Santiago, diez de enero de dos mil catorce. Vistos: A fojas 52, don

Foja: 125
Ciento veinticinco
Santiago, diez de enero de dos mil catorce.
Vistos:
A fojas 52, don Omar Matus de la Parra Sardá, en representación de
Isapre Vida Tres S.A., persona jurídica del giro de su denominación,
domiciliada en Avenida Apoquindo 3000, Las Condes, deduce recurso de
reclamación en contra de la Resolución Exenta IF/Nº486 de 12 de septiembre
de 2013, dictada por la Intendencia de Seguros y Fondos Previsionales de
Salud de la Superintendencia de Salud, que rechazó el recurso de reposición
interpuesto en contra de la Resolución Exenta IF/Nº 194 de 08 de marzo del
mismo año, dictada por la señalada Intendencia.
Expresa que la resolución impugnada condena a su representada al
pago de una multa equivalente a 400 UF, por un supuesto incumplimiento al
plazo establecido por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez
(COMPIN) para el pago de los subsidios por incapacidad laboral, de acuerdo a
lo establecido en el artículo 43 del Decreto Supremo Nº3 de 1984, de Salud.
Indica que la resolución impugnada expresa que se analizaron casos de
licencias médicas tanto en la Casa Matriz como en las sucursales de
Concepción, Temuco y Puerto Montt y que en la Casa Matriz, ubicada en
Santiago, se habría detectado que respecto de un afiliado, no se habría dado
cumplimiento al plazo establecido por la COMPIN para el pago del subsidio
por incapacidad laboral. Por otra parte, en el caso de las sucursales, el
incumplimiento se habría producido también en relación con un afiliado, en
razón de lo anterior, decidió aplicar la multa que se reclama.
Alega en primer lugar la falta de oportunidad de la sanción impuesta,
toda vez que luego de la fiscalización, se formularon cargos en contra de la
Isapre mediante Ordinario IF/Nº 6195 de 09 de agosto de 2012, los que
culminaron con la resolución Nº 194 de 08 de marzo de 2013, por lo que el
procedimiento sancionatorio concluyó casi 7 meses luego de ser iniciado, en
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circunstancias que según establece el artículo 27 de la ley 19.880, sobre Bases
de Procedimientos Administrativos, salvo caso fortuito o fuerza mayor, dicho
procedimiento no puede exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha
en que se emita la decisión final, lo que no se cumplió en la especie, más si se
considera que la multa impuesta tiene su origen en hechos acontecidos durante
el mes de abril de 2012.
Hace presente que tal circunstancia fue alegada en el recurso de
reposición interpuesto en contra de la resolución impugnada, pero fue
desestimado argumentando que tal norma no llevaba una sanción aparejada, lo
que a su juicio es erróneo, pues en tal caso la norma no tendría sentido y por
otra parte, la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, ha
concluido que lo que corresponde en estos casos es extender a este ámbito las
reglas generales de prescripción de las faltas en materia penal, según
dictámenes 14.571 y 28.226 de los años 2005 y 2007, respectivamente, los que
a su juicio resultan plenamente aplicables en la especie, ya que si bien los
dictámenes se refieren a situaciones de responsabilidad de personas naturales,
en la comisión de infracciones reglamentarias, nada obsta a que ello se aplique
al presente caso, desde que dichos dictámenes no se refieren a una situación
particular o excepcional.
Agrega que en base a lo anterior, no queda más que concluir que el
plazo de seis meses de que disponía la Superintendencia de Salud para
imponer la respectiva multa se encuentra vencido, por lo que se ha verificado
la hipótesis de prescripción descrita por el ente controlador y por la ley de
Procedimientos Administrativos, prescripción que ha sido también recogida
por la Excma. Corte Suprema como un decaimiento del proceso administrativo
sancionador.
