reflexiones sobre el papel de la aladi frente a las perspectivas

INTAL INSTITUTO PARA
LA INTEGRACION DE
AMERICA LATINA
BANCO INTERAMERICANO
DE DESARROLLO
REFLEXIONES SOBRE EL PAPEL DE LA
ALADI FRENTE A LAS PERSPECTIVAS
ACTUALES DEL PROCESO DE INTEGRACION
BUENOS AIRES
1991
Distr. Gc^nerai
BID.IMTAL/PA/91
Publ, Nro. 373
BANCO IWTERAMERICANO DE DESARROLLO
INSTITUTO PARA LA INTEGRACION DE AhERICA LATINA
BID-INTAL
REFLEXIONES SOBRE
EL PAPEL DE LA ALADI
FRENTE A LAS PERSPECTIVAS ACTUALES
DEL PROCESO DE INTEGRACION
Buenos Aires
Junio de 1991
Instituto para la Integración de America Latina/BID-INTAL
Esmeralda 130, (1035) BUENOS AIRES
Casilla de Correo 39, Sucursal 1 (1401) BUENOS AIRES
República Argentina
El autor es responsable de las ideas y opiniones expuestas y las mismas
no necesariamente reflejan políticas o posiciones del BID o del INTAL.
Impreso en la Argentina
BID. INTAL
Reflexiones sobre el papel de la ALADI frente
a las perspectivas actuales del proceso de
integración.
Buenos
Aires
1991.
77
pp.
BID.INTAL/PA/91. Publ. N® 373
I.S.B.N.: 950-738-015-0
PRESENTACION
El Comité de Representantes de la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI), órgano permanente de la Asociación constituido por
representantes de cada uno de los once países miembros, solicito al
INTAL que considerara la posibilidad de reunir a diversos especialistas
de la región para que, concurriendo en carácter personal, expresaran sus
opiniones sobre la situación del proceso de integración, los problemas
más relevantes y sobre el papel que debería desempeñar la entidad en la
década que comienza.
El INTAL mantiene con la ALADI y otros organismos de integración,
consolidadas relaciones de cooperación recíprocas por lo cual, en este
caso, valoró de manera significativa la invitación formulada. Con tal
motivo, convocó a seis reconocidas personalidades a una reunión que se
realizo en la sede de la ALADI en Montevideo los días 9, 11 y 16 de
abril de 1991. Los expertos convocados fueron los señores José María
Aragao, Elvio Baldinelli, Felipe Salazar Santos, Gustavo Magariños,
Pedro Carmona y Alberto Zelada Castedo. Las exposiciones presentadas al
Comité fueron seguidas por un fructífero diálogo con los representantes
de los países.
Buscando rescatar los juicios y reflexiones expresados en las
exposiciones mencionadas, se estimó de interés reproducir las notas
utilizadas por todos ellos que resumen el texto de sus respectivas
exposiciones.
Todas contienen importantes análisis basados en la
invalorable experiencia acumulada en la dirección o negociación de
temas, siempre en pro de la integración latinoamericana.
El INTAL, por lo tanto, agradece al Comité de Representantes la
confianza otorgada para llevar adelante esta reunión de reflexión y
reconoce a cada uno de los expositores su amplia colaboración. (*)
Eduardo A. Zalduendo /
Director
(*)
Como información complementaria para los interesados en esta
problemática se señala que el INTAL dedicó el N® 160 (Septiembre
1990) de su revista Integración Latinoamericana a recordar el 10®
aniversario de creación de la ALADI. En ese numero se incluyeron
artículos de Rubens A. Barbosa
(Presidente del Comité de
Representantes), Jorge Luis Ordóñez (Secretario General de la
ALADI), Jaime Quijandria Salmón (ex Secretario General Adjunto),
Gustavo Magariños (miembro del Consejo Asesor del Presidente del
BID en Asuntos de Integración), André F. Montoro (Presidente del
Instituto Latinoamericano de Integración, ILAM, y ex gobernador del
estado de San Pablo), Marcelo Halperín (consultor del INTAL). Otro
artículo sobre la evolución de la inte-gración en el marco de la
ALADI, de Gustavo Magariños, se publicó en el N® 165 (Marzo de
1991).
INDICE
Pág.
Presentación
I«
2.
3.
4.
5.
6.
Jose M. Aragao: Tendencias actuales del proceso de
integración y nuevos campos de acción para la
ALADI............... ........ .......................
1
Elvio Baldinelli:
El papel de la ALADI en la nueva
etapa del movimiento
integracionista de la
region....................... ........................
16
Felipe Salazar Santos:
Los mecanismos de la ALADI
ante la nueva realidad.del proceso de integra­
ción latinoamericana......... .......
29
Gustavo Magariños: Nuevas realidades y orientacio­
nes para la ALADI........................... ........
36
Pedro Carmona:
Reflexiones en torno al papel de la
ALADI frente a la integración latinoamericana........
48
Alberto Zelada Castedo: Algunas cuestiones políti­
cas, jurídicas e institucionales en la agen­
da de debates sobre el futuro de la ALADI.............
53
TENDENCIAS ACTUALES DEL PROCESO DE INTEGRACION
Y NUEVOS CAMPOS DE ACCION PARA LA ALADI
por José María Aragao
Quiero agradecer la invitación que me hicieron el Comité de
Representantes de la ALADI y el INT¿L para concurrir a esta reunión y
participar de la discusión de los temas relacionados con la posicion que
puede ocupar la Asociación Latinoamericana de Integración, en los
próximos años, ante las actuales características y las perspectivas
inmediatas que se le presentan en el proceso de integración»
Creo que la realización de este evento tiene un profundo significado
cualitativo, en la medida en que representa un gesto de apertura
política del Comité de Representantes a la participación de personas no
vinculadas a Gobiernos, ni a organismos internacionales o empresariales,
que vienen aquí exclusivamente en su calidad de estudiosos del tema de
la integración para, a partir de la experiencia que han tenido en su
vida profesional, aportar ideas estrictamente personales sobre el futuro
de la ALADI,
Precisiones conceptuales: integración económica y cooperación
Antes de entrar en la discusión de los temas objeto de esta reunión,
muchos de los cuales figuran en documentos de la Secretaría General, del
Comité de Representantes y en la Declaración de Cancilleres del Grupo de
Río recientemente realizada en Bogotá, es importante que nos pongamos de
acuerdo sobre algunos conceptos y premisas básicas.
Es importante evitar tanto el pesimismo como las expectativas exageradas
con respecto al proceso de integración. Parece claro que los resultados
positivos de dicho proceso solamente se producirán sí él cuenta con la
adhesión efectiva de los agentes políticos y económicos de mayor
gravitación en las sociedades nacionales.
