1 DR. LADISLAO ADRIÁN REYES BARRAGÁN Profesor-investigador de tiempo completo. Universidad Autónoma del Estado de Morelos. Tel. 012434360087 y cel. 015513434745 Correo: lreyes@correo.ajusco.upn.mx y ladislao.reyes@buzon.uaem.mx UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DEL ESTADO DE MORELOS FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES TEMA EL SISTEMA FINANCIERO EN EL MARCO DEL ESTADO DE DERECHO DOCTOR LADISLAO ADRIÁN REYES BARRAGÁN CUERNAVACA, Estado de Morelos 2 EL SISTEMA FINANCIERO EN EL MARCO DEL ESTADO DE DERECHO Introducción Los Estados Unidos Mexicanos y el sistema financiero El sistema financiero y el Estado de Derecho Derecho financiero Mexicano y el marco constitucional La inseguridad jurídica del marco legal. Ley para Regular las Agrupaciones Financieras Ley de Instituciones de Crédito La seguridad jurídica y las sanciones penales. Conclusión Bibliografía. Introducción El trabajo pretende poner de relieve la importancia de simplificar la extensa normatividad financiera, restringir en lo mínimo la discrecionalidad de los entes que controlan el sistema financiero y resaltar que las penalidades son irrisorias en este rubro. Para ello, se presenta una parte teórica del Estado de Derecho en relación al sistema financiero. En este segmento se intenta poner de realce algunos elementos que debe tener un gobierno para que los inversionistas tengan confianza para traer su capital al país. Se analizan la división de poderes, los derechos humanos, la seguridad pública y la seguridad jurídica. La seguridad jurídica es el eje artículador para demostrar que ningún inversionista arriesga su capital donde las leyes están sujetas a la discrecionalidad del gobierno. En otro apartado, se analizan las normas constitucionales que rigen el sistema financiero y la importancia de conocerlas por parte de los inversionistas extranjeros o mexicanos, con el fin de saber los límites de inversión y también hasta donde se pueden expandir. Siguiendo la secuencia, en el trabajo se examinan dos normas (Ley para Regular las Agrupaciones Financieras y Ley de Instituciones de Crédito) que rigen el sistema financiero, se trascriben algunos artículos para aportar pruebas de la inseguridad jurídica que existe en tales normas. 3 Por último, se propone aumentar las penalidades de los delitos cometidos en el sistema financiero o en todo caso uniformar dichas penalidades con la de otros países que tengan suscritos tratados de libre comercio con los Estados Unidos Mexicanos. Los Estados Unidos Mexicanos y el sistema financiero En los Estados Unidos Mexicanos el gobierno federal o las entidades intentan facilitar los trámites para que los inversionistas extranjeros o mexicanos establezcan servicios o industrias. Sin embargo, las grandes inversiones son escasas y esas pocas inversiones de capital se encuentran en incertidumbre legal. Un ejemplo de ello, son los contratos múltiples que firmo Petróleos Mexicanos. Las concesiones para producir electricidad (Proyectos de inversión con impacto diferido en el registro de gasto), los permisos hoteleros a la industria internacional en costas reservadas para mexicanos y otras inversiones en otros rubros que se encuentran en la inseguridad legal. Para regular el sistema financiero existen más de treinta y dos leyes y diversos tratados de libre comercio1. Incluso se puede decir que tal dispersión provoca incertidumbre en los inversionistas extranjeros y mexicanos. En la actualidad los diversos ordenamientos legales que regulan la actividad del sistema financiero mexicano son: Código Civil Federal (CCF), Código Civil para el Distrito Federal, Código de Comercio, Código de procedimientos Civiles para el Distrito Federal, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley de Ahorro y Crédito popular, Ley de Amparo, Ley de Concursos Mercantiles, Ley de instituciones de Crédito, Ley de inversión Extranjera, Ley de Protección al Ahorro Bancario, Ley de Protección y Defensa al Usuario se servicios financieros, Ley de Quiebras y suspensión de pagos, Ley de sociedades de inversión, Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de valores, Ley del Banco de México, Ley del impuesto sobre la renta, ley del mercado de valores, ley del sistema de ahorro para el retiro, ley federal de entidades paraestatales, Ley Federal de los trabajadores al Servicio del Estado, Ley federal de Responsabilidades de los servidores Públicos, Ley Federal de Instituciones de Fianzas, Ley General de Instituciones y sociedades mutualistas de Seguros, Ley General de Organizaciones y actividades auxiliares de crédito, Ley General de Títulos y operaciones de Crédito, Ley General para regular sociedades de información crediticia, Ley orgánica de la Administración Pública Federal, Ley orgánica del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, Ley para Regular las agrupaciones Financieras y Ley sobre el contrato de Seguro. 1 Véase mas ampliamente, Edgar Ortiz, “Mercados de capital y el desarrollo e integración financiera de México”, Integración Financiera y TLC: Retos y perspectivas, (Coords) Edgar Ortiz et. al. México, FCE, 1995, pp. 33s 4 Todos los ordenamientos enumerados son actos jurídicos que pueden intentar resumirse en: Operaciones y servicios bancarios que reciben dinero y otorgan crédito y demás servicios que ofrece al público; las operaciones bursátiles que intenta regular el mercado de valores, de correduría y administración financiera; las operaciones de riesgo como son los seguros y las fianzas y las operaciones de intermediarios como son los almacenes generales de depósito, las arredandoras financieras y las sociedades de ahorro y crédito, las empresas de factoraje financiero y las casas de cambio autorizadas para celebrar operaciones de compra y venta de divisas.2 Dichas leyes, en muchos casos, no se ajustan teóricamente a un Estado de Derecho. El