después de la formalización ¿qué sigue

DESPUÉS DE LA FORMALIZACIÓN ¿QUÉ SIGUE?
Notas acerca de la consolidación de los asentamientos humanos en
áreas de bajos ingresos en el Perú.
AFTER FORMALIZATION, WHAT’S NEXT? NOTES ABOUT THE
CONSOLIDATION OF HUMAN SETTLEMENTS IN LOW-INCOME AREAS
IV Simposio Urbano organizado por el Banco Mundial, Washington, mayo 2007.
Dr. Julio Calderón Cockburn
Al año 2006, el Plan Nacional de Formalización (PNF) llevado a cabo por el
gobierno peruano desde 1996 había otorgado casi 1.6 millones de títulos de
propiedad en las ciudades peruanas, de los cuales poco más de un millón
fueron entregados al año 2000. Esto quiere decir que dos tercios de la
población beneficiada con los títulos de propiedad cuentan con ellos entre once
y siete años, y se encuentran adecuadamente inscritos en el registro predial y
es un buen momento para observar sus efectos. Como ninguna otra en el
ámbito urbano, esta política ha sido y sigue siendo objeto de ensayos,
interpretaciones y polémicas en torno a la materialización de sus supuestos
beneficios, que va desde quienes la consideran como uno de los programas
más exitosos del mundo para luchar contra la pobreza hasta quienes
mantienen una postura crítica, especialmente estos adscritos al ámbito
académico. En estas notas efectuaré una aproximación al impacto social y
económico que en la población de bajos ingresos atendida ha tenido la política
pública de titulación. 1
La población de los asentamientos humanos o barriadas que hoy reciben la
atención pública está cambiando. Esto cambios deben ser atribuidos al hecho
que constituyen una nueva generación de pobladores, viviendo en una nueva
economía y habitando en terrenos con otra fisonomía urbana, cada vez más
desfavorable para ellos. A su vez, la propia política de formalización está
introduciendo cambios en la vida social de las comunidades urbanas. De
acuerdo a mi enfoque, y esto se abordará en las tres primeras notas, es
conveniente un análisis que vincule la política de formalización de la propiedad
al contexto de la política pública (urbana) en que esta inserto, que estudie el
impacto de la política de formalización en la organización social o “sistema de
comunidad” y que atienda el impacto en las condiciones sociales y económicas
en que transcurre la vida de la población de menores ingresos beneficiada. En
el fondo, y esto se aborda en las conclusiones, se aboga por una política
pública integral e integrada, y no sectorial y fragmentada, como pensamos que
está ocurriendo.
1
Al centrarse el análisis en el impacto, no abordaré la implementación o el proceso de la política como
tal, sino sus efectos ex post.
1
1. Sobre la necesidad de una política integral y no fragmentada frente a
los problemas de las ciudades
El pensamiento latinoamericano de la ciudad, en los últimos 10 años, ha puesto
el énfasis en el llamado círculo vicioso de la informalidad cuyas principales
proposiciones, a riesgo de ser repetitivos para los entendidos, plantean que las
ciudades de la región cada día crecen más por la vía de asentamientos
informales, originados en ventas ilegales de tierras o en invasiones, debido a la
brecha que separa a las mayorías de las poblaciones de los precios
configurados por los mercados inmobiliarios formales y legales. Mientras tanto,
los Estados hacen muy poco por detener esta informalidad, porque habiendo
dejado tiempo atrás las políticas de vivienda construida subsidiada, se abocan
a la regularización de la tenencia de la tierra o políticas de formalización de la
propiedad, esto es, acciones curativas. La consecuencia es que en las
ciudades de la región cada día un mayor número de sus habitantes, y no sólo
los pobres, deben acceder al suelo por mecanismos informales.
La idea que los Estados regularicen o formalicen lo informal, pero que a la vez
no prevengan a través de programas de acceso ordenado al suelo, tomó forma
con los procesos de ajuste económico de las décadas de 1980 y 1990, en que
había una excesiva confianza en que los mecanismos del mercado pudieran
ordenar el acceso a la ciudad. A estas alturas, existe suficiente evidencia
empírica acumulada que muestra lo equivocado de este proceder, no obstante
lo cual llama la atención que aún sean raros los esfuerzos por políticas
previsoras que detengan la informalidad antes que se produzca. En Lima, por
ejemplo, entre 1996 y 2000 se distribuyeron aproximadamente medio millón de
títulos de propiedad, pero también por esos años las invasiones de tierras se
multiplicaron a niveles nunca antes observados. En medio de este panorama
desolador, algunas autoridades municipales y gobiernos parecen haber
asumido como inevitable la informalidad. Sólo sociedades que cuentan con
recursos, como en el caso de las políticas de vivienda social en Chile, o en
aquellas en que la situación ha podido ser mejor interpretada, se han intentado
políticas coherentes (caso del Urbanizador Social de Porto Alegre, hoy frenado
por las nuevas autoridades municipales).
Puede concluirse que los gobiernos en América Latina están errando al poner
“los huevos en una sola canasta”, e insistir, casi exclusivamente, en regularizar
situaciones de tenencia y/o mejoramiento urbanístico de asentamientos ya
formados y no en desarrollar programas ordenados de acceso al suelo. En
algunos casos, los verdaderamente costosos (como en Favela Barrio en Río),
se busca una regularización urbanística y jurídica; y en otros –como el Plan
Nacional de Formalización del Perú- se atienden sólo los aspectos jurídicos,
incluida la consolidación de los derechos de propiedad, y son realmente
baratos. 2
La política alternativa frente a esta situación, bajo la idea de generación de
ciudades justas y equitativas, requiere poner en una justa balanza las políticas
2
El costo marginal de cada título otorgado por COFOPRI estuvo por debajo de USD 50 por familia al
2000, pero subió a casi US 200 hacia el 2003 debido a que el proceso masivo de titulación culminó y
quedaban pendientes pueblos más pequeños (Morris, 2004: 18).
2
de acceso al suelo y las políticas de regularización. Para que eso ocurra, es
requisito sine qua non que desde el aparato del Estado se despliegue una
política integral, que articule los diversos niveles de gobierno (nacional,
regional, local) y busque la convergencia entre políticas urbanas, de vivienda,
de acceso al suelo, de regularización, del control de la tierra pública, etcétera.
Lo cual implica realizar diagnósticos de situación respecto a la relación entre
los diferentes niveles y organismos del aparato de estado y las necesidades de
una política urbana preventiva y curativa, previsora y regularizadora. Dado que
se trata de un tema aún no suficientemente explorado, sólo será posible en
esta ocasión una reflexión sobre el caso peruano.
En el Perú existió, hacia principios de 1960, una política de vivienda que,
pudiendo ser juzgada como buena o mala, se perdió hace muchos años y no
ha podido ser recuperada. Por entonces, se definió una política para la ciudad
formal, sustentada en el sistema mutual y programas de vivienda construida.
Para la ciudad informal, en 1961 se estableció una política de amnistía a los
invasores de tierras urbanas y de promesa de posterior titulación de la
propiedad (Calderón 2005). Durante casi medio siglo, a la vez que la ciudad
informal fue creciendo la política pública de vivienda fue desapareciendo. Si
entre 1963 y 1985, con el intermedio del gobierno militar, el Estado produjo
viviendas públicas para sectores medios y toleró la invasión de tierras a la
población de menores recursos, a partir de 1985 el fiel de la balanza se inclinó
hacia el apoyo gubernamental a las barriadas, especialmente a través de la
distribución de títulos de propiedad y de infraestructura básica (agua,
saneamiento, electricidad). En 1992 esta política fue desmontada y el tema de
la vivienda fue dejado a los mecanismos del mercado, se dejó atrás la
promoción de programas de acceso al suelo, se desapareció la banca de
fomento y el sistema mutual, se eliminó el Ministerio de Vivienda, etcétera.
Mientras tanto, muchos discursos a favor de la descentralización del Estado
fueron pronunciados, pero en la práctica el gobierno central retuvo para sí los
mecanismos principales de gestión, especialmente el del control de la tierra
pública.
La propia política de distribución de títulos de propiedad tuvo un
comportamiento pendular en cuanto al nivel de gobierno encargado de su
gestión. Desde un inicio, y hasta 1980, fue el gobierno central quien lo
gestionó, hasta que pasó al fuero de la competencia de las municipalidades.
Allí permaneció hasta marzo de 1996 en que la municipalidad perdió las
funciones de regularización de la tenencia a favor de la Comisión de
Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI). Según hoy se cuenta, ello
fue así en base a una experiencia piloto desarrollada entre 1990 y 1992 por el
gobierno de Alberto Fujimori y el Banco Mundial (Morris, 2004?). En el 2001, el
gobierno de transición de Valentín Paniagua devolvió las funciones de titular a
las municipalidades de provincias y restó a la COFOPRI como órgano de apoyo
técnico. En el 2006, sin embargo, el gobierno de Alan García ha devuelto
atribuciones a la COFOPRI por tres años, centralizando nuevamente el
proceso, y desvinculándolo del Ministerio de Justicia y adscribiéndolo al
Ministerio de Vivienda, vuelto a crear en el 2002.