En subsidio de lo anterior, alega la improcedencia de la sanción
impuesta atendidas las características de los casos que fueron fiscalizados,
pues se trata de casos que no generan derecho a subsidio, ya que en ambos
casos de los afiliados cuyo RUT no incurran en la causal de inexistencia de
vínculo laboral -sólo con posterioridad al rechazo uno de los empleadores
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logró acreditar el vínculo- y en el segundo caso la COMPIN confirmó el
rechazo efectuado por su representada.
Hace presente que, en todo caso, dictada la resolución en cuestión de
09 de agosto del año pasado, su representada dio cumplimiento en forma
inmediata a lo resuelto por la recurrida, ordenando de inmediato el pago de los
subsidios por incapacidad laboral que se encontraban pendientes, no obstante
que con posterioridad, tal como ya se indicó, ratificó el rechazo, lo que no
ocurre en pocos casos, e implica que encontrándose pagado el subsidio, se le
hace casi imposible obtener su devolución.
De esos de todo lo antes señalado y para el caso de que se estime que
efectivamente se incurrió en la infracción que se le atribuye, solicita la rebaja
de la multa impuesta en razón de la falta de proporcionalidad en la sanción
aplicada a la reclamante, la que corresponde al 40% del máximo previsto en el
artículo 220 del DFL N°1 de 2005 de Salud, sin que se haya considerado:
 Que sólo respecto de uno de los dos casos en virtud los cuales se impuso la
multa resultó procedente el pago del subsidio por incapacidad laboral;
puesto que en uno de estos casos, la propia COMPIN confirmó el rechazo
dispuesto inicialmente por la Isapre, sin perjuicio de lo cual está ya había
pagado dos de las cuatro licencias correspondiente a dicho afiliado, pago
que resulta muy difícil de recuperar;
 Que en el otro caso, no cabe duda que parte de la responsabilidad debe
recaer en la COMPIN, desde que éstas no realizan un completo análisis y
revisión de las resoluciones de la Isapre producto del gran número
antecedentes y documentos que deben examinar con posterioridad a la
modificación implementada por la ley 20.585 sobre otorgamiento y uso de
licencias médicas, pues se obliga a las Isapres a remitir a dicha institución
todas las licencias médicas que decidan reducir o rechazar, hayan sido o no
reclamadas por el afiliado, ello significó que, de alrededor de 150 licencias
médicas remitidas al COMPIN a la semana, se haya elevado su número 600
licencias médicas aproximadamente;
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 Que una vez realizada la fiscalización la Isapre dispuso inmediatamente el
pago
de
los
subsidios
por
incapacidad
laboral
correspondiente
implementando además todas las medidas para evitar que la situación se
volviera a repetir lo que a la fecha ha cumplido íntegramente.
Concluye señalando que en la especie Isapre Vida Tres. S.A. fue
multada por efectuar en forma tardía el pago de cinco licencias médicas,
correspondientes a dos afiliados lo que se demuestra que se trata de un número
muy acotado de casos considerando el alto volumen de licencias médicas que
habitualmente se tramitan ante su representada y que corresponde
aproximadamente a un total de 4200 al mes.
Concluye solicitando se acoja el reclamo en todas partes, declarando
que quedan sin efecto los cargos imputados y la multa impuesta a su
representada, todo ello con costas. En subsidio, solicita se rebaje el monto de
la multa aludido a aquel que resulte más conforme con la justicia y la equidad
y el mérito de los antecedentes ya expuestos.
A fojas 92 doña Liliana Escobar Alegría, Superintendente de Salud
Suplente, en representación de la Superintendencia de Salud, evacúa el
traslado conferido solicitando que la acción de reclamación sea rechazada en
todas sus partes, con costas en atención a los antecedentes que expone.
Luego de señalar los cargos que se le formularon a la recurrente, los
descargos efectuados por ésta, así como las justificaciones de la resolución
impugnada, sostiene que la Superintendencia no ha incurrido en ilegalidad
alguna puesto que la legislación vigente la faculta para sancionar a las
Instituciones de Salud Previsional, por el incumplimiento del plazo establecido
por las COMPIN para el pago de los subsidios por incapacidad laboral
reclamados, ello de acuerdo a lo establecido en el artículo 43 del D.S N° 3 de
1984, de Salud, en relación con los artículos 194 y 196 del DFL N° 1 de 2005
del Ministerio de Salud.
