Ensayo - Senado de la República

CONSEJO
DE
LA JUDICATURA
FEDERAL
Fernando I. Tovar y de Teresa
La segunda mitad del siglo pasado fue escenario de la transformación del
Poder Judicial. Antes, el Ejecutivo era quien protagonizaba y encarnaba el
poder. En los últimos años el Poder Judicial adquirió un peso similar en el
debate público. Surgieron nuevos órganos para asegurar un mayor equilibrio
entre los tres poderes, parte fundamental en todo país democrático. La figura
del Consejo de la Judicatura o de la Magistratura, nace para dar mayor solidez,
por un lado asume mayor independencia el Poder Judicial y por otro, se
fortalece con una administración que tiende a ser más profesional, pues al
haber permanecido en manos exclusivamente de juzgadores, las herramientas
actuales de administración, que en el Poder Ejecutivo son habituales, no se
habían incorporado al Poder Judicial. Esto último como consecuencia de que
los juzgadores se hayan especializado, por su formación y experiencia, en
técnicas jurídicas y no en las administrativas. Es por eso que el modelo mixto,
bajo el cual son designados los consejeros, no sólo integra miembros del Poder
Judicial, sino que también se incluyen Consejeros que son designados por el
Poder Legislativo y por el Poder Ejecutivo, con lo cual se enriquecen los
Consejos de conocimientos y experiencias diversas. El Consejo de la
Judicatura en México se crea en un tiempo donde simultáneamente surgen en
el mundo órganos similares; es sin duda el modelo español, derivado de la
Nueva Constitución promulgada en 1978 el que influye más, en el sistema
jurídico mexicano.
Hay tres reformas constitucionales recientes que marcan significativamente al
Poder Judicial de la Federación: la primera es la de 1987, que faculta a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación para crear nuevos órganos judiciales
sin necesidad de modificar la Ley Orgánica, hecho que detonó un primer
momento de crecimiento significativo; la reforma constitucional de 1994, que
modifica la integración de la Suprema Corte y crea el Consejo de la Judicatura
Federal como un órgano de gobierno y administración que complementa y
facilita a la Suprema Corte el convertirse en un Tribunal Constitucional y deja a
los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito que resuelvan las cuestiones
de legalidad. Sin embargo, al no aclararse la naturaleza jurídica en el momento
de su creación, fue necesario definirla posteriormente. En 1999, con una nueva
reforma constitucional se precisa que es un órgano que no tiene jerarquía
sobre los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito, sino que cumple
una función especifica, que es la de gobierno y administración del Poder
Judicial Federal sin tener tareas jurisdiccionales. En este sentido, el Consejo de
la Judicatura Federal, bajo la concepción de Héctor Fix-Zamudio, es un órgano
constitucional creado para implementar las políticas públicas judiciales que
permitan garantizar la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial, en
los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación.
Las políticas públicas judiciales consisten en principios y estrategias -que
requieren de planeación, ejecución y evaluación- las cuales tendrán como
propósito facilitar el funcionamiento eficiente de Tribunales Colegiados de
Circuito, Tribunales Unitarios, así como Juzgados de Distrito, dotándolos de
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todos los elementos necesarios para dar respuesta a la demanda de justicia, y
cumplir con el objetivo fundamental, conforme al artículo 17 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, de impartir la misma de manera
pronta, completa e imparcial. El Consejo de la Judicatura Federal al ser el
responsable de las funciones de gobierno y administración del Poder Judicial
de la Federación debe de realizar múltiples tareas que conjuguen
conocimientos administrativos y jurídicos. De esa manera, se configuran los
tres bloques: órganos administrativos, jurídico-administrativos y los jurídicos.
