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Área: África Subsahariana - ARI Nº 12/2010
Fecha: 22/01/2010
Lecciones del fracaso del modelo chadiano de gestión
de los ingresos petroleros
Artur Colom Jaén *
Tema: Este ARI muestra algunas de las lecciones que pueden extraerse del fracaso del
modelo implementado en la República del Chad para gestionar los ingresos del petróleo
que fluyen a las arcas públicas del país desde 2003.
Resumen: El modelo chadiano de reducción de la pobreza fue presentado como una
gran oportunidad para superar la “maldición de los recursos”. Un complejo diseño
institucional liderado por el Banco Mundial perseguía que los ingresos petroleros fueran
aplicados al crecimiento y la reducción de la pobreza. Sin embargo, en muy poco tiempo
el mecanismo se reveló frágil, y acabó sucumbiendo ante las presiones internacionales y
la creciente inestabilidad política del país. Algunas lecciones pueden extraerse del
fracaso: los límites del discurso de la buena gobernanza y la transparencia, la
importancia de una programación de la secuencia temporal del proyecto más cuidadosa,
la importancia del enfoque de la teoría de la obsolescencia de la negociación, la excesiva
complejidad del diseño institucional y la relevancia de los factores externos, soslayados
por la teoría de la maldición de los recursos. Por último, el caso del Chad también viene a
ilustrar la emergente rivalidad geoenergética entre China y EEUU en África.
Análisis:
Introducción
En octubre de 2003 el Chad pasó a formar parte del club de exportadores de petróleo
gracias a la mayor inversión privada en un único proyecto de la historia del África
subsahariana. Los aproximadamente 4.200 millones de dólares de la inversión se
utilizaron para poner en marcha la explotación de los depósitos de Doba (al sur del país y
muy cerca de la frontera camerunesa), y también para construir un oleoducto de 1.076
km hasta el puerto de Kribi (Camerún), en el océano Atlántico.
El proyecto, liderado por un consorcio compuesto por Esso, Chevron y Petronas (el
“Consorcio”), había levantado mucha expectación, por supuesto a nivel nacional, pero
también a nivel internacional. Experiencias anteriores negativas de países en desarrollo
alertaban de la posibilidad de que el proyecto podía no transformar la renta petrolera en
desarrollo, en un ejemplo más de lo que se conoce como “la maldición de los recursos”.
Una fuerte intervención externa liderada por el Banco Mundial intentó contrarrestar dicha
“maldición” mediante diseño institucional, consistente en garantizar que una parte
sustancial de la renta petrolera se aplicara a políticas de crecimiento y reducción de la
pobreza.
*
Del Departamento de Economía Aplicada (UAB), miembro del Grupo de Estudios Africanos
(UAM) y del Grup d’Estudis de les Societats Africanes (UB)
1
Área: África Subsahariana - ARI Nº 12/2010
Fecha: 22/01/2010
En un ARI anterior (73/2008) dábamos cuenta del contenido detallado del modelo y la
relación que puede establecerse entre su fracaso y la intensificación del conflicto político
interno en el país. En este ARI vamos a analizar el fracaso del modelo desde una óptica
complementaria, ampliando la perspectiva temporal, y extrayendo lecciones desde el
punto de vista institucional y desde la teoría de la maldición de los recursos.
Breve contexto
En 1988 se firma el primer contrato entre el Consorcio y el gobierno, pero debido a la
inestabilidad política estructural del país, hasta finales de los 90 no se considera
seriamente la posibilidad de explotar los depósitos de Doba. La intervención del Banco
Mundial es crucial, pues sin ella el proyecto no se hubiera llevado a cabo. Más allá de un
limitado apoyo financiero, el Banco actuó de “garante moral” y en 1999 forzó la
aprobación en el parlamento chadiano de la Loi 001/PR/99, en la que se estableció que el
85% de los ingresos directos (regalías y dividendos) debían aplicarse a sectores
considerados prioritarios para la reducción de la pobreza. En junio de 2000 el Banco dio
luz verde al proyecto y empezó la construcción del oleoducto y el resto de
infraestructuras y, con meses de adelanto sobre lo previsto, en octubre de 2003 empezó
la explotación. Otra de las particularidades del modelo es que el Banco también obligó a
crear un cuerpo de control del gasto, denominado Collège de Contrôle et Surveillance
des Ressources Pétrolieres, que debía encargarse de gestionar ese 85% de ingresos.
