“Transparencia y Responsabilidad Ambiental en el Congreso de

Conclusiones seminario “Transparencia y Responsabilidad Ambiental en el Congreso de Chile”
Recomendaciones al Congreso
Las siguientes recomendaciones son parte de un proceso de reflexión iniciado en el marco del Convenio
de Cooperación Técnica no Reembolsable “Fomento a la Responsabilidad Ambiental en el Congreso de
Chile”, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo y la Pontificia Universidad Católica de Chile,
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el que ha realizado, a través del Grupo Asesor en Medio Ambiente (GAMA) , un trabajo de seguimiento
del proceso legislativo en materia ambiental desde 2009 a la fecha. Estas reflexiones han sido
complementadas por las presentaciones realizadas por expertos nacionales e internacionales en el
seminario “Transparencia y Responsabilidad Ambiental en el Congreso de Chile”, el cual se llevó a cabo
el pasado 09 de septiembre de 2013 en el aula magna del Centro de Extensión de la Pontificia
Universidad Católica de Chile.
Estas recomendaciones se enmarcan en los objetivos generales del proyecto: fomentar la transparencia,
acceso a la información y rendición de cuentas del trabajo parlamentario en áreas de relevancia
ambiental, con el fin de establecer formas y mecanismos de fortalecimiento de nuestra democracia y de
prevención de la corrupción; y esperan que, en el marco del Plan Parlamento Abierto, desarrollado y
discutido por la Comisión Bicameral de Transparencia del Congreso, sirvan para enriquecer el debate en
curso.
Las recomendaciones se dividen en cuatro ejes principales: (1) Las particularidades de la legislación
ambiental, (2) El trabajo en comisiones, (3) La relación del Congreso con la sociedad civil y (4) Los
conflictos de interés. Cada recomendación es precedida por un breve diagnóstico de la situación actual
en términos de transparencia y acceso a la información del Congreso Nacional, contenido en el
documento “¿Es posible evaluar el trabajo medioambiental de senadores y diputados más allá de su
comportamiento de voto?: Complejización de fuentes”, realizado por MIDE-UC en el marco del Convenio
BID/PUC antes mencionado, además del conocimiento y experiencia recabada por el mismo proyecto en
el transcurso de su ejecución.
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El Grupo GAMA está constituido por 10 académicos de 7 Facultades de la Pontificia Universidad Católica de Chile,
ver www.gama.uc.cl
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Análisis Legislativo
(1) LEGISLACIÓN DE RELEVANCIA AMBIENTAL
Diagnóstico: Específicamente la información que tiene que ver con medio ambiente no está claramente
delimitada, no existiendo criterios claros para determinar cuándo una legislación es de relevancia
ambiental. Considerando que gran parte de esta legislación es ambiental sólo de forma parcial, y por lo
tanto, son tramitadas en comisiones que no están dedicadas especialmente a temas de medio ambiente,
urge promover un sistema de identificación claro y expedito de la relevancia ambiental de la normativa,
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de manera de permitir su correcto tratamiento en la discusión parlamentaria .
1.1 Catastro único de legislación ambiental: No existe un catastro único de legislación ambiental, que
incorpore criterios uniformes. Esta situación impide que el mismo universo de leyes sea utilizado, tanto
por los distintos organismos del estado como por el público en general, para evaluar el trabajo
parlamentario en esta área.
Recomendación 1:
1.1. Establecer, a partir de una metodología pública y conocida, un catastro único y público de
legislación de relevancia ambiental que permita a los ciudadanos realizar un seguimiento, en las
distintas comisiones relacionadas, del universo total de leyes y proyectos de ley de relevancia
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ambiental, sea esta total o parcialmente ambiental .
1.2. Avanzar en la categorización temática de leyes de relevancia ambiental –aire, agua, suelo,
biodiversidad, cambio climático, manejo de recursos naturales, energía, paisaje y territorio, residuos y
sustancias
peligrosas,
contaminación
electromagnética,
ruido
y
contaminación
lumínica,
institucionalidad y gestión ambiental-, de manera de permitir su match con las temáticas propias de
cada comisión y con las glosas del SII, avanzando así en mejorar la especificidad de las declaraciones
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de interés de los parlamentarios .