Y para que estos agentes
sepan orientarse es necesario llamar a las acciones políticas y
económicas por sus verdaderos nombres.
Por ejemplo, hay que precisar lo que entendemos por integración y por
cooperacíon económica para que no se espere de la primera resultados de
actos que son propios de la segunda.
Tenemos que dejar claro que, cuando hablamos de integración, nos estamos
refiriendo a la creación de un nuevo espacio economico de dimensión
plurinacional o, como en el caso de la ALADI, de ámbito regional. Este
nuevo espacio economico va a constituir un nuevo marco de la actuación
política de los diversos agentes sociales;
gobiernos, partidos
políticos, entidades gremiales, empresas, trabajadores, productores,
consumidores, etcetera.
Con la integración, se pasa de un marco de
dimensión nacional a otro de dimensión plurinacional.
Eso tendrá,
necesariamente, repercusiones en la forma de actuación de los agentes
económicos, en la programación de las políticas económicas y en la
actuación de los agentes políticos.
Como efecto de la integración, seguramente se incrementará el grado de
interdependencia económica con relación a la situación £x ante, o sea la
situación sin integración.
Pero puede existir un alto grado de
interdependencia económica y de interpenetración de mercados sin actos
de integración formal entre los países. De otro modo, no se explicaría
el comportamiento de economías como las de Estados Unidos y Canadá o de
Estados Unidos y .México.
Canadá, por ejemplo, tiene en los Estados
Unidos el mercado para casi el ochenta por ciento de sus exportaciones y
los Estados Unidos tienen en Canadá su principal mercado en el exterior.
Sin embargo, solamente en fecha reciente los dos países firmaron un
Acuerdo para la constitución de un área de libre comercio.
En el caso de México y los Estados Unidos,
absorbe casi el setenta por ciento de
mientras México representa para los
equivalente a cerca de la mitad de las
para toda la América Latina. Todo ello
Integración entre ambos países.
es sabido que el segundo país
las exportaciones mexicanas,
Estados Unidos un mercado
exportaciones estadounidenses
sin que exista un Tratado de
La intensificación de acuerdos de cooperación entre países en campos
como el desarrollo científico y tecnológico, preservación del medio
ambiente, facilitación del transporte, garantías de inversiones como
también de reducción de restricciones al comercio puede ampliar el grado
de interdependencia de dichos países pero no son ellos mismos actos de
integración.
Y esta diferenciación no es un problema simplemente formal sino que
tiene implicaciones políticas.
Es necesario tener en cuenta que los
esquemas de integración, en niayor o menor grado, requieren un cierto
nivel de transferencia de capacidad decisoria del ámbito nacional hacia
organismos que representan el interés del conjunto de los países que se
integran. Ciertos actos que, sin integración, hacen a la competencia
exclusiva de cada gobierno como, por ejemplo, la fijación de aranceles a
las importaciones o de subsidios a las exportaciones, pasan a ser de
interés del conjunto de países que forman el esquema de integración y.
con eij-o, a escapar de la esfera de actuación unilateral de cada país#
Los Estados que adhieran a un esquema de integración deben, pues, estar
conscientes de que están abdicando de una parte de su poder soberano
sobre actos realizados en su territorio a cambio de participar, con los
demás socios, en el ejercicio de ese poder sobre el territorio del
conjunto de los países que se integran. La restricción de la soberanía
individual deberá ser compensada por el ejercicio de una soberanía
ampliada en el espacio geográfico pero compartida con otros gobiernos
Por otro lado, en los actos de simple cooperación permanece íntegra la
competencia decisoria de cada país en los diversos aspectos de su
política económica.
Cada país debe evaluar bien los costos y beneficios de cada opción, o
sea, si debe limitarse a actos de cooperación o avanzar hacia
compromisos de integración.
Lo
que no es deseable es que los
compromisos se
firmen para nocumplirse, pues ello
debilita la
credibilidad de los gobiernos como instituciones normativas y, con ello,
una de las bases, de la organización social.Sin confianza en el
cumplimiento de los acuerdos, la integración deja de producir los
efectos positivos que puede ofrecer a inversores y a consumidores
dejando solamente en su lugar frustraciones y desesperanzas.
Es
necesario que tengamos esto en cuenta cuando reflexionemos sobre las
perspectivas de la integración regional.
2.
Tendencias actuales del proceso de integración. Apertura externa y
acuerdos subregionales
Aunque considere la formación de un Mercado Común Latinoamericano como
un objetivo programático a largo plazo, el Tratado de Montevideo de
1980, en el plano operativo, establece mecanismos destinados solamente a
constituir un área de preferencias económicas entre los países miembros.
En la práctica, el Tratado de 1980 consagró, a través de la eliminación
de la cláusula de nación más favorecida en los Acuerdos de Alcance
Parcial entre los países socios, la primacía del bllateralismo sobre el
multilateralismo, volviéndose a una situación muy próxima a la
existente en el decenio de 1950, antes de la creación de la ALALC.
Las cláusulas de convergencia y multilateralización de los Acuerdos de
Alcance Parcial tuvieron, hasta el presente, un contenido exclusivamente
formal, sin mayores consecuencias concretas.
El único compromiso
operativo de carácter multilateral -la Preferencia Arancelaria Regional
(PAR)ha
encontrado
fuertes
resistencias
en
varios
países,
materializadas en una magnitud insuficiente para inducir la creación o
ampliación de corrientes de comercio, en la vigencia de restricciones no
arancelarias y en la inclusión, en las listas de excepciones, de un gran
número de productos que ofrecerían mayor potencial de intercambio.
El Programa de Recuperación y Expansión del Comercio (PREC), firmado en
1987, solamente entró en vigecia en 1989 y no para todos los países de
la ALADI, siendo pues prematura una evaluación de sus resultados,
Las Nóminas de Apertura de Mercados (NAM), concebidas como principal
instrumento de estímulo a la participación de los países de menor
desarrollo económico relativo en el mercado regional, no correspondieron
a las expectativas de dichos países, sea porque llevaron mucho tiempo
para ganar alguna expresión en términos de número de concesiones, porque
se transformaron en la práctica en acuerdos bilaterales (cuando la letra
y el espíritu del Tratado las veían como acuerdos regionales), o porque
las preferencias fueron extendidas a otros países en Acuerdos de Alcance
Parcial.
Estos juicios, sin embargo, no deben conducir, necesariamente, a una
conclusión desalentadora.
