establecido en el ordinal 2 del artículo 5 de la Ley de
Minas, podría tratar de argumentarse que la explotación de GMC por el titular de la
concesión de carbón sería posible si dicho titular llegase a un Convenio de
aprovechamiento con el Ministerio de Industrias Básicas y Minería.
Ahora bien, en nuestro criterio no está completamente claro que el Ministerio de
Industrias Básicas y Minería tenga facultades para autorizar la explotación o el
aprovechamiento del GMC.
El artículo 11 del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración
Pública Central (el “DOFAP”) 33 otorga al Ministerio de Industrias Básicas y Minería
competencias sobre la materia de industrias básicas y minería, mientras que el
artículo 19 del DOFAP otorga al Ministerio de Energía y Petróleo competencias sobre
la materia de hidrocarburos y energía en general.
En vista de que el GMC (siendo un gas y no un mineral) pareciera encuadrar mejor
dentro de la materia de hidrocarburos que la materia de minas, nos parece que el
Ministerio de Energía y Petróleo sería el ministerio con competencia para autorizar la
explotación del GMC. Para facilitar la implementación de futuros proyectos para el
aprovechamiento del GMC en el país sería pues preciso atribuir a dicho ministerio
competencia expresa para regular la explotación de dicho recurso.
Finalmente, la Ley de Minas no establece nada respecto a la exploración y
subsiguiente explotación de GMC de forma independiente a la explotación de
yacimientos de carbón.
(ii)
¿Aplicación de la Ley de Hidrocarburos o la Ley de Gas?
Para analizar si el GMC se encuentra regulado por la Ley de Hidrocarburos o la Ley
de Gas debemos establecer que se entiende por Gas Natural Asociado y Gas
Natural No Asociado.
33
Publicado en la Gaceta Oficial No.38.111, de fecha 20 de enero de 2005.
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Aspectos Legales y Regulatorios
El Reglamento de la Ley de Gas define al Gas Natural Asociado como Gas Natural
(cuya definición pareciera incluir al GMC) que se encuentra en contacto con el
petróleo o disuelto en él, en un yacimiento. Por cuanto el GMC no se encuentra en
contacto con el petróleo sino con el carbón y tampoco se encuentra en yacimientos
de petróleo sino de carbón, pareciera no encuadrar dentro de la definición de Gas
Natural Asociado.
El Reglamento de la Ley de Gas define Gas Natural No Asociado como Gas Natural
que se encuentra en forma gaseosa en los yacimientos y no está asociado a
cantidades significativas de petróleo o condensado. La referencia a yacimientos es
lo suficientemente amplia como para incluir yacimientos de carbón. 34
En
consecuencia, a primera vista el GMC pareciera encuadrar dentro de esta definición.
Notamos, sin embargo, que el GMC no se encuentra realmente en forma gaseosa
sino el forma de vapor o casi líquida, adherido a la superficie del carbón gracias al
proceso de adsorción y solamente cuando se disminuye la presión del yacimiento es
que el GMC se libera.
Por otro lado, el artículo 2 de la Ley de Hidrocarburos establece que las actividades
relativas a los hidrocarburos gaseosos se rigen por la Ley de Gas, salvo la extracción
de “hidrocarburos gaseosos asociados al petróleo” que se regirán por la presente Ley
de Hidrocarburos. Cuando la Ley de Hidrocarburos hace referencia al Gas Asociado
se limita a regular el Gas Asociado al petróleo, descartando, en consecuencia, al
GMC.
El artículo 2 de la Ley de Gas establece que dicha ley regulará (i) las actividades de
exploración en busca de yacimientos de hidrocarburos gaseosos no asociados y la
explotación de tales yacimientos; (ii) recolección, almacenamiento y utilización del
gas natural no asociado proveniente de dicha explotación, como del gas que se
produce asociado con el petróleo u otros fósiles; y (iii) el procesamiento,
industrialización, transporte, distribución, comercio interior y exterior de dichos gases.
34
El Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española define yacimiento como “[s]itio
donde se haya naturalmente una roca, un mineral o un fósil.”
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Aspectos Legales y Regulatorios
En vista de lo anterior, si concluimos que el GMC no se encuentra dentro de la
definición de Gas No Asociado, debemos en consecuencia concluir que la Ley de
Gas no regula la actividad de exploración y explotación de GMC.