sistema financiero y el Estado de Derecho Para que dichos ordenamientos del sistema financiero se encuentren el supuesto de la seguridad jurídica, es necesario que contengan elementos de un Estado de Derecho para darle certidumbre a las inversiones de capital. Pero, ¿que es esta categoría jurídica que continuamente se escribe o habla? El Estado de Derecho no es sólo un sistema que se rige por un código jurídico.3 El Estado de Derecho basa su peculiaridad en la instauración de una constitución básica, escrita o consuetudinaria como la establecida en Inglaterra, legitimada y legalizada por la sociedad de forma democrática, en la que se plasma un catálogo de derechos humanos4 que debe respetar el Poder Público, dando seguridad jurídica y pública al ciudadano. Todo sistema financiero en referencia al Estado de Derecho debe basarse en la libertad que se traduce en la libertad personal, la propiedad privada, libertad de contratación, libertad de industria y comercio, libertad de imprenta y de libre tránsito. El Estado de Derecho es un ente controlado orgánica y jurídicamente al servicio de la sociedad; establece previa y constitucionalmente5 los procesos jurídicos, de servicios o jurisdiccionales, y tiene como principio la protección del sistema financiero contra el abuso del Poder Público. El Estado de Derecho en una aproximación al sistema financiero6, protege en principio la libertad ilimitada del individuo, siempre y cuando no se perjudique la libertad o derechos de terceros. En sentido contrario, la facultad del Estado para invalidarla está limitada por un sistema de competencias circunscritas en la 2 Fernando Hegewisch Díaz Infante, Derecho Financiero Mexicano, México, Porrúa, 2004. p.10 ss. Omar, Guerrero, La Secretaría de Justicia y el Estado de Derecho en México, México, UNAM/IIJ, 1997, p. 12.9 4 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa, 1998, art. 1 al 24. 5 Ibíd., Art.14. 6 Sergio Francisco de la Garza, Derecho Financiero Mexicano, México, Porrúa, 2003. p. 7. 3 5 Constitución.7 Así, se instauran una competencia legislativa, judicial y ejecutiva para ejercer el Poder Público. Esta división del Poder Público crea los contrapesos esenciales para evitar los históricos abusos que ejercía el monarca; por ello, los derechos humanos y la división de poderes8 son algunos de los elementos esenciales del Estado de Derecho. En un Estado de Derecho, el gobierno9 (Poder Público) comprende o está constituido por el Poder Constituyente10, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo; por tanto, el gobierno no es sólo el Poder Ejecutivo como se suele identificar a esta fracción del poder, es la suma de todos los elementos que constituyen el Poder Público. Para su funcionamiento, cada poder está dotado de una administración que tiene como finalidad servir al público. Los cuatro poderes tienen atribuciones administrativas autorizadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano;11 “Ahora 7 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa, 1998, Art. 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar. 8Montesquieu, Del espíritu de las leyes, México, Porrúa, 1982, p. 104. “En cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil. En virtud del primero, el príncipe o jefe del Estado hace leyes transitorias o definitivas, o deroga las existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este último poder judicial, y al otro poder ejecutivo del Estado”. 9 Estas precisiones parten desde los problemas de definición entre Estado y sociedad, política y Administración que plantea el Dr. Omar Guerrero, La Administración Pública del Estado Capitalista, España, Fontamara, 1981, pp. 36 y 67. Particularmente de las definiciones que realiza uno de los estudiosos de la Administración Pública Europea clásica, León Cortiñas Peláez, en el “Estudio Preliminar” que hace a la obra de Omar Guerrero, La Teoría de la Administración Pública, México, Harla, 1986, p. xl. En la cual dice: “En un intento por superar las confusiones terminológicas tan frecuentes entre los cultivadores de la ciencia de la administración y del derecho administrativo, parece importante contribuir previamente aquí a un deslinde, lo más preciso posible. De ciertas nociones capitales. En este sentido, séanos permitido hacer referencia a los conceptos de función del Poder Público, de Poder del Estado, de facultad y de cometidos del Poder Público”. Términos que en sentido amplio trata en su libro Omar Guerrero, La Secretaría de Justicia y el Estado de derecho, México, UNAM, 1996, pp. 11-15, en el Capítulo Primero, Administración Pública y Administración de Justicia. I. El Estado de Derecho”. Es pues, a partir de León Cortiñas Peláez y Omar Guerrero el intento por definir lo que es el Estado, el Estado de Derecho, Poder Público (Gobierno = Poder Constituyente, Poder Legislativo, Poder Judicial y Poder Ejecutivo). Para poder estudiar y enmarcar el Consejo de Menores. 10 Escasamente estudiado, el Poder Constituyente funciona cuando se realizan reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta constituida por la legislatura Federal y las legislaturas locales. Al respecto, establece el “artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas” 11 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa, 1998, p. 80, Artículo 90. 