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“
Las consecuencias de la
informalidad son preocupantes.
Primero, es una de las causas del
conflicto y continuará siéndolo
en tanto no se actualicen y
modernicen los sistemas de
catastro en el campo. Segundo,
es un freno al desarrollo
económico, pues activos que
pueden alcanzar un porcentaje
muy elevado del PIB están fuera de
la circulación del mercado
de capitales y no están sirviendo
para apalancar inversiones y
oportunidades. Tercero, en esta
enorme informalidad se encuentra
una de las causas de la crisis fiscal
del país, pues muy pocas
empresas y personas jurídicas
formales se han visto obligadas a
sostener las cargas de todo un país
que reclama un Estado
de bienestar que, en estas
condiciones, es imposible sostener.
Santiago Montenegro (página 14)
Director
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
Subdirectora
Gloria Patricia Rincón Mazo
Contralora Delegada Economía y Finanzas
Consejo Editorial
Antonio Hernández Gamarra
Margarita Henao Cabrera
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Santiago Montenegro Trujillo
Cesar González Muñoz
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Editor General
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Preparación editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
”
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Revista Semana, EL Espectador, Google.
Suscripciones y distribución
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PBX 6477000
e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co
Impresión
Imprenta Nacional de Colombia
© Contraloría General de la República - 2015
CONTENIDO
EDITORIAL
4
Una nueva era
El contralor general, Edgardo Maya Villazón, presenta el contenido de la revista Economía Colombiana en
esta nueva época.
TEMA CENTRAL
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44
Mauricio Perfetti, director del DANE, explica cómo
entre 2001 y 2014, la informalidad en Colombia se
redujo en cerca de 15 puntos.
En un detallado análisis, el exministro Juan Camilo
Restrepo, plantea que, en lo referente al agro, el
Gobierno no ha pactado con las FARC nada que
no se pueda cumplir sin cambiarle una coma a la
Constitución.
14
31
50
El presidente de Asofondos, Santiago Montenegro,
explica cómo la informalidad tiene un efecto desastroso en el sistema pensional: hace que Colombia, un
país de gente joven, esté perdiendo una ventaja muy
importante conocida como ‘bono demográfico’.
La ruta para la formalización de las empresas la presenta el presidente de la Confederación de Cámaras
de Comercio, Julián Domínguez.
El manejo de la informalidad minera, ya de por sí
complejo, se complicó aún más en 2001 cuando se
modificó el Código de Minas, según lo explica Édgar
Roa, funcionario de la Contraloría.
20
38
54
Un viaje al universo de la adjudicación de los baldíos
en Colombia, y a los problemas de la falta de titulación y registro de las tierras por el superintendente
de Notariado, Jorge Enrique Vélez.
María Mercedes Cuéllar, quien por muchos años
fue presidenta de Asobancaria, analiza por qué la
informalidad financiera en Colombia también es
motivo de preocupación.
8
Lecciones de un terremoto
El terremoto de Modena (Italia) sirve de ejemplo a
Juan Ricardo Ortega, exdirector de la Dian, para
explicar por qué la informalidad tiene mucho que ver
con la cultura y la forma cómo se ejerce el poder en
un país.
Efectos perniciosos
de la informalidad
Diagnóstico de la evolución
reciente de la informalidad
laboral en Colombia
El director del Observatorio de la Seguridad Social,
de la Universidad Externado, Stefano Farné, muestra qué si bien las estadísticas de la informalidad han
caído en Colombia, no necesariamente es a causa de
que haya más empleo formal.
Informalidad laboral:
cómo se aplica el debate del mundo en Colombia
Formalización como factor
de competitividad
La administración de tierras:
El reto del posconflicto
Contenido
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ECONOMÍA COLOMBIANA
La propiedad rural en el
contexto de los acuerdos
de La Habana
La informalidad minera
versus la minería ilegal
Banco que se duerme,
se lo lleva la corriente
CONTENIDO
ANÁLISIS
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Primera gran encuesta
nacional de víctimas
La Contraloría General de la República, por primera
vez en su historia, llevó a cabo una Encuesta Nacional
de Víctimas. Las revelaciones más importantes de este
estudio los encuentra en esta edición de la revista.
Estudios de la Contraloría General
de la República
69 // Radiografía del desarme, la desmovilización y la reintegración en Colombia 2010-2014
69
Radiografía del desarme,
la desmovilización y la
reintegración en Colombia
2010-2014
La Contraloría General hizo una tarea importante
de recolección de datos de todas las entidades
involucradas en la desmovilización de paramilitares
y guerrilleros: el cruce de estos datos presenta
resultados interesantes.
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¿Porqué fracasan los proyectos?
Este análisis de la Contraloría Delegada para Minas
y Energía demuestra cómo los grandes proyectos
energéticos del país tienden siempre a demorarse
en su implementación.
83
La convención de las Naciones
Unidas contra la corrupción
y su implementación
en Colombia
La explicación de por qué Colombia está rezagado
en el uso de dos herramientas que le da Naciones
Unidas para combatir la corrupción: la recuperación
de activos y las declaraciones de bienes y rentas.
COYUNTURA
HISTÓRICO
Variables macro destacadas
en 2014 y avance de 2015
Recuerdos de un Ministro
de Hacienda
Una lectura sobre lo que pasó en el primer trimestre
de 2015 con la inflación, la tasa de cambio y el
precio del petróleo.
En un relato tejido con interesantes anécdotas, el exministro Abdón Espinosa Valderrama cuenta cómo
se enfrentó de manera diplomática e inteligente al
Fondo Monetario Internacional a mediados de los
años sesenta.
88
94
ECONOMÍA COLOMBIANA
3
EDITORIAL
Editorial
Una nueva era
La Revista Economía Colombiana es una publicación de
la Contraloría General de la República que ostenta el
honroso título de ser la más antigua en su género de las
que circulan en nuestro país. La edición que usted tiene
en sus manos es la primera bajo el liderazgo de la nueva
administración.
Por lo que la revista ha significado como medio de difusión de ideas e iniciativas sobre nuestro transcurrir
económico; por lo que representa para la sana controversia de ideas en un clima de respeto intelectual; y, por
ser un vehículo apropiado para difundir el trabajo que
realizan los funcionarios de la Contraloría, la Revista
contará con el apoyo irrestricto de la alta dirección de
la entidad.
Propósito para el cual hemos decidido estar acompañados por un selecto grupo de colombianos como miembros del Consejo Editorial de la publicación. Por su formación, por su experiencia y por el servicio que le han
prestado a nuestra institucionalidad, su guía y consejo
son prenda de garantía de que la publicación analizará
desde una perspectiva amplia y pluralista las distintas
temáticas que en ella se aborden.
Con la asesoría de ellos acordamos que cada número
de la Revista contendrá tres secciones. En la primera se
abordará, bajo distintas perspectivas temáticas y enfoques metodológicos, un tema central sobre el cual la
Contraloría General de la República esté interesada en
llamar la atención de las ramas del poder público y de la
ciudadanía, a fin de que sobre el mismo se repiensen acciones de política pública que contribuyan a solucionar
la problemática que se presenta o a fortalecer aquellas
líneas de acción en las que ya se venga trabajando. En
la segunda gran sección se dará a conocer el trabajo
que en distintas áreas adelantan los funcionarios de la
Contraloría quienes bajo su responsabilidad expondrán
las fortalezas y debilidades de las políticas públicas que
4
ECONOMÍA COLOMBIANA
analicen. Finalmente, en la tercera
sección se insertará un texto que
recoja, con vocación histórica, el
recuento de un episodio que por su
significación constituya un hecho
digno de conservarse con especial
ahínco en la memoria de los colombianos.
Bajo esos principios este número
contiene, como tema central, una
visión multifacética de la informalidad como hecho político institucional que debilita las que deberían
ser relaciones entre iguales, y por lo
tanto deteriora la confianza entre
los ciudadanos. Y como fenómeno
económico-jurídico que afecta la
cantidad y calidad de los bienes y
servicios que se producen en nuestra sociedad, en cuanto supone la
inobservancia de normas de distinta
naturaleza.
De esta manera, el lector encontrará en los textos que siguen distintas
visiones sobre el impacto de la informalidad en el mercado laboral, en la
tenencia y disfrute de la propiedad
territorial, en especial en la fase del
posconflicto; en el ejercicio de la actividad empresarial en general, y en
particular en su significación para el
sector financiero y para la minería.
Como se advierte al examinar en
detalle las propuestas que aquí se
presentan, como es el caso de avanzar en la formalización del mercado
EDITORIAL
laboral, éstas lejos de ser unánimes
en algunos puntos discrepan abiertamente. Un hecho que no es casual
pues responde al propósito explícito
de dar a conocer enfoques distintos
sobre un mismo tema a fin de enriquecer su comprensión y análisis.
En lo que respecta a la difusión del
trabajo que realiza la Contraloría
para valorar la implementación de
las políticas públicas, las temáticas
abordadas incluyen reflexiones sobre la lucha contra la corrupción, la
caracterización de las víctimas del
conflicto armado, las implicaciones
del desarme, la desmovilización y
la reintegración, la brecha de la implementación de los proyectos del
sector energético y un análisis de
la situación coyuntural por la cual
ha venido atravesando la economía
colombiana en los últimos meses.
Temas que demuestran el permanente interés del trabajo de nuestra
institución por contribuir a mejores
decisiones de la política pública en
múltiples áreas.
En la sección final se incluye un texto
del señor ex Ministro Abdón Espinosa Valderrama que recoge su visión
sobre lo que fue la negociación con
el Fondo Monetario Internacional a
mediados de los años sesenta. Un
episodio que determinó no sólo la
instauración del régimen cambiario
que estuvo vigente en nuestro país
por más de veinticinco años, si no
que significó el ejercicio del poder
autónomo de las autoridades nacionales frente al querer disímil de esa
entidad multinacional.
Visiones múltiples, rigor e información es lo que nos trae, entonces, el
presente número de la Revista Economía Colombiana.
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
Por lo que la revista Economía Colombiana
ha significado como medio de difusión de
ideas e iniciativas sobre nuestro transcurrir
económico; por lo que representa para la sana
controversia de ideas en un clima de respeto
intelectual; y por ser un vehículo apropiado
para difundir el trabajo que realizan los
funcionarios de la Contraloría, la Revista
contará con el apoyo irrestricto de la alta
dirección de la entidad.
ECONOMÍA COLOMBIANA
5
Tema central
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ECONOMÍA COLOMBIANA
País
ECONOMÍA COLOMBIANA
Cortesía: León Dario Peláez, Revista Semana.
informal
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TEMA CENTRAL
Lecciones de un
Terremoto
Para el exdirector de la Dian, la informalidad no es una categoría
económica, sino el reflejo de cómo se ejerce el poder en la sociedad.
En el caso de Colombia, dice, se trata de una sociedad brutalmente
estratificada y la redacción de las leyes laborales y tributarias,
que contribuyen a la formalización, será fácil de tramitar solo
el día que queramos vivir todos como iguales.
Juan Ricardo Ortega*
La informalidad no es un fenómeno económico; su naturaleza es política.
Es un reflejo de las relaciones de poder en la sociedad. Un ejemplo puede
ayudar a ilustrar lo que quiero decir.
En mayo del 2012, una bella ciudad italiana, Módena, sufrió un fuerte terremoto. La ciudad natal del tortellini y del parmigiano-reggiano vio cómo
las inmensas torres de queso añejo se derrumbaban, destruyendo el capital
de sus agricultores. Miles de quesos aplastados, sin la textura y sabor que
logran luego de una lenta maduración, representaban la potencial quiebra
de toda una industria, tal vez incluso el fin de una tradición milenaria. Pero,
a pesar de que Modena-Ferrara es la casa de uno de los más emblemáticos
símbolos de riqueza, clase y éxito del mundo, la Ferrari, sus ciudadanos
tienen un profundo sentido de comunidad y sus relaciones se sustentan
en la confianza. La academia describiría todo esto como capital social. Y
fue precisamente ese sentido de comunidad, de pertenencia, el que llevó
al famosísimo chef Massimo Butturas, uno de los tres más importantes del
mundo y un genio de la cocina, a inventar un risotto parmigiano reggiano
para ayudar a sus conciudadanos. Su nombre y la masiva difusión de su
receta en redes sociales permitieron vender todos esos quesos destruidos.
Su plan fue un éxito total; el nuevo risotto llegó a hogares en todos los rincones del planeta, y más de 40 mil familias compraron volúmenes sin precedente del delicioso, aunque magullado y prematuro queso. Todos estos
consumidores, sin saberlo, colaboraron para salvar una tradición milenaria
y a cientos de familias dedicadas a este hermoso oficio. http://www.saveur.
com/article/food/massimo-botturas-revolutionary-risotto.
Los queseros italianos nunca se considerarían a sí mismos trabajadores
informales, como tampoco lo harían los meseros de sus restaurantes, ni
la cocinera, que allá es una reconocida artista de la buena mesa, ni los
proveedores. El sentido de respeto, amistad y confianza prevalece en esa
sociedad; es el mediador por excelencia de las relaciones humanas y económicas. El famoso chef Butturas admira, estima y quiere a su cocinera, por
* Exdirector de la Dian, exviceministro de Hacienda; y exsecretario de Hacienda de Bogotá. Hoy trabaja
en el BID. Economista, Máster en Finanzas, Economía y Matemáticas y candidato a Doctor en Desarrollo
Económico de la Universidad de Yale.
8
ECONOMÍA COLOMBIANA
ser quien es, por su calidad humana y por su conocimiento ancestral.
En estas sociedades la autoestima
y el sentirse valorado no se derivan
de los familiares, de los amigos o de
los cargos y títulos que se ostentan;
lo que importa es la pasión y dedicación al propio trabajo. En el caso
de nuestra chef de Modena, su autoestima deriva de su experiencia y
conocimiento de la tradición, cualidades que sólo se transmiten haciendo, con práctica. No hay texto o
narración que logren describir tantos detalles sutiles: olores, texturas,
temperatura, etc.
En el restaurante de Massimo nadie
piensa en calcular la productividad
marginal de su trabajo. El salario no
es una fórmula. La gente importa, y
su remuneración y sus aportes a la
seguridad social son parte del bienestar que todos deseamos para quienes son parte de nuestros afectos.
Por supuesto, esta descripción
puntual no pretende dar cuenta
de todas las relaciones laborales
posibles. Como es obvio, la gran
mayoría de ellas no están mediadas
por afecto o emoción alguna. Pero
lo que esto ilustra es que existen
dimensiones determinantes en la
evolución de una sociedad que son
emotivas, emocionales, y no res-
TEMA CENTRAL
ponden a fríos cálculos científicos;
dimensiones que teorías como la
gerencia científica de F. W. Taylor
ignoran, en favor de un frío modelo matemático que deshumaniza
al trabajador. Para Taylor los empleados no son seres humanos; son
máquinas que, a fuerza de repetir la
misma serie de acciones, logran un
mayor rendimiento y minimizan los
errores. Y son muchos los lenguajes
que, como este, a lo largo de la historia han deshumanizado al débil y
facilitado su brutal explotación.
El lenguaje moldea la comprensión
del mundo que nos rodea y determina nuestro espacio de la acción. Un
ejemplo conocido en nuestras sociedades es la imagen mental del “indio”, término usado para denigrar
e incluso insultar al otro que arrastra siglos de penosa explotación de
nuestras poblaciones ancestrales. El
lenguaje y la tradición han legitimado en nuestras mentes la asociación
del “indio” a un ser que se puede explotar, abusar, humillar y desechar:
una bestia. Obviamente, sus vinculaciones laborales las clasificamos estadísticamente como informalidad,
pero este no es el problema. Estas
poblaciones no son informales por
una característica inherente; lo son
porque a nadie se le da la gana hacer cumplir la ley, y porque no hay
entidad pública o juez que esté dispuesto a defenderlos. Porque hay
una generalizada tolerancia a estas
realidades. http://losinformantes.
noticiascaracol.com/reviva-la-emisi%C3%B3n-74-de-los-informantes-1583-capitulo?historia=1580
Como director de la DIAN, busqué
que la institución empleara todos
los medios a su alcance en lograr
que a los indígenas wayúu se los
empleara en condiciones dignas. La
directora de aduanas, Claudia Gaviria, se esforzó porque la concesión
portuaria, Penseport, cumpliera sus
obligaciones de ley. Pero lograrlo ha
sido imposible. Hasta el momento
no ha habido poder humano que logre transformar la situación de los
wayúu. Los representantes, senadores y gobernadores de la región,
que dicen querer a su gente, han
ejercido todas las presiones imaginables para continuar esta infame
explotación del débil. A nadie le
duele la dramática penuria de este
pueblo; la masacre de 2004 de las
líderes wayúu ni siquiera es parte de
nuestra historia. Los narcos y contrabandistas que usan este puerto
son los que tienen voz y voto. La
realidad, aunque incómoda, es que
en Colombia no importan estos “indios”; no se los considera humanos.
Son una tuerca más en un engranaje tayloriano diseñado para traficar
drogas, lavar con contrabando, producir elecciones y los millones que
las acompañan.
Pero esta situación social, que perpetúa la “informalidad” de la actividad económica de los débiles, no se
limita al caso de los wayúu. En Colombia la mayoría de las relaciones
no son colaboraciones entre iguales; son ejercicios de poder. No es
casual que la frase “usted no sabe
quién soy yo” se repita una y otra
vez a lo largo y ancho del país.
Es por eso que la lucha contra la
informalidad no es una lucha técnica, ni depende simplemente del
diseño de mejores políticas o herramientas. El país no va a avanzar en
este asunto si sigue centrado en las
definiciones de informalidad de los
economistas. Como en el caso de
la gerencia tayloriana, estos con-
En mayo de 2012, una bella ciudad italiana, Módena, sufrió un fuerte terremoto que podía significar la quiebra de la industria de los quesos.
ECONOMÍA COLOMBIANA
9
TEMA CENTRAL
ceptos son asépticos. Describen
un fenómeno político, social, como
una fría y lejana característica de un
sistema, una imperfección de una
compleja máquina de engranajes
abstractos. Y por eso el debate se
da como si aquello que ocurre fuese
producto de fuerzas naturales.
Al hablar de “informalidad” usamos
un lenguaje que oculta la realidad
de los hechos. Hay informalidad
porque hay poder y voluntad para
imponer condiciones laborales, a veces infrahumanas, sobre millones de
nuestros congéneres. Sin embargo,
hablamos y estudiamos el problema como si no estuviese mediado
por decisiones y voluntades humanas; como si fuese algo así como
un cataclismo o plaga que afectara
a nuestro pueblo. Las definiciones
que usamos de “informalidad” se
circunscriben a la carencia de un
registro mercantil, o a contar con
empleados sin el cumplimiento de
las obligaciones de ley, o a describir
a quien no lleva su información contable y cumple correctamente sus
obligaciones tributarias, o a quien
opera un establecimiento o vehículo que no cumple los estándares en
seguridad industrial o sanitarios.
Los recicladores son otro ejemplo.
Ellos proveen entre el 20 y el 30
por ciento de los materiales para
empaques de nuestra industria. En
todo el mundo la cadena del reciclaje está regulada y es parte de
los servicios públicos domiciliarios,
pero en Colombia la legislación de
2001 se quedó sin regular. Los colombianos no sólo pagan uno de los
costos más elevados por la recolección de sus desechos, sino que en
nuestro país el reciclaje sigue sin
regulación, en manos de intereses
privados que se lucran a costa de
los empresarios independientes del
reciclaje: Botella papel Inc.
El sector del transporte pesado en
Colombia, otro más que está plagado de “informales”, es otro ejemplo.
Como director de la DIAN tuve el
honor y privilegio de contar con la
amistad, confianza y paciencia de
este gremio. Claramente, las relaciones de poder entre los llamados
“empresarios del transporte” y los
camioneros y dueños de camiones
están desequilibradas. A estos últimos, debido a su “informalidad”,
se les descuentan todo tipo de dineros de lo que debería ser su factura, aprovechando que necesitan
La lucha contra la informalidad no es una lucha
técnica, ni depende simplemente del diseño
de mejores políticas o herramientas. El país no
va a avanzar en este asunto si sigue centrado
en las definiciones de informalidad de los
economistas. Como en el caso de la gerencia
tayloriana, estos conceptos son asépticos.
Describen un fenómeno político, social, como
una fría y lejana característica de un sistema,
una imperfección de una compleja máquina
de engranajes abstractos. Y por eso el debate
se da como si aquello que ocurre fuese
producto de fuerzas naturales.
10 ECONOMÍA COLOMBIANA
el efectivo y que no declaran impuestos. Sin duda, las normas colombianas no están diseñadas para
beneficiar al camionero; los costos
de cumplimiento son absurdos, y la
complejidad de las regulaciones es
abrumadora. Pero esta no es la raíz
del problema. El hecho de que el
transporte no tenga IVA no es azar
ni un asunto económico, como tampoco lo es que muchos de los costos ficticios que se reportan tengan
que ver con transporte. Mientras
el sistema siga requiriendo generar
gastos falsos para sacarles dinero
a las empresas para financiar otros
emprendimientos, la realidad de
los camioneros seguirá siendo la
misma: indefensión. El poder lo seguirán teniendo quienes logren las
autorizaciones del ministerio, y a
los camioneros les tocará seguir corriendo los riesgos de su durísima labor y agradecer cuando les acepten
la factura, para después proceder
a transformarla en efectivo con un
10% de descuento, si no quieren esperar dos o tres meses por su pago.
Por esto repito: la informalidad no
es una categoría económica, sino el
reflejo de cómo se ejerce el poder
en una sociedad. Es un problema
político y social. No es un problema
científico. El día que en Colombia
queramos vivir todos como iguales,
la redacción de las leyes laborales y
tributarias correspondientes será fácil de tramitar. Pero en Colombia no
se ha hecho esa labor porque es una
sociedad brutalmente estratificada,
y en el subconsciente no nos vemos
como iguales, no nos sentimos parte de una misma comunidad. Inclusive algunos ven bestias, semovientes, en sus pobres compatriotas.
En Colombia nuestra cocinera no
es una amiga entrañable con quien
disfrutamos juntos. El lenguaje que
usamos habla por sí solo: sirvienta, muchacha, doméstica, criada.
Además, todos sabemos que entre
menos se le pague a “esa gente”,
nosotros, los afortunados, nos haremos más ricos.
TEMA CENTRAL
Pero como el asunto es complejo, vale la pena aclarar
que en ningún momento estoy hablando de una simple conspiración de clases, o de una maquiavélica explotación del pobre por parte del rico. Todas las sociedades atraviesan períodos en los cuales unas minorías
cercanas al poder acumulan enormes fortunas a costa
dela mayoría. El problema es cuando esas minorías se
dedican a las PPPs (parranda, putas y plata) en vez de
a construir instituciones, universidades, empresas y Estado. El punto es de fondo. A muchos colombianos no
les importa lo que les pase a los demás. No les importa
contaminar los ríos de Caucasia con toneladas de mercurio, envenenando a millares de pobladores. No les
importa la vejez de los indígenas wuayúu explotados
como coteros en una flamante concesión portuaria políticamente intocable en la bella y trágica Bahía Portete.
No les importan los hijos y las familias de las empleadas
de empresas textiles en Cali, donde los negocios se estructuran sin capital con la colaboración de los bancos,
que aceptan como colateral fiducias en garantía para
subvertir toda la legislación sobre la prevalencia de las
obligaciones en una liquidación; es decir, se les paga a
los bancos primero y se joden las trabajadoras.
Y la explicación es sencilla: esto ocurre porque se puede. Porque se tiene el poder para hacer fortuna a costa
de otros con total impunidad. Porque “¡usted no sabe
quién soy yo!”
Los wayúu saben que los dueños de la concesión son
también dueños de sus vidas, ya que controlan la única fuente de ingreso en la región. Están desamparados;
el Estado no ha llegado por allá. De la misma manera,
nuestras mujeres cabeza de familia saben que tienen
que trabajar calladas o se quedan en la inopia, y nuestro
“empresario” textil sabe que puede quebrar la empresa cuando se le dé la gana, sin importar qué les pase a
las empleadas, porque no tiene nada que perder. Sus
activos, su riqueza, están protegidos por patrimonios
autónomos, y lo único que él debe registrar en su paupérrima empresa son costos en la forma de leasing operativos. La forma prevalece sobre la sustancia, sobre el
fondo, y esto queda impune por la pobreza de nuestras
instituciones judiciales.
La muy inteligente observación de Adam Smith sobre
la importancia de la libre interacción de los ciudadanos,
como mecanismo virtuoso para la toma de decisiones
y asignación de recursos, es verdad y funciona porque
opera en sociedades con muy desarrollado capital social y sistemas judiciales milenarios. La justicia es una
institución admirada y reconocida por todas las partes
de estas sociedades. No hay la menor duda de que, indistintamente de la mezquindad de muchos, el mercado es un óptimo vehículo para generar prosperidad para
todos. Sin embargo, esto ni legitima ni valida el abuso
del otro. Los abusos de la posición dominante, los car-
A muchos colombianos no les importa
lo que les pase a los demás. No les
importa contaminar los ríos de Caucasia
con toneladas de mercurio, envenenando
a millares de pobladores. No les importa
la vejez de los indígenas wuayúu
explotados como coteros en una flamante
concesión portuaria políticamente
intocable en la bella y trágica Bahía
Portete. No les importan los hijos y las
familias de las empleadas de empresas
textiles en Cali, donde los negocios
se estructuran sin capital con la
colaboración de los bancos, que aceptan
fiducias en garantía para subvertir
la legislación sobre la prevalencia de las
obligaciones en una liquidación; es decir,
se les paga a los bancos primero
que a las trabajadoras.
teles y los monopolios se castigan
duramente, y los ricos tramposos se
van a la cárcel en las mismas condiciones que el ladrón de la calle;
ambos se van a prisión, y no se les
da casa por cárcel en su cómodo
apartamento de El Poblado (véase
las circunstancias de la prisión de
Madoff). El sistema judicial castiga
de forma efectiva a quienes abusan
del otro, así como a quienes disfrazan en elegantes formas jurídicas y
societarias la verdadera naturaleza
de sus intenciones.
Mis premios Nobel favoritos han
creado modelos matemáticos que
de forma impecable ilustran cómo
el oportunismo, el actuar a escondidas, es la verdadera plaga de la
convivencia en comunidad. Si el
empleador puede incumplir sus
obligaciones de ley con el empleado, lo va a hacer si sabe que se puede salir con la suya. Igualmente, la
cantidad y la calidad de los productos se van a adulterar si se anticipa
impunidad. Lo que ilustran estos
modelos es que la existencia de la
propiedad privada y de un sistema
ECONOMÍA COLOMBIANA 11
TEMA CENTRAL
efectivo y eficiente de resolución
de controversias son condiciones
necesarias para vivir en un exitoso
sistema capitalista.
Si la mayoría de los agentes no tienen propiedad y/o el sistema judicial
no opera adecuadamente, el capitalismo se desfigura en una franca
explotación del débil por parte del
fuerte. Las sociedades esclavistas y
feudales indiscutiblemente fueron
modelos exitosos para las minorías
que acumularon enormes fortunas
y disfrutaron lujos sin límite. La debilidad de los regímenes de propiedad en Córdoba, Urabá, Putumayo,
Cauca, Meta, Vichada, etc., y el
deprimente estado de nuestras instituciones judiciales, son un claro
reflejo de la verdadera problemática
de nuestra sociedad.
Si nuestros propios magistrados
se pueden dar el lujo de evadir impuestos en montos millonarios, y
los patrimonios se pueden construir
con base en tierras probablemente
expropiadas a los débiles, ¿qué mensaje se le da a la sociedad? ¿Qué podemos esperar del comportamiento
de nuestros conciudadanos?
Con esto lo único que busco es
ilustrar que el problema no es técnico, sino político. Y que un número importante de nuestros poderosos son beneficiarios de este
desequilibrado sistema. Ellos y sus
familiares pueden infundir pánico
en jueces, empleados, funcionarios
públicos y hasta policías si pronuncian la mágica frase: “¿usted no
sabe quién soy yo?”
Por supuesto, uno sí sabe quiénes
son, y hasta cómo han acumulado
sus fortunas, y esto no es distinto
de lo que ha sucedido en muchas
sociedades a lo largo y ancho del
planeta. Los seres humanos estamos programados para interesarnos
en nuestros familiares y quienes nos
son muy cercanos, y los otros nos
pueden ser indiferentes. Sin embargo, quienes logran reflexionar a fondo sobre el devenir de esa sociedad
12 ECONOMÍA COLOMBIANA
en la que habitan, han encontrado
que si no se resuelven estas sistemáticas injusticias, las mayorías se
hartan y, si se coordinan, pueden
destruirlo todo. Experiencias de ese
tipo abundan: la revolución francesa, la mexicana, la bolchevique,
la nicaragüense, la salvadoreña.
Venezuela es otro caso a estudiar.
Los egos de sus líderes, casados en
peleas intestinas, desacreditaron a
los partidos políticos, generaron la
percepción de una sociedad caduca
y corrupta y destruyeron las estructuras organizadas de coordinación
política. La revancha del chavismo
no es sólo la genialidad de Chávez,
o de Fidel a su sombra; fue la torpeza de una clase política y empresarial que, enceguecida por el poder,
literalmente mató a la gallinita de
los huevos de oro. O como dicen algunos chavistas, no la mataron del
todo; repartieron los huevitos entre
muchos más.
Es por esto que una ciencia, la económica, que al inicio del gobierno
del presidente Santos sólo podía
describir a 5 millones de colombianos como “empleados cuasi formalmente”, 5 millones de los 23 millones que de forma activa desean
participar en la fuerza de trabajo, es
una ciencia incompleta, por decir lo
menos. Colombianos que en Cauca,
Cesar, Putumayo, Guajira, Buenaventura, Tumaco, entre otros, reciben remuneraciones muy por debajo del salario mínimo, sin ninguna
acción efectiva por parte del ministerio del trabajo o juzgado alguno.
Colombianos que son víctimas de
la debilidad institucional del sistema, de la carencia de un verdadero
Servicio Civil y de la inexistencia de
una digna carrera de servidor público nacional.
Las formas de vinculación al mercado laboral de indígenas y afros, por
otra parte, ameritarían un estudio
por sí mismas. Sabemos que sus
hijos aguantan hambre de forma
sistemática, que muchos de ellos
crecerán desnutridos con enormes
limitaciones. También sabemos que
en el sur del país sus jóvenes ruedan
entre Putumayo, Tumaco, Cauca,
Quindío y Caquetá, laborando como
raspachines, con las manos destruidas y sin opciones para partir. Las
deudas de juego, trago y putas los
amarran, y lo que parecía ser una lucrativa labor se ha convertido en un
par de grilletes.
Hoy en día sólo 7.5 millones de colombianos disfrutan de un vínculo
laboral más o menos razonable y
equilibrado, y de esos un millón son
empleados independientes que se
cotizan a sí mismos un salario mínimo. Y he aquí otro uso esquizofrénico del lenguaje: “empresarios del
rebusque” son aquellos a quienes
queremos vincular a la sociedad con
un salario mínimo, obligándolos a
que ellos mismos cubran su seguridad social y sin proveerlos de estabilidad laboral alguna. Tal cual como
los 15 días que millones de empleados de las empresas de seguridad
disfrutan año a año sin contrato
para poder romper la continuidad laboral. ¿Quién en su sano juicio pue-
Los estudios de evasión y elusión realizados
por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales,
desconocida institución de enorme trascendencia
y altísimos estándares gerenciales, evidencian que
en Colombia el 68% de los hogares evaden impuestos,
y el sistema pierde 15 billones de pesos al año.
Cortesía: León Dario Peláez, Revista Semana.
TEMA CENTRAL
Juan Ricardo Ortega asegura que como director de la DIAN buscó por todos los medios a su alcance que una concesión portuaria (foto) en Bahía Portete,
Guajira, cumpliera sus obligaciones de ley y empleara a los indígenas wayúu en condiciones dignas, “pero lograrlo ha sido imposible”.
de creer que 15 días sin sueldo todos los años rompen
una relación laboral de 10 a 15 años?
La realidad de los 15 millones que constituyen la población económicamente activa que falta por comprender
en este modelo es muy heterogénea. Lo que es innegable es que en la mayor parte del territorio colombiano
hay abusos innegables y la impunidad es total. Y algo
sobre lo cual no deberíamos tener duda alguna es que
hablar de formalidad no equivale a hablar del registro
empresarial.
Creo que es razonable acotar el problema al mercado
laboral; es un inicio. Para el colombiano promedio la dimensión humana debería ser la prioritaria. La seguridad
social, la pensión y la salud son indiscutiblemente factores que evocan formalidad, y por ende ameritan que
se les dé prioridad. Los estudios de evasión y elusión
realizados por la Unidad “UGPP”, desconocida institución de enorme trascendencia y altísimos estándares
gerenciales, evidencian que en Colombia el 68% de los
hogares evaden impuestos, y el sistema pierde 15 billo-
nes de pesos al año. El informal, el débil en la relación
de poder, parecería abusar o beneficiarse del sistema al
no cumplir con sus obligaciones tributarias ni regulatorias, pero esto no es correcto. En un país donde la supervisión y la institucionalidad para combatir prácticas
anticompetitivas no opera, muchos de los pequeños enfrentan condiciones de competencia tan adversas que
se quedan sin opción. Un último ejemplo: los perfumeros, que satisfacen los legítimos deseos de millones de
colombianas, venden contrabando comprado en Panamá al mismo distribuidor que importa legalmente. Esto
es producto de un monopolio regulatorio generado por
la supervisión sanitaria, que exige ridículos certificados
para demostrar inocuidad de productos con más de 50
anios en el mercado. La informalidad de los perfumeros
no es más que la exitosa segmentación de mercado de
un monopolio, extrayendo rentas de forma óptima.
La solución no es sancionar al “contrabandista de perfumes”. La sanción es aguas arriba, requiere llegar al poderoso. Luchar contra la informalidad es luchar contra
el poder. ¿Tendremos la voluntad?
ECONOMÍA COLOMBIANA 13
TEMA CENTRAL
Efectos perniciosos
de la informalidad
A pesar de que Colombia hoy, en teoría, es un país de gente joven
y por eso en ahorro pensional debería tener una ventaja conocida como
‘bono demográfico’; en la práctica, la informalidad laboral es tan alta que
nos hace ver hoy como Japón, un país con muchos adultos mayores, y
estamos perdiendo ese cuarto de hora demográfico.
Santiago Montenegro*
Los efectos perniciosos de la informalidad en Colombia se notan en
prácticamente todos los sectores
de la sociedad y la economía. En
la informalidad de la propiedad en
el campo y en la precariedad de los
catastros rurales está una de las
fuentes del conflicto y de la violencia de nuestro país. Según Thomas
Piketty, en Francia el proceso de formalización de las tierras rurales estaba prácticamente completo hace
dos siglos y, más cerca de nosotros,
un país como Perú lo comenzó a
hacer 30 años atrás, liderado por
Hernando de Soto. Entre nosotros,
apenas ahora se están dando los primeros pasos serios para realizarlo. A
la informalidad de la propiedad del
campo hay que agregar la informalidad de las viviendas y edificaciones
de nuestras ciudades. Nadie tiene
el dato exacto, pero muchos estiman que dos terceras partes de las
edificaciones de las ciudades son
informales. En una cifra semejante
se estima la informalidad empresarial, compuesta especialmente por
micro, pequeñas y medianas empre* Presidente de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías, Asofondos. Magíster en Economía de la Universidad de los Andes, Master of Science (MSc)
en Economía de la London School of Economics,
y PhD de la Universidad de Oxford.
14 ECONOMÍA COLOMBIANA
sas. Y, para completar este cuadro, la informalidad laboral alcanza el 65%
de la población ocupada y, si se suma la población desempleada, entre la
informalidad y el desempleo se alcanza el 70% de la población económicamente activa. En números redondos, de los 21 millones de trabajadores
que hay en el país, un poco más de 7 millones cotizan a la seguridad social
contributiva, excluyendo los jubilados que cotizan a salud. Para dar una
cifra comparativa, en España, que tiene unas cifras laborales casi idénticas
a las nuestras, cotizan unos 9 millones de trabajadores más que nosotros.
En la siguiente tabla se observan los valores relacionados a la población
colombiana comparada con los datos de España y Chile.
Cuadro 1
Comparación datos España, Chile y Colombia (2014)
Cifras en miles
Colombia
%
36.762 79,5
12.065 68,7
38.483 82,7
PEA
23.534 50,9
8.379 47,7
22.883 49,2
PO
21.419 46,3
7.904
16.950 36,4
13.912
45
5.339 30,4
2.565
46.507
%
PET
Informales
100
España
46.231
7.507 16,2
17.557
%
Población Total
Cotizan
100
Chile
100
16.269 34,9
681
PET: Población en Edad de Trabajar.
PEA: Población Económicamente Activa.
PO: Población Ocupada.
Las consecuencias de las diferentes formas de informalidad son preocupantes. Primero, es una de las causas del conflicto y continuará siéndolo en
tanto no se actualicen y modernicen los sistemas de catastro en el campo.
Segundo, es un freno al desarrollo económico, pues activos que pueden
alcanzar un porcentaje muy elevado del Producto Interno Bruto están fue-
TEMA CENTRAL
Causas de la informalidad
La informalidad tiene múltiples causas y ella misma es generadora de
efectos perniciosos, los cuales, a su
vez, agravan las condiciones de la
informalidad. Muchas de las causas
de la informalidad tienen que ver
con la regulación y las normas que
rigen una sociedad, como el costo
de ser formal (impuestos, trámites
etc.), entre otras muchas. Pero la
informalidad laboral también está
atada, por ejemplo, a la evolución
de la productividad. Una economía
puede ser altamente informal porque tiene una baja productividad y,
en forma contraria, la informalidad
misma puede ser una de las causas
principales del estancamiento de la
productividad. Es decir, la causalidad opera en ambas direcciones y
eso hace aún más difícil implementar medidas de política para corregir
estos fenómenos.
Para visualizar solo una causa de la
informalidad laboral en Colombia,
en la siguiente gráfica, según datos
de la OCDE para 2013, se constata
el papel que puede jugar el salario
Gráfica 1
Salario mínimo, tasa de informalidad e ingresos
medios por regiones.
1.200
80
70
1.000
60
800
50
600
40
30
400
20
200
Porcentaje de informalidad
Tercero, en esta enorme informalidad se encuentra una de las causas
de la crisis fiscal del país, pues muy
pocas empresas y personas jurídicas
formales se han visto obligadas a
sostener las cargas de todo un país
que reclama un Estado del bienestar
que, en estas condiciones, es imposible sostener. La última reforma tributaria elevó la tasa del impuesto de
renta a las empresas a niveles de 4245%, lo que convierte a Colombia en
un país poco atractivo para la inversión de nacionales y extranjeros.
mínimo como una de sus causas, en varias regiones del país. Según esta
gráfica, el salario mínimo no cumple su función esperada de ser un piso
para el mercado laboral, pues al observar la relación entre el salario mínimo como proporción de ingreso medio y mediano, en todas las regiones,
con excepción de Bogotá, se evidencia que no cumple con dicha condición
esencial. En algunas regiones el salario mínimo es incluso mayor al salario
mediano, por lo cual no debe extrañar que la tasa de informalidad sea increíblemente alta.
Miles de pesos
ra de la circulación del mercado de
capitales y no están sirviendo para
apalancar inversiones y oportunidades. Además, la falta de títulos
y su falta de claridad aumentan los
riesgos de las inversiones formales,
como se ha demostrado en las grandes obras de infraestructura y en la
inversión empresarial en el campo.
10
0
0
Bogotá
Ingreso medio
Antioquia
Valle del
Cauca
Ingreso mediano
Oriental
Central
Salario mínimo
Atlántica
Pacífica
Tasa de informalidad (eje derecho)
Fuente: OCDE, “Reducing income, inequality and informality” (2013).
Mientras no se tomen medidas para atacar de raíz las causas de la informalidad, se continuará padeciendo los efectos de la misma. En este sentido, es importante resaltar que medidas como la reforma de 2012, la cual
eliminó parte de los costos no salariales fue un gran paso en la dirección
correcta, pues la información disponible permite afirmar que un porcentaje
creciente del empleo generado desde entonces ha tendido a ser formal.