En razón de lo anterior debería desestimarse de plano la reclamación
puesto que éste es un recurso de derecho estricto que supone una ilegalidad o
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abuso de funciones de la autoridad administrativa y la recurrente se ha
limitado a controvertir una decisión administrativa correctamente determinada
pero sin indicar norma legal precisa o abuso cometido sino acudiendo a una
mera cuestión de agravio de índole patrimonial más no jurídica.
Alega que no existe vulneración al artículo 27 de la ley 19.880 por
cuanto los plazos para la administración no son fatales. Si bien reconoce que la
decisión se adoptó transcurrido 27 días luego del vencimiento del plazo de los
seis meses que señala la referida disposición, lo cierto es que la norma que
regula la tramitación del procedimiento sancionatorio a que se refiere esta
reclamación no contempla expresamente la caducidad para el retraso o demora
en la tramitación y en las normas subsidiarias previstas en la ley 19.880
tampoco se previene este efecto incluso en aquellos casos en que se excede del
plazo fijado en su artículo 27, deficiencias que sólo acarrearán responsabilidad
en los respectivos funcionarios.
Hace presente que según se desprende de lo dispuesto en los artículos
42 y 43 de la Ley de Bases que regulan la renuncia, el desistimiento y el
abandono, se advierte que el legislador ha distinguido entre procedimiento
seguido por la administración en que actúa de oficio y aquellos en que es el
administrado el que requiere un pronunciamiento de la misma, es en estos
últimos, donde regula precisamente la situación del abandono, pero en los
procedimientos impulsados por la administración no lo hace pues el artículo 43
se coloca únicamente en el supuesto de la inactividad del interesado, lo que
permite concluir que la administración no le son aplicables plazos fatales.
En relación con lo afirmado respecto del decaimiento del
procedimiento
administrativo
sancionatorio
que
ha
sentado
como
jurisprudencia la Excma. Corte Suprema, lo cierto es que la Superintendencia
no ha incurrido en dicha hipótesis, toda vez que la resolución se adoptó dentro
los dos años que estima como plazo máximo, tomando para ello como criterio,
lo dispuesto en el artículo 53 inciso primero de la Ley de Base de
Procedimientos Administrativos en relación con el plazo que tiene la
administración para invalidar sus actos administrativos que es de dos años, por
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lo que resulta lógico sostener que el abandono de procedimiento
administrativo se le debe aplicar como plazo máximo, el antes señalado.
En cuanto a la improcedencia de la sanción impuesta, atendida la
característica de los casos fiscalizados y la falta de proporcionalidad en la
sanción aplicada, estas también carecen de fundamento, ya que este criterio
empleado por la Superintendencia no pudo haber sido desconocido por la
reclamante por cuanto corresponde al criterio reiterado y uniforme que ha
mantenido este organismo de control en esta materia, por otra parte respecto de
los argumentos en relación a la cantidad resoluciones por la que fue
sancionada y el hecho de que tan pronto fue fiscalizada se instruyó inmediato
el pago de los subsidios, así como la desproporcionalidad de la multa, sostiene
que todos estos elementos fueron debidamente ponderados al momento de
evaluar los hechos que configuran la infracción y sus circunstancias y para
determinar el monto de la sanción, de hecho, la propia Isapre reconoce que la
multa se encuentra dentro de los límites fijados por la norma, sin señalar en
qué aspecto lo anterior podría ser entendido como una arbitrariedad o falta de
proporcionalidad.
Concluye señalando que el incumplimiento en el pago de los subsidios
señalados no es una medida admisible, justificada ni razonable por parte de la
Isapre, ni ha esgrimido causal reconocida por la normativa vigente para no dar
cumplimiento a su obligación, no obstante que resultan lo suficientemente
graves desde el momento que afectan los derechos de los beneficiarios y es la
propia normativa la que privilegia el bien jurídico de mantener las fuentes de
subsistencia del trabajador y su familia.
