amparo directo en revisión 797/2014. quejoso

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014.
QUEJOSO: **********
MINISTRO PONENTE: SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ.
SECRETARIO: MIGUEL ÁNGEL BURGUETE GARCÍA.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día .
Vo. Bo.
Ministro:
V I S T O S; y,
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Demanda de amparo. Por escrito presentado el diez
de junio de dos mil trece, en la Oficialía de Partes de los Juzgados de
lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, **********
en su carácter de **********, promovió juicio de amparo directo en
contra de las autoridades y por el acto que a continuación se indican:
Autoridades responsables:
Ordenadora: Sala Unitaria del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de Querétaro.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
Ejecutora: C. Juez Segundo de lo Contencioso Administrativo
del Estado de Querétaro.
Acto reclamado:
La resolución de diecisiete de mayo de dos mil trece, dictada por
la Sala Unitaria del H. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de Querétaro, dentro del recurso de revisión número
**********.
La parte quejosa señaló como derechos fundamentales violados
en su perjuicio los consagrados en los artículos 14, 16, 17 y 133 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, narró los
antecedentes del acto reclamado, señaló como tercero interesado a
**********, y expresó los conceptos de violación que estimó
pertinentes.
SEGUNDO. Trámite y resolución del amparo. Por acuerdo de
diecisiete de junio de dos mil trece, el Magistrado Presidente del
Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito, a quien por
razón de turno correspondió el conocimiento de la demanda de
amparo, la admitió a trámite registrándola con el número **********;
asimismo, tuvo como terceros interesados al Secretario de Gobierno
del Estado de Querétaro, al Gobernador del Estado de Querétaro y
**********.
Seguidos los trámites legales, en sesión de dieciséis de enero
de dos mil catorce, el Pleno de dicho órgano dictó sentencia, que
concluyó con los puntos resolutivos siguientes:
2
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
“PRIMERO. Por los motivos expuestos en el considerativo
precedente, se SOBRESEE en el juicio de amparo
promovido por el Director Jurídico y Consultivo de la
Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado
de Querétaro.
SEGUNDO. Se declara sin materia el amparo directo
adhesivo promovido por **********”.
TERCERO. Interposición de la revisión. Inconforme con ese
fallo, mediante escrito presentado el diez de abril de dos mil catorce
en la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales
Colegiados del Vigésimo Segundo Circuito, la parte quejosa interpuso
recurso de revisión.
Por auto de trece de febrero de dos mil catorce, el Magistrado
Presidente del Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo
Circuito, ordenó la remisión de los autos del juicio de amparo directo
**********, el escrito de expresión de agravios y las copias del mismo, a
la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
CUARTO. Trámite ante este Alto Tribunal y radicación. Por
acuerdo de cinco de marzo de dos mil catorce, el Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el recurso de revisión,
con reserva del estudio de importancia y trascendencia que en el
momento procesal oportuno se realizara, registrándolo con el número
797/2014. De igual manera, determinó radicar el presente asunto,
atendiendo a la materia en la que incide, en la Segunda Sala de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, turnándose los autos a la
ponencia del Ministro Sergio Armando Valls Hernández para la
formulación del proyecto de resolución respectivo.
3
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
QUINTO. Avocamiento. Por auto de once de marzo de dos mil
catorce, la Segunda Sala de este Alto Tribunal se avocó al
conocimiento del asunto.
El Agente del Ministerio Público de la Federación, adscrito a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, no formuló pedimento; y,
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del
presente recurso de revisión, conforme a lo dispuesto en los artículos
107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir del
tres de abril de dos mil trece; 11, fracción V, y 21, fracción III, de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 37 del Reglamento
Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, además,
conforme a lo previsto en los puntos Primero y Tercero del Acuerdo
General Plenario 5/2013; en virtud de que el recurso de revisión se
interpuso contra una sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de
Circuito en un juicio de amparo directo, resultando innecesaria la
intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. El recurso se
interpuso oportunamente, ya que la sentencia impugnada se notificó a
la quejosa por medio de oficio el viernes veinticuatro de enero de dos
mil catorce, como se aprecia en la foja 131 (ciento treinta y uno);
notificación que surtió efectos el mismo día de conformidad con el
artículo 31 de la Ley de Amparo, por lo que el plazo de diez días
4
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
establecido en el artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del día
hábil siguiente al en que surtió efectos la notificación, esto es del
lunes veintisiete de enero al martes once de febrero de dos mil
catorce, con exclusión de los días uno, dos, tres, ocho y nueve de
febrero, todos del citado año, por haber sido inhábiles, de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley de Amparo y 163 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y también el cinco
de febrero que si bien fue laborable, no corrieron términos.