Si queremos tener un mercado laboral formal, tenemos que crear los incentivos correctos para que las empresas efectivamente puedan contratar
muchos más empleados bien remunerados y logremos de una vez romper
con esa sociedad dual que se ha ido formando a lo largo de los años, con
un grupo de personas con empleos formales y altamente remunerados y
otro grupo con empleos informales, de bajos ingresos y sin acceso a la
seguridad social.
La informalidad y la demografía
Un aspecto poco tratado pero con grandes consecuencias es la relación
entre la informalidad laboral y la transición demográfica. Esta relación es
esencial para entender las dinámicas económicas, sociales e incluso políticas de los países. Y, en este sentido, por supuesto, Colombia no es la
excepción.
Tenemos razones para celebrar que aún somos un país joven, en donde han
caído las tasas de mortalidad y de fertilidad y que ha visto crecer mucho la
ECONOMÍA COLOMBIANA 15
TEMA CENTRAL
esperanza de vida al nacer. Como consecuencia, Colombia está gozando
del llamado bono demográfico, el cual hace referencia a una proporción
relativamente alta de población en edad de trabajar, con respecto a los
menores de 15 años y a los mayores de 65. Este es un bono o un beneficio
porque una parte importante de la población total está trabajando, generando ingresos, ahorrando, pagando impuestos y contribuciones a la seguridad social, y, además, porque esta es la fracción de la población que más
interés y conocimiento tiene para aumentar la innovación de una sociedad
promoviendo un mayor crecimiento económico. Esta es una oportunidad
única que, bajo unas reglas claras y coherentes, pueden configurar un periodo de transición que marque la diferencia entre un país pobre y atrasado
y uno desarrollado. No sobra enfatizar que, gracias a haber aprovechado
plenamente las oportunidades que brinda esta transición demográfica, países desarrollados, como Japón y la mayoría de los europeos, lograron obtener las altísimas rentas per cápita que tienen hoy en día.
En las siguientes gráficas, se presenta la evolución de la estructura poblacional de Colombia según edad para un período extenso de tiempo y las
proyecciones hacia finales del siglo XXI. Hacia mediados del siglo XX, había
muchos niños, relativamente pocos trabajadores y muy pocos adultos mayores. Esta situación era consecuencia de una gran natalidad, una caída en
la tasa de mortalidad infantil y una esperanza de vida al nacer de apenas
unos 48 años. Con el paso del tiempo, la proporción de la población en
edad de trabajar aumenta e, igualmente, se incrementa la población de
adultos mayores. Visualmente eso se expresa en la conversión de las pirámides de edades en formas de barriles hacia finales del presente siglo.
Gráfica 2
Estructura poblacional Colombiana
Pirámide poblacional
Colombia 1950
Pirámide poblacional
Colombia 2010
100+
80+
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
-20%
90-94
Mujeres
Mujeres
80-84
Hombres
Hombres
70-74
60-64
50-54
40-44
30-34
20-24
10-14
0-4
-15%
-10%
-5%
0
5%
10%
15%
20%
-20%
-15%
-10%
Pirámide poblacional
Colombia 2050
0
5%
10%
15%
20%
Pirámide poblacional
Colombia 2100
100+
100+
90-94
80-84
Mujeres
90-94
Mujeres
Hombres
80-84
Hombres
70-74
70-74
60-64
60-64
50-54
50-54
40-44
40-44
30-34
30-34
20-24
20-24
10-14
10-14
0-4
-20%
-5%
0-4
-15%
-10%
-5%
0
Fuente: DANE, GEIH, cálculos del autor.
16 ECONOMÍA COLOMBIANA
5%
10%
15%
20%
-20%
-15%
-10%
-5%
0
5%
10%
15%
20%
TEMA CENTRAL
Bajo la estructura poblacional actual, se tiene que la tasa de dependencia
total (es decir población menor a 15 años y mayor a 65) sobre la población
en edad de trabajar es de 51.9% mientras que la tasa de dependencia de
los adultos mayores es de 10%.
Pero lo más crítico de la demografía para una sociedad es que estas proporciones entre grupos poblacionales no son estáticas, sino que cambian
drásticamente a lo largo del tiempo. Consistente con las pirámides poblacionales, en la gráfica siguiente, se ha graficado solo la relación entre los
adultos mayores y la población en edad de trabajar para Colombia, Chile,
España y Japón. Según estas cifras, Colombia tiene aún casi 10 personas
en edad de trabajar por cada adulto mayor, otra expresión del bono demográfico, que supuestamente estamos gozando. Chile tiene una relación
menor y, en el otro extremo, tenemos a Japón, un país donde hay ya muchos adultos mayores y en donde dicha relación es de dos a uno. Quizá el
punto más importante a resultar es que, si bien en Colombia dicha relación
es de 10 a 1, en un par de décadas estará en 4 a 1, y hacia finales de siglo
será semejante a la que hoy en día tiene Japón.
Gráfica 3
Colombia está gozando del
llamado bono demográfico,
ésta es una oportunidad
única que, bajo unas
reglas claras y coherentes,
puede configurar un
periodo de transición que
marque la diferencia entre
un país pobre y atrasado
y uno desarrollado.
Salario mínimo, tasa de informalidad e ingresos
medios por regiones.
16
14
12
10
10
8
6,5
6
4
3,6
2
2,3
0
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
2085
2090
2095
2100
Número de personas en edad de trabajar
por cada adulto mayor
18
Japón
España
Chile
Colombia
Fuente: Naciones Unidas, cálculos del autor.
Como consecuencia, un país como Colombia debe planear y diseñar sus
políticas en todos los órdenes, pero, especialmente, en su seguridad social,
teniendo en cuenta estos cambios demográficos tan drásticos. Colombia
deberá prever, invertir y ahorrar los recursos necesarios para cuando la población adulta sea mucho mayor, tanto en términos absolutos como relativos.
Informalidad y bono demográfico
Estos cambios demográficos presentan, en sí mismos, un desafío muy
grande, pero, infortunadamente, los retos y desafíos son aún mayores y
más costosos, precisamente, por cuenta de la informalidad laboral. Esta
situación, se ilustra en la gráfica 4 que muestra cómo se transforma la pirámide de población, cuando se la estima sólo con los trabajadores que
cotizan a la seguridad social: se observa claramente la fuerte reducción de
la proporción de población en edad de trabajar que efectivamente cotizan
con respecto al total de la población.
ECONOMÍA COLOMBIANA 17
TEMA CENTRAL
Gráfica 4
Estructura poblacional
Cotizantes y pensionados
97
(600.000)
(400.000)
97
92
87
82
Mujeres
(200.000)
92
87
82
Mujeres
Hombres
77
72
67
62
57
77
72
67
62
57
52
47
42
37
52
47
42
37
32
27
32
27
22
17
22
17
0
200.000
400.000
600.000
(600.000)
(400.000)
(200.000)
Hombres
0
200.000
400.000
600.000
Fuente: DANE, GEIH.
Como se mencionó anteriormente el bono demográfico es un beneficio
siempre y cuando la población trabajadora efectivamente genere ingresos
al fisco, ahorro e inversión formal. Cuando solo el 34% de los trabajadores
realmente son formales las ganancias del bono demográfico en materia
de seguridad social se pierden casi que completamente. Esta situación se
ilustra en la siguiente gráfica que muestra la relación entre la población de
adultos mayores y la población en edad de trabajar, anteriormente presentada, pero señalando los efectos de la informalidad. La informalidad hace
que, en lugar de estar situados en un punto como A, en donde la relación es
de la 10 a 1, estemos realmente en un punto como B, en donde la relación
entre adultos mayores y la población en edad de trabajar es de 2. Es decir,
es como si la informalidad nos envejeciera prematuramente y nos forzara
a alcanzar la relación que, en un proceso natural, hubiésemos alcanzado
hacia finales del siglo XXI. En forma semejante, la informalidad nos hace
ver como un país como Japón, pero no con los altísimos ingresos de ese
país, sino con una renta per cápita significativamente inferior. Claramente,
la informalidad nos está haciendo perder el llamado bono demográfico.
Personas en edad de trabajar por cada adulto mayor
18
16
14
12
A
10
8
6
4
2
0
2,1
Japón
Fuente: Naciones Unidas, cálculos del autor.
18 ECONOMÍA COLOMBIANA
B
C
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
2085
2090
2095
2100
Personas en edad de trabajar por cada adulto mayor
Gráfica 5
Colombia
TEMA CENTRAL
Consecuencias de la informalidad para la seguridad social
Las implicaciones de la alta informalidad laboral son ampliamente
conocidas, pero si las analizamos a
la luz de la transición demográfica
sus efectos son aún más desalentadores. Por ejemplo, en términos de
seguridad social el hecho de tener
una baja tasa de cotización de una
proporción muy grande de la población, implica que cuando esta población llegue a la edad de jubilación
sus aportes y/o semanas requeridas
para tener pensión serán insuficientes, derivando en grandes presiones
fiscales para lograr otorgarles un ingreso permanente en la vejez. Pero
estas presiones fiscales no se evidenciarán solamente cuando la población envejezca. Ya hoy en día, el
recaudo es muy inferior al que se podría estar obteniendo por el efecto
de la informalidad sobre los impuestos generales y las cotizaciones a la
seguridad social. Entre otras, esta es
una de las razones por la cual es tan
alto el déficit fiscal que se presenta año tras año, cuando, gracias al
bono demográfico, se debería estar
en una etapa de acumulación, tanto
de ahorro público como privado.
Para poner un caso concreto, en Colombia esto se evidencia con el Régimen de Prima Media (RPM), que actualmente presenta un déficit anual
cercano a los 12 billones de pesos
(contando únicamente a Colpensiones), déficit que se cubre con el
Presupuesto General de la Nación.
Si estuviéramos aprovechando plenamente el bono demográfico dicho
déficit no sería tan alto e incluso podríamos tener todavía reservas en el
fondo público, el cual se agotó hacia
el año 2002. Sin embargo, tenemos
que desembolsar una gran cantidad
de dinero proveniente de los colombianos (los que sí pagan impuestos
y aportan a la seguridad social), solo
por el hecho de no aprovechar el
bono con mayor formalidad laboral
y empresarial.
En términos sociales, la informalidad
tiene grandes costos para el país.
Tener una gran parte de la población
ocupada, pero informal, o sin empleo, asegura que la tasa de cobertura pensional sea dramáticamente
baja. De acuerdo a tres estudios
recientes, la cobertura del RPM convergerá solo hacía un 11%, en el año
2030, es decir, cerca de un 90% de
los afiliados que llegarán a la edad
de retiro no obtendrán una pensión
en el régimen de prima media. Por
su parte, la cobertura actual del RAIS
es baja, debido a la juventud de este
régimen. En la actualidad hay unos
78 mil jubilados, la mayoría por invalidez y sobrevivencia. Pero, dado
que sólo se requieren 1.150 semanas para acceder al Fondo de Garantía de Pensión Mínima, su cobertura
esperada es de un 25%. Esta cobertura, aunque se proyecta mayor que
la del régimen de prima media, es
también muy baja como consecuencia de la informalidad que tenemos
en el mercado laboral.
Ahora bien, si la informalidad laboral
tiene efectos similares al envejecimiento de la población, debemos
ser conscientes de la necesidad de
eliminar las causas de dicha informalidad. La falta de una buena regulación laboral, de reglas claras en derechos de autor, patentes y derechos
de la propiedad, entre otros, va a hacer imposible una transición hacia el
desarrollo. Mientras tengamos una
población en edad productiva con
pocos incentivos a la innovación,
al apalancamiento, a la generación
de riqueza, vamos a perder el bono
demográfico y las posibilidades para
lograr el desarrollo van a ser muy reducidas, por no decir nulas.
Necesitamos instituciones fuertes
y reglas de juego claras que incentiven un crecimiento económico
alto y sostenido. De otra forma,
habremos dilapidado el único bono
demográfico que nos habrá dado la
naturaleza y jamás lograremos unos
niveles altos de bienestar.
Pero estas presiones fiscales no se
evidenciarán solamente cuando la población
envejezca. Ya hoy en día, el recaudo es muy
inferior al que se podría estar obteniendo
por el efecto de la informalidad sobre los
impuestos generales y las cotizaciones a la
seguridad social. Entre otras, esta es una de
las razones por la cual es tan alto el déficit
fiscal que se presenta año tras año, cuando,
gracias al bono demográfico, se debería
estar en una etapa de acumulación, tanto
de ahorro público como privado.
ECONOMÍA COLOMBIANA 19
TEMA CENTRAL
Diagnóstico de la
evolución reciente
de la informalidad laboral
en Colombia
En los últimos cuatro años bajó la tasa de informalidad en cerca de tres
puntos (de 63,5 a 60,3). Sin embargo, esa disminución presenta una
interesante peculiaridad: se debe a la caída de las pequeñas actividades
productivas informales, más que al incremento del empleo formal.
Stefano Farné*
El notable crecimiento económico experimentado por Colombia durante los
últimos 15 años ha dirigido paulatinamente la atención de los investigadores y hacedores de la política laboral de aspectos puramente cuantitativos a
temas de orden cualitativo. Así, mientras el PIB y la ocupación aumentaban
y la tasa de desempleo disminuía, la informalidad se volvió el gran nudo a
resolver del mercado de trabajo y la seguridad social en Colombia.
Y no faltan argumentos para preocuparse. Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), “La mayor atención al tema de la informalidad en
la región (latinoamericana) parte de la constatación de que la magnitud del
problema representa una amenaza para el desarrollo económico, competencia desleal para las empresas y un espacio donde se producen frecuentes violaciones a los principios y derechos fundamentales en el trabajo”.
En efecto, “muchas de las personas en la economía informal están expuestas a condiciones de trabajo inseguras, tienen déficit de calificación y sus
oportunidades de formación son casi inexistentes. Sus ingresos suelen ser
irregulares, variables y bajos … Estos trabajadores y trabajadoras no están
normalmente representados ni pueden ejercer el derecho a la negociación
colectiva. Se trata, en definitiva, de una situación altamente vulnerable porque el trabajo en la economía informal está efectivamente fuera del alcance
de los regímenes de seguridad social y de la legislación” (OIT, 2014: 7 y 13).
El presente documento tiene como principal objetivo analizar la evolución
de la informalidad laboral en Colombia en los últimos años y comentar las
* M.Sc. in Economics, Universidad de Londres, Reino Unido. Director del Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social, Universidad Externado de Colombia. E-mail: dirobservatorio@uexternado.edu.co.
1 Las cifras de informalidad presentadas en este documento se construyeron con base en la definición
oficial de informalidad del DANE, la cual hace referencia a los criterios de tamaño de los establecimientos,
nivel educativo y categoría ocupacional (ver DANE, 2009). La tasa de informalidad se calcula como la proporción de ocupados clasificados como informales según los mencionados criterios y los ocupados totales.
20 ECONOMÍA COLOMBIANA
principales políticas implementadas
por el gobierno nacional para combatirla. Se inicia con una sucinta y
breve descripción de la informalidad
en el país. Luego presenta la lógica
de las principales políticas de formalización, muestra su aplicación al
caso colombiano, y por último comenta sus resultados.
Evolución reciente
La informalidad en Colombia –promedio anual 2014- es predominante en el mercado laboral y reúne al
60,3% de los ocupados totales del
país1. Se compone en su gran mayoría de autoempleo y cuentapropismo: el 61,1% de los informales es
trabajador por cuenta propia, el 5,8%
un pequeño empleador y el 7,7% un
trabajador familiar sin remuneración.
Los empleados domésticos representan el 5,5% de los informales totales y los asalariados en pequeños
establecimientos el 16,3%.
En el país es opinión generalizada
que la incidencia de la informalidad
no solo es elevada, sino que el factor de mayor preocupación es que
TEMA CENTRAL
es persistente. De hecho, la tasa de informalidad ha bajado de 63,5% en
2010 a 60,3% en 2014 pero todavía se encuentra por encima de los niveles
registrados a mediados de los años noventa. Lo anterior a pesar del sostenido crecimiento experimentado por la economía colombiana durante estos años -4,8% promedio anual- y la aprobación de las leyes 1429 de 2010,
de Formalización y Generación de Empleo, y 1607 de 2012, de Reforma
Tributaria, con las cuales sus promotores sostenían poder generar 500 mil
nuevos empleos formales y entre 400 mil y un millón de puestos formales
adicionales, respectivamente.
Además, la disminución de la tasa de informalidad experimentada en los últimos años presenta una interesante peculiaridad: así como lo documenta
el Gráfico 1, encuentra su origen en la caída de las pequeñas actividades
productivas informales, más que en incrementos del empleo formal por encima de su tendencia reciente. Como veremos, este hecho lleva a interesantes interpretaciones de política.
Gráfico 1
Tasas de crecimiento interanual del empleo formal e
informal y sus tendencias. Años 2009-2014. Total nacional
8,0
Empleos formales
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
Empleos informales
1,0
0,0
2014-4
2014-3
2014-2
2014-1
2013-4
2013-3
2013-2
2013-1
2012-4
2012-3
2012-2
2012-1
2011-4
2011-3
2011-2
2011-1
2010-4
2010-3
2010-2
-2,0
2010-1
-1,0
Fuente: Elaboraciones del autor con base en datos DANE, encuestas de hogares.
Estrategias de formalización
Una vez que el estado fija los estándares formales a cumplir -en términos
registrales, tributarios, laborales, etc.- estos en la práctica pueden resultar
superiores a la capacidad de cumplimiento de algunas (pequeñas) empresas, lo cual genera informalidad. A su turno, estos estándares pueden ser
cumplidos por otras (grandes) empresas, pero la capacidad fiscalizadora
del Estado puede ser muy baja o muy laxa, lo cual también termina favoreciendo la informalidad.
Se supone que la capacidad de las empresas de cumplir los estándares para
el acceso a la formalidad aumenta al aumentar su productividad y su tamaño. Por otro lado, la capacidad del Estado de hacer cumplir los estándares
formales se relaciona directamente con la aplicación de las normas sancionatorias existentes y el tamaño (la visibilidad) de los establecimientos
productivos.
De esta forma el eje vertical del Gráfico 2 mide la eficiencia normativa
del Estado y productiva de las empresas. Por otro lado, sobre el eje
horizontal se distribuyen en orden
creciente de su tamaño las empresas que optan por operar, total o
parcialmente, en la informalidad.
Las firmas cuya productividad no
les permite alcanzar los estándares
impuestos por la formalización no
tienen alternativas y si quieren operar deben mantenerse en la informalidad. Este tipo de informalidad
es representado por el área A del
Gráfico 2. Trasladada al mercado laboral constituye lo que la OIT define
como empleo informal en el sector
informal. Asimismo, hay empresas
cuya productividad es suficientemente alta para cumplir con las obligaciones impuestas por la formalidad, pero que se enfrentan a una
débil actividad de control y vigilancia y pueden decidir, confrontando
costos y beneficios, formalizar solo
parte de sus trabajadores. El área B
del Gráfico 2 da origen al empleo informal en el sector formal.
Según cálculos del Observatorio del
Mercado de Trabajo y la Seguridad
Social que adaptó a Colombia una
metodología de cálculo de la OIT, el
empleo informal en el sector informal representaba en 2014 aproximadamente el 46% de la ocupación
total no agrícola del país, y el empleo
informal en el sector formal el 9%.
En un contexto como el representado en el Gráfico 2 una estrategia de
reducción de la informalidad se fundamenta en tres principales ejes de
política que deberían implementarse de forma integrada y articulada:
1.Reducción de los estándares
formales (desplazamiento hacia
abajo de la línea 1). Estos dependen de la legislación y regulación
vigente y fundamentalmente son
de carácter registral, tributario y
laboral. La reducción de los costos de registro mercantil, y en general de las licencias y permisos,
ECONOMÍA COLOMBIANA 21
TEMA CENTRAL
de los impuestos y de los recargos extrasalariales, al igual que los alivios
en materia de la carga regulatoria conexa, ayudarían sobre todo a las
pequeñas empresas a formalizarse;
2. Aumento de la productividad de las micro y pequeñas empresas (desplazamiento hacia arriba de la línea 2). En este caso se tratarían de
adoptar políticas a favor de las pequeñas empresas en materia de crédito y garantía del mismo, asistencia técnica, capacitación, innovación
tecnológica, desarrollo empresarial, certificación de calidad, etc.;
3. Mejora de la actividad fiscalizadora y sancionatoria del estado, a través
del perfeccionamiento de las gestiones de inspección, vigilancia y control
y del fomento de la cultura de cumplimiento (desplazamiento hacia arriba
de la línea 3). Las medidas disuasivas deberían ser complementadas con
campañas de capacitación y sensibilización a empresas y trabajadores
acerca de las implicaciones negativas de la informalidad, de los beneficios
de la formalización y de las obligaciones legales y laborales que ambos
deben respetar. Simultáneamente deberían incorporarse herramientas
agiles y efectivas de consulta, denuncia y atención al ciudadano.
Varias de estas iniciativas han sido emprendidas por el gobierno colombiano en los últimos años. A continuación se discuten las principales.
Gráfico 2
Principales políticas de formalización
Normas
Productividad
2. Capacidad de cumplir
B
3. Capacidad de hacer cumplir
1. Estandares formales
A
Micro y pequeñas empresas
Grandes empresas
Tamaño de la
empresa
Principales políticas de formalización en Colombia
En Colombia la estrategia más utilizada y publicitada de lucha a la informalidad ha sido la reducción de estándares y en particular de los costos
laborales extrasalariales.
A este respecto, la Ley 1429 de 2010 estableció una reducción de la parafiscalidad a cargo de las pequeñas empresas formales (para un total de 10,5%
sobre la nómina salarial básica, escalonado en el tiempo hasta extinguirse
al sexto año de operación) que inicien actividades a partir de la vigencia de
la ley y hasta el 31 de diciembre de 2014. También dispuso que todas las
empresas -de cualquier tamaño- que incrementen su nómina de personal
con relación a la vigente en diciembre del año anterior, contratando algunos
colectivos de trabajadores vulnerables, podrán tomar el valor pagado de una
parte de las contribuciones sociales (para un total de 12% sobre la nómina salarial básica) como descuento tributario para efectos de la determi22 ECONOMÍA COLOMBIANA
nación del impuesto de renta. Para
las empresas, el derecho al beneficio
tributario no tiene límite de vigencia,
pero para cada individuo contratado
pueden verse favorecidas por un
máximo de dos años.
Por su lado, con la Ley 1607 de
2012, las empresas siguen siendo
responsables de la financiación del
Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF, antes de la reforma
destinaban el 3% del valor de los
salarios pagados mensualmente),
del Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA, 2%, antes de la reforma) y de
la salud de sus trabajadores (8.5%,
antes de la reforma), pero ahora los
recursos necesarios para tal fin no se
originan más en su nómina salarial.
En alternativa, se crea un nuevo impuesto sobre la renta denominado
“para la equidad”, CREE, de 8% de
destinación específica. Sin embargo, la tarifa del impuesto general a la
renta para las personas jurídicas bajó
en 8 puntos, de 33 a 25%. En fin de
cuentas, entonces, las empresas dejarían de pagar 13,5 puntos porcentuales de aportes parafiscales2.
Argumentos teóricos y unos primeros informes oficiales sobre los resultados de la Ley 14293 conducen a
inferir que los efectos ocupacionales
de las dos leyes estuvieron sustancialmente por debajo de los esperados. En efecto, el Gráfico 1 muestra
como la tasa de crecimiento anual
2 Lo anterior no aplica a empresas no contribuyentes del impuesto a la renta –del sector
público, fundaciones, ONG, por ejemplo- y para
los asalariados de empresas contribuyentes con
ingresos mensuales superiores a diez salarios
mínimos; en estos casos las empresas siguen pagando los 13,5 puntos porcentuales de aportes
parafiscales sobre la correspondiente nómina
salarial. No hace falta resaltar que la mayor
parte de la reducción en los costos no salariales
permitida por la Ley 1429 de 2010 fue derogada y sustituida por la establecida en la Ley 1607
de 2012. A su turno, la Ley 1607 sufrió modificaciones como consecuencia de la aprobación
de la Ley 1739 de 2014 que, entre otras, creó
una sobretasa al CREE y a la posesión de riqueza
de las personas naturales y jurídicas.
3 Ver Farné (2014) y UGPP (2012) y DIAN
(2013).
del empleo formal no sufrió cambios
en su tendencia después de 2010.
¿Por qué la disminución de los impuestos al trabajo no ha logrado
acelerar el crecimiento del empleo
formal? Podría pensarse en dos razones principales.
En primera instancia, porque las reducciones en los costos extrasalariales no fueron lo suficientemente
sustanciosas para inducir las empresas a formalizarse. A este respecto,
Farné (2014) calcula que las rebajas
en el pago de las contribuciones
parafiscales establecidas por la Ley
1429 de 2010 apenas representan
entre un 6,1% (en el primer año) y
un 1,5% (en el quinto) del costo laboral total; en el caso de la ley 1607
de 2012, la reducción de 13,5% en
los aportes del empleador sobre el
salario básico representa una caída
de 8% en sus costos laborales totales, incluidas primas, cesantía, contribuciones sociales, etc.
Podría también pensarse que empresarios y trabajadores percibieron
la disminución de los gravámenes a
la nómina como una “ganancia caída del cielo” y se la repartieron sin
grandes conflictos. Es decir, que la
disminución en los costos extrasalariales se haya transformado en parte en un aumento de las remuneraciones. El alza en el salario mínimo
decretada por el Gobierno colombiano a los pocos días de aprobarse
la Ley 1607 de 2012 -en 1,6 puntos
porcentuales por encima de la inflación realizada en el año anteriorcontrarrestó en parte la reducción
en la parafiscalidad que él mismo
propició con la reforma tributaria.
Asimismo, para el año 2014 –año
a partir del cual se eliminó la contribución patronal del 8,5% sobre la
nómina- el aumento del salario mínimo fue en 2,6 puntos porcentuales superior a la inflación observada
en 2013, siendo el más alto de los
últimos veinte años. Entre 2010 y
2014 el salario mínimo real se incrementó en 6,3%.
Es interesante constatar que medidas similares de rebajas en los
impuestos al trabajo han tenido resultados análogos en otros países
de la región. Por ejemplo, en Perú
la Ley MYPE de 2008 recortó los sobrecostos laborales a cargo de las
pequeñas empresas en 33 puntos
porcentuales y en 54 puntos porcentuales en el caso de las microempresas, sin que esto “haya logrado
conseguir los resultados deseables
en la disminución de los niveles de
informalidad” (MTPE, 2014: 56)4.
Entre 2009 y 2014
los colombianos que
recibieron ayudas en
dinero de instituciones
–en su gran mayoría
públicas– pasaron de 907
mil a 3 millones 384 mil,
según las estadísticas
de las encuestas de
hogares del DANE.
Los datos del Gráfico 1 –y en particular la rápida caída de la tasa de
crecimiento del empleo informal- sugieren que otros factores diferentes
a los menores costos laborales han
contribuido al descenso de la tasa
de informalidad. Entre ellos se destaca la mayor capacidad de hacer
cumplir los estándares formales por
parte del estado.
cipales funciones la de velar por la
formalización laboral del país, es decir, el seguimiento y determinación
de la adecuada, oportuna y correcta
liquidación y pago de los aportes al
SENA, ICBF, cajas de compensación
familiar, riesgos laborales, salud y
pensión. Fue creada en 2007 pero
su entrada en funcionamiento se
dio de forma paulatina. En agosto
de 2010 empezó la constitución
de la planta de personal y la vinculación de funcionarios. Desde
entonces, gracias a convenios con
diferentes entidades tanto privadas
como públicas, entre ellas la DIAN,
al fortalecimiento institucional y de
su recurso humano y a las nuevas
y adicionales competencias que se
le han atribuido, la UGPP ha venido
incrementando su capacidad fiscalizadora y sancionatoria la cual se ha
intensificado notablemente a partir
de la aprobación de la Reforma Tributaria en diciembre de 2012 y de
su reglamentación (Decreto 3033
de diciembre 2013). Por ejemplo,
en 2014 la UGPP tenía unas 8,000
empresas bajo investigación mientras en 2013 fueron apenas 900.
Asimismo, en 2014 se emprendieron 100,000 acciones preventivas
para trabajadores independientes
bajo sospecha de evasión. Estas
acciones disuasivas fueron acompañadas por capacitaciones a empleadores y trabajadores en el tema del
cumplimiento de la normativa labo-
Así, por ejemplo, las actividades de
inspeccion, control y vigilancia del
Ministerio de Trabajo se incrementaron al pasar la planta de sus inspectores de 424 a 940 funcionarios
entre 2010 y 2014. Desde mayo de
2013 viene funcionando el programa COLabora. Este es un programa
del Ministerio del Trabajo de atención al público que aprovecha los canales telefónicos, presencial, escrito
y virtual con el propósito de mejorar el acceso de los colombianos a
información relacionada con los derechos y deberes laborales de todos
los ciudadanos. Hoy en día atiende
a casi 140.000 consultas por mes,
lo cual confirma que en el país se ha
venido afianzando el conocimiento
y el respeto de los derechos de los
trabajadores, incluido su derecho a
ser contratados de manera formal.
Aún más decisivo fue el aporte de
la Unidad de Gestión de Pensiones
y Parafiscales (UGPP). Esta es una
unidad adscrita al Ministerio de
Hacienda que tiene entre sus prin-
4 Actualmente en Perú los sobrecostos laborales son de 60% para las grandes empresas, de 27% para
las pequeñas y de 6% para las microempresas.
ECONOMÍA COLOMBIANA 23
TEMA CENTRAL
ral y previsional. En 2014 se capacitaron 2,716 empresas con aproximadamente 7,000 trabajadores.
Así que los datos del Gráfico 1 pueden tener la siguiente interpretacion: la politica de formalización del
gobierno nacional resultó ser más
efectiva en su componente represivo en contra de la informalidad
que en su componente propiamente de estimulo a la formalidad vía
reducción de los costos laborales,
así como preven las leyes 1429 de
2010 y 1607 de 2012. Y al mismo
tiempo ganó terreno entre la ciudadania la cultura del cumplimiento.
Finalmente, vale la pena examinar
algunos escollos que todavía afectan la formalizacion laboral en Colombia y que en algun momento
deberan encontrar solución.
Entre 2009 y 2014 los colombianos
que recibieron ayudas en dinero de
instituciones –en su gran mayoría
públicas– que pasaron de 907 mil
a 3 millones 384 mil, según las estadísticas de las encuestas de hogares del DANE. Así que, en Colombia
existe un numeroso sector de la
población beneficiario de auxilios
públicos que pueden consistir en
transferencias condicionadas, pero
que no están supeditados a la “activación” de sus beneficiarios en el
mercado laboral y que, más bien,
se perderían al aceptar un empleo
formal. En estos casos la informalidad dificultaría el monitoreo de los
ingresos de las familias beneficiarias
y por ende garantizaría la continuidad de la prestación. Es decir, como
efecto indeseado de las políticas sociales asistenciales aumenta el costo oportunidad de ser formal –sobre
todo para los trabajadores de bajos
ingresos- y se producen incentivos
para que unos potenciales oferentes de trabajo entren o permanezcan en el sector informal. Así, entre
5 En el mismo sentido, Camacho, Conover y
Hoyos (2009) demostraron que el régimen subsidiado de salud en Colombia está asociado con
una mayor informalidad.
24 ECONOMÍA COLOMBIANA
2009 y 2010, mientras la tasa de informalidad de los ocupados con ingresos laborales inferiores al salario mínimo permaneció constante (87,5%
frente a 87,9%), la de los ocupados con sueldos entre uno y menos de
cuatro salarios mínimos disminuyó seis puntos porcentuales (de 38,7% a
32,7%) y la de los ocupados que ganan cuatro o más salarios mínimos cayó
aún más, en nueve puntos porcentuales (de 23% a 13,7%)5.
El salario mínimo es otro fuerte indiciado con ser una causa importante de
informalidad en el país. De hecho, representa un porcentaje superior al 60%
del salario promedio, lo cual ubicaría a Colombia entre los países con un
maxisalario mínimo, es decir con un salario mínimo que “parece muy elevado respecto al valor añadido por trabajador” y que “no es realmente tal, sino
(que es) el salario efectivo pagado a la mayoría de los trabajadores no calificados o semicalificados” (Saget, 2008: 40). Un salario mínimo muy elevado
llevaría a pérdidas de plazas de trabajo en el sector formal que provocarían
desempleo y traslados de empleos del sector formal hacia el informal.
A pesar de estas consideraciones, la problemática del salario mínimo está
lejos de ser resuelta. La Corte Constitucional estableció que “en todo caso
el reajuste salarial que decrete (el Gobierno) nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año que expira” (Sentencia C-815 de 1999: 17). Esto
fija un piso mínimo igual a la inflación realizada en el año inmediatamente
anterior, con base en el cual debe guiarse la negociación. Y esta, a su turno, según la misma sentencia, deberá tener en cuenta unos parámetros
adicionales: la meta de inflación esperada, la productividad señalada por
la Comisión Tripartita de Concertación de Políticas Laborales y Sociales,
la contribución del salario al ingreso nacional, el crecimiento del PIB, la necesidad de mantener una remuneración mínima vital y móvil, la función
social de la empresa y los objetivos de la dirección general de la economía
a cargo del Estado. En la práctica, lo anterior implica que el salario mínimo
continuará a crecer todos los años en términos reales.
Bibliografía
DANE (2009), “Metodología Informalidad Gran Encuesta Integrada de Hogares –
GEIH”.
Camacho A., Conover E. y Hoyos A. (2009), “Effects of Colombia’s Social Protection
System on Workers’ Choice Between Formal and Informal Employment”, Documento
CEDE No 2009-18, Universidad de los Andes, Bogotá, agosto
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN (2013), “Primer informe sobre la
aplicación de la Ley 1429 de 2010, Cifras y estimación del Costo fiscal año gravable
2011”, Coordinación de Estudios Económicos, Cuaderno de Trabajo No 49, mayo
Farné S. (2014), “Do Payroll Tax Reductions Enhance Employment? Policy Lessons from
Colombia”, Cadernos Prolam/USP – Brazilian Journal of Latin America Studies, Vol. 13,
No 24, Universidad de Sao Paulo, primer semestre
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo – MTPE (2014), “Estrategia Sectorial
para la Formalización Laboral, 2014-2016”, Lima
OIT (2014), “Panorama Temático Laboral. Transición a la Formalidad en América Latina y el Caribe”.
Saget C. (2008), “Fijación del Salario Mínimo en los Países en Desarrollo. Deficiencias
y Soluciones”, Revista Internacional del Trabajo, Vol. 127, No 1
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP (2012), “Comunicado de Prensa”,
marzo 30.
Informalidad laboral:
TEMA CENTRAL
cómo se aplica el debate
del mundo en Colombia
Los cambios en las directrices de la Organización Internacional del
Trabajo sobre lo que es el empleo informal han tenido gran impacto
en los indicadores sobre el mismo en Colombia. Gracias a ellos, entre 2001
y 2014, la informalidad se ha reducido en cerca de 15 puntos.
Mauricio Perfetti del Corral *
y Paola Montenegro
Giovanni Portilla y Otto Gutiérrez**
Desde los años sesenta la informalidad ha tomado importancia en
todas las economías del mundo,
las desarrolladas y en desarrollo.
Durante mucho tiempo se pensaba
que el fenómeno de la informalidad
disminuiría con las políticas adecuadas; sin embargo por más esfuerzos
realizados el sector informal en el
ámbito global no ha tenido el comportamiento esperado.
El sector informal es en muchas
ocasiones la respuesta a las necesidades de la población de salir de
la pobreza y poder tener un ingreso laboral necesario para cubrir sus
gastos, así sea fuera de las reglas y
la normatividad vigente, en especial,
en países donde los mecanismos de
aseguramiento a la población cesante, protección legal y otros beneficios sociales asociados al mercado
laboral, son limitados o inexistentes.
Alrededor del término de informalidad laboral se evocan percepciones
y definiciones ambiguas, siendo este
un fenómeno amplio de no fácil entendimiento y medición, que se manifiesta en situaciones y realidades
muy diversas. Las causas se enca-
minan a diferentes tópicos desde el
punto de vista económico, cultural,
institucional, entre otros. No obstante, a lo largo de la historia, organismos internacionales y estudiosos
del tema han avanzado en las definiciones y metodologías de medición
de la informalidad, así como el país
ha realizado un esfuerzo permanente para acoger las recomendaciones
internacionales en cuanto a la definición y medición de este fenómeno.
El presente artículo tiene como objetivo dar una visión global y explicar
el marco conceptual alrededor del
fenómeno de informalidad, como
se obtiene la medición de este hecho, sus principales resultados y
hechos destacables. Para lo cual se
mostrará la historia y evolución de
las definiciones y mediciones de informalidad en Colombia, así como
la situación de la población actual
ocupada en el sector informal.
El Sector Informal y el Empleo Informal
La definición de informalidad se remonta a las normas internacionales
establecidas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La decimoquinta Conferencia Internacional
de Estadísticas del Trabajo (CIET) de
1993, señala que “El sector informal
puede describirse en términos generales como un conjunto de unidades
dedicadas a la producción de bienes
o la prestación de servicios con la finalidad primordial de crear empleos
y generar ingresos para las personas
que participan en esa actividad. Estas unidades funcionan típicamente
en pequeña escala, con una organización rudimentaria, en la que hay
muy poca o ninguna distinción entre
el trabajo y el capital como factores de producción”1. Este enfoque
centra el análisis del sector informal
en unidades económicas de escala
* Director del DANE. Doctor en Economía.
** Colaboraron en el procesamiento de la información y en la elaboración de este artículo.
1 Resolución sobre las estadísticas del empleo en el sector informal, adoptada por la decimoquinta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (enero de 1993). Pg2. http://www.ilo.org/wcmsp5/
groups/public/---dgreports/---stat/documents/normativeinstrument/wcms_087486.pdf
ECONOMÍA COLOMBIANA 25
TEMA CENTRAL
pequeña no agropecuarias que no
cumplen con el sistema de legalización empresarial y presentando rasgos característicos de las empresas
de los hogares.
Sin embargo, la Comisión Estadística de Naciones Unidas creó en 1996
un Grupo de Ciudades –Grupo de
Delhi–, para discutir dentro de otros
los problemas y cabos sueltos de
la definición de sector informal. En
2001 este grupo recomendó, entre
otras, la inclusión de una definición
de informalidad ampliada, la cual
fue incluida dentro de la decimoséptima Conferencia Internacional de
Estadísticas del Trabajo (CIET) de
2003 de la OIT: “El empleo informal
comprende el número total de empleos informales (…), ya se ocupen
éstos en empresas del sector formal, empresas del sector informal,
o en hogares, durante un período
de referencia determinado (…) Se
considera que los asalariados tienen
un empleo informal si su relación de
trabajo, de derecho o de hecho, no
está sujeta a la legislación laboral
nacional”2. Esta última definición
tiene un enfoque que complementa
el criterio de unidades económicas
asociadas a los hogares incluyendo
a las personas ocupadas en otras
empresas con condiciones laborales
que se determinan fuera de la legalidad del sector, considerando las
nuevas perspectivas de vulnerabilidades laborales.
Estas dos perspectivas se combinan
para complementar las mediciones
de sector y empleo informal, dando
espacio a un amplio análisis del fenómeno que aqueja a las economías
como la nuestra.
La medición es un componente fundamental a la hora de generar políticas que puedan impactar una de las
2 Directrices sobre una definición estadística de
empleo informal, adoptadas por la Decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos
del Trabajo (noviembre –diciembre de 2003).
Pg2. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/--dgreports/---tat/documents/normativeinstrument/wcms_087625.pdf
26 ECONOMÍA COLOMBIANA
poblaciones vulnerables como son los trabajadores informales. Actualmente
nos enfrentamos a una informalidad dinámica y cambiante.
La Informalidad en Colombia a través del tiempo
Colombia ha estado a la vanguardia de las recomendaciones de la OIT,
implementando los mecanismos necesarios para tener una medición del
fenómeno de la informalidad desde la década de los 80´s; en ese entonces
el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) diseñó el
primer módulo de informalidad en la Encuesta Nacional de Hogares en junio de 1986 para las 10 principales ciudades, incluidas sus áreas metropolitanas (Bogotá, Cali, Medellín –Valle de Aburrá–, Barranquilla, Manizales,
Pasto, Bucaramanga, Villavicencio, Cúcuta y Pereira A.M.).
Desde 1986 hasta la fecha, Colombia ha puesto en práctica las recomendaciones de la OIT tomando como oficial la definición de informalidad a
los ocupados que trabajan en unidades económicas de pequeña escala,
excluyendo los independientes que trabajan en su oficio- PREALC 78. Hasta
antes del 2000, se toma como unidad económica de pequeña escala las
empresas que tienen hasta diez trabajadores.