A través de 35 años de actividad profesional, he tenido la oportunidad de
colaborar en ámbitos administrativos, jurídicos y jurisdiccionales, lo que me
permite contar con experiencias en ellos, participando directamente en
proyectos como:
- Creación de nuevas áreas
En 1979, fui designado Director General del Centro de Documentación de la
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, encargado de crear,
instalar y ponerlo en operación; cuyo objetivo era elaborar, intercambiar,
distribuir, archivar materiales diversos sobre temas de Justicia con
Procuradurías estatales, universidades y publico interesado, así como la
conformación de un acervo documental propio. El trabajo previo consistió en
planear y elaborar un manual de organización, un organigrama funcional y un
profesiograma, seleccionar personal, definir las necesidades materiales y
demás recursos para lograr su debida instalación.
-Control de recursos y planeación
En 1987, al asumir la Dirección de Recursos Materiales y Servicios Generales
de la Presidencia de la República, además de continuar desarrollando las
actividades propias del área, se me asignó la coordinación de todas las áreas
de la Presidencia (Transporte Aéreo Presidencial, Estado Mayor Presidencial,
Secretariado Técnico de Gabinetes, Secretaría Particular, Residencia Oficial,
etc.), para los trabajos de entrega y recepción de la administración que
concluyó en 1988. Cabe anotar que no se encontró antecedentes de haber sido
documentadas ninguna entrega recepción en la Presidencia de la República
previamente. Para realizar las funciones anteriores, fue necesario establecer un
programa de trabajo y elaborar un cronograma preciso de actividades para
todas las áreas de esta dirección, con todos los coordinadores administrativos y
de esa manera, dar un puntual seguimiento a todas las actividades que
concluyeron en los términos y plazos programados el 30 de noviembre del
citado año.
-Definición de la naturaleza jurídica de la Beneficencia Pública
Al recibir múltiples requerimientos de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Publico, y para dar respuesta al rezago de expedientes de los múltiples juicios
en los que la Beneficencia Pública era parte, por definición del Código Civil, en
el caso de ausencia de herederos legítimos, fue necesario apoyar las
actividades jurídicas de la Dirección General de la Administración del
Patrimonio de la Beneficencia Pública. La dirección es un órgano
desconcentrado de la Secretaría de Salud, para tal fin, fue necesario instalar un
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Consejo Jurídico Honorario integrado por distinguidos académicos, servidores
públicos y profesionales del derecho, que entre sus aportaciones más
destacadas, hizo la defensa del patrimonio de la Beneficencia Pública, creada
por el Presidente Benito Juárez, ayudando a establecer que su naturaleza
jurídica era la de un patrimonio propio administrado por el Estado, pero distinto
al del Gobierno Federal, motivo por el cual la Secretaría de Hacienda y Crédito
Publico no tenía injerencia alguna y menos podía requerir que ingresaran a la
Tesorería de la Federación tales recursos y por esta razón se evitó su
desaparición.
-Descentralización
La Secretaria de Salud, inició el proceso de descentralización en 1995. En una
reunión del Consejo Nacional de Salud se planteó la necesidad de crear en
cada entidad federativa una Beneficencia Pública que pudiera tomar decisiones
sobre la asignación de apoyos a organizaciones no gubernamentales y destinar
ayudas funcionales a personal físicas en el territorio nacional. Derivado de lo
anterior, se llevaron a cabo múltiples visitas a cada entidad, entrevistas con los
gobernadores y diversos funcionarios estatales, a los que se les brindó
asesoría y acompañó en la instrumentación y ejecución de los proyectos para
poner en marcha 28 de ellas por los propios gobernadores estatales, secretario
de salud federal y estatales, así como con los directores de la Beneficencia
Pública del gobierno federal y estatales. Se pusieron en operación, en un
marco de flexibilidad, una diversidad de modos y estructuras para que se
seleccionara la que fuera más conveniente en cada entidad.
-Comité de adquisiciones
Al inicio de la administración como Director General de la Administración del
Patrimonio de la Beneficencia Pública fui notificado por la Contraloría Interna
de un cúmulo de observaciones relacionadas con la adquisición directa de
diversos bienes, válvulas cardiacas, prótesis y diversos implementos médicos
que se requerían siempre con carácter de urgente en los hospitales e Institutos
Nacionales de Salud. La realidad es que estas emergencias eran la normalidad
para esta Dirección General, el Comité de Adquisiciones de la Secretaría no
tenía capacidad para realizar tales compras conforme a la normatividad, por lo
que se consideró conveniente crear un Comité de Adquisiciones propio de este
órgano y establecer las bases para llevar a cabo licitaciones públicas abiertas
que permitiera adquirir de manera inmediata bajo el marco normativo.
