LA GOBERNANZA, CONDICIONAMIENTO Y RECURSOS DEL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Y EL BANCO MUNDIAL Ariel Buira1 Traducción no revisada por el autor Nota: Este documento es de uso estrictamente personal; queda prohibida cualquier forma de copia, difusión y distribución sin autorización expresa del autor o de la Organización del Congreso Note: This document is of strictly personal use; there remains prohibited any form of copy, diffusion and distribution without express authorization of the author or of the Organization of the Congress 1 Director de la Secretaría del G24 Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 1 1. Introducción. Sesenta años después de su creación, las instituciones de Bretton Woods (IBW) afrontan una crisis de legitimidad que perjudica su credibilidad y eficacia. En la raíz de esta crisis está la naturaleza no ejemplar de su estructura de gobernanza, que coloca el control de las instituciones en las manos de un pequeño grupo de países industriales. Estos países consideran a los países en vía de desarrollo y economías en transición, como compañeros menores, a pesar de contar estos con la mitad de la producción mundial en términos reales2, la mayor parte de la población del mundo y abarcar las economías más dinámicas y contener las mayores reservas internacionales3. Con el tiempo, los efectos de la naturaleza no ejemplar de la gobernanza de las IBW se han agravado por dos tendencias: En primer lugar, una división creciente entre países miembros, por un lado los países industriales acreedores que no reciben préstamos de las instituciones, pero que en gran parte determinan su política y hacen las reglas y sobre el otro, país en vías de desarrollo deudores o deudores potenciales, sujetos a las política y reglas hechas por otros. La segunda tendencia es el aumento rápido del tamaño económico y la importancia de los países en vía de desarrollo, en particular los países de mercado emergente en la economía mundial. Esta tendencia, ha determinado la estructura de gobernanza de las instituciones, que refleja el estancamiento político alcanzado al final de la Segunda Guerra mundial, cada vez más anticuado y disfuncional. La primera parte de la conferencia repasará la estructura de gobernanza existente en las instituciones y las fundaciones sobre las cuales descansa. La segunda parte tiene un tratamiento diferente, considera la eficacia de disposiciones de gobernanza corrientes. Aunque en su interés propio, se pudiera esperar que los países industriales principales favorecieran la política que contribuye al éxito de las instituciones, al buen funcionamiento de la economía mundial, y la estabilidad del sistema monetario internacional y financiero, la política acordada en las instituciones se ha determinado en la mayoría de las veces, por las necesidades a corto plazo. Esto ha conducido a una reducción de su tamaño relativo, un aumento del condicionamiento y una disminución en el porcentaje de éxito de los programas. A pesar de algunos éxitos visibles, su eficacia limitada en la búsqueda de sus objetivos ha contribuido a disminuir su legitimidad y a su pérdida de credibilidad. Desde la estructura de poder del Banco mundial estrechamente ligada al Fondo Monetario Internacional, la cuestión fundamental a realizar, a este respecto, es la siguiente: cómo pueden las decisiones de tales instituciones financieras internacionales (IFI) como el Fondo Monetario Internacional lograr la legitimidad política y ayudar a asegurar una mayor titularidad de programas económicos sin debilitar su credibilidad en mercados financieros o su eficacia en el logro de sus objetivos políticos. Para contestar estas preguntas, tenemos en cuenta la revisión de los dos elementos que determinan la estructura decisoria del Fondo Monetario Internacional, es decir el número de votos básicos asignados a cada miembro y la revisión de las fórmulas de cuota actuales. 2 - El Carácter poco representativo de la Gobernanza de las IBW. En 1944 en la Conferencia de Bretton Woods se adoptó un acuerdo de compromiso de los miembros entre dos propuestas para la determinación del poder de voto, uno que lo relacionaría únicamente con contribuciones de miembros o cuotas y otro basado únicamente sobre el principio legal de la igualdad de estados. El consenso basaba el derecho de voto sobre una combinación de las dos propuestas: se dio 250 votos básicos a cada país miembro más un voto para cada 100.000 dólares de cuota (más tarde para cada 100.000 SDR). Los votos básicos, y la voz que dieron a los países más pequeños países en la toma de decisiones se consideraban necesarios en vista de las funciones reguladoras del Fondo en ciertas áreas. (Ver J. Gold). Asimismo la sección 3(a) del Artículo V del Convenio Constitutivo del Banco estipula que "cada miembro tendrá 250 votos más un voto adicional por cada acción del capital que suscriba". Cada acción del capital del Banco es valorada en 120,635 dólares americanos. Hay que apuntar que en 1979 se ofreció a cada miembro del Banco la suscripción de 250 acciones "de socios" para evitar la disminución del poder de voto de los países miembros más pequeños como consecuencia del aumento de capital que se realizó. También se permite a los nuevos miembros suscribir 250 acciones. 2 i.e. midiendo el PIB en término de PPA Los países en vías de desarrollo contaban a finales de 2004, con el 63% del total de las reservas internacionales y actualmente con reservas por encima del 70%, contabilizada por encima de 3 trillones de dólares. 3 Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 2 Como el número de votos básicos no ha sido cambiado con aumentos de cuota sucesivos, la cuota básica de cada Estado miembro en el cómputo de votos total ha disminuido de un 11,3 por ciento a un 2,1 por ciento de poder de voto hoy, a pesar de la entrada de 135 nuevos países miembros. De hecho, como una proporción del total, los votos básicos de los primeros Estados miembros disminuyeron a la mitad de un uno por ciento, como consecuencia de un aumento de 37 veces del total de cuotas4. Esto ha cambiado considerablemente el equilibrio de poder a favor de países con grandes cuotas, alejándose del acuerdo de compromiso contenido en el Convenio Constitutivo para proteger la participación de pequeños países en la toma de decisiones. La Tabla 1 siguiente muestra la parte relativa de PIB, Cuotas y Poder de voto de los diferentes grupos de países, y subraya la naturaleza poco representativa de las cuotas actuales y el poder de voto en relación con la participación en la producción mundial. Tabla 1- PBI, Cuotas y Votos de acuerdo las Acciones en el Total en 2005 Grupo de Países PIB ppa 2005 PIB 2005 Cuotas 2005 (% acciones) (% acciones) (% acciones) Países del G7 41,7 60,8 46,1 Otros países industriales 8,0 12,4 15.6 Total Países industriales 49.7 73,2 61,7 5,4 1,8 3,4 África 10,3 11,0 29,3 Asia 7,6 3,1 3,7 Oriente Próximo 7,5 5,4 7,5 América Latina y Caribe 7,5 5,4 6,3 Economías en transición Total países en desarrollo 38,3 50,3 26,8 y economías en transición TOTAL 100,0 100,0 100,0 Total (% acciones) 45,3 15,5 60,8 5,7 10,5 7,7 7,7 7,7 39,2 100,0 Fuente: World Economic Outlook Database (2006), FMI. Esta Tabla 1 muestra las grandes diferencias entre las medidas de PIB convertido en tasas de cambio de mercado y en términos de paridad de poder adquisitivo (PPA). La primera columna muestra el PIB medido en términos de PPA, que es apropiado para comparaciones internacionales ya que no está sujeto a la inestabilidad y otras distorsiones de tasas de cambio; mientras la segunda columna muestra el PIB convertido en tasas de cambio de mercado. La tabla muestra que correctamente medida, la producción de los países en vía de desarrollo en 2005 excedió a la de los países del G7, y la suma de la producción de países en vía de desarrollo y economías en la transición excedieron a la suma de todos los países industriales. Los países en vía de desarrollo, en particular aquellos situados en Asia, crecen en una proporción bastante más alta que los países industriales, las proyecciones indican que hacia 2010, la producción de los países en desarrollo y de economía en transición probablemente exceda considerablemente a la de todos los países industriales. Fuentes: World Economic Outlook Database, FMI 3 - Fórmulas de Cuota. Dado el papel de las cuotas como el determinante de poder de voto, cualquier revisión de la gobernanza debe considerar si estos reflejan las posiciones relativas de los países en la economía mundial, la importancia de las variables incluidas y los pesos asignados a cada país, así como la transparencia del proceso de determinación de cuota. En el momento de la Conferencia de Bretton Woods, les fueron asignados a las cuotas varios papeles importantes, p. ej. la determinación de las contribuciones de los países al Fondo, el acceso a recursos del Fondo, y su relativo poder de decisión. La lógica de tener una única fórmula para determinar estos diferentes papeles ha sido a menudo cuestionada. 