Los países de la ALADI poseen, hoy, una rica experiencia en el manejo de
los temas de integración y su conocimiento recíproco es seguramente muy
superior al existente en el momento de creación de la ALALC.
A pesar de su aún débil estructura institucional, la Secretaría General
de la Asociación ha desarrollado una variada gama de estudios que, una
vez actualizados, pueden suministrar a los gobiernos en plazos
relativamente cortos, las bases técnicas necesarias para implementar
decisiones políticas de mayor alcance.
La actitud del sector empresarial de la región
integración presenta señales de cambios positivos.
con
respecto
a
la
La infraestructura de transportes y comunicaciones es mucho más densa y
fluida que la del decenio de 1960.
En las administraciones nacionales ha crecido el número de funcionarios
con experiencia negociadora y mejor informados sobre las características
e implicaciones de un proceso de integración.
En medio de toda la crisis financiera de los países, el Mecanismo de
Pagos y Créditos Recíprocos canaliza más de 90 por ciento y permite
compensar el 75 por ciento de las transacciones originarlas del comercio
intrarregional, con un significativo ahorro de divisas duras.
Es cada vez más extensa y variada la gama de instituciones que agrupan
empresarios, profesionales y trabajadores de los países de la región.
El intercambio cultural ha crecido y son numerosas las iniciativas para
ampliarlo y diversificarlo, a partir de los encuentros anuales de
Ministros o Secretarios Nacionales de Cultura.
Pero el cambio más significativo para el futuro de la integración es»
sin duda» la reciente y generalizada tendencia de los gobiernos
nacionales a abandonar la cultura autarquizante que durante tanto tiempo
condicionó las decisiones de política económica.
Es claro que este
cambio responde a causas exógenas cuya gravitación en las relaciones
internacionales y en sus perspectivas de desarrollo no podrían ser
ignoradas por los sectores dirigentes de cada país. Lo importante a
considerar para el objetivo que nos reúne en esta oportunidad es que el
abandono del tabú de la autosuficiencia a cualquier precio por parte de
nuestros países» además de sus efectos positivos sobre la capacidad de
absorción del progreso técnico» así como sobre la distribución del
ingreso nacional y sobre la competitividad externa de la producción
latinoamericana» tendrá profundas influencias en el avance de los
esquemas de integración multinacional en la región» entre los cuales la
ALADI constituye el núcleo más antiguo e importante.
Esta influencia se dará en varias direcciones.
En primer lugar» la
reducción generalizada de los niveles absolutos de los aranceles
nacionales y del número de alícuotas, disminuirá el grado de dispersión
de los mismos, atenuando los efectos negativos que esta situación
conlleva para una competencia equitativa entre los productores de los
diversos países y facilitando futuros trabajos de armonización. En la
misma línea» la práctica de políticas cambiarlas más realistas
contribuirá a la reducción de los subsidios a las exportaciones» otro
conocido factor de distorsión en la capacidad competitiva de los países.
En el campo tributario, los impuestos directos han ganado mayor peso
relativo en las recaudaciones de varios países en desmedro de los
impuestos sobre el comercio exterior, lo cual reduce las potenciales
perdidas
fiscales
originarias
de
la
liberación
del
comercio
intrarregional y también facilita una futura armonización arancelaria.
La pertenencia al GATT de un número creciente de países y la tendencia a
la extensión de los compromisos de este organismo a otras áreas que el
comercio de mercaderías también contribuirán a atenuar la disparidad
entre las legislaciones nacionales en materias tales como los subsidios
a las exportaciones y el tratamiento al capital extranjero.
Otro cambio trascendente es la decisión política de los gobiernos de
poner a los productos nacionales, gradualmente, en competencia con
similares importados, no solamente a través de la reducción de los
aranceles nominales, sino también de las restricciones no arancelarias.
Es claro que se trata de un proceso que debe ser administrado con
cuidado y cuyo éxito dependerá, en buena medida, de la puesta en marcha,
en £orma paralela con la apertura externa, de programas de apoyo
financiero a la reconversión y modernización de las producciones
nacionales, así como al surgimiento de nuevas actividades capaces de
alcanzar, en plazos razonables, niveles de productividad equivalentes a
los de los competidores del exterior.
De mantenerse esta tendencia de romper con el modelo autarquizante, es
indudable que se habrá removido el mayor obstáculo a la liberación del
comercio intrarregional en América Latina, tanto en los países de la
ALADI» como en Centroamérica y en el Caribe. .
Por otra parte, la apertura externa de los países de la América Latina,
si bien facilita la liberación de su comercio recíproco, exigirá un
esfuerzo mucho mayor de los mismos para mejorar sus niveles de
productividad una vez que la rebaja de los aranceles nominales para
importaciones
originarias
del
resto
del
mundo
reducirá
significativamente los niveles absolutos de la preferencia otorgada a la
producción regional.
En esa perspectiva, el crecimiento del comercio
intrarregional dependerá menos de las preferencias y más del incremento
de eficiencia que se consiga obtener no sólo en los costos directos de
producción, sino también en los de almacenaje, transporte y otros
servicios que se utilizan en la comercialización de los productos, así
como en el financiamiento del intercambio.
De ahí que el esfuerzo de integración, aunque no pueda prescindir de la
liberación del comercio como elemento esencial y definidor del proceso,
deba incluir otras dimensiones de las actividades económicas y sociales,
como son las de la infraestructura de transportes y comunicaciones, de
la cooperación científica y tecnológica, de la educación, de la
calificación de la mano de obra publica y privada, del sistema
financiero y otras más.
Esta visión pluridimensional de la integración permite compatibilizar en
el tiempo la decisión de los países de profundizar sus compromisos de
liberación comercial y de coordinación de políticas en el ámbito
geográfico subregional con la continuidad de los esfuerzos para
constituir, a más largo plazo, un mercado de dimensión regional, en el
ámbito de la ALADI.
De la misma forma que la constitución de la Comunidad Económica Europea
no tuvo impacto negativo sobre los niveles del comercio intraeuropeo
-incluyendo los países de la CEE y los que no pertenecen a dicho gruponi perjudicó el crecimiento del comercio mundial, la constitución de
agrupaciones subregionales en América Latina, en la medida en que
reduzca el grado de heterogeneidad de los instrumentos de política
comercial en la región y de las estructuras productivas nacionales.
podrá facilitar el incremento del intercambio a nivel regional* Parece
claro que los grupos subregionales representan un avance sobre la
tendencia bilateralista que estuvo tan presente en 1980, cuando se
abandonó el proyecto de constitución de una zona de libre comercio en
favor del objetivo mas modesto de crear un área de preferencias
económicas•
En este sentido y en una perspectiva de más largo plazo, la
consolidación de iniciativas como el Grupo Andino y el Mercado Común del
Sur (MERCOSUR) y el fortalecimiento de la ALADI pueden constituir
objetivos convergentes.