Entonces, si el recurso de revisión se presentó el lunes diez de
febrero de dos mil catorce, ante la Oficina de Correspondencia Común
de los Tribunales Colegiados del Vigésimo Segundo Circuito, como
consta en la foja 4 (cuatro) del expediente, se concluye que la
interposición se efectuó dentro del referido plazo legal de diez días
hábiles.
La inconforme se encuentra legitimada para recurrir, ya que se
trata de la quejosa en el juicio de amparo, en la que se le negó la
protección constitucional solicitada.
TERCERO. Antecedentes. Previo al análisis de la procedencia
del presente recurso de revisión es necesario narrar los antecedentes
del caso:
1. **********, por escrito presentado el veintiocho de marzo de
dos mil doce, promovió demanda de amparo directo en contra de la
sentencia de veintiocho de febrero de ese año, dictada por el
Magistrado Supernumerario en funciones de titular de la Sala Unitaria
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Querétaro, dentro de los autos del recurso de revisión **********.
En este sentido, la aludida demanda de garantías fue admitida a
trámite por el Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo
Circuito mediante auto de Presidencia de dieciséis de mayo de dos mil
doce, formando el cuaderno de amparo número **********.
2. Posteriormente, en sesión plenaria celebrada el once de
octubre de dos mil doce1, el órgano de control en cita por unanimidad
de votos pronunció el fallo respectivo, concediendo el amparo
solicitado para efecto de que se dejara insubsistente la resolución
materia del reclamo y en su lugar se dictara otra, en la que tomando
en consideración lo ahí decidido se resolviera conforme a derecho.
3. En cumplimiento a la ejecutoria referida, la Sala Unitaria en
mención emitió la sentencia definitiva de nueve de noviembre de dos
mil doce, en contra de la cual nuevamente ********** promovió juicio de
amparo directo.
Así, el citado libelo de garantías fue admitido a trámite por el
Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito el dieciséis
de enero de dos mil trece, formando el cuaderno de amparo número
**********.
4. Luego, en sesión plenaria celebrada el tres de mayo
siguiente2, dicho Tribunal Colegiado emitió el fallo respectivo,
1
2
Fojas 138 a 223 del recurso de revisión.
Fojas 306 a 396 ídem.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
concediendo de nueva cuenta la protección constitucional solicitada
por el quejoso, para el efecto de que la responsable dejara
insubsistente el acto reclamado, y en su lugar emitiera otro en el que
reiterando las consideraciones que no se impugnaron, se pronunciara
sobre la norma aplicable para la resolución de la controversia
planteada por el impetrante.
5. En acatamiento al fallo protector referido, la autoridad
responsable, emitió sentencia con fecha diecisiete de mayo de dos mil
trece, en contra de la cual el Director Jurídico y Consultivo de la
Secretaría de Gobierno promovió el juicio de amparo directo **********
y en sesión de dieciséis de enero de la presente anualidad el Tercer
Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito resolvió:
“PRIMERO. Por los motivos expuestos en el considerativo
precedente, se SOBRESEE en el juicio de amparo
promovido por el Director Jurídico y Consultivo de la
Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado
de Querétaro.
SEGUNDO. Se declara sin materia el amparo directo
adhesivo promovido por **********”.
En la demanda de amparo, la quejosa hizo valer, en esencia, los
siguientes conceptos de violación:
o En el concepto de violación identificado como el primero
señaló que:
La resolución impugnada se basa en una legislación
inaplicable al caso, siendo que la ley que correctamente
7
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
debió aplicarse es la Ley de Transporte Público del Estado
de Querétaro publicada en el periódico oficial el cinco de
septiembre de dos mil tres, violentando así las garantías
de legalidad y exacta aplicación de la ley.
La ley aplicable no prevé que en materia de concesiones
la responsabilidad original corresponda al Estado.
No se incumple con las obligaciones “in vigilando” a cargo
de la autoridad, porque estas no se encontraban previstas
en la ley a la fecha en que ocurrieron los hechos y si la
autoridad las hubiera llevado a cabo, implicaría ejercer
atribuciones que no le habían sido conferidas.
Que mientras el servicio de transporte público no sea
prestado por el Estado, sino por el particular en forma
directa, el concesionario no pasa a formar parte de los
órganos de la Administración Pública, de ahí que sea falso
afirmar que la actuación de los concesionarios sea
imputable al Estado en forma directa.