Podría
eventualmente argumentarse que las actividades aguas arriba deben ser reguladas
por analogía a través de la Ley de Gas, pero este argumento no sería lo
suficientemente convincente para proteger a posibles inversionistas o titulares de
derechos mineros que quisieran aprovechar el GMC sin verse amenazados de
perder la concesión o ser penalizados por incumplimiento de la normativa legal.
Por otro lado, la Ley de Gas expresamente incluye dentro de su ámbito de aplicación
a la recolección, almacenamiento y uso del gas que se encuentra asociado a otros
fósiles (como lo es el carbón) y el procesamiento, industrialización, transporte,
distribución, y comercialización de dichos gases.
Por lo tanto, vemos un vacío legal en lo que respecta a la regulación de la
exploración y explotación de GMC. En contraste, podría argumentarse que la Ley de
Gas es la que debe regular las actividades aguas abajo del GMC.
c.
Recomendación
Nuestro análisis muestra que existe un vacío legal en lo que respecta a las
actividades aguas arriba (de exploración y explotación) del GMC.
También
consideramos que, aunque podría interpretarse que las actividades aguas abajo del
GMC se encuentran reguladas por la Ley de Gas, la falta de una definición de GMC
en el marco regulatorio y el hecho de que el GMC pareciera no entrar dentro de las
definiciones de Gas Asociado y Gas No Asociado, pareciera indicar que el legislador
no tuvo en cuenta la importancia del GMC como fuente alternativa de energía,
dejando de lado una regulación específica que pudiese aplicarse a los proyectos de
explotación de GMC.
En vista de lo anterior, recomendamos que se incluya dentro de la Ley de Gas o su
Reglamento una definición de GMC y una regulación específica que estimule la
exploración y explotación de esta fuente de energía en Venezuela.
2.
Marco regulatorio
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Aspectos Legales y Regulatorios
Uno de los puntos que creemos debe analizarse con relación a la implementación de
proyectos de GMC en Venezuela es si las normas que regularán dichos proyectos
deben estar contenidas en un instrumento jurídico especial para la materia o si, por el
contrario, basta que los proyectos de GMC sean regulados de manera incidental por
las normas que regulan la explotación del carbón o la del gas.
a.
Análisis comparado
De acuerdo con la información que hemos conseguido de varios países, pareciera
haber una tendencia mundial de regular los proyectos de explotación de GMC dentro
del marco legal aplicable al desarrollo de proyectos de gas. La principal excepción a
esta tendencia se aprecia en México, donde por sus necesidades energéticas el
GMC está sujeto al marco legal aplicable a la explotación de minas de carbón y
excluido expresamente de los instrumentos legales que aplican a las actividades
relacionadas con petróleo y gas.
En el caso de México, el artículo 27 de su Constitución 35 otorga a la Nación “el
dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los
zócalos submarinos de las islas; de todos los (…) combustibles minerales sólidos; el
petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos (…)”. Este
artículo 27 Constitucional es desarrollado por una Ley Reglamentaria 36 cuyo artículo
2 establece que “sólo la Nación podrá llevar a cabo las distintas explotaciones de los
hidrocarburos, que constituyen la industria petrolera”. Dentro de los hidrocarburos
que constituían la industria petrolera, el artículo 3 de la Ley Reglamentaria abarcaba
al GMC.
En vista del déficit de gas que sufre México, se decidió incentivar el desarrollo de la
explotación de GMC para su aprovechamiento interno. En consecuencia, la Ley
Reglamentaria es reformada en el año 2006 para excluir expresamente del ámbito de
35
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 5 de febrero de 1917, última reforma publicada en el DOF el 15 de agosto de 2007.
36
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 1958, última reforma publicada en el DOF el 26 de
junio de 2006.
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Aspectos Legales y Regulatorios
aplicación de su artículo 3 el GMC y referir la regulación de su recuperación y
aprovechamiento a la Ley Minera. 37
Al reformar la Ley Reglamentaria también fue necesario reformar la Ley Minera
porque antes a su reforma las actividades relacionadas con GMC carecían de
regulación específica y eran consideradas actividades reservadas al Estado
Mexicano.
En consecuencia, los titulares de concesiones mineras para la
explotación de yacimientos de carbón se veían obligados a liberar el GMC en la
atmósfera.