Este entendimiento está en la base de las recientes decisiones de los
Presidentes de los países integrantes del llamado Grupo de Río,
ratificada en Bogotá por los respectivos Cancilleres, reiterando el
apoyo político a la Asociación y la necesidad de fortalecerla como
instrumento de concertación de acuerdos regionales.
3.
El papel de la ALADI
A partir de estas decisiones políticas, queda claro que la ALADI tiene
una importante función que desempeñar aun durante el período de
consolidación de las agrupaciones subregionales.
3.1
Desempeño efectivo de las atribuciones previstas en el Tratado
de 1980
El Tratado de 1980 ya define algunos campos en que la ALADI, sin
necesidad de cualquier medida adicional, tiene un buen espacio a ocupar.
El seguimiento de los acuerdos bilaterales y subregionales, por ejemplo,
es una atribución que se incluye en forma clara en el mandato otorgado a
la Secretaría General de la Asociación en el artículo 38, literal i, del
Tratado, juntamente con la de realizar una evaluación anual del proceso
de integración (Art. 38, literal k). Se trata de una competencia para
cuyo ejercicio no se hace necesaria delegación ni autorización especial
y cuyos resultados dependerán, en buena parte, de la amplitud que le
confiera la Secretaría. El adecuado uso de esta competencia puede tener
una repercusión importante en el desarrollo del proceso de integración.
Cuando hablo de una evaluación, me refiero, evidentemente, a un análisis
cuantiativo y cualitativo, del cual sea posible deducir sugerencias
Utiles para orientar a los países en sus decisiones sobre la materia.
No se trata de una simple descripción de las actividades de la
Asociación en el curso del año sino de algo de mayor aliento. Parecido,
por ejemplo, a los antiguos estudios anuales de la CEPAL sobre la
economía latinoamericana que, además de los registros de tipo
coyuntural, incluían análisis de fondo sobre temas de gran Ínteres para
la región y que, en muchos casos, fueron fuente de decisiones
importantes en las estrategias de desarrollo de los países.
3*2
Valorización del patrimonio técnico de la Asociación
Hay campos en los que el patrimonio técnico acumulado por la ALADI es
sumamente significativo como para ser descontinuado o subestimado en un
momento en que la mayor parte de los países miembros se embarca en
esquemas de integración más avanzados, aunque en un ámbito geográfico
más limitado. Tales son los casos, por ejemplo, de los estudios sobre
armonización de normas aduaneras o de los mecanismos de apoyo a las
exportaciones, sobre facilitación de los transportes, reglas de origen,
cooperación monetaria y financiera, etcetera. Si más no se ha avanzado
en estas materias no habrá sido por ausencia de fundamentos técnicos,
sino por dificultades coyunturales de los países o falta de un respaldo
político efectivo,, lo suficiente para transformar declaraciones de
propósitos en instrumentos de acción.
Es inadmisible que, existiendo un cuerpo de técnicos que ya acumulan una
experiencia de prácticamente tres decenios y un Banco de Datos sobre
comercio exterior que no tiene similar en ninguna parte de la America
Latina, no los utilicen los países miembros como instrumentos de apoyo
al logro de sus objetivos de integración, sean ellos de ámbito
bilateral, subregional o regional.
Es evidente que los gobiernos
ahorrarán tiempo, esfuerzos y recursos financieros si tratan de usar
adecuadamente todo lo que se ha acumulado, en materia de conocimiento y
de información, en los treinta años de funcionamiento del sistema
ALALC/ALADI.
Otro campo en el cual esta experiencia puede ser utilizada con provecho
es el de los estudios para el seguimiento y la profundlzación de la
preferencia arancelaria regional. Y ello está expresamente previsto en
el documento presentado por el Comité de Representantes al Consejo de
Ministros de la ALADI.
La profundización y aplicación efectiva de la PAR constituirá, sin duda,
una etapa significativa en la marcha hacia un Arancel Externo Común, que
tanto el Grupo Andino como el MERCOSÜR definen como objetivo a ser
alcanzado durante los respectivos "períodos de transición**. Los que han
trabajado este tema saben bien de su complejidad. Las reformas de un
arancel externo constituyen ya una tarea difícil a nivel nacional,
implicando un enorme trabajo no solamente técnico sino también político.
Es perfectamente posible, pues, imaginar lo que habrá de trabajo técnico
y de negociación política para que se pueda llegar a un arancel externo
común a nivel multlnaclonl* Parece claro, así, que estudios como los
realizados por la ALAC/ALADI sobre armonización de instrumentos de
administración aduanera o por la Junta del Acuerdo de Cartagena para
elaboración del Arancel Externo Común propuesto para el Grupo Andino,
ofrecen antecedentes que deben ser tomados en cuenta cuando se trate de
dirigir los esfuerzos de los países a una tarea de carácter similar.
.3.3
La dimensión externa.
Asesoramiento a los países en el GATT
Otro punto que también me parece muy positivo que se haya incluido en el
documento del Comité para el Consejo de Ministros como objeto de la
acción de la ALADI en los próximos años es el de asesoramiento técnico a
los países para sus negociaciones en el GATT. En un momento en que los
esfuerzos de integración parecen asumir un nuevo signo -que se aleja de
la antigua preocupación de reproducir a nivel multinacional el modelo de
sustitución indiscriminada de importaciones que se ha adoptado a nivel
nacional y que se aproxima a un modelo más agresivo de inserción
competitiva de las. economías de los países latinoamericanos a nivel
mundial- en el que la sustitución de importaciones y el aumento de las
exportaciones no se excluyen sino que se complementan, es evidente que
una mejor articulación entre los esfuerzos que se realizan en materia de
política comercial a nivel intrarregional y las definiciones que se
adopten en las negociaciones extrarregionales parecen ser de la mayor
conveniencia. Se trata de una dimensión de las actividades de la ALADI
destinada a asegurarle una presencia en los países claramente superior a
la que tuvo en su primer decenio.
3.4
Mejor articulación entre mecanismos comerciales y financieros
Una laguna que se observa en el desarrollo del esquema de integración
representado por la ALADI es la desarticulación entre los instrumentos
comerciales y los financieros.