Que constituya como lo estima la responsable, una
obligación
a
cargo
del
Estado,
la
vigilancia
del
cumplimiento del artículo 50, fracción VI de la Ley de
Transporte Público, sobre el grado de escolaridad que
deben
acreditar
quienes
se
desempeñan
como
conductores de transporte público, pues dicha disposición
no se encontraba prevista en el ordenamiento legal
cuando acontecieron los hechos.
8
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
o En el concepto de violación señalado como segundo
asevera que:
Cuando el servicio de transporte público no es prestado
por el Estado sino por el particular en forma directa, éste
no pasa a formar parte de los órganos de la Administración
Pública.
Es absurdo sostener que el Estado debe responder por los
daños causados por los concesionarios, ya que el otorgar
una concesión no puede ser considerado como un factor o
condición determinante para la causación del daño y que
por ende, se le atribuya responsabilidad directa al Estado.
Que el Estado responda por los daños causados por los
concesionarios equivale a sostener que “causa de la causa
es causa de lo causado”.
La consideración que sostuvo el Tribunal Colegiado de
mérito para sobreseer el amparo solicitado, es en lo medular, la
siguiente:
Es improcedente el juicio de amparo promovido por el
Director Jurídico y Consultivo de la Secretaría de Gobierno del
Estado de Querétaro, Querétaro, en virtud de que quien ocurre al
amparo no lo hace derivado de una relación surgida entre
particulares, sino como autoridad, de acuerdo al artículo 62 de la
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
Ley de Amparo y la tesis jurisprudencial número 9403, pues la
persona moral oficial que promueve en calidad de quejosa, no
acude en defensa de su patrimonio ni en función de una relación
subyacente en plano de igualdad en relación con el tercero
perjudicado, sino en un plano de supra-subordinación o de
ejercicio de imperio y si bien en la sentencia reclamada se
impone una condena por responsabilidad patrimonial, esta tiene
su origen justamente en una actividad pública irregular, lo que
confirma la improcedencia de la acción constitucional intentada.
11. En contra de la anterior determinación, la quejosa interpuso
el presente recurso de revisión en el cual hizo valer, en síntesis, los
siguientes agravios:
 Lo resuelto por el A quo está sustentado en el artículo 7°.
de la Ley de Amparo, que establece las condiciones que
deben cumplirse para que las personas morales oficiales
puedan promover Juicio de Amparo; sin embargo, dicha
determinación es inconstitucional, dado que violenta los
principios constitucionales de tutela efectiva y equidad
procesal.
 Los entes públicos del Estado actúan como particulares
dentro del Juicio Contencioso Administrativo, situándose
en el mismo plano que el particular, pues la autonomía de
los Tribunales Contencioso Administrativos los erige como
3
Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de los años de 1917-1988, página número
1538.
10
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
un ente superior que determina la manera como deberá
actuar la autoridad; lo cual es contrario a lo sostenido por
los Tribunales Federales y esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en el sentido que las autoridades
demandadas no se liberan de su potestad de imperio.
 El artículo 7°. de la Ley de Amparo es inconstitucional
porque impide a las Entidades Públicas el acceso al juicio
de amparo, violando así el principio de equidad procesal y
tutela judicial efectiva, pues no es viable considerar a las
autoridades públicas como entes plenamente dotados de
imperio cuando se sujetan a la potestad de un órgano
jurisdiccional.
 El artículo 7°.de la Ley de Amparo limita el acceso a la
justicia de las autoridades para defender los actos que
pueden vulnerar el patrimonio del Estado.
 Al limitarse el acceso a las entidades del Estado al Juicio
de Amparo se violentan los derechos procesales que le
asisten, especialmente el de impartición de justicia.
CUARTO. Estudio de la procedencia del recurso de
revisión. La naturaleza jurídica del amparo directo en revisión exige
que, antes de examinar la cuestión de fondo planteada en el recurso,
se verifique si se cumplen, o no, los requisitos de procedencia de
dicho medio de impugnación.
Los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo
11
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
vigente; 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, establecen:
“Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo
103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en
materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que
determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases
siguientes:
(…)
IX. En materia de amparo directo procede el recurso de
revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la
constitucionalidad de normas generales, establezcan la
interpretación directa de un precepto de esta Constitución
u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren
sido planteadas, siempre que fijen un criterio de
importancia y trascendencia, según lo disponga la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento
de los acuerdos generales del Pleno. La materia del
recurso se limitará a la decisión de las cuestiones
propiamente constitucionales, sin poder comprender otras;
(…)”.