El gráfico 1 presenta la serie de tasas de informalidad desde 1986 hasta
el 2000. Se debe tener en cuenta que la medición se realizaba de formal
bianual. Los resultados para este periodo muestran una tendencia creciente y que la población ocupada informal a finales de los años 90 alcanzaba
tasas de casi 64%.
Gráfico 1
Tasa de informalidad
Total 10 ciudades- Junio 1986 - 2000
66,0
63,5
64,0
62,0
60,0
58,0
56,0
57,0
55,5
55,9
54,7
54,0
53,5
53,7
1994
1996
52,0
50,0
48,0
1986
1988
1992
1998
2000
Fuente: DANE – ENH. Módulo de Informalidad junio.
En el 2001, la Encuesta Nacional de Hogares (ENH) fue sustituida por la
Encuesta Continua de Hogares (ECH), con la que se inicia la aplicación del
módulo de informalidad en los segundos trimestres de cada año (abril – junio), para las 13 principales ciudades con sus áreas metropolitanas hasta el
2006. En 2007, la ECH fue sucedida por la Gran Encuesta Integrada de Hogares – GEIH, en esta la muestra maestra se amplió a un total de 62.000 hogares y a 24 ciudades (11 ciudades más que en la ECH). Para este momento,
se evaluó la importancia de dejar el módulo de medición de la informalidad
de forma continua y no únicamente los segundos trimestres del año.
TEMA CENTRAL
A partir de diciembre de 2009, la definición oficial de sector informal cambia el límite de escala de personal ocupado en las empresas, pasando de 10
a 5 trabajadores. Esto con el fin de acotar el criterio de unidades económicas asociadas a los hogares, según recomendaciones de la 15ª CIET (OIT).
Como se puede ver en el gráfico 2, la proporción de informales disminuyó
desde 2001 y en 2004 se presenta un descenso marcado pasando de 54,2%
en 2003 a 52,3% en 2004.
Tasas de Informalidad*
Total 13 ciudades- Segundos trimestres 2001-2006
Gráfico 2
55,0
54,7
54,5
54,5
54,2
54,0
53,5
53,0
52,3
52,5
52,3
52,0
51,5
51,4
51,0
50,5
50,0
2002
2001
2003
2005
2004
2006
Fuente: DANE- ECH
*Proporción de ocupados que trabajan en empresas de hasta cinco trabajadores.
Con la implementación de la Gran Encuesta Integrada de Hogares, desde
2007 en el sector informal se puede observar que la proporción de las personas ocupadas no sobrepasa el límite del 50%, incluso la economía ha descendido llegando a mediciones del 48% para el último año. El descenso se
intensifica desde el año 2010 hasta la fecha (Ver gráfico 3).
Gráfico 3
A partir de diciembre
de 2009, la definición
oficial de sector informal
cambió el límite de escala
de personal ocupado en las
empresas, pasando de 10
a 5 trabajadores. Esto con
el fin de acotar el criterio
de unidades económicas
asociadas a los hogares,
según recomendaciones
de la OIT. Como se puede
ver en el gráfico 2, la
proporción de informales
disminuyó desde 2001,
y en 2004 se presenta un
descenso marcado pasando
de 54,2% en 2003 a
52,3% en 2004.
Tasas de informalidad*. Tasas de ocupados
que no cotizan a pensiones (empleo informal)
Total 13 ciudades- Anual
58,0
56,0
55,5
54,9
55,6
55,6
55,7
54,8
54,0
52,1
52,0
50,4
51,6
50,8
52,2
51,1
51,1
49,4
50,0
50,4
48,4
48,0
46,0
44,0
2007
2008
2009
2010
Empleo informal
2011
2012
2013
2014
Sector informal
Fuente: DANE- ECH
*Proporción de ocupados que trabajan en empresas de hasta cinco trabajadores.
ECONOMÍA COLOMBIANA 27
TEMA CENTRAL
Se hace la distinción de los resultados para los tres periodos, el primero
1986 – 2000 (ENH), el segundo de 2001 – 2006 (ECH) y el tercero de 2007
en adelante (GEIH), dado que los instrumentos de medición tenían diferentes coberturas y periodos de recolección lo que hace que las series no sean
comparables entre ellas. Sin embargo, si quisiéramos ver un panorama a
más largo plazo de lo que ha pasado con el fenómeno de la informalidad en
el país, se vería que en los últimos años 2013 y 2014, se han alcanzado las
tasas de informalidad más bajas desde el 1986. (Ver gráfico 4).
Gráfico 3
Serie histórica de tasas de informalidad
1986 - 2014
65,0
63,5
63,0
61,0
59,0
57,0
57,0
55,5
55,9
54,7
55,0
54,5
53,5 53,7
54,7
54,2
52,3
53,0
52,3
51,4
50,4
51,0
50,8
52,1
51,6
51,1
51,1
49,4
48,4
49,0
47,0
Fuente: DANE- ENH –ECH-GEIH
1986-2000: Tamaño de empresa hasta diez trabajadores.
*Proporción de ocupados que trabajan en empresas de hasta cinco trabajadores
No obstante, el país ha querido tener una medición más exigente a la hora
de calcular las condiciones laborales de los ocupados, para lo cual el DANE,
siguiendo la recomendación de la 17ª CIET, ha venido produciendo un indicador secundario que complementa la tasa de informalidad por tamaño de
empresa y es la proporción de ocupados que no cotizan a pensiones, siendo
este una aproximación del empleo informal, ya que el cotizar a pensiones
cuando se tiene un trabajo es una condición para estar dentro de la legalidad Colombiana.
Con la entrada de la Gran Encuesta Integrada de Hogares en 2006, se empieza a calcular el indicador de los ocupados que no cotizan a pensiones
desde el año 2007. En el gráfico 3 se observa que el indicador de empleo
informal presenta una tendencia a la baja desde los años 2010-2011 de más
de cinco puntos porcentuales, el cual como se ve en el gráfico, presentan la
misma tendencia con el indicador de informalidad por tamaño de empresa
(sector informal).
28 ECONOMÍA COLOMBIANA
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1998
1996
1994
1992
1988
1986
45,0
TEMA CENTRAL
Situación actual del sector informal y el empleo informal en Colombia
informal, el 26,1% trabaja en una
obra en construcción y el 24,3% en
una mina o cantera.
Para empezar a determinar la naturaleza del fenómeno,
el primer tema en orden de importancia es la educación.
La pregunta que surge es ¿Cómo el nivel educativo de
la población es determinante a la hora de conseguir y
mantener un empleo con ciertas condiciones laborales?
Para ello los datos estadísticos arrojan que del total de
la población ocupada que no tenía ningún nivel educativo, el 87,5% se encuentran ubicados dentro del sector
informal; el 77,5% de la población ocupada con algún
nivel de educación primaria tienen empleos dentro del
sector informal. Mientras que las personas que tienen
algún nivel de educación superior se encuentran en menor proporción ocupadas en el sector informal.
Para la medición del empleo informal, según el lugar de trabajo, al
igual que la medición del sector
informal se asocia el fenómeno de
la informalidad a trabajos en los
hogares y sitios descubiertos en la
calle siendo estos lugares donde se
ubican los empleados informales en
mayor proporción.
Así mismo, se puede analizar el fenómeno según la rama de actividad
a la cual está asociada la empresa o
unidad productiva donde la población presta sus servicios. Se observa que hay sectores de la economía
que son intensivos en ocupados
informales y presentan actividades
predominantes dentro de las unidades productivas de los hogares,
como el comercio, hoteles y restaurantes; transporte, almacenamiento
y comunicaciones; construcción y
agricultura. Mientras que hay otras
ramas de actividad que por su naturaleza son sectores intensivos en
mano de obra calificada como lo
son suministro de electricidad, gas y
agua, minas y canteras e intermediación financiera.
Este mismo resultado se obtiene tomando el análisis de
los ocupados que no cotizan a pensiones, El indicador
denota que de los ocupados que no tienen ningún nivel
educativo, el 87,9% no cotiza a pensiones, mostrando
una escala descendiente de empleos informales a medida que aumenta en la población el nivel educativo. Es así
como el total de ocupados con nivel educativo superior
solo el 27,5% de las personas no cotizan a pensiones.
Los resultados anteriores permiten llegar a decir que a
mayor nivel educativo de la población menor es la probabilidad de hacer parte del sector y el empleo informal.
Otro factor que permite comprender el fenómeno de la
informalidad es según la posición que ocupan las personas en el empleo. De acuerdo con la medición de pequeñas unidades productivas (tamaño de empresa) el
sector informal centra su mayor población en los trabajadores familiares sin remuneración con 93,5%, los cuenta propia con el 80% y los patrones o empleadores con
78,1%. Todas estas posiciones son asociadas a unidades
productivas de los hogares con precarias condiciones
laborales para el trabajador mientras que las personas
empleadas particulares tienen una baja participación en
el sector informal llegando casi al 20%.
Resulta interesante analizar que el empleo informal (cotización a pensiones) comprende todas las situaciones
del empleo, en unas posiciones ocupacionales más que
en otros, como es el caso de los jornaleros o peones de
los cuales el 90% de las personas no cotizan a pensiones; en menor proporción la cuenta propia con 81,6% y
empleados domésticos 73,2%.
Si consideramos, según el lugar de trabajo, se observa
que el fenómeno del sector informal se asocia principalmente a personas que trabajan en su vivienda; en
otras viviendas, kiosco-caseta o en un sitio al descubierto en la calle, con niveles superiores al 80%. Mientras que de las personas que trabajan en un local fijo,
solo el 28% de la población está ocupada en el sector
El indicador denota que de los
ocupados que no tienen ningún
nivel educativo, el 87,9% no
cotiza a pensiones, mostrando
una escala descendiente de
empleos informales a medida que
aumenta en la población el nivel
educativo. Es así como el total
de ocupados con nivel educativo
superior, solo el 27,5% de las
personas no cotizan a pensiones.
ECONOMÍA COLOMBIANA 29
TEMA CENTRAL
Existen otras ramas de actividad que
tienen una mediana proporción de
población informal como la industria manufacturera, las actividades
inmobiliarias, empresariales y de alquiler y los servicios comunales, sociales y personales.
Para la medición de empleo informal
según la rama de actividad económica, se observa al igual que el sector
informal que el comercio, la construcción y el transporte son actividades en las que predomina el fenómeno. Las actividades asociadas tanto
al sector como al empleo informal se
mantienen en las ramas de actividad
que son intensivas en mano de obra
no calificada.
Desde los dos puntos de vista y/o mediciones
tanto de sector informal como empleo informal,
el país va por buen camino;
se ha avanzado a pasos agigantados
en la reducción de la informalidad
en los últimos años, a pesar de ser
un fenómeno tan complejo.
te aceptadas de sector y trabajo informal, estos dos enfoques se combinan para complementar la medición
de informalidad. Desde hace varias
décadas, estas definiciones han sido
adoptadas por Colombia con miras
a tener mediciones estadísticas con
calidad y oportunidad de la informalidad laboral del país.
Estos resultados revelan la naturaleza del empleo y el sector informal
como resultado de estar por fuera
de las estructuras institucionales del
sector moderno (formal).
El sector y el empleo informal son
definiciones que se complementan
y cobran importancia dado que los
Conclusiones
empleos generados son una fuente
Dado que la informalidad laboral es principal y única de ingresos para
un hecho que aqueja los mercados muchos fragmentos de la población
de trabajo alrededor del mundo, y los bienes y servicios producidos
surgen las preguntas ¿Qué es la in- por el sector informal son consuformalidad laboral?, ¿Quiénes hacen midos por la sociedad. Siendo así,
parte de esta informalidad? ¿Cuáles que el sector y empleo informal se
son las diferencias entre sector infor- convierten en determinantes de la
mal y empleo informal? Para resolver reducción de la pobreza y los bieestas dudas comunes la Organiza- nes y servicios producidos por los
ción Internacional del Trabajo (OIT) mismos, contribuyen de manera
y los países que reconocen la impor- importante, al valor agregado bruto
tancia de realizar una medición rigu- de la economía.
rosa y dinámica del fenómeno han
Para Colombia, los indicadores del
presentado avances representativos
sector y empleo informal arrojan rea lo largo de la historia tratando de
sultados consistentes, una continua
definir conceptos y metodologías
y marcada disminución en la inforpara la medición de los mismos.
malidad desde el año 2010. Con las
A través de las resoluciones de la mediciones del sector y el empleo
OIT (Resolución sobre las estadísti- informal se logra caracterizar a la
cas del empleo en el sector informal, población, de tal manera que los
adoptada en la15ª Conferencia In- informales, desde el punto de vista
ternacional de Estadísticos del Tra- del sector y del empleo informal, son
bajo –CIET- 1993 y en las Directrices principalmente trabajadores con ninsobre una definición estadística del gún o bajo nivel educativo. Así misempleo informal adoptada por la 17ª mo, tanto el empleo como el sector
CIET en 2003) se ha llegado a tener informal se concentran en los trabaunas definiciones internacionalmen- jadores familiares sin remuneración,
30 ECONOMÍA COLOMBIANA
empleados domésticos y los cuenta
propia; incluso los jornaleros tienen
mayor probabilidad de ser informales comparados con los empleados
privados o empleados del gobierno.
Pertenecer a los sectores de la economía de suministro de electricidad, gas y agua, minas y canteras
e intermediación financiera, reduce
la probabilidad de tener un empleo
informal. Sin embargo, las ramas de
actividad como comercio, restaurante y hoteles, transporte y construcción aumentan la probabilidad de
tener un empleo con condiciones
laborales inestables.
La importancia de generar las dos
mediciones radica en tener una
visión global del fenómeno de informalidad con el fin de que sean
tomadas en cuenta para recomendaciones de política diferenciadas
con tópicos tan importantes como
el impulso de la micro -empresa, la
reducción de la pobreza y la legislación laboral, entre otras.
Desde los dos puntos de vista y/o
mediciones tanto de sector informal
como empleo informal, el país va por
buen camino; se ha avanzado a pasos agigantados en la reducción de
la informalidad en los últimos años,
a pesar de ser un fenómeno tan
complejo. Es necesario, eso sí, continuar con la generación de empleos
de calidad como los de estos últimos
cuatro años, así como la formación
de capital humano y generación de
ingresos estables.
TEMA CENTRAL
Formalización como factor
de Competitividad
El presidente de la Confederación de Cámaras de Comercio explica los
factores que llevan a que la mitad de las unidades económicas del país
sean informales, expone soluciones que se han puesto en práctica para
atacar ese problema y plantea que se requiere trabajar en campañas
y programas para que el país aprenda a jugar limpio.
Julián Domínguez Rivera*
En un reciente encuentro del Consejo Gremial Nacional
con la Junta Directiva del Banco de República y su Gerente, los gremios de la producción al unísono expresaron que la informalidad era quizás su principal dolencia.
Se referían a la debilidad que entraña para nuestra sociedad que la economía del país detente la mitad de sus
unidades productivas por fuera de la legalidad, con alto
impacto en la formación de precios de mercado y una
sobrecarga impositiva para quienes actúan dentro la
formalidad.
La informalidad coincide con los niveles de pobreza e inequidad. Es sencillo verificar que los países que avanzan
en la inclusión económica y social, aquellos que disminuyen la brecha entre ricos y pobres, empiezan a registrar crecientes niveles de formalidad. En el vecindario
latinoamericano, Brasil y Chile se empiezan a mostrar
como la evidencia de este postulado.
La informalidad es también una condición derivada del
subempleo, de la falta de capital humano y económico,
de posiciones monopólicas y de la necesidad de generar
una fuente de ingreso de subsistencia.
La actividad informal no es una actividad delincuencial,
pero sí debilita la institucionalidad del entorno, convirtiéndose en un ejemplo de antivalores que afecta las
capacidades de las unidades económicas informales y
las formales y, en consecuencia, el desarrollo económico del país. Para las empresas formales genera competencia desleal que las desincentiva a invertir, innovar y
adoptar nuevas tecnologías, lo cual constituye un obstáculo para su crecimiento.
* Presidente de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, Confecámaras. Abogado, especialista en Derecho Comercial.
No se debe confundir informalidad
con ilegalidad. Algunas empresas
están en capacidad de contribuir
con impuestos y seguridad social.
Sin embargo, evitan hacerlo buscando mayores rentas a través de esta
trampa al Estado. Eso es ilegalidad.
Puede que las cifras persistentes sobre el tamaño de la informalidad nos
dejen un sabor amargo. Pero tal vez
es el momento de ampliar la mirada, de enriquecer el enfoque. Ahora
que el país remueve los obstáculos
para participar de la vida económica
es indispensable que los jugadores,
además de las oportunidades, cuenten con las capacidades.
No se debe confundir informalidad
con ilegalidad. Algunas empresas están
en capacidad de contribuir con impuestos
y seguridad social. Sin embargo, evitan
hacerlo buscando mayores rentas
a través de esta trampa al Estado.
Eso es ilegalidad.
Nuestra sociedad cada vez acepta
con más naturalidad la informalidad.
Ésta se extiende a diversos ámbitos.
Se percibe en el transporte, la minería, el comercio, la construcción, los
servicios, la industria e incluso en las
ECONOMÍA COLOMBIANA 31
TEMA CENTRAL
mismas autoridades públicas. Toda esta situación representa la incapacidad de la sociedad para respetar y hacer respetar las reglas: falta control de las autoridades,
y hay abusos, corrupción e irrespeto a las normas por
parte de la ciudadanía.
En conclusión, la informalidad y la ilegalidad debilitan
toda la institucionalidad del entorno y se caracterizan
por un marcado relativismo, es decir, cada uno quiere
imponer sus reglas, nadie acepta las establecidas por la
autoridad, todos quieren soluciones a su medida.
Ahora bien, la empresa como unidad básica de la economía desempeña un papel determinante en la generación de riqueza, en el crecimiento económico y, por
consiguiente, en la dinámica del empleo. De esta manera, solo en la medida que un país tenga una base empresarial más sana y con bajos niveles de informalidad
empresarial podrá mejorar y sostener sus niveles de crecimiento y el bienestar de la sociedad.
La economía colombiana, como se sabe, se caracteriza
por un alto número de Mipymes, muchas de ellas, son
apenas empresas de subsistencia. Sus dueños, cumplen
múltiples funciones al interior de las mismas; los beneficios de la división del trabajo son escasos y la innovación todavía es un recurso de pocos. La formación de
capital humano al interior de estas unidades empresariales resulta esporádica y las barreras de acceso al crédito productivo todavía son un problema por resolver.
Por su parte la informalidad genera empleo de baja calidad, bajos niveles de escala y de eficiencia en la producción y agrega distorsiones en los mercados al ser motor
de la economía subterránea.
Ha generado una distorsión
técnica el hecho de que el DANE
caracterice a las empresas como
informales por el simple hecho de
tener 10 o menos trabajadores.
En este sentido, la informalidad
deja de ser un aspecto sustancial
del estatus de la empresa frente
al cumplimiento de las normas
y pasa a ser un aspecto
de dimensión/tamaño.
32 ECONOMÍA COLOMBIANA
En la mayoría de casos, las personas empleadas en el
sector informal no cuentan con acceso a protección social en salud y pensiones y mucho menos aportan a cajas de compensación familiar. Esta informalidad laboral
se traduce además en baja cobertura y en exclusión de
los sistemas de seguridad social en pensiones y a largo
plazo se convierte para las personas en un escenario de
alta vulnerabilidad y desprotección social.
La informalidad está correlacionada con el subdesarrollo y es una de las causas de la baja productividad en
Colombia.
Carencia de un concepto común sobre la formalización y sus alcances
Una de las principales restricciones para abordar este
tema es la limitación que impone el hecho de que participen tantas entidades de manera directa o indirecta
en la problemática y que a la fecha no se cuente con
un concepto común, que sea adoptado por todas las
partes sobre qué es informalidad; qué es, en contraposición, formalidad, y por ende cuál es el punto de llegada
de las estrategias.
La evidencia a la cual ha sido posible acceder indica que
cada entidad ha venido construyendo con el paso de
su propia práctica un entendimiento de la formalidad/
informalidad y de acuerdo con ella cada institución ha
iniciado su agenda propia de trabajo.
Si bien es cierto todavía el tema no ha sido despejado
del todo en lo conceptual y existen muchas doctrinas
y enfoques distintos en el mundo, ello no obsta para
que en la estrategia de formalización pueda construirse
y definirse un concepto único que vaya más allá de la
caracterización técnica-estadística de la informalidad
y apunte a un concepto integrador, capaz de reflejar
las expectativas en términos del beneficiario final y, en
segundo término, de las entidades que tienen competencias o injerencia directa en ella.
En esto, sin duda, ha generado una distorsión técnica el
hecho de que el DANE caracterice a las empresas como
informales por el simple hecho de tener 10 o menos trabajadores. En este sentido, la informalidad deja de ser
un aspecto sustancial del estatus de la empresa frente
al cumplimiento de las normas y pasa a ser un aspecto de dimensión/tamaño. Lo anterior ha contribuido en
parte a la confusión conceptual y a la desviación del
sentido de intentos de medición.
Barreras para la formalización empresarial
De acuerdo con las investigaciones de las Cámaras de
Comercio y Confecámaras sobre el fenómeno de la
informalidad empresarial, se han identificados los si-
TEMA CENTRAL
guientes factores que obstaculizan
el tránsito de las empresas hacia la
formalidad:
• Altos costos de transacción
• Cargas tributarias elevadas y excesivas
• Baja efectividad de las instituciones para hacer cumplir las normas
• Desconocimiento de los beneficios de la formalidad
• Poca información actualizada sobre la informalidad.
En el primer grupo, se destacan los
trámites para el desarrollo de la actividad empresarial, los cuales generan sobrecostos. A pesar de que
en este aspecto se ha avanzado de
manera considerable en Colombia,
gracias a las estrategias de simplificación de trámites lideradas por las
cámaras de comercio, todavía existe
un espacio para implementar nuevas acciones en este frente.
Otro obstáculo son las cargas tributarias y regulatorias que se perciben como excesivas y complejas.
La evidencia disponible en Colombia
sugiere que tanto la estructura tributaria como la carga regulatoria son
los principales factores que explican
el elevado grado de informalidad de
la economía. La complejidad del Estatuto Tributario y las elevadas tasas
de tributación efectiva actúan como
barrera de entrada de las pequeñas
empresas. Pagar impuestos puede
desbordar la capacidad legal y contable de una empresa pequeña.
La estructura tributaria del país
también es compleja. El Estatuto
Tributario actual tiene más de 900
artículos y más de 2.000 conceptos
adicionales que dificultan una interpretación sencilla y clara del sistema
tributario. Tanta norma hace dispendioso su entendimiento y demora el
procedimiento de declaración tributaria por un empresario. Por ello,
siempre hay que recurrir a personas
especializadas en la materia.
Líneas de trabajo y acciones
en busca de la Formalización
Con algunas limitaciones, por falta
de información de entidades públicas y de instituciones privadas,
se encuentran como mínimo tres
líneas de trabajo en materia de formalización:
Enfoque impositivo/recaudador
bajo directo, in situ y con asistencia
técnica para avanzar en el proceso
de formalización.
Las Cámaras de Comercio comparten la definición del Departamento
Nacional de Planeación, según la
cual “Una empresa es informal cuando, desempeñando una actividad
económica legal, no cumple con los
requisitos exigidos por el Estado”.
Enfoque legalista/sancionatorio
El país, desde un enfoque tradicional de lucha contra la informalidad,
ha acertado en un elemento fundamental: los costos de transacción
son un incentivo formidable para la
informalidad. Cada trámite adicional, impuesto diferenciado, requisito solicitado o carga adicional que
se fije para una empresa, la anima a
estar más cerca de la informalidad.
En esta línea de trabajo, la prioridad
de las entidades está en función
de hacer cumplir la normatividad
(independientemente de las condiciones/restricciones del informal
o emprendedor) y de ser el caso,
imponer las multas, sanciones y
castigos previstos en la ley. En este
enfoque en su modalidad más pura,
lo que hay en el trasfondo es un temor de las entidades por la responsabilidad de dar cumplimiento a las
normas so pena de tener sanciones,
investigaciones o recriminaciones
de órganos de control.
El Estado y los gremios hemos identificado ese problema con claridad,
los estudios económicos refrendan
esta verdad y se ha venido actuando en consecuencia. Colombia es
referente para la región en la estrategia de simplificación de trámites
para la creación y formalización de
empresas, como resultado de la estrategia desplegada por Cámaras de
Comercio con el acompañamiento
del Gobierno Nacional y el apoyo financiero del BID, el Banco Mundial
– IFC y el Gobierno del Reino de los
Países Bajos.
Esta línea de trabajo apunta fundamentalmente a un interés de las
entidades involucradas de lograr
fortalecer ingresos y recursos que
se derivan de la formalización de las
empresas, independientemente de
la evolución futura del empresario.
Enfoque persuasivo/
asistencial
En esta línea de trabajo es en la que
suele empezar a aparecer la preocupación real por el emprendedor/informal y en esta medida se busca establecer mecanismos que permitan
entrar en la realidad de esa pequeña
unidad productiva y buscar caminos
para evitar que se desenvuelva en
entornos de informalidad.
Aquí tienen cabida buena parte de
las iniciativas que buscan acompañar al emprendedor/informal en su
proceso de formalización, vía identificación de los potenciales emprendedores o de los informales, su tra-
En efecto, las Cámaras de Comercio lideran desde hace más de una
década iniciativas que apuntan a
facilitar y promover la creación de
nuevas empresas, incentivar a los
potenciales inversionistas, fomentar el emprendimiento y reducir la
informalidad.
Compartimos, y apoyamos igualmente, la política de competitividad
del Gobierno Nacional por cuanto
en Colombia la informalidad es elevada y limita la productividad y el
crecimiento de la economía.
Las Cámaras de Comercio emprendieron en el 2001 una estrategia
de simplificación de trámites para
el sector empresarial en vista de
ECONOMÍA COLOMBIANA 33
TEMA CENTRAL
Como respuesta a esa problemática se crearon las siguientes herramientas:
que los numerosos y complicados
requisitos de algunos registros y el
tortuoso proceso de aprobación de
los mismos.
Centros de Atención Empresarial
Al iniciar este proceso se encontró
como la gestión de constitución
para la creación y formalización de
una empresa en Colombia implicaba
en promedio realizar 17 trámites,
que representaban al emprendedor esperar 55 días, establecer relaciones con mínimo 10 entidades,
incurriendo en cerca de 35 desplazamientos a ventanillas y llenar 45
requisitos y documentos.
Se crearon estos centros o ventanillas únicas que operan actualmente en 32 ciudades del país, como instrumento para: i) Minimizar pasos, diligencias, requisitos
legales y plazos de tramitación para creación de empresas ii) Facilitar la integración de empresas informales al
proceso formal de desarrollo de actividades mercantiles
y iii) Mejorar el acceso de los empresarios a información
sobre trámites a seguir para formalizar su empresa.
Esta situación obedecía principalmente a los siguientes aspectos:
sobre-regulación, atomización de
la regulación en múltiples trámites,
normas de menor jerarquía que violan las de carácter general, dualidad
de funciones, inoperancia de los sistemas inspectivos, acción desarticulada de las instituciones, generación
espontánea y descontrolada de trámites, requisitos sin fundamento legal que se constituyen en trámites,
traslado de la carga probatoria al
empresario, y réplica y recurrencia
de la misma información ante una o
más entidades.
Inscripción en RUT, asignación y formalización de NIT,
inscripción en el RIT (Distrital o Municipal), notificación
de apertura de establecimiento en planeación distrital o
municipal, consulta de marca, certificado de existencia
y representación legal, liquidación y pago de impuesto de registro, consulta de nombre, consulta de uso de
suelo, solicitud de antecedente marcario y registro de
marca, consulta de nombre desde notaría, suscripción
de minuta de escrituras por internet y envío de la segundas copia de escrituras vía digital.
A través de los CAE, se integraron los siguientes trámites en las Cámaras de Comercio, sin ningún costo adicional para los usuarios:
Para crear y formalizar una empresa
en Colombia:
17
trámites
35
10
entidades
desplazamientos
a ventanillas
}
45
requisitos y
documentos
55 días
34 ECONOMÍA COLOMBIANA
Se eliminaron los siguientes trámites: Concepto previo de
uso de suelo, notificación de apertura de establecimiento concepto previo de bomberos y concepto sanitario, licencia de funcionamiento, renovación y pago de trámite
de industria y comercio y algunos conceptos adicionales
propios de cada municipio (conceptos ambientales, de
fumigación, de publicidad exterior, de espacio público).
Sin embargo, desde el 2011 a la fecha, la obtención del
NIT está condicionado a la apertura de cuenta bancaria,
de acuerdo con lo dispuesto por la DIAN.
Portal Nacional de Creación de Empresas www.crearempresa.com.co
Con el apoyo del Banco Mundial-IFC, se desarrolló un
portal transaccional que pone a disposición del empresario un modelo único, estandarizado y eficaz para
realizar los trámites de creación de empresas. El Portal
alberga la operación virtual del proceso. Este portal fue
incluido en la plataforma electrónica sobre buenas prácticas en materia de facilitación de los negocios de la
UNCTAD (www.businessfacilitation.org).
Este servicio incluye el Aplicativo Nacional de Uso de
Suelo, que constituye una solución nacional en materia
de consulta de la viabilidad de actividades económicas
en función de los POT Municipales. Esta aplicación
permite de manera inmediata la automatización del
proceso de consulta de uso de suelo, eliminando dicho
trámite presencial que genera un sinnúmero de pasos,
contactos, días y costos.
TEMA CENTRAL
Registro Único Empresarial y Social RUES
Con el fin de contribuir a la reducción de trámites y
costos para empresarios, las Cámaras de Comercio integraron los registros mercantil, de proponentes, de entidades sin ánimo de lucro, de la economía solidaria, de
Ongs extranjeras, de vendedores de juegos de suerte y
azar, de turismo y de veedurías ciudadanas, en la central de información más importante del país, que permite a los empresarios adelantar trámites desde y ante
cualquiera de las 57 Cámaras de Comercio o en forma
virtual, así como la expedición de certificados.
Ventanilla Única de Comercio Exterior – VUCE
Las Cámaras de Comercio se vincularon activamente a
esta iniciativa Gubernamental de simplificación de los
trámites de Comercio exterior, y a través una consulta
web se brinda acceso al RUES para la consulta de la información del registro mercantil requerida para estos
efectos.
Inspección, control y vigilancia
La inoperancia de los sistemas inspectivos, la acción
desarticulada de las instituciones, la generación espontánea y descontrolada de trámites y requisitos sin
fundamento legal, el traslado de la carga probatoria al
empresario, y réplica y recurrencia de la misma información ante una o más entidades, constituían los principales obstáculos para la creación de empresas en el
país. Por ello, las Cámaras de Comercio de las principales ciudades con el apoyo del Banco Mundial –IFC, actualmente avanzan en la implementación de un modelo
simplificado a partir de la prueba piloto que se cumplió
en Bogotá con Empresa Fácil.
Con el modelo de vigilancia y control se garantiza que
independientemente del tamaño del empresario, su actividad o su riesgo, todos entren a un mismo proceso
controlado y eficiente que les genera exactamente los
mismos beneficios en cuanto a facilitación del trámite.
Permisos de construcción
Respecto al mejoramiento en los tiempos para los permisos de construcción, debemos destacar la contribución
de las Cámaras de Comercio al brindar acceso gratuito
a sus sistemas de información a los Curadores Urbanos
para consultar la información de los certificados de existencia y representación de las empresas, con lo cual no
solo se redujo un trámite sino el costo del mismo.
Impacto en la medición del Doing Business
El Programa de Simplificación de Trámites para el Sector Empresarial y las demás estrategias de las Cámaras
de Comercio han generado un impacto positivo en los
indicadores de apertura de empresas y de facilidad para
hacer negocios incluidos en el reporte del Doing Business Internacional.
En el indicador de facilidad para hacer negocios pasamos del puesto 79 en el 2007 al 34 en el 2015. En apertura de empresas mejoramos igualmente del puesto 90
al 84 en la medición 2015, que supuso perder 5 puestos
respecto a la medición 2014.
Las instituciones interesadas en el fenómeno de la informalidad estamos enviando el mensaje de “todos pueden participar”. A pesar de las brechas que existen en
el país, el ejercicio coordinado entre Cámaras, Estado y
gremios de la producción nos tiene cada vez más afinados en la detección de los cuellos de botella para entrar
al mundo empresarial. Extendemos nuestros programas
de sensibilización acerca de los beneficios sociales de la
formalidad. Buscamos incentivos para que los emprendedores hagan el tránsito hacia la formalidad.
Para aprovechar las crecientes oportunidades en la economía formal es indispensable profundizar las apuestas innovadoras acerca de este tipo de dificultades. La
inclusión educativa es formal en los jóvenes y en los
adultos microempresarios. Los servicios de apoyo a la
innovación tecnológica y organizacional, que han mostrado estupendos resultados en algunas experiencias
nacionales, deben extenderse y profundizarse. El acceso al crédito productivo debe fortalecerse, y esquemas
asociativos, de gran éxito en algunos sectores, deben
promoverse con toda energía.
Los aspectos culturales y pedagógicos son fundamentales y ha faltado claridad al evaluar los costos de la
informalidad en relación con los beneficios de la formalización. Este es un aspecto determinante en la decisión
del empresario de formalizarse. Lamentablemente, no
se ha logrado crear conciencia en los beneficios de la
formalización, prevalece la percepción de que los beneficios de la formalidad se alcanzan a largo plazo y los
“beneficios” de la informalidad gozan de inmediatez.
Es difícil avanzar en estrategias de formalización consistentes, cuando el ambiente que se respira en muchas
de las ciudades y regiones es de permisividad a la informalidad. Investigaciones realizadas sobre grupos de
informales pudieron evidenciar que muchos de ellos
temen ese paso porque estiman que una vez lo hagan
quedan en situación de desventaja con sus antiguos socios que deciden no hacerlo, pero que por la debilidad
de los sistemas de control, la capacidad de mutación y
rotación que tienen por su misma naturaleza y muchas
veces por entornos de corrupción y poca transparencia,
continuarán ejerciendo sus actividades sin mayores inconvenientes.
Esto también es a la postre un desincentivo a los empresarios que han optado desde el principio por la
formalidad, porque siendo quienes cumplen la ley, las
ECONOMÍA COLOMBIANA 35
TEMA CENTRAL
normas y los pagos oportunamente,
se verán inmersos en un entorno de
competencia desleal, estando ellos
a la vista de autoridades públicas
mientras esas mismas instituciones
atacan con medidas puntuales o
simplemente, permiten la presencia
de estas unidades informales.
Parte de las críticas de algunos empresarios es que incluso algunas
autoridades con ánimo recaudatorio dan visos de legalidad a tales
negocios informales, permitiendo
su carnetización, su proliferación en
espacios públicos, el pago de derechos de uso de espacio público o
pago de pequeños tributos o tasas,
todo lo cual no es otra cosa que cohonestar el problema y desestimular
al que cumple con las normas.
Por esta razón, el talón de Aquiles
de las políticas en la materia es esta
dicotomía. Sin un mensaje claro de
no tolerancia desde la institucionalidad a la informalidad, es difícil crear
un clima de confianza y observancia
de las normas.
Juego Limpio
Trigo limpio dicen los españoles
para señalar aquello que está libre
de polvo y paja. Sería una buena
enseña para una gran campaña en
el país que remueva los lastres que
impiden a Colombia avanzar cuando de propósitos colectivos se trata.
Lastres que subyacen en culturas
perversas (qué gran contradicción)
que a lo largo de nuestra historia se
han incorporado en el alma nacional.
En ocasiones justificadas por la picaresca como defensa para sobrevivir
en un Estado hostil o simplemente
en la excusa para acallar las culpas.
Cuando se plantea una nueva reforma tributaria, surgen voces que
hacen honor a este espíritu. De un
lado, de los pocos contribuyentes
(solo 600 mil de los 47 millones de
colombianos pagan impuesto de
renta), que sienten nuevas cargas, y
del otro, de aquellos que no pagan
y se ven amenazados por la nueva
tributación.
Por encima de los aspectos técnicos
de los impuestos subyace la evasión
calculada de 20 billones de pesos.
La evasión es una expresión de la
informalidad y de la desinstitucionalización que padece el país, que se
manifiesta en el uso de las vías de
hecho, la cultura del atajo, la ley del
más fuerte, el abuso del derecho y la
intolerancia.
Así como lo estamos haciendo con
la paz, tenemos que lograr que la
sociedad en su conjunto se sincere,
que el país aprenda a decir la verdad
y a jugar limpio. Se requiere trabajar
en campañas y programas dirigidos
a aumentar la conciencia comunitaria de que la responsabilidad social
empieza con el cumplimiento de las
leyes y las obligaciones, de suerte
que ante las decisiones de la vida
cotidiana, en la mente de los ciudadanos exista el freno a actuar por
fuera de la legalidad.
Fomentar la cultura de la legalidad es
un deber que nos compete a todos y
como todo proceso que implica cambio en los modelos mentales debe ser
de largo aliento y tener continuidad.
Y es que la cultura de la ilegalidad
invade el campo de la formalización
tanto empresarial como laboral con
grandes costos para la economía y
la sociedad.
Por lo tanto, es fundamental promover una cultura de la formalidad y de
la legalidad, donde se acepte por todos los ciudadanos las normas previamente establecidas y acordadas
por la sociedad, a través de un gran
acuerdo nacional y una campaña
que involucre a toda la institucionalidad pública y privada.
Brigadas para la Formalización Empresarial
Las Cámaras de Comercio articuladas por Confecámaras en
alianza con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
desarrollaron en 2012 y 2013 una ambiciosa estrategia de
formalización empresarial con alcance nacional a través de
este programa.
Con esta estrategia, además de llevar a las unidades productivas que operaban en la informalidad, los beneficios e
incentivos establecidos en la Ley 1429 de 2010 de formalización y generación de empleo, se contribuyó a remover
los obstáculos que impiden el tránsito a la formalidad, se
concretaron procesos de acompañamiento para consolidar
y ayudar a crecer a las empresas ya formalizadas y crear la
cultura, entre empresarios y ciudadanos, de la conveniencia
de impulsar la formalización y promover un entorno de competencia leal y que puedan tener acceso a los beneficios de
la institucionalidad.
36 ECONOMÍA COLOMBIANA
Los resultados superaron las expectativas, 77.615 unidades
económicas sensibilizadas y de éstas 25.525 formalizadas en
2012 y 83.409 sensibilizadas en 2013, de las cuales se formalizaron 32.259 con una cobertura de 659 municipios del país.
Con el programa de Brigadas para la Formalización, se sensibilizó de manera personalizada a las unidades económicas
informales, identificadas en campo con metodología de
barrido “manzana a manzana” o previamente a través de
censos empresariales, se brindó orientación en el proceso
de formalización y se informó sobre los beneficios de ser
formal. Así mismo, se ofrecieron paquetes de servicios de
entidades públicas y privadas, tales como programas de formación empresarial de las Cámaras de Comercio y el SENA,
líneas de crédito especiales de Bancoldex, recursos no reembolsables de iNNpulsa y Fondo Emprender, Ruedas de Negocios “Compre Colombiano”, entre otros.
TEMA CENTRAL
Registro Mercantil:
Un instrumento para Ingresar
a la Formalidad Empresarial
Para la Corte Constitucional, el registro mercantil es un instrumento esencial que organiza las empresas, y por tanto facilita y hace efectiva la labor del Estado de dirigir y controlar
la economía1.
adelantar la misma investigación respecto de cada una de las
personas en las que puede tener algún interés en desarrollo
de su actividad mercantil, si ésta no estuviera actualizada y
disponible en las Cámaras de Comercio.
El registro mercantil tiene importantes efectos jurídicos, dado
que hace oponibles frente a terceros los actos en él inscritos.
La información de la matrícula actúa como central de riesgo
por cuanto permite conocer con quien se está negociando.
De acuerdo con la investigación de Fedesarrollo “Informalidad
en Colombia: Nueva Evidencia”, se encuentra que la probabilidad de que un establecimiento sea informal es particularmente alta cuando no tiene el registro mercantil, por esta razón
los análisis de este estudio se basaron en esta hipótesis.