Ello se da tanto en el
plano
institucional cuanto en el operativo. El Consejo de Política Monetaria
y Financiera y el Comité de Representantes funcionan como si fueran dos
entidades absolutamente independientes cuando sus actividades son
claramente complementarias. El problema existe desde los tiempos de la
ALALC, cuando los Bancos Centrales fueron hacia un lado y los
negociadores comerciales hacia otro, y es probable que refleje la vieja
polémica existente en el plano nacional sobre la independencia de los
Bancos Centrales **vis-a-vis*' los demás organismos gubernamentales. El
doctor Magariños, quien ha estado presente en la vida de la ALALC/ALADI
desde su gestación y participa, también, de esta reunión,
podrá
ofrecernos un testimonio de lo que pasó en aquellos tiempos.
Sin
embargo, después de treinta años,
cuando ya existe consenso sobre la
gravitación de los problemas de pagos y dela escasez de recursos
para
financiar exportaciones, así como sobre las posibilidades de expansión
del comercio intrarregional, es evidente que el momento está maduro para
que los gobiernos tomen una acción más enérgica en esa materia, en el
sentido de determinar un mayor grado de integración entre las decisiones
que se adoptan a nivel comercial y en materia de los pagos originados en
las transacciones intrarregionales.
En el plano financiero habría, también, que lograr una mayor integración
entre la principal institución de financiamiento de inversiones que
actúa a nivel latinoamericano -el Banco Interamericano de Desarrollo- y
la ALADI. En el Grupo Andino, la Corporación Andina de Fomento (CAF) y
el Fondo Andino de Reservas constituyen la dimensión financiera del
esquema subregional de integración,
Centroamérica dispone del Banco
Centroamericano de Integración Económica. En la Comunidad del Caribe,
está el Banco de Desarrollo de Caribe.
Por supuesto,
estas
instituciones no escaparon de los efectos de la crisis financiera que
alcanzó a los países miembros a partir de 1982 pero representan
indiscutibles avances institucionales en los respectivos esquemas de
integración.
En la ALADI, como conjunto, no existe una institución
específica para financiar inversiones vinculadas al proceso de
integración.
El Fondo Financiero de la Cuenca del Plata (FONPLATA)
cumple parcialmente esta función, a nivel subregional, pero limitada a
inversiones en infraestructura.
Cuando se trate, por ejemplo, de
alentar proyectos de modernización o de reconversión industrial, que son
fundamentales para que se pueda seguir avanzando en el proceso de
integración y para reducir las disparidades de desarrollo industrial que
tanto dificultan la marcha de ese proceso, la verdad es que no se
dispone aún de instrumentos financieros que tomen en cuenta, con la
importancia deseable, los acuerdos de integración.
En algún momento se ha definido al Banco Interamericano de Desarrollo
como el "Banco de la Integración". El BID ha aportado, sin duda, una
contribución significativa a dicho proceso y un testimonio de eso es que
ha creado y sostiene con la contribución de los países miembros, un
Instituto como el INTAL, dedicado exclusivamente a los problemas de la
integración. Pero es necesario más. Es necesario que exista en el BID
un programa específico para financiar proyectos de integración, donde
variables como los beneficios multinacionales del proyecto, el acceso de
productos beneficiados con el financiamiento al mercado de varios países
de la región o la reunión de capitales multinacionales latinoamericanos
en la explotación de una determinada actividad económica, sean decisivas
para que se otorgue o no el crédito solicitado.
3*5
Nuevos campos de acción
Existen aún campos nuevos a ser explorados por la ALADI en los años
venideros.
En un mercado común,
por ejemplo,
el derecho de
establecimiento y la libre circulación de la mano de obra deberán
figurar entre los compromisos operativos asumidos por los países. El
grado de conocimiento sobre las legislaciones nacionales en esas
materias es muy limitado y sería oportuno avanzar en el estudio de las
mismas.
En el campo de la educación, por ejemplo, es necesario un
esfuerzo en el sentido de que se llegue a un acuerdo sobre normas
comunes para equivalencia de diplomas universitarios. La heterogeneidad
de dichas normas representa un obstáculo importante al incremento de la
circulación de mano de obra calificada entre los países miembros» así
como a un intercambio más intenso en los dominios de la enseñanza
universitaria y de la investigación científica. El Acuerdo logrado para
impulsar el comercio de bienes culturales es un ejemplo de que se pueden
concretar iniciativas provechosas en materia de educación y cultura.
Una relación más orgánica entre la Secretaría General de la ALADI y las
Secretarías Pro Tempore de las Reuniones Anuales de Ministros de
Cultura y de Ministros de Educación sería deseable como forma de
asegurar mayores avances en dichos campos.
La protección del medio ambiente fue incluida por los Presidentes del
Grupo de Río como una de las tareas que deberían ocupar la atención de
la ALADI en los próximos años. El desempeño de la Asociación en ese
sector, además de sus efectos positivos sobre el nivel de vida de la
población, podría contribuir, en grado significativo, para obtener un
mayor arraigo de la idea de integración entre la población joven de los
países de la región que tiene en los temas ambientales una de sus
motivaciones más fuertes.
4.
Aspectos institucionales
Por supuesto, no sería difícil seguir sugiriendo nuevos campos de acción
para la ALADI. Sin embargo, cuando se analiza el Plan de Actividades de
la Asociación para el trienio 1990/92, lo que preocupa no es la escasez
de las tareas que se programan para la Secretaría General sino más bien
lo contrario, o sea, la desproporción entre fines y medios, es decir
entre la cantidad de trabajos a ejecutar y los recursos financieros y
humanos requeridos por los mismos, así como el marco institucional en el
cual ellos deben ser desarrollados.
^•1
Secretaría General y Comité de Representantes
El problema no está tanto en añadir sino en viabilizar las actividades
previstas en el Plan de Acción de la ALADI. Es necesario considerar que
dicho Plan incluye campos en los que la Asociación no tiene
especialistas, incluso porque ellos no han constituido hasta el momento
objeto de su actividad habitual. Por supuesto que se pueden contratar
consultores pero ello no dispensa a la entidad contratante de disponer
de una capacidad mínima para evaluar el trabajo de los contratados.
Otro aspecto que es oportuno resaltar es que los documentos técnicos que
sean elaborados por la Secretaría produzcan alguna clase de retorno.
Cuando se trabaja a nivel técnico, muchas veces la gratificación de tipo
tipo economico no es la más importante, sino la gratificación
intelectual, es decir, saber que el trabajo ha ocupado la atención de
otras instancias para ser ampliado, modificado o incluso rechazado, si
es el caso. Para ello, para que exista suficiente motivación con miras
a una labor técnica consistente, es fundamental que exista un diálogo
más institucionalizado entre la Secretaría General y el Comité de
Representantes.