A través de su reforma, la Ley Minera se ha convertido en la norma principal para la
regulación de las actividades de GMC. Contiene artículos que atienden de forma
específica el desarrollo de actividades de GMC por entes privados y los derechos,
obligaciones y restricciones que aplican a dichas actividades. Aunque la Ley Minera
no establece una definición de GMC, su artículo 4 establece que el carbón mineral en
todas sus variedades y el gas asociado a los yacimientos de éste (GMC) son
minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyen
depósitos distintos de los componentes de los terrenos que los contienen. El artículo
5 exceptúa de la aplicación de la Ley Minera el petróleo y los carburos de hidrógeno
sólidos, líquidos o gaseosos; salvo el gas asociado a los yacimientos de carbón
mineral (GMC).
Esto significa que en México el marco legal que gobierna el GMC es el mismo que
aplica al carbón; sin embargo, ambos recursos se encuentran distinguidos y
separados expresamente. Es así como el artículo 19 de la Ley Minera establece que
las concesiones mineras confieren derecho a “obtener el permiso de la Secretaría de
Energía para la recuperación y aprovechamiento de gas asociado a los yacimientos
de carbón mineral. El aprovechamiento puede darse de dos maneras: el
autoconsumo y la entrega a Petróleos Mexicanos. En el caso del autoconsumo
37
Ley Minera, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio de 1992, última reforma
publicada en el DOF el 26 de junio de 2006.
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Aspectos Legales y Regulatorios
dependiendo de la forma en que se de éste, se sujetará a lo dispuesto en las leyes
correspondientes”. 38
En el caso de Australia, los proyectos de GMC se encuentran regulados por las leyes
de los distintos estados del Commonwealth (es decir, Queensland, New South
Wales, South Australia, Tasmania, Victoria y Western Australia). Actualmente, los
estados de Queensland y New South Wales tienen proyectos de GMC en vías de
desarrollo.
El estado de Queensland, en particular, tiene legislación bastante
desarrollada sobre GMC, por lo que lo hemos tomado como ejemplo a los efectos de
nuestra investigación.
Como dijimos en la Sección III(1)(a), en Queensland la exploración del GMC se
encuentra regulada por el Petroleum Act y el Petroleum and Gas (Production and
Safety) Act. El Mineral Resources Act también regula algunos aspectos relacionados
con el GMC. Después de revisar estos instrumentos jurídicos hemos concluido que
el GMC se encuentra principalmente regulado por el régimen aplicable a
hidrocarburos y no el aplicable al carbón.
En India, que como se sabe es un país en vías de desarrollo con importantes y
crecientes necesidades de energía, el marco legal aplicable a los desarrollos de gas
natural también aplica al GMC, tal como dijimos en la Sección III(1)(a).
Para
promover los desarrollos de GMC, el gobierno de India dictó en 1997 las políticas
para la exploración y explotación de GMC (Policy for Exploration and Production of
Coalbed Methane) que contienen incentivos fiscales y contractuales (las “CBM
Policies”).
b.
Interpretación de la regulación venezolana
Como concluimos en la Sección III(1)(b), en Venezuela no se han regulado
expresamente las actividades de exploración y explotación de GMC (aguas arriba) ni
las actividades aguas abajo de GMC. Una interpretación del marco legal vigente
sugiere que las actividades aguas abajo de GMC estarían reguladas por la Ley de
38
En este momento se está analizando en México un Anteproyecto de Reglamento para la
Recuperación y Aprovechamiento del Gas Asociado a los Yacimientos de Carbón Mineral.
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Aspectos Legales y Regulatorios
Gas. Sin embargo, como indicamos existe un vacío legal en lo que respecta a la
regulación de las actividades aguas arriba de GMC, es decir, las actividades de
exploración y explotación de dicho recurso. Esta circunstancia pudiera afectar la
implementación de proyectos de aprovechamiento de GMC en el país.
c.
Recomendación
Para incentivar el aprovechamiento de GMC en el país consideramos necesario
implementar una política de desarrollo de esta fuente de energía y que se dicten
normas que regulen su aprovechamiento de forma específica. Una forma de hacerlo
sería implementando una reforma de la Ley de Gas para incluir un capítulo que
regule el aprovechamiento de este recurso.