Por ser información de carácter público, cualquier persona
puede consultar los libros y archivos que para el efecto llevan
las Cámaras, tomar anotaciones y solicitar las copias que le
interesen.
La matrícula mercantil proporciona seguridad y seriedad en
los negocios, produce efectos de publicidad, oportunidad
en relación con la calidad e idoneidad del comerciante, sea
persona natural o jurídica, determinadas entre otros aspectos
por la capacidad económica y financiera, por las referencias
comerciales y bancarias, la propiedad del establecimiento o
establecimientos de comercio, sucursales o agencias, la ubicación, la dirección para notificaciones judiciales, la actividad
o actividades que desarrolla, los productos o servicios que
ofrece, información que en conjunto refleja el desempeño de
la actividad empresarial o mercantil.
La matrícula hace pública la calidad de comerciante, en la medida que visualiza al comerciante frente a potenciales clientes
que consulten el registro, protege el nombre de la empresa y
da legitimidad al negocio.
Por servir de prueba sobre la condición del empresario, es posible para los interesados determinar la aplicación preferente
de la legislación mercantil a quienes gozan de esta condición.
La vigencia de la información representa un importante ahorro en los costos de transacción de la economía. Ello se sustenta en el hecho que los empresarios o los interesados pueden consultar sin costo alguno la información de las personas
naturales o jurídicas que ejercen una actividad mercantil.
Desde el punto de vista de la eficiencia económica, es obvio
que obligar a un empresario a reportar la información sobre
su situación económica y jurídica implica un costo bastante
inferior que imponerle a cada uno de ellos la necesidad de
Beneficios de la matrícula mercantil:
Para los empresarios y la actividad económica
• Hace pública la calidad de comerciante.
• Hace visible al comerciante frente a potenciales clientes
que consultan los registros.
• Protección del nombre comercial a nivel nacional.
• Seguridad jurídica.
• Facilita su participación en licitaciones del Estado.
• Facilita la obtención de créditos
•
Facilita su inscripción en el Registro Único de Proponentes
•
Facilita la posibilidad de afiliarse a la Cámara de Comercio.
• Determina su inclusión en la base de datos para la participación en foros, seminarios y cursos de interés empresarial.
Para el Estado
•
Instrumento idóneo para la transformación productiva, la
innovación y la promoción de las Mipymes.
• Instrumento indispensable para organizar la actividad
empresarial.
•
Facilita la función de control y dirección de la economía.
• Instrumento indispensable para la racionalización y automatización de trámites.
•
Instrumento de seguridad jurídica y fe pública.
• Información actualizada para adoptar políticas de desarrollo empresarial y regional.
1 Sentencia C-277/06 Corte Constitucional
•
Mecanismo de control de evasión.
ECONOMÍA COLOMBIANA 37
TEMA CENTRAL
La administración de tierras:
el reto del posconflicto
El superintendente de Notariado y registro, en vista de que la Ley 160
de 1994 no ha dado la talla, propone un Acuerdo Nacional sobre
la administración de las tierras rurales. Un viaje al universo de la
adjudicación de los baldíos en Colombia, y a los problemas de la falta
de titulación y registro de las tierras.
Jorge Enrique Vélez*
La economía colombiana enfrenta una problemática de
tenencia, distribución y formalización de la tierra, que
impide un desarrollo sostenible en el corto, mediano y
largo plazo. Teniendo como referencia el censo catastral, según el cual el número de predios rurales inscritos
al primero de enero de 2013 es de 3’946.376, y de ellos
1’466.591 tienen título de propiedad, se puede decir
que entre el 40% y 50% de las propiedades rurales no
tiene sus títulos debidamente registrados. Esta situación genera baja productividad, despojo de tierras y lo
que he dominado “las triquiñuelas jurídicas” para apropiarse de los baldíos de la Nación.
Pero, ¿qué es la informalidad de la tierra? En términos
prácticos, quiere decir que no se ostenta el derecho de
dominio sobre la tierra o no existe definición sobre los
derechos que se tienen sobre los predios. Lo cual se
traduce en inseguridad jurídica respecto de la tenencia
de la misma, inmoviliza el tráfico inmobiliario, incentiva
el desplazamiento y el despojo de tierras y finalmente
detiene el desarrollo integral en el campo.
La informalidad en Colombia se da por:
• La falsa tradición o derechos incompletos sobre el
fundo que se ocupa.
• La ocupación de los baldíos de la Nación que no han
sido titulados a la persona que lo explota.
• Los predios ocupados dentro de las zonas de reserva forestal, parques naturales o zonas declaradas de
interés ambiental.
* Superintendente de Notariado y Registro desde 2010.
1 INCODER Balance de la gestión para el ordenamiento social y productivo
del territorio: Incoder 1960-2012 pág.37.
38 ECONOMÍA COLOMBIANA
• Ocupación de bienes de uso público.
• Y un fenómeno creciente es la invasión de fundos
de propiedad privada y fiscales.
A eso se le suma, el desconocimiento que tiene la población rural del marco legal existente para lograr el saneamiento de la llamada “falsa tradición”. Lo engorroso
y costoso que resulta adelantar un proceso judicial de
pertenencia para una persona que no cuenta con los
medios para lograr un efectivo acceso a la administración de justicia. La dilación injustificada en los trámites
de adjudicación de predios baldíos de la Nación. La ausencia de una cultura de registro. La falta de una política de Estado que identifique física y jurídicamente los
baldíos de la Nación, así como de instrumentos y aplicabilidad de la ley para recuperar los bienes de uso público, bienes fiscales y zonas de interés ambiental, que
imposibilita un real acceso a los programas de dotación
de tierras. Y la desactualización de la información catastral de los predios rurales.
Según datos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, se han adjudicado aproximadamente 19
millones de hectáreas a 515.801 familias campesinas a
tráves de los procesos de dotación de tierras durante
el periodo 1960-2012, y un aproximado de 37 millones
de hectareas a los pueblos indígenas y comunidades
negras con un aproximado de 155.730 familias, para
un total de 671.531 familias atendidas y 56’457.460
hectáreas adjudicadas1.
Por su parte la Superintendencia de Notariado y Registro reportó que al año 2014, se han registrado 517.091
predios inicialmente adjudicados como baldíos. Si se
analizan los datos a partir de la entrada en vigencia
de la Ley 160 de 1994 -norma inspirada en el precep-
TEMA CENTRAL
to constitucional de promover el
acceso progresivo a la propiedad
de la tierra, con el fin de mejorar
el ingreso y la calidad de vida de la
población campesina- se han registrado 150.754 predios inicialmente
adjudicados como baldíos con igual
número de familias beneficiadas.
no se sabe cuántos más están desamparados jurídicamente.
De otro lado está el Fondo Nacional Agrario, una cuenta creada en
1961, con la finalidad de adelantar
programas de reforma agraria. Los
predios que está tiene provienen de
compras directas hechas por cualquier instituto del Estado, de transPredios sin registro
ferencias del Bienestar Familiar, de
sucesiones intestadas, de transfeMuchos colombianos se pregunrencia de predios que fueron objeto
tan por qué aún no aparecen como
de extinción de dominio por parte
propietarios si ya el INCODER les
de la Fiscalía General de la Nación.
adjudicó y tienen un título que los
acredita como titulares del derecho De acuerdo con reportes del INCOde dominio de dicho terreno. Y es DER, se trazó una meta de 60.660
porque para que se configure real- hectáreas debidamente adjudicamente el derecho real de dominio, das y registras en el cuatrenio 2010
se debe efectuar el registro. “Solo el -2014, de los cuales solo se lograron
registro te hace propietario”.
formalizar un total de 23.989 hectáreas, en favor de 3.028 familias, es
Se estima que aún existen sin regisdecir el 40% de la extensión proyectrar 154.440 resoluciones de adjutada y solo se benefició el 50% de
dicación de baldíos, es decir que no
las familias. Hay que destacar que
se encuentran identificados regis- la mayoría de los predios que aún
tralmente con un folio de matrícula quedan por formalizar hacen parte
inmobiliaria, pese a que de manera de territorios de resguados indígeconjunta la Superintendencia de nas, cementerios e iglesias, y no hay
Notariado y Registro y el INCODER normas precisas que den solución a
han avanzado en la implementa- esta problemática.
ción del registro masivo y se han
diseñado estrategias para que una Otras de las causales de los altos
vez se entregue la resolución ya se índices de informalidad son los tráencuentre debidamente registrada. mites registrales o notariales sin
Esta situación no permite que el Es- adelantar (escrituras sin inscribir, sutado colombiano brinde seguridad cesiones sin adelantar, transferenjurídica y proteja el derecho de los cias de derechos en falsa tradición,
adjudicatarios, aumentando la posi- etc). Es por esto que el Congreso de
bilidad que se utilicen “triquiñuelas” la República expidió la Ley 1561 de
para apropiarse de manera ilegal de 2012, cuyo objetivo es promover el
dichos terrenos tal como la Super- acceso a la propiedad, mediante un
intendencia de Notariado y Registro proceso especial para otorgar título
lo ha identificado.
de propiedad al poseedor material
de bienes inmuebles urbanos y ruraA pesar de que se ha avanzado en les de pequeña entidad económica,
el proceso de titulación en Colom- y para sanear títulos que conlleven a
bia, todavía se encuentran 77.000 la llamada falsa tradición.
solicitudes de titulación de predios
baldíos a diciembre de 2014 sin re- El panorama de la informalidad tiensolverse, según datos del Incoder. de a agravarse si se tiene en cuenta
Pero es más grave que por falta de el índice municipal de formalidad
un sistema de información que con- estimado por la Unidad de Planificatenga el número de predios, áreas, ción Rural Agropecuaria, UPRA, que
ocupantes, explotación de los terre- reporta que solo el 6% de los muninos que aún pertenecen a la Nación, cipios, es decir 71, tienen un grado
de formalidad entre el 75 y el 100%.
En el resto de los municipios, es decir 782, el grado oscila entre 0 y el
75% de informalidad, ubicándose la
mayoría de los municipios entre el
25% y el 50%.
De esta manera mientras que no se
cuente con información real para
determinar la dimensión de la problemática de la informalidad de las
tierras en el país, no se podrá planificar, ni diseñar una estrategia o
una política integral que permita el
ordenamiento social de la propiedad rural.
Intentos de formalización
En Colombia no existe una institución que lidere los procesos de
saneamiento y formalización de la
propiedad, por lo que dicha actividad ha sido desarrollada de manera
parcial por el INCODER. Este instituto solo tiene competencia para
administrar y titular los predios de
naturaleza baldía y no sobre todos
aquellos terrenos rurales privados,
lo cual crea escenarios de conflicto e inseguridad jurídica, y obliga al
ciudadano a recurrir a otras instancias, como la jurisdicción agraria, en
la cual además de encargarse de los
temas de esa naturaleza, atienden y
dirimen conflictos de otros asuntos.
En el 2012, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural creó el
Programa de Formalización de la
Propiedad Rural con el objetivo de
promover el acceso a la propiedad
de los predios rurales y mejorar la
calidad de vida de los campesinos.
Tiene presencia en 22 Departamentos. A diciembre de 2014, el programa había atendido 36.593 familias
rurales para la definición de rutas de
formalización. De estas solicitudes,
20.037 casos deben seguir procesos judiciales, 6.608 casos tienen
solución por la vía notarial y se han
formalizado 1.271 predios2.
2 Información disponible en la pagina web:
http://formalizacion.minagricultura.gov.co/
ECONOMÍA COLOMBIANA 39
TEMA CENTRAL
Para hacer un análisis integral de
la informalidad de la tierra en Colombia es importante evaluar la
situación actual de los fundos de
los grupos étnicos, comunidades
negras e indígenas; así como de los
Parques Nacionales Naturales y de
las Zonas de Reserva Forestal, que si
bien gozan de un manejo especial,
no escapan del fenómeno de la informalidad.
Formalización de tierras de comunidades étnicas, indígenas y negras
La Constitución de Colombia obliga al Estado a dotar de tierras a
las comunidades étnicas como una
forma de reconocer los derechos
ancestrales de estos pueblos sobre
dichas tierras.
En el caso de las comunidades indígenas, gran parte de ellas habitan
en territorios ancestrales, legalizados hoy como resguardos de propiedad colectiva. La Constitución
reconoce que esos resguardos son
imprescriptibles, inalienables e inembargables. El INCODER tiene
varias tareas: constituir, ampliar y
sanear los resguardos, en caso de
que estén ocupados por personas
ajenas; estudiar las necesidades
de tierras de las comunidades indígenas y dotarlas de ellas; hacer el
estudio de los títulos para garantizar la existencia legal de los resguardos; y reestructurar y ampliar
los resguardos de origen colonial,
previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos.
Los predios y mejoras son entregados a título gratuito a los cabildos o
autoridades tradicionales, para que
estos los administren y distribuyan
de manera equitativa.
El INCODER afirma que hasta el
2012 en Colombia se habían constituido 675 resguardos indígenas,
que representan una extensión territorial aproximada de 31’255.511
hectáreas. Del año 2010 a 2014,
40 ECONOMÍA COLOMBIANA
existía una meta de titular en favor de comunidades indígenas 450.000 hectáreas, en beneficio de un promedio de 20.396 familias; realmente se logró la titulación
de 722.436 hectáreas en favor de 13.112 familias.
Es de resaltar que ninguna institución del Estado Colombiano tiene un estudio confiable sobre las verdaderas necesidades de tierras de las comunidades indígenas; cada día estas comunidades reclaman grandes
extensiones en departamentos donde se presentan
conflictos por la tenencia y ocupación de la tierra con
campesinos, comunidades negras e incluso entre los
mismos indígenas.
En cuanto a las tierras de comunidades negras, la Constitución de 1991 también ordenó el reconocimiento
definitivo de sus derechos territoriales y se concretó en
la Ley 70 de 1993, la cual reconoce el derecho a la propiedad colectiva sobre los territorios que habían venido
ocupando ancestral e históricamente.
A través de los títulos colectivos, las comunidades se
convierten en propietarias de los territorios que ocupan y adquieren el derecho de prelación para el uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables
del subsuelo. Con la propiedad colectiva, los Consejos
Comunitarios se convierten en autoridades administradoras de los recursos naturales y en gestoras de su propio desarrollo. Estos procesos de titulación colectiva
los desarrolla actualmente el INCODER.
Es de resaltar que ninguna institución del Estado
Colombiano tiene un estudio confiable sobre las
verdaderas necesidades de tierras de las comunidades
indígenas; cada día estas comunidades reclaman
grandes extensiones en departamentos donde se
presentan conflictos por la tenencia y ocupación
de la tierra con campesinos, comunidades negras
e incluso entre los mismos indígenas.
De acuerdo con información del INCODER, hasta el
2012, se habían titulado en Colombia 182 Consejos
Comunitarios en los departamentos de Nariño, Chocó,
Antioquía, Valle del Cauca, Cauca, Bolívar y Risaralda.
Se planteó como meta 2010 – 2014 titular en favor de
comunidades negras 400.000 hectáreas a 12.098 familias; el índice reportado en ese lapso es de 288.486
hectáreas tituladas a 9.775 familias, con un reporte de
cumplimiento del 72% y 81%, respectivamente.
TEMA CENTRAL
El caso de los Parques Nacionales
En cuanto a los Parques Nacionales,
la Constitución de 1991 también
los declaró inalienables, imprescriptibles e inembargables. Sin embargo, la declaración y delimitación de
un Parque no puede desconocer la
propiedad privada, ni los derechos
adquiridos por los particulares en el
interior de estas áreas.
La compra de predios de propiedad particular ubicados en zonas
de Parques Nacionales, se encuentra prohibida, salvo que adquiera
la propiedad de estos inmuebles la
Unidad Administrativa de Parques
Nacionales para el saneamiento de
los mismos.
Sin embargo, estudios de la Superintendencia de Notariado y Registro han evidenciado una serie de
tipologías utilizadas por personas
inescrupulosas para adquirir propiedades en estas áreas protegidas.
Entre las más comunes se encuentran: la prescripción adquisitiva del
dominio después de la declaratoria
del Parque, adjudicación irregular
de baldíos y aclaración de áreas sin
fundamentos legales. Esta situación
ha generado conflictos entre el Estado y los particulares por las propiedades de la Nación. El ejemplo
más claro se presenta en el Parque
Nacional Natural Tayrona donde el
85% del territorio se encuentra en
conflicto con particulares que alegan propiedad.
Ahora, respecto de la posibilidad de
adelantar programas de formalización en zonas declaradas como Parques Nacionales, se pueden decir lo
siguiente:
1.La adjudicación de baldíos no
puede adelantarse en estas zonas, por lo tanto, lo predios baldíos ubicados en las zonas alinderadas como parques, serán de
propiedad de la Nación y no son
objeto de ocupación, titulación
o desarrollo de programas de re-
forma agraria (Decreto 2811 de
1974).
adjudicación inmediata una vez se
dé la sustracción.
2.No se puede aplicar proceso
verbal para el otorgamiento de
títulos de propiedad privada
que conlleven la falsa tradición,
para aquellos inmuebles que se
encuentren ubicados en áreas o
zonas protegidas (Ley 1561 de
2012).
De acuerdo con información del INCODER, los estudios de sustracción
se han adelantado en las Zonas de
Reserva Forestal de la Amazonía,
Central, Pacífico, Río Magdalena y
Serranía de los Motilones. En la actualidad se adelantan en más de 40
municipios del país, en los departamentos de Cesar, Norte de Santander, Santander, Antioquía, Arauca,
Valle del Cauca, Cauca, Nariño, Huila, Caquetá y Vaupés. Estos estudios abarca un área aproximada de
un millón de hectáreas en zonas de
reserva forestal.
3. Es factible adelantar trámites en
pro de formalizar derechos cuando sobre el inmueble existe derecho de dominio consolidado,
es así, que se pueden adelantar
trámites de sucesión, de predios
que acrediten propiedad privada dentro de zonas alinderadas
como Parques Nacionales.
4. Solo se permite formalizar propiedad dentro de Parques Naturales para la constitución de
resguardos indígenas.
El caso de las zonas de reserva forestal
En las zonas de reserva forestal las
prohibiciones y limitaciones son
similares a las de los Parques Nacionales: no pueden adjudicarse
baldíos en zonas de reserva forestal (Decreto 2811 de 1974) y no
se puede aplicar el proceso verbal
para el otorgamiento de títulos de
propiedad privada que conlleven la
falsa tradición.
La diferencia es que las zonas de reserva forestal sí pueden ser sustraídas para el desarrollo de diferentes
programas y proyectos, entre ellos,
programas de formalización y dotación de tierras. Por eso, el Gobierno
Nacional en procura de formalizar
aquellos fundos que se encuentran
ubicados en zonas de reserva forestal, pero que cuentan con un vocación agrícola y/o forestal de producción, incorporó dentro del Plan
Nacional de Desarrollo un marco especial sobre la administración de las
tierras de la Nación que permiten la
En busca de un acuerdo nacional
Los altos índices de informalidad
han venido mermando las oportunidades del poblador rural. Uno de
los efectos más preocupantes es el
surgimiento de hechos de violencia,
a través de la usurpación de tierras
y desplazamiento forzado, debido
a que al no contar con títulos de
propiedad debidamente otorgados
y registrados, se facilita esta práctica que a su vez dificulta aún más el
reconocimiento de derechos en los
procesos de restitución de tierras.
Otros efectos también son la insuficiencia en el mercado de tierras; la
falta de acceso a créditos y la inexistencia de inversión en el campo, lo
que limita su capacidad productiva.
Por lo anterior, Colombia requiere de
un gran Acuerdo Nacional sobre la
administración de las tierras rurales
que le permita al país tener un marco
jurídico, claro, para cualquier modelo
de desarrollo económico y social que
emprendan los gobiernos de turno.
Este régimen de administración
debe partir de temas esenciales
como el destino y fin de los baldíos
de la Nación, concentración de la
propiedad, zonas especiales para
el desarrollo económico y de economía campesina, y también debe
tener en cuenta aspectos precediECONOMÍA COLOMBIANA 41
A pesar de que se ha avanzado en
el proceso de titulación en Colombia,
todavía se encuentran 77.000
solicitudes de titulación de predios baldíos
a diciembre de 2014 sin resolver,
según datos del Incoder.
mentales como: procesos agrarios,
áreas y linderos, formación predial,
catastro multipropósito e interrelación registro–catastro.
Los ejes fundamentales en los que se
debe sustentar esta propuesta son:
• La formalización de predios de
propiedad privada, bienes fiscales y saneamiento de la falsa tradición.
• Un régimen para la administración, ocupación, adjudicación y
saneamiento de los predios baldíos de la Nación.
• Un régimen para el manejo de
las zonas especiales de interes
ambiental como son: los parques
naturales, las ciénagas, playones
y zonas de reserva forestal.
• Una reglamentación especial de
las Zonas de Reserva Campesina,
Zonas de Desarrollo Empresarial
y Zonas de Interés de Desarrollo
Rural, Económico y Social.
• Un marco legal para la protección de predios abandonados
por causa de la violencia.
• Un marco jurídico para administrar las tierras sin que el Estado
se desprenda de su propiedad,
ejemplo: el derecho de superficie, el usufructo y las concesiones, entre otras.
Como ya lo he dicho en otras ocasiones, la ley de tierras debe recoger
42 ECONOMÍA COLOMBIANA
un Acuerdo Nacional que contemple la administración de la tierra.
Debe delimitar claramente los territorios de comunidades negras e
indígenas; las tierras que se requieren para la seguridad alimentaria del
país en manos de pequeños, medianos y grandes productores; y los
territorios de conservación ambiental. Debe contener las normas para
formalizar, titular, recuperar baldíos
en corto tiempo a través de procesos ágiles y flexibles. También debe
contener mecanismos de cierre
ante la jurisdicción agraria y, lo más
importante, que cumpla la función
social y de producción de la tierra3.
Es absolutamente necesario un marco normativo que garantice la seguridad jurídica de la tierra; que proteja al campesino, pero que también
permita la creación de agroindustria
sostenible a largo plazo. Esa legislación debe permitir que los acuerdos
de paz puedan desarrolllarse integralmente.
Por tal razón, de manera urgente y
prioritaria se incorporó dentro de
la agenda del Gobierno Nacional
una reforma profunda a la política
de tierras y del sector rural, que se
inicia desde el punto de vista institucional, materializandose a tráves
de las facultades extraordinarias
3 Publicado, con anterioridad, en el periódico El
Tiempo el día 5 de abril de 2015; para el periodista Yamid Amat.
otorgadas al Presidente de la República para suprimir y/o escindir las
entidades del sector agropecurario
ejecutoras de la política de Tierras
y Desarrollo Rural, como también
crear la institucionalidad que se estime necesaria para asumir dichas
funciones (art. 102 Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018); es decir
para crear la denominada Autoridad
Nacional de Tierras, entidad que
no solo se encargará de liderar los
procesos de formalización de la propiedad rural, sino también de atender la demanda con una política de
acceso a la tierra, administrar las
tierras baldías de la Nación, entre
otros, con el objetivo de efectuar un
verdadero ordenamiento social de la
propiedad rural.
Tal como lo mencionó la Misión para
la transformación del campo en el
documento final sobre la Autoridad
Nacional de Tierras, dicha entidad
sería la responsable sobre los derechos de propiedad en Colombia, su
distribución, el uso que se da a la
propiedad rural, los ingresos que genera, especialmente para la Nación,
respondiendo por la efectividad y
seguridad jurídica de los derechos
de propiedad; contando con un
aparato suficiente y efectivo para
hacerlos cumplir; y facilitando el
uso de la tierra como un activo para
la producción rural (Pág. 10 Documento Final Autoridad Nacional de
Tierras. Misión para la transformación del campo).
Paralelamente, el Gobierno Nacional
presentó al Congreso de la República el proyecto de ley mediante el cual
se crean y constituyen las Zonas de
Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, ZIDRES, como zonas
especiales de aptitud agropecuaria,
ubicadas en el territorio nacional,
aisladas de los centros urbanos más
significativos, que demandan elevados costos de adaptación productiva, que carecen de infraestructura
mínima para el transporte y comercialización de los productos y que,
por sus características agrológicas
TEMA CENTRAL
En esencia el proyecto de ley se enfoca en la productividad de la tierras
y no en su titularidad, porque está
comprobado que la actividad agrícola para los pequeños y mediados
productores no tiene siempre la
posibilidad de permitir, con la sola
propiedad de la tierra, desarrollar
proyectos productivos sostenibles
en zonas con baja calidad, que contribuyan al progreso económico y
social de su familia. Es así, como
la falta de incentivos a la productividad de la tierra, genera como
única fuente de riqueza la venta de
la misma, mas no su explotación y
producción. Con este proyecto de
ley se pretende generar una serie de
beneficios tales como:
•Disponibilidad de suficiente
área para la agroindustria.
• Territorios que se pueden planificar fácilmente.
• Creación de nuevas fronteras
agrícolas.
• Se podrá hacer uso de las alianzas público privadas, para el desarrollo de infraestructura pública y sus servicios asociados, en
beneficio de la respectiva zona.
Esta iniciativa legislativa busca alternativas para hacer productivas grandes
zonas de país, que según la FAO constituyen la gran reserva para la seguridad alimentaria de la humanidad, con modelos de asociación entre grandes
y pequeños. Un régimen de administración de las tierras de la Nación a
favor de la productividad sostenible a mediano y largo plazo.
La realidad consignada de manera general en líneas precedentes, nos lleva
a concluir respecto de la imperiosa necesidad de fortalecer la capacidad institucional del Estado en aras de convertir la formalización de la propiedad
en un objetivo de política pública.
Para lograr avanzar en la formalización y con ello lograr el desarrollo integral en el campo y un verdadero ordenamiento social de la propiedad rural,
el Gobierno Nacional trabaja en implementar, mejorar y fortalecer la institucionalidad a tráves de la creación de un catastro multifinalitario, la interrelación de catastro y registro, los programas de dotación y acceso de tierras,
los programas de formalización de la propiedad rural, la construcción del
inventario de baldíos, mediante la creación de la Autoridad Nacional de
Tierras, y mejorar y viabilizar el desarrollo de los procesos administrativos y
judiciales de naturaleza agraria.
Colombia va por buen camino, y pese a que el recorrido es largo y se pueden presentar infinidades de obstáculos, ya se han logrando grandes avances. Pero se debe analizar la problemática actual del sector, definir las deficiencias de la institucionalidad y la normatividad vigente, y determinar
adonde se pretende llegar en materia de administración de las tierras. En
las actuales condiciones, la Ley 160 de 1994 no ha permitido que muchos
procesos avancen al ritmo que los planes y programas lo han pretendido,
por tal motivo se requiere un gran acuerdo Nacional en lo términos expuestos, anteriormente.
Foto: Fredy Gómez Suescún.
y climáticas, resultan inapropiadas
para desarrollar unidades de producción familiar que fomenten proyectos productivos que beneficien a
los trabajadores agrarios sin tierra y
que promueva la inversión de capital en el agro.
• Los proyectos productivos aprobados en las ZIDRES, serán beneficiarios por parte del Gobierno Nacional de una política de
incentivos y estímulos, siempre
y cuando, vinculen como asociados al pequeño o mediano productor sin tierra.
• Los recursos del Fondo de Desarrollo Rural, Económico e
Inversión, serán invertidos en
proyectos de desarrollo rural y
disminución de pobreza, vinculada con el sector agropecuario.
Los indígenas, como esta comunidad Emberá que regresa a sus tierras en Mistrató (Risaralda), han sido
protagonistas de la reacomodación de la propiedad de las tierras en Colombia desde la Constitución
de 1991. A 2012 se habían constituido 675 resguardos indígenas, que representan una extensión
territorial de 31 millones de hectáreas.
ECONOMÍA COLOMBIANA 43
TEMA CENTRAL
La propiedad rural
en el contexto de los
acuerdos de La Habana
Este análisis detallado de lo que el Gobierno ha acordado con las
FARC en materia de tierras en La Habana muestra que no se ha pactado
hasta ahora nada que no se pueda cumplir sin cambiarle una coma
a la Constitución. El exministro explica que se pusieron en el congelador
temas gruesos, que el Gobierno no tiene la obligación de aceptarlos,
y advierte que el costo del posconflicto rural, de unos 80 billones
de pesos, aún no está financiado.
Juan Camilo Restrepo*
La esencia del acuerdo sobre temas agrarios, acceso a la tierra, formalización de la propiedad y desarrollo rural integral a que se había llegado en
la mesa de negociaciones de La Habana, como punto número uno de la
agenda, fue publicado como un comunicado divulgado conjuntamente
por las partes desde 2013.
Posteriormente se ha divulgado lo que pudiéramos llamar el acuerdo agrario “ampliado”. Así se ha procedido igualmente con los otros dos temas de
la agenda sobre los cuales ha habido acuerdos hasta la fecha: participación
política y cultivos ilícitos.
Lo anterior es bueno tenerlo en cuenta pues no es que hasta ahora se
estén divulgando por primera vez los acuerdos: sobre cada uno de ellos,
repito, a medida que se fue llegando a acuerdos, se han ido publicando
comunicados conjuntos en el último año y medio.
Y tales comunicados conjuntos han circulado profusamente a través de
los medios. Por ejemplo, del acuerdo agrario alcanzado en el 2013 se han
publicado hasta la fecha cerca de cuatro millones de copias, además de su
inserción profusa en medios electrónicos y en páginas web.
Por ello ha carecido siempre de fundamento el reproche -a menudo malintencionado- de que las negociaciones de paz de La Habana se han hecho a
espaldas de la opinión pública o con cartas secretas bajo la mesa.
El objeto de este escrito es presentar el contexto general del acuerdo sobre el punto número uno de La Habana; y dentro de éste lo ateniente a la
formalización de la propiedad en Colombia.
* Exministro de Agricultura (2010-2013), exministro de Hacienda (1998-2000) y exministro de Minas
y Energía (1991-1992), exsenador y exembajador en Francia.
44 ECONOMÍA COLOMBIANA
I- Visión general del acuerdo:
exige más un cambio de mentalidad que de normas
Quien lea desprevenidamente el
acuerdo sobre temas agrarios que
acaba de publicarse en su versión
integral se lleva, en primer lugar,
una gran sorpresa: allí no aparece –
como se había amenazado por los
malquerientes del proceso- menoscabo alguna al derecho de propiedad o a la seguridad jurídica sobre la
tierra en Colombia.
Todo el ambicioso programa de
transformación rural que allí queda
dibujado para realizar en un escenario de posconflicto se puede hacer
sin cambiarle una coma a la Constitución Nacional ni a las normas que
tutelan la protección a los derechos
adquiridos de buena fe sobre la tierra en Colombia.
En otras palabras: para ejecutar el
acuerdo número uno de La Habana
sobre desarrollo rural con enfoque
territorial se necesita de mucha decisión política pero de pocos cam-
TEMA CENTRAL
bios legislativos. De muchos recursos pero de pocas
normas nuevas. Exigirá profundos cambios de mentalidad en la sociedad colombiana sobre lo que debe ser el
futuro agrario del país, pero de leves modificaciones al
derecho agrario vigente; el cual, más que reinventarlo
habrá de aplicarlo.
En segundo lugar, el acuerdo sobre el punto agrario de
La Habana, en el fondo, no viene a ser otra cosa que el
esbozo de lo que tendrán que ser los capítulos de un
gigantesco plan de desarrollo rural, con su correspondiente cuantificación de recursos presupuestales necesarios para ejecutarlo durante el periodo del posconflicto (ocho o diez años), a partir del momento en que
se firme un acuerdo de paz con la subversión.
De tal manera que al cabo de este horizonte de tiempo se avance sustancialmente hacia el objetivo final de
todo el ejercicio que no es otro que alcanzar la “convergencia” entre lo rural y lo urbano; es decir, el cerramiento de las múltiples brechas que hoy prevalecen en
contra de las condiciones de vida de quienes viven en
los ámbitos de la ruralidad colombiana.
dotación de tierras a través de este fondo, pero estudios también preliminares indican que las eventuales
familias beneficiarias podrían fluctuar entre 250.000 y
300.000.
Los institutos de reforma agraria que se crearon en
América Latina durante la segunda mitad del siglo XX
(entre nosotros el Incora) nutrían sus disponibilidades
de tierras para repartir entre campesinos principalmente de fincas compradas en un mercado privado a menudo imperfecto y coludido, y de unas cuantas expropiaciones que realizaban. Y su músculo financiero para
actuar en el mercado de tierras quedaba supeditado a
las apropiaciones presupuestales que recibían a través
de los presupuestos anuales.
II- La reforma rural integral (RRI)
El fondo de tierras de que trata el punto número uno de
La Habana se nutre de unas fuentes mucho más variadas que los tradicionales institutos de reforma agraria.
De hecho lo que se busca, a través de este fondo, es
que muchas tierras que ya están en la órbita del Estado actualmente pero que no están cumpliendo con su
función social, salgan a proveer la materia prima con la
cual dotar de tierra a campesinos “hoy sin tierra o con
tierra insuficiente”.
El eje conceptual de todo el acuerdo está centrado en
el compromiso para realizar en Colombia una reforma
rural integral (RRI) durante el posconflicto.
De allí que en el punto 1.1 encontramos descritas ocho
fuentes a través de las cuales habrá de dotarse de tierras este banco:
La reforma rural integral de que trata el acuerdo de La
Habana no debe confundirse con una reforma agraria
del estilo de la que se intentó hacer -con resultados
mediocres- en América Latina durante la segunda mitad
del siglo XX, donde lo esencial era repartir tierras “peladas” a los campesinos.
a) Tierras provenientes de la extinción judicial de dominio a favor de la Nación de aquellas que han sido incautadas al narcotráfico. Se calcula que puede haber
actualmente en la Dirección de estupefacientes entre
400.000 y 500.000 hectáreas de estas tierras con vocación para que se les declare la extinción de dominio.
Hacen parte de las mejores tierras del país, ubicadas en
los valles del Magdalena y Cauca, principalmente. No
es fácil tarea pues sobre ellas gravita un enjambre de
abogados y de testaferros de los narcos incautados que
a toda costa buscan evitar la extinción del dominio, último paso antes de poder disponer de estas tierras para
distribuirlas entre campesinos.
La reforma rural integral (RRI) tiene también un componente de tierras (creación del Fondo de Tierras), pero es
mucho más que eso: es un verdadero plan de desarrollo
rural multifacético, donde la dotación de tierras para los
campesinos no es más que uno de sus ingredientes.
III- El Fondo de Tierras
La Constitución del 91 prevé que uno de los deberes del
Estado es ayudar al acceso a la tierra a los campesinos
que, careciendo de ella, quieran trabajarla (artículo 64)
El acuerdo agrario de La Habana busca ofrecer una vía
de aproximación al cumplimiento de ese propósito con
la creación de un “Fondo de Tierras”, que aún no está
cuantificado (estudios preliminares indican que podría
ser de unos 3 millones de hectáreas), para ser entregadas a campesinos “sin tierra o con tierra insuficiente” (punto 1.1). Tampoco se cuantifica en el acuerdo
el número de campesinos que se beneficiarían con la
b) Tierras recuperadas para la Nación, es decir baldíos
indebidamente apropiados o adjudicados, que pueden
estar cercanos a un millón de hectáreas; y que es preciso recuperar a través de procesos agrarios. Es factible, pero requiere de una voluntad política de hierro por
parte de las autoridades, en especial del Incoder, para
lograrlo. Durante los primeros tres años de la administración Santos se reactivaron cerca de 1,800 procesos
agrarios que dormían el sueño de la incuria en los sótanos del Incoder, cuando esta entidad estuvo cooptada
por intereses paramilitares. Hay que proseguir esta dispendiosa y difícil tarea pues no son pocos los callos que
con ella se pisan.
ECONOMÍA COLOMBIANA 45
TEMA CENTRAL
c) Tierras provenientes de la desafectación de áreas de ley 2 de
1959 allí donde ya no hay bosque
alguno que proteger, pero que por
estar formalmente incluidas en los
perímetros de la ley segunda no se
pueden formalizar ni titularse a los
campesinos.
d) “Tierras inexplotadas: tierras recuperadas mediante la aplicación del
actual procedimiento de extinción
administrativa de dominio, por incumplimiento de la función social y
ecológica de la propiedad”. Nótese
que este es el caso típico en el que,
en vez de estar creando nuevas normas para arbitrar tierras con destino
al fondo, se está manifestando la voluntad de aplicar leyes que ya existen
de vieja data, pero que simplemente
no se aplican, o se aplican muy poco.
e) Sucede lo mismo con esta siguiente fuente de tierras: “Tierras
adquiridas o expropiadas por motivos de interés social o de utilidad
pública, adquiridas para promover
el acceso a la propiedad rural, con
la correspondiente indemnización”.
La posibilidad de la expropiación
por motivos de interés social, con
indemnización, es una antigua institución de nuestro derecho público
aunque de escasa aplicación.
f) Tierras donadas
h) Tierras adquiridas con el subsidio
integral provisto por el Estado.
i) Y, por último, tierras adquiridas
por los campesinos a través de créditos blandos que se abrirán para tal
propósito.
Como puede verse, el Banco de Tierras previsto en el acuerdo de La
Habana se nutrirá de varias fuentes,
ninguna de las cuales contempla la
expropiación sin indemnización o el
despojo arbitrario de tierras bien explotadas por parte del Estado, como
lo pregonan irresponsablemente los
enemigos del proceso de paz.
¿Quiénes podrán ser beneficiarios
de este banco de tierras?
46 ECONOMÍA COLOMBIANA
El punto 1.3 los define con mucha
precisión: “Serán trabajadores con
vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la mujer cabeza de familia y a la población
desplazada. También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores sin tierra o con tierra insuficiente,
así como personas y comunidades
que participen en asentamientos y
reasentamientos con el fin, entre
otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria”.
IV- Formalización de la tenencia de la Tierra
Uno de los problemas más delicados
de la estructura agraria en Colombia
lo constituye la alta informalidad
que se observa en sus patrones de
tenencia. Los estudios más confiables indican que entre un 40%-50%
de los predios que se explotan en
Colombia son informales. Es decir,
quienes los trabajan, solo tienen títulos precarios.
No tener escrituras a carta cabal
excluye al trabajador del agro de
la posibilidad de tener acceso al
crédito, al subsidio, al mercado de
hipotecas, en fin, a las avenidas de
modernidad que a menudo están reservadas solo para quienes exhiben
títulos de propiedad formalizados.
La posición inicial de las FARC fue
inicialmente muy hostil a los programas de formalización de la propiedad agraria. Así se pudo observar,
por ejemplo, en el discurso inaugural de las negociaciones de Iván Márquez en Oslo. Acusaban injustamente los programas de formalización
de ser un mecanismo para facilitar
el despojo posterior de las tierras a
los campesinos. Nada más desacertado. Afortunadamente la posición
de las FARC cambió radicalmente y
en el texto del acuerdo se reconoce a la formalización como uno de
los propósitos centrales que habrá
de presidir las políticas agrarias del
posconflicto.
Se adecuara en consecuencia, dice el
punto 1.5.1, un plan de formalización
masiva y se adelantará las reformas
normativas y operativas pertinentes,
garantizando la participación de las
comunidades y sus organizaciones.
Este programa de formalización será
gratuito para la pequeña propiedad
rural tanto en el caso de adjudicación de baldíos como cuando se trate del saneamiento de la propiedad
de origen privado.
Debe recordarse que la informalidad
no solo se da en el caso de quienes
esperan la adjudicación de baldíos
sino en el caso de la propiedad privada. Por ejemplo, un tercio de las
fincas cafeteras colombianas apenas
disponen de títulos precarios de propiedad y no de escrituras formales.
La formalización de la propiedad
agraria en cuya búsqueda se han comenzado a dar ya los primeros pasos
en este gobierno, aún antes de que
se firmaran los acuerdos de La Habana, es de los instrumentos centrales
para lograr la modernización de la
propiedad agraria en Colombia.
V- La jurisdicción Agraria
La resolución de los conflictos agrarios en Colombia requiere una jurisdicción especial. Se impone un reverdecimiento del derecho agrario.
Y mecanismos expeditos para administrar justicia agraria en el país.
De allí que en el punto número uno
de La Habana las partes acuerdan
que se crearán mecanismos ágiles
para abordar procesos de “conciliación y resolución de conflictos
en el uso y tenencia de la tierra”,
y se “creará una nueva jurisdicción
agraria”.
VI- Catastro e impuesto predial
El acuerdo le otorga gran importancia a modernizar y actualizar
el catastro rural en Colombia, y a
la consecuente modernización del
predial que ello implica, y el mejor
uso del suelo.