Los miembros del Collège eran designados por el gobierno, pero también por la sociedad
civil, que a través de ONG participaban en su gestión. Este dispositivo institucional para
evitar la “maldición de los recursos” soslayaba algunos aspectos que posteriormente
fueron cruciales para explicar su fracaso, como los elementos externos, la debilidad
institucional de la que se partía, y la inestabilidad política estructural del país,1 pero se
consideró suficiente y apropiado.2
Cronología del fracaso
Tan pronto como enero de 2004, los problemas empezaron a surgir. Tras escasamente
tres meses de exportación del petróleo, el programa que el Chad tenía en vigor con el
FMI (PRGF) expiró, y ante los incumplimientos macroeconómicos del gobierno, el FMI
congeló el acceso a parte de los fondos petroleros, lo que provocó tensiones fiscales
durante el primer semestre de 2004 que culminaron con un intento de golpe de estado en
mayo por el impago de salarios al ejército. Por otra parte, en octubre del mismo año, un
comunicado de prensa del gobierno señalaba la frustración del gobierno con los términos
del contrato con el Consorcio, instando a su renegociación, en un intento de tener acceso
a más fondos de uso discrecional para hacer frente a la inestabilidad política.
En 2005 las tensiones políticas internas continuaron con la reforma de la Constitución en
mayo, que permitía a Déby presentarse a la reelección, lo que fomentó la desafección de
su entorno de posibles sucesores, que acabó alimentando la rebelión. Por otra parte,
Déby anunció en octubre su intención de reformar la Loi 001/PR/99, y a pesar de la
oposición del Banco Mundial, en diciembre se aprobó parlamentariamente la reforma,
1
Para el contexto de inestabilidad política estructural, véase S. Massey y R. May, “The Crisis in Chad”,
African Affairs, vol. 105, nr 420, pp. 443-449.
2
Para ver más ampliamente el contexto, remitimos al lector a Colom (2008), “Petróleo, gobernanza y conflicto
en el Chad”, ARI 73/2008, Real Instituto Elcano; S. Pegg (2005), “Can Policy Intervention Beat the Resource
Curse? Evidence From The Chad-Cameroon Pipeline Project”, African Affairs, vol. 105, nr 418, pp. 1-25;S.
Massey y R. May (2005), “Dallas to Doba: Oil and Chad, External Controls and Internal Politics”, Journal of
Contemporary African Studies, vol. 23, nr 2, pp. 253-276; Crisis Group (2009), “Tchad: sortir du piège
pétrolier”, Briefing Afrique, nr 65.
2
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que significó un mayor acceso a fondos de uso discrecional, y que incluía la seguridad
como sector prioritario, lo que abría la puerta a un mayor gasto militar. Automáticamente,
el Banco Mundial suspendió todos los desembolsos y congeló la cuenta de los ingresos
petroleros.
La situación se agravó cuando en abril de 2006 un ataque rebelde, que casi depone a
Déby, solamente pudo ser atajado por una intervención militar francesa. La perspectiva
de colapso del Estado llevó al Banco Mundial a aceptar la mayor parte de las condiciones
que proponía el gobierno chadiano, que se concretaron en julio de 2006 en un
Memorandum of Understanding, que supuso que continuasen los desembolsos del Banco
Mundial, y que el gobierno del Chad comprometiera el 70% del presupuesto de 2007 a
los sectores prioritarios. Durante el resto de 2006 y 2007, Déby reforzó su posición
negociadora vis-à-vis el Consorcio, presionando con éxito para que pagaran más
impuestos. Asimismo, su autoritarismo se acentuó, por ejemplo dificultando la movilidad
de las ONG locales en la zona productora, remodelando según sus intereses el comité de
gestión de los fondos asignados a la región productora y aboliendo la Coordination
Nationale du Projet Pétrole.