En vista de las similitudes de la regulación mexicana con la venezolana, en especial
en lo que respecta a la reserva legal del Estado sobre los recursos naturales, podría
tomarse como ejemplo para promover esta industria en el país.
En el caso de
México, se permitió a las empresas que explotasen minas de carbón que
aprovecharan el GMC por medio de un permiso de recuperación y aprovechamiento
de GMC emitido por la Secretaría de Energía. 39 Un régimen especial similar podría
aplicarse en Venezuela que permitiese a los actuales operadores de minas de
carbón aprovechar el GMC, sea para uso propio o para su comercialización posterior,
mediante un permiso expedido por la autoridad competente.
También sería necesario analizar si el actual régimen de regalías e impuestos
establecido en la Ley de Gas permitiría el desarrollo de proyectos de GMC o si, por el
contrario, los haría económicamente inviables por las características especiales de
esta fuente de energía.
3.
Agencias reguladoras
En este punto analizaremos si la tendencia es crear un ente gubernamental especial
con competencia para regular proyectos de GMC o si estos proyectos están incluidos
39
Artículo 19 de la Ley Minera.
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Aspectos Legales y Regulatorios
en la esfera de competencias de aquellos entes gubernamentales que tratan
proyectos de minería de carbón o de petróleo y gas.
Aunque no necesariamente de manera consistente en todas las jurisdicciones, la
tendencia parece indicar que no se han creado entes gubernamentales especiales
para tratar con proyectos de GMC.
En algunos países un solo ente tiene
competencia para regular actividades relacionadas con carbón, GMC, petróleo y gas,
mientras que en otros países son entes distintos los que regulan actividades
relacionadas con el carbón, por un lado, y con el petróleo y gas, por el otro. En este
último caso, los proyectos de GMC generalmente se encuentran dentro de la
competencia de aquel ente gubernamental a cargo de regular proyectos de petróleo
y gas.
a.
Análisis comparado
En México, la Ley Minera 40 no establece un ente gubernamental único que regule las
actividades de GMC. En algunos casos otorga competencia conjunta a la Secretaría
de Economía (ente encargado de velar por el cumplimiento de la Ley Minera en
general) y la Secretaría de Energía (ente con competencia en materia de
hidrocarburos). Sin embargo, bajo la Ley Minera es la Secretaría de Energía la que
tiene la principal responsabilidad y autoridad en lo que respecta a proyectos de GMC.
En el estado de Queensland de Australia, el Departamento de Recursos Naturales y
Aguas (Department of Natural Resources and Water of the Government of
Queensland) es la entidad administrativa competente para regular proyectos de
GMC. Solicitudes de derechos mineros, de exploración y producción de GMC, en
particular, y de hidrocarburos en general, así como para la exploración y producción
de yacimientos de carbón o petróleo, deben ser presentadas ante la Oficina del Jefe
Administrativo (Office of the Chief Excecutive) de ese departamento.
40
Supra nota 37.
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Aspectos Legales y Regulatorios
En India, el Ministerio de Petróleo y Gas Natural (Ministry of Petroleum and Natural
Gas) es el ente con competencia para regular proyectos de GMC. 41 La Dirección
General de Hidrocarburos (Directorate General of Hydrocarbons) es la entidad de
dicho Ministerio que implementa las políticas relacionadas con GMC. 42
La
explotación de carbón es regulada por el Ministerio de Carbón (Ministry of Coal). 43
Entendemos, sin embargo, que actualmente es posible que los derechos sobre
exploración y explotación de GMC sean otorgados simultáneamente por ambos
Ministerios. Por lo tanto, es posible que, en teoría, llegasen a existir controversias
sobre la primacía de derechos otorgados para proyectos de GMC vis-a-vis proyectos
de carbón.
De acuerdo con un reporte bajo el auspicio de la British High Comisión en Nueva
Delhi, de marzo de 2006 (el “CBM Report”) 44 , a dicha fecha la Dirección General de
Hidrocarburos y el Ministerio de Carbón no habían desarrollado un acuerdo que
permitiera desarrollar ambos recursos de forma conjunta.
En la opinión de la
Comisión, los proyectos de GMC no deberían afectar la explotación del carbón
siempre que los pozos perforados para la explotación del GMC sean abandonados
de manera apropiada.
b.