1.3. Establecer un mecanismo de “alerta ambiental” que permita que, independientemente de la
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Fomento a la Responsabilidad Ambiental en el Congreso de Chile (Enero 2013). “Propuesta Metodológica para la
Identificación y Clasificación de Leyes Ambientales”. Informe metodológico encargado a MIDE-UC, y financiado por
el Banco Interamericano de Desarrollo.
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El proyecto Votaciones Ambientales cuenta con una metodología de selección de proyectos y leyes de relevancia
ambiental, contenida en el informe “Propuesta metodológica para la identificación y clasificación de leyes
ambientales”. Ver:
http://votacionesambientales.uc.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=111&Itemid=189
4
Ver propuesta de categorías temáticas en
http://votacionesambientales.uc.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=1278&Itemid=202
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Análisis Legislativo
comisión en la que se desarrolle la discusión de cada proyecto de ley, los parlamentarios estén
informados si este posee relevancia ambiental y puedan así completar exitosamente su proceso de
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inhabilitación en caso de ser necesario .
1.2 Acceso a la información ambiental: A pesar de sus particularidades, de la incidencia de los temas
ambientales y de las recomendaciones de la Convención de Aarhus, no existe un cuerpo de información
focalizada de medio ambiente.
Recomendación 2: Creación de una ley de acceso a la información focalizada en el tema
medioambiental, que incluya la incorporación de las materias de medio ambiente en la transparencia
activa de organismos públicos –por ejemplo, poniendo a disposición de la ciudadanía la huella de
carbono de los organismos públicos- y que al mismo tiempo fomente la transparencia activa de la
información de relevancia ambiental en manos de los privados.
1.3 Indicadores de desempeño ambiental: No existen suficientes indicadores de desempeño
ambiental, que permitan un mayor conocimiento de los impactos de la legislación y de las políticas
públicas en el medio ambiente.
Recomendación 3:
3.1. Avanzar en la realización de evaluaciones ex-post de las leyes de relevancia ambiental aprobadas
por el Congreso Nacional. Se recomienda que dichas evaluaciones formen parte de las exigencias
contenidas en el cuerpo legal aprobado, el que debe contemplar un responsable claramente asignado,
así como fondos y plazos para su realización. Bajo esta lógica no debiera nunca tramitarse la prórroga
de un cuerpo legal que no adjunte los resultados de dicha evaluación.
3.2. Avanzar en el desarrollo de indicadores de desempeño ambiental de la legislación de relevancia
ambiental, de manera de contribuir a la diversificación y fortalecimiento de las estadísticas oficiales
sobre el estado del medio ambiente.
1.4 Instrumentos de implementación de políticas ambientales: Existe una concentración de
instrumentos –principalmente económicos y administrativos, utilizados para implementar las políticas
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Francisca Reyes, Jonathan Barton, Luis Abdón Cifuentes, Fabián Jaksic, Ricardo Irarrázabal y Rodrigo Guijón,
“Propuesta de metodologías para la identificación de proyectos de legislación de relevancia ambiental y el análisis
de su efecto ambiental”, en Propuestas para Chile 2009. Capítulo V.
http://politicaspublicas.uc.cl/cpp/static/uploads/adjuntos_publicaciones/adjuntos_publicacion.archivo_adjunto.86
82a9e3817d0dc2.436170c3ad74756c6f20355f3039202d2050726f796563746f73206465206c65792064652072656c
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Análisis Legislativo
ambientales; sin embargo, y a pesar de lo efectivo que pueden ser algunos de estos instrumentos, otros
como la educación, investigación e información, son vagamente utilizados.
Recomendación 4: Incorporar mayor diversificación de los instrumentos utilizados para implementar las
políticas ambientales, aprovechando las ventajas que posee cada uno. Se debe poner especial énfasis
en los instrumentos de educación, investigación e información que son escasamente abordados por la
legislación actual.
(2) TRABAJO EN COMISIONES*
Diagnóstico: Las comisiones del Congreso corresponden al lugar donde se elaboran los proyectos de ley
propiamente tal. Es en las comisiones donde se discute el contenido de las iniciativas, donde se
escuchan las opiniones de expertos, incorporan cambios y aprueban o rechazan modificaciones. Luego,
en la discusión en sala, prácticamente sólo se vota la aprobación o rechazo de la propuesta de la
comisión correspondiente. No obstante, configuran el lugar más restringido de acceso al público, y donde
además se presentan problemas como los listados a continuación:
-
Los informes de las sesiones no incorporan todo los temas tratados, opiniones y argumentos
de los asistentes.