En febrero de 2008 un gran ataque rebelde a Ndjamena, la capital del país, volvió a
poner en jaque al régimen de Déby, pero de nuevo la intervención logística y militar
francesa evitó el cambio de gobierno. En esta ocasión el gobierno salió reforzado por los
apoyos internacionales que obtuvo, especialmente de Francia.3 Ante todo ello, el Banco
Mundial ya no podía mantener más su posición ante la evidencia de que el modelo que
había diseñado se había venido abajo, y en agosto de ese año expresó sus
preocupaciones acerca del cumplimiento del Memorandum of Understanding. Finalmente,
el 5 de septiembre el Chad devolvió la deuda que tenía con el Banco Mundial relativa al
proyecto (65,7 millones de dólares), acabando así con la implicación del Banco en él. Era
evidente que la capacidad del ejército chadiano iba en aumento, en la medida en que las
disponibilidades financieras del gobierno y el poco control del gasto público permitían
incrementarlo. Esta capacidad se vio confirmada en el ataque que el propio ejército llevó
a cabo contra las bases rebeldes en mayo de 2009, que se saldó con una clara victoria
gubernamental.
Algunas lecciones
Del caso del Chad se pueden extraer algunas lecciones que, sin duda, pueden servir
para futuros debates acerca del diseño de mecanismos institucionales de gestión en
África de rentas de procedencia externa. Aquí nos estamos refiriendo a la renta petrolera,
pero estilizadamente esta renta podría ser procedente de otros minerales (diamantes,
gas, etc.), y también hay autores que analizan en los mismos términos la ayuda al
desarrollo:4
(1) La “buena gobernanza” es difícil de exportar y aplicar con éxito. El Chad no es el caso
extremo de Irak, pero ilustra las dificultades de establecer desde el exterior un modelo
de prácticas político-administrativas en un espacio de tiempo tan corto, y que no
responde a una evolución propia o a una demanda real. Tras el fracaso del modelo
de “Estado mínimo” propio de los primeros planes de ajuste estructural, el modelo de
“buena gobernanza” impulsado a partir de mediados de los 90 por el Banco Mundial y
el FMI también tiene sus límites.5 En el momento de la promulgación de la Loi
3
J.F. Bayart (2008), “Obscenité franco-tchadienne”,. Le Monde, 12/II/2008.
T. Harford, y M. Klein (2005), “Aid and the Resource Curse”, Public Policy for the Private Sector, note nr
291.
5
Véase R. Abrahamsen (2001), Disciplining Democracy. Development Discourse and Good Governance in
4
3
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001/PR/99 algunas voces se alzaron poniendo de manifiesto la injerencia que
suponía en los asuntos internos del país.6
(2) Relacionado con el punto anterior, uno de los aspectos concretos de la “buena
gobernanza” en el Chad han sido las políticas de transparencia en la gestión de la
renta. Y hay que decir que en general la ha habido, y bastante. La información acerca
de los flujos de renta, de la asignación de recursos derivada de la renta, de la
actividad extractiva y de los impactos socioeconómicos, ha sido abundante y de
acceso relativamente fácil:
•
•
•
•
Trimestralmente EssoChad ha venido elaborando un detallado informe
financiero.7
A requerimiento de ONG locales e internacionales, en 2001 la presidencia del
Banco Mundial estableció un comité independiente ad-hoc de seguimiento del
proyecto (International Advisory Group),8 con la misión de auditar sobre el terreno
el cumplimiento de los términos socioambientales de los contratos, la gestión de
la renta petrolera, y asesorar eventualmente al Banco Mundial y a los gobiernos
del Chad y Camerún sobre dichos aspectos. Este comité regularmente ha venido
publicando informes, en los que se ha dado cuenta de los problemas existentes
del modelo de gestión de la renta.