“Artículo 81. Procede el recurso de revisión:
(…)
II. En amparo directo, en contra de las sentencias que
resuelvan sobre la inconstitucionalidad de normas
generales que establezcan la interpretación directa de un
precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los
tratados internacionales de los que el Estado Mexicano
sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando
hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de
importancia y trascendencia, según lo disponga la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento
de acuerdos generales del Pleno. --- La materia del
recurso se limitará a la decisión de las cuestiones
propiamente constitucionales, sin poder comprender
otras”.
“Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá
funcionando en Pleno:
12
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
(…)
III. Del recurso de revisión contra sentencias que en
amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de
circuito,
cuando
habiéndose
impugnado
la
inconstitucionalidad de una ley federal, local, del Distrito
Federal o de un tratado internacional, o cuando en los
conceptos de violación se haya planteado la interpretación
directa de un precepto de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, dichas sentencias decidan u
omitan decidir sobre tales materias, debiendo limitarse en
estos casos la materia del recurso a la decisión de las
cuestiones propiamente constitucionales; (…)”.
“Artículo 21. Corresponde conocer a las Salas:
(…)
III. Del recurso de revisión contra sentencias que en
amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de
circuito:
a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de
un reglamento federal expedido por el Presidente de la
República, o de reglamentos expedidos por el gobernador
de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, o en los
conceptos de violación se haya planteado la interpretación
directa de un precepto de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya
decidido o se omita decidir sobre la misma
inconstitucionalidad o interpretación constitucional; y (…)”.
De una interpretación sistemática de las normas jurídicas
transcritas, se desprende que para la procedencia de un recurso de
revisión en amparo directo, es indispensable que se verifiquen los
siguientes requisitos:
1. Que el escrito u oficio de expresión de agravios esté firmado.
2. Que el recurso esté interpuesto oportunamente.
3. Que el promovente tenga legitimación procesal.
13
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
4. Que en la sentencia exista un pronunciamiento sobre la
constitucionalidad de leyes o la interpretación directa de un precepto
de la Constitución, o bien, que en dicha sentencia se haya omitido el
estudio de tales cuestiones, cuando se hubiesen planteado en la
demanda de amparo; y
5. Que conforme al Acuerdo 5/1999, emitido por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, se reúna el requisito de
importancia y trascendencia.
Sobre el tema, resulta aplicable la jurisprudencia 149/20074,
aprobada por esta Segunda Sala, cuyo rubro, texto y datos de
localización son los siguientes:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA
SU PROCEDENCIA. Del artículo 107, fracción IX, de la
Constitución Federal, y del Acuerdo 5/1999, emitido por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en
ejercicio de la facultad conferida por el artículo 94, séptimo
párrafo, constitucional, así como de los artículos 10,
fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, se advierte que al
analizarse la procedencia del recurso de revisión en
amparo directo debe verificarse, en principio: 1) la
existencia de la firma en el escrito u oficio de expresión de
agravios; 2) la oportunidad del recurso; 3) la legitimación
procesal del promovente; 4) si existió en la sentencia un
pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley o la
interpretación directa de un precepto de la Constitución, o
bien, si en dicha sentencia se omitió el estudio de las
cuestiones mencionadas, cuando se hubieren planteado
en la demanda de amparo; y, 5) si conforme al Acuerdo
4
Registro: 171,625. Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta. Materia (s): Común. Tomo: XXVI, agosto de 2007. Tesis 2a./J. 149/2007. página 615.
14
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
referido se reúne el requisito de importancia y
trascendencia. Así, conforme a la técnica del amparo basta
que no se reúna uno de ellos para que sea improcedente,
en cuyo supuesto será innecesario estudiar si se cumplen
los restantes”.
El presente recurso de revisión cumple con los requisitos de
procedencia señalados con los números 1, 2 y 3, toda vez que en las
fojas dos a treinta y siete del toca en que se actúa, está agregado el
escrito de expresión de agravios firmado por parte legítima (**********),
el cual,
como se vio en líneas
precedentes,
se presentó
oportunamente.