Interpretación de la regulación venezolana
Si llegásemos a la conclusión de que la Ley de Gas es la que debe regular el GMC,
por encontrarse éste dentro de la definición de Gas del Reglamento de la Ley de
Gas, debería ser el Ministerio de Energía y Petróleo el ente que ejerza la
competencia nacional sobre los proyectos de GMC. Sin embargo, en vista del vacío
legal en lo que se refiere a las actividades aguas arriba de los proyectos de GMC,
41
Ver www.petroleum.nic.in
42
Ver www.dghindia.org
43
Ver www.coal.nic.in
44
Ver Potential for CBM Projects in India Report, accesible en
http://www.itpi.co.in/Resources/Clean_Development_Mechanisms/Potential%20for%20CBM%20Projec
ts%200306.pdf (fuente consultada en fecha 10 de abril de 2008).
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Página 23
Aspectos Legales y Regulatorios
podrían haber conflictos de competencias entre ese ministerio y el Ministerio de
Industrias Básicas y Minería.
c.
Recomendaciones
En vista de lo anterior, consideramos necesaria una modificación de la DOFAP para
atribuir expresamente competencia sobre los proyectos de GMC aguas arriba. En
nuestro criterio, esta competencia debería pertenecer al Ministerio de Energía y
Petróleo siempre que se establezcan políticas de coordinación con el Ministerio de
Industrias Básicas y Minería y se regule el aprovechamiento de este recurso de
forma detallada y distintiva de la regulación del aprovechamiento de otros
hidrocarburos.
4.
Coexistencia y preeminencia de los distintos derechos de explotación
Debido a que el GMC se encuentra asociado al carbón y a que yacimientos de
hidrocarburos líquidos o gaseosos pueden estar ubicados muy cerca de yacimientos
de carbón, se ha debatido con cierta frecuencia sobre la posibilidad de explotar estos
recursos simultáneamente o si la explotación de uno de ellos debe prevalecer sobre
los otros.
De nuestras investigaciones apreciamos que los problemas de coexistencia y
preeminencia de los distintos derechos de explotación no se han regulado
expresamente en la mayoría de los casos.
Hemos podido identificar, sin embargo, una tendencia sobre coexistencia de
derechos de explotación que pareciera indicar que distintos recursos pueden ser
explotados en la misma área por personas distintas, sujeto a ciertas restricciones
(por ejemplo, el titular del derecho de explotación de GMC debe permitir al titular del
derecho de explotación de carbón ventilar ciertas cantidades de GMC por razones de
seguridad).
Con respecto a la preeminencia de derechos de explotación, la tendencia general
pareciera indicar que ningún recurso tiene preeminencia sobre los otros, salvo en
aquellos casos en que, por razones de desarrollo estratégico, algún país decida darle
preeminencia a uno de ellos en particular.
XVIII Convención de Gas , AVPG, Caracas, Venezuela, 27 - 29 de Mayo, 2008
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Aspectos Legales y Regulatorios
a.
Análisis comparado
En México, las actividades de explotación de carbón pueden llevarse a cabo en
áreas sujetas a asignaciones petroleras, siempre que así lo autorice la Secretaría de
Economía. 45 Por lo tanto, si un concesionario de carbón que tiene permitido realizar
actividades en un área sujeta a una asignación petrolera obtuviese el respectivo
permiso de la Secretaría de Energía para el aprovechamiento de GMC, pareciese
posible que actividades relacionadas con GMC, carbón y petróleo sean realizadas
simultáneamente en la misma área.
En relación con la preeminencia de derechos, tanto la Ley Minera como la Ley
Reglamentaria contienen disposiciones que establecen la preferencia de las
actividades que están siendo desarrolladas sobre otras actividades. Por lo tanto
existe el riesgo de que la Secretaría de Energía niegue el otorgamiento de permisos
de aprovechamiento de GMC cuando el área esté sujeta a una asignación petrolera y
se considere que el aprovechamiento del GMC comprometería el desarrollo de las
actividades petroleras.