3
El propio hecho que la COFOPRI, en sus 11 años de existencia, haya estado
bajo la adscripción del Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, Ministerio de Justicia y hoy Ministerio de Vivienda es ya un
indicador bastante claro que no han habido políticas integrales ni una política
urbana previsora y regularizadora. Por consecuencia, la actual gestión pública
muestra el desorden propio de un reordenamiento del Estado y un marco
jurídico que se alimenta de las propuestas descentralizadoras del primer lustro
del siglo XXI, pero también del centralismo propio de la década de 1990. Este
asunto es bastante conocido, y en el fondo se alimenta de las intenciones
políticas partidarias de los gobernantes que se han sucedido y, en específico,
implica una superposición de atribuciones entre los diferentes niveles de
gobierno (nacional, regional y local), lo cual deja la decisión en manos del
gobierno central.
De acuerdo al marco jurídico, corresponde a las municipalidades o gobiernos
locales la gestión del crecimiento de las ciudades. Pero, en la práctica, éstas
carecen de las vigas maestras que les permitan orientar su crecimiento. 3 Sus
funciones en términos de la autorización de nuevas urbanizaciones se
restringen a la ciudad formal, y en el ámbito de la ciudad en su conjunto son
limitadas por el despliegue de la informalidad, carecen de control y gestión de
la tierra de propiedad pública en manos del gobierno central, los mecanismos
financieros para vivienda construida obran en poder del gobierno central, sus
esfuerzos a favor de los programas de acceso al suelo son virtualmente
inexistentes e, incluso, como en el caso de Lima, que aglutina a un tercio de la
población nacional, la municipalidad ni siquiera gestiona la provisión del agua
potable y el saneamiento. En la práctica, el Estado, tanto el gobierno central
como las municipalidades, han renunciado a su rol planificador y orientador de
la expansión urbana.
Siendo así, una futura política urbana alternativa requeriría ubicar en una
posición central a las municipalidades. Esto enfrentaría, sin duda dificultades.
En el caso de la gestión de la tierra diversas entidades tienen funciones. A la
Superintendencia de Bienes Nacionales le corresponde administrar, registrar y
controlar los bienes muebles e inmuebles. De otro lado, por Decreto Legislativo
703 a la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) le
corresponde no sólo dar propiedad, que es lo que ha venido haciendo, sino
tener información sobre las tierras de propiedad del Estado y atender así la
demanda de tierras para fines de vivienda de manera ordenada. A su vez, las
atribuciones municipales de límites urbanos fueron en la práctica revertidas por
el gobierno central a través de la “Ley de Tierras” de 1995. En cuanto a la
infraestructura básica, la provisión de agua corresponde a empresas
municipales provinciales en bancarrota, y en proceso de privatización, a
excepción de la ciudad de Lima cuya gestión se encuentra a cargo de la
empresa pública SEDAPAL, en manos de gobierno central.
En cuanto a las políticas de vivienda, hay un predominio en las acciones del
Ministerio de Vivienda y Construcción y Saneamiento (MVCS), creado en el
2002, el cual maneja los hilos del Fondo Mi Vivienda, un sistema de crédito
3
Para simplificar el argumento no haremos mención de las atribuciones jurídicas de los Gobiernos
Regionales, las mismas que también se cruzan con las de las municipalidades.
4
hipotecario que une a los compradores con el capital financiero y el capital
constructor y que ha tenido éxito en las ciudades más grandes, en favor de
sectores medios, con más de 20 mil soluciones. Sin embargo, no ha ocurrido lo
propio con los programas para sectores de menores ingresos, como “Techo
Propio” o “Techo propio costo cero”, los cuales languidecen pese a haber
contado con recursos de la cooperación multilateral (BID). Estos esfuerzos, sin
embargo, transcurren al margen de las municipalidades, las cuales se limitan a
atender aspectos como elaboración de planes, asignación de zonificación,
recojo de residuos sólidos o construcción de escaleras en los cerros. Muy
pocas municipalidades provinciales, como las de Ilo o Trujillo, han desarrollado
programas de acceso al suelo (“Pampa Inalámbrica” y “Alto Trujillo”,
respectivamente), teniendo un singular éxito pues han detenido los procesos de
invasiones de tierras.
Por su parte, las políticas de regularización de la tenencia de la tierra, en
principio una función municipal, dadas las funciones municipales de velar por el
crecimiento de la ciudad, han sido un campo de discrepancias entre el gobierno
central y los gobiernos locales. La tendencia mayoritaria en política ha sido
que el gobierno central tomara las riendas, como el caso de la COFOPRI desde
1996. Más allá de ello, la PNF, tanto por su concepción como por su modo de
actuación, resulta particularmente centralista. Aunque en un inicio Hernando de
Soto, inspirador de estas políticas, se mostraba favorable a la descentralización
del Estado (1986: 302-304), llegado el momento de desarrollar la política de
formalización consideró que ésta debía ser llevada a cabo por una instancia del
máximo nivel, única y conectada directamente a la Presidencia de la República.
Más allá del evidente aprovechamiento político por el gobierno de Alberto
Fujimori de la COFOPRI, hay aspectos conceptuales que plantean a la PNF un
camino diferente del de las municipalidades. Cuando el gobierno de Paniagua,
en el 2001, retornó a las municipalidades la labor de entregar los títulos de
propiedad, el Instituto Libertad y Democracia lo acusó de desactivar el sistema
de formalización y de duplicar su tiempo y costo (ILD, 2004).
Por lo que conviene preguntarse: ¿Cuál es la capacidad de la Política Nacional
de de Formalización, concebida a la manera centralista, para encajar con un
proceso de descentralización y de transferencia de funciones a las
municipalidades? En teoría, ninguna, pues los propulsores de la formalización
insisten en que sea manejada desde la mayor instancia gubernamental posible
(Presidencia de la República). En consecuencia, la concepción centralista en
que ha sido formulada la formalización muestra dificultades para encajar en un
proceso de reforma del estado que no puede ser sino descentralizado.
Adicionalmente, las evidencias empíricas muestran que la relación entre
titulación y el proceso global de mejoramiento urbano en las nuevas barriadas
peruanas no es directa (Ramírez Corzo & Riofrío, 2006: 54).
Se requiere, por lo tanto, crear una política urbana y ubicar en su interior el
papel que podría cumplir la política de formalización.
5
2. “Sistema de comunidad” y “sistema de gobierno”: la secuencia del
desarrollo urbano en las barriadas
Un aspecto clave para analizar la PNF es su impacto en el proceso, ya
histórico, por el cual las poblaciones urbanas precarias han obtenido el logro de
sus satisfactores. Aquí nos ubicaremos en el plano de las acciones colectivas
de la organización social, y no en el de las familias, como tal abordado en la
siguiente nota. Este nivel concierne al “sistema de comunidad”, definido como
el plano de la organización social y territorial y su gestión interna (el capital
social), implicando temas como la relación dirigencia - bases, las diversas
organizaciones (por vivienda, alimentos, salud, empleo, etcétera). Sistema que,
a su vez, se relaciona con el “sistema de gobierno”, el conglomerado de
instituciones públicas que deben atender sus necesidades.
Ubicarse en el plano de la acción colectiva, es asumir una dimensión poco
abordado por los estudiosos, quienes más bien se han ocupado del impacto en
el nivel de las familias (Calderón, 2001, 2003, Field, 2002; Morris, 2004?;
Webb, 2006; ILD, 2007). Esta dimensión es clave en la medida que gran parte
de la mejora de calidad de vida de la población de menores ingresos, que la
PNF ha declarado como uno de sus principales objetivos, se obtiene no a
través de las acciones aisladas de las familias- como sería el caso de la
construcción de la vivienda-, sino de la acción colectiva liderada por las
organizaciones vecinales que se interrelacionan con las agencias públicas y
empresas privadas para obtener luz eléctrica, agua, saneamiento, pistas,
parques, seguridad ciudadana, muros de contención, espacios públicos en
general, etcétera. Dado que esta acción colectiva revierte en beneficio de las
familias, conviene atender el impacto que la PNF viene produciendo en las
organizaciones sociales, en la acción colectiva organizada.
El tema del impacto de la formalización en la organización social es complejo
porque, al menos, involucra, dos amplias variables: la secuencia del desarrollo
del suelo urbano en la ciudad informal y la distinción en los asentamientos
formalizados entre aquellos que han alcanzado un buen nivel de consolidación,
y están “integrados” a la ciudad formal, y otros que aún se encuentran en
proceso de consolidación, en vías de “integrarse” a la ciudad formal.
Hace años el profesor Paul Baross estableció la secuencia del desarrollo
urbano “no planeado” en los asentamientos precarios. Él consideraba que
existía una secuencia en el desarrollo urbano legal que consistía en
Planeación, Dotación de Servicios, Construcción y Ocupación (PDsCO); y que,
en las ciudades del tercer mundo en rápido crecimiento, la secuencia del
proceso de desarrollo urbano era no planeada y había sido prácticamente
revertida: Ocupación, Construcción, Dotación de Servicios y Planeación
(OCDsP). La secuencia OCDsP, propia de los asentamientos en su origen
ilegales, representaba a los pobladores fuentes de “ahorro” relacionados con el
precio del suelo, debido a que se usaba más tierra de la permitida bajo
zonificaciones restrictivas, se obtenían precios más bajos y no eran necesarios
permisos previos para ocupar el suelo (Baross, 1998: 69).