No se trata de discutir el problema de creación o no de organismos
supranacionales sino de establecer un procedimiento, que yo diría
dialéctico, entre los que trabajan con una visión de conjunto y los que
trabajan con una visión de país. Es obvio que el conjunto se compone de
los países
pero
el interés
del conjunto
puede
no
coincidir
necesariamente con la suma de los intereses de los países. Entonces, es
de este juego dialéctico entre la consideración del interés del grupo
como un todo y del interés particular de cada país que pueden surgir
iniciativas útiles para el conjunto y que encuentren efectividad en los
países porque corresponden a una confluencia de los intereses
nacionales.
La existencia, en la ALADI, de un organismo negociador permanente es una
característica singular de la Asociación en el ámbito latinoamericano.
Ella puede ser positiva en la medida en que este organismo permanente
funcione como una pimera instancia de la negociación de temas que
requieran la intervención de los órganos políticos de mayor jerarquía de
la entidad. Esta perspectiva contribuiría, a mi juicio, para una mayor
funcionalidad entre las actividades de la Secretaría General a nivel
técnico, y las del Comité de Representantes, como intérprete de los
intereses nacionales en el proceso negociador.
A.2
Proyección "nacional” de
las decisiones de la ALADI
Una de las lagunas del proceso de integración en la ALADI -y ello está
indicado en el documento del Comité de Representantes para
los
Cancilleres- es la ausencia de suficiente articulación entre
las
decisiones que se toman en Montevideo y los procedimientos que se
adoptan en los países. No existe una relación orgánica y sistemática
entre los organismos que se ocupan de los problemas de integración -de
naturaleza predominantemente económica- y el conjunto del sistema
administrativo nacional. Ello se revela en las diferencias de jerarquía
que existen entre las instituciones que en cada país se ocupan de los
asuntos de la ÂLÁDI o del tema de la integración en general. Se revela
también en la falta de una coordinacion eficiente entre los organismos
que se ocupan de los problemas de pagos y los que tratan los problemas
del comercio.
Se revela, asimismo, en la ausencia de la variable
"integración" en las formulaciones de las políticas económicas
nacionales.
Se podrá decir que ello refleja la debilidad de los compromisos de
integración y la baja prioridad del tema en las realidades políticas
nacionales. Ello puede ser verdad pero no contribuye al fortalecimiento
de la credibilidad externa de los gobiernos. Sea como fuere, se trata
de una deficiencia a ser corregida cuando los países empiezan a acelerar
y profundizar sus compromisos para la formación de un espacio económico
plurinacional, aunque sea a nivel subregional. De poco vale hablar de
coordinación o de .armonización de políticas si esta convicción no se
transmite a los diversos eslabones de las burocracias nacionales.
En función de lo expuesto, parece pertinente la sugerencia del Comité de
Representantes para que sea reglamentado el artículo 42 del Tratado
ÂLÂDI que determina la constitución de un órgano integrado por
funcionarios responsables de la política de integración de los países
miembros.
En el mismo sentido apunta la reciente decisión del Consejo de Ministros
de la ALADI al recomendar la constitución de Consejos Sectoriales,
integrados por Ministros, Secretarios o funcionarios de mayor jerarquía
en cada país en el sector que corresponda y que actuarían en materias
específicas, paralelamente al Consejo de los Cancilleres.
4.3
Organos de decisión política
El documento del Comité sugiere que el actual Consejo de Ministros
permanezca como órgano política supremo, complementado por los Consejos
Sectoriales.
Se trata de un modelo que se aproximaría al de la Comunidad Europea en
ese particular. Considerando, sin embargo, la situación de los países
de la ALADI y la gravitación enorme que tienen hoy en cada país los
respectivos Ministerios de Economía,confieso mi preferencia por
el
modelo del Tratado que instituye el MERCOSÜR, donde el Consejo
de
Ministros, como órgano político máximo, está compuesto por los
Cancilleres y por los Ministros de Economía. A mi juicio, esta opción
tiene la ventaja de forzar una coordlnaclon efectiva entre las acciones
de integración -que, repito, son acciones de carácter fundamentalmente
económico aunque impliquen otros tipos de decisiones políticas- y las
acciones de representación externa de los gobiernos, que constituyen la
función clásica de las Cancillerías.
4.4
Incorporación de la clase política
Aun en el plano institucional, sería sumamente útil incorporar al
ordenamiento jurídico de la ALADI a la clase política, a través de una
Comisión que representara los Parlamentos Nacionales.
Se podrían,
quizá, aprovechar las propias representaciones en el Parlamento
Latinoamericano y promover reuniones periódicas de los delegados de los
países miembros de la Asociación. En este aspecto, el Grupo Andino y
aun más el Mercado Común Centroamericano -donde ya se decidió la
elección directa de un Parlamento Centroamericano- están más avanzados
que la ALADI.
El Tratado de Integración y Cooperación Económica
Argentina-Brasil establece, también, la constitución de una comisión
formada por seis Diputados y seis Senadores de cada país.
Es
importante, pues, que esa forma de representación también sea
incorporada al ordenamiento institucional de la ALADI.
Para fortalecer la creación de una conciencia "regional”, sería
conveniente que, en ese organismo de representación de los Parlamentos,
el sistema de votación no fuese por países, sino individual, lo cual
propiciarla el surgimiento de grupos parlamentarios transnacionales
reunidos en función de afinidades ideológicas y que, con esa óptica,
apreciarían los temas de integración.
4.5
Representatividad de las decisiones de la^ ALADI
Otro aspecto a examinar en el esquema institucional de la ALADI es el de
la representatividad de las decisiones.
Es evidente que, tal como
ocurre en el plano interno, la eficacia política de una decisión sobre
integración está condicionada, en gran parte, por el grado de aceptación
de la misma por parte de los agentes económicos y políticos de cada
país.
De ahí que sea importante asegurar un mayor grado de
participación de entidades representativas de estos agentes en el
proceso decisorio de los órganos de integración.
El Grupo Andino, por ejemplo, tiene su Consejo Económico y Social. La
Comunidad Europea también lo tiene y, en el tiempo de la ALALC, se
habían constituido comisiones asesoras de política laboral y de asuntos
empresariales. Aunque el tema haya sido tratado por la ALADI, hay que
reconocer que ese tipo de organismos consultivos no se ha fortalecido,
en el ámbito de la Asociación, con la intensidad que sería de esperar*
4.6
El proceso decisorio»
Sistema de VotacIon
Finalmente, un asunto que esta abordado al pasar en el documento del
Comité pero que no figura en la Declaración de los Cancilleres en
Bogotá, deberá, en algún momento, ocupar la atención de los países. Me
refiero al sistema de votación en los órganos decisorios de la ALADI.