Paralelamente, la CFI también encargó a una consultora externa (D’Appolonia
SpA) los trabajos de monitorización socioambiental en el marco de lo que se
denominó External Compliance Monitoring Group (ECMG). El ECMG ha realizado
numerosas visitas al proyecto, y no ha dejado de emitir públicamente informes en
los que se ponían de manifiesto numerosos problemas que debían ser corregidos
para cumplir con los estándares ambientales de la IFC, y que en su mayor parte
no fueron solventados.9 A pesar de todo, el ECMG en agosto de 2004 emitió un
certificate of compliance, que fue objeto de críticas por parte de ONG locales e
internacionales.10
Aunque a la postre ha sido un órgano manipulado por el poder político, el Collège
de Contrôle et Surveillance des Ressources Pétrolieres (en el que participa la
sociedad civil chadiana), ha emitido informes financieros mensuales11 sobre el uso
de la renta petrolera bajo su control y, en su momento, también puso de
manifiesto algunas irregularidades administrativas relativas a licitaciones públicas.
Con todo esto queremos poner de manifiesto que si bien la transparencia informativa es
deseable en sí misma, ésta no evita automáticamente los problemas puestos de relieve
por la literatura de la teoría de la “maldición de los recursos”. Loables iniciativas como
Africa, Zed Books; y G. Harrison (2004), The World Bank and Africa: The Construction of Governance States,
Routledge.
6
Ibid, Crisis Group.
7
http://www.essochad.com.
8
Cuyo nombre completo es International Advisory Group for the Chad-Cameroon Petroleum Development
and Pipeline Project, también conocido por su nombre en francés Groupe International Consultatif du Projet
d'Exploitation Pétrolière et d'Oléoduc Tchad-Cameroun, http://www.gic-iag.org. En septiembre de 2009 el
GIC-AIG agotó su mandato, y no se prevé que otra estructura la reemplace en la medida en que el Banco
Mundial ya no está formalmente vinculado al proyecto.
9
http://www.ifc.org/ecmg.
10
K. Horta, S. Nguiffo y D. Djiraibe (2007), “The Chad-Cameroon Oil & Pipeline Project. A Project NonCompletion Report”, Environmental Defense, http://www.edf.org/documents/6282_ChadCameroon-NonCompletion.pdf (noviembre de 2009).
11
http://www.ccsrp.org.
4
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Publish What You Pay12 o Extractive Industries Transparency Initiative13 (EITI) son
necesarias, pero no suficientes.14
(3) La programación de la secuencia temporal del proyecto no fue apropiada. La
velocidad de desarrollo de las capacidades institucionales a todos los niveles
(tesorería, órganos de gestión y control de la renta, administración territorial,
ministerios de los sectores prioritarios, etc.) ha sido sobrepasada por la llegada de la
renta unos meses antes de lo previsto, y por los elevados precios del petróleo a partir
de 2006, que han provocado importantes cuellos de botella y problemas
administrativos. A junio de 2009 (tras ni siquiera seis años de proyecto), los ingresos
para el gobierno del Chad derivados del proyecto ascendían a 4.536 millones de
dólares, cuando la previsión en 2000 fue de 1.700 en 25 años.15 Por ejemplo, a pesar
de los repetidos llamamientos del CCSRP acerca de sus limitadas capacidades de
gestión, a día de hoy continúa disponiendo de escasos medios para gestionar un
presupuesto enorme. Aquí hay que señalar la poca consideración que el Banco
Mundial hizo de la necesidad de tener apuntalada la capacidad de gestión de la renta
petrolera antes de que ésta llegara. Los proyectos de construcción de capacidades
que paralelamente puso en marcha el Banco Mundial se diseñaron sobre la base de
“to have at least some capacity in place when the project is implemented”.16 En este
sentido, quizá cabría considerar la aplicación de una especie de regla de Hotelling
institucional, según la cual un recurso debería dejarse en el suelo hasta asegurar que
haya un dispositivo institucional capaz de garantizar que el valor actual neto de su
explotación en términos de desarrollo sea positivo.