6
Podemos proceder de manera análoga, aunque incorporando a plenitud los
aspectos jurídicos (reconocimiento legal, títulos) y no sólo los urbanísticos,
indicando que antes de la masiva política de distribución de títulos de la
COFOPRI predominaba en las barriadas peruanas una secuencia de desarrollo
a cargo de los pobladores de la siguiente manera:
Tierras (invasión, reubicación)Æ seguridad de tenencia Æ vivienda (casas) Æ
serviciosÆ títulos de propiedad.
De donde se colige que la entrega del título de propiedad era el último paso, la
culminación casi del desarrollo urbano en las barriadas. 4 En tanto que la
seguridad de la tenencia, proporcionada por la garantía pública que no habría
desalojo, o el reconocimiento legal del asentamiento, eran un paso posterior a
la ocupación de la tierra.
En cambio, después de la masiva distribución de títulos de propiedad a fines de
la década de 1990, la acción de los pobladores de asentamientos de escaso
desarrollo urbano viene estableciendo una nueva secuencia, que podría
caracterizarse así:
Tierras (invasión, reubicación)Æ títulos de propiedad/ seguridad de tenenciaÆ
serviciosÆ vivienda.
La PNF ha beneficiado tanto a barriadas consolidadas como a otras que no lo
son. En las primeras, el título de propiedad se entrega a familias que habitan en
asentamientos con una vivienda consolidada, esto es, que han podido construir
un techo suficientemente sólido para levantar un segundo piso en materiales
definitivos, y que ya cuentan con la infraestructura básica (luz, agua y
saneamiento). Mientras que en las segundas, la mayoría de las viviendas aún
son de materiales precarios, carecen de un techo definitivo y de alguna
infraestructura básica. Esta distinción en torno a estas dos categorías debería
ser muy tomada en cuenta por las políticas de regularización de la tenencia y
formalización de la propiedad a efectos de observar el impacto diferencial que
generan (Calderón, 2003).
Puesto en números, la PNF ha favorecido más a barriadas en proceso de
consolidación que a aquellas consolidadas. Según un índice de consolidación
de los asentamientos de Lima atendidos por la COFOPRI, elaborado por mi
sobre información de 1,473 barriadas al 2001, y que consideró indicadores de
dotación de agua, saneamiento, teléfonos, pistas y material predominante de la
vivienda, sólo 11% de los asentamientos titulados eran altamente consolidados,
22% consolidados, 22% medianamente consolidados y 47% no consolidados
(SASE, 2002: 14-15). Esto es, la COFOPRI había beneficiado a un 67% de
asentamientos en los que todavía restaba mucho por hacer, sea en instalación
de infraestructura o en edificación de las viviendas y que, por lo mismo, se
ubican en la secuencia “tierras (invasión, reubicación)Æ títulos de propiedad/
seguridad de tenenciaÆ serviciosÆ vivienda”. Esto es, en su mayoría se tituló
4
Decimos casi porque hay algunos aspectos que la consolidación de la barriada no ha podido cubrir: las
viviendas terminadas con acabados y las vías pavimentadas.
7
a propietarios de chozas o cabañas con luz eléctrica, quienes habían ocupado
las tierras hasta marzo de 1996.
La ubicación de la entrega del título de propiedad como una secuencia por
delante de la edificación de la vivienda y la provisión de infraestructura, a mi
modo de ver esta afectando negativamente el modo de producción del hábitat
popular y, por ende, las relaciones sociales que se han configurado, en
décadas, entre el “sistema de comunidad” y el “sistema de gobierno”, los cuales
requieren ser observados –al modo del figuration de Norbert Elias (1995)frente a frente, en su mutua relación, en su interrelación.
Conviene tomar en cuenta que a partir de la década de 1960, cuando una ley
peruana reconoció las invasiones y prometió a sus ocupantes la entrega de
títulos de propiedad, la población configuró un “sistema de comunidad” que
implicó organizaciones vecinales fuertes, con claro control sobre el territorio y
sobre la tenencia de la posesión de los lotes, las negociaciones y conflictos con
las empresas públicas, la administración de justicia interna, la organización de
faenas comunales, entre otros. En tanto que las familias, por su parte, se
abocaron a la edificación de sus viviendas contratando a trabajadores de
construcción civil o recurriendo una economía de reciprocidad entre familiares y
amigos. Frente a ellos, se configuró un “sistema de gobierno”, en un inicio
adscrito íntegramente al gobierno central, pero que luego compartiría funciones
con los gobiernos locales o municipalidades y, gradualmente, sustantivas
inversiones públicas fueron destinándose a las barriadas para ejes viales,
subsidio a las redes de agua potable, saneamiento y electricidad (década de
1970), y entrega de títulos de propiedad y préstamos en materiales de
construcción (década de 1980).
Entre los “sistemas de comunidad” y “sistemas de gobierno” se constituyó una
arena 5 institucional en la que, históricamente, han primado relaciones de
clientela. Durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000), en que se
entregaba masiva y gratuitamente títulos de propiedad y créditos subsidiados
para la instalación de los servicios básicos, se melló la fuerza de las
organizaciones sociales de base (OSB), las que incluso fueron fragmentadas
en función de los donativos bajo la idea, tan cara a la reforma económica
impulsada, de tratar a los pobladores como consumidores individuales. Se
afectó así los esfuerzos por relaciones democráticas entre el Estado y las OSB
impulsados por las municipalidades durante la década de 1980. Entre tanto,
también han surgido propuestas e ideologías referidas a la modernización y el
empresariado popular, durante las décadas de 1990, que apuntaban al fomento
del “capitalismo popular”. La política de formalización, se ha enmarcado tanto
dentro de las relaciones de clientela como las de apoyo al empresariado
popular, pero no en las que fomentan la democracia.
Ahora bien ¿En qué medida la entrega de títulos de propiedad a asentamientos
ubicados en la etapa inicial de la secuencia de desarrollo está alterando el
5
Definiremos la arena como “un sistema organizado de instituciones, de procedimientos y de actores, en
el cual hay fuerzas sociales que pueden hacer oír y utilizar sus recursos para obtener respuestas
(decisiones, presupuestos o leyes) a los problemas que plantean” (Neveu, 2000: 29).
8
modo de producción del hábitat popular y el “sistema de comunidad”
configurado a lo largo de décadas?
Pienso que la política de formalización, tal como está concebida y tal como se
implementa, está afectando y alterando el “sistema de comunidad” estructurado
con anterioridad, cuyos efectos tocan incluso el propio modo de producción del
hábitat popular de las barriadas. Por lo que conviene indagar respecto a las
posibles causas de esta situación. Entre ellas debería considerarse el uso
“irrestricto” de la propiedad por parte de las poblaciones de bajos ingresos
beneficiadas.
Dado lo cual, paradójicamente, esta afectación más que un efecto no deseado,
es consecuencia de una de las supuestas bondades de las propuestas de la
formalización, que ponderan las bondades de la propiedad privada, basadas en
las ideas liberales que el individuo, cualquiera sea su clase social, debe tener
un derecho de propiedad irrestricto, libre de tutelas tanto estatales como
sociales.
Expliquémonos. Las poblaciones beneficiarias de la formalización en
asentamientos en proceso de consolidación están, como el resto del mundo,
poniendo en movimiento el conjunto de capitales que posee (humanos,
sociales, económicos, culturales) para alcanzar los objetivos que trazan en sus
estrategias personales y familiares de vida, las mismas que deben adecuarse
al tiempo, al ciclo de vida y a la geografía en la que habitan y en la que pueden
desplazarse. Tal estrategia de vida ordena el uso de redes y de bienes, incluido
aquel que probablemente sea del mayor valor y precio que posee: ser dueño
de su terreno o vivienda de una manera indiscutible y adecuadamente
registrada, al margen que se la habite o no. De hecho, la posibilidad de ser
dueño de un terreno y poder no habitarlo es la gran diferencia que altera el
“sistema de comunidad” y el modo de producción popular del hábitat
configurado antes de la formalización masiva.
El uso que las familias beneficiadas por la formalización dan a su propiedad, de
acuerdo a información de campo que recolecto, es mayormente un valor
residencial, de uso (70%). Existe otro 20% de lotes que se encuentran vacíos y,
por último, un 10% con población flotante, aquella que vive por meses del año
o que están durante partes del día pero no pernoctan. Adicionalmente, y como
consecuencia de la venta libre de bienes inmuebles, existe una alta rotación de
población en los asentamientos, por el ingreso de compradores de terrenos con
título y de inquilinos en chozas alquiladas, procesos que ocurren incluso en
asentamientos de 5 años de formados.
Tabla 1: Nivel promedio de ocupación de lotes y lotes vacíos- Cono “Centro”
Lotes
Distrito
Lotes total ocupados
lotes vacíos %
San Juan de
5,692
4,690
1,002
18
Lurigancho
Ate
1,222
975
247 20,3
Santa Anita
316
254
61
19
7,230
5,919
1,310
18.1
Fuente: Consorcio Caduceo-CAEM.