4 Si se considera el cambio de poder que ocurre como consecuencia del aumento de cuotas: un país con una cuota de diez millones tendría derecho a 350 votos, esto es, 100 votos debido a su tamaño de cuota y 250 como votos básicos para ser a un Estado miembro. Cuando el tamaño de cuotas es multiplicado por diez, el país tendrá 1000 votos debido a su cuota y 250 votos básicos, dando un total de 1250 votos. De esta forma, la parte relativa a los votos básicos disminuye del un aproximado 70 por ciento al 20 por ciento del total. En 1945 había catorce países, casi un tercio de los socios cuya cuota era 10 millones o menos de dólares, y veintiocho países, más de la mitad del total, cuyas cuotas eran 50 millones o menos de dólares. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 3 Como sugiere R.Mikesell (1994) y de acuerdo con el postulado conocido del profesor Tinbergen (1952), tener un instrumento político para cada objetivo político, daría un sentido considerable a separar las tres funciones realizadas por cuotas: determinación de poder de voto, determinación de contribuciones al Fondo y acceso a los recursos del Fondo. Sin embargo, desde la Conferencia los miembros reunidos allí consideraron como ventaja tener contribuciones y acceso a recursos basados en esa misma fórmula, un cambio tan considerable del papel tradicional de las cuotas podría llevar a una discusión entre los miembros por el cambio de fórmulas de cuota y a un acuerdo bastante más difícil de alcanzar. La fórmula desarrollada por R. Mikesell en 1943 carece de cualquier lógica económica. Esta fórmula tenía el objetivo político de lograr las acciones de cuota relativas que el Presidente de los EEUU y el Ministro de Asuntos Exteriores habían acordado dar a "los cuatro grandes" aliados de guerra, con la clasificación que ellos habían decidido: EEUU debían tener la cuota más grande, aproximadamente 2,9 mil millones de dólares, el Reino Unido incluyendo colonias una cantidad aproximada a la mitad de la cuota de los EEUU, la Unión Soviética una cuota justo por debajo de la del Reino Unido; y China algo menos. Para alcanzar este resultado la fórmula producido por Mikesell5, después muchas iteraciones, estaba basada en: el 2 % de la Renta nacional de cada país, el 5 % de los fondos nacionales en oro y dólar, el 10 % de las importaciones medias, el 10 % de variación máxima en exportaciones, y estos últimos tres porcentajes fueron aumentados en la proporción de exportaciones/Renta nacional medias. Vale la pena notar que con variaciones en el peso dado a estas variables y algunos cambios de su definición (p. e. PIB para N.I.), el Fondo Monetario Internacional sigue usando la fórmula original, combinada con otras cuatro fórmulas que incluyen las mismas variables, pero con pesos diferentes. Además, se usa un elemento considerable de discreción en la selección de la fórmula a aplicar, y en el ajuste de los resultados en la estimación de las cuotas del miembro. Por consiguiente, la determinación de cuotas carece de la transparencia. Asimismo, mientras la estructura de la economía mundial ha cambiado rápidamente durante los últimos sesenta años, como los aumentos de cuota durante los años han sido en gran parte (el 70 %) equiproporcional, un elemento considerable de inercia ha tendido a perpetuar la estructura de cuota inicial. Por consiguiente, las cuotas actuales que a lo más, representaron la estructura económica del mundo en 1944 se encuentran lejos de representar el tamaño actual de las economías, su capacidad de contribuir a los recursos del Fondo o su importancia en el comercio mundial y mercados financieros. 4-Votos y Toma de decisiones En la Conferencia de Bretón Woods en 1944, se adoptó una solución de compromiso entre dos propuestas para determinar el poder de voto, uno que lo relacionó únicamente con las contribuciones de los miembros o cuotas y el otro basado únicamente sobre el principio legal de la igualdad de estados. El compromiso alcanzado dio lugar a un poder de voto basado en una combinación de los dos: se dio un voto a cada país miembro para cada 100,000 dólares de cuota más 250 votos básicos. Los votos básicos, y la participación en la toma de decisiones que se dio a los países más pequeños, fue considerado también como algo necesario en vista de las funciones reguladoras del Fondo Monetario Internacional en ciertas áreas (el Oro, 1972). Pero con los casi treinta y siete veces que se han aumentado las cuotas desde entonces, la proporción de votos básicos ha disminuido del 11.3 al 2.1 por ciento del total, a pesar de la cuadruplicación de los socios del FMI. Esto ha cambiado considerablemente el equilibrio de poder a favor de países de cuota grande, lejos del acuerdo de compromiso contenido en el Convenio Constitutivo del FMI que procuraba proteger la participación de pequeños países en la toma de decisiones. Con el paso del tiempo, la inflación y el crecimiento se han combinado para aumentar el tamaño de las cuotas, pero como el número de votos básicos ha permanecido constante la participación de los países pequeños el total ha disminuido; de hecho, los votos básicos de los primeros países miembros cayeron a menos de la mitad del 1 por ciento de los votos totales. Por consiguiente, hoy las cuotas ("participaciones" en el caso del Banco mundial) son prácticamente el determinante exclusivo del poder de voto, y los votos básicos tienen poca importancia6. Por consiguiente, la 5 Raymond Mikesell “The Bretton Woods Debates: A Memoir” Essays in International Finance No.192, Princeton University, International Finance Section, Marzo de 1994 6 En el Banco mundial una mayoría de los derechos de voto son de ciertos países industriales mientras que las principales partes interesadas, los países en vía de desarrollo que tienen una pequeña proporción del poder de voto proporcionan la mayor parte del ingreso del Banco mundial por el interés que pagan. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 4 participación de los países pequeños en las discusiones ha sido debilitada considerablemente y su participación en la toma de decisiones se ha hecho insignificante. Los países en vía de desarrollo han abogado por la necesidad de aumentar el número de votos básicos para mantener un equilibrio mayor en la toma de decisiones, pero ha sido en vano. Cuadro 1 revisiones de las dos opciones extremas para la reforma de la estructura "votadora" del Fondo Monetario Internacional. Caja 1. Dos Opciones Extremas para la Reforma de la Estructura Votadora del Fondo Monetario Internacional. Un País Un Voto Aplicando el principio de la igualdad legal de los Estados, que es la regla general en la mayoría de las instituciones internacionales, no habría ninguna votación ponderada; todos los miembros tendrían el mismo peso en los asuntos de la institución. Sin embargo, los estados se diferencian enormemente en el tamaño y el poder económico. Así, si todas las contribuciones financieras al Fondo Monetario Internacional fueran iguales, estas tendrían que ser de un nivel muy bajo -el mínimo común denominador- para ser accesibles a todos los miembros. Por consiguiente, los recursos del Fondo Monetario Internacional serían insuficientes para lograr sus objetivos, que reducirían en gran medida la credibilidad del mercado en las decisiones que este tome. Esto podría al mismo tiempo agravar el efecto adverso de la insuficiencia de recursos financieros sobre miembros que necesitan el apoyo de Fondo Monetario Internacional. Si a pesar de que los miembros tuvieran votos iguales, las contribuciones financieras no lo fueran, (sino que fueran basadas en el tamaño de sus economías), los países más grandes que hacen contribuciones más grandes, tenderían a condicionar la adopción de ciertas políticas, como es el caso de las Naciones Unidas (NU) y varias agencias y programas de Naciones Unidas, por ejemplo la UNESCO, el Tribunal Internacional criminal, el Protocolo de Kyoto sobre el Calentamiento Global, etc. Así, al mismo tiempo que la representación política de los socios, el principio un miembro un voto no permitiría el funcionamiento eficaz del Fondo Monetario Internacional. El Poder de Voto Únicamente Decidido por Contribuciones Voluntarias Si se adoptara un enfoque de mercado puro y el poder de voto se basara completamente en contribuciones voluntarias, el control de la institución estaría en manos de un pequeño número de países miembros ricos. Por consiguiente, el sistema de toma de decisiones no podría ser considerado representante de los intereses de la totalidad de los socios. El condicionamiento de la legitimidad del FMI y sus otras políticas, recomendaciones, y funciones reguladoras por lo tanto sufrirían del tal forma que las políticas no parecerían apropiadas para tener en cuenta las necesidades y los intereses de más los pequeños miembros y de los países potencialmente deudores. Habría dos posibles políticas de préstamo: · Si el objetivo de accionistas con una mayoría de control fuera la búsqueda de ganancias, el coste de los préstamos podría aumentar bruscamente para desalentar el préstamo a miembros de riesgo de crédito más alto o más probable, · Los préstamos podrían ser hechos con tipos de interés “bajo mercado”, sujetos a la aceptación por los deudores de ciertas condiciones económicas y/o políticas de interés para los miembros controladores, pero no necesariamente en los mejores intereses de los prestatarios. Desde luego, las cantidades desembolsadas serían el mínimo necesario para lograr sus objetivos políticos. Más que una institución a base de reglas de cooperación monetaria a la cual todos los miembros podrían dar vuelta a la ayuda en relación con sus dificultades de pagos, el FMI simplemente sería un instrumento de política exterior de los países