-
No existe un procedimiento estándar para registrar y mostrar la información de la asistencia y
reemplazo de los parlamentarios.
-
No existe una sistematización de las votaciones, por lo que no siempre es posible saber
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cómo votan los parlamentarios en ellas .
2.1. Acceso físico a las comisiones: La actual restricción de acceso a las comisiones, introducida a la
Ley Orgánica del Congreso mediante el artículo 5to A de la ley 20.447, genera controversia entre las
organizaciones no gubernamentales que velan por la transparencia y probidad administrativa ya que las
reformas de los órganos públicos van en la línea de la participación ciudadana y el acceso a la
información, mientras que ésta reforma pone, entre otras, trabas al acceso del público al lugar donde
* Las conclusiones aquí expuestas se condicen con las presentadas por el Equipo de organizaciones contra el
secretismo en las comisiones del Congreso, iniciativa iniciada en el año 2010 por la Fundación Ciudadano
Inteligente.
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Fomento a la Responsabilidad Ambiental en el Congreso de Chile (Enero 2013). “Propuesta Metodológica para la
Identificación y Clasificación de Leyes Ambientales”. Informe metodológico encargado a MIDE-UC, y financiado por
el Banco Interamericano de Desarrollo. Pp: 5-17.
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Análisis Legislativo
precisamente se elabora la legislación.
Art. 5to A: “(…) Las sesiones de comisión se realizarán sin la asistencia de
público, salvo acuerdo en contrario adoptado por la mayoría absoluta de sus
miembros (…)”.
La propuesta, por lo tanto, es modificar el artículo 5to A de la LOC, que regula el ingreso de manera de
asegurar que bajo ciertas condiciones (estas pueden ser por representación de alguna organización
relacionada, por experticia en el tema o por interés personal), se otorgue libre acceso a las sesiones de
comisiones, a personas independientes no congresistas. Se debe evaluar si este acceso será total o
parcial, y si los asistentes tendrán derecho a voz. Esto es especialmente relevante en las sesiones de las
Comisiones de Ética y Transparencia.
Recomendación 5: Modificar el artículo 5°A de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso, de forma
de permitir el libre acceso a las sesiones de comisión de personas naturales. Las condiciones para
entrar a las sesiones de comisión deben propiciar la mayor participación posible (representación de
organización relacionada con el tema a tratar, experticia académica en la materia, interés personal de
cualquier persona natural, realizando la petición formal con antelación) sin afectar el buen desarrollo de
la misma y acotándose al espacio existente.
2.2. Acceso a la información: La accesibilidad y publicidad de las sesiones de las comisiones
legislativas es un aspecto fundamental para transparentar el trabajo de los parlamentarios y lograr una
rendición de cuentas real. Este acceso debe incluir todos los materiales y registros considerados en el
debate de estas sesiones, incluyendo asistencia y votaciones; así como las intervenciones de cada
parlamentario, indicando claramente quién las realizó y el contenido detallado de éstas. Además, debe
establecer algún medio para entregar la información de las sesiones ya ocurridas de comisiones, que sea
de fácil acceso al público.
Recomendación 6:
6.1. Crear una plataforma de acceso público (libre o bajo demanda), donde se guarden todos los
documentos que sean presentados a las respectivas comisiones por los invitados y congresistas, y/o
utilizados como insumo de la discusión.
6.2. Mantener registros actualizados de las sesiones de comisión y sus transcripciones, disponibles en
los sitios web de ambas cámaras
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Análisis Legislativo
6.3. Sistematizar el registro y entrega de los datos de asistencia y votación en las sesiones. Las
votaciones de los miembros de comisión deben ser nominales y debidamente registradas por el
Secretario. El sistema de reporte de esta información debe ser homogéneo para ambas cámaras.
6.4. Difundir en modalidad streaming las sesiones de las comisiones y permitir el acceso a los videos
de sesiones ya ocurridas por medio de podcasts.
(3) CONFLICTO DE INTERÉS
Diagnóstico: No existe una regulación eficaz que permita identificar y, a la vez, impida la influencia de
intereses particulares sobre las decisiones legislativas. Estos conflictos de interés pueden existir, entre
otros, cuando los parlamentarios tienen vínculos con empresas relacionadas a los temas de la legislación
en discusión. Específicamente en el área ambiental se ha identificado que, según la categoría temática
de la ley en tramitación, la propiedad de empresas de explotación agrícola, forestal, minera y de
productos del mar; innovación energética, agrícola y de productos naturales; generación clásica de
electricidad, combustibles y transportes; reciclaje, servicios de medio ambiente y residuos industriales
peligrosos, puede generar conflictos de interés y, por lo tanto, debieran condicionar la declaración de
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inhabilidad de dicho parlamentario .