TEMA CENTRAL
En un plazo -no especificado- se
dispone que deba estar actualizado el catastro rural en Colombia y
formado allí donde no lo esté. Este
instrumento, junto con el censo rural que está en marcha en nuestro
país, luego de 41 años en que no se
actualizaba, serán dos instrumentos
invaluables para la buena formulación de políticas públicas.
VII- Zonas de reserva campesina
Se desechó la idea disparatada original de las FARC de crear 54 zonas
de reserva campesina en 9 millones
de hectáreas, y lo que era aún más
grave, dotadas de autonomismos
políticos, administrativos, judiciales
y presupuestales.
Se reconoce que, tal como están
diseñadas por la ley actualmente,
pueden ser un instrumento útil de
desarrollo rural para marcar el énfasis territorial del desarrollo rural allí
donde se justifiquen. Pero que su
creación y funcionamiento seguirá
sometido a los parámetros señalados por la ley vigente (ley 160 de
1994). Y que, en ningún caso, gozarán de autonomismos.
VIII- Programas de desarrollo
rural con enfoque territorial
(PDEF)
El acuerdo, recogiendo las modernas teorías del desarrollo rural, acoge la idea de los énfasis territoriales
que habrán de tener los diversos
programas de desarrollo rural que
se ejecuten en el país; priorizando
zonas (por niveles de pobreza, grado de afectación del conflicto, debilidad de instituciones, y presencia
de cultivos ilícitos) a fin de focalizar
allí -zonas priorizadas- los diversos
programas de inversión en la ruralidad; y reconociendo que además de
la tierra debe dársele especial atención a la dotación de bienes públicos en las zonas rurales del país.
Igualmente, enfatiza la importancia de la participación comunitaria en la
determinación de los diversos programas de desarrollo rural.
IX- Metodología para anunciar los planes que se elaborarán
En este orden de ideas, en el acuerdo se enuncian la elaboración de varios
planes, de obligatoria ejecución y obligada financiación, cuyo entramado
comprende -en el fondo- el gran plan del posconflicto rural en Colombia.
Estos planes son:
• “Un plan nacional de vías terciarias” (3.1.1)
• “Un plan nacional de riego y drenaje” (3.1.2)
• “Un plan nacional de Electrificación rural y de conectividad” (3.1.3).
• “Plan nacional de salud rural” (3.2.1).
• “Plan especial de educación rural” (3.2.2)
• “Plan nacional de construcción y mejoramiento de vivienda social rural”
(3.2.3).
• “Plan nacional de fomento de economía solidaria y cooperativas rurales” (3.3.1).
• “Plan nacional de asistencia integral técnica, tecnológica y de impulso
a la investigación” (3.3.2).
• “Plan para para apoyar y consolidar la generación de ingresos de la economía campesina, familiar y comunitaria, y de los medianos productores con menores ingresos” (3.3.3.)
• “Plan nacional para la promoción de la comercialización de la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria” (3.3.4.)
• “Plan progresivo de protección social y de garantía de derechos de los
trabajadores rurales” (3.3.5.)
• Creación de un sistema de seguridad (soberanía) alimentaria y nutricional para la población rural. (3.4).
En los diálogos entre el gobierno, representado por Humberto de la Calle (derecha), y las Farc,
representadas por Iván Márquez (izquierda), el primer punto de la agenda fue el tema agrario.
ECONOMÍA COLOMBIANA 47
TEMA CENTRAL
Como puede verse, la sola enumeración de los planes
que se deberán elaborar y ejecutar en cumplimiento del
punto número uno de La Habana, constituye los capítulos de un gran plan de desarrollo que habrá de guiar las
políticas y definir las inversiones que deben ejecutarse
a lo largo del posconflicto en materia rural.
Ahora bien, como es lo propio de todo plan (así acontece con el Plan cuatrienal de desarrollo, artículo 339
CN) deben definirse las inversiones y los recursos con
que se contará a lo largo de su aplicación, a fin de que
no se queden en promesas y en buenas intenciones
los enunciados que aparecen en el texto concertado
en La Habana.
El Gobierno, para cerrar el acuerdo, propuso esta frase, que no por lo escueta deja de tener una profunda
significación financiera: “El Gobierno se compromete a
asegurar la financiación de todos los compromisos derivados del presente acuerdo”.
La discusión reciente, pues, de si hay suficiente financiación o no para honrar los compromisos que se derivan de los acuerdos de La Habana queda plasmada en la
frase transcrita, que habrá de tener su concreción presupuestal y fiscal al confeccionar el gran plan del posconflicto rural, el cual, a su turno, deberá ser la sumatoria de todos los planes sectoriales que se mencionan a
lo largo del acuerdo, tal como lo hemos señalado.
Aún no existe una cuantificación detallada al respecto.
Lo que hemos mencionado hasta el momento son, apenas, órdenes de magnitud para visualizar la gran tarea
financiera que tenemos por delante, pero no es difícil
anticipar que el costo fiscal del posconflicto rural (que
naturalmente se escalará en varios años) es inmenso.
Un estudio reciente que hemos realizado en la Misión
Rural, indica que, solo para desarrollar algunos de los
programas más importantes enumerados anteriormente, habrá que hacer inversiones del orden de 0,6% de PIB
por año, lo que significa cerca de cinco billones de pesos
anuales de inversiones públicas a lo largo de los años
del posconflicto. Adicionales -y esto es muy importante
tenerlo en cuenta- a la inversión pública que ya se está
ejecutando en el sector rural. Si a este estimativo que se
ha realizado en la Misión Rural le sumamos otros gastos
necesarios para desarrollar cabalmente los propósitos
contemplados en el punto número uno de los acuerdos
de La Habana, como los relacionados con el Banco de
tierras y la modernización del Catastro Rural, llegamos a
una cifra que no estará muy distante de un punto del PIB
por año. Es decir cerca de ocho billones de pesos.
De ahí resulta que si por posconflicto entendemos los
diez años que seguirán a la firma de los acuerdos, llegamos a una cifra del orden de ochenta billones de pesos
48 ECONOMÍA COLOMBIANA
que se requerirá financiar, durante el período que hemos dado en llamar el posconflicto rural.
Una parte de estas inversiones –quizás la más considerable- tendrá que venir del presupuesto nacional, otra
de los presupuestos de las entidades territoriales, una
tercera fuente será el sector privado y, por último, habrá un componente de cooperación internacional.
Ninguno de los componentes financieros del posconflicto rural está todavía cuantificado al detalle; ni mucho menos ha empezado a incorporarse en las proyecciones presupuestales.
Pero es necesario comenzar a hacerlo. El costo, aunque
importante, no es inabordable para las finanzas públicas del país en la próxima década, teniendo en cuenta
que está de por medio algo tan importante como aclimatar las condiciones socioeconómicas de la ruralidad
colombiana que hagan sostenible la paz en el futuro.
El gran reto de las finanzas públicas en Colombia en
los años venideros consistirá en definir cómo se puede
financiar adecuadamente los costos del posconflicto,
a partir del momento en que se firme la paz, sin desquiciar la sanidad fiscal y los equilibrios presupuestales
necesarios para mantener una economía sana.
El reto y los órdenes de magnitud del financiamiento
del posconflicto rural están, pues, ubicados; las cifras
exactas, la secuencia de las inversiones y los montos
exactos del financiamiento, aún no.
XI. Los pendientes
Según se ha sabido, existen temas de grueso calibre
que las FARC han dejado para ser discutidos al final del
proceso.
Son temas delicados, pero el hecho de que los hayan
mencionado y dejado para discutirlos al final del proceso, NO SIGNIFICA QUE EL GOBIERNO VAYA, O ESTÉ EN
LA OBLIGACIÓN DE ACEPTARLOS.
Estos temas son:
• Latifundio y delimitación de la propiedad agraria.
• Freno a la extranjerización de la propiedad rural. O
sea, prohibición de toda inversión extranjera en tierras y en agroindustria en Colombia.
• Extracción minero energética y conflictos en el uso
de la tierra.
• Regulación a la producción de biocombustibles.
• Revisión y renegociación de los tratados de libre comercio (TLC).
TEMA CENTRAL
• Nueva ley de ordenamiento territorial.
• Financiación presupuestal fija
para los territorios campesinos
así como sucede hoy en día con
las entidades territoriales.
• Han mencionado una cuantificación del Fondo de tierras en 20
millones de hectáreas.
• Creación de un consejo de tierra
y de territorio, encargado de definir el uso de la tierra en Colombia.
• Definiciones sobre el derecho
real de superficie con el ánimo
de desechar esa figura, y adopción de medidas compulsivas
para impedir acaparamiento de
tierras en manos de empresas
transnacionales o grupos económicos nacionales o extranjeros.
Como se puede notar, las pretensiones más radicales de la guerrilla han
quedado remitidas al tema de los
“pendientes”; pero ello no significa
que el gobierno esté en disposición
o en la obligación de aceptarlas en
la fase final de las negociaciones,
que, desde luego, no será fácil.
Conclusión
Como anotábamos al comienzo de
este escrito, lo que se ha negociado
en La Habana hasta el momento, en
lo que corresponde al punto número uno de la agenda (Política de desarrollo agrario integral) de ninguna
manera compromete la propiedad
privada o los legítimos derechos
adquiridos de los empresarios que
honesta y denodadamente trabajan
la tierra en Colombia.
Tampoco crea factores de inseguridad jurídica, como con manifiesta
mala fe repiten los enemigos del
proceso de paz.
En el fondo, lo negociado en La Habana, no es otra cosa que el esbozo
de un inmenso plan de desarrollo rural y de la formalización de la propiedad agraria que habría que ejecutar
Un estudio reciente indica que, solo para
desarrollar algunos de los programas más
importantes, habrá que hacer inversiones del
orden de 0,6% de PIB por año, cerca de cinco
billones de pesos anuales de inversiones
públicas. Adicionales a la inversión pública
que ya se está ejecutando en el sector rural.
Si les sumamos otros gastos necesarios para
desarrollar cabalmente los propósitos
contemplados en el punto número uno de los
acuerdos de La Habana, como los relacionados
con el Banco de tierras y la modernización
del Catastro Rural, llegamos a una cifra
de cerca de ocho billones de pesos.
durante el llamado posconflicto, a
partir del momento en que, ojalá, se
firme la paz en Colombia.
Para realizarlo, más que cambios
en leyes o en la Constitución, se
requerirá un inmenso contenido
de decisión política, de adecuación
institucional para ejecutarlo técnicamente, y, ante todo, de cambio
profundo de mentalidad en las esferas dirigentes del país que deben
comprender y ayudar a cerrar los
baches vergonzosos entre ciudad y
campo, si realmente queremos que
se arraigue duraderamente la paz en
Colombia.
El costo que tendrá en términos fiscales el posconflicto rural aún no
está ni cuantificado, ni mucho menos presupuestado. Pero sabemos
desde ya que será inmenso.
Cuando firmada la paz se elaboren
los planes diversos que se mencionan en el acuerdo y su sumatoria
conforme la ruta hacia la convergencia entre lo rural y lo urbano,
que es el objetivo final buscado, se
sabrá el costo final del posconflicto.
Costo que se diferirá en varios años
(el plazo que se le asigne al poscon-
flicto), y que la economía tendrá
que asumir ordenadamente para no
desquiciar las metas fiscales ni los
fundamentos de la política macroeconómica.
Como lo reiteramos aquí, Las FARC
han reservado como “pendientes”
una lista de complicadísimos puntos que se discutirán al final del
proceso, pero frente a los cuales el
Gobierno no ha adquirido ni tiene
ninguna obligación de aceptarlos.
Este proceso que desde la primera
hora se ha adelantado a la luz del
sol, sin cartas tapadas y sin agenda
secreta, es fundamental para consolidar la paz de Colombia.
Siempre se ha dicho -y con razónque las raíces del conflicto colombiano se nutren de los problemas
agrarios, viejos de muchas décadas.
Ahora hay una ocasión preciosa para
que la paz -a la cual ojalá lleguemos
pronto- no sea simplemente una
firma de papeles, sino el comienzo
sincero y profundo para encontrar
una solución equitativa y sostenible
al que quizás sea el problema más
delicado del país: el de la tierra, en
todas sus expresiones.
ECONOMÍA COLOMBIANA 49
TEMA CENTRAL
La informalidad minera
versus la minería ilegal
El manejo de la informalidad minera, ya de por sí complejo,
se complicó aún más en 2001 cuando se modificó el Código
de Minas sin tener en cuenta medidas transitorias que
permitieran hacer los cambios sin contratiempos.
Edgar Roa A*
La actual situación de degradación ambiental en extensas zonas del territorio nacional así como los efectos
adversos sobre la sociedad obligan a que el Estado en
su conjunto aborde de forma inmediata y definitiva tanto la informalidad como la criminalidad en la explotación de recursos naturales no renovables.
El gobierno nacional ha tomado cartas en el asunto
prestando especial interés a la minería informal, la cual
en el Código de Minas anterior (Decreto Ley 2655 de
1988) aparecía relacionada con figuras como la de los
pequeños mineros, la minería tradicional, la artesanal y
la de subsistencia.
La minería informal es una actividad de pequeños grupos de personas o familias dedicadas a la explotación
de yacimientos con el único fin de obtener el sustento para su desarrollo y crecimiento personal. Utilizan
métodos extractivos rudimentarios o muy básicos con
escaso soporte de equipos y maquinaria, que en su mayoría son fabricados o adaptados por ellos mismos. No
representan grandes producciones de minerales. No
cuentan con un título minero formal, licencia ambiental, plan de manejo, permisos ambientales u otra figura
ambiental para el desarrollo de la actividad, pero tienen
la opción de poder obtenerlos.
El Estado se propone lograr que esa minería informal,
llevada a cabo por un importante grupo de colombianos, sea incorporada en el menor tiempo posible en el
marco legal vigente. Uno de los mayores problemas que
el país enfrenta es que esa minería de pequeña escala,
de subsistencia, artesanal y de barequeo está amenaza* Documento preparado por Edgar Roa A., Contraloría Delegada para el Medio Ambiente. y revisado por Diego Alberto Ospina G., Director DES Contraloría Delegada para el Medio Ambiente.
50 ECONOMÍA COLOMBIANA
da en unos casos, ha sido desplazada en otros casos y
en unos más ha sido cooptada o sustituida por la explotación ilegal de recursos naturales.
Esta minería ilegal y llamada por otros “minería criminal”, a diferencia de la informal, se basa en el uso de
la fuerza, los actos fraudulentos y la total desatención
del ordenamiento minero y ambiental colombiano.
Tiene fines criminales y efectos devastadores para el
ambiente, el Estado y la seguridad de las poblaciones.
Quienes la desarrollan cuentan con grandes sumas de
capital y utilizan equipo y maquinaria pesada moderna
o de última tecnología, que les permite grandes producciones y ganancias.
El caso más evidente de la minería ilegal–criminal lo
constituye la explotación de oro aluvial y coltán en muchas regiones apartadas de la geografía colombiana.
Mientras se busca que la minería informal se transforme
en minería legal; en el caso de la minería criminal, está
claro que debe ser enfrentada por la Fiscalía General de
la Nación y las Fuerzas Armadas, ya que para este tipo
de explotación de recursos de la nación no existe opción de legalización o formalización.
Choque de normas
A las dificultades reales para legalizar a los mineros informales se sumó el hecho de que con la promulgación
de la Ley 685 de 2001 (actual Código de Minas) perdió
vigencia el Decreto Ley 2655 de 1988. El nuevo Código
no estableció un régimen especial para que los pequeños mineros, los tradicionales, los artesanales, pudiesen
solicitar título minero con cierta prelación y tratamiento diferenciado, de tal forma que les permitiese contar
con un área de trabajo formal y legalmente constituida.
Por el contrario, el nuevo Código complicó a tal pun-
TEMA CENTRAL
to el tema que, desde que entró en
vigencia hasta hoy, la informalidad
y la ilegalidad han ganado terreno,
afectando amplias y variadas áreas
del territorio nacional.
La mencionada ley 685 eliminó
las diferentes formas de títulos y
de contratos mineros y estableció la figura del contrato único de
concesión minera; desapareció las
categorías de la producción y con
ella las figuras relacionadas con la
pequeña, mediana y gran minería.
De esa manera, la minería de subsistencia, el barequeo, la minería
tradicional y la minería artesanal,
perdieron vigencia de forma inmediata. El resultado es que quien no
posea contrato de concesión minera inscrito en el registro minero
nacional, previo cumplimiento de
los requisitos de orden ambiental y
pago de pólizas y pago de regalías
mineras, no puede ejercer la minería de forma legal. Así se hace aún
más difícil la formalización de la pequeña minería.
La legislación, de esa manera, parece desconocer que la minería informal (tradicionales, subsistencia,
artesanal, pequeños mineros) mantiene en las zonas rurales a un importante número de personas y así
le resta presión de diversa índole a
los centros urbanos del país. Desde esta óptica, la institucionalidad
minera y ambiental se encuentra
distante del minero promedio y su
entorno socioeconómico. Su presencia, cuando existe, es precaria
y vista como represiva o impositiva
en muchos casos. Cuando no hay
presencia institucional, el territorio
es copado fácilmente por la minería con fines criminales, por grupos
armados al margen de la ley, y son
quienes, dentro de un marco de
total ilegalidad establecen “normas”, definen “permisos”, cobran
“impuestos” e imponen un “orden”
social propio, “sancionan y condenan” con la fuerza de las armas en
total impunidad y desconocimiento
de la constitución y la ley.
Con la expedición del Código de
2001, además, se permitió que a
personas sin ninguna relación con
la actividad se les otorgaran títulos
mineros con requisitos mínimos,
comparados con los trámites, condiciones y procesos establecidos en
el código de 1988. Se disparó entonces la titulación a niveles insospechados de tal forma que a la fecha
la autoridad minera no tiene capacidad técnica y operativa para hacer
seguimiento, control y fiscalización
de todos los títulos otorgados.
A eso se le suma que los mineros
tradicionales, artesanales o pequeños mineros, que nunca habían solicitado titularidad o derecho minero
alguno, con la entrada en vigencia
del Código de 2001 sus predios de
trabajo tradicional quedaron cobijadas por las áreas o títulos legalmente constituidos a favor de terceros
sin ninguna relación con los primeros. Esta situación es hoy uno de
los mayores cuellos de botella, dado
que no es posible ejecutar formalización de los pequeños mineros a
costa de quienes ostentan títulos
mineros obtenidos de forma legal.
Durante los últimos siete años el gobierno nacional ha tratado de diferenciar los mineros para quienes su
sustento depende de esta actividad,
de aquellos que se amparan en la
minería con fines y métodos criminales. Tanto el Ministerio de Minas,
Ingeominas (anterior autoridad minera) y la hoy Agencia Nacional de
Minería han emitido resoluciones,
decretos y leyes para intentar dar
una solución a la problemática de
la informalidad. Sin embargo, por el
carácter especial y en algunos casos
temporal de las nuevas normas y
por la cantidad de factores y actores involucrados, dichos actos administrativos no han tenido el efecto
requerido. Así mismo, las múltiples
campañas de legalización o de formalización han demostrado que los
enfoques y herramientas legales y
operativas no han sido las más adecuadas, pues el resultado final ha
sido la formalización de menos del
10% de quienes han pretendido ingresar a la formalidad.
Acciones por parte del estado
Consecuente con lo antes expuesto, el sector minero nacional presenta un elevado y preocupante índice
de informalidad, que según el Censo
Minero Departamental Colombiano
2010 – 2011 puede llegar a ser del
orden de 65 a 85%, en donde las
unidades de producción minera no
cuentan con título o contrato de
concesión y no siguen parámetros
de extracción dentro de lineamientos ambientales. La cifra de informalidad es extremadamente elevada, si
se tiene en cuenta que uno de los
pilares de la economía del país en
las dos últimas décadas, tal y como
consta en los planes nacionales de
desarrollo, es la explotación minera.
Una de las posibles causas de los
discutibles resultados de los programas de formalización, puede estar
en el enfoque generalizado, y no
diferenciado del problema. Con las
medidas implementadas se busca la
plena formalización de la actividad
minera en todo el territorio, sin hacer distinciones obligadas, entre las
circunstancias particulares de las
diferentes formas de explotación y
condiciones locales de las unidades
de producción minera, en especial
las familiares.
El sector minero
nacional presenta un
elevado y preocupante
índice de informalidad,
que según el Censo
Minero Departamental
Colombiano 2010 – 2011
puede llegar a ser
del orden de 65 a 85%.
ECONOMÍA COLOMBIANA 51
TEMA CENTRAL
A eso se suma que la ley 685 de
2001 dio la competencia del control de la actividad extractiva ilegal a
los alcaldes, con el apoyo operativo
de la fuerza pública y el acompañamiento técnico de las autoridades
Minera y Ambiental, limitándose la
actuación de la autoridad minera
solo al reporte de la ilegalidad. Lo
cual representa una debilidad del Estado, en especial por la condición de
inferioridad de las administraciones
locales frente a la abierta y desafiante ilegalidad de la actividad minera
ejercida por grupos armados y organizados al margen de la ley. Quienes ejercen la minería ilegal hacen
presencia armada permanente en
municipios y veredas, a veces con
un poder de intimidación que supera el poder legítimo de los alcaldes,
la Fiscalía General de la Nación y las
Fuerzas Armadas, que hacen presencia durante momentos específicos
de los operativos de incautación y
destrucción de maquinaria, equipos
e insumos.
El Estado no tiene la suficiente capacidad técnica y operativa para desarrollar procesos efectivos de seguimiento y control tanto a la minería informal
como a la legal en temas de fiscalización y verificación del cumplimiento
de las normas y compromisos adquiridos en materia ambiental, así posea
hoy una mayor cobertura en temas de seguridad social e industrial, entre
otros aspectos.
Frente a tal problemática, el Estado pretende establecer pequeñas empresas para formalizar a los pequeños mineros. Sin embargo, en general, los
mineros no ven favorable esta política o no la identifican con sus intereses.
Entre otras cosa, porque el minero tradicional, artesanal y, en especial, el
de muy pequeña producción logra “equilibrar” su economía, que en muchos casos es netamente de subsistencia, precisamente porque no responde por impuestos, ni por daños ambientales, ni paga las tasas por uso de
recursos naturales renovables. El minero percibe que el proceso de formalización o legalización le implica un incremento de sus costos de producción y por ende una sensible disminución de su renta. Al punto, de que la
actividad se vuelve totalmente inviable desde el punto de vista económico
para él y su familia. En otras palabras, los mineros informales no ven en el
proceso de formalización ningún incentivo económico.
Recientemente, en el 2014, se promulgó el decreto 480 el cual definió algunas figuras y condiciones entre titulares mineros y mineros de pequeña
escala sin título, para que estos últimos puedan desarrollar su actividad,
bajo la figura de subcontratos de operación – explotación minera.
Retos del estado colombiano
El nivel alcanzado por la minería con fines criminales requiere del Estado
una acción decidida y sostenida. La tarea no es fácil porque debe evolu-
Cortesía: Diario El Pueblo:
Como si las dificultades fueran pocas, la complejidad del manejo por
parte del Estado aumenta con la
creación de territorios de manejo
especial y autonomía para comuni-
dades Étnicas y Afrodescendientes, consignados tanto en la Constitución
Política de Colombia (1991) como en la Ley 685, y en las que el tema minero reviste gran importancia y manejo especial.
En esta foto, tomada en el departamento del Cauca, se puede ver como la minería ilegal, de grandes maquinarias y fines de lucro, desplaza a la minería
artesanal, con la cual subsisten cientos de familias.
52 ECONOMÍA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
cionar con la misma velocidad con la cual las bandas
criminales se adaptan y establecen nuevos esquemas
de evasión de la ley.
El Estado también debe lograr disminuir el elevado número de informalidad minera dado lo que representa en
materia de evasión de ingresos (por concepto de regalías, impuestos, tasas impositivas y pago de parafiscales), así como los negativos efectos ambientales (generación de pasivos ambientales), y las cargas y costos al
sistema de salud por la atención de los mineros.
En ambos casos, además, la manera como se lleva a cabo
el ejercicio de la minería, sin la estricta aplicación de normas, equipos, instrumentos, dotaciones, procesos y procedimientos de seguridad minera, genera cada vez una
creciente atención de emergencias y un número cada
vez más elevado de víctimas fatales por accidentes.
Otro de los retos más grandes del Estado es cómo enfrentar el fenómeno de cooptación violenta que se ha
dado en la última década de las pequeñas unidades de
producción minera por parte de poderosas bandas de
crimen organizado, las cuales cuentan con “grupos armados propios”.
A eso se le suma que, debido precisamente al carácter
informal y a que se desarrolla en zonas alejadas y de
difícil acceso por la situación de orden público, no se
cuenta con elementos racionales, datos aproximados y
objetivos que permitan el diseño de políticas de manejo
social y ambiental orientadas a la recuperación integral
de las zonas ya afectadas y evitar que este fenómeno se
expanda y afecte otras regiones del país.
Ante una realidad tan compleja como esa, el proceso de
formalización minera en Colombia requiere evaluación,
retroalimentación y ajustes continuos. Se debe evaluar
y ajustar periódicamente el proceso de aplicación de
una real política de Estado. Debe realizarse utilizando
diversos mecanismos y en especial acuerdos y acercamientos con los mineros, lejos de intereses políticos o
simplemente de intereses minoritarios regionales.
Conclusiones
• El Ministerio de Minas y Energía de Colombia como
ente rector de la política minera no advirtió anticipadamente la problemática que se originó con la entrada en vigencia de la ley 685 de 2001, ya que no
previó la necesidad de establecer un régimen especial para que se diera una transición para la llamada
pequeña minería, en particular, para permitir la legalización de quienes por años han ejercido la actividad sin título minero (minería de hecho) en terrenos
de su propiedad, en terrenos baldíos, terrenos en
arriendo y en áreas de difícil acceso, y en las que no
existía antes del 2001 título minero alguno.
• Con la entrada en vigencia de la ley 685 de 2001 se
dio inicio a gran cantidad de conflictos de uso y titulación minera que tienen hoy los pequeños mineros,
los mineros tradicionales, la minería de subsistencia,
el barequeo y demás figuras similares, en serios problemas de informalidad por la carencia del mencionado título minero. Además se encuentran inmersos
en procesos de formalización que no responden del
todo a las necesidades y expectativas del grueso del
gremio minero nacional, que corresponde en su mayoría a pequeñas y medianas producciones, fundamentado en trabajo de mano de obra no calificada,
en algunos casos de población vulnerable.
• Frente a los procesos de formalización de otros
países de la región, la principal diferencia con el
proceso y características colombianas, radica en el
accionar de poderosos y organizados grupos armados al margen de la ley, los cuales tienen una actividad minera de oro aluvial en extensas y apartadas
regiones del país, causando múltiples y negativos
impactos sociales, económicos, ambientales y de
orden público.
• El proceso de formalización minera en Colombia
precisa considerar el mínimo vital de sustento para
las familias que dependen su ingreso de esta actividad, lo cual implica un reto muy grande para su
ejecución y éxito.
• La política de formalización minera debe abordar de
lleno y tener presente las debilidades en materia de
coordinación, complementación y trabajo armónico
interinstitucional -ministerios de Minas y Ambiente-,
a efecto que no se generen mayores dificultades
o trabas al explotador informal, pues éste, por no
contar con recursos, asesorías y la estructura legal
y empresarial necesaria, puede verse avocado a permanecer en la informalidad.
• La política de formalización minería Colombia requiere de un enfoque multidimensional y multicriterio menos centralizado, atendiendo en cada caso
las particularidades socioculturales, socioeconómicas y socioambientales de las diferentes regiones
mieras del país.
• La política de formalización minera que pretenda
implementar el gobierno nacional puede ser complementada con líneas de gestión que impliquen
trabajar decididamente en el acercamiento efectivo, permanente y adecuado del Estado en las regiones donde los mineros ejercen su labor y sienten
directamente sus problemas, a efecto de impedir
que en su ausencia y debilidad se favorezca o se
construyan espacios para la presencia de grupos al
margen de la ley.
ECONOMÍA COLOMBIANA 53
TEMA CENTRAL
Banco que se duerme,
se lo lleva la corriente
La informalidad financiera en Colombia también es motivo de
preocupación: en el país se usa el efectivo como hace más de 70 años,
cuando no existía ni internet, ni celular, ni tarjetas plásticas. Si los
bancos no se ponen las pilas, según la expresidenta de Asobancaria,
corren el riesgo de quedarse sin negocio, y el gobierno,
de que se le salga de las manos el sector
María Mercedes Cuellar*
La necesidad de combatir la informalidad en el país es asunto que ya
nadie discute. Se habla de cifras que
fluctúan entre el 50 y el 60% de la
población, dependiendo del indicador que se utilice para medirla. O
sea más de uno de cada dos colombianos es informal.
Hay distintos tipos de informalidad,
así en últimas todas estén relacionadas. Está la laboral, de salud, pensiones, contractual, financiera, tributaria, y de tenencia de propiedad. En
su gran mayoría todas y cada una
están asociadas con la pobreza y la
falta de educación, que se retroalimentan y tienden a perpetuarse.
Hay tipos de informalidad a los que
se les ha prestado mayor atención
que a otros. Tal es el caso de la laboral y la de salud. No sucede igual
con la informalidad financiera en
Colombia. La formalidad financiera o
inclusión financiera, es una preocupación que viene cobrando enorme
vigencia en tiempos recientes en el
mundo. Diversos estudios le atribuyen gran relevancia por su aporte a
la reducción de la pobreza y al crecimiento económico más inclusivo.
*Expresidenta de Asobancaria.
54 ECONOMÍA COLOMBIANA
Por inclusión financiera se entiende
el uso de productos de ahorro, crédito, seguros, y en particular productos transaccionales a bajo costo.
El uso de productos transaccionales
consiste en poder fácil y eficientemente hacer giros, pagos y transferencias a través de internet, tarjetas
plásticas o de la llamada bancamóvil. Esto implica, por ejemplo, poder
pagar servicios públicos desde un
computador o un celular, en lugar
de tener que desplazarse y hacer
colas, con enormes costos en términos de tiempo perdido y tarifas
de transporte. También posibilita en
tiempo real transferir recursos, que
de otra forma sería casi imposible.
Por ejemplo transferencias a un familiar que presta servicio militar en
frentes de batalla, aislado de cualquier centro poblacional y sucursal
bancaria. O viajar a cualquier sitio
del mundo sin tener que cargar con
efectivo en el bolsillo, con el riesgo
de que se lo roben y a cambio llevar
consigo una tarjeta plástica que le
permita hacer pagos.
La facilidad que hoy existe para estos propósitos deriva de la revolución tecnológica que se viene dando en el área de las comunicaciones,
del diseño de productos más acordes con las necesidades de toda la
población y de la mayor eficiencia
en el manejo de datos. Esta revolución, a su vez, esta impactando el
sistema financiero, a semejanza de
lo que viene pasando en otros ámbitos, en los que a la fecha, ha sido
más fácil identificar los procesos. Tal
es el caso del tan debatido UBER,
que le está montando una enorme
competencia a los taxis. O lo que
viene ocurriendo con la industria
musical, que cambió su modelo de
negocio, dado la posibilidad de bajar música por internet o la práctica
desaparición de las bibliotecas y de
las librerías.
La revolución al interior del sistema
financiero ha sido más silenciosa,
pero no por ello menos trascendente. Ésta está llevando a que los bancos, que pasaron de solo atender
población rica y grandes corporaciones a atender la base de la pirámide
poblacional, se vean amenazados
de verse también desplazados del
negocio.
En Colombia el 72% de la población
adulta tiene al menos una cuenta de
ahorro. Sin embargo, solo el 42% la
tiene activa y menos personas aún
TEMA CENTRAL
la usan para efectuar transacciones financieras: 30%
(42% Chile, 56% Brasil). El Banco Mundial considera
que no basta con el acceso, que lo que se requiere es
el uso. Esto es hacer pagos y giros electrónicos, así sea
de montos reducidos. En el caso del crédito no existen
mayores diferencias entre acceso y uso y el 33% de la
población adulta del país tiene crédito vigente. Frente
al resto del mundo, Colombia resulta mal posicionado
en términos del uso de las cuentas de ahorro, y un poco
menos mal en términos de obtención crédito.
Los resultados del país, así no sean los mejores, son
producto de un avance significativo en la apertura de
cuentas y otorgamiento de microcrédito en los últimos
tiempos, originadas en políticas, como la referida a corresponsales bancarios, que han llevado a que todos
los municipios del país cuenten con presencia bancaria
--hace 5 años había más de 300 municipios sin presencia alguna--. También se han simplificado los trámites
relativos a la apertura de cuentas de ahorro. Hoy es posible abrirlas en un celular con el nombre, el número de
la cédula y su fecha de expedición. Adicionalmente el
gobierno viene entregando distinto tipo de subsidios a
través de depósitos en este tipo de cuentas. Desde el
punto de vista del crédito, se han relajado los controles
a las tasas de interés.
No obstante, el problema con el uso de las cuentas de
ahorro es que en el país existen toda clase de incentivos
al uso de efectivo versus al uso de transacciones bancarias. Y el gobierno, lejos de buscar eliminarlos, los ha
venido reforzando. Tal es el caso del impuesto de 4 por
mil vinculado a retiros del sistema financiero o las retenciones en la fuente de impuestos atadas a pagos con
tarjetas crédito y débito, que lleva a que en la gran mayoría de las tiendas del país, por fuera de Bogotá, Medellín y Cali, no se acepten medios de pago diferentes del
efectivo para no ser sujetos de retenciones tributarias.
A causa de ello en Colombia se usa el efectivo como
hace más de 70 años, cuando no existía ni internet, ni el
celular, ni tarjetas plásticas y todas las operaciones bancarias tenían que hacerse en la sucursal donde se había
abierto la cuenta. Esta situación contrasta con lo que
ocurre en la mayoría de los países del mundo, donde el
uso del efectivo tiende a desaparecer.
El Congreso, el año pasado autorizó una nueva licencia financiera -SEDPES- menos regulada, que busca
introducirle mayor competencia al sistema financiero,
promoviendo un sistema transaccional más eficiente
y menos costoso, basado en tecnologías más livianas
que las que tienen los bancos. Como quiera que ese no
es el único obstáculo existente para la mayor inclusión
financiera, es difícil prever que va ocurrir en esa materia.
reducción parcial del control de tasas de interés, que
dificultaba enormemente los desembolsos a personas
de bajos recursos y empresas pequeñas, incluyendo la
reciente modificación de metodología de calculo para
créditos de consumo de bajo monto, destinada a combatir el gota a gota. A causa de ello, a pesar de que todavía existen controles que dificultan el otorgamiento
de algunos tipos de créditos, el acceso y el uso del crédito en el país no es tan diferente al de otros países de
la región, cosa que no sucede en el caso de los pagos
y transferencias, señalando que es largo el trecho por
recorrer en este frente.
Esa senda por transitar es preciso enmarcarla dentro
del encarecimiento regulatorio de la operación financiera, producto de la crisis del 2008, lo cual unido a las
posibilidades que ofrece la tecnología, esta induciendo
el surgimiento acelerado de negocios financieros por
fuera del sistema financiero tradicional.
Tal es el caso del crédito donde se están desarrollando
plataformas que conectan directamente inversionistas
con personas, aún para montos pequeños, o empresas
que buscan recursos, sin pasar por el sector financiero,
con la consecuente reducción del margen financiero, en
beneficio de ahorradores o tenedores de liquidez y de
quienes la requieren, al tiempo que se atomiza el riesgo
entre acreedores.
Por el lado transaccional son muchas las nuevas plataformas que compiten con las bancarias en materia de
pagos, giros y trasferencias a costos muy reducidos.
Suena como a que si los bancos no se ponen las pilas
corren con el riesgo de quedarse sin negocio y a que si el
gobierno no hace lo propio corre con el riesgo de que se
le salga de las manos ese sector financiero transformado.
En Colombia el 72% de la
población adulta tiene al menos
una cuenta de ahorro.
Sin embargo, solo el 42% la
tiene activa y menos personas
aún la usan para efectuar
transacciones financieras.
Por fortuna en el caso del crédito se han ido removiendo obstáculos para su otorgamiento, como es la
ECONOMÍA COLOMBIANA 55
Tomado de la exposición Sudarios, inspirada en las víctimas de la violencia en Colombia, de la artista Erika Diettes.
Análisis
56 ECONOMÍA COLOMBIANA
ANÁLISIS
Primera gran Encuesta Nacional
de Víctimas
La Contraloría General de la República, por primera vez en su historia,
llevó a cabo una Encuesta Nacional de Víctimas. Este ambicioso estudio
revela que cerca de la mitad de las 5,6 millones de desplazados son
menores de 18 años, que no se ha superado el Estado de Cosas
Inconstitucional declarado por la Corte Constitucional en 2004 y que
es necesario replantear los costos que se han estimado en el Conpes
de 2012 para la atención de las víctimas.
Juan Carlos Villamizar, Juan Pablo Sandoval,
Claudia Murcia y Oscar Villamizar1
La Contraloría General de la República (CGR) presentó
el pasado 16 de febrero a la Corte Constitucional los
resultados de la Primera Encuesta Nacional de Víctimas
(I-ENV_CGR-2013), después de haber sido expedida la
Ley de Víctimas y Restitución de Tierras 1448 de 2011
(LVRT, 1448/2011)2. Con base en los resultados allí presentados, el ente de control concluye que el Estado de
Cosas Inconstitucional emitido por la Corte Constitucional en 2004 en la Sentencia T-025 (S, T-025/2004)3,
no puede ser levantado aún. También que las nuevas
1 Juan Carlos Villamizar es Doctor en Historia Económica, Economista y Administrador Público; Claudia Murcia es estadística con especialización en estudios de población; Juan Pablo Sandoval es Candidato a Doctor en Economía
y trabaja para la CGR; y, Oscar Villamizar es Economista.
2 Congreso de la República de Colombia. (2011). Ley de Victimas y Restitución de Tierras, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones. Diario Oficial No. 48.096. Bogotá, D.C: Ministerio de Justicia
y del Derecho.
3 Corte Constitucional. (2004). Sentencia T-025 en que la Corte declara el
Estado de Cosas Constitucional. Descargado de: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-025-04.htm.
4 Departamento Nacional de Planeación. (2011). Conpes 3712. Plan de
financiación para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011 Bogotá, D.C: Departamento Nacional de Planeación; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Ministerio de Justicia.
5 Departamento Nacional de Planeación. (2012). Conpes 3726. Lineamientos, plan de ejecución de metas, presupuesto y mecanismo de seguimiento
para el plan nacional de atención y reparación integral a las víctimas. Bogotá, D.C: Departamento Nacional de Planeación; Consejo Nacional de Política
Económica y Social.
realidades de las víctimas del desplazamiento en Colombia, luego de tres años de vigencia de la Ley 1448/2011,
implican la redefinición de las metas establecidas en los
Conpes 3712 de 20114 y 3726 de 20125. Esa redefinición tendrá implicaciones en el financiamiento mismo
de la ley hacia el futuro. A continuación, veremos el sustento de esas dos conclusiones observando: la caracterización que surge de los resultados de la Encuesta; la forma como la población desplazada percibe o conoce la
gestión del gobierno; la síntesis de los IGED (Indicadores
de Goce Efectivo de Derechos); y, finalmente, el impacto
sobre el financiamiento de la política de atención a las
víctimas. Pero antes, es necesario conocer los aspectos
metodológicos de construcción de la Encuesta.
Aspectos metodológicos
Fue diseñada una muestra probabilística en la que se
tuvieron en cuenta los siguientes aspectos que determinan la representatividad de los resultados:
Primero, el universo de estudio está compuesto por
los hogares desplazados con posterioridad a 1985 y
los municipios con más de 1.250 personas registradas
como desplazados que corresponden al 95% de los inscritos en el RUV (Registro Único de Víctimas).
El segundo aspecto consistió en organizar el universo
en seis regiones, con el fin de garantizar que fuera comparable con las encuestas anteriores de 2007, 2008 y
2010 realizadas por la Comisión de Seguimiento a la
ECONOMÍA COLOMBIANA 57
ANÁLISIS
Población en Situación de Desplazamiento. Las seis regiones son: la región
1 compuesta por los departamentos de Antioquia y Chocó; la región 2
compuesta por Bolívar, Córdoba, Sucre y Atlántico; la región 3, por Magdalena, Cesar, La Guajira y Norte de Santander; la región 4 integrada por
Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Buenaventura; la región 5 compuesta por Tolima, Huila, Cundinamarca, el Distrito Capital de Bogotá, Boyacá,
Santander, Valle del Cauca, Caldas, Risaralda y Quindío; y, por último, la
región 6, integrada por Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaupés,
Guainía y Amazonas.