controladores. En vista de las limitaciones de las opciones extremas presentadas en el cuadro, parece que deben ser evitadas las soluciones extremas si el FMI quiere lograr gradualmente una representatividad que proporcione la legitimidad necesaria y la transparencia, así como la credibilidad del mercado requerida para la cooperación internacional monetaria. Esto requiere estructuras votadoras con un delicado equilibrio entre acreedores y deudores potenciales. Para alcanzar la mayor representatividad y credibilidad, ciertos principios parecen necesarios: · La institución no debería ser dominada por los países acreedores. Este punto parece necesario parece asegurar la responsabilidad, la representatividad y la legitimidad de decisiones y sentido de la propiedad de programas esenciales para su éxito. · Los países deudores y los deudores potenciales deberían tener una participación considerable, pero no una mayoría segura en la toma de decisiones. Dejando a un lado otras consideraciones, parece indispensable asegurar la credibilidad del mercado en programas financiados por el FMI. · Por consiguiente, el poder de voto total de acreedores y deudores potenciales debería estar en el equilibrio aproximado. Esto mejoraría la probabilidad de que cada caso fuera juzgado según sus ventajas. · Las contribuciones al FMI y el acceso a sus recursos debería estar estrechamente relacionado con el tamaño de las economías de los miembros. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 5 · El tamaño del FMI debería ampliarse de acuerdo con la necesidad potencial de sus recursos, es decir, de acuerdo con la extensión del comercio mundial y el crecimiento de los movimientos de capital internacionales. 4-Votos y Toma de decisiones La Mayor parte de decisiones de FMI son tomados sin un voto formal, simplemente se interpreta la opinión (o “el sentido") del Consejo de Administración. El Secretario del FMI llega a una decisión mediante reuniones informales con los 24 Directores Ejecutivos – a favor o en contra de la decisión - y su poder de votación. En la práctica, esto significa a menudo una pérdida adicional de influencia para muchos de los países en vía de desarrollo representados en el Consejo por un Director de un país desarrollado, ya que la posición de este normalmente reflejará la de su propio país o la de la mayoría de los votos de sus representados7. El Convenio Constitutivo estipula que algunas decisiones requieren una mayoría cualificada de la emisión de votos, es decir una proporción particular de votos. En la Conferencia de Bretón Woods, al principio se propuso que se deberían requerir mayorías cualificadas en sólo dos casos (siendo uno de ellos por ajustes de cuota). El Convenio Constitutivo posteriormente aceptado, sin embargo, requirió mayorías cualificadas, una mayoría del 70 por ciento o del 85 por ciento, para decisiones en nueve áreas. Con la Primera Enmienda al Convenio Constitutivo, el número de estas áreas se elevó a 18; con la Segunda Enmienda, el número se elevó a 53. Cuarenta de estas son decisiones del Consejo de Administración; 13 son las decisiones de los Consejos superiores. La explicación obvia del aumento es el deseo de proteger un interés particular que podría ser afectado por tales decisiones, ya que las decisiones sujetas a una mayoría cualificada pueden ser tomadas sólo con el consentimiento de los miembros que tienen una alta proporción de los votos totales. Corrientemente, los Estados Unidos tienen el 17.35 por ciento del voto total, Japón tiene el 6.22 por ciento, Alemania el 6.08 por ciento, y Francia y el Reino Unido el 5.02 por ciento cada uno. El Grupo de Siete (G-7) países industriales tienen un voto combinado total del 47.7 por ciento, y junto con los votos del Director suizo, representan el 50.34 por ciento. Si los votos emitidos por los Directores holandés y belga que incluyen en su emisión los votos de un número de países no industriales, los países de Grupo de Siete combinan un voto que excede el 60 por ciento (mirar el Apéndice). La concentración de poder de voto en las manos de los principales países industriales asegura que tengan una influencia de control sobre la política de Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, algunos de ellos, además, han buscado un poder real de veto, para ellos o para unos países con intereses similares. El resultado es que las decisiones sobre 18 áreas requieren el 85 por ciento del voto total, de tal forma que pueden ser vetadas por el país miembro más grande. Veintiunas otras materias deben ser decididas por una mayoría del 70 por ciento, y así pueden ser vetadas por los cinco países con la mayor parte de poder de voto. Entre las cuestiones que Consejo de Administración de Fondo Monetario Internacional debe decidir por mayoría calificada están aquellas sobre el tamaño de cuota, las tarifas de comisión, disposiciones de tasa de cambio, asuntos relacionados con Derechos especiales de giro (SDRs), políticas sobre el acceso a recursos de Fondo Monetario Internacional, pagos al Fondo Monetario Internacional, el empleo de la propiedad de oro y reservas del Fondo Monetario Internacional, gestión de las cuentas de inversión del Fondo Monetario Internacional, publicación de informes, remuneración de posiciones de acreedor, y la suspensión temporal de operaciones de Fondo Monetario Internacional. Así, todas las decisiones significativas, aquellas relacionadas con el tamaño del Fondo Monetario Internacional y el empleo de sus recursos, Derechos especiales de giro, oro, y el sistema internacional monetario están sujetos a la voluntad uno o varios países. Mayorías especiales han sido usadas para bloquear decisiones apoyadas por una mayoría absoluta de votos sobre aumentos del tamaño del FMI (es decir, aumentos de cuota) y sobre asignaciones de derechos especiales de giro, ventas de la enorme propiedad de oro del FMI, y las políticas sobre el acceso a recursos de FMI. La exigencia especial de mayoría ha tenido a menudo el efecto de inhibición de discusiones de cuestiones importantes y difíciles. Desde que el voto en sí mismo es ponderado - que favorece los países industriales en la toma de decisiones - mayorías especiales no deberían ser necesarias. Por varios motivos, sin embargo, los países que han favorecido tales mayorías 7 El Convenio Constitutivo declara que "todos los votos que se encomienden a que un Director ejecutivo para su emisión se emitirán como una unidad." Mirar el Convenio Constitutivo de FMI el Art. XII, Sección 3. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 6 no han estado preparados para abolirlos. Pero incluso si estos son conservados, ¿debe algún país tener el poder de vetar decisiones sobre 18 áreas, en una institución multilateral para la cooperación monetaria? 5- El Tamaño del Fondo El Fondo es el más conocido como una institución financiera que proporciona recursos a países miembros de la unión que experimentan problemas temporales en el balance de pagos con la condición de que el prestatario emprenda la política de ajuste económica para dirigir estas dificultades. El apoyo del fondo cubre una gama de operaciones, que van desde tratar con el tipo más tradicional de crisis de balanza de pagos que provienen de desequilibrios fiscales y políticas monetarias en exceso expansionistas, a prestar a países de mercado emergente que afrontan ataques especulativos, potencialmente dirigidos a o ya afrontando crisis financieras, a la promoción del crecimiento y la reducción de pobreza por reformas estructurales en países de ingreso bajos. El Fondo es una organización cooperativa internacional monetaria cuyas responsabilidades se derivan de los objetivos para los cuales fue creado. Aquellos objetivos, como se declara en el Artículo 1 del Convenio Constitutivo, incluyen: - Facilitar la extensión y crecimiento equilibrado del comercio internacional, y contribuir así a la promoción y mantenimiento de los altos niveles de empleo y verdadero ingreso y al desarrollo de los recursos productivos de todos los miembros como los objetivos primarios de política económica. - Dar confianza a los Estados miembros utilizando los recursos generales del Fondo temporalmente disponibles bajo salvaguardas adecuadas, proveyendo de ellos con oportunidad de corregir desequilibrios en su balanza de pagos sin recurrir a medidas destructivas de prosperidad nacional e internacional. ¿Son los recursos del fondo adecuados para su tarea? En marzo de 2006 los recursos totales del Fondo alcanzaron como derechos especiales de giro 221 mil millones (US$ 319 billones). Sus recursos utilizables eran derechos especiales de giro de 111 mil millones (US$ 172.3 billones), de los cual recursos no comprometidos eran derechos especiales de giro de 147.0 mil millones (US$ 228 billones) y su capacidad de compromiso avanzada de un año era derechos especiales de giro de 119.6 mil millones (sobre billones US$172).8 Ya que recursos actuales del Fondo no son totalmente utilizados, puede parecer que no haya ninguna necesidad de aumentarlos. Tengo miedo que esto sea un argumento circular. Siendo prudente y de acuerdo con los deseos de los accionistas principales que no favorecen aumentos de cuota, la dirección del Fondo y el personal ha seguido la política de préstamos que mantiene una parte de recursos del Fondo líquidos. ¿Pero es esta política compatible con los objetivos del Fondo? ¿O de acuerdo con