Encontrándose la causa en estado, se trajeron los autos en relación.
Considerando:
1°) Que la Isapre recurrente alega que la multa resulta improcedente, en
primer lugar por la falta de oportunidad de la sanción impuesta, pues se dictó
luego de haber transcurrido casi siete meses del inicio del procedimiento;
porque en todo caso estaría prescrita por cuanto según dictámenes de la
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Contraloría, son aplicables en la especie las normas sobre prescripción de las
faltas contenidas en el Código Civil y en todo caso, por haberse producido el
decaimiento del procedimiento administrativo. En subsidio la sanción resulta
improcedente, atendido la naturaleza de los casos que la motivaron y, también
en subsidio, la sanción resulta desproporcionada.
2°) Que la recurrida solicita el rechazo de la reclamación, desde que el
recurrente no niega el incumplimiento, ésta ha sido impuesta oportunamente, y
la recurrida no ha incurrido en ilegalidad alguna.
3°) Que no existe discusión en torno a que las multas que se reclama,
fueron impuestas por no haber tramitado dentro del plazo previsto en la ley, el
subsidio por incapacidad laboral, en relación con cinco licencias, una respecto
de un trabajador y, las otras cuatro, en relación con otro trabajador. En el caso
de estas últimas cuatro licencias, se encuentra reconocido por la
Superintendencia, que con posterioridad a la fiscalización, la COMPIN
correspondiente a la Región de Los Lagos, mediante Resolución Exenta N°
505 de 19 de julio de 2012, acogió la reposición deducida por la Isapre,
manteniendo lo resuelta por ésta en cuanto a la improcedencia del pago del
subsidio por incapacidad laboral, por no existir vínculo laboral. Asimismo,
resulta pacífico entre las partes, que el procedimiento administrativo tuvo una
duración de 6 meses y 27 días.
4°) Que se debe tener presente que la Superintendencia se encuentra
expresamente facultada para efectuar la fiscalización que concluyó con la
multa impugnada, en virtud de lo dispuesto en los artículos 45 del Reglamento
de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de
Salud Previsional; 110 N°4 y 220 del DFL N°1 de 2005 del Ministerio de
Salud.
5°) Que en relación con la falta de oportunidad de la multa impuesta
alegada por la recurrente, ésta deberá ser desestimada desde que a juicio de
estos sentenciadores, no es posible aplicar por analogía las normas sobre
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prescripción del Código Penal, ya que se trata de normas de excepción que no
pueden ser aplicadas o interpretadas extensivamente.
6°) Que por otra parte en cuanto a la alegación de abandono o
decaimiento del procedimiento administrativo, aun frente al reconocimiento de
la reclamada en torno a que éste efectivamente tuvo una duración superior a
seis meses, plazo aludido en el artículo 27 de la ley 19.880, respecto de la
duración de este tipo de procedimiento, atendida su forma de redacción, no
puede ser considerado un plazo fatal para la administración y tal como lo
expresa la sentencia adjuntada por el actor a fojas 27 y siguientes, sólo puede
dar lugar a perseguir la responsabilidad administrativa que corresponda.
7°) Que en lo que dice relación con el decaimiento del procedimiento
administrativo sancionatorio, la jurisprudencia citada por el actor no resulta
aplicable al caso de autos, desde que ésta se sustenta en el excesivo tiempo
transcurrido entre el inicio del procedimiento y la aplicación de la sanción, sin
justificación alguna, lo qué lo torna ilegítimo; aplicando como parámetro para
determinar que se entiende por tiempo excesivo, el transcurso de dos años,
haciendo un símil con aquel dispuesto en el artículo 53 de la ley 19.880
referido al plazo que tiene la administración ´para invalidar sus actos
administrativos.
8°) Que tal como se indicó, tal doctrina no resulta aplicable en la
especie, desde que la demora denunciada por la Isapre y reconocida por la
recurrida, se limita a 27 días, de modo que en caso alguno puede considerarse
excesiva que implique una ineficiencia administrativa o vulnere el principio de
celeridad de este procedimiento.
