T 17 p.205 - Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe

EMPLEO PÚBLICO MUNICIPAL. DISCIPLINARIO. DERECHO DE DEFENSA. DEBIDO
PROCESO: VISTA PREVIA. PROCEDENCIA
A y S, tomo 17, pág. 205
En la ciudad de Santa Fe, a los 15 días del mes de septiembre del año dos mil nueve, se reunieron en
acuerdo los señores Jueces de la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 1, doctores Luis Alberto De
Mattia y Federico José Lisa, con la presidencia del titular doctor Alfredo Gabriel Palacios, a fin de dictar
sentencia en los autos caratulados “GARAVAGLIA, Nelio César contra MUNICIPALIDAD DE CALCHAQUÍ
sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” (Expte. C.C.A.1 n° 189, año 2005). Se resolvió
someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto?; SEGUNDA: en
su caso, ¿es procedente?; TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?. Asimismo se
emitieron los votos en el orden que realizaron el estudio de la causa, o sea doctores Lisa, De Mattia y Palacios.
A la primera cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
I.1. El señor Nelio César Garavaglia interpone recurso contencioso administrativo contra la
Municipalidad de Calchaquí tendente a que se anulen las resoluciones 1/2005 -por la cual el Coordinador de
Obras y Servicios Públicos de la Municipalidad de Calchaquí le aplicó la sanción de diez días de suspensión- y
671/2005 -mediante la que el Intendente de dicha Municipalidad confirmó la anterior- y, consecuentemente, se
devuelvan los haberes caídos, y se abone la indemnización que corresponda.
Expresa que se desempeña como empleado de la Municipalidad de Calchaquí en la sección Maestranza
del Corralón municipal y que en razón de que el 8.4.2005 tuvo una “pequeña discusión” con el señor Antonio
Elías, el Coordinador de Obras y Servicios Públicos, señor Ramón Oscar Hidalgo, elevó un informe en donde
relató una “situación sumamente exagerada y nunca más lejana a la realidad de lo sucedido”.
Afirma que dicho informe expresa que había agredido físicamente a su compañero Elías; que éste se
había defendido -cosa que niega- y que acto seguido recomendó aplicar las sanciones previstas en el artículo 13
de la ley 9286.
Asegura que ese informe nunca estuvo al alcance de los agentes involucrados, a pesar de haber sido
solicitado en varias oportunidades y que finalmente consiguió una copia del mismo gracias a la presencia de un
escribano público que costeó con su propio peculio.
Relata que el mencionado Hidalgo dispuso, por resolución 1/2005, su suspensión y la de Elías por el
plazo de diez días, sin dar lugar a defensa, y basándose en un hecho que nunca ocurrió.
Reconoce que lo que sucedió fue un cruce de palabras con Elías, a voz elevada, por un mal entendido,
y estima que ello no es causal suficiente para imponer una sanción, como la decidida respecto a él, máxime
siendo una persona “con una conducta intachable, padre de familia, disciplinado [que] acata órdenes de sus
superiores sin faltar nunca el respeto y entendiendo la jerarquía”. Agrega que nunca antes había recibido
apercibimiento ni ocasionado hechos como el que se le imputa.
Advierte que fue el mismo Elías quien por medio de una carta que le dirigió reconoció que no se lo
ofendió ni se usó para con él palabras agraviantes.
Expone que agotó la vía administrativa, puesto que presentó recurso de reconsideración; envió nota a la
Municipalidad de Calchaquí manifestando que Hidalgo no tiene facultades para elevar informe sobre el hecho ni
para imponer sanciones; remitió escrito al Intendente dándole cuenta que frente a lo ocurrido nunca fue citado a
realizar descargo alguno ni se le dio la oportunidad de demostrar la verdad de los hechos; envió una carta de
intimación a Hidalgo, emplazándolo para que rectificara sus dichos en el informe y diera marcha atrás a la
sanción que había impuesto; solicitó al Intendente que resuelva la cuestión; y, finalmente, por resolución 671/05
el Intendente Municipal rechazó el “reclamo” formulado.
Considera que la resolución es “arbitraria, carente totalmente de fundamento”, fundada en un “hecho
inexistente y en base a un procedimiento administrativo cargado de vicios”.
Ofrece pruebas, funda el derecho y, en síntesis, solicita se haga lugar al recurso interpuesto.
A foja 18 y vto. el actor amplía su pretensión, haciéndola extensiva a los intereses y costas.
2. Declarada la admisibilidad del recurso (f. 24), comparece la Municipalidad de Calchaquí (f. 32) y
contesta la demanda (fs. 88/90).