sus objetivos, debería el Fondo aumentar los recursos de acuerdo con las necesidades de sus miembros, que siguen al crecimiento de la economía mundial, la extensión de comercio internacional, y la importancia y la volatilidad de movimientos de capital, para permitir a los países corregir desequilibrios de pagos sin el recurso a una contracción en la producción? ¿Los recursos de fondo son suficientes para lograr sus objetivos? ¿Con qué eficacia realiza el Fondo estas funciones? Mientras a primera vista, la posición de liquidez del Fondo parece adecuada. Noten como los procesos de globalización y los países se hacen más abiertos para negociar y aumenta la vulnerabilidad de los movimientos de capital. Por ejemplo, Collier (2002) describe como un choque grande negativo en materias primas de alrededor del 7 % de PBI a un exportador primario puede provocar una contracción acumulativa en la economía, por un multiplicador de tipo de Keynesian que conduce a una pérdida adicional de producción alrededor del 14 % de PBI durante los próximos dos o tres años.9 Además, la mayor parte de países, incluyendo economías de mercado emergente, cuando afrontan dificultades de pagos, no tienen el acceso significativo a mercados financieros u otras fuentes de finanzas externas. Además, el nuevo tipo de crisis financiera, asociado con la cuenta de capital y la volatilidad de flujos de capital, pide cantidades de apoyo mucho más grandes que el más tradicional que es resultado de desequilibrios de cuenta comerciales o corrientes. 8 Mide recursos disponibles para nuevos compromisos en el año que viene. Iguala recursos no comprometidos utilizables más reembolsos esperados a año vista menos el equilibrio prudencial. 9 Paul Collier (2002). Primary Commodity Dependence and Africa’s Future”. The World Bank. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 7 Como Calvo, Izquierdo y Mejia (2003) y Calvo y Reinhart (2000) han documentado el coste de una inversión repentina en la capital y el ajuste de cuenta corriente es mucho más sustancial en mercados emergentes (ME) que en países desarrollados. La magnitud media de una inversión repentina en flujos de capital está alrededor del 6.1 por ciento de PBI en mercados emergentes mientras que es sólo del 1.1 en economías desarrolladas.10 Para asistir a países a tratar con choques en materias primas y la volatilidad de flujos de capital, y en particular de inversiones repentinas en flujos de capital, se podría esperar aumentar considerablemente con el tiempo los recursos del Fondo. Sin embargo, como se muestra por la Tabla 1 de abajo, ha sido el caso contrario, y los recursos del Fondo han disminuido bruscamente con el tiempo, como medido por indicadores diferentes en relación con recursos de cuota. En particular, noten la disminución a largo plazo de los recursos del Fondo como una proporción de pagos corrientes. Mientras los miembros del Consejo acordaron en las discusiones de revisión de cuota recientes que la volatilidad de flujos de capital debería ser incluida en la fórmula de cuota, la fórmula de cuota actual sólo calcula la vulnerabilidad de un país por variables de cuenta corrientes11, como la transparencia comercial y la volatilidad de exportación, pero excluye la volatilidad de movimientos de capital. Además, el Fondo ha respondido al aumento del riesgo debido a la integración más financiera y la volatilidad, añadiendo las nuevas instalaciones financieras que acentúan la prevención de la crisis. El principal de estos era la Línea de crédito de Contingencia. Lamentablemente, los problemas de diseño del LCC lo hicieron poco atractivo a potenciales usuarios y después de cinco años sin compromisos, más que correcto sus defectos, el Consejo de Administración recientemente decidió cancelarlo. Tabla 2-Tamaño Real y Deliberado del FMI (en miles de millones de SDRS o en por ciento) 1. Tamaño del acuerdo del FMI (en miles de millones de dólares) 2. Indicadores cuantitativos económicos5/ Tamaño del FMI relativo a cada indicador económico (%) a. Cuotas calculadas b. Pagos corrientes c. PIB d. Reservas e. Variabilidad de ingresos corrientes 1ª revisión 4ª revisión 5ª revisión 7ª revisión 8ª revisión 9ª revisión 10ª revisión 11ª revisión 12ª revisión 19441/ 8,0 19501/ 8,0 19651/ 21,0 19701/ 29,0 19781/ 61,13/ 19831/ 90,0 19901/ 135,2 19951/ 146,1 19981/ 212,0 19992/ 212,0 20034/ 219,1 100,0 57,1 3,7 29,6 160,0 44,4 17,4 1,8 22,2 80,0 110,5 15,1 2,0 36,8 300,0 93,5 13,6 1,9 44,6 414,3 59,9 8,5 1,4 33,0 142,1 43,1 6,7 1,2 27,0 134,3 41,0 6,2 1,2 34,6 120,7 33,1 5,1 0,9 24,6 91,9 38,9 5,7 1,2 27,6 122,5 25,5 3,7 0,9 18,4 80,3 22,4 3,2 0,9 13,9 66,4 Fuente: FMI, Departamento del Tesorero y Grupo de Revisión de Fórmula de Cuota 1/ Año en el que la revisión de cuota fue completada, p. e., cuando la Resolución de los Consejos superiores sobre aumentos de cuota fue aprobada. La cuota reconocida en 1976 bajo la Sexta Revisión entró en vigor en 1978, después de entrar en vigor la segunda Enmienda de los artículos. La Décima Revisión no previó un aumento de cuotas, y el aumento de cuotas reales en relación con la Novena Revisión es debido al aumento del número de miembros. 2/ Esto no incluye el aumento de cuota ad hoc de China de 1.682 mil millones de SDRS en 2001. 10 Calvo, Guillermo, Alejandro Izquierdo y Luis- Fernando Mejía (2004). “On the Empirics of Sudden Stops: The Relevance of Balance-Sheets Effects” NBER Working Paper Nro 10520 11 En la quinta fórmula de cuota, dos incluyen la suma de ingresos corrientes y pagos y otros tres incluyen pagos corrientes y la proporción de transparencia (ingresos corrientes divididos por el PBI). Ver el Fondo Monetario Internacional, 2002a; 2002b. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 8 3/ Incluyendo el aumento de la cuota especial para China y Arabia Saudita en 1980 y 1981. 4/ No hubo aprobación de aumentos de cuota durante la Duodécima Revisión. 5/ Pagos corrientes promedios de períodos de 5 años, la desviación estándar de variabilidad de recibos corrientes centrada en 5 años MA, Reservas y final del periodo de PIB. 6. La Subida del Condicionamiento. La tendencia a disminuir los recursos de Fondo sugiere que estos sean probablemente insuficientes para permitir proporcionar apoyo a los países miembros sin un endurecimiento del condicionamiento bajo el cual se hacen posibles estos recursos. De hecho, en vista de la disminución relativa de recursos del Fondo, la pregunta es: ¿Podría evitarse un endurecimiento del condicionamiento? Esto conduce a la remota pregunta: ¿Deberían los programas de ajuste ser construidos alrededor del nivel de recursos de Fondo, a pesar de que se encuentran disminuidos? ¿Debería el condicionamiento estar determinado por la disponibilidad de recursos del Fondo incluso cuando estos se han disminuido bruscamente con el tiempo? El cuadro muestra un aumento agudo del condicionamiento de los programas del Fondo, en particular en el número de condiciones estructurales por año de programa desde mediados la década de los 80 y durante la de los 90, una tendencia que fue iniciada con la “economía con prioridad de la oferta" de moda durante las administraciones de Reagan y Thatcher. (Ver Cuadro 1). Cuadro 1. Número de condiciones porConditions año de programa Figure medio 1. Average Numberestructurales of Structural per Program Year 1/ 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1/ To tal number o f s tructural perfo rmance criteria, benchmarks , prio r actio ns , and co nditio ns fo r co mpleting reviews in s tand-by, EFF, SAF/ESAF/P RGFNúmero de. criterios pruebas acciones previas y condiciones para completar revisiones enr stand-by, Extended Fund Facility (EFF), s1/ uppo rted prototal grams The data de fro funcionamiento m 1995 o nwards estructurales, is the average fo r Fund-spatrón, uppo rted pro grams with and witho ut s tructural co nditio nality (data prio to 1995 is an average bas ed nly o n SAF/ESAF/PRGF. pro grams with s tructural co nditio nality) adjus ts fo r the actual n o f each thes e pro grams , thus co ntropor llingel foFMI r procon gram programas de oapoyo Los datos a partir deand 1995 y en adelante son duratio el promedio parao fprogramas llevados a cabo y sin el condicionamiento estructural s to ppages (data prio r to 1995 is bas ed o n pro gram duratio n as envis aged at the time a new pro gram is appro ved by the Executive Bo ard). See SM/05/81 and (los datos anteriores a 1995 son un promedio basado sólo sobre programas con condicionamiento estructural) y se adapta para la duración real de cada uno de estos programas, de tal SM/05/82 fo r a mo re detailed dis cus s io n o f the 1995-2003 data. forma que se controlan los paros de los programa (los datos anteriores a 1995 están basados en la duración del programa según la previsión en el momento de aprobar el nuevo programa por el Consejo de Administración) Ver SM/05/81 Y SM/05/82 para una discusión más detallada de los datos 1995-2003. Fuente: estimaciones de los empleados del FMI. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 9 En respuesta a las preocupaciones por la proliferación de condicionamiento y la alta tarifa de fracaso de los programas, el Fondo adoptó un nuevo juego de Directrices sobre el Condicionamiento en 2002, que recomiendan el empleo limitado de acciones previas y revisiones de programa, y el descenso de criterios de funcionamiento. Las Directrices de 1979, que ponen bastante mayores límites sobre el condicionamiento que las actuales, fracasaron por la comprobación del crecimiento explosivo de condiciones desde mediados de los años 80 (Polak 1991) Efectivamente, no hay ninguna prueba de que las nuevas Directrices sobre el Condicionamiento, que fueron previstas para reducir el número de condiciones de aquellos que eran críticos con el éxito del programa, han conducido a una reducción significativa del número de condiciones estructurales. Una excepción posible son los programas PRGF, pero el condicionamiento en espera y los EFFs no se ha disminuido en absoluto. ¿Realmente ha sido racionalizado el condicionamiento, son las condiciones de los programas relacionados usadas con mezquindad y aplicadas sólo a medidas críticas al éxito del programa? A la luz de todo lo dicho, soy algo escéptico pues si los 30 objetivos plus de muchos programas no fueron encontrados, los objetivos del programa no podrán ser alcanzados. Una consecuencia de la subida del condicionamiento es que el cumplimiento con programas del Fondo disminuyó ya que el mayor número de condiciones realizadas a programas los hace más difíciles de dirigir. Como la tasa de cumplimiento de programas por el aumento del condicionamiento estructural comenzó a disminuir a finales de los años ochenta y más notablemente a principios de los años noventa. Es evidente en la Tabla 2 que muestra la distribución de las proporciones de desembolso de recursos desembolsados medidos en cuartos, que el cumplimiento ha permanecido en niveles bajos desde entonces. El Convenio Constitutivo no proporciona ninguna indicación en cuanto a la velocidad apropiada de ajuste. Pero la declaración del objetivo, "de proveer a los miembros con la oportunidad de corregir desequilibrios en su balanza de pagos sin recurrir a medidas destructivas de prosperidad nacional e internacional" (sección V del Artículo I) sugiere que la prioridad de los padres fundadores, entre los que se incluye a Keynes, fuera la protección de los niveles de actividad económica, y que el ajuste deflacionista debe ser evitado en el mayor grado posible. Esto requiere que los programas tengan los niveles adecuados de financiación. ¿Apoyó el Fondo programas que actualmente dan prioridad a evitar medidas destructivas de prosperidad nacional e internacional? La respuesta depende en gran parte del montante financiado disponible en cada caso. El bajo cumplimiento del condicionamiento de los programas dio como resultado que sólo una proporción muy baja de los países fueran capaces de desembolsar totalmente los recursos que le fueron asignados bajo el apoyo de programas del Fondo. Incluso después de renuncias y revisiones, sólo una pequeña proporción de programas es exitosa, en el cumplimiento total del condicionamiento previsto. Esto sugiere que el condicionamiento del Fondo se debe considerar excesivo, y a menudo también parcial en su ajuste. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 10 Tabla 2. Desembolsos a Programas financiados por el Fondo (Distribución en cuartos) DR<0,25 0,25<=DR<0,5 0,5<=DR<0,75 0,75<=DR<1 Desembolso Programas Número total con gran de (DR=1) DR acuerdos (1) (2) (3) (4) (4)+(5) (5) Todos los acuerdos 1973 – 77 1978 – 82 1983 – 87 1988 – 92 1993 – 97 Todos acuerdos 1973 – 97 En espera EFF SAF/ESAF los Todos acuerdos 1998 – 04 1/ En espera EFF PRGF los 36,5 19,4 12,9 17,5 27,0 7,1 16,1 15,8 15,1 19,1 5,9 10,5 19,4 20,6 26,2 5,9 1,9 7,9 14,3 11,3 44,7 41,1 43,9 32,5 16,3 50,6 54,0 51,8 46,8 27,6 85 124 139 126 141 21,6 23,1 33,3 9,0 15,3 13,4 22,2 18,9 17,6 15,0 19,0 27,0 10,7 9,5 15,9 12,6 34,8 39,0 9,5 32,4 45,5 48,5 25,4 45,0 615 441 63 111 28,8 48,2 50,0 9,9 19,4 12,5 0,0 28,2 15,8 8,9 16,7 21,1 12,2 5,4 8,3 18,3 23,7 25,0 25,0 22,5 36,0 30,4 33,3 40,8 139 56 12 71 1/ incluye acuerdos y programas en curso. Los datos hacia 1998 - 04 pueden no ser estrictos. Comparación con años anteriores. Fuente: FMI, Transacciones del fondo (base de datos FIN) y estimaciones de personal. El argumento que subyace detrás del condicionamiento en el préstamo es que es un modo de proteger el carácter giratorio de los recursos del Fondo. Pero teniendo en cuanta el problema del cumplimiento con los aumentos, así como de su validez, ¿de qué forma pueden los programas que no cumplen el condicionamiento asegurar el reembolso? La caída de las tasas de desembolso durante los 20 años pasados después de un aumento del condicionamiento a finales de los años 80, parece la causa destacable del gran aumento del número de acuerdos sobre préstamos durante el mismo período de tiempo (Cuadro 2). Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 11 Cuadro 2. Número de Acuerdos y tasas de desembolsos Número de acuerdos Tasas de desembolsos (DR) 150 50 140 45 130 40 120 35 110 30 100 25 Disbursment Ratio (DR), % Number of Arrangements DR Arrangements 90 20 80 15 1973-77 1978-82 1983-87 1988-92 Number of Arrangements 1993-97 1998-04 DR Fuente: FMI, base de datos FIN y Tabla 2 7. Gobernanza, Recursos y el Endurecimiento del Condicionamiento. La disponibilidad de recursos es un determinante principal de la naturaleza y la velocidad del proceso de ajuste emprendido por un país. En el extremo, un país con acceso a financiación ilimitada no tendría que adaptarse, y si hiciera así, sería capaz de aplazar el ajuste durante años, p. e., EU, como país de reserva monetaria tiene esta ventaja mientras la propiedad de dólares como activo de la reserva permanezca atractivo. Además, puede escoger, entre los diferentes caminos de ajuste disponibles, el más atractivo y menos costoso en términos económicos y políticos. Por otro lado, un país que emprende un ajuste con reservas bajas y financiación disponible muy limitada, puede por necesidad, ser obligado a adoptar programas muy severos, programas a corto plazo que entren en conflicto con el objetivo de mantener los altos niveles de actividad, ser obligado para cortar la inversión y sacrificar algunos de sus objetivos de desarrollo a largo plazo. Así, existe "una compensación" entre el ajuste y la financiación de desequilibrios. El papel del Fondo debería ser el de buscar "una regla de oro", una término medio conveniente entre ajuste y financiación que promueva el ajuste necesario evitando los aspectos severos de crisis y destructivos conforme a los programas financiados12. Ya que los programas de ajuste bien financiados serían mucho más atractivos que otros insuficientemente subvencionados, con crisis severas, con impacto negativo sobre el desarrollo e indicadores sociales, los programas bien financiados animarían la corrección temprana de desequilibrios por los países miembros. Desde la dureza de un programa y por consiguiente, su viabilidad depende en gran parte de la cantidad a financiar disponible, la reducción de los recursos del Fondo introduce una tendencia para la adopción del aumento de condicionamiento y ajustes más severo, a plazo más corto, cuya tasa de éxito está obligada a disminuir. La disminución 12 En algunos casos, el pedir prestado al Fondo puede venir obligado por equilibrios excepcionales de algún préstamo anterior. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 12 observada en el total de los recursos del FMI con el tiempo, moderados como una proporción de comercio internacional o de PIB, parecería haber requerido y haber sido asociada con un condicionamiento más tieso y más exigente. Asimismo, habría que hacer notar como los países se hacen más abiertos al comercio y como los movimientos de capital aumentan su vulnerabilidad. La mayor parte de países miembros, incluyendo aquellos de economías de mercado emergente que afrontan dificultades, no tienen un acceso significativo a otras fuentes de financiación externas. Además, el nuevo tipo de crisis financiera, asociada con la cuenta de capital y la volatilidad de flujos de capital, pide cantidades mayores de apoyo que el tipo más tradicional resultado de desequilibrios de cuentas comerciales o corrientes. ¿Por qué han disminuido los recursos del Fondo? ¿Por qué no han seguido los aumentos de cuota a la expansión del comercio mundial y flujos de capital? La cuota a favor de la mayoría de los países miembros del Fondo ha aumentado, sin embargo estos aumentos piden una mayoría del 85 por ciento bajo el sistema de votación ponderado. ¿Qué países limitan el aumento de recursos del Fondo? ¿Es el cisma creciente entre acreedores y potenciales deudores relevante para el análisis de tendencias en el tamaño del Fondo y la evolución del condicionamiento? Encontrando el condicionamiento inaceptable, ningún país industrial ha recurrido al apoyo del Fondo desde finales de los años 70. Entre los últimos usuarios se encuentran Italia y Reino Unido; ambas ayudas del Fondo solicitadas bajo el condicionamiento mínimo del Suministro de Aceite; asimismo el Reino Unido entró en un programa en espera con el Fondo en 1976. Desde entonces, los países industriales desarrollaron una red de disposiciones de cooperación monetarias y otras fuentes de apoyo de balanza de pagos. Por consiguiente, sólo los países en vía de desarrollo y economías en la transición han recurrido al apoyo del Fondo en los últimos 25 años. No se debe ignorar que en un gran número de casos, países estratégicamente o sistemáticamente importantes, (México, Brasil, Rusia, Corea, Turquía, etc.) han recibido un apoyo financiero bastante superior a sus