9°) Que en cuanto a la improcedencia de la multa, es necesario tener
presente que conforme lo dispuesto en el artículo 220 del DFL N°1 de 2005 de
Salud, ella resulta aplicable frente al incumplimiento de las Instituciones de las
obligaciones que le impone la ley, instrucciones de general aplicación, etc..
Por su parte, el artículo 46 del Reglamento de autorización de licencias
médicas obliga a la Isapre a pagar al trabajador el subsidio a que da origen la
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licencia médica, a lo menos con la misma periodicidad que se pagan las
remuneraciones del trabajador, no pudiendo en caso alguno exceder a un mes.
10°) Que en la especie la reclamante ha reconocido el pago de los
subsidios por incapacidad laboral, fuera del plazo establecido en la ley,
argumentando que ello se debió a que había interpuesto recurso de reposición
en contra de la resolución del COMPIN que ordenó el pago de la licencia,
cuestión que no tiene sustento legal por cuanto el artículo 57 de la ley 19.880,
expresamente dispone que la interposición de recursos administrativos, no
suspende la ejecución del acto impugnado.
11°) Que de lo antes señalado aparece de manifiesto que efectivamente
existió la infracción cursada, la que no puede quedar sin efecto por la sola
circunstancia que esta sólo está referida a uno o dos trabajadores, desde que el
daño producido es el mismo cualquiera sea el número de infracciones, ya que
se trate de uno o varios, éstos verán afectado su patrimonio familiar al no
recibir oportunamente el subsidio por incapacidad, por lo que la solicitud en
cuanto a declarar improcedente la multa, por este concepto, debe ser
desestimada.
12°) Que el razonamiento previo, si bien no puede ser considerado para
estimar improcedente la multa, si puede ser apreciado en relación con la
cuantía de la multa impuesta, ya que para estos efectos no se puede dejar de
considerar que los cargos se efectuaron en relación con dos trabajadores, y por
un total de cinco licencias, y que respecto de cuatro de dichas licencias que
afectaban a un trabajador, con posterioridad al proceso de fiscalización llevado
a cabo entre el 24 de abril y el 09 de julio de 2012, por Resolución Exenta N°
505 de 19 de julio de 2012, de la COMPIN de la Región de los Lagos, se
acogió el recurso de reposición presentado por la Isapre, manteniendo lo
resuelto por ésta en orden a que era improcedente el pago del subsidio,
circunstancia que a lo menos debió ser considerada en la resolución
impugnada por esta vía y que no dio lugar a la reposición intentada en contra
de la Resolución Exenta IF/Nº 194 de 08 de marzo de 2013, ya que del
universo de licencias médicas analizadas en la fiscalización, en distintas
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sucursales del país, en definitiva sólo existió una infracción, por lo que no
resulta proporcional aplicar la multa cuestionada, por lo que la reclamación
deberá ser acogida, disminuyendo la multa impuesta en los términos que se
indicarán en lo resolutivo del fallo.
Por estas consideraciones, normas citadas y lo dispuesto en el artículo
113 del DFL N°1 de 2005 del Ministerio de Salud, se declara que se acoge la
reclamación interpuesta en lo principal de fojas 52, sólo en cuanto se rebaja la
multa impuesta a la cantidad de 100 Unidades de Fomento, en su equivalente
en moneda de curso legal.
Regístrese y archívense en su oportunidad.
Rol N° 7.738-2013
Redacción de la Ministro (S) Dora Mondaca Rosales.
Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de
Santiago, presidida por el ministro señor Carlos Gajardo Galdames e
integrada, además, por las ministros (S) señoras Ana Cienfuegos Barros y
Dora Mondaca Rosales.
Autoriza el (la) ministro de fe de esta Iltma. Corte de Apelaciones de
Santiago.
En Santiago, diez de enero de dos mil catorce, se notificó por el estado
diario la resolución que antecede.