Este modelo se utilizó en todos los hospitales e institutos nacionales
dependientes de la Secretaría, al establecer métodos de adquisición idénticos
al de la Beneficencia Pública en sus propios comités. Como se puede observar,
se resolvió de forma global una problemática que, hasta el momento, no se
había encontrado una fórmula para agilizar los trámites administrativos para
que se pudiera actuar con la celeridad que se necesita en temas de salud
pública.
-Control de bienes decomisados
Al participar como Vocal Ejecutivo del Consejo Asesor de la Secretaria de
Hacienda y Crédito Publico, para la Determinación del Destino de Bienes
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Asegurados que pasan a Propiedad del Fisco Federal, colaboré en la
elaboración de las reglas de operación y procedimientos claros que dieran
transparencia al uso de los bienes decomisados.
-Auditoría de información y depuración de base de datos
Al ser nombrado Director General de Registro Nacional de Población e
Identificación Personal, encontré una amplia base de datos de la CURP que
mostraba inconsistencias indeterminadas en número, origen y tipo, lo que
restaba confiabilidad. Por esta razón resultó necesario establecer un convenio
con la Universidad Nacional Autónoma de México y contratar los servicios de la
Dirección General de Servicio de Computo Académico, a fin de que hiciera una
auditoría a la base de datos y poder cuantificar y cualificar las inconsistencias
citadas. También fue necesario hacer un seguimiento estricto del procedimiento
de captura para determinar en que pasos se generaban y corregirlos; al cabo
de unos meses, se contaba ya con una extensa base de datos robusta y
depurada, la que seguía incrementándose con un menor numero de errores y
ya corregidos en su mayoría, los que se encontraron al principio. Cabe señalar
que en este proceso la mayoría de registros se logró con la coordinación de
todas las dependencias públicas del gobierno federal y de las entidades
federativas, así como la corrección tanto de procedimiento, y la reposición de
las que se habían expedido equivocadamente.
-Romper paradigmas
La estrategia planteada por la administración anterior consistía en instalar un
importante número de módulos distribuidos en la República, sin embargo, al
inicio de la nueva administración, se disminuyó, por órdenes de la Oficialía
Mayor, el presupuesto a menos del 10% del originalmente autorizado. Durante
los meses de inscripción a las escuelas (en el mes de febrero) la demanda por
la CURP se incrementaba de forma muy importante, por lo que al no contar con
la posibilidad de instalar nuevos módulos, pero ya con una base de datos
confiable, se decidió que ésta fuera consultada e impresa por vía electrónica,
con lo que se suplía la necesidad de nuevos módulos e incluso se cerraron los
existentes. Por esta vía, CURP en línea, se decidió dar respuesta a la
ciudadanía.
En los momentos más álgidos, la falta de certidumbre en la base de datos y de
recursos para la instalación de nuevos módulos, puso en duda a miembros del
gabinete de la viabilidad de este proyecto. Sin embargo con lo antes descrito
fue posible remontar los obstáculos y hoy es de uso obligatorio en los trámites
masivos a niveles federal, estatal y municipal. Al día de hoy, la matrícula
escolar, el número de seguridad social, los programas sociales, entre otros
muchos, requieren el uso de la CURP para facilitar los trámites. Asimismo,
cabe señalar que estos trabajos se realizaron con el equipo de profesionales en
tecnologías de la información del propio registro y los asesores de la
Universidad Nacional Autónoma de México. De esta forma, se aprovechó la
especialización y las capacidades de cada uno de los sectores que trabajaron
en este proyecto.