6 bien, las funciones del Poder Público están precisamente atribuidas, en su ejercicio predominante, a un específico Poder Público: la función constituyente al Poder Constituyente, la función legislativa al Poder Legislativo, la función jurisdiccional al Poder Judicial y la función administrativa al Poder Ejecutivo. De donde, y para los efectos de la administración financiera, el Poder Ejecutivo es el titular de principio de la función administrativa.”12 En el Estado de Derecho, la función administrativa esta dominada por el imperio de ley. “Sólo un Estado en el que toda la actividad administrativa, sobre todo la policía, se encuentra colocada a reserva y bajo la preeminencia de la ley, y sólo a base de ésta sean admisible las injerencias en la esfera de libertad del individuo, se llama, pues, Estado de Derecho. El principio de la legalidad pasa a ser la nota característica”.13 En ese sentido, la Administración Pública se circunscribe a un previo funcionamiento calculable, según normas fijadas con anterioridad, que no tienen aplicación retroactiva,14 y cuya extralimitación ante los particulares puede poner el afectado en movimiento un procedimiento judicial o el Juicio de Amparo. A pesar de lo 12 León, Cortiñas Peláez, “Finanzas y administración contemporánea” en Revista de Ciencias Jurídicas, México, UNAM, 1999, p. 55. Ello, salvo texto constitucional expreso que atribuya el ejercicio de la función administrativa a algún otro de los Poderes del Estado. Así, el Poder Constituyente, por imperio inmediato de la Carta de 1917, es titular de atribución, de una clara expresión de la función administrativa: la supresión de la Secretaría de Justicia (por aplicación del artículo 14º transitorio). Así, el Poder Legislativo es titular, de atribución, de una clara expresión de la función administrativa, por imperio del art. 73 de la Constitución, en estos casos, en los cuales se indica la respectiva fracción, en números romanos: admisión de nuevos Estados (I); formación de nuevos Estados (III); arreglo definitivo de límites entre los Estados (IV); cambio de la residencia de los Supremos Poderes de la Federación (V); creación y supresión de empleos públicos de la Federación (XI); declaratoria de la guerra (XII); y además, estas otras hipótesis: examen y discusión anuales del Presupuesto de Egresos y revisión de Cuenta Pública del año anterior (art. 74, frac, IV, párr. 1º ); autorización de salida y entrada de tropas (76, III); disposición de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados (76, IV); etc. Finalmente, el Poder Judicial, para su organización y disciplina interiores, tiene amplia función administrativa, vg. Respecto del nombramiento, reelección o promoción de los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito; nombramiento de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito supernumerarios; designación de comisionados especiales en averiguación; distribución, para su visita, de los tribunales de circuito y juzgados de distrito; nombramiento y remoción de secretarios y demás empleados, designación del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sometimiento del nombramiento de un ministro provisional a la aprobación del Senado o en su receso a la de la Comisión Permanente, etc. (arts. 94 y 97 y concordantes con la Carta). 13 Carl, Schmitt, Teoría de la Constitución, México, Editorial Nacional, 1970, pp. 145-160. 14 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa, 1998. Art. 14. “A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la vida, la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito que se trata. En los juicios de orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta de fundará en los principios generales del derecho”. 7 anterior, el control jurisdiccional no es exclusivo del Poder Judicial. Existen otras formas de control jurisdiccional administrativo “legal” que se encuentran en el diseño de organización de la Administración Pública, como son los tribunales administrativos, fiscales, agrarios y el Consejo de Menores que resuelven controversias, complementados mediante operaciones materiales que permiten desarrollar con mayor eficacia y eficiencia los objetivos para las que fueron creados. Los órganos jurisdiccionales administrativos internos son, en cierto sentido, una parte del proceso judicial; esta singularidad del Poder Ejecutivo es una característica orgánica del Estado de Derecho. Empero, los órganos de la jurisdicción administrativa no son exclusivamente una burocracia profesional, sino una estructura orgánica que emite actos materiales y jurisdiccionales que responden a una especialización racional (jurídico– administrativa), compuesta de jueces “independientes,” que deciden dentro de un procedimiento de forma “judicial” en amplio sentido, que son competentes mientras la ley constitucional lo consienta expresamente, y que circunscriben sus decisiones jurisdiccionales, en última instancia, a la Suprema Corte de Justicia. Así, toda la vida en un Estado de Derecho puede culminar en una conformación judicial. Así pues, estas categorías, son quizá, las premisas para que el sistema financiero funcione adecuadamente. De lo anterior, se puede inferir que el desarrollo del país se da en función a la seguridad jurídica, la seguridad pública y real independencia de los poderes entre otros requisitos. Teóricamente estas son los elementos que sustentan el marco legal del sistema financiero. Derecho financiero Mexicano15 y el marco constitucional Muchas de las actividades que se realizan en el sistema financiero mexicano contradicen muchos ordenamientos constitucionales, principalmente los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) que son los fundamentos de la intervención del gobierno en el sistema financiero mexicano. En el artículo 25 establece: Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa 15 Existen dos campos que se ocupan del derecho financiero. Uno relativo al derecho tributario o fiscal que se ocupan de las finanzas del Estado y otro que se refiere al derecho bancario que estudia no solo la banca sino la intermediación en el mercado de valores; los contratos se seguros y de fianzas; y las organizaciones y las actividades auxiliares de crédito. Los dos campos no son antinómicos, son complementarios y generalmente el sistema financiero es regulado por el gobierno. 8 distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución. Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación. El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan. Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo. Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios. La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución. ARTÍCULO 26.- El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal. La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley. ARTÍCULO 28.- En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria. En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tengan por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre si y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social. Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, 9 materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses. No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia. El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado. El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por períodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquéllos que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia. Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución. No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas Legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata. Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora. El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público. La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley. Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la Nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta. 10 En los dos primeros artículos, la CPEUM señala que en el área de inversión pueden concurrir los tres sectores sociales: el privado, el gobierno y las cooperativas u organizaciones que deseen invertir en el país. En el artículo 28 de la CPEUM se establecen las áreas estratégicas y prioritarias donde pueden concurrir los particulares. Los artículos antes citados establecen la rectoría económica del estado y la responsabilidad de planear democráticamente el desarrollo económico del país. Los artículos son los fundamentos del sistema financiero mexicano, donde se establecen los objetivos, las formas de producción y las formas de circulación de la riqueza. En el artículo 28, se establece la prohibición de los estancos y monopolios. Además, instituye el régimen mixto de la banca y crédito. A pesar de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece áreas estratégicas donde el particular no puede participar, en la actualidad, la administración pública esta expidiendo concesiones o contratos sin hacer caso a lo que marca la Constitución. Los casos más representativos son los citados con anterioridad, los contratos múltiples que firmo Petróleos Mexicanos y las concesiones para producir electricidad llamados “Proyectos de inversión con impacto diferido en el registro de gasto”. Los contratos que esta expidiendo la administración pública se basan en normas enmarañadas de elucidar. Podemos decir que la complejidad del sistema financiero y muchas interpretaciones erróneas de la ley iniciaron desde la reforma de 199016 cuando el servicio de banca y crédito pasa a manos de los particulares. Aunque ya existía la tendencia a la prestación de una gran gama de servicios, en este año se amplían los servicios financieros por parte de los distintos intermediarios. Se empieza a fomentar la participación de las operaciones canalizadas por los mercados de acciones y obligaciones, así como operaciones de arrendamiento y factoraje. En esas circunstancias, la distinción entre lo que constituía el servicio de banca y crédito, y los servicios que prestaban los demás intermediarios financieros era cada vez más tenue para ese año de 1990. Los intermediarios financieros eran un factor que cobraba importancia, aunque los servicios proporcionados por esos intermediarios no lograban alcanzar, en calidad y precio a los ofrecidos en el exterior. La problemática era más que evidente, muchos de estos servicios no estaban regulados. Las leyes estaban desfasadas con los actos financieros que se operaban y se intento crear una ley secundaria que estructurara el nuevo sistema bancario. Las reformas se iniciaron por regular la contratación de los trabajadores, que eran trabajadores del gobierno con anterioridad a esta fecha. 16 Diario Oficial de la Federación, del 27 de junio de 1990. Con esta fecha se derogó el párrafo 5 del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecía como excepción a la actividad monopólica, la prestación del servicio público de banca y crédito, faculta exclusiva del gobierno a través de las instituciones nacionales de crédito. 11 En la actualidad se encuentran en el apartado “A” del artículo 123 que establece: XXXI. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, pero es de la competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relativos a: … 22. Servicios de banca y crédito. En el artículo 123 apartado “B” se establece: XIII Bis. Las entidades de la Administración Pública Federal que formen parte del sistema bancario mexicano regirán sus relaciones laborales con sus trabajadores por lo dispuesto en el presente apartado. Un aspecto a considerar, son las facultades del Congreso, que son quienes en última instancia deciden las formas de operar del sistema financiero, al respecto se establece que: ARTÍCULO 73.- El Congreso tiene facultad: … X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del Artículo 123;… XXIX. Para establecer contribuciones:... 3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; XXIX-F. Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional; El marco constitucional muchas veces soslayado, es importante conocerlo ya que es el que establece la seguridad jurídica de cualquier inversión. Para ello, debe tomarse en cuenta los sistemas de planeación y las restricciones donde los particulares no pueden intervenir en la economía. La CPEUM, también plantea que para controlar la economía se instaura un banco central al que se le otorga autonomía para que estabilice el poder adquisitivo del país. Es también el eje que intenta que las tasas de inflación sean bajas por medio del control de la emisión de moneda. Entre sus facultades es regular el crédito, los cambios y la prestación de los servicios financieros. La inseguridad jurídica del marco legal. Como se estableció, la CPEUM, traza las restricciones donde los particulares pueden participar en la inversión. Sin embargo, es la legislación secundaria la que 12 plantea en específico la regulación del sistema financiero. Los ordenamientos legales en su mayoría tiene serías lagunas y permean disposiciones de tipo discrecional. Para este trabajo expondremos dos normas que son pilar en el sistema financiero mexicano y que son prueba patente de inseguridad jurídica. Ley para Regular las Agrupaciones Financieras. (LRAF) De las treinta y dos leyes que regulan sistema financiero, ninguna por sí misma es capaz de ser el eje articulador. Solo la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es el ente articulador legal. Sin embargo, desde 1990 la Ley para regular las agrupaciones Financieras es la estructura normativa que define y redefine paulatinamente los grupos financieros. Es el eje y base del sistema financiero nacional y su principal característica es que la ley se fundamenta en la discrecionalidad del Poder Ejecutivo. Entre una de sus particularidades es regular la operación y crecimiento de las agrupaciones financieras, protegiendo al público. Se incluyen en la LRAF las instituciones de banca múltiple, donde se hace necesario emitir disposiciones para proteger el interés público y establecer limitaciones para evitar las piramidacionales de capital. En la LRAF se destaca que los grupos financieros tienen la posibilidad de que sus integrantes utilicen denominaciones iguales que los identifique con el público. Se hace énfasis en evitar concentraciones indeseables y se estipula que no pueden participar dos o más intermediarios de una misma clase, con excepción de las sociedades operadoras de sociedades de inversión, y de las instituciones de seguros, siempre y cuando estos participen en distintos ramos. También, se dice que las sociedades no pueden asumir pasivo alguno, con el fin de no desvirtuar su finalidad que es la adquisición y administración de las acciones emitidas por los integrantes del grupo, evitando celebrar operación con sus propios integrantes. Así se estipula que las sociedades tengan el control de las asambleas generales de accionistas y de la administración de los integrantes del grupo. Respecto a las inversiones se limita a los integrantes de los grupos financieros de participar en el capital de otro del mismo grupo, pues de esa manera se evitan piramidación de capital. Para la protección de los intereses de quienes reciben beneficio de los servicios prestados por los distintos integrantes del grupo, la sociedad controladora y cada uno de ellos formalizarán un convenio según el cual, la primera responde subsidiariamente e ilimitada por las por las obligaciones de los segundos e ilimitada por sus perdidas17. 17 Fernando Hegewisch Díaz Infante, Derecho Financiero Mexicano, México, Porrúa, 2004. p.20 13 La LRAF faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para decidir de manera discrecional la emisión de reglas administrativas para la vigilancia e inspección del sistema financiero. La Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, se estructura en cuatro títulos. El primero trata de las disposiciones Preliminares; el segundo de la Constitución e Integración de los Grupos; el título tercero, de las sociedades controladoras y de las filiales de instituciones financieras del exterior; el titulo cuarto de la protección de los bienes del público y el título quinto de las disposiciones generales. En general, la LRAF esta plagada de inconsistencias en su propio articulado y por si misma no es una ley autónoma, ya que requiere de otras leyes para entender el verdadero sentido de sus disposiciones, una evidencia de tal aseveración es el artículo 4º. Que prevé incluso usos y prácticas mercantiles y aplica supletoriamente la legislación mercantil, así se dice: En lo no previsto por la presente Ley, se aplicarán supletoriamente, en el orden siguiente: I.- La legislación mercantil; II.- Los usos y prácticas mercantiles, y III.- El Código Civil para el Distrito Federal. IV.- Código Fiscal de la Federación, para efectos de las notificaciones y del recurso a que se refiere el artículo 27 de esta Ley. Cada entidad financiera integrante de los grupos se regirá por lo dispuesto en las respectivas leyes que le sean aplicables. La discrecionalidad en el sistema financiero es mas evidente cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se le da la facultad de interpretar para efectos administrativos los preceptos de la ley, lo cual generalmente rompe teóricamente con el Estado Derecho. Es un principio que la Administración Pública solo le esta permitido hacer lo que la ley le permite. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público con el articulado actual se le permite todo, ya que puede interpretar, incluso lo que el legislador no quiso decir, al respecto se dice: Artículo 5 El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá interpretar para efectos administrativos, los preceptos de esta Ley, así como las disposiciones de carácter general que emita la propia Secretaría en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la presente Ley. Artículo 6 Se requerirá autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la constitución y funcionamiento de grupos financieros. Estas autorizaciones serán otorgadas o denegadas discrecionalmente por dicha Secretaría, oyendo la opinión del Banco de México y, según corresponda, en virtud de los integrantes del grupo que pretenda constituirse, de las Comisiones Nacionales Bancaria, de Valores, y de Seguros y Fianzas. Por su naturaleza, dichas autorizaciones serán intransmisibles. 