9
El nivel promedio de ocupación de lotes, considerando una zona de Lima (San
Juan de Lurigancho) en que la empresa de agua (SEDAPAL) está poniendo
instalaciones domiciliarias de agua y saneamiento, indica una importante
presencia de lotes vacíos titulados, que alcanzan un 18.1% (tabla 1). La
ausencia de casi un quinto de los propietarios, socios del asentamiento, está
afectando la gestión del territorio por parte de las directivas vecinales de las
comunidades. Es difícil para una directiva vecinal, con un quinto de los socios
y propietarios ausentes, y un 10% intermitente adicional, 6 planificar una faena
comunal, interceder por infraestructura ante las autoridades e incluso convocar
a un proceso eleccionario para renovar la directiva. Es cierto que las
comunidades van generando, al interior de este proceso, respuestas a las
nuevas situaciones, pero en un marco de tensión y desconfianza que afecta su
solidez interna.
El punto central en que la formalización ha afectado al anterior “sistema de
comunidad” es que la directiva vecinal ya no puede asegurar que todos los
poseedores de los lotes hagan vivencia física en el asentamiento. Hoy en día,
no se puede obligar a los nuevos propietarios a permanecer en sus lotes. Unos
podrán haberse ido a los Estados Unidos o a Argentina en busca de
oportunidades laborales, dejando el lote vacío o encargado a sus hermanos,
otros en realidad tendrán otras propiedades donde habitar –la de sus padres- a
la espera que el asentamiento se consolide, bajo el empuje y costo de los que
allí viven, esto es, los pobres. Otros cohabitarán también en la tierra de origen,
o en alguna ciudad intermedia, y el momento económico les favorece para
permanecen allí y no se encuentran en el lote de su asentamiento.
La pregunta es si este uso “irrestricto” de la propiedad predial, que implica no
sujetarse a las necesidades sociales de la comunidad urbana, pudiera tener
algún tipo de control. Esto es, si se pudiera exigir la vivencia de los propietarios
como requisito previo para el desarrollo urbano. La respuesta es que sí. La
municipalidad provincial de Trujillo, la tercera ciudad del país, creó el Programa
“Alto Trujillo” para ordenar el acceso al suelo y frenar las invasiones. Lo
consiguió. Pero cuando quiso desarrollar el programa entendió que era
necesaria la vivencia de los beneficiarios por lo que, firmó un convenio con la
COFOPRI, que permitía que el título de propiedad bajo el requisito de vivir en
forma permanente en el barrio, cooperando con las obras necesarias para su
consolidación, incluido el avance en la construcción de una parte de la vivienda
(Amemiya, 2000). La debilidad que es generada por el “lote vacante” pudo
entonces ser superada en el marco de una acción urbana integral, liderada por
una municipalidad.
Lamentablemente este es un caso excepcional. Y en metrópolis como Lima las
directivas vecinales están perdiendo el control de la gestión del territorio, o
fragmentándose sin que la municipalidad provincial o el gobierno central o la
cooperación internacional entiendan la situación. Las directivas deben suplir
sus limitaciones apelando a la creatividad, a la imposición de multas por el no
cumplimiento de las faenas, la cual puede aplicarse a la población flotante,
6
Es sintomática la similitud con el estudio de Ramírez Corzo & Riofrío (2006: 44) que sostiene que, en
el asentamiento “Rafael Chacón” de Villa María del Triunfo, los dirigentes manifiestan un 30% de lotes
vacíos titulados.
10
pero no a los propietarios de los lotes vacíos. Han visto disminuida su
capacidad de convocatoria y su poder. Hoy, por ejemplo, existen proyectos de
ampliación de agua potable y saneamiento en los que algunos propietarios de
lotes pueden eximirse de obtener la conexión si es que desean “no participar”,
actitud reforzada por el criterio que la empresa pública deberá firmar contratos
con propietarios de lotes que efectivamente deseen participar. Los otros,
podrán luego solicitar su conexión de manera individual. Esta situación era
impensable antes de la formalización masiva. 7
A su vez, en el “sistema de gobierno” se observa una separación general entre
las instituciones públicas encargadas de proveer los satisfactores, esto es, las
municipalidades y las instancias del gobierno central. El gobierno central
atiende el proceso de regularización jurídica, formalización de la propiedad y
registro e, igualmente, hace lo propio con la provisión de agua y saneamiento,
con programas de empleo temporal (“A Trabajar Urbano”), con proyectos de
equipamiento colectivo (Programa “Mi Barrio”), con créditos subsidiados a la
edificación de la vivienda (Banco de Materiales) y con programas sociales de
donación de alimentos. Pero lo hace a través de instancias diferentes, adscritas
a diversos Ministerios (Vivienda, Mujer y Desarrollo Social, Trabajo y hasta
poco Justicia) que coordinan muy poco entre sí. Las municipalidades, por su
parte, apoyan en el reconocimiento de los asentamientos, la entrega física de
los títulos de propiedad, se encargan del cobro del impuesto al patrimonio
predial, recogen los residuos sólidos, construyen escaleras en los cerros y
algún día apoyarán en la pavimentación de las vías.
Esta dispersión institucional es más producto de un proceso histórico
desordenado, antes que una situación planificada como tal. En el inicio existía
una única entidad encargada de tramitar la obtención de los satisfactores para
la población de las barriadas, y así fue aunque los nombres cambiaran según
los objetivos políticos de los gobiernos: la Corporación Nacional de Vivienda, la
Junta Nacional de Vivienda o el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización
Social. El problema empezó cuando se intentó iniciar la descentralización del
país, en la década de 1980, y se desplegó un proceso trunco, de marchas y
contramarchas cuyo producto hoy esta a la vista. 8
3. La política de formalización y su impacto en las familias beneficiarias
En el plano del impacto de la formalización en las familias beneficiarias,
privilegiado por el análisis en la medida que hacia allí han apuntado los
objetivos de la política, ya se cuenta, a diferencia del estudio pionero que
realicé en el año 2000 a solicitud del Instituto Nacional de Estadística e
7
Ramírez Corzo & Riofrío (2006: 33) formulan una hipótesis con consecuencias más serias, que la
investigación social debería atender. Sostienen que en las nuevas barriadas las familias no apuestan por
proyectos colectivos (barrio, organización vecinal) sino que están centradas en estrategias individuales o
familiares para resolver necesidades inmediatas. En consecuencia, no fundan nuevas ciudades sino que
acampan en la ciudad.
8
Obsérvese el desencuentro entre la municipalidad como entidad encargada de cobrar los impuestos a la
propiedad a los habitantes de las barriadas y su pobre papel en la gestión de los satisfactores, lo cual
empaña una asociación, siquiera tenue, entre ambos aspectos.
11
Informática (Calderón, 2001), con una importante información empírica. Como
se observará, hay algunos impactos económicos buscados que no se están
logrando en la medida de lo esperado y, de otro lado, hay aspectos que no
fueron suficientemente concebidos –como el fomento de una cultura del uso de
registros o la incorporación de las poblaciones al sistema tributario-, que
requieren una reformulación del enfoque inicial de la política de formalización.
La Política Nacional de Formalización (PNF) y el Programa de Derechos de
Propiedad Urbana (PDPU) se plantearon los siguientes supuestos e hipótesis:
•
•
•
•
Seguridad de propiedad Æ mayor inversión en vivienda.
Decisiones individuales de inversión + mayor provisión de servicios Æ
incremento del valor de la propiedad.
Inscripción adecuada en el registro Æ desarrollo del mercado
inmobiliario formal.
Fortalecimiento de conciencia sobre derechos de propiedad Æ cambios
sociales en la familia y la comunidad.
Los puntos que en particular desarrollaré se refieren a:
•
•
•
•
La seguridad de tenencia.
El nexo entre el título de propiedad y el acceso al crédito.
El desarrollo de mercados y su supuesta integración a un mercado
formal.
El pago de tributos.
La seguridad de tenencia
La seguridad de tenencia de un terreno, como garantía pública de que el
Estado respetará la posesión del poblador y no emprenderá acciones de
desalojo, debe ser claramente distinguida de la tenencia de un título de
propiedad sobre ese terreno. Cuando hace más de 20 años Hernando de Soto
(1986) afirmó que era el título el que daba seguridad de tenencia a sus
habitantes, varios urbanistas y sociólogos peruanos reaccionaron no sólo
porque la afirmación no era exacta, sino porque implicaba desconocer años de
arduas labores de investigación social respecto a ese tema, realizados desde
los pioneros estudios de John Turner y William Mangin. Como lo muestran los
estudios de la década de 1960 la población de las barriadas no necesitó de un
título de propiedad para tener seguridad de tenencia y construir su vivienda.
Fue suficiente que el Estado reconociera dicho asentamiento y lo calificara
como permanente, esto es, sujeto a acciones de remodelación urbana en el
mismo terreno. Por tanto, proposiciones como las de “seguridad de propiedad
Æ mayor inversión en vivienda” no caben para explicar estas situaciones. La
inversión en vivienda sólo ha requerido, en el Perú y otros lugares de América
Latina, la seguridad pública que los pobladores no serían desalojados.