Ahora bien, en el caso no se cumple con el diverso requisito de
procedencia consistente en que la sentencia recurrida contenga un
pronunciamiento sobre constitucionalidad de leyes o de interpretación
directa de algún precepto de la Constitución Federal; sin embargo, el
recurso de revisión se califica como procedente en atención al criterio
fijado por el Tribunal Pleno al resolver por unanimidad de votos, el
recurso de reclamación **********, en sesión de veintiséis de enero de
dos mil doce, bajo la Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna
Ramos, en el que sostuvo que a través de los recursos previstos en la
Ley de Amparo, las partes están legitimadas para plantear la
inconstitucionalidad de las disposiciones de ese ordenamiento que
regulan la actuación de los órganos jurisdiccionales que conocen del
juicio de garantías, por lo que procede el análisis de los agravios en
los que se aduzca la inconstitucionalidad de dicho ordenamiento.
En el caso, en el capítulo de procedencia del recurso de revisión
la recurrente plantea que la materia de dicho medio de impugnación
15
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
es la constitucionalidad del artículo 7° de la Ley de Amparo, derivada
de la interpretación que el Tribunal Colegiado realizó respecto de esa
disposición para sobreseer en el juicio de amparo; y si bien en los
agravios el planteamiento de constitucionalidad lo hace depender
exclusivamente de la interpretación referida, también lo es que esta
Segunda Sala ha emitido criterio en el sentido de que dentro de las
cuestiones propiamente constitucionales materia del recurso de
revisión en amparo directo, se encuentra la interpretación de la ley
realizada por el Tribunal Colegiado de Circuito al resolver cuestiones
de legalidad; criterio sustentado al conocer del amparo directo en
revisión **********, en sesión de once de junio de dos mil doce, por
unanimidad de votos y bajo la Ponencia del Ministro José Fernando
Franco González Salas, ejecutoria de la que derivó la
tesis 2a.
IX/20135, cuyo rubro y texto, indican:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DENTRO DE LAS
CUESTIONES
PROPIAMENTE
CONSTITUCIONALES
MATERIA DE ESTE RECURSO SE ENCUENTRA LA
INTERPRETACIÓN DE LA LEY REALIZADA POR LA
AUTORIDAD
RESPONSABLE
O
EL
TRIBUNAL
COLEGIADO DE CIRCUITO, AL RESOLVER CUESTIONES
DE LEGALIDAD (ABANDONO DE LA JURISPRUDENCIA
2a./J. 107/2006). Una nueva reflexión conduce a esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
a abandonar el criterio sustentado en la jurisprudencia 2a./J.
107/2006, de rubro: ‘REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LA
INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY NO PUEDE
DERIVAR DE LA INTERPRETACIÓN REALIZADA POR LA
AUTORIDAD
RESPONSABLE
O
EL
TRIBUNAL
COLEGIADO DE CIRCUITO, AL RESOLVER CUESTIONES
DE LEGALIDAD.’, para concluir que la circunstancia de que
con base en el artículo 107 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal sea el máximo
5
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Segunda Sala, Tesis Aislada,
Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 2, tesis 2a. IX/2013 (10a.), página 1167, Número de registro
IUS 2’002,905.
16
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
intérprete de la Constitución General de la República, no
implica que tenga alguna vinculación con la interpretación
realizada por los órganos del Estado, incluidos los tribunales
ordinarios y los de amparo, lo cual constituye el fundamento
constitucional para determinar en última instancia sobre la
constitucionalidad o no de la disposición jurídica objeto de
control. Desde esa perspectiva, los pronunciamientos de esta
naturaleza encuentran especial sentido en la labor
jurisdiccional unificadora de la Suprema Corte de Justicia,
destacando al respecto, que dentro de las cuestiones
propiamente constitucionales que son materia del recurso de
revisión en amparo directo se encuentra la relativa a la
interpretación de la norma general cuya constitucionalidad se
impugna, ya que para determinar si ésta es o no contraria a
la Constitución, es preciso que previamente se conozca el
significado de dicha norma”.
En conclusión, esta Segunda Sala considera que el recurso de
revisión es procedente, así como el estudio de la interpretación de la
norma combatidas de la Ley de Amparo, en virtud de que el artículo 7°
de esa Ley se aplicó en la resolución recurrida y dicha interpretación y
aplicación trascendió al sentido de la decisión adoptada, pues con
base en esas disposiciones el Tribunal Colegiado determinó
sobreseer en el juicio.