14 Además, la administración que controla el sector financiero se convierte en un órgano inquisidor, ya que su competencia incluso puede llegar a sancionar sin criterios claros las faltas en el sistema financiero, así se estipula: Artículo 32 Las controladoras de grupos financieros, proporcionarán la información que en el ámbito de sus respectivas competencias, les solicite la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Banco de México y las Comisiones Nacionales Bancaria, de Valores, y de Seguros y Fianzas. . Artículo 34 Las Comisiones Nacionales Bancaria y de Valores, de Seguros y Fianzas y del Sistema de Ahorro para el Retiro, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán ordenar la suspensión de la publicidad que realicen los grupos financieros, cuando a su juicio ésta implique inexactitud, obscuridad o competencia desleal entre las mismas, o que por cualquier otra circunstancia pueda inducir a error, respecto de sus operaciones y servicios. Artículo 35 El incumplimiento a lo dispuesto en la presente Ley y a las normas que de ella emanen será sancionado con multa que impondrán administrativamente las Comisiones Nacionales Bancaria, de Valores y de Seguros y Fianzas, en sus respectivas competencias, hasta por el cinco por ciento del capital pagado de la sociedad de que se trate, debiendo ser notificada al Consejo de Administración de la infractora. Ley de Instituciones de Crédito (LIC) La Ley de Instituciones de Crédito es una norma que describe puntualmente el sistema financiero mexicano. Regula el servicio de banca y crédito prestado a través de instituciones de banca múltiple e instituciones de banca de desarrollo, la última reforma importante fue hecha en el Diario Oficial el 5 de diciembre de 2004, con la finalidad de hacerla acorde con los tratados de libre comercio que los Estados Unidos Mexicanos firmo con varios países. La ley se estructura en seis títulos. En el primer título se especifica el objeto de la ley, el cual es regular el servicio de banca y crédito; la organización y funcionamiento de las instituciones de crédito; las actividades y operaciones que las mismas podrán realizar; la protección de los intereses del público; y los términos en que el gobierno ejercerá la rectoría financiera del Sistema Bancario Mexicano, estableciendo además, que el servicio de banca y crédito sólo podrá prestarse por instituciones de crédito, que podrán ser, instituciones de banca múltiple, e Instituciones de banca de desarrollo. Además, en este primer capítulo se estipula que el Sistema Bancario Mexicano se integra por el Banco de México, las instituciones de banca múltiple, las instituciones de banca de desarrollo, el Patronato del Ahorro Nacional y los fideicomisos públicos constituidos por el Gobierno Federal. 15 El título segundo se estructura en dos capítulos, en ellos se establece la regulación de las instituciones de banca múltiple y la de banca de desarrollo. En el título Tercero, se desarrolla en cuatro capítulos. En dichos capítulos se regulan las operaciones de crédito, sus reglas generales de dichas operaciones, la regulación de las operaciones pasivas y las activas, los servicios que no son operaciones de crédito pero que los prestan las instituciones de crédito. En título cuarto, se encuentra dividido en dos capítulos. En los cuales se regula los programas de sucursales, agentes y oficinas de las diversas instituciones y el régimen de inversión, además, de establecer las reglas de contabilidad de dichas instituciones. El título quinto, se encuentra diseñado en tres capítulos que estipulan las prohibiciones, las sanciones administrativas y lo delitos. El título sexto norma la protección de los intereses del público. En todo el capitulado, las normas discrecionales es el común denominador, el cual ejerce la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.18 Fundamentalmente se arroga el supuesto para interpretar la legislación. En los lineamientos que establece, decide reglas y con la misma discrecionalidad las cambia. Así lo estipulan las siguientes normas: Artículo 5o.- El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá interpretar para efectos administrativos, los preceptos de esta Ley, así como las disposiciones de carácter general que emita la propia Secretaría en el ejercicio de las atribuciones que le confiere la presente Ley. Artículo 5 Bis.- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá solicitar la opinión del Banco de México, de las Comisiones Nacionales Bancaria y de Valores, de Seguros y Fianzas y de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, así como del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, en el ámbito de sus respectivas competencias, cuando para el mejor cumplimiento de las atribuciones que le confiere la presente Ley, lo estime procedente. Asimismo, la Secretaría podrá consultar a la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, en los casos en que requiera su opinión y de conformidad con las atribuciones conferidas a esta última Incluso, al igual que en la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras. La Ley de Instituciones de Crédito requiere de otras normas para su funcionamiento, tal dispersión crea inseguridad jurídica, presupuesto del Estado de Derecho que 18 Ley orgánica de la administración Pública Federal. Diario Oficial de la Federación publicada el día 29 de diciembre de 1976. dichas facultades parten del artículo 31…VI. Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país que comprende el Banco Central, la Banca de Desarrollo y las demás instituciones encargadas de prestar el servicio de banca y crédito; VII. Ejercer las atribuciones que le señalen las leyes en materia de seguridad, fianzas, valores y de organizaciones y actividades auxiliares de crédito. 