En tercer lugar se tomó en consideración la población inscrita y la no inscrita en el RUV, eso dio como resultado que el operativo de campo se realizara
con dos tipos de formulario acorde a las características propias de cada
población y dada su condición de inscripción la cual condiciona el acceso a
los procesos de atención y reparación que dispone la ley.
El cuarto aspecto está conformado por 11 centros urbanos principales que
presentan los mayores niveles de concentración de población desplazada:
Bogotá y su área metropolitana (Soacha y Facatativá), Medellín (Bello e Itagüí), Santa Marta, Barranquilla (Malambo y Soledad), Cali (Palmira, Yumbo,
Jamundí y Candelaria), Sincelejo, Cartagena (Arjona, Turbaco y Villanueva),
Valledupar, Villavicencio, Buenaventura y Florencia.
Mapa 1
Selección de municipios (74) y regiones de estudio (6)
Se propuso un diseño en dos etapas
de acuerdo con la concentración de
población desplazada: en la primera
etapa se seleccionaron Municipios
y Centros Urbanos; en la segunda
etapa se seleccionaron segmentos
o conjuntos de manzanas dentro
de los municipios seleccionados y,
dentro de ellos, se identificaron y
encuestaron los hogares y personas objeto de la I-ENV_CGR-2013.
La muestra se realizó con base en
los cuatro aspectos (dominios de
estudio) descritos anteriormente y
se construyó a partir de la selección
de un total de 52 Centros Urbanos.
Esta selección se hizo a partir de
la construcción de trece estratos,
conformados por conjuntos de municipios de acuerdo con la concentración de población desplazada
(Grandes, Medianos y Pequeños).
El estrato Grandes está conformado
por 25 centros urbanos (44 municipios) que concentran el 55,2% de la
población desplazada inscrita en el
RUV; este conjunto de centros urbanos se definió como de inclusión
forzosa. Del conjunto de centros
urbanos Medianos (49) se seleccionaron 13; y de los 324 Pequeños se
seleccionaron 14.
Se encuestaron 10.761 hogares con
personas desplazadas, de los cuales
9.101 fueron hogares con personas
desplazadas inscritas en el RUV y
1.660 hogares con personas desplazadas No inscritas en el RUV. En el
mapa 2.1 y el cuadro 2.1 se describe
con detalle la estructura de la muestra de la I-ENV-CGR 2013.
Caracterización de la población desplazada
Universo, sub-registro y composición etaria
En total, fueron estimadas 5.611.984
personas desplazadas a noviembre de 2013, las cuales, equivalen
a 1.388.591 grupos familiares o
1.315.975 hogares. Estas cifras
equivalen al 11,9% de la población
colombiana de 2013 según las pro58 ECONOMÍA COLOMBIANA
ANÁLISIS
yecciones del DANE6. Para poner esta cifra en contexto y apreciar su verdadera dimensión, las personas desplazadas en los últimos 30 años en Colombia por causa del conflicto sociopolítico armado, equivalen a la población
actual de 15 de los 33 departamentos del país7, es decir, la población de
casi el 50% del territorio colombiano. Dicha estimación tiene en cuenta a
las víctimas del desplazamiento forzado, estén o no incluidas en el RUV.
Gráfico 1
Total personas, hogares y grupos familiares
desplazados a partir de 1985, y tasa de sub-registro
RUV: Registro Único de Víctimas.
Gráfico 2
Flujo y acumulado de la población desplazada,
1985-2013
Flujo anual de personas desplazadas
600.000
6.000.000
Acumulado de personas desplazadas
500.000
5.000.000
400.000
4.000.000
300.000
3.000.000
200.000
2.000.000
100.000
1.000.000
1985 1987198919911993 199519971999 200120032005200720092011 2013
Personas desplazadas acumulado
Personas desplazadas
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas.
6 Según las proyecciones de población del DANE realizadas con base en el Censo del 2005, el número de
habitantes en Colombia en 2013 era de 47.121.089 personas.
7 Treinta y tres (33) departamentos incluyendo el distrito capital. Los 15 departamentos son: Caquetá,
Chocó, Guajira, Quindío, Risaralda, Sucre, Arauca, Casanare, Putumayo, San Andrés, Amazonas, Guainía,
Guaviare, Vaupés y Vichada.
8 Al respecto ver: Tercer informe de verificación sobre el cumplimiento de derechos de la población en situación de desplazamiento. Comisión de Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado. 2010.
Con estas cifras, se debe resaltar
una tendencia decreciente en el
sub-registro de población desplazada, que para el momento de la
encuesta representaba el 15,8% del
total de hogares con personas desplazadas. Si comparamos este resultado con los obtenidos en las Encuestas Nacionales de Verificación
de 2007, 2008 y 2010 realizadas
por la Comisión de Seguimiento a
la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (CSPPSDF) y la
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), en las cuales, se reportaron,
en términos de hogares8, niveles de
población no incluida en el registro
de 28,8%, 27,7% y 22,8%, respectivamente. Se puede considerar que
esa tendencia decreciente del sub
registro está relacionada con la promulgación de la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras y el reconocimiento oficial de la existencia de un
conflicto armado en el país. Desde
esta perspectiva, estaríamos avanzando en la inclusión de todas las
víctimas en el RUV, lo cual no garantiza la reparación inmediata, pero
posibilita conocer la dimensión de
la reparación y restitución de las
víctimas por medio de los diferentes programas de asistencia, atención y reparación integral ofrecidos
por el Estado.
Igualmente, se subraya los problemas que aún persisten en términos
de la inclusión de las víctimas en
el RUV y el riesgo de que muchas
víctimas históricas del conflicto se
queden por fuera del registro y, por
lo tanto, de las rutas de asistencia,
atención y reparación integral diseñadas por la Ley 1448 de 2011. En
efecto, el sub-registro es la consecuencia concreta de todos los problemas que enfrenta el proceso de
declaración e ingreso al RUV, en el
marco de la política pública para las
víctimas y la restitución de tierras.
Una característica que resulta de interés en términos de la elaboración
de la política pública para la atenECONOMÍA COLOMBIANA 59
ANÁLISIS
Cuadro 1
Porcentaje de personas desplazadas a partir de 1985 por sexo,
según grupos quinquenales de edad
Grupos de edad
Total
Hombres
Estructura Demográfica
de Colombia (DANE)
Mujeres
Total
Hombres
Mujeres
0 - 4 años
12,3
13,2
11,4
9,1
9,5
8,8
5 - 9 años
13,3
14,5
12,4
9,1
9,4
8,7
10 - 14 años
14,0
15,3
12,8
9,2
9,5
8,9
Subtotal niños
39,6
43,0
36,6
27,4
28,3
26,4
15 - 19 años
12,4
13,6
11,4
9,3
9,6
9,0
20 - 24 años
9,9
10,0
9,8
9,0
9,3
8,6
Subtotal jovenes
22,3
23,6
21,2
18,3
18,9
17,6
25 - 29 años
6,6
5,8
7,4
8,1
8,2
8,0
30 - 34 años
6,1
5,0
7,1
7,3
7,2
7,4
35 - 39 años
5,2
4,0
6,3
6,5
6,4
6,6
40 - 44 años
4,8
4,2
5,3
6,1
5,9
6,3
45 - 49 años
3,8
3,2
4,2
6,1
5,9
6,3
50 - 54 años
3,6
3,3
3,8
5,4
5,2
5,6
55 - 59 años
2,8
2,4
3,2
4,4
4,2
4,5
60 - 64 años
1,8
1,7
1,8
3,4
3,2
3,5
Subtotal adultos
34,7
29,6
39,1
47,2
46,2
48,2
65 y mas años
3,5
3,8
3,2
7,2
6,5
7,8
Total
100
100
100
100
100
100
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN; DANE.
ción y reparación de las víctimas es
la composición etaria de la población en desplazamiento. Se trata de
una población joven y femenina. Así
por grupos de edades se encuentra
que entre los menores de 14 años,
que son el 39,6% del total de víctimas, hay mayor presencia de niños
que de niñas; la población entre los
15 y 24 años, que equivale al 22,3%
del universo, tiene más presencia femenina que masculina; el grupo de
población en edad de trabajar entre
los 25 y 64 años, que son el 34,7%
de todas las víctimas, registra una
participación femenina muy alta,
superior en 10 puntos a la masculina, lo cual denota que se trata de
grupos familiares con jefatura femenina y baja presencia masculina;
por último, está el grupo de la terce60 ECONOMÍA COLOMBIANA
ra edad superior a los 65 años que
son el 3,5% del total. Este tipo de
estructura poblacional puede ser,
o una gran oportunidad para rescatar a una generación de jóvenes
del conflicto interno, o puede ser el
germen de situaciones sociales más
críticas en el futuro, como el desempleo no calificado, la pauperización,
la falta de oportunidades y por lo
tanto mayor pobreza.
La victimización
Dos aspectos son significativos
como características del fenómeno del desplazamiento forzado en
Colombia: la victimización de la población y el empobrecimiento de la
población desplazada. Uno de los
aspectos que facilitaría el levanta-
miento del Estado de Cosas Inconstitucional sería la cesación del conflicto armado, así dejaría de crecer
el número acumulado de víctimas
de desplazamiento y de personas
que han sido objeto de otros hechos victimizantes (como los homicidios), crecimiento que, aunque ha
disminuido no cesa (Gráfico 2).
De acuerdo con la encuesta, la amenaza directa es la principal causa de
desplazamiento con un 54,7% de
grupos familiares, a lo cual se suman
las amenazas indirectas (6,5%), los
combates (8,4%), los asesinatos de
vecinos y amigos, las muertes de
otros familiares directos e indirectos
(19,5%), el reclutamiento forzoso de
menores (3,6%) y otro tipo de razones (7,2%) (Gráfico 3).
ANÁLISIS
Gráfico 3
Porcentaje de grupos familiares desplazados a partir
de 1985, según motivo principal de desplazamiento
Para poner estas cifra
en contexto y apreciar
su verdadera dimensión,
las personas desplazadas
en los últimos 30 años en
Colombia por causa del
conflicto sociopolítico
armado equivalen a la población actual de 15
de los 33 departamentos
del país, es decir, la
población de casi el 50%
del territorio colombiano.
Fuente: Encuesta Nacional de Víctimas, CGR-2013.
Empobrecimiento de la población
La población desplazada, según revela la encuesta, se ha empobrecido
con respecto a sus condiciones anteriores de vida. Ese empobrecimiento
se refleja en el deterioro del estándar de vida del 11% de los colombianos
desplazados.
El empobrecimiento se asocia a situaciones como el despojo y/o abandono de tierras, la pérdida de la fuente de ingresos y la vivienda como los
más representativos. Como lo evidencia la encuesta, del total de grupos
familiares, 537.503 reportaron haber perdido tierras y, de éstas últimas,
432.7929 reportaron un número de hectáreas perdidas. A diferencia de la
violencia de los años cincuenta, de la cual los investigadores sólo tienen
algunas estimaciones sobre el número de homicidios y algunas tierras10,
con la Encuesta de la Contraloría General de la República los colombianos
de ahora y del futuro tendrán una fuente confiable acerca de una de las
mayores tragedias de nuestra historia contemporánea. Esos grupos familiares, declararon haber perdido 7.668.423 hectáreas. La mayor pérdida de
tierra se dio en la región 1 (Chocó y Antioquia); la región 4 (Cauca, Nariño,
Putumayo, Caquetá y Buenaventura); y, en la región 6 (Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaupés, Guainía y Amazonas).
Esta es, tal vez, una de las mayores afectaciones a los pobladores del campo colombiano por los actores de la violencia, sobre todo, cuando se tiene en cuenta que la tierra es uno de los más importantes activos de los
campesinos11, lo que los conecta con el mundo económico y les permite
un status social en la comunidad de la que son parte. De manera que, el
despojo o el abandono de la tierra es mucho más que una pérdida económica para el campesino, es una pérdida de su status social además de la
afectación jurídica por la violación a sus derechos humanos.
Desde el punto de vista del tipo de bien que poseía la víctima desplazada
se encontró que la mayoría declara haber tenido finca con casa (81,2%),
parcela o lote con casa (12,9%), el resto corresponde a finca sin casa,
parcela o lote sin casa y a terrenos con mejoras.
9 La diferencia en la cantidad de grupos obedece a que 19,5% de los grupos que perdieron
tierras no recuerdan las dimensiones de esta.
10 De acuerdo con Paul Oquist entre 1947
y 1966 hubo 193.017 personas muertas por
causa de la violencia y para ese periodo no se
registraron cifras de desplazamiento. Citado
por James Henderson (2006). La modernización en Colombia. Los años de Laureano Gómez
1889-1965. Medellin: Editorial Universidad de
Antioquia.
11 Lipton, Michael. (2009). Land reform in developing countries: property rights and property
wrongs. New York: Routledge 2 Park Square,
Milton Park, Abingdon, Oxon OX14 4RN.
ECONOMÍA COLOMBIANA 61
ANÁLISIS
Cuadro 2
Región de
expulsión
Grupos Familiares y hectáreas despojadas o abandonadas a partir de 1985,
ajustes al valor reportado, según región de expulsión del primer o único desplazamiento
Grupos Familiares
que reportaron haber
perdido tierras
Grupos Familiares
que reportaron el
número de has
perdidas
Para Total de grupos familiares que reportaron información
Has
reportadas
Has sin outliers/1
Has
Imputadas/2
Total
537.503
432.792
7.668.423
7.073.897
7.807.024
Región 1
150.510
113.647
1.831.582
1.831.582
2.105.163
Región 2
85.784
70.105
1.151.771
1.151.771
1.248.872
Región 3
56.550
42.102
737.577
737.577
839.275
Región 4
134.219
115.431
1.522.261
1.522.261
1.636.033
Región 5
65.844
52.146
1.138.444
543.918
623.144
Región 6
44.596
39.361
1.286.788
1.286.788
1.354.537
Fuente: I-Encuesta Nacional de Víctimas_CGR-2013; CID-UN; DANE.
1/ Hectáreas sin outliers es una medida que excluye tres valores declarados por las víctimas que son dudosos por lo extremos, dentro del
conjunto de datos recolectados.
2/ Se trata de la imputación de hectáreas a los grupos familiares que declararon haber perdido tierra pero que no recuerdan la cantidad y
la descripción (19%). Se utilizaron varios métodos de estimación y se optó por el resultado más conservador.
Uno de los aspectos que caracteriza la situación del
conflicto en Colombia, el cual incluye entre sus variables principales los conflictos por la tierra, es que no
existe, por parte de los actores en conflicto, el respeto
a los derechos de propiedad jurídica establecidos en la
Constitución y las leyes. La Primera Encuesta Nacional de Víctimas CGR 2013 revela así, que entre 1985 y
2013, el 74,4% de los bienes raíces rurales abandonados, despojados o forzados a abandonar eran propiedad
del grupo familiar desplazado, esto es cerca de 428.741
grupos familiares incluidos y no incluidos en el RUV. De
éstos, sólo el 27,8% reportó tener una escritura registrada, el 38,7% otro tipo de documento y el 33,5% de
los que se declaran propietarios no tienen soportes que
así lo demuestren. A la anterior forma de propiedad se
suman los grupos familiares que declaran ser despojados de terrenos heredados, con un 7,6% (43.796 familias aproximadamente), los cuales, sumados a los precedentes configuran un grupo poblacional del 82% cuya
condición era la de ser propietarios rurales.
Hay otro 14% de los bienes rurales despojados que están bajo cuatro formas de tenencia: usufructuario el
5,9%, ocupante de hecho el 3,0%, poseedor el 3,2% y
ocupante de baldío el 2,0%. Estas situaciones distintas,
son sinónimo de la falta de claridad en la forma como
los campesinos históricamente han ocupado el suelo
para la producción de su sustento. Son formas en las
cuales, no hay escrituras o títulos que certifiquen la situación jurídica del grupo familiar con respecto al bien.
Por años de tenencia del bien, en el momento del desplazamiento, los herederos declararon haberlo sido en
promedio desde hacía 24,3 años; los propietarios desde
62 ECONOMÍA COLOMBIANA
16,9 años; los poseedores 15,5 años, los ocupantes de
baldíos 14,7 años; los ocupantes de hecho 11,9 años;
finalmente, los propietarios colectivos declararon la tenencia del bien en un periodo superior a los diez años.
El retorno, una de las políticas de mayor promoción de
la Ley de víctimas y restitución de tierras, muestra que
la población en su mayoría no quiere regresar (74%),
sólo el 6,8% desea hacerlo, el 8,5% quiere reubicarse en
un municipio diferente de donde fue expulsado, el 7,2%
no lo ha decidido aún, el 2,1% ya retornó. Cuando se filtra la intención de retorno a los grupos que tenían tierra
o propiedades la intención de retornar aumenta al 15%.
Con la pérdida de la tierra también está la pérdida de la
vivienda. Luego de más de quince años de expedición
de normas y la ejecución de diferentes modelos de asignación de vivienda para la población desplazada12, el resultado del cumplimiento de este derecho es muy bajo,
sobre todo si se tiene en cuenta que el monto de recursos del Presupuesto General de la Nación para ese fin
ha sido significativo13. La encuesta reveló entonces que
el 41,5% de los grupos familiares (576.265) declararon
haber perdido su vivienda. La encuesta verificó el indicador de goce efectivo del derecho a la vivienda digna
12 Las leyes 1190 de 2008, 1448 de 2011, 1537 de 2012; los decretos
2569 de 2000, 951 de 2001, 250 de 2005, 4911 de 2009, 1160 de
2010, 900 de 2012; las disposiciones de la Corte Constitucional como los autos 116 de 2008, 008 de 2009, 383 de 2010 y 219 de 2011 y las sentencias T-025 de 2004, T-958 de 2011; el Conpes 3740 de 2013, entre otros.
13 En los últimos tres años de vigencia de la ley de víctimas, el presupuesto
para vivienda ha sido en promedio de $500 mil millones, siendo la segunda
asignación presupuestal más importante después de la ayuda humanitaria.
ANÁLISIS
(entre más cercano a 100% mejor es
el resultado), que arrojó un 11,3%.
Este indicador está compuesto por
otros indicadores complementarios
que se refieren a las características
de la vivienda como: seguridad jurídica (con un indicador de 24%),
sin hacinamiento (72,1%), materiales apropiados (65,9%), ubicación
(77,3%), servicios públicos domiciliarios (56,1%). En consecuencia, no
sólo hubo un empobrecimiento por
pérdida de vivienda sino que adicionalmente, las condiciones actuales
de la misma son inapropiadas.
un nivel del 35,5%14. Lo anterior tiene varias implicaciones: 1) que la incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema entre la población víctima del
desplazamiento forzado es más del doble de la pobreza de las familias en
el sector rural, que son las más pobres a nivel nacional; 2) que cerrar esta
enorme brecha de pobreza le tomará décadas al país, pues la reducción de
15 puntos porcentuales en el nivel de pobreza monetaria a nivel nacional
tomó 10 años; 3) que cerrar esta brecha depende del contexto macroeconómico nacional e internacional.
Gráfico 4
Porcentaje de hogares con personas desplazadas a partir
de 1985. Según condición de pobreza e indigencia
(por ingresos monetarios), líneas de pobreza e indigencia
Otras pérdidas materiales se refieren a los bienes muebles y animales (76% de los grupos familiares)
y del trabajo (82,7% de los grupos
familiares).
Una pérdida que afecta profundamente a la población desplazada es
el de los años de educación. Mientras que los colombianos en promedio cursan 7,4 años de escuela,
la población desplazada apenas
alcanza los 4 años, es decir que la
formación del capital humano, en
sus niveles básicos se ha visto gravemente afectada por cuenta del
conflicto armado. Se trata de una
tragedia si se tiene en cuenta que,
se necesitaron cerca de 30 años
para alcanzar los niveles promedio
de Colombia.
La situación anterior, ha traído
como consecuencia el aumento en
los niveles de pobreza entre la población desplazada, ya sea medida
por sólo pobreza o por indigencia.
Según las estadísticas del DANE la
pobreza monetaria en 2013 afectó
al 30.6% del total de hogares del
país y al 42.8% de las familias en el
sector rural, mientras que según la
I-ENV_CGR-2013, con el mismo parámetro de medición, la población
en desplazamiento llegó al 80%.
Para el DANE, la pobreza monetaria
extrema afectó al 9.1% de las familias a nivel nacional y al 19.1% de las
familias en el sector rural, mientras
que la I-ENV_CGR-2013 encontró
que la población desplazada tiene
En efecto, la reducción de la pobreza en Colombia durante la última década
se dio en un contexto de crecimiento económico fruto de una bonanza en
los precios de las materias primas y de unas condiciones excepcionales en
términos de financiamiento externo que, según algunos economistas, llegó
a su fin15. Esto es particularmente grave pues unas condiciones macroeconómicas más difíciles en el futuro implicarán para las víctimas menores
posibilidades de bienestar social.
Gestión del gobierno
Una forma de ver la gestión del gobierno en lo que va corrido de vigencia
de la ley de víctimas, es conocer el estado de avance de los indicadores de
goce efectivo de derechos (IGED), los cuales se presentan de manera resumida en la tabla 1. En total fueron calculados 152 indicadores para 26 derechos fundamentales clasificados en 16 temáticas, para población inscrita
en el RUV, la no inscrita en el RUV y el total de la población en situación de
desplazamiento.
14 Al respecto ver el boletín del 21 de marzo de 2014 del DANE sobre pobreza monetaria y multidimensional 2013.
15 Al respecto ver: Ocampo, José Antonio (2009). Impactos de la crisis financiera mundial sobre América
latina. Revista de la CEPAL. Número 112.
ECONOMÍA COLOMBIANA 63
ANÁLISIS
Cuadro 3
Indicadores de Goce Efectivo de Derechos de las Víctimas (IGED) vs. los IGED de la población
colombiana según el DANE
Definición
I
II
CGR
DANE
Valores
Valores
IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria Inmediata
34,6
80,8
IGED complementario. Subsistencia Mínima – AHI - Alimentación
62,7
75,8
IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Alojamiento
40,7
57,6
IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Kit de habitabilidad
46,8
78,1
IGED complementario. Subsistencia mínima – AHI – Atención en salud
44,4
83,7
49,9
43,4
73,2
66,3
Ayuda humanitaria inmediata
Ayuda humanitaria de emergencia
IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria de Emergencia
II
Ayuda humanitaria de transición
IGED Subsistencia Mínima – Ayuda Humanitaria de transición
III
Seguridad Alimentaria
IGED Seguridad Alimentaria
IV
53,7
Inseguridad alimentaria leve
18,7
Inseguridad alimentaria moderada
12,2
Inseguridad alimentaria severa
60,5
Salud
IGED Salud
86,7
IGED Salud - Afiliación
93,9
IGED Salud - Atención
91,2
IGED complementario Salud - Afiliación Régimen Contributivo Especial
12,5
14,1
IGED complementario Salud - Afiliación Régimen Subsidiado
81,2
78,8
IGED Salud - Vacunación
81,0
58,1
IGED complementario Salud - Vacunación - Pentavalente
85,1
52,1
IGED complementario Salud - Vacunación - Tripleviral
84,4
52,1
Una dosis de vacuna SRP
V
95,9
Educación
IGED - Educación - Cobertura educación básica
86,6
87,8
Niños que no asisten a alguno de los niveles de educación (?)
90,0
Niños de 5 a 17 años que se matricularon
97,1
IGED - Educación - Cobertura en educación superior
VI
93,2
9,0
Indemnización administrativa
IGED - Indemnización administrativa
14,8
IGED complementario. Indemnización administrativa – vía administrativa
19,6
IGED complementario. Indemnización administrativa – vía judicial
10,5
19,6
IGED complementario. Indemnización administrativa –
Otros hechos -vía administrativa
50,5
28,0
IGED complementario. Indemnización administrativa – Otros hechos -vía judicial
55,1
19,9
64 ECONOMÍA COLOMBIANA
ANÁLISIS
...continuación cuadro 3
VII
VIII
IX
Generación de ingresos
IGED – Generación de ingresos – Dependencia económica
53,1
IGED – Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de indigencia
63,6
63,8
IGED – Generación de ingresos – Ingresos superiores a la línea de pobreza
18,9
33,0
IGED complementario. Generación de ingresos – ingresos personas de 60 y más
67,9
IGED complementario. Generación de ingresos – Asalariados
55,7
IGED complementario. Generación de ingresos – Independientes
55,3
Vivienda
IGED Vivienda Total
10,8
19,5
IGED complementario. Vivienda - Seguridad jurídica de la vivienda
22,2
38,7
IGED complementario. Vivienda - Sin hacinamiento
71,3
85,3
IGED complementario. Vivienda - Materiales apropiados
65,1
90,2
IGED complementario. Vivienda - Ubicación
77,0
72,0
IGED complementario. Vivienda - Servicios públicos domiciliarios
55,5
72,6
IGED sectorial. Vivienda - Subsidios de vivienda
30,8
Restitución de tierras
IGED Restitución de Tierras
X
3,4
Retornos y reubicaciones
IGED Retornos y reubicaciones
6,6
IGED Retornos y reubicaciones con seguridad, voluntariedad y dignidad
XI
52,1
97,8
Menores de 6 años con NUIP
96,5
Protección
12,8
8,2
Victima de un nuevo hecho distinto de desplazamiento
20,0
Cualquera de los dos anteriores
24,0
Rehabilitación
0,7
Recibido rehabilitación mental
42,8
Satisfacción
IGED Satisfacción
XV
76,0
Victima de un nuevo desplazamiento
IGED rehabilitación
XIV
64,7
Mayores de 18 años con cédula
IGED Protección y garantía de no repetición
XIII
22,8
Identificación
IGED Identificación
XII
8,9
1,5
5,3
Han participado en las medidas de satisfacción
0,8
Han recibido medidas de satisfacción concertadas
0,4
Seguridad
IGED Seguridad
1,4
68,0
Total indicadores calculados
44
73
Fuente: Encuesta Nacional de Víctimas, CGR-2013.
ECONOMÍA COLOMBIANA 65
66 ECONOMÍA COLOMBIANA
Tomado de la exposición Sudarios, inspirada en las víctimas de la violencia en Colombia, de la artista Erika Diettes.
ANÁLISIS
Como puede apreciarse en el cuadro, las ayudas, humanitaria de
emergencia y de transición, presentan resultados que están lejos de
generar una atención a toda la población desplazada que la necesite.
La atención inmediata ha cubierto
las problemáticas de la alimentación por encima del 60%, el resto
de aspectos como el alojamiento,
el kit de habitabilidad, la atención
en salud inmediata no alcanzan el
44%. Ya en la etapa de transición
el indicador aumenta al 73%, pero
aun así, la seguridad alimentaria se
mantiene en un modesto 54,1%. En
este último caso, a las personas se
les preguntó si la semana anterior
Cuadro 4
a la encuesta había comido menos
de lo que deseaba por falta de dinero o alimentos, si se había quejado
de hambre, cuántos desayunos, almuerzos o comidas había dejado de
consumir y si había recibido alimentos de algún programa del gobierno.
Lo anterior, concuerda con la baja
capacidad que tiene la población en
situación de desplazamiento para
generar ingresos, como lo evidencia el hecho de que el 35,5 % se encuentra en condición de indigencia
y el 20% en situación de pobreza,
también el hecho de que hay alta
dependencia económica (54%) en
las familias, es decir, que más de
tres personas dependen de una sola
para su subsistencia.
En materia de salud y educación, se
observan los mismos niveles de afiliación de la población colombiana del
93,5% en el primer caso y una cobertura de educación básica del 86,5%.
La indemnización administrativa
que es una medida de reparación
que puede ser ejecutada con más
rapidez y facilidad por la administración, presenta un estado de avance
muy bajo (con un IGED de 14%), del
mismo modo el indicador de restitución de tierras apenas revela un
avance el 3,2%.
Metas de la ley 1448 según documentos Conpes, I-ENV CGR-2013 (Encuesta Nacional de
Víctimas) y RUV (Registro Único de Víctimas)
Temas
CONPES 3712
/11 y 3726/12
I-ENV CGR-2013
696.000
1.388.591
1.515.115
-692.591
819.115
3.875.987
5.611.984
6.211.973
1.735.997
2.335.986
RUV
Diferencias Diferencias
con ENV-CGR
con RUV
1. Universo de las víctimas desplazadas
Grupos Familiares
Personas
2. Personas y grupos familiares desplazados
con otros hechos victimizantes
Grupos Familiares
Personas
106.944
78.000
438.472
-360.472
3. Universo de víctimas con otros hechos
victimizantes distintos al desplazamiento
Personas
Grupos Familiares
134.000
1.598.845
1.464.845
32.683
389.962
357.279
4. Registro
Total
3.875.987
5.611.984
1.735.997
RUV
3.875.987
4.806.334
930.347
805.650
805.650
72.384
93.471
-21.087
10,4%
6,8%
3,6%
319.000
537.502
-218.502
4.352.395
7.073.897
-2.721.502
696.000
1.388.591
No RUV
5. Retorno
Grupos Familiares
%
6. Despojo en tierras
Grupos Familiares
Hectáreas (UGRTD)
7. Indemnización administrativa
Grupos Familiares
1.905.078
-692.591
-1.209.078
Fuente: DNP,Documentos Conpes 3712 y 3726 y CGR; Primera Encuesta Nacional de Víctimas CGR 2013; Registro Único de Víctimas a
18 de mayo de 2015.
ECONOMÍA COLOMBIANA 67
ANÁLISIS
Luego hay otros indicadores como identificación, en que
la principal falencia está en la gestión de la libreta militar (30,2%); la protección y garantía de no repetición
(12,8%) y las víctimas con un nuevo desplazamiento
(6,8%).
En materia de rehabilitación (atención física y psicológica) la situación es altamente crítica, porque los niveles
de atención no superan el 1%, teniendo en cuenta además que el 35,4% de la población desplazada (491.561
grupos familiares) declara que ha sufrido afectación en
su salud mental.
Financiamiento de la Ley 1448 de 2011
Una de las consecuencias más determinantes del diagnóstico que arroja la CGR es el referido a la necesidad
de redefinición de las metas establecidas en el Conpes
3712 de 2011, las cuales, al día de hoy muestran que
el número de víctimas registradas (desplazadas y no
desplazadas) casi se duplicó: aumentó en 1,7 millones
según la I-ENV_CGR-2013 y en 2,3 millones según el
RUV, por lo tanto, la indemnización administrativa deberá ser mayor; las tierras a restituir son mayores en
2,7 millones de hectáreas, entre otros; esa redefinición
de los principales universos que componen la población
víctima, exigirá una discusión mayor sobre el alcance
que tiene la Ley de víctimas con el límite impuesto para
la reparación hasta 2021 (Cuadro 4).
Tomado de la exposición Sudarios, inspirada en las víctimas de la violencia en Colombia, de la artista Erika Diettes.
Con los nuevos universos que han sido redefinidos no
sólo por la Encuesta sino por el RUV en el caso de la po-
blación desplazada y por la Encuesta
para el caso de las hectáreas perdidas
(218.502 grupos familiares más que
los programados en 2011) es preciso considerar el replanteamiento de
los costos que inicialmente habían
sido estimados en el Conpes 3712
de 2011. Así, de modo preliminar se
deberá considerar los siguientes aspectos para el nuevo cálculo: el universo de las victimas desplazadas, el
universo de las víctimas de otros hechos victimizantes, el universo de los
grupos familiares despojados de tierras y por lo tanto, de las hectáreas
perdidas, el universo de la población
desplazada que al mismo tiempo
padeció otros hechos victimizantes,
que la I-ENV_CGR-2013 calculó en
7,4% del total de desplazados, los
grupos familiares desplazados que
serán indemnizados con 17 o 27
salarios mínimos legales vigentes.
Todo lo anterior, confirma lo dicho
en el inicio de este artículo, que no
puede levantarse el Estado de Cosas
Inconstitucional para una población
en condiciones extremas de pobreza
y para la cual, la reparación apenas
está iniciando, dada la magnitud de
lo que ha sido la victimización.
El universo de las víctimas en Colombia, que la artista Erika Diettes ha representado en su obra Sudarios, fue objeto de la Primer Encuesta de Víctimas
de la Contraloría General.
68 ECONOMÍA COLOMBIANA
ANÁLISIS
Radiografía del desarme,
la desmovilización y la reintegración
en Colombia 2006-2014
Este exhaustivo análisis sobre los procesos adelantados con
paramilitares y guerrilleros en los últimos ocho años y medio
en Colombia no solo revela sorprendentes datos sino que permite
concluir que desmovilizar y reintegrar a la sociedad a los guerrilleros
de las Farc puede costar mínimo entre 1,8 y 2,7 billones de pesos.
Colombia ha afrontado conflictos armados durante la
mayor parte de su historia. Ello ha traído no solo pérdida de vidas humanas, sino también destrucción del
capital productivo, mayores niveles de conflictividad en
la sociedad y débil funcionamiento de las instituciones.
En las últimas tres décadas se han realizado diversos
procesos de desarme, desmovilización y reintegración
(DDR) de personas pertenecientes a grupos armados al
margen de la Ley (GAML).
La Contraloría General de la República (CGR) adelantó
este estudio* con el objetivo de evaluar la gestión y resultados de la política pública en materia de DDR, durante el periodo 2006 - Junio de 2014.
De acuerdo con las experiencias internacionales no
existen casos modelo o fórmulas únicas para lograr una
implementación exitosa. En el mundo hay al menos 70
conflictos armados vigentes1. Una de las más importantes lecciones de los casos exitosos de procesos de DDR
es su enorme complejidad y la necesaria interrelación
de todas las etapas que lo componen.
* Extracto de un estudio elaborado por la Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad (Olga Reyes Jiménez, Doris Parra Salas, Katerine Mena Asprilla, Óscar Eduardo Revelo Cadena, Ludy Jeannette Bacca
Caicedo. Mapas: Pablo Antonio Pérez Atara).
1 De 70 conflictos mencionados, 23 se encontraban en proceso de paz
(como el caso de Colombia), 11 han tenido interrupciones (Afganistán e
Israel y Palestina, por ejemplo) y 36 no han tenido negociaciones en los últimos tiempos (Etiopía, Siria, Yemen, India y Somalia, entre otros). Cfr. FISAS,
Vicenç. Anuario de Procesos de Paz. Escuela de Cultura de Paz de la Universidad Autónoma de Barcelona. 2014. Pág. 22.
ECONOMÍA COLOMBIANA 69
ANÁLISIS
Cuadro 1
Conflictos armados finalizados durante el periodo 2006-2013
País
Año
Sudán, Nepal, Israel-Líbano.
2006
Costa de Marfil
2007
Mali, Benin-Burkina Fasso, Burundi, República Centroafricana, Kenia, Sri Lanka, Georgia- Rusia, Líbano.
En Colombia, se desmovilizó el ERG2.
2008
Mali, Niger, Chad, República Centro Africana, República Democrática del Congo, Somalia, India, Birmania3,
Tailandia-Camboya.
2009
Nigeria, Niger, Chad, Etiopia, Eritrea-Yibuti, Somalia, Sudán, India, Birmania
2010
Sudán, Chad, República Centroafricana, República Democrática del Congo, India, Birmania, España.
2011
República Centroafricana, India, Nepal, Birmania.
2012
Sudán, India.
2013
Fuente: FISAS, Vicenç. Anuario de Procesos de Paz. Escuela de Cultura de Paz de Barcelona. 2014. Pág. 17.
En Colombia, los primeros procesos de DDR se dieron
en los años ochenta y se materializaron en la década
siguiente, luego de las negociaciones y acuerdos de
paz entre el Gobierno Nacional y los grupos guerrilleros M-19, Quintín Lame, Ejército Popular de Liberación
(EPL), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (todos ellos pertenecientes a la Coordinadora Guerrillera
Simón Bolívar), la Corriente de Renovación Socialista
(fracción disidente del Ejército de Liberación Nacional
- ELN) y las milicias urbanas.
Luego, entre 2003 y 2008, el país vivió otro proceso de
paz, esta vez con las Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC), los grupos llamados paramilitares, conformados
para contrarrestar las acciones guerrilleras. Y más recientemente, a partir de 2011, el país se ha centrado en
el proceso de negociación con los grupos subversivos
más antiguos del país: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación
Nacional (ELN), conformados ambos en 1964, y que en
la actualidad cuentan con 10.000 y 3.000 miembros,
aproximadamente4.
2 El Ejército Revolucionario Guevarista (ERG),
fue fundado el 18 de octubre de 1993 en la región del Atrato colombiano, como una facción
disidente del Ejército de Liberación Nacional.
En el marco del Programa de Justicia y Paz, en
Agosto de 2008, se desmovilizaron un total de
45 guerrilleros de este grupo insurgente. Cfr.
Universidad Nacional de Colombia. Observatorio de Procesos de Desarme, Desmovilización y
Reintegración (ODDR). Salidas de integrantes
de organizaciones guerrilleras 2002 - 2011.
Bogotá, abril de 2012. Pág. 38-39.
3 Conocida oficialmente como Myanmar a partir de 2011.
4 Cfr. FISAS, Vicenç. Anuario de Procesos de
Paz. Escuela de Cultura de Paz de la Universidad
Autónoma de Barcelona. 2014. Pág.59.
70 ECONOMÍA COLOMBIANA
Cuadro 2
¿Cuántos se han desmovilizado?
Se han dado desmovilizaciones colectivas producto de
la negociación con los grupos de autodefensa (AUC) y
desmovilizaciones individuales, que corresponden en
su mayoría a miembros de la subversión (FARC y ELN)
que desertaron.
El número de desmovilizados de los dos tipos es similar.
Sin embargo, las desmovilizaciones individuales han ido
disminuyendo continuamente desde el 2008, lo cual
puede obedecer al menor tamaño en las estructuras de
estos grupos armados y/o a menores niveles de deserción al interior de los mismos.
Desmovilizaciones colectivas
Durante el período 2003-2007, se desmovilizaron
32.210 personas pertenecientes a los diferentes bloques de las AUC, especialmente, en 2005 (el 32%) y
2006 (el 56%). Estos grupos entregaron al momento de
su desmovilización 17.563 armas, es decir, un arma por
cada dos desmovilizados.
Número de desmovilizados colectivos AUC 2003-2007
AÑO
No. Desmovilizados
%
2003
1.035
3,2%
2004
2.645
8,2%
2005
10.417
32,3%
2006
17.959
55,8%
2007
154
0,5%
TOTAL
32.210
100%
Fuente: Oficina Alto comisionado para la Paz. Cálculos CGR/ Delegada justicia y seguridad.
ANÁLISIS
Desmovilizaciones individuales
De acuerdo con cifras del Ministerio de Defensa Nacional, durante el período
2006 - Junio de 2014 se desmovilizaron individualmente 18.878 personas.
Cuadro 3
Número de desmovilizados individuales
(Por autoridad ante la cual se presentaron)Enero de 2006 - Junio de 2014
AUTORIDAD
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Junio 2014
TOTAL
Part. %
FF. MM.
2.008
2.817
3.115
2.343
2.206
1.394
1.063
1.262
623
16.831
89,2%
DAS
101
153
236
205
156
44
0
1
0
896
4,7%
ICBF
199
108
67
82
75
82
74
69
40
796
4,2%
DEFENSORÍA
74
41
20
3
6
6
2
12
0
164
0,9%
FISCALÍA
44
49
7
2
0
2
0
2
0
106
0,6%
PERSONERÍAS
30
17
16
3
3
0
0
4
0
73
0,4%
IGLESIA
4
7
0
0
0
0
0
0
0
11
0,1%
MIN-INTERIOR
0
0
0
0
0
0
1
0
0
1
0,0%
TOTAL
2.460
3.192
3.461
2.638
2.446
1.528
1.140
1.350
663
18.878
100%
Part. %
13,0%
16,9%
18,3%
14,0%
13,0%
8,1%
6,0%
7,2%
3,5%
100%
Fuente: Min. Defensa - GAHD. Cálculos CGR/ DES-DJS.
