RAFAEL IZQUIERDO

PARTICIPACIÓN PRIVADA EN NUEVOS
SECTORES DE INFRAESTRUCTURA:
UNA AGENDA PARA CONSTRUIR
Infraestructura pública y participación
privada: Conceptos y experiencias en América
y España
José Manuel Vassallo
Rafael Izquierdo
Bogotá, 13 octubre 2010
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Origen de la idea
• Interés de la CAF en poner experiencias en conjunto
– Integración transnacional de la infraestructura
– Participación público-privada en infraestructuras
– Crear una guía de buenas prácticas
• Experiencia del grupo de la UPM en:
– Publicaciones de este tipo
– Investigación en integración de infraestructuras y PPPs
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Finalidad del libro
• Contrastar la experiencia Latinoamericana y Europea
en materia de integración de la infraestructura
• Dar a conocer la experiencia Americana de PPPs en
el mundo
• Facilitar que los países Latinoamericanos se
conozcan entre sí
• Aprender de errores y aciertos pasados
• Dar recomendaciones sobre buenas prácticas
• Promover una mayor cooperación entre países
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Indice del libro: capítulos
1. Sin infraestructuras no hay desarrollo
2. Las infraestructuras en la integración regional
3. El desafío de financiar infraestructuras: aplicación al
caso español
4. Modelos de financiación de infraestructuras
5. El modelo de Participación Público-Privada
6. La concesión de infraestructuras
7. La concesión de obras públicas en España
8. Experiencias en América
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1. Sin infraestructuras no hay desarrollo
Efectos durante la fase de construcción
– Efectos macroeconómicos a corto plazo
– Efectos sectoriales
– Efectos sobre el ciclo económico
Efectos durante la fase de utilización
– Efectos sobre la productividad del sector privado
– Efectos regionales
Otros efectos
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1. Sin infraestructuras no hay desarrollo
• Efectos sobre la productividad del sector privado
Yt = At.(Lt)α.(Kt)β.(Gt)γ
Yt : producción del sector privado
(Lt) : empleo del sector privado
Kt) : stock de capital privado
Gt) : stock de capital público
At : productividad total de los restantes factores de producción
α, β y γ : elasticidades de la producción con relación al
trabajo, al capital privado y al capital público.
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1. Sin infraestructuras no hay desarrollo
• Correlación inversión infraestructuras-nivel de vida
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2. Las infraestructuras en la
integración regional
Red Transeuropea de Transportes (TEN-T)
– Orientaciones comunitarias para el desarrollo de la
Red TEN-T
– Ayudas comunitarias destinadas a la financiación
– Necesidad de instaurar financiaciones innovadoras
Red Transuramericana de Infraestructuras
– Desarrollo de la Red Transuramericana
– El problema de la financiación y la búsqueda de
soluciones innovadoras
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2. Las infraestructuras en la
integración regional
• Red Transeuropea (TEN-T)
• Red Trasuramericana de Infraestructuras (IIRSA)
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2. Las infraestructuras en la
integración regional
•
Ayudas de la UE destinadas a la financiación
–
Fondo de Cohesión (países con PIB<90% de la media UE)
–
FEDER (Fondo Estructural de Desarrollo Regional)
–
Línea Presupuestaria TEN
–
Préstamos, garantías y bonificaciones en los tipos de interés
del BEI (Banco Europeo de Inversiones)
–
Otras ayudas puntuales
–
Necesidad de desarrollar financiaciones innovadoras
–
Impulso a la financiación privada (Asociaciones PúblicoPrivadas: PPP)
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3. El desafío de financiar infraestructura:
aplicación al caso español
Crisis de los modelos presupuestarios
Incidencia de las inversiones y endeudamiento en
las cuentas nacionales
– Inversiones realizadas y gestionadas por la
administración pública
– Inversiones realizadas y gestionadas por entidades
públicas empresariales o empresas públicas
– Inversiones realizadas y gestionadas por empresas
concesionarias o asociaciones público-privadas
Participación del sector privado
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3. El desafío de financiar infraestructura:
aplicación al caso español
Evolución de las inversiones en infraestructuras
INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS EN
TERMINOS REALES (Miles de € de 2000)
•
12
3. El desafío de financiar infraestructura:
aplicación al caso español
•
•
La crisis del modelo presupuestario español (1996)
–
Déficit público: 7% PIB
–
Deuda pública: 90% PIB
–
Elevados tipos de interés
–
Disminución de la inversión pública en términos del PIB
–
Exigencia de la UE de cumplir con los criterios de
convergencia económica para entrar en la Unión Monetaria
Necesidad de un nuevo modelo de financiación
–
Mantenimiento el ritmo de inversión
–
Cumplimiento de los criterios de convergencia