límites de acceso bajo la política de Fondo. Pero el apoyo excepcional no es transparente, ni fiable ya que no está disponible a todos los miembros de Fondo, y de vez en cuando viene con condiciones cuestionables impuestas por los países que contribuyen al paquete de programas financiero de rescate13. Además, durante las crisis financieras de 1997-1998 el condicionamiento del Fondo, se consideraba demasiado restrictivo e inadecuado por los países de mercado emergente en Asia. Por consiguiente, para evitar la necesidad de confiar en el apoyo del Fondo en el futuro, los países asiáticos decidieron aumentar sus reservas y desarrollar disposiciones regionales monetarias como forma de seguro. La iniciativa de Chiang Mai fue establecida para proporcionar el apoyo de liquidez a sus miembros enfrontados al contagio y ataques especulativos contra sus divisas. Su extensión para permitir cambios multilaterales monetarios y el duplicar el tamaño de estos, de 39.5 mil millones a más de 70 mil millones de dólares fue acordado por los Ministros de Finanzas reunidos en Estambul el 5 de mayo de 2005. Según se informó, también se acordó un aumento del cuádruple del tamaño de los marcos que pueden ser hechos sin el condicionamiento del FMI14. En palabras de Masahiro Kawai, antiguo alto funcionario del ministerio de Finanzas japonés que encabezará sobre la nueva oficina de integración regional financiera en el ADB, "la iniciativa Chiang Mai tiene el potencial para hacer un fondo asiático monetario"15. A través del desarrollo de un mercado de obligaciones en divisas domésticas, el Fondo de Obligación Asiático, también apunta a reducir la vulnerabilidad de países a los riesgos de madurez y los desajustes monetarios que podrían conducir a crisis financieras. Como consecuencia de este rechazo del condicionamiento del Fondo y de lo que ellos correctamente perciben como la carencia de representación adecuada en la toma de decisiones, estos países han decidido evitar venir al Fondo en el futuro. Ya que ellos tienen el acceso a mercados financieros sólo en buenos tiempos y su acceso al mercado de financiación permanece pro cíclico, los países asiáticos no se van del Fondo por haberse “graduado” y no tardarán en requerir la cooperación internacional monetaria. De hecho, ellos están en el proceso de desarrollar acuerdos de cooperación monetaria regional alternativas y acumular altos niveles de reservas como una forma de seguro propio, la forma más primitiva y costosa de seguro. 13 Ver M. Feldstein, 1998 Foreign Affaire, vol. 73 nº 3 Resultado de un doblamiento de los recursos totales disponibles y un doblamiento de la proporción que pueden desembolsar sin un programa del Fondo. 15 Financial Times, 6 de mayo de 2006 14 Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 13 ¿Por qué perdió el Fondo la influencia sobre países industriales y otras economías principales? En primer lugar, el crecimiento exponencial de mercados internacionales financieros ha permitido al acceso fácil de países industriales a la financiación externa, este acceso acoplado con el crecimiento de sus propios mercados domésticos financieros y el desarrollo de disposiciones regionales monetarias y en un número de casos, líneas de crédito recíprocas entre ellos, lo hacen innecesario para sujetarse al condicionamiento asociado con el apoyo de FMI. Esta tendencia se hizo evidente a finales de los años setenta; cuando Europa desarrolló sus propias disposiciones monetarias; se alejó del Fondo. Un segundo factor que ha erosionado la legitimidad es la rápida expansión económica de los países de mercado emergente, cuyo importante crecimiento en la economía internacional y la acumulación de reservas internacionales no se ha reflejado en cambios en la estructura de gobernanza de las instituciones de Bretón Woods. Esta representación inadecuada hizo posible las prescripciones políticas requeridas por el Fondo como una condición para el apoyo durante las crisis asiáticas financieras de 1997-1998, que fue percibida por muchos países como inadecuada y contraria a sus intereses. Como consecuencia del endurecimiento del condicionamiento y el carácter no representativo de la gobernanza del Fondo, un abismo creciente ha surgido entre accionistas y partes interesadas, entre los que determinan la política y decisiones del FMI y aquellos a quien estas decisiones y políticas son aplicadas. Así, en vez de una institución cooperativa en la cual todos los miembros contribuyen y de lo que pueden pedir prestado de tiempo en tiempo, ha surgido una distinción entre los países acreedores que tienen el poder de hacer las reglas16 y los deudores y potenciales deudores, que son sujetos a aquellas reglas. Por lo tanto, no es sorprendente que además de Europa, un número creciente de países en Asia y latinoamericano parezca estar en proceso de alejarse del Fondo Monetario Internacional. De continuar estos procesos, el Fondo Monetario Internacional dejaría de ser una institución realmente multilateral de cooperación monetaria para convertirse en una institución dedicada sobre todo a los problemas de pagos de países de ingreso muy bajos en África y otros continentes. De esta forma, las preguntas sobre el papel y la importancia del Fondo como una institución multilateral de cooperación monetaria, empiezan a destacar y deberían ser realizadas. La preservación de su papel sistémico requiere el repasar tanto la estructura de gobernanza como el nivel de recursos que tiene disponibles para los países miembros de la unión. De hecho, ambos deben ir juntos, ya que es imposible reducir las cuotas de los países en términos absolutos sin el consentimiento de estos mismos. La respuesta a si el Fondo Monetario Internacional tiene fondos suficientes o si necesita recursos adicionales depende del papel que se espera que juegue. El hecho muestra que los recursos del FMI han disminuido bruscamente en relación con todas las variables relevantes (el PIB, el comercio, movimientos de capital, pagos corrientes, reservas); de tal forma que el condicionamiento ha aumentado y el cumplimiento de los programas ha caído bruscamente. Esto ha erosionado la utilidad del Fondo a la mayor parte de países miembros como institución de cooperación internacional monetaria y muchos países se distancian del Fondo e instauran acuerdos regionales de cooperación monetaria. Creo que en un momento e globalización creciente, la fragmentación del sistema internacional monetario es indeseable. Además, si el sistema se quiebra, los países de ingresos bajos no pueden esperar arreglárselas solos. El restaurar el papel del Fondo en el centro del sistema internacional monetario requiere, entre otras cosas, un gran aumento de sus recursos y una reforma de su estructura de gobernanza que refleje los cambios acaecidos en la estructura de la economía mundial, en particular la importancia creciente de un número significativo de los países de mercado emergente que están considerablemente representados de forma insuficiente. En el momento que las contribuciones de estos países se elevaran de manera proporcional al aumento de sus cuotas, las contribuciones de la mayoría de los países industriales deberían ser menos que proporcional. ¿En qué cantidad deberían aumentarse las cuotas del Fondo? Es difícil dar una respuesta exacta, pero claramente, después de la caída del 57 por ciento de los pagos corrientes en 1944 y el 13.6 por ciento en 1970 al 3.2 por ciento en 2003 los recursos del Fondo se han disminuido por debajo de cualquier nivel razonable. El mismo argumento puede darse en términos de cuotas, que por regla general representan nueve décimos del 1 por ciento del PIB de un país. ¿Pueden los límites de acceso normales del 100 por ciento de cuota, o el acceso excepcional de hasta el 300 por ciento 16 Observen que un acuerdo alcanzado entre los miembros G7 sobre cuestiones políticas se convierte la discusión de Consejo en una mera formalidad. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 14 de tales cuotas por un período de hasta tres años proveer a los miembros del apoyo requerido para adaptarse sin recurrir a medidas destructivas de prosperidad nacional o internacional? Si no, ¿qué nivel de recursos se requiere, de acuerdo con los objetivos del Fondo, para restablecer un cierto equilibrio entre el ajuste y la financiación y lograr una tasa razonable de éxito de programa? Examinado de forma conjunta, las Tablas 1 y 2 y el Cuadro número 1 se concluye que es necesario para los recursos del Fondo aumentar a no menos que sus 1978 niveles en términos relativos o aproximadamente a tres veces su tamaño actual; y que el condicionamiento debería ser mucho más aligerado. Mientras los argumentos contra tal incremento pueden realizarse fácilmente basándose en el gran crecimiento de los mercados de capitales, se debe observar que estos mercados son tanto volátiles como marcadamente pro-cíclicos, características que crean una confianza excesiva en este bastante cuestionable. Además, los hechos demuestran que aún en buenos tiempos, la mayor parte de países miembros del Fondo han tenido muy limitado el acceso a estos mercados. Un segundo argumento para aumentar los recursos del Fondo es que la reforma de su estructura de gobernanza, que es necesaria para asegurar su futura importancia y legitimidad, será sumamente difícil de alcanzar sin un aumento muy sustancial de las cuotas que tome