Luego de negar los hechos y señalar cuál de los invocados considera ciertos, expresa que entre el actor
y otro empleado municipal -señor Elías- se produjo el 8.4.2005 una discusión que comenzó de manera verbal y
terminó con golpes de puños, teniendo que intervenir compañeros de trabajo para separar a los mismos; y, que
producto de ello, el señor Hidalgo los llamó a su despacho para saber qué había ocurrido.
Refiere que en dicha conversación el recurrente asumió la culpa de haber imputado falazmente a Elías
de la rotura de una máquina, lo que los llevó a tomarse a golpes de puño; que ante lo expuesto Hidalgo remitió
informe al Intendente municipal y aconsejó aplicar el artículo 13 de la ley 9286; y que para que no volvieran a
producirse hechos de tal naturaleza y considerando los antecedentes personales de cada empleado, Hidalgo
aplicó una suspensión de diez días a Elías y al actor, sanción que -dice- puede imponer sin sumario previo.
Añade que luego de lo expuesto, Garavaglia intimó verbalmente a varios funcionarios de la actual
gestión para que dieran explicaciones y hablaran con Hidalgo a fin de que éste dé marcha atrás a la decisión
tomada, lo que no ocurrió; y que posteriormente y frente al recurso de reconsideración planteado por el actor, el
Intendente dictó la resolución 671/2005 rechazando el recurso por improcedente.
Advierte que el único agente que realizó el reclamo fue Garavaglia y colige que de haber sido injusta la
sanción también Elías habría “reclamado”, “porque fue sancionado de la misma manera, pero no lo hizo
entendiendo que la acción era justificada por los hechos que habían acontecido”.
Remarca que Hidalgo tiene facultades de aplicar la sanción impuesta, porque el artículo 63 de la ley
9286 habilita a aplicar sanción hasta un máximo de diez días a los “Directores o funcionarios de jerarquía
equivalente o superior”.
Explica que Hidalgo, como funcionario político de la gestión municipal, ocupa el cargo de
“Coordinador de Obras y Servicios Públicos” dando cuenta directamente al Intendente de todo lo que ocurra bajo
su órbita, por lo que -estima- podría considerarse aún mayor su responsabilidad a la de un director; y, finalmente,
da cuenta que la decisión del “Coordinador de Obras y Servicios Públicos” se encuentra avalada por la ley
orgánica de municipalidades, por la ordenanza 453/99 y el decreto 470/04 que lo designa en ese carácter.
Ofrece pruebas, funda el derecho y solicita el rechazo del recurso deducido.
Abierta la causa a prueba (f. 93 vto.) y producida la que consta en el expediente, alegan las partes (fs.
149/150 vto. y 151/152).
Dictada (f. 153 vto.), y consentida la providencia de autos, se encuentra la presente causa en estado de
ser resuelta.
3. De conformidad al artículo 23, inciso a), de la ley 11.330, corresponde emitir pronunciamiento sobre
la admisibilidad del recurso.
Al respecto no se advierten ni han sido invocadas razones que justifiquen apartarse del auto obrante a
foja 24 (A. y S. T. 4, pág. 31).
Voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara doctores De Mattia y Palacios, coincidieron con lo
expresado por el señor Juez de Cámara doctor Lisa, y votaron en igual sentido.
A la segunda cuestión el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
II. Conforme surge del relato efectuado al tratar la cuestión anterior, el recurrente pretende que se
anulen las resoluciones 1/2005 -por la que el Coordinador de Obras y Servicios Públicos de la Municipalidad de
Calchaquí le aplicó una sanción de diez días de suspensión- y 671/2005 -por la cual el Intendente de dicha
Municipalidad rechazó la impugnación formulada contra el anterior- y, consecuentemente, se le devuelvan los
haberes caídos y se lo indemnice conforme corresponda, todo ello con más intereses y costas.
Ha invocado, en definitiva, la configuración de los siguientes vicios: incompetencia, por cuanto el
Coordinador no tendría -a su criterio- la jerarquía para aplicar ese tipo de sanción; violación al debido proceso
legal, al no existir sumario previo y, por ende, vulnerarse el derecho de defensa al no ser oído; falsa causa, en el
sentido de que el hecho nunca existió; y exceso de punición, al no haber proporción entre la falta imputada y la
sanción impuesta.
Con el alcance que se señalará, adelanto mi opinión favorable a la procedencia del recurso.
1. Debe liminarmente desecharse lo invocado por el actor en torno a la incompetencia del órgano
emisor.