(4) El caso del Chad es un caso de manual de la teoría de la obsolescencia de la
negociación (obsolescing bargaining). Esta teoría establece que en una negociación
entre un gobierno de un país en desarrollo y una compañía transnacional que
acuerdan un contrato de explotación de recursos naturales, el poder negociador en
principio lo tiene la compañía, pero una vez la inversión y la infraestructura están
hechas, dicho poder se desplaza hacia el gobierno. Ex ante, el país en desarrollo
dispone de recursos naturales que no pueden ser explotados si no es mediante la
aportación externa de capital y tecnología de compañías transnacionales. En esta
situación, el poder negociador del gobierno es escaso, de modo que está dispuesto a
aceptar condiciones contractuales a menudo leoninas. Sin embargo, hecha la
inversión, y comprobada la rentabilidad de ésta, el nivel de riesgo percibido por la
compañía cae, y el gobierno dispone de mayor margen de maniobra para renegociar
a su favor el contrato. En el caso del Chad, al cabo de apenas un año de haber
iniciado la exportación de petróleo, el gobierno empezó a presionar al consorcio para
revisar las condiciones del contrato, y a finales de 2005 anunció al Banco Mundial su
intención de cambiar el modelo de uso de la renta pactado previamente. La
particularidad del Chad es que la “obsolescencia de la negociación” no solamente se
dio en relación al Consorcio, sino también en relación al Banco Mundial.17
12
http://www.publishwhatyoupay.org.
http://www.eitransparency.org.
14
Para una discusión más amplia véase I. Kolstad y A. Wiig (2009), “Is Transparency the Key to Reducing
Corruption in Resource-Rich Countries?”, World Development, vol. 37, nr 3, pp. 521-532.
15
Essochad, “Project Update No. 26. Mid-Year Report 2009”, http://www.essochad.com/ChadEnglish/PA/Files/26_allchapters.pdf (consultado en diciembre de 2009); e International Advisory Group, “Final
Report”, 3/IX/2009, http://www.gic-iag.org/doc/PR93125.033_Final_Report.pdf (consultado en diciembre de
2009).
16
S. Pegg (2009), “Chronicle of a Death Foretold: The Collapse of the Chad-Cameroon Pipeline Project”,
African Affairs, vol. 108, nr 431, pp. 311-320.
17
J. Gould y M. Winters (2007), “An Obsolescing Bargain in Chad: Shifts in Leverage between the
13
5
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(5) Otra de las lecciones se refiere a la estructura de los ingresos prevista por la Loi
001/PR/99. Ésta distingue entre ingresos directos (regalías y dividendos derivados de
la participación en el capital de TOTCO, empresa propietaria del oleoducto), e
ingresos indirectos (impuestos sobre el Consorcio, permisos y otras tasas). La Loi
(tanto la original como la reformada) solamente prevé intervenir sobre los ingresos
directos, dejando el uso de los indirectos a discreción del gobierno. En un principio se
estimó que los indirectos no superarían el 40% del total, pero una de las
consecuencias del mayor poder negociador explicado más arriba han sido mayores
impuestos sobre el Consorcio, de modo que a junio de 2009, de los 4.536 millones de
dólares ingresados, un 62% (2.819 millones) corresponden a ingresos indirectos, que
por lo tanto no están cubiertos por la Loi, frente a un 38% (1.717 millones) de
ingresos directos. Como señala Pegg, probablemente un diseño más simple que
cubriera la totalidad de los ingresos habría sido más efectivo,18 aunque ello no
hubiera evitado el fracaso del modelo.
(6) La teoría de la maldición de los recursos pone el acento en las disfunciones internas
que provoca la llegada de una renta externa. Una de las limitaciones de esta teoría es
el poco peso otorgado al papel de los actores externos, y en particular a las ETN.19
En el caso del Chad, las empresas participantes del Consorcio en ningún momento
han visto peligrar el flujo de petróleo. Aunque es cierto que el gobierno ha
escenificado presiones al Consorcio, en realidad se trata más bien de reequilibrios de
los términos de la negociación, leoninas en un principio (recordemos que las regalías
se fijaron en un escaso 12,5%). A medida que aumente la capacidad financiera del
gobierno, puede plantearse una posible entrada en el Consorcio (o en otros proyectos
petroleros), en detrimento de alguna de las empresas actualmente participantes, pero
ello difícilmente pasará sin que haya indemnizaciones. En suma, en el Chad el
Consorcio ha sido el actor menos perjudicado por la caída del modelo.