–
Participación de la iniciativa privada en la financiación
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3. El desafío de financiar infraestructura:
aplicación al caso español
•
Política seguida desde 1996
–
El Manual de la norma SEC(95) de la UE sobre la incidencia
de las inversiones en el déficit y deuda públicos constituye
el marco de referencia de la política seguida
–
Incrementar el ritmo de inversión de forma que tenga la
menor incidencia posible en contabilidad nacional
–
Posibilidades de realizar y gestionar las infraestructuras
•
Por la administración pública
•
Por entidades públicas empresariales o empresas públicas
•
Por empresas concesionarias
•
Por asociaciones público-privadas (PPP)
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4. Modelos de financiación de
infraestructuras
Clasificación de sistemas de financiación
– Modelos basados en la financiación pública
– Modelos basados en la financiación privada
– Modelos basados en la financiación mixta
Razones que justifican el pago del usuario
– Visión histórica
– Criterios para el establecimiento de precios por el
uso de las infraestructuras
– Problemas de aplicación de precios
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4. Modelos de financiación de
infraestructuras
•
Modelos de financiación en España
FINANCIACIÓN
GESTIÓN
MODELOS
Directa
Indirecta
Pública
Pública con
aplazamiento
de pago
Privada
Mixta
Concesión
Tradicional
Fórmulas Mixtas
Contrato de obra
con abono de
Método Alemán
certificaciones
Arrendamiento
Peaje Sobra
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5. El modelo de Participación
Público-Privada (PPP)
Concepto de PPP
– PPP contractuales e institucionales
– Algunas confusiones relativas a los proyectos PPP
Razones que justifican su aplicación
– Ganancias de eficiencia
– Limitaciones fiscales
– Mejoras de calidad
Ejemplos de aplicación de PPP en el mundo
– Private Finance Iniciative (PFI) (Reino Unido)
– Privatización de redes (Francia, Italia, Japón)
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– Concesión de obra pública (España, América Latina)
5. El modelo de Participación
Público-Privada (PPP)
•
Características que deben cumplir los proyectos PPP
(Libro Verde sobre PPP de la UE)
–
Larga duración de la relación entre el sector público y el
sector privado
–
Participación del sector privado en la financiación
–
Papel fundamental del sector privado en el mantenimiento
y explotación de las infraestructura
–
Adecuada distribución de riesgos entre el sector público y
el sector privado
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5. El modelo de Participación
Público-Privada (PPP)
Evitar
restricciones
presupuestarias
Ganancias de
eficiencia
técnica
Relación agente
principal
administración
concesionario
• Acometer proyectos necesarios
• Trasladar pago al usuario
• Potenciar la productividad económica
• Participación del privado en el diseño
• Integración del ciclo de proyecto
• Introducción de competencia
• Mayor exigencia en calidad de servicio
• Mayor transparencia en la información
• Mejor asignación de papeles
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5. El modelo de Participación
Público-Privada (PPP)
•
Características generales de las concesiones en España
–
Estricta separación de los papeles Gobierno-sector privado
(no existen sociedades de economía mixta)
–
Fuerte competencia en el proceso de adjudicación
–
Proceso de licitación abierto basado en las ofertas
presentadas (no negociación)
–
Transferencia del riesgo al concesionario en su mayor parte
–
Implicación de las entidades financieras en el negocio
–
Extensión del modelo a América Latina
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5. El modelo de Participación
Público-Privada (PPP)
Ranking de empresas
promotoras de concesiones
y PPP en el mundo
6. La concesión de infraestructuras
Características
Aspectos preparatorios de una concesión
– Participación de la iniciativa privada en la
proposición de ideas
– Estudios de viabilidad y proyectos
Adjudicación de concesiones
–
–
–
–
Precalificación
Mecanismos de adjudicación
Variables de licitación
Algunas variables económicas empleadas
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6. La concesión de infraestructuras
Regulación de la calidad
– Concepto de calidad
– Incentivos a la calidad en los contratos de concesión
Asignación de riesgos en concesiones
– Planteamiento conceptual
– Principales riesgos en una concesión
– Mecanismos para mitigar el riesgo de tráfico
Renegociación de concesiones
– Definición del término
– Renegociaciones oportunistas
– Estudios empíricos
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6. La concesión de infraestructuras
•
Características fundamentales de las concesiones
–
Transferencias de los riesgos de disponibilidad y demanda
al sector privado (pueden ser mitigados)
–
Transferencia de activos del concedente al sector privado
pero no la cesión de la propiedad que sigue en manos de la
administración