En efecto, de conformidad al artículo 65 de la ley 9286 (Anexo I), la sanción de suspensión hasta un
máximo de diez días por año calendario puede ser aplicada por los Directores “o Funcionarios de jerarquía
equivalente o superior”.
Tal, a mi juicio, el caso del Coordinador de Obras y Servicios Públicos de la Municipalidad de
Calchaquí, según se extrae del artículo primero del decreto 470/04 (f. 119) y del artículo 13 de la ordenanza
453/99, cuyo inciso f) prevé, entre otras, la atribución de “entender en la dirección del personal de su
jurisdicción” (fs. 125 vto./126).
2. Mejor suerte ha de correr lo postulado por el actor en torno a que se habría violado el debido
proceso.
Como lo tiene expresado el Alto Tribunal nacional, la potestad del Poder Judicial de revisar los actos
disciplinarios de la Administración tiene limitada su jurisdicción al control de la legitimidad del procedimiento y
del acto que se ataca, lo que no impide verificar si los hechos se encuentran probados y las sanciones ajustadas al
texto legal (Fallos 303:1335; 304:1335; 306:1792; 307:1282).
De las constancias de la presente causa surge que se exteriorizó la voluntad sancionatoria mediante
resolución 1/2005 del Coordinador de Obras y Servicios Públicos de la Municipalidad de Calchaquí por la cual
se suspendió por diez días al recurrente, y que se confirmó por resolución 671/2005 del Intendente de la
Municipalidad de Calchaquí quien dispuso rechazar el “reclamo” del actor por improcedente.
En autos “Farías” (A. y S. T 158, pág. 283) la Corte Suprema de Justicia de la Provincia recordó que
“‘desde antaño ha señalado que entre las formas sustanciales figuran -en lo que ahora es de interés- una
razonable posibilidad de defensa’”, y aclaró que ello es así ‘desde luego, aunque no las consigne ningún texto
legal’ (‘Torres’, A. y S. T. 31, pág. 126)”.
En dicho precedente, también aludió a su criterio según el cual “‘en ausencia de normas
reglamentarias, debe asegurarse al imputado la posibilidad de ser oído, probar y alegar’, como así también que
‘el respeto del derecho de defensa tiene su origen en la Constitución’ (‘Crespo’, A. y S. T. 35, pág. 328)”.
A su vez refirió al derecho a ser oído y a producir pruebas de descargo “‘como aspectos fundamentales
de la garantía de la defensa’ (‘Villar’, A. y S. T. 84, pág. 362 y ‘Mansilla’, A. y S. T. 139, pág. 341)” afirmando
que “‘integra el del debido proceso, y que constituye una garantía constitucional de la que la Administración no
puede prescindir sin mengua del ordenamiento jurídico fundamental’ (‘Ayala’, A. y S. T. 63, pág. 384)”.
Puede ahora destacarse que en el mencionado caso “Farías” -como en el presente- no se trataba de una
sanción expulsiva sino meramente correctiva; sin embargo, aclaró que “ello no excluye, sin más, la necesidad de
una vista previa, si ella aparece como exigencia razonable”; entendiendo que “la exigencia de la vista previa a la
imposición de una sanción suspensiva [...] no es extraña al régimen de la ley 9286, la que, por el contrario,
expresamente la contempla para las faltas tipificadas en el artículo 62, incisos a) y b)”; y agregando que “no
podría soslayarse que estas faltas (incumplimiento reiterado del horario fijado por las leyes y reglamentos; e
inasistencias injustificadas que no excedan de diez días continuos o discontinuos en los doce meses
inmediatamente anteriores), en definitiva también configuran violación a las ‘obligaciones determinadas en el
artículo 13’ [...] particularmente establecidas en los incisos a) y m); ni que el legislador previó la exigencia
cuando se trata de causales que han sido consideradas por este Tribunal como objetivas”.
En tales condiciones concluyó en que no se advertían “razones para no considerar -en resguardo de
normas de jerarquía constitucional- extensiva la exigencia a supuestos de sanciones como la impuesta en autos”
(“Farías”, citado).
Finalmente, consideró que “no sería adecuado entender que la vista previa se exige sólo cuando de lo
que se trata es de la ‘simple comprobación de inasistencias’ (‘Mansilla’, citado), o del incumplimiento reiterado
del horario, y no en otros supuestos que -también configurando violación al artículo 13- tornan, como en el caso,
igual o mayormente necesario que el imputado informe, con anterioridad a la sanción, circunstanciadamente
cómo se produjeron los hechos o las causas que los motivaron”.