Por lo que conviene precisar el valor agregado que la PNF ha añadido, que es
un título inscrito en el Registro Predial. Un título de propiedad adecuadamente
registrado otorga ventajas indudables, muchas de las cuales la PNF se ha
encargado de subrayar: es una representación de los activos que va más allá
12
de su valor físico, inserta los contratos en los canales judiciales, otorga
garantías y reduce incertidumbres, permite usos económicos como garantía
hipotecaria para aquellas personas que cuentan con ingresos y empleo
susceptibles de ser avalados por la banca privada, etcétera. En el
reconocimiento de esa virtud, más bien una crítica que se ha formulado a la
PNF es precisamente que, abocada a la distribución de los títulos de
propiedad, no contempló adecuadamente las actividades de capacitación en
apoyo del uso de la propiedad registrada (DESCO, 2001, Calderón, 2003).
Ahora bien, tomando en cuenta la gran propaganda desarrollada por la PNF,
especialmente en la campaña electoral de Alberto Fujimori del año 2000,
conviene preguntarse si la población de los asentamientos barriales percibe
que un título otorgado por la COFOPRI otorga más seguridad que aquellos
títulos que antes fueron entregados por las municipalidades, y que la política de
formalización se encargó de vilipendiar, o de aquellos que se generan a partir
de contratos de compra y venta entre privados.
Como indica Richard Webb y sus colaboradores (2006), las dos encuestas
llamadas Líneas de Base (2000 y 2004), desarrolladas por el PDPU y la
COFOPRI, preguntaron a la población “¿Qué tan seguro se siente de su
propiedad?”, según el tipo de documento probatorio de la propiedad que podía
ser de COFOPRI, municipal y compra venta. En el 2000 un 94% de los
tenedores de título COFOPRI se sentían “muy seguros” o “seguros” de su
título, y en el 2004 hubo un ligero descenso hacia 92.6%.
En cambio,
sugestivamente, la misma percepción se había incrementado en el título
municipal pasando de 87% a 89% y, un efecto mayor se había producido en el
caso de los títulos de compra-venta, que pasaron del 78% al 85.8%.
En general en el año 2000 existía un alto grado de percepción de seguridad por
parte de los habitantes de barrios informales o en sus orígenes informales. A
pesar que en el año 2000 solo el 20.8% de los propietarios encuestados
poseían un título registrado, la percepción de seguridad pasaba el 80% de las
respuestas. Esto se debe, tal como la investigación social documenta hace 40
años, a que la seguridad de tenencia se construye en la interrelación estado/
pobladores y que la población no esperó –ni podía haber esperado- a la
entrega de un título de propiedad para edificar sus viviendas (Calderón, 2005).
Hacia el 2004 la diferencia en cuanto al nivel de seguridad se acortaba entre
los diferentes tipos de documentación: 92,6% para títulos COFOPRI, 89% para
títulos municipales y 85,8% para título compra venta. Es importante considerar
la alta percepción de seguridad que generan los contratos de compra y venta
entre privados, los mismos que se han incrementado luego de la PNF.
Nexo entre título de propiedad y acceso al crédito
En el año 2000, por encargo del Instituto Nacional de Estadística e Informática
realicé un estudio estadístico sobre la relación entre la tenencia, o no, de un
título de propiedad COFOPRI y el acceso al crédito de la banca privada o
pública, basado sobre las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de 1998
y 1999. Se trata de un tema crucial pues, como una publicación de COFOPRI y
el PDPU indican explícitamente: “los objetivos principales de la formalización
13
son reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida del poblador titulado. La
teoría de la formalización indica que una de las maneras fundamentales de
lograrlo es facilitar el acceso al crédito y disminuir el costo del mismo” (Morris,
2004?:139).
Los resultados de mi estudio fueron sorprendentes: prácticamente los titulados
por la COFOPRI entre 1998 y 1999 no accedían a créditos de la banca privada,
sino sólo al crédito público subsidiado otorgado por el Banco de Materiales,
agencia financiera enrumbada en el camino de la reelección del presidente
Fujimori y que, a diestra y siniestra, otorgaba préstamos a pobladores titulados
y a no titulados. Más sorprendente aún: aquellos que no tenían título de
propiedad (ni de COFOPRI ni de ninguna otra entidad) sí recibían préstamos
de la banca privada, hecho que adjudique a que la banca al momento de
prestar opta por personas y familias con trabajo estable y capacidad de
ingresos. Concluí, además, que los que realmente se beneficiaban de este
aspecto de la política eran los microempresarios titulados (Calderón, 2001,
2003).
Las conclusiones de mi investigación fueron consideradas bastante negativas
por Morris y colaboradores quienes indicaron que mi estudio era una “foto” de
la situación al inicio del proceso, lo cual es absolutamente correcto, que debí
utilizar información complementaria y, a manera de sentencia: “una vez que se
realice la encuesta comparativa con la de línea de base (programada para el
primer semestre de 2004) se tendrá una base más rica para realizar estudios
de esta naturaleza que permitan validar o no los resultados” (Morris, 2004?:
140). 9
Pues bien, dicha encuesta comparativa con la línea de base se realizó
efectivamente en el 2004. Sin embargo, como lo indican Webb y
colaboradores: “en el año 2004 no se advierte ninguna preferencia crediticia a
favor de los titulados por COFOPRI. Los poseedores de títulos registrados no
tuvieron mayor propensión a solicitar crédito formal y, más bien, la tasa de
desaprobación que sufrieron fue mayor a la de otros grupos de propietarios
cuyos títulos son supuestamente menos seguros“ (2006: 63).
Tabla 2:
Hogares que solicitaron crédito y tasa de aprobación de los mismos, 2004
% de solicitudes
% Hogares que de
Tipo de documentación solicitaron crédito crédito aprobadas
Título COFOPRI
25
58
Título municipal
25
54
Título compra-venta
25
70
Otro documento
30
72
Sin documento
29
58
Fuente: COFOPRI. Encuesta de Línea de Base 2004. Cuadro 5.2.3-1, p 84
Citado por Webb, 2006: 63.
9
Morris indica que Field y Torero (2004) habían encontrado efectos positivos. Sin embargo, estos
hallazgos se refieren a la obtención de crédito público y no de la banca privada.
14
También Webb, al comparar las líneas de base del 2000 y el 2004, indica que
en el 2000 el 51,1% de los poseedores de título COFOPRI solicitaron crédito;
mientras que en el 2004 solo lo hicieron el 25,1%, esto es, la mitad. Así, el
tiempo y la mayor estabilidad macroeconómica no había jugado a favor de una
mayor solicitud de créditos, sino todo lo contrario. Asimismo, la proporción de
créditos aprobados para los tenedores de títulos COFOPRI en el 2000 fue de
96,1% mientras que en el 2004 fue de 58,2%. Esto es, las instituciones
financieras, incluidas las públicas, lejos ya de la fiesta reelectoral de Fujimori en
el año 2000, no estaban muy dispuestas a otorgar préstamos.
Las evidencias empíricas muestran que el título de propiedad no tiene mayor
incidencia causal en el acceso al crédito. Los beneficiarios con los títulos de la
COFOPRI al momento de solicitar los créditos no son más ni menos que
aquellos que tienen otro tipo de títulos. Esto es, el título COFOPRI no hace la
diferencia. Incluso la tasa de aprobación de créditos era mayor en quienes no
tenían título registrado (documento de compra y venta) que aquellos que sí lo
tenían (sean estos de COFOPRI o municipales).
La evaluación de esta política exige un ejercicio de sinceridad. Por el contexto
de ajuste económico en que se insertó la política de formalización, y en el
marco de la reforma neoliberal de la economía peruana, resultó claro que ésta
apuntó a que los títulos de propiedad se conectaran con la banca privada, de
allí que no resultara un dislate que dicha política económica desapareciera la
banca pública de fomento, a excepción única del Banco de Materiales. La
política de formalización debería seguir y monitorear la relación entre título y
crédito de banca privada para ser coherente a su propuesta.
Ingresemos ahora a la información en detalle, empezando por el acceso a
garantías hipotecarias. Entre el 2000 y mediados del 2004 se registraron
73,000 hipotecas en el Registro Predial Urbano por un monto total de US $ 464
millones. Al 2003 el 27% de las hipotecas inscritas provenían de entidades
financieras, 23% de cajas municipales y rurales y 16% del Banco de Materiales,
lo que mostraría que la preponderancia de esta institución pública estaría
perdiendo vigencia (Morris, 2004?: 140). 10
Tabla 3:
Relación títulos de propiedad, créditos e hipotecas (2000-2005)
Títulos
Créditos
Personas Hipotecas
Millones
USD
millones USD
2000
1954607 249
154000
66
2001
1170206 275
174000
73
2002
1294033 314
19700
106
2003
1364434 372
237000
136
2004
1430032 459
266000
83
2005
1501332 563
299000
SI
Fuente: documentación de la COFOPRI
Elaboración: Julio Calderón.