En este caso, se entregó un arma por cada tres desmovilizados y si se tiene
en cuenta a los menores de edad, el indicador sería de un arma por cada
cuatro desmovilizados. El pago de bonificaciones por la entrega de este material de guerra alcanzó $12.616 millones (a precios constantes de 2013).
Se observa que en los procesos colectivos se ha entregado a las autoridades una mayor cantidad de armas, municiones, material de intendencia y
equipos de comunicaciones, mientras que en los individuales ha sido superior la entrega de explosivos y narcóticos.
Lo que se ha invertido
Se calcula que durante el periodo 2006 - Junio de 2014, el Gobierno Nacional ejecutó presupuesto por valor de $2,29 billones (a precios constantes
de 2013), para llevar a cabo los procesos de Desarme, Desmovilización y
Reintegración en Colombia, Gráfica 1.
El 61,7% de los recursos ($1,41 billones) se destinaron para la reintegración de desmovilizados efectuada por la Agencia Colombiana para la Reintegración – ACR; el 13,4% ($305.976 millones) para las desmovilizaciones
colectivas y procesos de negociación con grupos armados realizados por la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz, y el 10,1% ($230.151 millones)
para las desmovilizaciones individuales a cargo del Ministerio de Defensa.
Si se tiene en cuenta que durante el período de estudio se desmovilizaron
e ingresaron a la Ruta de Reintegración 34.281 personas y suponiendo que
se beneficiaron de todos los programas de atención, podría estimarse que
la inversión promedio realizada por el Estado para efectuar el proceso DDR,
sería de $66,7 millones por persona, a precios constantes de 2013.
ECONOMÍA COLOMBIANA 71
ANÁLISIS
Presupuesto ejecutado procesos de desarme,
desmovilización y reintegración.2006 - Junio de 2014
(Millones de $ de 2013)
Gráfico 1
350.000
300.000
Millones de pesos
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
2006
ACR
OACP
2007
2008
MINDEFENSA
2009
MINEDUCACI[ON
2010
FISCALÍA
2011
2012
ICBF
2013
CSJ
2014*
SENA
UNP
Fuente: Agencia Colombiana para la Reintegración, Oficina Alto Comisionado para la Paz,
Min. Defensa, Min. Educación, Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la Judicatura, ICBF, SENA y Unidad Nacional de Protección. Cálculos CGR DES-DJS.
* Información con corte a 30 de Junio de 2014
Niñas y niños
Entre 2006 y Junio de 2014 ingresaron al Programa de Atención Especializada a Niños, Niñas y Adolescentes (NNA) Desvinculados de Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley, 2.869 menores de edad. En 2.537
casos fue por entrega voluntaria (88,4%) y en 332 por captura por parte
de la Fuerza Pública (11,6%).
Cuadro 4
Menores de edad desvinculados de Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley que
ingresan al programa de atención del ICBF – por grupo armado. 2006 - Junio de 2014
Grupo Armado
FARC
ELN
AUC Y BACRIM
OTROS GRUPOS
TOTAL
Tipo de Desvinculación
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 Jun
TOTAL
Part. %
Voluntaria
188
263
294
205
222
176
163
223
87
1.821
63,5%
Captura
37
12
18
13
24
28
25
36
18
211
7,4%
Subtotal
225
275
312
218
246
204
188
259
105
2.032
70,8%
Voluntaria
48
60
56
71
57
39
28
45
13
417
14,5%
Captura
21
5
10
3
4
5
9
20
11
88
3,1%
Subtotal
69
65
66
74
61
44
37
65
24
505
17,6%
Voluntaria
91
27
17
18
22
26
30
15
5
251
8,7%
Captura
4
6
6
4
2
1
4
0
1
28
1,0%
Subtotal
95
33
23
22
24
27
34
15
6
279
9,7%
Voluntaria
6
7
13
1
7
7
2
3
2
48
1,7%
Captura
1
0
1
0
0
0
3
0
0
5
0,2%
Subtotal
7
7
14
1
7
7
5
3
2
53
1,8%
380
415
315
338
282
264
342
137
2.869
100%
396
Fuente: ICBF. Cálculos CGR DES-DJS.
72 ECONOMÍA COLOMBIANA
ANÁLISIS
La mayoría de los menores de edad han culminado su participación en el
programa, para luego realizar la transición a una vida familiar o a los programas de reintegración para adultos. Sin embargo, vale resaltar que existe
una alta tasa de deserción (31,4%), que equivale a 990 menores, lo cual es
preocupante porque afecta el cumplimiento de los objetivos del programa
y puede dificultar la adaptación de estos niños y jóvenes a la sociedad,
Cuadro 5.
Durante el período analizado, salieron del Programa 3.150 menores. Sin
embargo, es importante señalar que las cifras de ingreso y egreso, no concuerdan, ya que una proporción de los menores que concluyeron su participación, se vincularon antes de 20065.
Cuadro 5
Menores de edad desvinculados de Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley que
salen del programa de atención del ICBF – 2006 - Junio de 2014
Tipo de Salida
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 Jun
TOTAL
Part. %
159
135
109
84
124
104
102
122
51
990
31,4%
Búsqueda Activa
97
81
68
54
68
52
44
46
9
519
16,5%
Sin Información
62
54
41
30
56
52
58
76
42
471
15,0%
Finalizaron Programa
329
280
274
241
244
222
217
221
132
2.160
68,6%
0
0
0
0
0
29
142
129
71
371
11,8%
PRVC
140
0
0
0
0
0
0
0
0
140
4,4%
Alta Consejería Reinteg.
33
185
201
176
166
118
0
0
0
879
27,9%
Reintegro Familiar
109
59
44
47
43
48
38
76
26
490
15,6%
Vida Independiente
47
36
29
16
23
24
29
14
35
253
8,0%
Cambio a SRPA
0
0
0
0
4
0
3
2
0
9
0,3%
Cambio a PARD
0
0
0
0
5
2
4
0
0
11
0,3%
Fallecimiento
0
0
0
2
3
1
1
0
0
7
0,2%
488
415
383
325
368
326
319
343
183
3.150
100%
Abandonaron Programa
Ruta ACR
TOTAL
Fuente: ICBF. Cálculos CGR/DES-DJS.
Nota: PRVC Programa para la Reincorporación a la Vida Civil, SRPA Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes y PARD Proceso
Administrativo de Restablecimiento de Derechos.
Resulta fundamental la atención integral por parte del Estado a los niños,
niñas y adolescentes desvinculados del conflicto armado, por ser una población con mayor grado de vulnerabilidad que requiere el restablecimiento
de sus derechos, su inserción familiar y social, así como su ingreso y permanencia en el sistema educativo, acceso a servicios de salud y formación
para el trabajo.
Proceso de reintegración
Respecto del proceso de reintegración, se observa que la gran mayoría de
quienes ingresaron (47.412), aún se encuentran en el proceso 85%. Se
destaca que 12% culminaron efectivamente las actividades programadas
5 El Programa comenzó a implementarse en 1999, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 418 de
1998 y sus modificaciones y en concordancia con el Código de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 de
2006). Igualmente, se origina como parte de los compromisos internacionales adquiridos por el país,
tendientes a erradicar la violencia contra los niños, así como su reclutamiento y utilización por parte de
grupos armados.
ECONOMÍA COLOMBIANA 73
ANÁLISIS
en la Ruta de Reintegración. De lo anterior se colige que existe una alta
permanencia en el proceso y que se requiere un período prolongado de
intervención (inclusive superior a 8,5 años, correspondiente al período de
análisis).
Vale resaltar que los beneficiarios de este proceso, se encuentran ubicados
especialmente en Antioquia (22%), Bogotá (11%), Meta (6,5%), Valle del
Cauca (6%), Córdoba (5,9%), Cesar (5,5%), Santander (4,5%), Magdalena
(3,6%) y Cundinamarca (3,2%), (Mapa 1).
Mapa 1
Número de personas que han ingresado al proceso de
reintegración (por departamento) 2006 –Junio de 2014
En relación con el estado de la Unidad de Negocio, se observa que a
Junio de 2014, 32% se encuentra
cerrada, 22% en operación y 3,6%
en situación de riesgo. Sin embargo,
es importante señalar que en 42,4%
(4.108) de las Unidades, no se conoce su estado, situación preocupante, ya que refleja debilidades en
la labor de seguimiento y no permite medir el impacto en la implementación de estos proyectos.
Adicionalmente, si se tiene en cuenta que los recursos destinados para
este propósito correspondieron solamente a 3,1% del presupuesto total ejecutado por la Agencia Colombiana para la reintegración - ACR,
podría inferirse que este importante
tema no ha sido considerado como
prioritario en el desarrollo de la Ruta
de Reintegración.
Educación y Formación para el Trabajo
En relación con el nivel de escolaridad, se estableció que 21% de
los beneficiarios de la Ruta de Reintegración, reportaron no tener
estudios (9.790) y 4% se encontraban en proceso de alfabetización
(1.842). De igual manera, 10% han
cursado hasta tercer grado de básica primaria (4.836), 19% hasta grado quinto (8.900), 13% hasta séptimo grado (6.240), 9% hasta noveno
grado (4.408), 5% hasta décimo
grado de educación media (2.178)
y 20% se han graduado como bachilleres (9.218).
Fuente: ACR. Cálculos CGR DES-DJS.
Planes de Negocio
Un aspecto fundamental en la Ruta de Reintegración es el relacionado con
la formulación e implementación de proyectos productivos, cuyo propósito
es contribuir a la sostenibilidad económica del núcleo familiar de las personas en proceso de reintegración. Durante el período de análisis, se beneficiaron 9.691 personas, con una inversión de $57.418 millones (a precios de
2013), es decir, un costo promedio de $5,92 millones por persona.
74 ECONOMÍA COLOMBIANA
En concordancia con lo anterior, el
Ministerio de Educación Nacional
(MEN) se ha encargado de organizar la oferta educativa destinada a
dicha población y sus núcleos familiares, en el componente de educación básica y media, encontrándose
que la cantidad de cupos anuales
otorgados a las personas desmovilizadas ha disminuido, debido al menor número de participantes en el
proceso, en cambio, los cupos concedidos a sus hijos han aumentado,
ANÁLISIS
constituyéndose actualmente en los principales beneficiarios de este programa. Los cupos escolares se distribuyeron de la siguiente forma: 62.290
(55,5%) para los adultos desmovilizados o en proceso de reintegración y
50.441 (45,5%) para sus hijos.
Cuadro 6
Número de cupos educativos asignados a personas desmovilizadas y sus hijos - 2007 –
Junio de 2014
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Junio 2014
TOTAL
Adultos Desmovilizados
6.092
8.523
11.422
11.386
9.776
6.705
5.261
3.795
62.960
Hijos de Desmovilizados
4.315
5.757
6.639
7.015
6.863
6.598
6.816
6.438
50.441
10.407
14.280
18.061
18.401
16.639
13.303
12.077
10.233
113.401
0,7
0,7
0,6
0,6
0,7
1,0
1,3
1,7
0,8
Población Total
Relación Hijo/ Adulto
Fuente: Ministerio de Educación Nacional. Cálculos CGR/DES-DJS.
Ahora bien, en relación con el tema de formación para el trabajo a cargo
del SENA, se observa con inquietud que la gran mayoría de los cursos impartidos son de baja intensidad horaria y corresponden a actualizaciones
en temas particulares (86%, de los 179.885 cupos que se concedieron),
en lugar de cursos completos de nivel técnico o tecnológico, por lo cual,
no se garantiza una efectiva formación de capacidades laborales y de emprendimiento que permitan a las personas desmovilizadas una adecuada
inserción en las actividades económicas.
Justicia y paz
Con relación a la implementación de la Ley de Justicia y Paz, se observa
que una alta proporción de los desmovilizados postulados a recibir beneficios, han sido excluidos de estos procesos judiciales, debido a que han renunciado o incumplido con los requisitos exigidos, luego de la verificación
realizada.
Entre 2006 y Junio de 2014, se incluyeron 5.015 personas en la lista de postulados a la Ley de Justicia y Paz. Por parte de la Fiscalía, fueron excluidas
2.069 personas, es decir, 41% de los postulados ha salido del ámbito de la
justicia transicional.
Cuadro 7
Personas excluidas de lista de postulados a ley de justicia y paz 2006 - Junio de 2014
MOTIVO
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
No ratificados en el proceso
312
943
194
54
117
109
62
Fallecimiento
149
3
2
3
1
0
En consolidación
Renuencia
12
0
3
2
16
2
Reincidencia
2
0
0
1
0
Otros motivos
2
0
0
1
477
946
199
61
TOTAL
2013
Junio 2014
TOTAL
Part. %
66
11
1.868
90,3%
158
7,6%
En consolidación
35
1,7%
0
En consolidación
3
0,1%
2
0
En consolidación
5
0,2%
136
111
2.069
100%
62
66
11
Fuente: Dirección Nacional de Justicia Transicional - FGN. Cálculos CGR DES-DJS.
ECONOMÍA COLOMBIANA 75
ANÁLISIS
En cuanto a la labor adelantada por la Fiscalía General de la Nación, se ha
llevado a cabo un gran número de diligencias de versión libre (14.404), en
donde las confesiones de los desmovilizados han permitido conocer más a
fondo episodios del conflicto armado. De allí han salido 2.222 solicitudes
de audiencias de imputación, 376 solicitudes de audiencias de formulación de cargos y 123 audiencias de legalización de cargos.
Se encuentran menores resultados en materia de sentencias condenatorias (16 de primera instancia y 11 de segunda instancia) e incidentes de
reparación integral (19), en comparación con el número de postulados y
de hechos delictivos confesados (49.036), lo anterior puede responder al
volumen de procesos y la complejidad de los mismos.
Cuadro 8
Indemnizaciones judiciales en sentencias de justicia y paz. Junio de 2014 (En Millones de $)
Nombre de la Sentencia, Valor y Víctimas
Bloque Vencedores de Arauca
Jorge Laverde Zapata
Alias El Iguano
Mampuján - Las Brisas
Total
Part. %
Valor (Entregado por Postulados)
3.601
6,6%
Valor (Presupuesto General de la Nación)
2.522
4,6%
Valor Total
6.124
11,3%
Víctimas
215
8,5%
Valor Promedio por Víctima
28,5
Valor Total
4.409
8,1%
Víctimas
206
8,2%
Valor Promedio por Víctima
21,4
Valor Total
30.664
56,4%
Víctimas
1.384
54,8%
Valor Promedio por Víctima
22,2
Valor Total
Edgar Fierro Flórez
Alias Don Antonio
Freddy Rendón Herrera
Alias El Alemán
Gian Carlo Gutiérrez
Alias El Tuerto
TOTAL
10.655
19,6%
Víctimas
520
20,6%
Valor Promedio por Víctima
20,5
Valor Total
2.090
3,8%
Víctimas
181
7,2%
Valor Promedio por Víctima
11,5
Valor Total
437
0,8%
Víctimas
18
0,7%
Valor Promedio por Víctima
24,3
Valor (Entregado por Postulados)
3.601
6,6%
Valor (Presupuesto General de la Nación)
50.778
93,4%
Valor Total
54.380
100,0%
Víctimas
2.524
100,0%
Valor Promedio por Víctima
21,5
Fuente: UARIV. Cálculos CGR DES-DJS
Nota: Los valores corresponden a los giros efectuados por la UARIV a las entidades bancarias, dicho monto es inferior al establecido en
las sentencias de segunda instancia de Justicia y Paz, debido a que el Decreto 4800 de 2011 establece un monto máximo por víctima
de 40 SMLV que pueden pagarse con recursos del Presupuesto General de la Nación, mientras que el valor restante debe cubrirse con
recursos entregados por los postulados.
76 ECONOMÍA COLOMBIANA
ANÁLISIS
Otro aspecto importante de análisis es el de la reincidencia probada, asumida como la comisión de nuevos hechos delictivos, posteriores a la fecha
de la desmovilización. Al respecto, se reporta que 5.542 personas han reincidido en este tipo de conductas. Esta cifra equivale a 11,7% del total de
personas ingresadas a la Ruta de Integración, durante el mismo período.
Se estableció que un bajo porcentaje de las víctimas registradas ante la
Fiscalía han sido reconocidas en los hechos delictivos confesados en los
procesos de Justicia y Paz (14.3%), lo anterior debido a su baja participación en las diligencias de versión libre y a la renuencia de algunos desmovilizados a dar a conocer estas acciones.
Respecto a la reparación económica efectuada a las víctimas, se determinó que los desmovilizados han entregado bienes a la Fiscalía y esta a su
vez al Fondo de Reparación para las Víctimas, sin embargo, su valor resulta
menor en comparación al monto de las indemnizaciones giradas. Sobre
este punto, es importante señalar que una alta proporción del valor de las
sentencias de Justicia y Paz, se ha financiado con recursos del presupuesto
nacional y no con los bienes entregados por los desmovilizados condenados en dichas sentencias.
Estimación Costos del Proceso con las FARC
A partir del estudio se estimó el costo promedio de atención por cada desmovilizado en cada uno de los programas, a precios constantes de 2013,
así: uno colectivo alcanzó $69,3 millones, el de tipo individual $72 millones
y la desvinculación de un menor del conflicto armado $59,8 millones.
Cuadro 9
Entidad
Estimación costos promedio programas de atención del proceso desarme, desmovilización y
reintegración en Colombia. 2006 - Junio de 2014 (Millones de $ de 2013)
Programa
Periodo Revisado
Presupuesto Total
(Millones de $ 2013)
Número de Desmovilizados
Beneficiarios
Costo Promedio
(Millones de $ 2013)
OACP
Desarme y Desmovilización
Colectiva
2006-2007
203.077
18.113
11,21
Min. Defensa
Desarme y Desmovilización
Individual
2006 - Junio 2014
230.151
16.456
13,99
ICBF
Atención Integral Menores
Desvinculados
2006 - Junio 2014
58.301
2.869
20,32
ACR
Ruta de la Reintegración
2005 - Junio 2014
1.511.766
44.743*
33,79
UNP
Estudios de Riesgo
Desmovilizados
2012 - Junio 2014
1.760
1.146
1,54
SENA
Formación para el Trabajo
2006 - Junio 2014
34.125
179.885**
0,19
Min. Educación
Educación Primaria,
Secundaria y Media
2007 - Junio 2014
108.796
113.401***
0,96
FGN
Investigación Justicia y Paz
2006 - 2013
93.181
5.015****
18,58
Fuente: ACR, OACP, Min. Defensa, Min. Educación, FGN, CSJ, ICBF, SENA y UNP. Cálculos CGR/DES-DJS
* Para dar mayor precisión a la estimación del costo promedio de la Ruta de Reintegración se incluyó tanto el presupuesto destinado
($100.159 millones a precios de 2013)6 como el número de personas que ingresaron al Programa en 2005 (10.462), ya que el mismo
dura en promedio siete años, y por consiguiente estas cifras impactan el periodo analizado.
**Comprende el número total de cupos otorgados durante el periodo (5,25 cupos promedio por persona en proceso de reintegración.
*** Comprende el número total de cupos otorgados durante el periodo (3,31 cupos promedio por persona en proceso de reintegración).
****Comprende el número total de desmovilizados y privados de la libertad postulados a esta Ley.
6 Tomado del documento “La Política Pública de Desmovilización y Reinserción de Grupos Alzados en
Armas”, elaborado por la Contraloría General de la República en Julio de 2006. ($73.902 millones a
precios de 2005), pág. 48.
ECONOMÍA COLOMBIANA 77
ANÁLISIS
Sobre el costo asociado a
una posible desmovilización
de miembros de las FARC,
se plantean dos
escenarios. El primero
contempla un proceso DDR
con una duración de
diez años y 20.000
desmovilizados de manera
colectiva como ocurrió
con las AUC en 2006
(18.300 adultos y 1.700
menores de edad) y el
segundo mantiene los
mismos supuestos, pero
con una duración de
quince años.
Se obtuvieron las
siguientes estimaciones:
para cada adulto que
ingrese al proceso DDR el
costo oscilaría entre $81,5
millones para el escenario
1, y $122,3 millones para
el escenario 2.
Ahora bien, teniendo como base las anteriores estimaciones y con el objetivo de proyectar el costo asociado a una posible desmovilización de
miembros de las FARC, se plantean dos escenarios. El primero contempla
un proceso DDR con una duración de diez años7 y 20.0008 desmovilizados
de manera colectiva como ocurrió con las AUC en 2006 (18.300 adultos
y 1.700 menores de edad) y el segundo mantiene los mismos supuestos,
pero con una duración de quince años.
Se obtuvieron las siguientes estimaciones: para cada adulto que ingrese
al proceso DDR el costo oscilaría entre $81,5 millones para el escenario
1, y $122,3 millones para el escenario 2; y en el caso de un menor de
edad desvinculado del conflicto, dicho costo estaría entre $70,4 millones
y $105,6 millones.
De esta forma, los costos estimados que tendría un eventual proceso de
desmovilización colectiva y reintegración a la vida civil de miembros de las
FARC, oscilarían entre $1,6 billones para el escenario 1 y $2,4 billones para
el escenario 2 (a precios constantes de 2013).
Si además se incluye el costo promedio de afiliación al Sistema de Seguridad Social en Salud dentro del Régimen Subsidiado9, para todos los participantes en el proceso y asumiendo un beneficiario adicional por cada adulto
desmovilizado, el costo estimado ascendería a un valor entre $1,8 billones
y $2,7 billones (a precios constantes de 2013).
Sin embargo, es importante aclarar que dicha inversión no contempla la
totalidad de recursos requeridos, por cuanto sólo corresponde a los programas objeto de análisis. Probablemente, serán destinados mayores recursos
por el otorgamiento de beneficios adicionales que podrían incluirse en los
acuerdos finales de las negociaciones de paz y por otros aspectos del posconflicto no contenidos en el estudio.
En conclusión puede establecerse que los procesos de DDR son el resultado
de procesos de negociación y acuerdos entre las partes involucradas, que
deben tener en cuenta las causas de dichos conflictos, con el fin de garantizar la estabilidad de la paz, evitar el surgimiento de nuevas hostilidades y
conducir finalmente a la reconstrucción y transformación de las sociedades.
La reintegración a la vida civil de las personas desmovilizadas de los grupos
armados al margen de la Ley, exige una intervención integral por parte del
Estado colombiano, la cual permita: a) la recuperación de los vínculos con
su entorno familiar y social, b) la generación de capacidades y oportunidades para incorporarse a la actividad económica y c) desarrollar amplios
conocimientos sobre sus deberes y derechos frente al resto de la sociedad.
Por tal razón, requiere de un acompañamiento permanente de las Entidades involucradas en la implementación de esta política pública, mediante
acciones sostenibles a largo plazo. Igualmente, resulta indispensable el alto
compromiso de los desmovilizados que participan en dichos procesos, el
cual surge de un deseo auténtico de reconciliación y construcción de un
nuevo proyecto de vida.
7 Según declaraciones de Alejandro Éder Garcés Ex-director de la ACR, el proceso de reintegración para
miembros de las FARC tendría una duración entre 10 y 15 años (Agosto 1 de 2013).
Al respecto ver en: http://confidencialcolombia.com/es/1/1306/8307/%E2%80%9CColombia-tambi%C3%A9n-tiene-que-desmovilizarse%E2%80%9D-Eder-Reintegraci%C3%B3n-paz-Farc.htm
8 Al respecto ver declaraciones del Ministerio de Defensa, en: http://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/5-2013-cerca-de-20-mil-desmovilizados-tendr%C3%ADan-las-farc-si-hay-acuerdo-de-paz.html. Dicha cifra contempla combatientes y personas vinculadas a redes de apoyo (informantes y logística).
9 Se calcula tomando el valor de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) vigente a Junio de 2014, para
el Régimen Subsidiado en Salud ($518.071 a precios constantes de 2013).
78 ECONOMÍA COLOMBIANA
ANÁLISIS
¿Por qué fracasan
los proyectos?
Este análisis del cronograma de algunos de los grandes proyectos
energéticos del país muestra con ejemplos concretos la brecha que
existe entre la planeación y la implementación de las políticas públicas.
Hadar Yesid Suárez Gómez1
Este documento presenta parte de la historia reciente de la ejecución de
programas y proyectos públicos relacionados con el servicio público de
electricidad, esto para aproximarnos al concepto de brecha de implementación en políticas públicas. Siguiendo esta línea de reflexión, se plantean
también unos interrogantes, a manera de provocación para avanzar hacia
un análisis detallado de este problema.
El impacto de una política pública se determina comparando los objetivos
del gobierno a la hora de tramitar una Ley y los resultados obtenidos en su
aplicación2. Esta diferencia entre lo que se plantea como política pública
y los efectos de la misma, se torna en lo que conocemos como brecha de
implementación, condición que es más grave aun cuando la política permanece sólo en el texto de la Ley o es implementada pobremente3.
Necesidades
Programa de
gobierno
Política
pública - Ley
Programa Proyecto
1 Ingeniero Electricista, Administrador Público, Especialista en Economía Internacional. Profesional Grado
01 de la Dirección de Estudios Sectoriales, C.D. Minas y Energía.
2 Kevin B. Smith and Christopher W. Larimer, “How Does It Work? Policy Implementation,” The Public
Policy Theory Primer, Philadelphia, PA: Westview Press, 2009, pp. 155-156.
3 Center for International Private Enterprise and Global Integrity, Improving Public Governance: Closing the
Implementation Gap Between Law and Practice, 2012, pp. 3.
4 e.g. Cobertura de 96,5% a 2013 según documento de Bases del PND 2014-2018
Por su parte los proyectos en todos
los sectores, y especialmente en un
sector generador de rentas como el
energético, representan no sólo la
utilización de los recursos de una
empresa con miras a incorporarlos
en forma de activo para la producción de bienes y servicios, con miras
a que eventualmente se constituya
en resultados operativos dentro de
su objetivo de agregación de valor;
sino que las inversiones que realice deben representar tanto mejoras en la prestación de un servicio,
como la provisión definitiva de las
necesidades energéticas de grupos
vulnerables de la población, en el
caso de Colombia.
Para algunas inversiones se puede
esperar que su impacto sea relativamente pequeño, por ejemplo aquellas relacionadas con el aumento de
cobertura4, donde se puede anticipar que las deficiencias en su implementación no siempre son evidentes. Sin embargo, está el caso
de los programas de gran impacto
producto de procesos de planeación e incluso de asignación desde
el orden nacional, donde se identifican claramente rentas y responsabilidades (como en el desarrollo de
centrales de generación o líneas de
transmisión); las dificultades que
enfrenten estos proyectos dada la
gravedad de sus consecuencias, no
sólo se espera que sean evidentes
sino alarmantes.
ECONOMÍA COLOMBIANA 79
ANÁLISIS
En principio un incremento sostenido de la tarifas, la
disminución permanente de la calidad del servicio denunciada en ciertas regiones, las crisis de liquidez de
empresas prestadoras de servicios públicos, incluso un
mayor esfuerzo fiscal año a año para atender las necesidades de inversión y las deficiencias en capacidad de
pago de los usuarios, deben ser indicadores suficientes
de que hay un desbalance entre las necesidades del servicio de energía eléctrica y la oferta para satisfacerlas.
La brevedad de este documento, hace impráctico presentar la penosa antología de proyectos que evidencian
rezago en su implementación, por lo cual se definen
unos tipos de programa junto con los proyectos más
relevantes asociados.
Grandes proyectos de centrales de generación
En las subastas del cargo por confiabilidad de 2008 y
2010 se comprometieron 3.905 MW en 11 nuevas centrales generadoras. Sin embargo, los proyectos Porce
IV con una capacidad de 400 MW, Miel II (135,2 MW) y
Termocol (201,6 MW) fueron aplazados indefinidamente; en Gecelca 3 (150 MW) y El Quimbo (420 MW)
quienes debieron entrar a operar desde diciembre de
2013 y diciembre de 2014 respectivamente, persiste la
incertidumbre sobre la fecha de entrada en operación;
y por su parte para Pescadero de 1.200 MW, se prevé
atrasos para su entrada en operación en 2018.
Soluciones energéticas mediante energías no convencionales
Las centrales Eólica 7,5 MW y de RSU5 1 MW del departamento de San Andrés y Providencia, contratadas
dentro del Área de Servicio Exclusivo por el Ministerio
de Minas y Energía –MinMinas- en 2009 y financiados
con recursos FAZNI6, aún no está construida la primera,
ni en operación la segunda, a pesar de contar con recursos comprometidos y girados del Presupuesto General
de la Nación, del orden de $50.000 Millones.
Por su parte el programa de Centros de Innovación Tecnológica adelantados por el IPSE7 entre 2006 y 2014
con inversiones cercanas a los $17.000 Millones, ha
mostrado resultados entre mediocres y nulos, sin que
redunde en mejoras notorias del servicio en las poblaciones destinatarias.
Líneas de interconexión nacional
En la Gráfica 1 se presentan los tiempos medios de cinco proyectos de líneas de transmisión recientes que
presentaron algún atraso en su ejecución, entre ellos
Nueva Esperanza a cargo de EPM S.A. E.S.P. y Armenia
a cargo de la EEB S.A. E.S.P. que a la fecha no tienen
certeza sobre su entrada en operación; en esta se com80 ECONOMÍA COLOMBIANA
para tanto lo establecido en los Planes de Expansión de
la actividad de Transmisión, como lo observado en la
ejecución de los mismos.
El proceso de convocatoria d un proyecto que está definido puede tomar entre 6 y 12 meses, en realidad
está requiriendo el doble de tiempo; esto explicado
principalmente por las demoras por parte de la UPME8
en abrir las respectivas convocatorias de expansión de
líneas de Transmisión.
Por su parte, para la ejecución de un proyecto que según la planeación debería tomar un promedio de 24
meses, se está invirtiendo un tiempo medio de 40 meses de los cuales 30 se destinan a los trámites para la
obtención de la Licencia Ambiental.
Programas de integración energética
Para el caso de Ecuador se destaca la disminución del comercio de energía, con transacciones en 2013 de 690,8
GW-h desde un máximo de 1.716 GW-h en 2004, con
el agravante de que la infraestructura es de gran costo y que se debe pagar dentro del respectivo cargo por
Transmisión. Por su parte, la interconexión con Panamá
lleva más de una década en negociación con avances
menos que notables. Los casos que se puede destacar
por su funcionamiento estable, son las interconexiones
con Venezuela en Norte de Santander, Arauca y Vichada.
Programas de normalización de redes
En una evaluación reciente sobre los resultados de las
inversiones de infraestructura para normalización de
usuarios realizada por la Contraloría General de la República, se encontró que de 74 proyectos analizados,
sólo 4 presentan una ejecución con el cumplimiento de
todas las actividades y vinculación formal de los usuarios al respectivo operador de red9.
Programas de reducción de pérdidas y cartera
En estos se remuneran a las empresas vía tarifa o subsidios de fondos parafiscales con destinación específica,
sin embargo no es claro que este sea un incentivo para
su disminución, posiblemente lo contrario, dado que
representa un traslado real de estos riesgos de mercado al Estado.
5 Sigla de: Residuos Sólidos Urbanos
6 Sigla de: Fondo de apoyo para la energización de zonas no interconectadas.
7 Sigla de: Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas
para las Zonas No Interconectadas
8 Sigla de: Unidad de Planeación Minero Energética
9 Contraloría General de la República; Resultados de la evaluación integral
a la política pública de Expansión Energética, PND 2010-2014; septiembre
de 2014.
ANÁLISIS
Línea de Tiempo que muestra el cronograma planeado y el realmente ejecutado para un
proyecto de expansión del Sistema de Transmisión Nacional -STN-
Gráfica 1
PROYECTO medio
0
N
AÑO 1
D
E
F
M
A
M
A
M
J
AÑO 2
J
A
S
O
N
D
E
D
E
F
M
A
M
J
J
AÑO 3
A
S
O
N
D
E
F
M
A
M
J
J
A
S
O
N
D
PLANEADO
OBSERVADO
AÑO 4
E
F
M
J
J
AÑO 5
A
S
O
N
F
M
A
M
J
J
AÑO 6
A
S
O
N
D
E
F
M
A
M
J
J
A
S
O
N
D
PLANEADO
OBSERVADO
Periodo de convocatoria
Periodo de ejecución
Fuente: UPME, Intercolombia S.A. E.S.P., EPM S.A. E.S.P., EEB S.A. E.S.P., Contraloría General - CGR.
Entre los principales factores que explican el problema de la brecha de implementación vista desde el proyecto o programa, se pueden citar:
1. Prácticas técnicas y de gestión restringidas, que más que apuntar a
objetivos se concentran en los medios. Contratos llave en mano, interventorías externas, consultores para trámites de licencias y gestión
financiera mediante fiducias, erosionan el papel central que debería desempeñar el promotor de un proyecto.
2. Ambiente exigente o poco propicio para los proyectos: Factor que se
evidencia en los procesos de licenciamiento, Consultas Previas con minorías e incluso en las mismas negociaciones con las autoridades y comunidades de las zonas de influencia de un proyecto. Trámites como
la contratación o imposición de servidumbres e incluso permisos de intervención urbanística pueden constituirse en cuellos de botella para el
desarrollo de un programa de interés nacional.
3. Eventos que legalmente están definidos como fuerza mayor, por lo que
permiten ampliar lo9s términos para la ejecución de un proyecto y que
sin embargo son variables internalizables en el proceso de planeación e
incluso costeables. Es el caso del trámite de licenciamiento ambiental
y las negociaciones con comunidades y actores conflictivos; temas que
son contratados con firmas de especialistas, y que por ende se espera
que sean incorporados cada vez con mayor frecuencia a las condiciones
contractuales o de asignación de un proyecto.
4. El caso fortuito o la mala suerte, que se evidencian en la ocurrencia de
eventos como extremos climáticos o hallazgos arqueológicos, no modelados o previstos dentro de la planeación o el diseño del programa.
Finalmente se hace necesario presentar elementos que permitan avanzar
hacia el cierre de la brecha de implementación que sufre el sector energético. De manera general, se tiene que la solución para enfrentar las brechas
de implementación es adoptar una estrategia para evitar que estas ocurran.
10 Center for International Private Enterprise and Global Integrity, Improving Public Governance: Closing
the Implementation Gap Between Law and Practice, 2012, pp. 1.
ECONOMÍA COLOMBIANA 81
ANÁLISIS
La literatura en materia de política pública plantea que se requiere cada vez
mayor armonía entre los pilares de la voluntad política, la capacidad estatal
y el interés ciudadano, de tal manera que los tres grupos de interés, a saber
los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, viabilicen y soporten la
consecución de los objetivos de una política o programa público.
Capacidad
estatal
Voluntad
política
Interés
ciudadano
Viabilidad del
Programa público
Partiendo de esta fórmula que es demasiado general y por ende dispendiosa de instrumentalizar, proponemos unas preguntas a manera de inducción para ampliar la discusión tanto de las causas de la problemática del
fracaso de proyectos, como de la estrategia para abordarla.
¿La solución a la brecha de implementación radica sólo en destinar
más recursos a un programa o proyecto?
Hay que observar que a la hora de ejecutar o ajustar una política se requiere
identificar las necesidades de recursos y fuentes de financiación, esto en la
medida en que una política no se puede ejecutar a todo costo.
¿Se requiere un mejor diseño institucional?, o más específicamente,
¿Son necesarios mayores controles?
Hay que destacar que este tipo de ajustes implican mayores costos y seguirán siendo ensayos sin garantía de éxito.
¿Hay que asignar gestores verdaderamente idóneos?
Es común que responsable ante el Estado de un programa o proyecto, subcontrate su diseño, la gestión ambiental, la negociación con comunidades
y grupos de interés, incluso la administración y la gestión de pagos asociados a los diferentes contratos. Esto por medio de empresas que se presumen expertas en su campo, que cobran como tales y por lo tanto se espera
un alto grado de certeza en el logro de resultados. En esta estrategia es
muy exigente a la hora de integrar las diferentes líneas de acción sobre un
mismo proyecto.
82 ECONOMÍA COLOMBIANA
ANÁLISIS
La Convención de Naciones Unidas
contra la corrupción y su
puesta en práctica en Colombia
Al cumplirse diez años de la adhesión de Colombia a la Convención
de Naciones Unidas Contra la Corrupción, la Contraloría General de
la República ha venido trabajando dos temas claves de este Tratado.
La recuperación de activos, que consiste en buscar y repatriar bienes
producto de la corrupción. Y la declaración de bienes y rentas,
herramienta utilizada en todo el mundo para detectar el enriquecimiento
ilícito o conflicto de interés de los funcionarios públicos. ¿Qué ha pasado
en Colombia con estos dos temas claves para combatir la corrupción?
Laura Victoria Corral Bautista*
Los dineros públicos de los países en desarrollo y fondos provenientes de la cooperación financiera reembolsable otorgada por organismos multilaterales, pueden
ser trasferidos con cierta facilidad a centros offshore1
por cuenta de la globalización y sofisticados métodos
tecnológicos utilizados por el crimen organizado. Esto
ha permitido que los Estados no logren evitar su fuga
ni tampoco su posterior identificación y recuperación.
Estudios adelantados recientemente confirman lo anterior. El informe Flujos Financieros Ilícitos de países
en vías de desarrollo: 2003-2012 publicado en el 2014
por Global Financial Integrity (GFI) sostiene que los flujos ilícitos de capital están creciendo a un 9,4% por
año, aproximadamente el doble del crecimiento del PIB
*Profesional de la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes.
1 Conceptualmente, una “jurisdicción offshore” es un territorio con un régimen económico más favorable para las personas físicas y/o jurídicas que no
residen en este territorio. La flexibilidad de los beneficios económicos puede
variar, pero usualmente combina beneficios impositivos con facilidades para
el registro de vehículos corporativos y leyes que protegen muy estrictamente
la información bancaria, financiera bursátil y societaria. Jorge, Guillermo “Recuperación de activos de la Corrupción”, 2008 editores del Puerto. Pág. 29.
2http://www.delitosfinancieros.org/los-paises-emergentes-experimentaron-una-fuga-de-capitales-de-casi-us1-billon-en-solamente-un-ano/
3http://www.abc.es/internacional/20150318/abci-millones-nigeria-suiza-201503181325.html
mundial en el mismo período. Este documento afirma
que la criminalidad, la corrupción y la evasión de impuestos costaron casi 6 billones de dólares al mundo
en vías de desarrollo en la década pasada y que dicha
fuga de capitales es mayor a la suma de toda la inversión extranjera directa y a la ayuda oficial al desarrollo
que fluye a estos países, extrayendo aproximadamente
US$1 billón por año de las economías pobres y en desarrollo de todo el mundo2.
Y es que este fenómeno no es de reciente data. Desde
mediados de los años 90, los países que recién salían de
dictaduras como Haití con Jean Claude Duvalier “Baby
Doc”, Nigeria con Sani Abacha, Filipinas con Ferdinand
Marcos solo para citar algunas de ellas, realizaron esfuerzos importantes, con el apoyo de los países donde se encuentran los centros financieros como Nueva
York, Londres, Zúrich, Ginebra, para recuperar los bienes públicos robados por sus ex dictadores. Para el caso
de Nigeria se estima que alrededor de 2.200 millones de
dólares, solo los recursos ubicados en Europa, fueron
hurtados por Abacha, de ellos 700 millones ya han sido
devueltos por los países del viejo continente3.
Sin embargo, la ausencia de disposiciones internacionales para la recuperación de activos robados de la corrupción y la falta de voluntad política, hicieron que esos
procesos se llevaran a cabo de manera parcial, y por esa
razón, casi treinta años después de que comenzaran,
ECONOMÍA COLOMBIANA 83
ANÁLISIS
los países víctimas siguen buscando
la totalidad de estos recursos y los
centros financieros, desde hace una
década, siguen con embargos sobre
estos fondos pero sin poder devolverlos a los países.
Para tratar de solucionar ese vacío
legal y con el fin de borrar del mapa
el ya lugar común de que el “crimen
paga”, en el año 2000 la Asamblea
General de las Naciones Unidas decidió crear un Comité Especial abierto a todos los Estados, encargado
de elaborar un instrumento jurídico
internacional eficaz contra la corrupción (Resolución 55/61).
Después de tres años de trabajo de
este Comité, con asiento en Viena,
Austria, sede de la Oficina de las
Naciones Unidas Contra la Droga
y el Delito (UNODC), nació la Convención de Naciones Unidas Contra
la Corrupción (CNUCC), conocida
también como la Convención de
Mérida, pues fue en esta población
ubicada en México, donde se suscribió el acuerdo en el año 2003.