16 debe ser respetado en estricto sentido, pero que en las leyes que rigen el sistema financiero no se cumple. Tal afirmación se puede ver en los siguientes artículos: Artículo 6o.- En lo no previsto por la presente Ley y por la Ley Orgánica del Banco de México, a las instituciones de banca múltiple se les aplicarán en el orden siguiente: I. La legislación mercantil; II. Los usos y prácticas bancarios y mercantiles, y III. El Código Civil para el Distrito Federal. IV. El Código Fiscal de la Federación, para efectos de las notificaciones y los recursos a que se refieren los artículo 25 y 110 de esta Ley. Las instituciones de banca de desarrollo, se regirán por su respectiva ley orgánica y, en su defecto, por lo dispuesto en este artículo. La seguridad jurídica y las sanciones penales. Existen dos tipos de sanciones por quebranto al sistema financiero mexicano: las administrativas y las penales. La de mayor importancia son las penales, pero es de resaltar que la mayoría de los delitos en el sistema financiero son sanciones no graves. Los delitos son por querella y los sujetos pueden salir en la mayoría de los casos bajo fianza. Incluso se puede afirmar, que los robos agravados a nivel federal y del fuero común son más penalizados que los cometidos en el sistema financiero. En los Estados Unidos de América, con quienes se tiene el tratado de libre comercio de mayor trascendencia, las penas pueden llegar a ser de cadena perpetua. En los Estados Unidos Mexicanos en su sistema financiero las sanciones mas relevantes que se consigna en la Ley de Instituciones de Crédito son: Artículo 111.- Serán sancionados con prisión de cinco a quince años y multa de quinientas a cincuenta mil veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, las personas físicas, consejeros, funcionarios y administradores de personas morales que realicen operaciones en contravención a lo dispuesto por los artículos 2o. o 103 de esta ley. Artículo 112.- Se sancionará con prisión de tres meses a dos años y multa de treinta a dos mil días de salario cuando el monto de la operación, quebranto o perjuicio patrimonial, según corresponda, no exceda del equivalente a dos mil días de salario. Cuando el monto de la operación, quebranto o perjuicio patrimonial, según corresponda, exceda de dos mil y no de cincuenta mil días de salario; se sancionará con prisión de dos a cinco años y multa de dos mil a cincuenta mil días de salario. Cuando el monto de la operación, quebranto o perjuicio patrimonial según corresponda, exceda de cincuenta mil, pero no de trescientos cincuenta mil días de salario, se sancionará con prisión de cinco a ocho años y multa de cincuenta mil a doscientos cincuenta mil días de salario. Cuando el monto de la operación, quebranto o perjuicio patrimonial según corresponda, exceda de trescientos cincuenta mil días de salario, se sancionará con prisión de ocho a quince años y multa de doscientos cincuenta mil a trescientos cincuenta mil días de salario. 17 Considerando el monto de la operación, quebranto o perjuicio patrimonial, las sanciones previstas en este artículo se impondrán a: I. Las personas que con el propósito de obtener un crédito, proporcionen a una institución de crédito, datos falsos sobre el monto de activos o pasivos de una entidad o persona física o moral, si como consecuencia de ello resulta quebranto o perjuicio patrimonial para la institución; II. Las personas que para obtener créditos de una institución de crédito, presenten avalúos que no correspondan a la realidad, resultando como consecuencia de ello quebranto o perjuicio patrimonial para la institución; III. Los consejeros, funcionarios, empleados de la Institución de crédito o quienes intervengan directamente en la autorización o realización de operaciones, a sabiendas de que éstas resultarán en quebranto o perjuicio al patrimonio de la institución. Se consideran comprendidos dentro de lo dispuesto en el párrafo anterior y, consecuentemente, sujetos a iguales sanciones, los consejeros, funcionarios, empleados de instituciones o quienes intervengan directamente en lo siguiente: a) Que otorguen créditos a sociedades constituidas con el propósito de obtener financiamientos de instituciones de crédito, a sabiendas de que las mismas no han integrado el capital que registren las actas constitutivas correspondientes; b) Que para liberar a un deudor, otorguen créditos a una o varias personas físicas o morales, que se encuentren en estado de insolvencia, sustituyendo en los registros de la institución respectiva unos activos por otros; c) Que otorguen créditos a personas físicas o morales cuyo estado de insolvencia les sea conocido, si resulta previsible al realizar la operación, que carecen de capacidad económica para pagar o responder por el importe de las sumas acreditadas, produciendo quebranto o perjuicio patrimonial a la Institución; d) Que renueven créditos vencidos parcial o totalmente a las personas físicas o morales a que se refiere el inciso anterior, y e) Que a sabiendas, permitan a un deudor desviar el importe del crédito en beneficio propio o de terceros, y como consecuencia de ello, resulte quebranto o perjuicio patrimonial a la institución; IV. Los deudores que no destinen el importe del crédito a los fines pactados, y como consecuencia de ello resulte quebranto o perjuicio patrimonial a la institución, y V. Los acreditados que desvíen un crédito concedido por alguna institución a fines distintos para los que se otorgó, si dicha finalidad fue determinante para el otorgamiento del crédito en condiciones preferenciales. VI. Los deudores que no destinen el importe del crédito a los fines pactados, y como consecuencia de ello resulte quebranto patrimonial a la institución, y VII. Los acreditados que desvíen un crédito concedido por alguna institución a fines distintos para los que se otorgó, si dicha finalidad fue determinante para el otorgamiento del crédito en condiciones preferenciales. Artículo 112 Bis.