–
Establecimiento de un plazo límite, fijo o variable, a partir
del cual el derecho de gestionar los activos revertirá de
nuevo al concedente
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7. La concesión de obra pública en España
Aplicación del método concesional en España
Legislación sobre concesiones
Modelo de concesión de obra pública en España
–
–
–
–
–
–
Ámbito de aplicación
Ingresos comerciales para financiar infraestructura
Financiación cruzada
Cláusula de iniciativa de los particulares
Cláusula de progreso e indicadores de calidad
Principio de riesgo y ventura y equilibrio financiero
Proyectos de concesión desarrollados en España
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7. La concesión de obra pública en España
• El modelo español de concesión de obra pública
– No incorpora la gestión de servicios públicos
– El contrato incluye construcción, explotación, conservación,
modernización, reposición y grandes reparaciones
– Puede incluir la construcción de una nueva infraestructura
(financiación cruzada)
– Admite que el concesionario explote zonas comerciales
– Introduce la cláusula de iniciativa de los particulares
– Introduce la cláusula de progreso e indicadores de calidad
– Introduce un mecanismo para mitigar el riesgo de tráfico
– Incluye el diálogo competitivo como mecanismo adjudicación
– Plazo máximo de 40 años
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7. La concesión de obra pública en España
• El modelo español de concesión de obra pública
– Regula nuevos mecanismos de financiación privada
•
•
•
•
Peaje (tarifas máximas con posibilidad de revisión)
Peaje sombra (paga la administración según utilización)
Ingresos comerciales de zonas de explotación
Aportaciones públicas (modelos PPP)
– Introduce un nuevo contrato de colaboración entre el sector
Público y el sector Privado (CPP)
•
•
•
•
•
Para la provisión de servicios complejos e indeterminados de la
administración pública
Incluye construcción de obras, instalaciones, etc. y la gestión integral y
mantenimiento de las instalaciones
Es un contrato de contratos (hospitales, cárceles, etc.)
Su adjudicación por el método del diálogo competitivo
La contraprestación del contratista es un precio que abona la
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administración vinculado a determinados objetivos
8. Experiencias en América
Chile, Perú, Colombia, Argentina, Brasil
Méjico, Estados Unidos,
Inicio de los programas de concesiones de
carreteras en Latinoamérica
México 1989
Colombia 1993
Perú 1999
Brasil 1995
Chile 1991
Argentina 1989
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8. Experiencias en América
Análisis comparado
ESPAÑA
CHILE
MÉXICO
COLOMBIA
Historial de aplicación de
PPPs
Muy largo
Medio
Largo
Medio
Importancia de las PPPs en
la inversión pública
Alta
Creciente
Muy alta
Estable
Alta
Creciente
Alta
Estable
Infraestructuras de
transporte en la que se ha
invertido mayoritariamente
Carreteras
Infra. Urbana
Equip. Público
Carreteras
Aeropuertos
Infra. Urbana
Equip. Público
Carreteras
Carreteras
Ferrocarriles
Aeropuertos
Puertos
Mayoritariamente proyectos
Greenfield
Brownfield
Greenfield
Brownfield
Brownfield
Ley específica de
concesiones o PPPs
SI
Integrada en la Ley
de Contratos
SI
Ley propia
NO
NO
Plazo de concesión medio
Máx. legal 40 años
Máx. legal 50 años
Plazos variables
Máx. legal 30 años
Plazos variables
ingreso esperado
Concepto de pago principal
Usuarios
Aportes públicos
Peaje sombra
Usuarios
Usuarios
Peaje sombra
Usuarios
Sistema de adjudicación
Abierto (variables
técnicas y
económicas)
Abierto (variable
económica)
Abierto (menor
aporte público)
Abierto (variable
económica)
Mitigado en los
contratos
Mitigado en los
contratos
Mitigado en los
contratos
Mitigado en los
contratos 29
Riesgo de demanda
8. Experiencias en América
Análisis comparado
MODELOS DE LICITACIÓN
DBFO en el Reino
Unido
1.Precalificación
Cerrada
2.Negociación
Concesiones en
España
1.Requisitos de
experiencia
2.Combinación de
variables técnicas
y económicas
Concesiones en
Chile
1.Precalificación
abierta
2.Evaluación
Técnica
3.Subasta
económica
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Sugerencias para hacer eficaces las PPP
1. Voluntad política para impulsar las PPP
–
–
–
Buena planificación (ágil, rápida, etc.)
Negociación con entidades regionales y locales
Realismo financiero
2. Racionalizar la organización y procedimientos
–
–
Organización de todas las fases del proyecto
Optimización de los recursos financieros
3. Disponer de un marco jurídico propio
–
Ley de concesiones
4. Disponer de buenos proyectos antes de iniciar el proceso
5. Clarificar los criterios de expropiación
6. Abrir el mercado a las empresas
–
Introducir la competencia
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Recomendación final
• Creación de un Foro Latinoamericano de PPPs
que permita actualizar información e
intercambiar experiencias en el ámbito de las
PPPs en Latinoamérica
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