Se trata de un tema extremadamente difícil.
Yo me limitaría a hacer solamente dos observaciones sobre el particular.
La primera es que, en los organismos estrictamente políticos, tanto en
el sistema interamericano como en el internacional (Asamblea General de
las Naciones Unidas, CEA, etc.) siempre ha prevalecido el sistema de la
representación igualitaria de los países que determina un voto para cada
país, sea cual fuere el tipo de decisión. En los organismos económicos
no siempre ha sido así. En el Mercado Común Europeo, aunque se persigue
el consenso como objetivo, existen reglas que determinan ponderaciones
diferentes del voto de los países según sea el tipo de decisión,
cuidándose de evitar, por una parte, el predominio de los países grandes
y, por la otra, que el proceso de integración pueda ser paralizado por
el veto de un solo país. A nivel interamericano el esquema de votación
del BID es, también, distinto del que se adoptó en la OEA.
La segunda observación es que el sistema de votación existente en la
ALADI quizás explique varios de los impases políticos que ha vivido la
Asociación, desde el tiempo de la vieja ALALC, en la definición de temas
de mayor trascendencia. La misnia razón puede estar en la génesis de la
mayor gravitación, en los últimos años, de los esquemas de integración
subregional sobre los de tipo regional.
Por supuesto, habría mucho que decir sobre problemas como la
heterogeneidad regional y las formas cómo la integración podría
contribuir a reducirla,
contribución de empresas multinacionales
latinoamericanas al proceso de integración, etcétera.
Ello no es
posible por las limitaciones de tiempo y también porque otros estudiosos
de la materia me sucederán en este debate y seguramente tratarán de
dichos temas con mayor eficiencia.
Con estas reflexiones, tengo la esperanza de haber traído a ustedes por
lo menos la expresión de un pensamiento sincero de un viejo militante de
la causa de la integración.
Al finalizar, me queda reiterar, una vez más, el agradecimiento al
Comité de Representantes y al INTAL por el privilegio de estar aquí y
poder compartir con ustedes las inquietudes propias de una época de
cambios y a las cuales solamente el debate democrático puede aportar
soluciones adecuadas. Gracias.
EL PAPEL DE LA ALADI EN LA NUEVA ETAPA DEL MOVIMIENTO
INTEGRACIONISTA DE LA REGION
por Elvlo Baldlnelll
1.
Una decada de ALADI
En la declaración de propósitos contenida en el Tratado de Montevideo
1980 se dice que allí se procura recoger las experiencias positivas
obtenidas en la aplicación del de 1960.
Fue así que se introdujeron
normas muy flexibles en procura de que los países, ya sea de a pares o
por grupos, pudieran convenir formas de integración más eficaces.
También por ello se evitó la adopción de programas a cumplir dentro de
plazos determinados, confiando en que de todos modos los países habrían
de avanzar hacia los objetivos buscados.
El primero de los propósitos fue logrado. La amplia libertad de acción
que el Tratado de Montevideo 1980 permite dio lugar a que los Estados
miembros pudieran concertar acuerdos tomando formas que resultan del
recurso casi irrestricto al principio de flexibilidad, facilitado por el
respeto al pluralismo en que se apoya su concepción 1/.
Algunas de ellas parecen estar demostrando que varios de los Estados,
lejos de coincidir con la laxitud expresada en el Tratado, prefieren
programas rígidos al punto de adoptar desgravaciones automáticas y
generalizadas. Además se suelen fijar plazos muy breves y se muestra
menos preocupación por la aplicación de tratamientos diferentes según el
desarrollo económico o el tamaño de mercado de los países. Todo esto,
que en principio poco tiene que ver con la letra y el espíritu del
Tratado de Montevideo 1980, no hubiera sido posible en ausencia de su
flexibilidad y de la falta de programas y de fechas. Tal parece ser su
mérito más importante.
En cambio no conforman los avances en la eliminación de restricciones al
comercio mutuo. Tal vez el mayor logro resulta del Programa Arancelarlo
Regional, pues otorga una base para la multilateralizacion de los
acuerdos de alcance parcial. Sin embargo, su profundizacion es todavía
insuficiente y las listas de excepciones son exageradamente amplias como
para generar importantes corrientes de comercio. También se aprobo un
programa de recuperación y expansión del comercio (Resolución 15), que
en la práctica mayormente no genera corrientes adicionales de comercio y
no ha merecido la adhesión de los países andinos y de Chile.
Esto
limita seriamente las posibilidades de que en algún momento funcione
como un acuerdo regional £/,
2.
Las nuevas tendencias
Los acuerdos suscriptos entre países miembros de la ALADI con miras a la
conformación de mercados comunes o de áreas de libre comercio, a niveles
bilateral o subregional, varían mucho unos de otros, pero tienen algunos
puntos en común: suelen incluir un programa de desgravacion, establecen
plazos de cumplimiento en general muy breves y abarcan casi toda la
tarifa de importaciones cuando no su totalidad.
En oportunidades se
habla de establecer un arancel externo común respecto de un grupo de
países.
Este comportamiento ha sido comentado por el Embajador Rubens Antonio
Barbosa cuando señala: ”Lo que caracteriza, antes que nada, los varios
esquemas integracionistas en curso en el continente, es, además de la
relativa rapidez de su implementación, el carácter de automaticidad
impreso a los esquemas de desgravacion aduanera, como si, súbitamente
conscientes de la enormidad del tiempo perdido los países decidiesen
avanzar a pasos largos en el camino de la apertura total** 3/.
Los
nuevos esquemas que se presentan son los siguientes:
El IV Consejo Presidencial Andino con fecha 30 de noviembre de 1990
aprobó en La Paz un cronograma de acciones de integración acelerando la
conformación del mercado común y de una zona de libre comercio prevista
para 1991 4/.
Con fecha 25 de marzo de 1991 se suscribe en Asunción un acuerdo para
alcanzar la formación de un mercado común entre la Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay. Conforme a su contenido a partir del 1ro. de enero
de 1995 no habrá aranceles aduaneros entre estos países y existirá una
tarifa externa común.
Con fecha 29 de agosto de 1990 los Presidentes de la Argentina y Chile
firman una declaración por la que se comprometen a establecer un mercado
ampliado a más tardar el 31 de diciembre de 1995.
Los países se
otorgarán inicialmente una preferencia resultante de un arancel residual
a partir del cual se aplicará una desgravación gradual y automática ^/.