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-Modernización administrativa y planeación estratégica
Un proyecto siempre ambicionado que ya mostraba avances, por el Registro
Nacional de Población, era fortalecer y modernizar los registros civiles del país,
para lo cual se realizó una planeación en cuatro rubros:
•
Digitalización de todos los actos registrales en todos los registros civiles
del país.
•
Escaneo de los mismos, a fin de contar con una imagen nítida por
medios electrónicos.
•
Homogeneizar las plataformas informáticas para lograr un fácil
intercambio de información.
•
Establecer redes que permitieran la comunicación entre los registros
civiles de cada entidad, y de estos con el Registro Nacional de
Población, a fin de lograr una base de datos nacional que diera
certidumbre jurídica para la expedición de diversos medios de
identificación personal.
Derivado de lo anterior, fue necesario, realizar múltiples visitas a gobernadores,
funcionarios estatales, así como celebrar reuniones nacionales con todos los
titulares de los registros civiles, gestionar recursos para el proyecto,
homogeneizar planes de trabajo, proponer cambios legislativos en esta materia
y proporcionar apoyo y asesoría. Al término de mi gestión, ya se contaba con
algunas entidades que habían completado el proyecto de modernización y que
de manera automatizada emitían copias certificadas con un formato de alta
seguridad.
-Impartición de justicia, creación de nuevos órganos
A partir de agosto de 2009, por decisión de los Magistrados Representantes de
los Trabajadores y del Gobierno Federal, fui nombrado Presidente de la
Séptima Sala del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, después de
haber sido cuatro años Magistrado Representante del Gobierno Federal en la
Primera Sala. A partir de ese momento asumí la responsabilidad de instalarla,
para lo cual fue necesario definir y precisar el perfil del personal, tanto del que
ascendía por escalafón, como el que sería contratado, para así conciliarlo con
las funciones de la Sala que hasta el día de hoy presido. Como responsable
administrativo fue necesario, dar seguimiento en todos los ámbitos, como son
los recursos materiales y los procesos internos de capacitación, que
permitieran poner a la Sala en operación. Esto último me dio la oportunidad de
conocer y ser parte de la impartición de justicia, tanto en su manejo
administrativo como en los procedimientos técnico-jurídicos.
-Formación académica
Estudié la licenciatura en derecho en la Universidad Autónoma Metropolitana,
segunda generación. Posteriormente, cursé la Maestría en Alta Dirección a fin
de conocer las modernas herramientas de administración y planeación
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estratégica en el Instituto de Panamericano de Alta Dirección de Empresas
(IPADE). Fui electo presidente de mi generación, durante trece años he asistido
a los cursos de continuidad y actualización y formo parte del Consejo
Consultivo, así como de la Barra Mexicana del Colegio de Abogados.
-Situación actual y prospectiva del Consejo de la Judicatura
En virtud que el Consejo de la Judicatura Federal, al igual que sus equivalentes
son de reciente creación, resulta necesario hacer un análisis de su evolución.
Podemos afirmar que en estos 17 años desde su instalación, su crecimiento ha
sido muy superior al que por décadas sostuvo. El número de tribunales de
circuito y juzgados de distrito para 1994 era de 306, en la actualidad son 710;
El presupuesto de egresos de la federación en 1995, representaba el 0.39%,
actualmente es del 1.07%; el número de juzgadores se incrementó de 606 a
1174, y en ese mismo periodo el número de circuitos pasó de 23 a 32.
En 1990 el número de asuntos de 355,000, para 2001 fue de 505,000 y para
2012 aproximadamente 1,000,000 de expedientes ingresados anualmente, lo
anterior se ha reflejado en diversas problemáticas, que en términos
administrativos implica nuevos edificios, mobiliario, estacionamientos, personal,
capacitación, manejo de expedientes, por mencionar algunos. Adicionalmente
en los últimos años se ha mantenido el porcentaje del presupuesto de egresos
en aproximadamente 1%, derivado de las múltiples presiones que se generan
por la demanda de recursos, siempre escasos, para atender todos los temas
nacionales. Por lo que es predecible que el incremento presupuestal al Poder
Judicial de la Federación se verá limitado en los próximos años.