Promedio
Propietarios hip/
hipotecados
10000
15000
19000
21000
8000
SI
propietario
6600
4686
5578
6476
10375
% uso de
hipoteca
0.9
1.28
1.46
1.5
10
En realidad, la presencia del Banco de Materiales inscribiendo hipotecas siempre fue relativa. Esta
institución prestaba sin exigir garantías hipotecarias.
15
La tabla 3 muestra que si bien el número de garantías hipotecarias aumenta
cada año, alcanzando 21,000 a diciembre del 2003, en términos porcentuales
sólo ha sido accedida por el 1.5% de los beneficiarios de la COFOPRI, una
información que suele ser ocultada por los impulsores de la formalización. 11 El
monto promedio obtenido por propietario es de US $ 6,476, el cual obviamente
no puede ser accedido por los pobres que habitan los asentamientos titulados
por la COFOPRI, es una suma muy considerable para pensar que pudiera ser
usada en la edificación de la vivienda o la adquisición de infraestructura básica
y convendría pensar que es para capital de trabajo, lo cual confirmaría que
quienes acceden a las hipotecas son microempresarios, dotados de mentalidad
schumpeteriana, susceptibles de poner en riesgo su propiedad, más no así los
beneficiados comunes y corrientes de los títulos de propiedad, que son la
mayoría.
No resulta cierta, en consecuencia, la propuesta de la PNF que los propietarios
iban a recurrir a garantías hipotecarias para mejorar su calidad de vida y
edificar su vivienda. Antes bien, ratificando la información por mí recogida en el
2000 (Calderón, 2001), un reciente estudio sobre mercado inmobiliario en
barrios titulados por la COFOPRI o por la municipalidad muestra que la
población seguía recurriendo a los recursos propios para edificar su vivienda
(Calderón, 2007). En realidad, nunca fue muy realista pensar que la población
de menores recursos, cuyo principal capital es su predio, algún día lo iba a
hipotecar para luego levantar una vivienda sobre él. Además, un terreno
precario, dotado de luz eléctrica y 90 metros cuadrados se está adquiriendo en
el mercado inmobiliario informal a un precio promedio de USD 1,500 (Calderón,
2007), lejos del promedio de hipotecas otorgados (tabla 3).
Abordemos finalmente los otros tipos de créditos. Según la Superintendencia
de Banca, Seguros y AFP (SBS), a diciembre de 2005, el sistema financiero
formal otorgó US $ 563 millones en créditos a 299,000 propietarios
formalizados por COFOPRI, quienes conforman el 11% de los prestatarios del
sistema financiero formal. Unos US $ 563 millones para 299 mil propietarios
equivalen a un promedio de crédito de US $ 1,883 por propietario. En este
caso, y esto debería ser una tarea a investigar por COFOPRI, habría que
estudiar en que se utilizan estos “créditos comerciales” (por ejemplo, pequeño
capital empresarial, muebles, artefactos electrodomésticos, acabados de
vivienda). Pero en general, y dado que no se trata de garantías hipotecarias (de
hecho nadie hipotecaría su propiedad por esos montos promedios), podría
tratarse de una especie de garantía de poder ser ubicado por el prestamista.
Desarrollo de mercados inmobiliarios formales
La Política Nacional de Formalización (PNF) plantea que al estar
adecuadamente registradas las propiedades se desarrollará un mercado
inmobiliario formal, debido a que los agentes involucrados inscribirán las
11
Funcionarios actuales de la COFOPRI intentan desvalorizar la importancia de este hallazgo, indicando
que incluso en la ciudad formal sólo el 6% de los propietarios inscriben hipotecas. Aún en caso de ser
cierta la información, conviene recordar que el nexo título/ hipoteca, y su elevación al nivel de tabla de
salvación de los pobres, jamás fue planteado por los académicos de orientación crítica, sino por los
inspiradores y teóricos de esta política (De Soto, 2000, Paht to Property, 1997?).
16
transacciones en el registro. La política propone que habido un incremento del
valor de la propiedad, debido a la inversión y mayor provisión de servicios, la
cual, sumada a la adecuada inscripción en el registro, desarrollará un mercado
inmobiliario formal en beneficio de los propietarios dado un incremento del valor
de los predios titulados (Apoyo, 2003: 12).
Convengamos que un mercado inmobiliario formal es aquel cuyas
transacciones se rigen por el marco legal y en el cual las compras – ventas se
registran actualizando el Registro Predial, y los agentes económicos asumen
los costos y los pagos de los impuestos correspondientes. Esta hipótesis
implica haber llegado a un punto óptimo, deseado por los impulsores de la
formalización: los costos de la formalidad son tan iguales como los de la
informalidad y, por tanto, la gente optará por los primeros ya que les es
indiferente uno y otro y, en realidad, el formal proporciona más garantías. En
sentido contrario, en la medida que la formalidad imponga costos mayores la
gente continuará optando por la informalidad.
La PNF espera que el desarrollo de mercados inmobiliarios formales beneficie
tanto a propietarios vendedores como a compradores o inquilinos, y que su
dinámica se complemente con otros mercados, particularmente el financiero.
En esa medida la PNF es tributaria de la idea que los mercados (formales) de
bienes los distribuyen en forma óptima, idea adscrita a determinadas corrientes
de pensamiento dentro de las disciplinas de las ciencias sociales (la sociología,
la economía y la antropología). Pero, hay opiniones también diferentes. En el
caso de los mercados inmobiliarios el tratamiento ha sido especialmente cauto
porque la tierra es un bien único. 12
Abordaré el supuesto desarrollo del mercado inmobiliario formal como impacto
de la PNF en base a tres consideraciones. La relación entre valor de la
propiedad y el registro del terreno y la vivienda construida sobre él, el valor
supuesto que el título ha añadido al terreno y la relación entre formalización y la
dinámica del mercado inmobiliario informal.
En algunos estudios se ha insistido en la necesidad que el PNF y la COFOPRI
debieran registrar no sólo el terreno sino la vivienda construida, trámite que en
el Perú se conoce como la “declaración de fabrica”, porque esto daría fe del
valor real de la propiedad construida por el poblador, beneficiándolo para
efectos de gestiones ante entidades financieras y trámites de sucesiones de
herederos, adelantos de legítima o “independizaciones” de las segundas
12
El intercambio de mercado, como un modo de integración económica, funciona cuando los agentes
participantes fijan los precios actuando para coordinar las actividades. De manera que el intercambio
regularizado a través de los mercados que fijan los precios es un mecanismo sutilmente ajustado para
coordinar e integrar la actividad de gran número de individuos que actúan independientemente Para que
esto funcione es preciso que los individuos respondan de forma apropiada a los precios señalados. De lo
contrario, no habrá integración económica. Por lo tanto, el foco del intercambio es más bien el valor de
cambio que el valor de uso, lo cual para un mercado inmobiliario, en que surge la renta (parte de valor de
cambio que se reserva el propietario del suelo) para asignar al suelo diferentes usos, y en el que el valor
de cambio determina el uso, la distribución puede realizarse bajo una desenfrenada especulación, escasez
artificialmente producida, etcétera, y puede afectar una eficiente organización de la producción y la
distribución (Harvey, 1979: 200).
17
plantas (DESCO, 2001; Ramírez Corzo & Riofrío, 2006). Atendiendo a estos
pedidos COFOPRI realizó experiencias piloto de “declaración de fábrica” y
concluyó que no era una política conveniente. Esta no conveniencia se
desprendió de considerar que el universo de titulados en viviendas
consolidadas era sólo un 18% eran viviendas consolidadas. Adicionalmente,
que tal función correspondía a las municipalidades y que un registro de cada
vivienda era caro pues costaba entre US $ 300 a US $ 500. Esto es, han
pesado razones económicas: un 18% de predios titulados equivale a 324,000
predios que, multiplicados por 300 o 500 dólares, arrojan costos totales que
oscilan entre 97 a 162 millones de dólares, cifras 400% o 640% más que los
recursos de 25 millones de dólares que el Banco Mundial ha otorgado al
Proyecto de Consolidación de los Derechos de Propiedad Inmueble (PCDPI).
En cuanto al valor supuesto que el título de propiedad ha añadido a los predios,
la COFOPRI encargó un estudio específico a una consultora (Apoyo, 2003).
Para tal fin el estudio justificó el uso de precios hipotéticos admitiendo la
inexistencia de registros de transacciones de dichos mercados. Se formuló así
un modelo de precios hedónicos en base a seis categorías: (i) el valor del
terreno sin construir y sin titular, (ii) el valor de la construcción y los acabados,
(iii) el valor de las condiciones de la comunidad y el entorno, (iv) el valor de los
títulos de propiedad, (v) el valor de los usos alternativos del predio y (vi) las
características socio-económicas de la familia. El hallazgo indica que, una vez
separados los efectos producidos por los cinco factores restantes, el diferencial
de precio causado por la disponibilidad de título de propiedad es de
aproximadamente 925 dólares americanos por cada predio. Sobre esa base, y
considerando que al 2003 COFOPRI había pasado de la condición de “no
titulado” a “titulado” a 565,323 predios, se estimó un beneficio económico bruto
de 523 millones de dólares americanos.