3.1 Nuevo cuerpo legal de financiamiento de la política: Se debe mejorar la regulación existente sobre
conflictos de interés, tanto en su identificación como en la prevención de su influencia sobre las
decisiones legislativas. Esta regulación debe abarcar desde el financiamiento de los partidos políticos y
organizaciones de interés público, hasta el financiamiento de las campañas políticas y el monitoreo de la
ley de lobby.
Recomendación 7:
7.1. Establecimiento de un nuevo cuerpo legal de financiamiento de la política, que aborde el
financiamiento de los partidos políticos, de organizaciones de interés público y de las campañas para
elecciones a cargos públicos.
7.2. Aprobar prontamente el proyecto de ley de lobby.
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Para más información, ver:
http://votacionesambientales.uc.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=1320&Itemid=193
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Análisis Legislativo
3.2 Inhabilitación obligatoria de parlamentarios: Se debe propiciar la inhabilitación obligatoria de los
parlamentarios que posean intereses propios (i.e. propiedad total o parcial de empresas relacionadas)
que coincidan con los temas principales de los proyectos de ley en discusión. Así también se debe
prohibir que inicien proyectos de ley en los temas en que posean dichos conflictos. Es fundamental que la
regulación esté acompañada de medidas que aseguren su cumplimiento y de un perfeccionamiento de
las declaraciones de intereses y patrimonio de los parlamentarios.
Recomendación 8:
8.1. Reformar el sistema de inhabilitación de parlamentarios por posibles conflictos de interés,
estableciendo procedimientos que lo hagan obligatorio, publicitando su realización y avanzando hacia
un sistema que contemple la fiscalización de dicho proceso con capacidad de imponer sanciones por
incumplimiento.
8.2. Perfeccionar las declaraciones de intereses y patrimonio, convirtiéndolas en documentos más
específicos, que incorporen toda la información declarada ante el Servicio de Impuestos Internos (SII) y
que sean obligatoriamente actualizadas de forma anual.
8.3. Cada parlamentario debiera identificar las áreas, de acuerdo a las glosas propuestas por el SII,
donde se producen posibles conflictos de interés con los temas de los proyectos de ley discutidos en el
Congreso. Ver propuesta de posibles conflictos de interés en temas de relevancia ambiental en
www.votacionesambientales.uc.cl
(4) VÍNCULO CON LA SOCIEDAD CIVIL
Diagnóstico: No existe un vínculo estable entre los parlamentarios y la ciudadanía, situación que se
puede ver reflejada en los bajos índices de aprobación pública que tienen diputados y senadores. Este
escenario perjudica la realización de la rendición de cuentas vertical que debiese ser ejercido por la
ciudadanía.
4.1 Vínculo y participación ciudadana: Se debe mejorar el vínculo real entre la ciudadanía y los
parlamentarios, propiciando la participación ciudadana. Es necesario apoyar una mayor coordinación
entre organizaciones ciudadanas, integrándolas –principalmente a las de regiones, al trabajo de
incidencia y seguimiento parlamentario; así como promover más trabajo conjunto entre ciudadanos y
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Análisis Legislativo
parlamentarios.
Recomendación 9:
9.1. Establecer mecanismos de coordinación e integración de organizaciones ciudadanas –
principalmente regionales, al trabajo de incidencia y seguimiento parlamentario.
9.2. Impulsar la participación ciudadana en iniciativas de ley, promoviendo el trabajo en conjunto entre
ciudadanía y parlamentarios.
4.2 Información para medios de comunicación: Generación de información especializada para los
medios de comunicación, para que estos a su vez puedan informar a la ciudadanía de forma oportuna los
temas que se estén tratando en el Congreso. Esta información debiera contemplar mayor detalle de las
discusiones y procedimientos llevados a cabo en el Congreso.
Recomendación 10: Facilitar, a través de la incorporación de tecnologías de la información y
capacitación de profesionales, la generación y difusión de información especializada para los medios
de comunicación, la que se debe ser oportuna, contingente y generar interés en el público.
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