Cobra aplicación la tesis 2a. XXVI/2014 (10a.)6, emitida por esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo
rubro y texto son:
“AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. PROCEDE CUANDO
SE IMPUGNE LA CONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN
PRECEPTO DE LA LEY DE AMPARO APLICADO EN LA
SENTENCIA RECURRIDA Y QUE TRASCIENDA AL
6
Registro: 2’005,890. Época: Décima Época. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Aislada.
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, marzo de 2014, Tomo: I;
Materia(s): Común. Tesis: 2a. XXVI/2014 (10a.). página: 1077.
17
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
SENTIDO DE LA DECISIÓN ADOPTADA. El Tribunal en
Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al
resolver el recurso de reclamación 130/2011, sostuvo que a
través de los recursos previstos en la Ley de Amparo, las
partes están legitimadas para impugnar la constitucionalidad
de las disposiciones de ese ordenamiento que regulan la
actuación de los órganos jurisdiccionales que conocen del
juicio de amparo, por lo que procede el análisis de los
agravios en los que se aduzca ese planteamiento. En
consecuencia, cuando en los agravios del recurso de revisión
se combata la constitucionalidad de algún precepto de la Ley
de Amparo aplicado en la sentencia recurrida, y trascienda al
sentido de la decisión adoptada, se actualiza un supuesto
excepcional de procedencia de ese medio de impugnación”.
QUINTO. Estudio de fondo. El único agravio de la recurrente
en el que alega la inconstitucionalidad del artículo 7° de la Ley de
Amparo, es infundado de acuerdo a las siguientes consideraciones.
La recurrente impugna la constitucionalidad del artículo 7° de la
Ley de Amparo, por estimar, en términos generales, que dicho
numeral vulnera en su perjuicio el artículo 17 constitucional al
impedirle acudir al juicio de amparo para que se revise la legalidad de
una resolución dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Estado de Querétaro; resolución que no tiene relación alguna con los
intereses patrimoniales de dicha persona moral oficial ya que acudió
al juicio de nulidad en defensa de la resolución de trece de octubre de
dos mil ocho, dictada en el expediente 954/2008, notificada al actor
por oficio SG-04-03-03 por el que se dio respuesta al gobernado a la
solicitud de reparación de daño de cuatro de marzo de dos mil ocho.
A juicio de la recurrente, el presente juicio de amparo debe
estimarse procedente, pues la resolución que ahora reclama se emitió
dentro de un procedimiento jurisdiccional en el que estableció una
18
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
relación de igualdad con el particular involucrado, ya que ambos se
sometieron a la decisión de la autoridad jurisdiccional, y el juzgador,
como piedra angular, debe mantener el equilibrio entre las partes.
Ahora bien, para analizar la constitucionalidad del artículo 7° de
la Ley de Amparo, es importante considerar, en primer lugar, que de
conformidad con el artículo 103 de nuestra Constitución General, el
juicio de amparo tiene por único objeto proteger los derechos
fundamentales
reconocidos
en
la
Constitución
y
Tratados
Internacionales, en contra de los actos de autoridad7.
Por su parte, el artículo 107 constitucional establece que la
procedencia del juicio de amparo requiere solicitud de parte
agraviada8, lo que implica que el promovente del juicio deberá ser
titular de algún derecho fundamental que se estime vulnerado
por el acto de autoridad.
A grandes rasgos, de nuestro texto constitucional se desprende
que el juicio de amparo es un medio de protección de los derechos
fundamentales frente a los actos de autoridad. Lo anterior se explica
ya que históricamente estos derechos han sido sancionados en las
7
Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite
I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos
reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los
tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;
8
Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción
de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley
reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter
quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que
alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se
afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al
orden jurídico.
Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del
trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera
personal y directa;
19
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diversas cartas constitucionales como resultado de luchas o
revoluciones que, en diferentes momentos, han rasgado el velo de
normalidad y naturalidad que ocultaba una opresión o discriminación
precedente. Estos derechos han sido siempre conquistados como
otras tantas formas de tutela en defensa de los sujetos más débiles,
contra la ley del más fuerte que regía en su ausencia9. Así, los
derechos fundamentales nacen como derechos contra el Estado, es
decir, contra los poderes públicos aunque sean democráticos o de
mayoría10.
Ahora bien, el artículo 7° de la Ley de Amparo vigente, cuya
constitucionalidad se cuestiona por la recurrente, establece que:
“Artículo 7o. La Federación, los Estados, el Distrito
Federal, los municipios o cualquier persona moral pública
podrán solicitar amparo por conducto de los servidores
públicos o representantes que señalen las disposiciones
aplicables, cuando la norma general, un acto u omisión los
afecten en su patrimonio respecto de relaciones jurídicas
en las que se encuentren en un plano de igualdad con los
particulares.
Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar
las garantías que en esta Ley se exige a las partes.
De la lectura del artículo anterior, se desprende que para el
legislador, las autoridades únicamente pueden solicitar el
amparo y protección de la Justicia Federal por excepción,
cuando se trate de defender sus intereses patrimoniales.
9
Luigi Ferrajoli, Análisis de un problema: cuatro significados de la pregunta <<¿qué son los
derechos fundamentales?>> en Los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid,
España, Editorial Trotta, cuarta edición, p. 363.
10
Luigi Ferrajoli, Derechos Fundamentales en Los fundamentos de los derechos fundamentales,
Madrid, España, Editorial Trotta, cuarta edición, p. 38.
20
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que
por intereses patrimoniales de las personas morales oficiales se debe
entender los derechos privados de éstas, esto es, cuando actúen en
relaciones de coordinación con los particulares como si fueran
personas de derecho privado.
En efecto, este Alto Tribunal ha distinguido entre los actos que
realizan los órganos del Estado como entidad soberana, esto es, en
un nivel de supraordinación, por medio de dictados imperativos cuya
observancia es obligatoria, de los actos que realizan en un nivel de
coordinación con los particulares, sin atributos de autoridad.
La razón de ser de dicha distinción radica en la naturaleza del
juicio de amparo, como medio de control del poder público a favor de
los gobernados, por lo que no puede el propio poder público acudir al
amparo para defender la legalidad de actos de autoridad.
En cambio, los órganos del Estado sí están legitimados para
promover juicio de amparo en contra de la sentencia definitiva que
resuelve una acción civil, ejercida por alguno de ellos para reclamar
prestaciones de carácter patrimonial que corresponden al erario
público, pues en esta hipótesis se colman los requisitos de
legitimación que establece el indicado artículo 7º.
De la interpretación de este artículo se puede observar que a
pesar de que las personas morales de derecho público no son
titulares
de
derechos
fundamentales,
el
legislador
consideró
conveniente que en los casos en que éstas actúen como personas
morales de derecho privado puedan promover juicio de amparo. Esto
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
se explica, porque en estos casos el Estado no actúa con potestad,
sino que se relaciona en un plano de igualdad con los particulares, por
lo que el legislador recurre a una ficción y le otorga los mismos
derechos a las personas morales oficiales que a las personas de
derecho privado.
Ahora bien, en el caso que nos ocupa, la autoridad recurrente
alega que el acto reclamado se emitió dentro de un procedimiento
jurisdiccional en el que participó en un plano de igualdad respecto del
particular, pues ambos se subordinaron a una entidad superior, en la
especie, al Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de
Querétaro.
Esto es, para la recurrente, la igualdad procesal que se observó
en un procedimiento jurisdiccional, le da un carácter de particular y
como tal, la titularidad de derechos fundamentales susceptibles de ser
vulnerados y cuya tutela debe permitirse a través del juicio de amparo
que nos ocupa.
Sin embargo, esta Sala estima que no asiste razón a la
autoridad recurrente, en cuanto estima que en el caso concreto el
Estado se apartó de su función de autoridad y estableció una relación
de igualdad con el particular, ya que la igualdad procesal, a la que
alude, se trata de un principio de la teoría general del proceso que
otorga a las partes las mismas oportunidades de participación dentro
de un procedimiento, pero dicho postulado de ninguna manera elimina
la potestad de la autoridad involucrada. Esto es así ya que la igualdad
de la que habla la recurrente es una igualdad de tipo procesal,
únicamente. Mientras que la igualdad que se requiere para que una
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
autoridad pueda promover juicio se trata de una igualdad en la que no
haya relación de suprasubordinación.
Asimismo, la igualdad procesal a la que alude la autoridad,
tampoco da cabida a su pretensión para sustentar la legalidad de su
acto. Esto es, lo que delimita, la procedencia del juicio de amparo, no
es la participación que se tenga dentro de un procedimiento, sino la
pretensión que se relaciona con el mismo; y dicha pretensión
necesariamente debe ser la tutela de derechos fundamentales y no la
defensa de un acto emitido dentro de las funciones públicas
encomendadas, como lo es la legalidad del oficio impugnado por el
particular ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de
Querétaro. De ahí lo infundado del argumento de la recurrente.