Tales criterios, que se comparten, sellan la suerte favorable del presente recurso.
Es que, en el caso, en el cual nunca se acompañaron las actuaciones administrativas, no surge que se le
haya dado al recurrente oportunidad alguna para que ejerciera su defensa material, ni, menos aún, para que
aportara pruebas de descargo con anterioridad al dictado del acto.
Es más, se demostró que el actor hasta debió recurrir a servicios notariales para obtener el informe de
su superior jerárquico que sirvió de base para la aplicación de la sanción (fs. 8/9), lo que confirma que el agente
no tuvo ninguna -pero absolutamente ninguna- participación previa al dictado del acto.
Aun cuando puede afirmarse que no era necesario sumario administrativo previo (artículo 65 -a
contrario sensu- de la ley 9286), lo cierto es que el recurrente no tuvo oportunidad de ejercer su derecho a ser
oído y formular su descargo, no siendo suficiente a esos fines la posibilidad posterior de impugnar la medida (de
esta Cámara: “Vega”, A. y S. T. 11, pág. 315, a cuyos fundamentos remito en lo pertinente).
En ese sentido, si bien el recurrente pudo, con posterioridad, interponer el recurso de reconsideración
previsto en la ley 2756, considero -especialmente a la luz del criterio sentado por la Corte nacional en autos
“López” (causa L. 358 XXXVIII del 6.3.2007) y tal como lo hizo esta Cámara in re “Vega”- que el derecho a ser
oído y a producir pruebas de descargo, considerados como aspectos fundamentales de la garantía de la defensa,
deben ser aplicados e interpretados razonablemente (en similar sentido, “Villar”, A. y S. T. 84, pág. 362), de lo
que se sigue que debe darse al interesado la oportunidad de expresar sus razones antes de la emisión del acto
administrativo (en el mismo sentido, C.S.J.P.: “Ayala”, citado; “Mansilla”, citado).
Se reitera, el hecho de que el agente haya promovido el recurso de reconsideración con posterioridad a
la imposición de la sanción disciplinaria no suple, sin más, la omisión en la que incurrió la Administración,
lesionando el principio de defensa en juicio, que -como es sabido- integra el del debido proceso, y que constituye
una garantía constitucional de la que la Administración no puede prescindir sin mengua del ordenamiento
jurídico fundamental (doctrina de “Ayala”, citado).
Puede agregarse que la interpretación que se postula respecto al artículo 65 de la ley 9286 (invocado en
la resolución 671/05), es la que mejor armoniza con la garantía constitucional de la defensa en juicio, y -ademáscon el respeto al criterio que favorece, en la interpretación de las normas, la opción que mantiene su
constitucionalidad.
En definitiva, puede afirmarse que se ha consumado, en el sub judice, una violación al artículo 7,
tercera parte, de la Constitución provincial, en cuanto establece que “la persona siempre puede defender sus
derechos e intereses legítimos, de cualquier naturaleza, ante los poderes públicos, de acuerdo con las leyes
respectivas”, norma que prevé tanto la tutela de derechos e intereses, de cualquier naturaleza, ante los poderes
públicos -tutela jurídica que no puede ser desconocida ni siquiera por el legislador- como el concreto derecho de
defensa que implica -entre otros aspectos- el de ser oído y el de resistir en todo procedimiento o proceso en
términos razonables -de acuerdo con las leyes respectivas- haciendo valer todos los motivos y argumentos
jurídicos en el sostenimiento de los derechos e intereses propios y la pretensión de que sean valoradas las
circunstancias que invoca en su favor el individuo (C.S.J.P., criterio de “Schreter” (A. y S. T. 86, pág. 204), y
“Junco”, A. y S. T. 159, pág. 87); como así también al artículo 18 de la Constitución nacional (“Vega”, citado,
entre muchos otros).
Lo señalado basta para declarar ilegítimo el acto sancionatorio impugnado y releva del análisis del
resto de los agravios expresados por el recurrente, pues -se reitera- en el caso se violaron formas sustanciales con
efectiva lesión al derecho de defensa del actor.
3. Restan precisar los efectos de la anulación que corresponde disponer respecto del acto cuestionado.
a. Conforme a invariable criterio de la Corte local -que se comparte-, queda a salvo la posibilidad de
que la Administración ejerza su facultad disciplinaria, debiéndose recomponer el procedimiento disciplinario,
conservando la demandada la posibilidad de disponer la medida que estime pueda corresponder; previa vista al
actor.