- Se sancionará con prisión de tres a nueve años y de treinta mil a trescientos mil días multa, al que: I. Produzca, reproduzca, introduzca al país, imprima o comercie tarjetas de crédito, de débito, formatos o esqueletos de cheques, o en general instrumentos de pago utilizados por el sistema bancario, sin consentimiento de quien esté facultado para ello; II. Posea, utilice o distribuya tarjetas de crédito, de débito, formatos o esqueletos de cheques, o en general instrumentos de pago utilizados por el sistema bancario, a sabiendas de que son falsos; III. Altere el medio de identificación electrónica y acceda a los equipos electromagnéticos del sistema bancario, con el propósito de disponer indebidamente de recursos económicos, u IV. Obtenga o use indebidamente la información sobre clientes u operaciones del sistema bancario, y sin contar con la autorización correspondiente. La pena que corresponda podrá aumentarse hasta en una mitad más, si quien realice cualquiera de las conductas señaladas en las fracciones anteriores tiene 18 el carácter de consejero, funcionario o empleado de cualquier institución de crédito.19 Conclusión La normatividad jurídica que rige al sistema financiero en México es de los más complejos del mundo. Para su funcionamiento requiere de más de treinta y dos leyes, las cuales son en su totalidad de gran complicación para la comprensión de un inversionista, es prioritario unificar la legislación en estos aspectos. La discrecionalidad de la administración pública debe ser un aspecto limitativo. En Estado de Derecho la seguridad jurídica debe ser el elemento articulador del sistema. No puede ser posible que sean los actos de discrecionalidad de la Administración Pública, en particular la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los que dirijan el sistema financiero mexicano. En un Estado de Derecho una de las premisas es la seguridad jurídica, la cual es instituida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales de libre comercio. En este sentido, deben adecuarse las normas legales secundarias y si es posible, hacer una legislación única y clara de derechos y obligaciones del sistema financiero. En la actualidad la dispersión de las leyes secundarias, solo provoca inseguridad jurídica para los inversionistas que traen su capital al país. Es deseable que las sanciones se equiparen a las establecidas en otros países. Los delitos como se instauran en la actualidad puede dar lugar quizás a crisis bancarias. Cada año se emiten un gran cúmulo de normas administrativas para regular el sistema financiero. Los entes que más se aboca a ello son la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores entre otros. Solo en este año la CNBV publicará nuevas reglas para obligar a las instituciones de crédito abrir sus expedientes de las reuniones de sus Consejos de Administración. Además, ya se encuentra en estudio una nueva Ley de Resoluciones Bancarias, marco legal que servirá para definir los tiempos de intervención de un banco. Esta ley tiene el propósito de definir los tiempos de intervención de un banco; proceso que se requería para cumplir con la función de intervenir y, en su caso, cerrar o liquidar los bancos que no contarán con fortaleza financiera. 19 Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 1990. en esta ley se pueden ver otras sanciones establecidas por quebranto a las instituciones. 19 La nueva ley, al igual que las demás que controlan el sistema financiero, impera la discrecionalidad de decisión de la Administración Pública, en particular de los entes que controlan el sistema financiero. En este aspecto se reitera que no es emitiendo más leyes, sino uniformando las existentes en una sola, precisando conceptos, derechos y obligaciones de todo el sistema financiero. Así pues, el fin de esta investigación busca contribuir en el aspecto jurídico al esclarecimiento de la problemáticas del sistema financiero; sin embargo, tales aspiraciones están limitadas por la magnitud de los problemas de dicho ámbito y por las involuntarias lagunas del trabajo. Este trabajo no plantea posiciones últimas, sino busca sumarse al necesario esfuerzo colectivo en favor de un mejor sistema financiero en México. Bibliografía Francisco de la Garza, Sergio, Derecho Financiero Mexicano, México, Porrúa, 2003 Guerrero, Omar, La Secretaría de Justicia y el Estado de Derecho en México, México, UNAM/IIJ, 1997. --------------------, La Administración Pública del Estado Capitalista, España, Fontamara Hegewisch Díaz Infante, Fernando, Derecho Financiero Mexicano, México, Porrúa, 2004. . León Cortiñas Peláez, en el “Estudio Preliminar” Omar Guerrero, La Teoría de la Administración Pública, México, Harla, 1986. -----------------------------, “Finanzas y administración contemporánea” en Revista de Ciencias Jurídicas, México, UNAM, 1999. Montesquieu, Del espíritu de las leyes, México, Porrúa, 1982. Ortiz, Edgar, “Mercados de capital y el desarrollo e integración financiera de México”, Integración Financiera y TLC: Retos y perspectivas, (Coords) Edgar Ortiz et. al. México, FCE, 1995 Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, México, Editorial Nacional, 1970. Leyes Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa, 1998. Diario Oficial de la Federación, del 27 de junio de 1990.Reforma al artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 1990. Última reforma aplicada 24-12-2002 Ley de Instituciones de Crédito, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 1990. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Diario Oficial de la Federación publicada el día 29 de diciembre de 1976