Conclusiones: El Banco Mundial sin duda ha salido mal parado del fracaso del modelo.
La ansiada redención de imagen que buscaba ligando la explotación del petróleo con la
reducción de la pobreza, no se ha dado. La complejidad de meter en el mismo saco
políticas y discursos tan complejos, controvertidos y poco contrastados, como la buena
gobernanza, la gestión de una renta externa y la reducción de la pobreza, ha topado con
un escenario en el que confluían actores con intereses dispares y dinámicos (el gobierno,
la rebelión, el Consorcio), y en el que también han aparecido aspectos incontrolables,
como el elevado precio internacional del petróleo, que disparó la renta. Asimismo,
tampoco son desdeñables las presiones a que se vio sometido el Banco Mundial en 2006
por parte del gobierno de EEUU y Francia para que rebajara sus exigencias
negociadoras con el gobierno de Déby, y que así se alcanzara una solución de
compromiso ante la derogación de la Loi, lo que acabó convirtiéndose en el
Memorandum of Understanding. Asimismo, el Banco Mundial confió demasiado, quizá
ingenuamente, en que el diseño del modelo resistiría posibles derivas del gobierno de
Déby, sin tener en cuenta su historial autoritario. La necesidad de que el modelo
Government and the World Bank”, Business and Politics, vol. 9, nr 2.
18
Ibid. S. Pegg (2009).
19
Para una crítica más extensa de la teoría de la maldición de los recursos, véase J. Di John (2007), “Oil
Abundance and Violent Political Conflict: A Critical Assessment”, Journal of Development Studies, vol. 43, nr
6, pp. 961-986; M. Basedau (2005), “Context Matters. Rethinking The Resource Curse in Sub-Saharan
Africa”, GIGA Working Papers, nr 1, German Institute of Global and Area Studies, http://www.gigahamburg.de/dl/download.php?d=/content/publikationen/pdf/wp01_basedau.pdf (consultado en diciembre de
2009).
6
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funcionara y las presiones externas empujaron al Banco Mundial a descontar mal algunas
variables.
Sin duda no es casual que el proyecto petrolero del Chad coincida con los intereses
energéticos de EEUU, lo que añade otro elemento externo. El cambio de estrategia
geoenergética que opera EEUU desde la primera Guerra del Golfo (1991), entre otras
cosas contempla que vayan aumentando los suministros petroleros desde el Golfo de
Guinea en detrimento del inestable Oriente Medio. Ello explica en parte la implicación del
Banco Mundial en el proyecto.
Continuando con los factores externos, es interesante observar como el caso del Chad
viene a ilustrar la rivalidad estratégica de China y EEUU en África, y los contornos que
ésta puede adoptar en tiempos venideros. En la actualidad el gobierno de Déby, como
tantos otros en la región, facilita las operaciones de compañías petroleras chinas en
nuevos proyectos petroleros (particularmente CNPC), y empieza a plantearse un
oleoducto que una las cuencas chadianas con el oleoducto sudanés (Muglad-Port Sudan,
con capital mayoritario de CNPC). Incluso se especula con la posibilidad de que ello
acabe uniendo Kribi y Port Sudan. Aunque en la actualidad las relaciones entre el
gobierno sudanés y el chadiano son malas, estos escenarios no pueden descartarse.
En definitiva, alguna de las predicciones de la teoría de la “maldición de los recursos”, en
particular el reforzamiento de comportamientos autoritarios, puede tener cierta cabida en
el caso chadiano, pero debe ser matizada por la presencia de elementos externos.
Artur Colom Jaén
Del Departamento de Economía Aplicada (UAB), miembro del Grupo de Estudios
Africanos (UAM) y del Grup d’Estudis de les Societats Africanes (UB)
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