Es que, parafraseando a la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, en el caso, resulta ostensible que,
a los fines de anular el acto sancionatorio, se hace mérito de la existencia de un error in procedendo, por lo que,
como consecuencia natural, corresponde imprimir a este pronunciamiento un efecto negativo; es decir, limitado
a “deshacer aquello que se gestó sin respeto de la formas requeridas para el caso” (“Zalazar”, A. y S. T. 173,
pág. 180).
b. En cuanto a los restantes tramos de la pretensión, corresponde disponer la devolución de los salarios
dejados de percibir, y cuyo descuento se acreditó en autos (f. 94), con más los intereses a la tasa pasiva promedio
a que refiere el artículo 10 del decreto nacional 941/91, desde el 7.7.2005, oportunidad en la que recién solicitó
se abonaran “los salarios injustamente retenidos” (f. 13).
Lo pedido en concepto de “la indemnización que V.E. estime de las resultas de autos” (f. 16), y que
consistiría en “la indemnización acorde a los daños causados al mismo” (f. 18), debe desecharse.
En efecto, ni siquiera mencionó, ni menos aún especificó, los rubros pretendidos.
En tales condiciones, la ausencia de adecuada defensa, prueba y -en definitiva- debate sobre el punto,
obsta a su juzgamiento.
4. En relación a las costas, ellas se impondrán conforme al éxito obtenido, estimándose justo
establecerlas en un 20% a cargo del actor y en el 80 % restante a cargo de la demandada.
Con ese alcance, voto, pues, por la afirmativa.
A la misma cuestión, el señor juez de Cámara doctor De Mattia dijo:
Adhiero en general a los fundamentos y conclusiones del señor juez de Cámara doctor Lisa, con
excepción de lo considerado en el punto II.3.a. precedente.
Al respecto corresponde destacar que la Administración, a través de las resoluciones atacadas ejerció
su potestad disciplinaria y de ello se sigue que la posibilidad de ejercer nuevamente la citada potestad implica un
doble juzgamiento de la cuestión, con vulneración del principio constitucional non bis in idem, de aplicación al
procedimiento disciplinario (cfr.: “Perezlindo”, A. y S. T. 13, pág. 25).
Así voto.
A la misma cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Palacios expresó similares fundamentos a los
vertidos por el señor Juez de Cámara doctor Lisa, y votó -con el mismo alcance- en igual sentido.
A la tercera cuestión, el señor Juez de Cámara doctor Lisa dijo:
Atento al resultado obtenido al tratar la cuestión anterior corresponde declarar parcialmente
procedente, con el alcance que surge de las consideraciones que anteceden, el recurso interpuesto; y anular los
actos administrativos impugnados, dejando a salvo la posibilidad de que la Administración ejerza su potestad
disciplinaria. Consecuentemente, condenar a la demandada pagar en legal forma al actor -de conformidad a la
liquidación que deberá practicar en un plazo no mayor de treinta días de quedar firme la presente sentencia- los
salarios dejados de percibir como consecuencia del acto impugnado, con más los intereses a la tasa pasiva
promedio a que refiere el artículo 10 del decreto 941/91 desde el 7.7.2005. Costas en un 20% al actor y en el
80% restante a cargo de la demandada. Diferir la regulación de honorarios hasta tanto se practique la liquidación
respectiva.
Así voto.
A la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara, doctores De Mattia y Palacios dijeron que la
resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Juez de Cámara doctor Lisa y así votaron.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Cámara de lo Contencioso Administrativo
N° 1 RESOLVIÓ: Declarar parcialmente procedente, con el alcance que surge de las consideraciones que
anteceden, el recurso interpuesto; y anular los actos administrativos impugnados, dejando a salvo la posibilidad
de que la Administración ejerza su potestad disciplinaria. Consecuentemente, condenar a la demandada pagar en
legal forma al actor -de conformidad a la liquidación que deberá practicar en un plazo no mayor de treinta días
de quedar firme la presente sentencia- los salarios dejados de percibir como consecuencia del acto impugnado,
con más los intereses a la tasa pasiva promedio a que refiere el artículo 10 del decreto 941/91 desde el 7.7.2005.
Costas en un 20% al actor y en el 80% restante a cargo de la demandada. Diferir la regulación de honorarios
hasta tanto se practique la liquidación respectiva.
Registrarlo y hacerlo saber.
Con lo que concluyó el acto, firmando los señores Jueces de Cámara por ante mí, doy fe.
Fdo. De Mattia. (En disidencia parcial) Palacios. Lisa. Di mari (Secretario)