Desde entonces, y a pesar de las salvedades contenidas en el estudio de
Apoyo (2003), la COFOPRI y el PDPU han divulgado con orgullo este aporte,
que entienden incluso como un beneficio neto a cada familia. El Instituto
Libertad y Democracia (ILD), promotor de la política de formalización, ha ido
mucho más allá, y ha afirmado que el beneficio generado en los predios
urbanos y empresas es de US $ 2,200 millones de dólares (ILD, 2004). Sin
embargo, Webb ha cuestionado el hecho que los supuestos beneficios netos se
infieran de un precio hipotético de oferta. Es decir, de un valor percibido por el
lado del oferente, el cual no es un valor de mercado resultante de un equilibrio
entre oferta y demanda revelado por alguna transacción. Antes bien, los US $
925 estimados por predio constituyen una inferencia estadística cuya validez
empírica dependería de muchos factores y que estaría sujeta a distintas
fuentes de sesgo; asimismo, que no se está ante un valor tangible, sino ante
una estimación de una muestra particular. Por último, y no menos importante,
cuestiona que el título de propiedad, al momento del estudio, gozaba de un
valor de escasez temporal, el mismo que se reducirá una vez que la gran
mayoría de predios tengan la condición de “titulado y registrado” (Webb, 2006:
72-76).
Por mi parte, he intentado una aproximación al mercado realmente existente. A
inicios del 2006 realicé un estudio sobre mercados inmobiliarios informales en
18
asentamientos beneficiados por los títulos de propiedad que muestra que en
los consolidados prima la oferta de predios en alquiler, mientras que en los
asentamientos en proceso de consolidación –con poco desarrollo constructivo
de la vivienda- las compras de terrenos. Si bien es cierto que existe un
mercado inmobiliario en ascenso, éste no ha dejado de ser informal. Un 95%
de los contratos de alquileres se realizan entre personas naturales, y en un
64% el trato fue directo con el propietario y fue un contrato solamente verbal.
En relación a los procesos de compra/ venta, en un 72% la transacción fue
registrada ante un notario público, pero estas transacciones no se estarían
inscribiendo en los registros. 13
De manera que en asentamientos consolidados en Lima, como Villa el
Salvador o Huáscar Canto Grande, cercanos a polos de actividad comercial,
los propietarios están alquilando cuartos o habitaciones, respondiendo a un
aumento de la demanda que lleva a un uso más intensivo del suelo, y aumenta
la rentabilidad y mercantilización de los predios, pero lo están haciendo sin
seguir el marco normativo correspondiente y alquilando unidades de viviendas
por debajo de lo estipulado por el Reglamento Nacional de Construcciones, y
generando hacinamiento. En los asentamientos en proceso de consolidación
priman las ventas de terrenos, las que tampoco se están ciñendo a los
mecanismos formales estipulados.
Permítase una mención al bullente desarrollo del mercado de terrenos titulados
por la COFOPRI. En muchos casos se trata de ventas por quienes ya poseen
un lote o vivienda en otro lugar, esto es, tienen “dos lotes”. En el momento en
que se pregunta a los vendedores a dónde irán luego de vender el lote, un 53%
de ellos (con edades entre 30 a 40 años) indican que no piensan adquirir otro
inmueble (Calderón, 2007). La aprehensión de la temática del “segundo lote” es
muy compleja, y solo diré que involucra dos procesos: de un lado, la formación
de las “ampliaciones” de barriadas por parientes de quienes viven en
asentamientos barriales cercanos (tesis de la reproducción de la barriada) y,
del otro, los procesos de regularización promovidos por la COFOPRI en el Perú
que titulan a familias en terrenos poco habilitados y que, aparentemente, no se
han puesto en guardia frente a la posibilidad de titular a quienes ya tienen otro
terreno en propiedad. 14 Así, junto a las personas que por necesidad ocupan
estas “ampliaciones” de barriadas, y que viven indefectiblemente allí, existen
otras personas que asumen la propiedad de un lote que posteriormente podrán
comercializarlo, como parte de su estrategia de reproducción económica en la
ciudad.
La información recolectada por mi estudio muestra que, pese a ser el mercado
inmobiliario de barriadas de larga data, 15 las transacciones no están
13
Se trata de una conjetura, pues la encuesta no indagó sobre si las transacciones habían sido inscritas en
el Registro Predial (Calderón, 2007). En estos momentos aplico una encuesta que proporcionará
información al respecto.
14
Sugiero una investigación socio jurídica para confirmar que la PNF, a diferencia de anteriores políticas
que no aceptaban la “doble propiedad” (Ley de Barriadas de 1961), ahora sí lo está permitiendo (Alvarez,
2007).
15
Por ejemplo, un 43.5% de los que están ofertando su vivienda manifiestan que compraron un terreno o
una vivienda, esto es, no invadieron de primera mano.
19
ocurriendo dentro del mercado inmobiliario formal. Esto es, a pesar de la
formalización masiva continúan los mercados inmobiliarios siendo informales,
dado que los costos de la formalidad son aún mayores y, por tanto, la gente se
inclina por transacciones informales.
Webb (2006: 52) sostiene que los segundos actos posteriores a la titulacióncomo transferencias de titularidad o gravámenes- no están siendo registrados
debido a sus costos, que él desagrega en:
•
•
•
Elaboración del contrato y su trascripción a escritura pública (realizadas
por un notario público). Costo: USD 105.
Trámite de inscripción registral de la compra y venta, pago de tasas
registrales realizadas por un notario. Costo USD 28.
Acreditación del pago de impuestos municipales para la inscripción de
transferencias, que exige la cancelación del pago de impuesto de
alcabala, equivalente al 3% de la transferencia, así como el pago del
impuesto predial del año de la transferencia, equivalente a USD 37.
El hecho que el mercado inmobiliario esté permitiendo el ingreso de nuevos
propietarios, que no se encuentran registrados, volverá obsoleto el registro. Los
segundos actos se están dando por escritura pública casi en su totalidad, en
tanto que el número de inscripción de cambios de propiedad es pobre en
proporción al número de lotes formalizados. Por ello debe suponerse que los
compradores no están manteniendo actualizado el registro predial, respecto a
sus construcciones y diversas transacciones y que, en consecuencia, se está
“desinformalizando” la formalidad alcanzada.
El pago de tributos
Es un mito pensar que en los barrios de sectores de menores ingresos sus
habitantes no pagan los impuestos prediales si es que no tienen el título de
propiedad, y que, una vez obtenido éste, se volverán contribuyentes puntuales
e incrementarán las arcas municipales. Al contrario, y diversas experiencias en
América Latina lo atestiguan, los ocupantes precarios suelen pagar sus
impuestos prediales porque lo observan como una prueba legal que tiene la
posesión de facto de un terreno. Así, atesoran sus documentos probatorios de
pago de impuesto hasta el momento en que llegue la regularización de la
tenencia de la tierra, en que los exhibirán ante las autoridades como prueba o
garantía de una vivencia pacífica en el terreno. Las propias propuestas de
formalización de la propiedad suelen recurrir a estos documentos como
pruebas.
En consecuencia, una vez obtenido el título de propiedad por parte del Estado,
la pregunta es la siguiente: ¿Porqué los sectores de menores ingresos de los
barrios precarios han de preocuparse por pagar sus impuestos prediales? A
esas alturas ya no necesitan acumular pruebas de la posesión de facto, ya son
propietarios. Sin embargo, se podrá indicar, y concuerdo con estas
apreciaciones, que la condición ciudadana implica el reconocimiento de
20
deberes y derechos y que un nivel de desarrollo de ciudadanía puede medirse,
también, a través del pago de impuestos. Es claro no obstante, que tal actitud
deberá ser inducida a través de programas específicos que refuercen la
condición ciudadana, los cuales no se han puesto en práctica en el Perú.
Enfocado bajo esta perspectiva no sorprende encontrar un escaso
cumplimiento tributario por los beneficiados por la PNF. La Encuesta de Línea
de Base del 2004 muestra que los hogares con título COFOPRI fueron menos
propensos a pagar los impuestos que aquellos que tenían títulos no
registrados. En efecto, mientras que un 59% de quienes contaban con título
COFOPRI pagaban el impuesto predial en el 2004, aquellos que tenían título
municipal lo hacían en un 64% y los de título compra-venta en un 74%.
Mientras que sólo un 17.5% de los titulados por la COFOPRI iniciaron el pago
del impuesto con fecha posterior a la titulación, en el caso de los que contaban
con títulos municipales esto ocurrió en un 38% y los que tenían título compraventa en un 40%.
4. Conclusiones
Las notas de este ensayo han mostrado que la PNF se ha desarrollado al
margen de un proceso de reforma del Estado descentralizado, y que sus
impulsores la observan como un programa especial dependiente de los más
altos niveles de gobierno. En segundo lugar que entre sus efectos la PNF
estaría afectando el “sistema de comunidad” configurado por la población y el
modo de producción del hábitat popular. En tercer lugar, que los impactos
económicos no se están produciendo en la medida de lo deseado y que queda
aún mucho trabajo por delante en términos de cultura registral y de fomento de
comportamientos ciudadanos.