En lo relativo a los temas sobre la carrera judicial, en sus etapas previas a este
nivel de crecimiento, los Jueces de Distrito, eran elegidos de entre los
Secretarios de Estudio y Cuenta de los Ministros de la Suprema Corte, lo cual
generaba un largo aprendizaje técnico-jurídico, cultura institucional y
conocimiento profundo de las cualidades y personalidad de los futuros jueces.
Sin embargo, el crecimiento en órganos judiciales generó la necesidad de dar
acceso para ocupar esos cargos no sólo a funcionarios judiciales de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, si no también a los funcionarios de los
Tribunales de Circuito y de Juzgados de Distrito participando en los concursos
de oposición, e incluso para que abogados externos lo hicieran en los
concursos abiertos, lo que impide contar con cuerpo de juzgadores con
preparación y desarrollo homogéneos.
De continuarse este crecimiento a tasas crecientes, nos llevaría en el tiempo a
acrecentar estos problemas. En este punto cabe preguntarse si seguimos en
esta tendencia de crear nuevos órganos, o hacemos un alto en el camino y
procedemos a hacer un profundo diagnóstico de los recursos humanos,
materiales y financieros con las que actualmente se cuenta; de los
procedimientos que se llevan a cabo y del uso de los recursos. Es decir,
repensar todos aquellos elementos que nos permitan conocer con objetividad y
profundidad la operación y funcionamiento del Consejo de la Judicatura
Federal.
Adicionalmente habrá que analizar los diversos escenarios y comportamientos
no únicamente del propio Poder Judicial Federal, si no que integre las
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tendencias del entorno económico, político y social, así como el desarrollo de
los tribunales administrativos y de los poderes judiciales estatales. Debemos
atender al crecimiento, no solamente en cuanto a las proyecciones
cuantitativas si no considerar cualitativamente materias, regiones, cambios en
la legislación, y todas las variables que afecten la demanda de justicia por la
ciudadanía. Lo anterior obliga a implementar una planeación estratégica para
todo el Poder Judicial Federal, que integre tanto la función jurisdiccional como
las tareas de gobierno y administración; y establecer tableros de control que
nos permitan darle seguimiento y evaluarla puntualmente.
Se requiere establecer objetivos claros, para lo cual se deberán establecer
metas a cumplir, precisar los recursos con que se cuenta y los que requieren,
establecer indicadores de gestión. También se puede diseñar un plan de
acción que con la participación de todas las áreas, permita precisar las
actividades, responsabilidades, tiempos de ejecución y cumplimiento de metas.
Misión
Garantizar la administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial, que
permitan el funcionamiento de Juzgados de Distrito y Tribunales de Circuito y
aseguren su autonomía, así como la objetividad, probidad, profesionalismo e
independencia de sus integrantes, a fin de coadyuvar a que la sociedad reciba
justicia pronta, completa, gratuita e imparcial.
Visión
Ser reconocido como un órgano de administración confiable, transparente y de
excelencia, que asegura medios y elementos de calidad en la impartición de
justicia, dando certeza en la atención de los servicios que brinda tanto a los
Tribunales y Juzgados Federales como a la sociedad, en un ámbito de
eficiencia y eficacia, y que contribuye a lograr una justicia que da respuesta y
garantiza la seguridad jurídica de los gobernados.
De la misión y visión se desprenden los valores que considero deben regir la
acción cotidiana del Consejo de la Judicatura Federal. Estos trabajos requieren
de un equipo multidisciplinario. En las reformas al artículo 100 constitucional de
1999, el Constituyente Permanente consideró adecuado no sólo confirmar la
integración con miembros nombrados por la Suprema Corte; por el Senado y
por el Ejecutivo en términos de quién elige, sino que también adicionó, que
estos integrantes deberían contar con capacidad profesional y administrativa.
La diversidad de conocimientos y experiencias de los integrantes del Consejo
le deben permitir una mayor riqueza, contrario a lo que sucedería si estuviera
conformado por un grupo con capacidades administrativas y jurídicas
homogéneas.