En el estado de Queensland en Australia, el Petroleum Act, el Petroleum and Gas
(Production and Safety) Act y el Mineral Resources Act contienen procedimientos
detallados para el otorgamiento de licencias y permisos de explotación de GMC, gas
y carbón. En general, bajo el Mineral Resources Act 46 , el titular de derechos de
explotación de carbón tiene derecho a explotar el llamado GMC incidental. Bajo el
Capítulo 3 del Petroleum and Gas (Production and Safety) Act se regulan de manera
muy detallada aquellos casos en los que derechos de explotación de petróleo,
carbón y gas son otorgados sobre la misma área. El propósito general pareciera ser
que la exploración y explotación de un mineral no comprometa la posibilidad de
desarrollar el otro. 47
45
Artículo 20 de la Ley Minera.
46
Sección 318CM.
47
Sección 295.
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Aspectos Legales y Regulatorios
En India, aparte de una indicación en las CBM Policies según la cual el derecho a
explotación de GMC en áreas mineras pertenece a las compañías mineras, no
hemos encontrado información que nos permita concluir que un derecho prevalece
sobre otros.
De acuerdo con información obtenida del CBM Report 48 , en los distintos yacimientos
de carbón se encuentran minas de carbón operacionales y la política del gobierno es
no permitir proyectos de GMC en aquellas áreas donde el carbón se encuentra a
menos de 300 metros de profundidad.
En aquellas áreas donde el carbón se
encuentra entre 300 y 1.200 metros de profundidad se permiten proyectos de GMC.
En vista de ello, las actividades de explotación de carbón podrían solaparse con
actividades de explotación de GMC entre los 300 y 1.200 metros de profundidad. En
estos casos pudieran existir conflictos sobre la propiedad de los derechos al GMC.
Sin embargo, con la tecnología minera actual en India y gracias a los grandes
proyectos de explotación de carbón a cielo abierto, pareciera poco probable que se
explote carbón a profundidades mayores de 800 metros en el futuro próximo. 49
b.
Interpretación de la regulación venezolana
Actualmente el marco legal en venezolano no regula la coexistencia o preeminencia
de estos recursos, pero tampoco existe una prohibición expresa para explotar varios
recursos naturales en una misma área. La tendencia pareciera ser, incluso, permitir
dicha explotación en conjunto.
Como vimos anteriormente, la Ley de Minas y su Reglamento establecen un derecho
de preferencia del titular de la concesión para la explotación de minerales no
estipulados en la concesión minera. Incluso establece la posibilidad de explotación
conjunta de varios minerales en la misma área por parte del Estado y del titular de la
concesión minera.
48
Supra nota 44.
49
Idem.
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Aspectos Legales y Regulatorios
Por otro lado, en los contratos para la creación de empresas mixtas dedicadas a la
explotación de petróleo bajo el marco de la Ley de Hidrocarburos se permite
expresamente la explotación del gas asociado y su venta a Petróleos de Venezuela,
S.A. (PDVSA). 50
c.
Recomendaciones
En vista de lo anterior, para que los proyectos de GMC puedan ser desarrollados en
el país es necesario que se dicten normas que permitan y faciliten la explotación
conjunta del carbón, el GMC y los otros hidrocarburos en una misma área.
IV.
Conclusiones
El GMC es una fuente de energía que es aprovechada en la actualidad por países
como Estados Unidos de América, Canadá, México, India, Rusia, Sur África, China y
Australia de forma exitosa.
En Venezuela, el aprovechamiento de GMC ayudaría a disminuir el déficit de gas,
estaría en consonancia con el principio básico de aprovechamiento eficiente de los
recursos naturales del país y sería una manera de incentivar a inversionistas
privados al incorporarlo dentro de las fuentes de ganancia de los distintos proyectos
energéticos.
Actualmente, existe un vacío legal en la regulación de la exploración y explotación de
GMC. Para poder incentivar el aprovechamiento de dicho recurso sólo haría falta
incorporarlo dentro del marco regulatorio vigente, mediante una modificación de la
Ley de Gas y el otorgamiento de competencias expresas al Ministerio de Energía y
Petróleo para otorgar permisos de exploración y explotación del recurso. Igualmente
sería necesario implementar políticas de coordinación con el Ministerio de Industrias
Básicas y Minería para evitar conflictos de competencia en la regulación y
fiscalización de dicha actividad.
50
Ver Acuerdo mediante el cual se aprueba la creación y funcionamiento del Contrato para las
Empresas Mixtas entre la Corporación Venezolana de Petróleo, S.A. y las Entidades Privadas,
reimpreso por error material en la Gaceta Oficial No.38.506, de fecha 23 de agosto de 2006.
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