El reto hacia adelante es cómo encajar una política de formalización con la
gesta de un estado descentralizado, que otorgue mayores poderes a las
municipalidades y gobiernos locales, en un contexto en que los niveles de
gobierno se han visto más bien confrontados en torno a esta temática.
El primer paso en esa dirección sería la definición de una política urbana y de
una política de vivienda en el nivel nacional, que articule los diferentes niveles
de gobierno: nacional, regional y local. Algunos tenues pasos pueden haberse
intuido en los últimos 6 años con la creación del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento (MVCS) y la definición, al menos en el papel, de
programas de vivienda o de acceso ordenado al suelo, que lamentablemente
no recibieron recursos para su ejecución. Pero al mismo tiempo, y mostrando el
desorden de la acción gubernamental, estas ideas no se articularon a las
tareas que conciernen a la COFOPRI en programas de acceso al suelo e
inventario de terrenos estatales, que han sido poco desarrolladas, y menos a
los programas de “Mi Techo” y similares que, con apoyo del BID, se realizaron
por fuera de la dinámica de las municipalidades y que no han rendido los frutos
esperados.
21
Deberían unirse esfuerzos diversos para ensayar propuestas de programas de
acceso ordenado al suelo servido que corten el círculo vicioso de la
informalidad. Hay algunas experiencias municipales exitosas en esta dirección,
y una política urbana nacional debería, en primera instancia, seleccionar casos
piloto o experimentales a ser ensayados en algunas ciudades, incluida Lima,
dada la existencia de tierras públicas vacantes. Este reto implicaría generar
conciencia en los funcionarios de los diferentes niveles del Estado para que
retomen la gestión de la expansión de la ciudad, tanto la formal como la
informal. La política de ocupación y manejo del suelo deberá ser redefinida.
En segundo lugar, en cuanto al tratamiento público a la ciudad informal
deberán definirse los nexos entre la entrega de títulos de propiedad y los
programas de mejoramiento urbanos. Este aspecto es víctima de una doble
desconsideración. Por un lado, la PNF asume los nexos “automáticos” entre la
tenencia del título y la mejora de la calidad de vida, nexo que no existe en la
vida real. Por otro lado, y dado que el supuesto nexo será “automático”, las
instituciones públicas y privadas que atienden los satisfactores y necesidades
básicas (agua, electricidad, etcétera) actúan mirándose a sí mismas, aisladas
unas de otras. Es necesario atender la secuencia del desarrollo urbano ya
expuesta, y definir los roles de los actores públicos y privados en el logro de
mejora de la calidad de vida. Debe descartarse la idea de procesos masivos de
legalización al margen de los demás procesos de mejoramiento urbano.
Lo anterior supondrá una definición del conglomerado de instituciones públicas
(el “sistema de gobierno”) frente a las organizaciones sociales de base. Se
requiere que las OSB, el “sistema de comunidad”, sean vistas como
interlocutoras en una política democrática, y no como operadoras de
programas de asistencia social extremadamente focalizados. Esto implica un
fuerte trabajo de cambio de la mentalidad vertical y autoritaria con la que
suelen actuar los funcionarios públicos. Algunos programas podrían realizarse
en esa perspectiva.
En tercer lugar, porque esa es su plaza en los términos de la reflexión sobre la
ciudad y los problemas urbanos, las políticas de regularización de la tenencia
de la tierra o de formalización de la propiedad deberían ser conscientes de su
esencia básicamente curativa y plantearse impactos sociales y económicos
ajustados a los que la realidad muestra. Algún paso en esa dirección se ha
dado adscribiendo a la COFOPRI al MVCS, y ya no al Ministerio de Justicia
como antes. En realidad nunca el Estado, ni los impulsores de la PNF pudieron
explicar esta situación. En principio se postuló que esta ubicación correspondía
porque se trataba de defender los derechos de propiedad, pero nunca se
avanzó más allá. Sin embargo, la COFOPRI, hoy denominado Organismo de
Formalización de la Propiedad Informal, nombre nuevo que genera cierto temor
porque ya no se trata de una comisión, en principio provisional, ha asumido
nuevamente más atribuciones en desmedro de las municipalidades. Debo
recordar, en todo caso, que cuando la COFOPRI estuvo manejada desde el
gobierno central fue objeto de una mayúscula utilización política.
Se requiere replantear desde la realidad, y ya no desde los postulados de los
teóricos de la formalización, las ventajas que esta política puede ofrecer.
22
Particular atención debe prestarse al desarrollo de los mercados inmobiliarios
informales, y no formales como se suponía, que la PNF ha generado en su
actuación limitada.
Bajo estos términos la PNF debe definirse en torno a los siguientes aspectos:
•
•
•
•
El nivel de articulación, en perspectiva de mediano y largo plazo, entre el
gobierno central y las municipalidades.
El modo en que se relacionarán con las organizaciones sociales de base
y la actitud con que enfrentarán el “sistema de comunidad” y el modo de
producción del hábitat configurado. En otras palabras, los políticos
deben definir si la organización comunitaria deberá ser valorada y
respetada o si, como se cuestiona, se seguirá actuando en la búsqueda
de su fragmentación y disolución como actor social, bajo una perspectiva
de individualismo.
Una redefinición de su impacto social y económico en las familias
beneficiarias, afirmando el beneficio que produce en los
microempresarios, y asumiendo limitaciones frente a aspectos
concernientes a la “lucha contra la pobreza” (acceso al crédito,
mercados inmobiliarios formales).
Una definición de su impacto político en las familias beneficiarias en el
sentido de fomentar comportamientos ciudadanos (pago de tributos,
derechos y deberes) y democráticos.
23
BIBLIOGRAFÍA
Alvarez, Esther (2007) Comunicación personal.
Amemiya, Nelly (2000) La gestión del suelo y el desarrollo urbano de los asentamientos humanos del
“Alto Trujillo”. Tesis Magíster en Gestión Urbano Ambiental, Universidad privada Antenor Orrego (UPAO),
Trujillo Perú.
Apoyo Consultoría (2003) Estudio para el diseño de un sistema de información de precios del mercado
inmobiliario urbano marginal e implementación del mismo. Lima, COFOPRI.
Baross, Paul (1998) “Secuenciando el desarrollo del suelo: las implicaciones en el precio del crecimiento
de asentamientos legales e ilegales”. En Jiménez, E. Análisis del suelo urbano. Instituto Cultural de Aguas
Calientes.
Caduceo-CAEM Consorcio (2006) información resumen del censo participativo. Multicopiado, Lima.
Calderón Julio (2007) Mercados Inmobiliarios en Asentamientos Informales de Lima y procesos de
diferenciación social. Lincoln Institute - INFOmercados, Cambridge.
(2006) Mercado de tierras urbanas, propiedad y pobreza. LILP-SINCOS, Lima.
(2005) La ciudad ilegal. Lima en el siglo XX. UNMSM, Lima.
(2003) Propiedad y crédito. La formalización de la propiedad en el Perú. PGU-Hábitat, Quito.
(2001) “Análisis comparativo de la población beneficiada y la no beneficiada por el Plan Nacional de
Formalización”. En ¿Ha mejorado el bienestar de la población? INEI, Lima.
De Soto, Hernando (2000) El misterio del capital. Por qué el capitalismo triunfa en occidente y fracasa en
el resto del mundo. El Comercio, Lima.
(1986) El otro sendero. ILD, Lima.
DESCO (2001) Estudio de cultura registral. PDPU –COFOPRI, Lima.
Elías, Norbert (1995) Sociología fundamental. Gedisa, Barcelona.
Field, Erica (2002) “Entitled to work: urban property rights and labor supply in Peru”. En Princeton Law &
Public Affairs Working paper 02, octubre.
Field, Erica y Torero, Máximo (2004). Do property titles increase credit access among the urban poor?
Evidence from a nationwide titling program. Documento de trabajo. Cambridge, Harvard University.
Harvey, David (1979) Urbanismo y desigualdad social. Siglo XXI, México.
Instituto Libertad y Democracia ILD (2007) La guerra de los notarios. ILD, Lima.
(2004) Trabas notariales niegan libre comercio e integración de los pobres. Nota de prensa, diciembre,
Lima.
Morris, Felipe, Víctor Endo y Rafael Ugaz (2004?) Develando el misterio. La formalización de la propiedad
en el Perú. COFOPRI- Banco Mundial, Lima.
Neveu, Eric (2000) Sociología de los movimientos sociales. ABYA-YALA, Quito.
Path to Property (1997) La formalización de la propiedad: la solución PROFORM. Path to Property, Lima.
Ramírez Corzo Daniel & Gustavo Riofrío (2006) Formalización de la propiedad y mejoramiento de barrios:
bien legal, bien marginal. Estudios urbanos, DESCO, Lima.
SASE (2002) Estudio sobre la dinámica de los asentamientos humanos. PDPU –COFOPRI, Lima.
Webb, Richard, Diether Beuermann & Carla Revilla (2006) La construcción del derecho de propiedad. El
caso de los asentamientos humanos en el Perú. Colegio de Notarios, Lima.
24