totalmente en consideración los cambios en el tamaño y la importancia de países de mercado emergente en la economía mundial. En años recientes las cuestiones de legitimidad y propiedad de gobernanza del Fondo han empezado a destacar en las discusiones del Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI) y el Consejo Ejecutivo/de Administración. Esto ha conducido a una discusión sobre la carencia de representatividad de las cuotas; la erosión de votos básicos y la necesidad de revisar la distribución de poder existente para reflejar el incremento de peso y el papel de países en vía de desarrollo en la economía mundial, y darles una voz y participación mayor en la toma de decisiones. La preocupación subyacente ha sido que si no dan a los países emergentes y en vía de desarrollo una representación justa, estos se alejarán de una institución cuyas decisiones domina un pequeño grupo de países industriales y que es percibida por carecer de independencia y objetividad. De tal forma que estos países procurarán desarrollar mecanismos alternativos de cooperación regional. El desarrollo de disposiciones regionales, como la Iniciativa de Chiang Mai se ha convertido en causa de inquietud para el Fondo y los principales países industriales que ven estos desarrollos como alternativas al Fondo sobre los que tendrán poca influencia. Como consecuencia de todo lo antedicho, después de muchos años de resistencia a un cambio que finalmente había sido reconocido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo sostenido de Monterrey en 2002, EEUU, Japón y unos otros países industriales han comprendido que es indispensable realizar cambios importantes en la gobernanza del Fondo y el Banco Internacional para que el papel de las instituciones BW no se erosione mucho más. De esta forma, estos países han cambiado su posición, y han pedido al Director administrativo iniciar y apoyar un proceso de cambio de la gobernanza de Fondo. Como consecuencia, de la acumulación reciente de reservas en numerosos países de Asia, como medio seguro propio para evitar recurrir al Fondo en un futuro y de los reembolsos anticipados de un gran número de países de economías de mercado emergente, se ha hecho evidente que los países de mercado emergente se están alejando del Fondo. Desde que la redistribución de poder es un juego de suma cero, y por consiguiente, cualquier aumento de las participaciones de cuota y el poder de voto de los países emergentes y en vía de desarrollo es necesariamente a cargo de aquellos otros que no se benefician de este aumento. Consecuentemente, aquellos países que son conscientes de que están actualmente sobre representados y se encuentran obligados a ver su parte de las cuotas totales y votos reducidos, tienen poco interés en el proceso de reforma de la gobernanza de las Instituciones de Bretton Woods y favorecen la continuación del status quo. Entre ellos se incluyen un número de países industriales, en particular pequeños países europeos con economías muy abiertas, que probablemente pierden su asiento en el Consejo de Administración; pero también incluye a algunos países en vía de desarrollo, en particular ciertos exportadores de petróleo, p. ej. Arabia Saudita, que por motivos históricos tiene una cuota que lleva poca relación al tamaño de su economía y excede bastante a su cuota calculada. Actualmente hay grandes diferencias entre los grupos de diferentes de países e incluso dentro de estos grupos sobre cómo proceder. Mientras que los europeos están preparados para reconocer que el mundo ha cambiado, no tienen ninguna prisa, y no ven por qué EEUU debería mantener su poder de veto. Sin embargo, piden reformas fundamentales de la gobernanza del Fondo que deberían ser realizadas puntualmente. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 15 9. El Banco mundial El Banco fue establecido con dos fines: ayudar a financiar la reconstrucción de los países devastados por la Segunda guerra mundial y asistir a los países en vía de desarrollo en la financiación de su desarrollo17. Ya que las partes de capital del Banco Mundial son distribuidas en gran medida de igual forma que las partes de cuota del Fondo Monetario Internacional, la baja representación del mundo en desarrollo mina su legitimidad y eficacia. Como países de mercado emergente el acceso adquirido a mercados de capital disminuyó su dependencia al Banco como una fuente de capital. Sin embargo, la mayor parte de países en vía de desarrollo no tienen preparado el acceso a mercados de capitales internacionales, excepto para recursos financieros comerciales a corto plazo. La provisión de financiación para el desarrollo a más largo plazo es un papel importante del Banco aún para los países de mercado emergente con acceso a mercados de capitales, ya que los flujos de mercado de capitales son pro-cíclicos y los préstamos son para plazos más cortos que los requeridos para financiar proyectos de inversión con largo vencimiento p. e. en infraestructura, salud, educación y otros. Además, el proyecto de financiación del Banco por lo general está combinado con la transferencia de conocimiento técnico. Utilizando su experiencia con otros países, el Banco es capaz de proporcionar su conocimiento sobre la política e instituciones que trabajan mejor, aquellas que mejor conducen al desarrollo y la reducción de pobreza, así como proporcionar la ayuda técnica para la solución de los problemas del desarrollo. Tabla 4. Las Operaciones del Banco mundial En millones de dólares americanos Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) Desembolsos Pago Movimientos netos Intereses y comisiones Transferencias netas Asociación Internacional para el Desarrollo (AID) Desembolsos Pagos Movimientos netos Intereses y comisiones Transferencias netas 1999 2000 2001 2002 2003 2004 18,205 10,082 8,123 -7,649 474 13,332 10,398 2,934 -8,153 -5,219 11,784 9,635 2,149 -8,143 -5,994 11,252 12,025 -773 -6,861 -7,634 11,921 -19887 -7,966 -5,742 -13,708 10,109 -18.479 -8,370 -4,403 -12,773 5843 -898 4945 -588 4357 5177 -1285 3892 -619 3273 5492 -1235 4257 -614 3643 6601 -1255 5346 -641 4705 7,019 -1,369 5,650 -816 5,650 6936 -1398 5,538 -806 4,732 Lamentablemente, después de un período de estancamiento, las operaciones de préstamo del Banco han disminuido desde finales de los años 90 y por consiguiente, las transferencias netas negativas aumentaron bruscamente. (Ver Tabla 4) y de mantenerse puede resultar que el banco se haga ineficaz o en gran parte irrelevante en la lucha contra la pobreza. Esta disminución de los préstamos del Banco limita la provisión de capital y la transmisión de conocimiento. Además, los grandes reembolsos sugieren que los países de ingreso medios están poco dispuestos a recurrir al Banco cuando tienen fuentes alternativas de financiación. Esto parece deberse a los altos gastos no financieros de los préstamos tanto en términos de condicionamiento como en los incómodos procedimientos administrativos que conducen a retrasos en los desembolsos. Además, los gastos financieros no son triviales; como los gastos administrativos del Banco exceden los mil millones de dólares, equivalente a más del 8 por ciento de los desembolsos, el Banco puede ser uno de los intermediarios financieros más caros del mundo. Es difícil defender el papel de desarrollo de una institución de finanzas de desarrollo con grandes transferencias netas negativas durante un período tan prolongado. 17 La financiación para el desarrollo fue incluida en el mandato del Banco en respuesta a una oferta por el Ministro de Finanzas de México apoyado por Keynes. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 16 El Banco ha sido lento para adaptarse a circunstancias cambiantes, aligerar sus procedimientos para hacerse más ágil, desarrollar nuevos productos para la gestión de riesgos, más préstamos conveniente que tradicionales para satisfacer las necesidades de sus miembros. Por ejemplo, podría ser de gran ayuda a los instrumentos de desarrollo reducir los riesgos que provienen de la volatilidad de precios de las materias primas y flujos de capital; esto también podría reducir desajustes monetarios en las operaciones de préstamos de divisas de países de mercado emergente sin poner su capital en peligro18. Una cuestión fundamental proviene de la comparación del pobre crecimiento del rendimiento y la reducción modesta de la pobreza y la desigualdad en los reformadores económicos que siguen políticas ortodoxas y reformas estructurales en América Latina comparada con los altos índices de crecimiento, creación de empleo y reducción de pobreza alcanzados por países asiáticos seguidores de políticas heterodoxas. Durante el período de treinta años que terminó en el año 2000 los ingresos per capita de América Latina se habían elevado en un 40 por ciento mientras que en Asia había aumentado en un 320 por ciento. Este diferente rendimiento minó la credibilidad y la confianza en la política de reforma a favor del mercado promovida por las instituciones financieras internacionales19. Los países asiáticos más exitosos confiaron en soluciones heterodoxas, pragmáticas, confiaron en empresas públicas y utilizaron políticas industriales, incluyendo la intervención selectiva en la asignación de crédito, subvenciones de exportación, incentivos fiscales y protección20. La cuestión de propiedad surge en el contexto tanto de los programas de apoyo del fondo como