Por todo lo anterior, si la participación en un procedimiento
ordinario no le quita a la recurrente el carácter de autoridad, ni permite
una ficción legal que la reconozca en un plano de igualdad efectiva
respecto al particular involucrado, el artículo 7° de la Ley de Amparo al
impedir que promuevan juicio de amparo las personas morales
oficiales cuando actúen en su carácter de autoridades, es congruente
con los principios constitucionales en materia de amparo.
Lo anterior, ya que tal y como ha quedado demostrado, el juicio
de amparo tiene por objeto la protección de derechos fundamentales
cuya titularidad descansa en los particulares, y no un juicio que
permita a la autoridad solicitar el resguardo de un acto emitido en el
desempeño de su función pública, pues ello sería tanto como aceptar
que el Estado es sujeto de derechos fundamentales, lo cual es
absolutamente contrario al origen y teleología de los derechos.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 797/2014
Además, la estructura de los derechos fundamentales implica
que el Estado es el único garante de los mismos, es decir, aunque
todas las personas están obligadas a respetarlos, el Estado debe
asegurar el ejercicio del derecho cuando el titular no puede hacerlo
por sí mismo11. Dicha obligación del Estado es tan importante, que
nuestra Constitución en su artículo primero, obliga a todas las
autoridades
del Estado Mexicano a garantizar los
derechos
fundamentales12, y es imposible pensar que el Estado puede ser
garante y sujeto de derechos fundamentales.
Es por ello que el artículo 7° de la Ley de Amparo solamente
contempla un caso de excepción para que las autoridades puedan
acudir al amparo como quejosos, y dicha excepción es acorde a los
principios constitucionales que rigen al juicio constitucional.
Por todo lo anterior, no asiste razón a la recurrente en cuanto
afirma que el artículo 7° de la Ley de Amparo vulnera el artículo 17
Constitucional, al impedir que la autoridad acuda a un tribunal del
fuero federal para que éste revise en su favor, una sentencia dictada
por un órgano jurisdiccional del fuero común; ello, en virtud de que en
el caso que nos ocupa, la recurrente no actuó en un plano de igualdad
que le permita argumentar violación a derechos fundamentales.
11
Victor Abramovich y Chirstian Courtis, El umbral de la ciudadanía : el significado de los derechos
sociales en el estado social constitucional, Buenos Aires, Argentina, Del Puerto, p. 26.
12
Artículo 1°. […] Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación
de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los
principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el
Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos,
en los términos que establezca la ley
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Cobra aplicación por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 92/201013,
emitida por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, cuyo rubro y texto, son los siguientes:
“PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE
LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER AMPARO DIRECTO
CONTRA LA SENTENCIA DE UN JUICIO DE NULIDAD
QUE DECLARA LA VALIDEZ DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS DE EJECUCIÓN TENDENTES A
HACER EFECTIVA UNA MULTA IMPUESTA A UN
FUNCIONARIO PÚBLICO. Las garantías individuales, en
esencia, constituyen restricciones al poder público que
salvaguardan los derechos fundamentales del individuo, de
ahí que el Estado -que actúa a través de las autoridades
correspondientes- no goza de aquéllas y, por lo mismo, por
regla general no puede promover juicio de garantías, siendo
la única excepción la establecida en el artículo 9o. de la Ley
de Amparo, conforme a la cual las personas morales oficiales
pueden promover juicio de garantías cuando el acto o ley
reclamado afecte sus intereses patrimoniales. En
congruencia con lo anterior, si una persona moral oficial
promueve amparo directo contra la sentencia de un juicio de
nulidad que declara la validez de los actos administrativos de
ejecución tendentes a hacer efectiva una multa impuesta a
un funcionario público, es claro que carece de legitimación al
no actualizarse el referido supuesto de excepción, porque el
importe de la multa deberá cubrirlo la persona física a quien
se le impuso, es decir, ésta deberá pagarlo con su propio
peculio y no con el presupuesto asignado a la dependencia
de gobierno de que se trate, por lo que no se afecta el
patrimonio de ésta y, por ende, el juicio de amparo
promovido en su nombre es improcedente.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, esta Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:
13
Época: Novena Época; Registro: 164276: Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis:
Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXII, julio de
2010; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 92/2010; página: 292.
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PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se
confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. Se sobresee en el juicio de amparo promovido por
el Director Jurídico y Consultivo de la Secretaría de Gobierno del
Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro, contra los actos de las
autoridades precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución, vuelvan
los autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el
toca como asunto concluido.
26