Cabe señalar que existen diferentes áreas de oportunidad a considerar en la
planeación del Consejo, particularmente las nuevas tecnologías de la
información posibilitan realizar más y mejores resultados con los mismos
recursos. Es claro que se pueden implementar mecanismos que fomenten la
productividad: el intercambio de archivos por vía electrónica, el respaldo de la
información por vía de digitalización y escaneo de los expedientes que
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reduzcan de manera significativa el uso de papel y el conflictivo manejo de
archivo de expedientes, que se haga extensivo el uso de la firma electrónica al
interior del Poder Judicial Federal, Poderes Judiciales Estatales, Tribunales
Administrativos y autoridades diversas, para realizar notificaciones por vía
electrónica que simplifiquen y disminuyan el trabajo de los actuarios, uniformar
plataformas de base de datos, consultas en línea de los expedientes por los
actores, copias certificadas por vía electrónica, documentar los procedimientos
y subirlos a la red, control de expedientes con código de barras o chips
encriptadas. Asimismo se podrían enumerar actividades que facilitarían y
disminuirían el uso de recursos para lograr una impartición de la justicia pronta
y expedita. Algunas de estas tareas ya se realicen, sin embargo es necesario
que se intensifiquen en un marco de planeación estratégica. Adicionalmente
se facilitarían la tareas de vigilancia, pues por vía electrónica se podrían hacer
supervisiones remotas y al azar para mantener un alto control de calidad.
Existen experiencias novedosas como ha sido la implementación del Juicio en
Línea por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el que,
dadas las características de sus procedimientos, que constan básicamente de
pruebas documentales para el desahogo de las actuaciones, han logrado
completar el proyecto y ponerlo en operación. Sin embargo, a pesar de que se
considerara que no fuera factible implementarlo en su totalidad en el Poder
Judicial de la Federación, sí se podrían incorporar algunas modalidades de uso
de tecnologías en los procedimientos que realiza este Poder.
Actualmente la Oficialía Mayor del Consejo de la Judicatura Federal, se
compone de una Secretaría Ejecutiva de Administración y de trece Direcciones
Generales. Para poder lograr una planeación estratégica, que integre al Poder
Judicial de la Federación en su conjunto, se utilicen las nuevas tecnologías de
información, y se cuente con la información necesaria y precisa para su
elaboración. Considero conveniente que las Direcciones Generales de
Tecnologías de la Información, la de Innovación, Planeación y Desarrollo
Institucional, así como la de Estadística Judicial actualmente incorporadas en la
Oficialía Mayor, se conjunten en una Secretaría Ejecutiva. Así, al disminuir la
carga de trabajo en la Oficialía Mayor, la Secretaría Ejecutiva de Administración
podría transformarse en una Secretaría Ejecutiva de Planeación Judicial
dependiente del Pleno o de la Presidencia, ya que su labor no se limitaría al
apoyo particular de ninguna de las comisiones permanentes del Consejo de la
Judicatura Federal, sino en un plano de colaboración con todas.
En todo caso, las tres áreas tendrían que dividir sus tareas simultáneamente
entre el apoyo, a corto plazo, a las tareas cotidianas; y al mismo tiempo se
dedicarían a innovar e instrumentar la planeación estratégica del Consejo para
dar respuesta a la problemática actual. Esto también con miras a considerar los
retos que enfrentará el Consejo de la Judicatura Federal: las reformas
constitucionales en materia de derechos humanos, control de la
convencionalidad y en materia de amparo y la implementación del sistema de
justicia penal acusatorio. Como se puede observar, existen dos grandes
bloques en los que centro mi atención para modernizar las actuaciones del
Consejo de la Judicatura. La necesidad de adoptar una planeación estratégica
que integre a todas las áreas del Consejo e impulsar de manera intensiva las
nuevas tecnologías de la información, en la mayor medida de lo posible que
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aumente la productividad de las áreas del Poder Judicial. Por último, contribuir
a la armonización de las diversas reformas constitucionales que demandarán
más del Poder Judicial.
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