de los Créditos Bancarios. Hay pruebas amplias que indican que la propiedad del país es una exigencia para el éxito. Sin embargo una combinación de condicionamiento en exceso, y la carencia de pragmatismo como reflejo del carácter no representativo de la gobernanza de ambas instituciones ha limitado los desembolsos. Un único modelo que encuadre todas las soluciones dificulta la adopción de prioridades del país, y de una pluralidad de soluciones que reconozcan que las sociedades en desarrollo son distintas y a menudo demasiado complejas para tener soluciones estándar de sus problemas. Por último, pero no por ello lo menos importante, la exclusión de la gran mayoría de miembros en el procedimiento seguido para la selección del nuevo presidente del Banco, seguramente ha propiciado cuestiones sobre la independencia y la legitimidad de la institución. Observen que en un informe de abril de 2001 el Consejo de Administración había aprobado un informe en el que pedía un grupo consultivo para hacer la lista final de selección de potenciales candidatos, y un proceso de selección abierto con la participación de todos los miembros, con candidatos escogidos a partir de sus méritos, independientemente de la nacionalidad21. Conclusión La estructura de la economía mundial ha cambiado bastante desde la Conferencia de Bretton Woods en 1944: los países en vía de desarrollo y economías en transición ahora representan más de la mitad de la producción mundial. China, India, Brasil y México se encuentran entre las economías líderes mundiales más grandes medidas en términos reales mientras que otros países en vías de desarrollo también se han convertido en actores principales económicos sin lograr la representación adecuada en el Banco y el Fondo. Como estos cambios políticos y económicos no se han reflejados en la estructura de toma de decisiones del Fondo y del Banco, la gobernanza de estas instituciones y la legitimidad de sus decisiones se han visto cada vez más cuestionadas. Los fórmulas de cuota deberían reflejar el tamaño de las economías de miembros, en particular su PIB, su condición para comerciar y movimientos de capital así como su capacidad de contribuir a los recursos del Fondo y del Banco. Si las fórmulas de cuotas fueran determinados conforme al mandato dado al QFRG22 y las cuotas deliberadas estaban 18 Ver Randall Dodd Up from sin: a portfolio approach to salvation in The IMF and the World Bank at Sixty publicado por A. Buira, Anthem Press, Londres, 2005 19 Ver Lora, Panizza y Quispe-Agnioli 2004 Reform fatigue: symptoms, rehaznos and implications Economic Review, federal Reserve Bank of Atlanta 89(2) 20 Ver Sanjaya Lall Reinventing industrial strategy: the role of government policy of building industrial competitiveness en The IMF end the World Bank at Sixty publicado por A. Buira, Athem Press, Londres, 2005 21 The Bank Working Group to Review the Process for the Selection of the President and The Fund Working Group for the Selection of the Managing Director, Draft Joint Report, 25 de abril de 2001 22 "Repasar los fórmulas de cuota y su funcionamiento, y valorar su suficiencia para ayudar a determinar las cuotas calculadas de los miembros en el FMI en una manera que razonablemente refleje la posición relativa del miembro en la economía mundial así como su necesidad relativa y las contribuciones a los recursos financieros del Fondo, teniendo en Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 17 basadas en medidas objetivas, p. e. el tamaño del PIB, la volatilidad de ingresos, el ajuste de cuotas europeas para el comercio dentro de la moneda única en el área europea, la parte de cuota de países en vía de desarrollo y economías en transición como un único grupo, sería más grande que la de los países industriales. Además, considerando el número mayor de países incluidos en el grupo, con la suma de sus votos básicos, el poder total de votos de los países en vía de desarrollo y economías de transición sería mayor que los de países industriales como un grupo. Sin embargo, la determinación de cuotas es esencialmente un ejercicio político. Todos los participantes en la discusión probablemente miran el efecto de cualquier oferta contra su posición relativa en la distribución de poder antes de expresar un punto de vista sobre el asunto. La dificultad principal está en persuadir a los países industriales que tienen el control de las instituciones, para que acuerden reducir su parte de cuotas y poder de voto. Por consiguiente, uno podría sugerir que un acercamiento realista al problema de la distribución de poder pudiera comenzar con un resultado total aceptable, uno en el que los países en vía de desarrollo y más desarrollados estuvieran de acuerdo y luego trabajaran hacia atrás para definir la manera exacta en la que pudiera ser alcanzado, p. e. los pesos a dar a los componentes del poder de voto (p. e. el voto básico y cuotas), que produciría el resultado deseado. Mientras este procedimiento puede parecer algo carente de objetividad, estaría lejos de cualquier precedente y es probablemente el único acercamiento viable a este asunto. Un punto de partida para la negociación necesaria que conduzca a la redistribución proporcional de cuotas y revisión de votos básicos podría ser un acuerdo en el que las agrupaciones de países en vía de desarrollo e industriales, o de potenciales deudores y países acreedores, tuvieran cada uno aproximadamente la mitad del voto total en el Consejo. Una segunda etapa podría ser la revisión de fórmulas de cuota, en particular el peso a dar al PNB (medido en PPA) y otras variables. Pero ya que sería difícil de llegar a un acuerdo sobre fórmulas de cuota sin hacer caso a lo que pasaría a la parte de votos básicos en el general, estas negociaciones tendrín que ser un ejercicio simultáneo. Durante los veinticinco años pasados, las operaciones del Fondo han sido conducidas exclusivamente por los países en vía de desarrollo y, más recientemente, también por países en transición. En años recientes, el Fondo ha ampliado su condicionamiento a las cuestiones de gobernanza. El crecimiento explosivo de mercados de capitales internacionales ha dado lugar a nuevas oportunidades y desafíos difíciles. Así, mientras la necesidad de apoyo a economías de mercado emergente se elevó, el tamaño del Banco y el FMI disminuyó en relación con el comercio mundial, y aún más en relación con movimientos de capital internacionales. Esta situación ha aumentado las divisiones entre los países miembros. En un lado está un pequeño grupo de países industriales con un voto de mayoría; en el otro está el gran número de parte países en vía de desarrollo grandes deudor con un voto de minoría y una influencia limitada sobre la política. Por consiguiente, las decisiones principales de política sobre los programas de apoyo del Fondo y la política Bancaria a menudo son tomadas fuera de las instituciones de forma discrecional. Esta distribución de poder, que plantea cuestiones sobre la legitimidad, la transparencia y la responsabilidad la gobernanza del Fondo y el Banco, erosiona la importancia de las instituciones al alejarse de ellas los países asiáticos y los principales países latinoamericanos. El interés propio a corto plazo y la conveniencia parecen haber enturbiado la visión de la cooperación internacional de Bretton Woods como medio de mejorar el funcionamiento de la economía mundial. La noción de que los objetivos nacionales se logran mejor a través de la cooperación internacional tiende a ser olvidada. Si la globalización debe trabajar para todos, el éxito del Fondo y del Banco como instituciones multilaterales es crucial. Por esta razón, la gobernanza de las Instituciones de Bretón Woods requiere una reforma principal de la cuota y de las estructuras de toma de decisiones para permitirles encontrar los nuevos desafíos. Los países industriales deberían ser conscientes que la legitimidad y la participación en la toma de decisiones no son contrarios al uso de políticas sanas en el ejercicio de las competencias del Banco y del Fondo. Desde que todos los observadores exteriores pueden ver que la situación actual es injustificable, un proceso de reformas graduales, incrementales y ajustes de cuota marginales que conduzcan a una estructura de gobernanza considerablemente diferente durante un período largo de digamos 10 o 15 años acabaría en la total pérdida de credibilidad para las Instituciones de Bretón Woods. cuenta los cambios del funcionamiento de la economía mundial y el sistema internacional financiero y de acuerdo a la globalización creciente de mercados" (énfasis añadido). Condiciones de referencia del QFRG. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial 18 Apéndice 1 Tabla 1. Cuotas del FMI y PIB por países seleccionados País Canadá China Federación Rusa Holanda Bélgica Suiza Brasil México Dinamarca República de Corea Cuota a 12 de junio de 2006 Como En miles de proporción de millones de cuotas totales derechos establecidos especiales 6,369 6,369 5,945 5,162 4,605 3,458 3,036 2,586 1,643 1,634 2,99 2,99 2,79 2,42 2,16 1,62 1,42 1,21 0,77 0,77 Parte del PBI mundial agregado en PPA. 2005 1,81 15,41 2,58 0,82 0,53 0,39 2,58 1,76 0,31 1,63 Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial PIB, 2005. En miles de millones de dólares estadounidenses convertidos en tasas de cambio de mercado 1130 2,225 766 625 372 368 793 768 260 793 19