Esta Convención de carácter vinculante y global cuenta con 175
Estados Parte4. Una de las novedades de este Tratado es la inclusión
de un capítulo específico que ataca
el producto del delito (Capítulo V,
Recuperación de Activos), independientemente de que el autor del
acto de corrupción haya muerto, se
encuentre protegido por un Estado
o bajo el manto de la inmunidad
diplomática. La Convención tiene
como objetivo primordial repatriar
las sumas sustraídas y colocarlas
en las cuentas del Estado, de donde
fueron robadas.
A pesar de la buena acogida y de la
expectativa internacional que generó la suscripción de la Convención, su aplicación ha sido un reto
enorme para los países que la han
venido ratificando. Y es que entre
los mayores desafíos se encuentran
la armonización de los diferentes
sistemas jurídicos, derecho continental y derecho civil, de los Estados que participan en los casos y el
entender las dinámicas y procesos
institucionales de cada país, factores que desmotivan rápidamente a
los países víctimas a continuar con
dichos procesos.
Estos elementos sumados a los requisitos exigidos por la Convención,
han hecho que después de diez
años de su creación, no se haya logrado repatriar ningún activo a los
países victimas bajo el paraguas
de la Convención. Tanto los países
requeridos como requirentes privilegian la suscripción de tratados bilaterales y la recuperación directa a
través de procedimientos civiles en
los tribunales extranjeros.
Al día de hoy el Estado colombiano no ha
logrado recuperar ningún activo robado
localizado en el exterior, permitiendo de esta
manera que los miembros de la sociedad civil
sigan asegurando que “el delito paga”
y generando un descontento con
el sistema político colombiano.
En Colombia, la adhesión de la Convención fue aprobada a través de la
Ley 970 de 2005, sin embargo, no
se ha introducido aún en la legislación colombiana el concepto de
recuperación de activos, por lo que
no es claro qué institución debería
coordinar y liderar este proceso ni
cuáles deberían participar en él, lo
que hace difícil la articulación institucional entre las autoridades competentes en la materia como son la
Unidad de Inteligencia Financiera
(UIAF) del Ministerio de Hacienda, la
Fiscalía General de la Nación, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la
Procuraduría General de la Nación,
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Contraloría General de la República.
Es importante mencionar también
que en nuestro país no existe claridad entre la Ley de extinción de
dominio y la Recuperación de Activos, temas que se confunden y son
utilizados de manera indistinta. El
primero es simplemente una herramienta procesal de la que se puede
hacer uso durante la recuperación
de activos para desvirtuar el derecho de propiedad de quien dice
ostentarlo debido a que nunca lo
adquirió de manera legítima, mientras que la recuperación de activos,
comprende la búsqueda, identificación, embargo y repatriación de
bienes situados en otras latitudes y
que han sido apropiados mediante
actos de corrupción.
En los países de la región que tienen
una política sistemática de recuperación de activos sustraídos del erario público como es el caso de Brasil,
existe un trabajo organizado entre
entidades y se le da un tratamiento de política de Estado a pesar del
fuerte componente político que tiene este delito. En 2004, Brasil creó
el Departamento de Recuperación
de Activos y Cooperación Interna4 http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/
signatories.html
84 ECONOMÍA COLOMBIANA
ANÁLISIS
cional (DRCI) dentro del Ministerio
de Justicia. La creación del Departamento estuvo ligada a la percepción
de que el aumento de la coordinación interinstitucional orientada al
decomiso del producto del delito,
contribuiría a aumentar sustancialmente la legitimidad del sistema
judicial brasileño y, eventualmente,
a reducir esos mercados. En sus primeros años de trabajo, el Departamento incautó en promedio unos
500 millones de dólares5, lo que lo
convierte en el país de la región que
lidera este asunto.
Es importante resaltar que dentro
de este Tratado, los mecanismos
de cooperación están sustentados
sobre la base de la asistencia jurídica recíproca en asuntos penales.
Sin embargo, Colombia ha buscado otras vías para su aplicación.
Con fundamento en el artículo 43,
párrafo 1 de la Convención, el cual
estipula que “los Estados Parte considerarán la posibilidad de prestarse
asistencia en las investigaciones y
procedimientos correspondientes a
cuestiones civiles y administrativas
relacionadas con la corrupción” y
basado en su mandato constitucional de proteger el patrimonio
público y resarcir el daño causado
al Estado, la Contraloría General de
la República (CGR), autoridad administrativa, creó a través del Estatuto
Anticorrupción, Ley 1474 de 2011,
una Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención,
Investigación e Incautación de Bienes (UCNIPIIB), encargada de la búsqueda, embargo y recuperación de
activos producto de la corrupción
en el ámbito internacional.
Este punto merece atención especial en tanto que la inclusión de
una autoridad administrativa por
parte de Colombia en la recuperación de activos ha sido reconocida
en diferentes latitudes como buena
práctica por las autoridades competentes, expertos y profesionales que
trabajan diariamente en este tema.
No obstante es importante señalar
que a pesar de este reconocimiento, el enfoque de la Convención es casi
exclusivo de autoridades penales por lo que es necesario un trabajo articulado entre las instituciones competentes para lograr que la recuperación
de activos sea una prioridad y política sistemática del Estado colombiano.
La declaración de bienes y rentas
El segundo tema pendiente en Colombia tiene que ver con el seguimiento
al formulario de declaración de bienes y rentas el cual incluye, en el país, el
conflicto de intereses. El artículo 52.2 de la Convención recomienda a los
Estados parte que consideren la posibilidad de establecer sistemas eficaces de divulgación de información financiera para los funcionarios públicos
pertinentes y que dispongan sanciones adecuadas para el incumplimiento
del deber de declarar.
En Colombia se reglamentó la declaración de bienes y rentas desde 1995
con la Ley 190, el Decreto 2232 de 1995, el 736 de 1996 y el 2842 de
2010. A pesar de la expedición de la norma y sus decretos reglamentarios,
no se ha evaluado este mecanismo ni su efectividad, lo que ha permitido
que este requisito de obligatorio cumplimiento para aquellos que trabajan
en el sector público, por contrato laboral o de prestación de servicios, termine convirtiéndose simplemente en un procedimiento de forma y no de
fondo y no se logre finalmente detectar y prevenir el enriquecimiento ilícito
ni el conflicto de interés, como lo estipula la Convención.
El pasado mes de marzo del año en curso y en razón a los escándalos por
supuesta corrupción de algunos miembros de la Corte Constitucional, los
nueve magistrados que la componen, publicaron sus declaraciones de bienes y rentas, hecho calificado por algunos medios de comunicación como
histórico. Sin embargo, la publicación del formulario por sí sola no arroja
información suficiente para saber si el funcionario público está abusando
de su cargo en beneficio propio o de terceros.
Para darle una utilidad real a la declaración de bienes y rentas se debería, en
primer lugar, realizar un comparativo de la información consignada de un
año a otro y verificar si existe un desbalance patrimonial. Segundo, comprobar si sus bienes corresponden con lo devengado y para finalizar confirmar
la veracidad de la información depositada en el formulario. Esta labor de
verificación que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 del decreto
2842 de 2010 le corresponde, al “jefe de recursos humanos o de contratos
o quienes hagan sus veces” en cada institución pública del Estado.
No obstante, son escasas para decir casi inexistentes, las instituciones donde
esta actividad se realiza6. Las oficinas de recursos humanos solicitan a los
funcionarios y contratistas una copia impresa la cual se archiva en su historial y asimismo los servidores públicos y contratistas registran y actualizan
la información de manera electrónica en el Sistema de Información y Gestión
del Empleo Público (SIGEP) del Departamento Administrativo de la Función
Pública (DAFP), sin que se haga uso de manera alguna de esta información.
5 La Recuperación de Activos de la Corrupción en Argentina. Recomendación de Política Institucional y
Agenda Legislativa, Guillermo Jorge, 2009. http://www.udesa.edu.ar/files/UAHumanidades/Proyectoguijorge/(L5a)%20Recuperacion-de-Activos-en-Argentina-Guillermo-Jorge-II.pdf.
6 Declaraciones Juradas de Funcionarios Públicos en América Latina: Aprendizajes y Desaf íos. Memorias
del evento organizado por el Banco Mundial, con el apoyo de la Comisión asesora Ministerial para la Probidad y la Transparencia, Ministerio Secretaría General de la Presidencia de Chile desarrollado en Santiago
de Chile los días 8 y 9 de junio de 2011. Pág. 17.
ECONOMÍA COLOMBIANA 85
ANÁLISIS
2.200
millones de dólares
Hurtados
X
Nigeria
Sani
Abacha
Otra de las utilidades de este formulario tiene que ver
con la recuperación de activos, la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes de la Contraloría ha venido
utilizando este instrumento como insumo para realizar
investigaciones de tipo patrimonial financiera exigida
por la Convención. La declaración de bienes y rentas
puede orientar, en ciertos casos, el rumbo de la investigación gracias a la información allí contenida.
En razón a los factores expuestos anteriormente, desde
la Contraloría se está elaborando un estudio llamado
“las Declaraciones de bienes y rentas: retos y desafíos
del caso colombiano a la luz de las experiencias de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores de América Latina”, en el cual se analiza la legislación en la materia y se
propone realizar de manera sistemática seguimiento a
las declaraciones de ciertos funcionarios públicos como
sucede en varios países de América Latina. Es importante resaltar que de veintidós países que hacen parte de
este organismo, doce tienen asignados la función de seguimiento a las declaraciones de bienes y rentas. Estos
países son: Costa Rica, Brasil, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela, República Dominicana y Guatemala. En la actualidad Chile
se encuentra realizando cambios en su normatividad
para darle a la Contraloría dichas funciones.
A nivel interno, el artículo 119 de la Constitución señala que “La Contraloría General de la República tiene
a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control
de resultado de la administración”. En la ponencia de
la Asamblea Nacional Constituyente y en referencia a
este artículo se precisó que “...la función fiscalizadora
es de interés primordial del Estado, en cuanto tiene que
ver con el correcto manejo de las finanzas públicas que
son objeto de su atención.” En tal sentido, el control y
la rendición de cuentas de las finanzas privadas de los
funcionarios públicos que se encargan de tomar decisiones importantes de manera directa o indirecta sobre
el presupuesto público o asuntos está relacionada de
manera clara con el de procurar el buen uso de los recursos y bienes públicos.
86 ECONOMÍA COLOMBIANA
700
millones de dólares
Devueltos
X
Países
viejo continente
Otra de las razones por las cuales se debería someter
a consideración de este organismo de control esa función es por las atribuciones legales que le otorgó el numeral 3, artículo 10, de la Ley 610 de 2000, lo que le
permite “solicitar información a entidades oficiales o
particulares en procura de datos que interesen para solicitar la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal
o para las indagaciones o investigaciones en trámite,
inclusive para lograr la identificación de bienes de las
personas comprometidas en los hechos generadores de
daño patrimonial, sin que al respecto les sea oponible
reserva alguna”. Esto le permitiría entonces verificar el
contenido de las declaraciones de bienes y rentas consultando de esta manera una amplia base de datos.
Al día de hoy el Estado colombiano no ha logrado recuperar ningún activo robado localizado en el exterior,
permitiendo de esta manera que los miembros de la
sociedad civil, sigan asegurando que “el delito paga”
y generando un descontento con el sistema político
colombiano. De acuerdo con la encuesta realizada por
Pew Global en 2014, el 75 por ciento de los colombianos están insatisfechos con su sistema político cuando
el promedio de América Latina es de 59 por ciento, el
más alto de América Latina y el segundo más alto de los
países en vías de desarrollo después de Líbano7.
Un asunto que también podría ayudar a cambiar esta
percepción es la transparencia y rendición de cuentas
de los funcionarios públicos en Colombia. Es importante que tomen conciencia de la obligación que tienen de
dar cuenta de su patrimonio público no solo porque son
quienes toman decisiones importantes sobre el rumbo
del país sino porque sus salarios son pagados con los
dineros de todos los colombianos. Se concluye entonces que uno de los temas pendientes en la agenda nacional es la lucha contra la corrupción transnacional y
el seguimiento a la declaración de bienes y rentas y en
consecuencia la aplicación de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción de manera irrestricta.
7 http://www.semana.com/nacion/articulo/una-salida-la-crisis/421717-3
Coyuntura
ECONOMÍA COLOMBIANA 87
COYUNTURA
Variables macro
destacadas
en 2014 y avance de 2015
Existe incertidumbre por la posibilidad de que la inflación total del año
no se ubique dentro del rango medio de la meta definida. La tasa de
cambio, por su parte, ha superado ampliamente la estimada en el
proyecto de presupuesto de 2015 lo cual tendrá impactos fiscales.
Carlos H. Barrera*
Las principales economías del mundo continuaron
mostrando resultados heterogéneos en 2014, con una
participación destacada de los Estados Unidos que le
permitió un crecimiento que superó las principales previsiones en esta materia.
el anuncio del cambio de postura de la política monetaria, generaron expectativas de aumento gradual de sus
tasas de interés, lo cual estimuló la llegada de capitales
de otras economías y generó un proceso de revaluación
de su moneda.
En las economías emergentes sobresalió el crecimiento
de China, aunque con una menor dinámica a la registrada el año inmediatamente anterior; mientras que en la
zona del Euro la recuperación ha sido más lenta y aún
enfrenta riesgos que pueden debilitar la demanda futura, como es la baja inflación. En el caso de las economías latinoamericanas, los resultados promedio fueron
más bajos de lo esperado, en parte debido a los efectos
de la disminución de los precios de los productos básicos y por la menor dinámica de China1.
Estos hechos fueron los que más se destacaron en el
ambiente económico internacional y empezaron a
influir de manera determinante en la dinámica de la
economía colombiana y, en particular, de sus finanzas
públicas.
En los productos básicos durante 2014 se destacó la
descolgada de los precios del petróleo, como resultado de la combinación de la baja demanda mundial y el
aumento de la oferta global de este producto, debido
al incremento de la producción de los Estados Unidos,
como resultado de su dinamismo en la explotación de
crudo no convencional (shaleoil).
Así mismo, la economía estadounidense, en su proceso
de recuperación de la actividad económica en 2014, y
* Economista Master en Economía. Trabaja como profesional de la Contraloría delegada de Economía y Finanzas
1 nternational Monetary Fund, “Uneven Growth Short - and Long -Term Factors”, World Economic Outlook, april 2015.
88 ECONOMÍA COLOMBIANA
En lo fundamental, el entorno externo no ha cambiado sustancialmente en lo corrido de 2015. En síntesis,
nos encontramos frente a un escenario de pérdida de
dinamismo económico debido a los efectos de las bajas
cotizaciones del petróleo, con un ambiente de fortalecimiento del dólar, unido a un incremento en las presiones inflacionarias.
Precio del petróleo
A partir del segundo semestre de 2014 los precios internacionales del petróleo mostraron una fuerte disminución. En el caso del crudo de referencia WTI, su
cotización cayó 39%, al pasar de US$94,8 dólares por
barril en enero a US$59 por barril en diciembre de 2014.
No obstante, como la reducción fue más pronunciada
en los dos últimos meses, el precio promedio del año
sólo registró una reducción de 5%, tomando en cuenta
que el precio promedio para 2014 de US$93 por barril,
frente al registrado en 2013 de US$97,9 por barril.
COYUNTURA
Gráfica 1
Precio internacional del petróleo
130
120
110
USD$/barril
100
90
80
WTI
70
Brent
60
50
30
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
40
2013
2014
2015
Fuente: www.cefp.gob.mx/Pub_Macro_Estadisticas.htm
La caída de los precios del petróleo tuvo efectos positivos para las economías que importan este recurso, como por ejemplo para las europeas, que
bajaron costos y en esa línea estimularon la demanda.
Por su parte, se generaron efectos negativos en los países productores que
dependen de las exportaciones de crudo. Para la economía colombiana
tuvo efectos en el crecimiento económico, en las empresas vinculadas a
este sector y, en especial, en las finanzas públicas, ya que una parte importante de sus ingresos dependen de los tributos que paga este sector
y por los dividendos que obtiene de la empresa Ecopetrol2. Así mismo, se
afectaron los gobiernos locales por el efecto de los recursos que dejan de
percibir por regalías.
Dado que los precios internacionales del petróleo estuvieron por encima
de los USD$90 por barril hasta septiembre de 2014 y la caída fuerte de los
precios se cristalizó en los últimos meses de 2014 (Gráfica 1), los efectos
para la economía y las finanzas públicas no fueron tan fuertes para el balance total de 2014.
En lo corrido de 2015 las cotizaciones han mantenido los bajos niveles y
han estado por debajo de los USD$ 61 por barril. Por ejemplo, en el caso del
referente Brent el precio promedio en enero registró un mínimo de USD$
49,8 (niveles no registrados desde abril de 2009) y en los meses siguientes
ha mostrado un repunte, presentando un promedio de USD$ 61 por barril
en abril. No obstante, comparado con la cifra de diciembre de 2014, significa una reducción de 3,5%.
Tasa de cambio
Colombia, al igual que otros países emergentes, vio afectado su tipo de
cambio frente al dólar en la segunda parte de 2014, de un lado, debido a
los efectos del mejor resultado económico de los Estados Unidos, que se
2 Petrolera más importante de Colombia y de la cual el Estado posee el 88,5% de las acciones.
ECONOMÍA COLOMBIANA 89
acompañó de la incertidumbre del aumento gradual de sus tasas de interés
y por otro, por los efectos de la disminución de las cotizaciones internacionales del crudo.
La tasa de cambio peso por dólar, que entre enero y julio de 2014 registró
una revaluación de 2,2%, revirtió su tendencia en los meses siguientes a tal
punto que finalizó 2014 con una devaluación nominal anual promedio de
21,2% (Gráfica 2).
Devaluación anual Tasa de Cambio representativa del
mercado ($ / USD)
Gráfica 2
35,0%
30,0%
25,0%
Variación anual
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
-5,0%
2013
2014
Mar
Abr
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Dic
Ene
Feb
Nov
Ago
Sep
Oct
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ene
Feb
-10,0%
2015
Fuente: Banco de la República de Colombia.
Este comportamiento en la tasa de cambio, al pasar de un proceso de apreciación de la moneda frente al dólar en los primeros meses de 2014, a una
dinámica de devaluación en la segunda parte del año, se produjo por la
reducción en la disponibilidad de dólares al interior de nuestra economía,
explicado por la reducción del valor de las exportaciones principalmente
de hidrocarburos y por el efecto en las inversiones de capital que migraron
debido al mejor ambiente de la economía estadounidense.
Ello significó, que de una tasa de cambio promedio esperada de $1.930
para 2014, se pasara a una observada de $2.000,7.
Para lo corrido de 2015, entre los meses de enero y abril, la tasa de cambio
nominal presentó un promedio de $2.476 por dólar, lo cual es ampliamente
superior a la estimada en el proyecto de presupuesto para la vigencia 2015
($1,956/U$). Este hecho tendrá impactos fiscales, principalmente al elevar
el servicio de la deuda externa (pago de intereses y amortizaciones).
Esta coyuntura de debilitamiento del peso frente al dólar no es un fenómeno exclusivo de la moneda colombiana, también se presenta en otras
monedas en el mundo, como el caso de las economías latinoamericanas de
Brasil, Chile, Perú y México, por ejemplo.
Inflación
Para 2014 la inflación se ubicó por encima del punto medio del rango definido por la autoridad monetaria, al acumular una variación total de precios
90 ECONOMÍA COLOMBIANA
de la canasta familiar de 3,66%, explicado principalmente por la presión de
los precios de los alimentos, como efecto de una menor oferta de productos
agropecuarios, así como los efectos del crecimiento de la demanda interna.
Gráfica 3
Devaluación anual Tasa de Cambio representativa del
mercado ($ / USD)
5,00
4,50
4,00
Porcentaje
3,50
3,00
2,50
Total
2,00
Núcleo 20
1,50
1,00
0,00
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
0,50
2013
2014
2015
Fuente: DANE y Banco de la República, cálculos autor.
Por razones similares, la inflación de 2015 ya registra un acumulado de
2,95% a abril, lo cual significa que en términos anuales (de abril de 2014 a
abril de 2015) la inflación va en 4,64% (Gráfica 3), y por tanto genera incertidumbre en la posibilidad de que la inflación total del año no se ubique dentro del rango medio de la meta definida por el Banco de la República (3%).
Crecimiento económico
Después de la dinámica que presentó la economía colombiana en 2013,
con un crecimiento de 4,9% anual, en 2014 perdió su impulso al crecer
4,6% anual (Gráfica 4). La desaceleración en su ritmo de crecimiento estuvo vinculada principalmente a la pérdida de dinámica del sector exportador. En estos resultados jugó un papel importante el entorno externo con
el lento despegue de la economía mundial y, en particular, por la caída de
los precios del petróleo.
Dado que los precios internacionales del
petróleo estuvieron por encima de los
USD$90 por barril hasta septiembre de
2014 y la caída fuerte de los precios se
cristalizó en los últimos meses de 2014,
los efectos para la economía y las finanzas
públicas no fueron tan fuertes para
el balance total de 2014.
ECONOMÍA COLOMBIANA 91
Colombia: crecimiento económico
Gráfica 4
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
Trimestral
4,0
Anual
3,0
2,0
1,0
0,0
I
II
III
2010
IV
I
II
III
IV
I
2011
II
III
2012
IV
I
II
III
2013P
IV
I
II
III
IV
2014Pr
Fuente: Banco de la República de Colombia.
La demanda interna en 2014 creció a un ritmo superior al registrado en
2013, con una tasa de 6,3% anual, resultado de la buena dinámica de la
inversión, que presentó un crecimiento de 11,7% anual; mientras que el
consumo perdió parte del impulso que traía del año anterior y registró una
variación anual de 4,7%. No obstante, este buen resultado fue contrarrestado por el aporte negativo del comercio exterior neto (exportaciones menos importaciones), en donde se presentó un decrecimiento de las exportaciones en 1,7% anual y un aumento de las importaciones con una variación
de 9,2% anual.
Por sectores, durante 2014 el sector de explotación de minas y canteras
contribuyó de manera negativa al crecimiento del PIB, al presentar una tasa
de crecimiento anual de
-0,2%. Este es un elemento a destacar, ya que
esta rama de actividad no registraba tasas negativas desde 2004.
Aunque a la fecha no se tienen cifras oficiales de crecimiento económico para el primer trimestre de 2015, las diferentes agencias económicas
(Banco de la República, FMI, entre otros) y el mismo Gobierno esperan una
ralentización de la economía como resultado del efecto negativo que traen
para Colombia los bajos precios del petróleo.
En ese sentido, los pronósticos que se tenían hace un año se han ajustado
a la baja con una proyección de crecimiento cercana al 3,5% (Cuadro 1).
Cuadro 1
Proyecciones PIB Colombia. Crecimiento anual (%)
2015
Fondo Monetario Internacional
3,4
Cepal
3,6
Banco de la República
3,6
Proyecto Presupuesto 2015
4,8
Fedesarrollo*
3,5
* Escenario base - prospectiva económica mayo 2015.
Fuente: FMI, Cepal, Banrepublica y Fedesarrollo.
92 ECONOMÍA COLOMBIANA
Cortesía: El Espectador.
Histórico
ECONOMÍA COLOMBIANA 93
Recuerdos de un
Ministro de Hacienda
Hace cincuenta años, cuando Abdón Espinosa fue nombrado por
primera vez ministro de Hacienda, se encontró con una de las peores
crisis económicas del país. En un discurso reciente, ante la Academia
Colombia de Ciencias Económicas, contó detalles inéditos de cómo el país
enfrentó al Fondo Monetario Internacional y resolvió ese difícil momento.
Este es un extracto de su intervención.
Abdón Espinosa Valderrama *
Por curiosa coincidencia, el primer cargo público para el
que fui nombrado, no habiendo terminado aún los estudios universitarios pero sí presentado el primer examen
preparatorio, fue el de contador primero de estadística y jefe de publicaciones del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Presionado por el decano y un grupo de profesores de
la Facultad para que a él me sometiera sin repaso de las
materias cursadas años atrás, dejaron que el presidente del jurado llevara la batuta y escogiera y formulara
las preguntas. No conocí esa tarde la calificación. Salí
cavilando sobre cuál habría de ser.
No obstante, al día siguiente me llamó el decano, doctor Miguel Arteaga, para decirme que del Ministerio de
Hacienda me estaban buscando y sugiriendo que me
comunicara con su titular, el profesor de la voz cantante en el examen: Carlos Lleras Restrepo. Secamente me
inquirió, por el hilo telefónico, si yo creía saber mucho,
a lo cual repuse, desconcertado, que en el examen del
día anterior me había limitado a responder a su extenso
cuestionario.
que los conocimientos teóricos son para ser sopesados
y aplicados a resolver problemas vivos de la comunidad
y también de los individuos.
Ahí empecé a interesarme en la economía de guerra
que habían estructurado las potencias participantes en
la guerra mundial. Al acecho me mantenía de los libros
procedentes de Estados Unidos sobre sus características, tanto como de los estudios sobre cómo ocupar las
masas cesantes en el posconflicto y cómo organizar la
seguridad social. Finalmente, fue el tema de mi tesis de
grado de doctor en Derecho y Ciencias Políticas.
En la Secretaría de Hacienda de Santander, durante la
Gobernación de Alejandro Galvis Galvis y en una época
de graves perturbaciones, tuve la oportunidad de participar en el manejo de los engranajes administrativos
de ese ente territorial, razón por la cual hube de cerrar
mi prometedora oficina de abogado en la ciudad de Bucaramanga.
Fue la primera experiencia de gobierno.
Ya, más amable, agregó que en realidad sabía mucho,
pero pura teoría. Razón por la cual me invitaba a trabajar en el ministerio a su cargo para que me enterara de
cómo transcurren las cosas en la práctica. Al efecto, ordenaría que me arreglaran el horario para no interrumpir mis estudios. En fin de cuentas fue de ocho horas,
computadas por las autoridades universitarias como
especialización en economía política. Aprendí entonces
Pocos años después, por decisión del ministro de Hacienda de turno, Francisco de Paula Pérez, volvería a sus
cuadros, en l947, como miembro del Comité de Expertos Financieros de ese Despacho, con el compromiso
de trabajar medio tiempo, al lado del profesor Leopoldo
Lascarro, experto en presupuesto y control fiscal, del
asesor tributario Manuel Antonio Alvarado y de dos
eminentes consejeros: los ex-ministros Jorge Soto del
Corral y José María Marulanda.
* Ministro de Hacienda de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) y de Alfonso
López Michelsen (1976-1977).
Al prohibir Jorge Eliécer Gaitán, jefe único del partido
liberal, la colaboración en el Gobierno, pedí y obtuve la
94 ECONOMÍA COLOMBIANA
terminación del respectivo contrato.
En la Facultad de Derecho seguí dictando, por lo pronto, la cátedra de
Historia Político-Fiscal, en curso paralelo al de Carlos Lozano y Lozano.
Posteriormente, pasé diez y ocho
años en ejercicio del periodismo, escribiendo sin cesar, con muchísima
frecuencia sobre temas económicos. Por absoluta falta de tiempo,
debí, una y otra vez, renunciar a la
cátedra universitaria que en verdad
me apasionaba, con el consuelo de
que a través del periódico me era
posible ocuparme de los temas económicos y opinar críticamente sobre sus rumbos.
Así lo hice en ángulos fundamentales que al país afectaban, sin posponer por ello la defensa ardorosa
de los principios fundamentales de
libertad, justicia y democracia que
nuestras constituciones, desconocidas o violadas, instituían. Por supuesto, discrepando de las doctrinas de Hayek y Friedman que otros
tenazmente invocaban y, en su
oportunidad, aplicaban.
Hallazgo de la crisis encubierta
Al tercer ingreso al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, ya con
el rango de ministro, designado
por el presidente Carlos Lleras Restrepo el mismo día de su asunción
del mando, descubrí el fenómeno
que la Cepal denominaría crisis de
estrangulamiento exterior. Hasta
ese momento se la había disfrazado
con hábiles ropajes y se habían mitigado sus manifestaciones con crédito externo. Por aquella época, no
se pensaba que los países pudieran
quebrarse, conforme se ha observado en el accidentado y disparejo itinerario de la Unión Europea.
En secreto se había conseguido
mantener la anomalía inquietante
de las reservas monetarias internacionales negativas por valor de 130
millones de dólares, suma en que
Al tercer ingreso al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, ya con el rango de ministro,
designado por el presidente Carlos Lleras
Restrepo el mismo día de su asunción del
mando, descubrí el fenómeno que la Cepal
denominaría crisis de estrangulamiento
exterior. Hasta ese momento se la había
disfrazado con hábiles ropajes y se habían
mitigado sus manifestaciones con crédito
externo. Por aquella época, no se pensaba
que los países pudieran quebrarse, conforme
se ha observado en el accidentado y disparejo
itinerario de la Unión Europea.
los pasivos superaban a los activos.
Sin contar 102 millones que la Federación Nacional de Cafeteros había
contraído en préstamo y transferido
al Banco de la República, agotadas
como estaban sus propias líneas de
crédito y cerrada la posibilidad de su
renovación.
De haberse filtrado al público semejante adversidad, habría sobrevenido ruinosa fuga de capitales y el
tipo de cambio se habría disparado.
Era riesgo permanente que no habría de cesar sino dando sorpresivo
y fuerte viraje a la situación, brasa
que quemaba las manos.
El país venía recibiendo un préstamo de programa de la AID con
desembolsos subordinados a la luz
verde del Fondo Monetario Internacional que, a su turno, había otorgado un crédito de contingencia con
desembolsos graduales. Las ges- tiones iniciales estuvieron orientadas
al mantenimiento o la renovación
de esos préstamos. Con franqueza
advertimos al consejero del presidente Johnson, Sam Eaton que, de
lo contrario, nos veríamos obligados
a someter todo a controles. Con
asombro recibió la prevención, pero
estoy seguro de que no le reconoció
viabilidad ni verosimilitud.
Al primer emisario del FMI, señor
Zassenhaus, le expusimos por qué
diferíamos de sus criterios para la
carta de intención, requisito ineludible de un nuevo crédito de contingencia y de su visto bueno para los
préstamos de la banca internacional
al Banco de la República.
Nada valieron nuestras reflexiones
y alegaciones. Hasta el extremo de
que otro emisario del FMI planteara
el tajante y simplista dilema de devaluación inmediata o bloqueo de
los créditos externos. Varias veces
he relatado que le ofrecí responder
en la mañana del día siguiente, en
cuanto comunicara y sometiera a
juicio del Jefe del Estado la perentoria notificación. El problema era de
magnitud inusitada.
Dado el apremio y previa deliberación y opinión unánime del ConECONOMÍA COLOMBIANA 95
sejo de Ministros, coincidente en
el rechazo de tal exigencia, en la
madrugada siguiente se expidieron
los decretos de establecimiento del
control de cambios e importaciones, valiéndose de las facultades del
artículo 121 de la Constitución, por
ser caso apremiante de orden público. Entonces pudimos respirar tranquilos quienes teníamos la responsabilidad del manejo de los factores
en crisis.
En realidad, el problema se venía
gestando en el curso de los últimos
años a través del declinar crónico
del ingreso externo por habitante.
Condicionada la economía colombiana a la suerte del café, era inevitable que las necesidades crecientes de una población igualmente
creciente no pudieran satisfacerse,
primordialmente y de modo indefinido, con los limitados recursos de
cambio exterior generados por el
cultivo y venta del grano.
Era menester, era inaplazable promover resueltamente el desarrollo hacia
afuera, diversificar las exportaciones y crear organismos aptos para impulsarlas. Así lo hizo el decreto 444 del 22 de Marzo de l967, expedido en uso
de facultades extraordinarias, otorgadas por el Congreso. A partir de allí y
hasta el fin de su vigencia, cumplió sus objetivos y liberó al país de la absoluta dependencia del café, en trance de tornarse asfixiante.
Reconstrucción de las reservas monetarias internacionales
La extinción de las reservas netas internacionales y su conversión en negativas habían dejado al país financieramente desguarnecido y expuesto a
arbitrarias imposiciones. A falta de este atributo indispensable de la soberanía nacional, no resultaba difícil cerrarles los créditos al Banco de la República y a todos los demás. Para el giro ordinario del comercio exterior, se
echaba de menos ese respaldo a las obligaciones financieras relacionadas
con las importaciones y aun las exportaciones. La extrema vulnerabilidad lo
exponía a toda clase de riesgos y abusos.
No fue fácil reconstruirlas, entre otras cosas, porque se debía emitir para
comprar las divisas. Aun así, se preservó la estabilidad monetaria y se impulsó el crecimiento económico a la tasa anual del seis por ciento. Ade-
Mientras tanto, la nación se refugiaba en la sustitución de importaciones que tarde o temprano habría
de estallar. En los primeros tiempos,
era fácil restringir las de los artículos
suntuarios, pero luego se fue extendiendo hasta los límites intraspasables de los necesarios para el proceso de desarrollo y acercándose al
peligro de afectar incluso materias
primas y bienes de capital. Fue un
modelo temporal, desprovisto, por
su misma naturaleza, de la capacidad de contribuir sin término al desarrollo, en la magnitud debida y al
ritmo indispensable.
96 ECONOMÍA COLOMBIANA
Cortesía: El Espectador.
Su larga y fecunda historia se encontraba, como hoy, plena de aportes a Colombia, empezando por su
civilización de vertiente, su creación
de empleo y su estructura democrática. Pero no estaba ya en capacidad de soportar el compromiso
de garantizar al desarrollo del país
el elemento imprescindible para el
funcionamiento de los mecanismos
de su intercambio internacional: divisas en monto suficiente.
Abdón Espinosa camina al lado del entonces presidente Carlos LLeras Restrepo cuando como Ministro
de Hacienda tuvo que lidiar la llamada crisis de estrangulamiento exterior.
más, se tropezaba con la resistencia enconada de los
organismos financieros internacionales que otorgaban
créditos en condiciones favorables.
volví, por cuarta vez, al Ministerio
de Hacienda, hasta cumplir el objetivo propuesto.
Una anécdota personal explica e ilustra esta actitud.
Hallándome en Washington en cuestiones oficiales de
mi cargo, me hizo llamar el Subsecretario de Estado del
presidente Johnson, también tejano, a que lo visitara en
su despacho a la insólita hora de las once de la noche.
En efecto, allí estuve puntalmente. Sin rodeos me manifestó que había tomado la iniciativa de este encuentro
para preguntarme cual era la razón de que nos empeñáramos en acumular reservas monetarias internacionales. Espontánea y cortésmente le respondí: para no
depender de usted.
Toda esta historia de esfuerzos por
remover los obstáculos al desarrollo e imprimirle estable y acelerado
ritmo, no menor del 6% anual, terminó interrumpiéndose estrepitosamente con la adopción del Consenso de Washington, en cuanto
sus términos vinieron a condicionar
el otorgamiento de empréstitos internacionales, dentro de una concepción estrictamente ceñida a las
pautas impuestas por el presidente
estadounidense Ronald Reagan y la
primera ministra británica Margaret
Thatcher.
Presa de la ira, se puso en pie, seguidamente se serenó
y me pidió que volviéramos a la calma, por mi parte en
ningún momento perdida. En la hipótesis de que el interrogante impertinente hubiera obedecido a la sospecha
de que estuviéramos tomando, con ese fin, recursos del
préstamo de programa, le precisé que utilizábamos solamente fondos repatriados y ahorros de operación. Lo
cierto es que con la Administración del presidente Jhonson tuvimos serias dificultades por el designio imperialista que le había infundido a la Alianza para el Progreso
y a los préstamos de programa
El éxito de la repatriación de capitales fue clave para superar el estrangulamiento económico. El director- gerente del Fondo Monetario Internacional, Pierre Paul Schwitzer, la consideraba factor decisivo en el éxito del régimen
de cambios internacionales, de cuyos resultados.
había sido muy escéptico. Recordaba el fracaso anterior de Chile en un intento de operación semejante y
preguntaba cual pudo ser el móvil determinante de la
respuesta de los poseedores de dichos fondos: el patriotismo, le respondimos, único factor que creyó verosímil y operante.
Con nuestro régimen cambiario y de comercio exterior
acabó reconciliándose, hasta el punto de que sus delegados lo recomendaran al Perú, si manejaban lo fiscal
con el mismo rigor de los colombianos. El presidente
Beláunde Terry vaciló y pocos días después se precipitó su caída.
Contra el ímpetu inflacionario
Siete años después, ante otra cara de la medalla, no ya
de crisis sino de bonanza, el presidente Alfonso López
Michelsen, en medio de fluida charla, tuvo a bien preguntarse qué haría para frenar una inflación impetuosa.
Le repuse que obraría sobre las causas como lo hiciera
Colombia en la Segunda Guerra Mundial y congelaría algunos precios neurálgicos. El 26 de diciembre de 1976
En efecto, se impuso y se aceptó el
desmantelamiento de la redes de
apoyo a los artículos susceptibles
de exportarse, sin perjuicio de que
Estados Unidos preservara las suyas. Los organismos de asistencia
técnica y financiera a la agricultura colombiana fueron eliminados.
Como también los que contribuían
a la regulación de las cosechas y al
Hallándome en Washington
en cuestiones oficiales de mi cargo,
me hizo llamar el Subsecretario
de Estado del presidente Johnson,
también tejano, a que lo visitara
en su despacho a la insólita hora
de las 11 de la noche.
En efecto, allí estuve puntalmente.
Sin rodeos me manifestó que había
tomado la iniciativa de este encuentro
para preguntarme cuál era la razón
de que nos empeñáramos en acumular
reservas monetarias internacionales.
Espontánea y cortésmente le respondí:
para no depender de usted.
ECONOMÍA COLOMBIANA 97
almacenamiento en silos adecuados de los excedentes. La repercusión fue
inmediata: baja drástica del área sembrada.
Simbólicamente, se suprimió el Fondo de Fomento Industrial, fundado para
ver de mitigar las restricciones de la guerra mundial e imprimir estímulo
congruente a una acelerada etapa de industrialización. Entre otras, desaparecieron las fábricas metalmecánicas que tenían de materia prima el hierro
y el acero de la Siderúrgica de Paz del Río y funcionaban en el valle de Girón.
No pocas emigraron a Venezuela.
No fue la primera vez que el departamento de Santander y el país sufrieran
este género de aflicciones. Como sombra aciaga, en la memoria colectiva
reaparece la figura presuntuosa del primer gran
librecambista, don Florentino González, oriundo de esa región y en su juventud escudero político del general Francisco de Paula Santander, quien
provocara la ruina de 1848 de la próspera manufactura del oriente de Colombia y su foco principal en el Socorro.
El argumento fue la división del trabajo internacional, a cuya luz tan solo
correspondía a nuestros pueblos atrasados cultivar y extraer materias primas o cosechar frutos de pan coger, en tanto se reservaba a las naciones
desarrolladas, esencialmente europeas y, en particular Gran Bretaña, elaborar aquellas y producir bienes industriales. En nuestro tiempo y en plena
globalización, el arma letal ha sido la amenaza de suspensión o la manipulación de los créditos internacionales.
Riesgos del automatismo de los mercados
Nunca he creído en el automatismo de los mercados. La ruptura de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos demostró, una vez más, sus flaquezas
y peligros, más aún sus deformaciones, desviaciones y tergiversaciones por
el desenfreno de la codicia que, a falta de regulaciones preventivas, lleva a
terribles crisis y acaba dejando su solución o su alivio a cargo del Estado, al
cual toca reponer y componer los trastos rotos y ver de reanimar los órganos paralizados o deformados.
En Estados Unidos se ha comprobado la eficacia de las teorías de Keynes
y reivindicado por los demócratas las políticas de Franklin D. Roosevelt, en
medio de enconada contraposición partidista. El reparo principal ha sido,
del lado de sus propios partidarios, el de que la intervención gubernamental se ha quedado corta esta vez. Para entender su vital importancia, debe
de haber bastado el sismo que en los mercados financieros de los países
emergentes provocó el anuncio prematuro, por parte del presidente de la
Reserva Federal, Ben Bernanke, de la suspensión de la compra de bonos
con emisiones.
Para prevenir en lo futuro catástrofes como las sufridas por las naciones
de la periferia europea, sirvan, a su turno, de escarmiento y disuasivo los
efectos de sus políticas de devaluaciones por dentro, comprimiendo salarios, costos, gastos, precios, producción y empleo, ante la inviabilidad de
hacer la moneda comunitaria y en el afán de reemplazarla con austeridad
desmedida.
98 ECONOMÍA COLOMBIANA