Con fecha 28 de septiembre de 1990 los Presidentes de
Venezuela firman un acuerdo por el cual se otorgará
inicial del 40% sobre el arancel vigente para terceros
existirá un programa lineal de desgravación para llegar
cero al 31 de diciembre de 1995 6/.
la Argentina y
una preferencia
países. Además
a un arancel de
Con fecha 10 de octubre de 1990 los Presidentes de Chile y Venezuela
firman un acuerdo tendiente a establecer un espacio economico ampliado
que deberá estar conformado el 31 de mayo de 1994.
El proceso se
iniciará el l.ro. de julio de 1991 con un programa de liberación
comercial que abarcará el universo arancelario y que incluirá la
eliminación de los gravámenes y restricciones que incidan sobre las
importaciones V •
Con fecha 2 de octubre de 1990 los Presidentes de Chile y México firman
un Acuerdo de Complementacion Económica.
Este deberá incorporar un
programa de desgravacion arancelaria y de eliminación de barreras no
arancelarias a iniciarse el 1ro. de julio de 1991, y cuyo fin es el
establecimiento de un mercado ampliado que deberá estar conformado el 31
de diciembre de 1995 8/.
3.
Un motivo para el optimismo
Muchas de las uniones económicas que el mundo ha visto resultaron del
uso de la fuerza militar.
Más difíciles de lograr son aquellas
voluntarias, ya que el proyecto fracasa si las motivaciones que la
propician no alcanzan para someter la resistencia de quienes se
perjudican con una mayor competencia. Estas oposiciones suelen ser tan
tenaces que es difícil que un gobierno pueda superarlas con apenas
exhibir los beneficios económicos que de ella pueden resultar. De ahí
que sólo suelen tener éxito cuando existen fuertes motivaciones
políticas que las impulsen.
Hay total coincidencia en reconocer que no fueron económicos los motivos
que permitieron que la Comunidad Económica Europea fuera una realidad.
Tuvo, en cambio, mucho peso el temor de que el avance del comunismo, ya
instalado en el Este de Europa, continuara sobre el resto del
continente.
Otro motor que impulsó a los países a la unidad fue la
preocupación de que separados, cada uno buscara una alianza bilateral
con EE.UU.
una garantía contra la amenaza comunista.
La resultante
hubiera sido una alienación de los países, unos detrás de este, otros de
la URSS, bipolaridad que hubiera aumentado el peligro de una nueva
confrontación bélica. En cambio, si Europa se convertía en una tercera
potencia capaz de hablar, de igual a igual, con cada una de las partes
podía actuar como un tercero moderador en los conflictos, tal como quedó
demostrado durante todos aquellos años de la guerra fría.
Fue querer preservar la paz y no el deseo de lograr ventajas económicas
lo que dio lugar al Mercado Común Europeo.
Facilitó el proceso la
moderada protección aduanera entonces existente, dándose así una
poderosa motivación que debía vencer una débil resistencia.
La explicación del poco éxito en América Latina de esquemas como
ALALC-ALADI y el Grupo Andino se encuentra, precisamente, en que los
estímulos políticos no fueron lo suficientemente fuertes como para
vencer la oposición de intereses amparados por altísimas protecciones
arancelarias. Una y otra vez la decisión de los gobiernos que firmaban
convenios, y la de los Congresos que los ratificaban, se estrellaba
contra esa resistencia.
Al terminar la ultima guerra mundial se puso en marcha en América Latina
un proceso de sustitución de importaciones que hizo que, uno a uno,
antes o después, prácticamente todos los países adoptaran una política
comercial proteccionista. Ahora se está en el proceso inverso. Parece
que en algunos años prevalecerá en el continente la apertura económica
con el exterior. Ya tres países, Bolivia, Chile y México, han concluido
sus reformas arancelarias.
Las siguientes noticias muestran la
evolución en los demás:
A partir del 2 de abril de 1991 hay tres niveles en la tarifa argentina:
O, 11 y 22%.
El arancel promedio es del 9,5% £/. A esto hay que
agregar 3% de derecho de estadística, 0,5% para el Fondo para la
Promoción de Exportaciones (FOPEX) y un estimado de 1,8% por incidencia
del Fondo para la Marina Mercante.
El gobierno del Brasil puso en vigencia un cronograma de reducción
gradual dé aranceles a la importación hasta 1994.
Entonces la
estructura de la tarifa deberá tener una incidencia media del 20%. Por
otra parte se establecerá, para los productos de las industrias
nacientes, un arancel máximo del 40%. Al presente los niveles se sitúan
entre el O y el 105%, con una media del 32% 10/.
El 7 de noviembre de 1990 el gobierno de Colombia liberó del requisito
de "licencia previa** al 97% de las posiciones del arancel de
importaciones.
Fueron reducidos de 4 a 2% el vigente para 405
productos. Con fecha 27 de diciembre de 1990 también fueron reducidos
entre el 20 y al 30% los impuestos a la importación de algunos artículos
de consumo 11/.
En tres etapas Ecuador irá racionalizando su arancel. Para 1991 habrá
una escala de impuestos a la importación que irá del 5 al 60%, excepto
para los automóviles que tendrán un máximo del 80%. Todo esto resulta
en una fuerte rebaja en relación al 290% vigente con anterioridad para
algunos productos importados.
Para 1992 se eliminarán trabas no
arancelarias y se completará la nueva estructura tarifaria 12/.
Con fecha 13 de marzo de 1991 el gobierno del Perú puso en marcha una
reforma tarifaria que lleva a un arancel único de importaciones del 15%.
En el anterior los bienes de consumo estaban gravados con el 50% 13/.
Desde enero de 1990 en Paragu^iy los aranceles de importación para
automóviles a gasolina fueron disminuidos del 32 al 18Z y del 20 al 12Z
para los que funcionan a alcohol. Asimisioo desde comienzos de 1989 se
simplificó considerablemente el sistema arancelarlo» estableciéndose una
baja de gravámenes a las importaciones desde los países vecinos y
respecto de productos de interés para turistas lA/.
Uruguay» por su parte, tendrá a partir de septiembre de 1991 sólo tres
niveles arancelarios con un máximo de 30% que habrá de ser rebajado,
según anuncios del gobierno a un 15% hacia 1994 14/.
En marzo de 1990 Venezuela redujo la tasa máxima para importaciones del
1.000% al 50%. Para marzo de 1993 se tiene proyectado llevar ese límite
a sólo el 20% 13/.
Hay ahora dos circunstancias que permiten mirar los nuevos proyectos de
integración entre países de la ALADI con mayor optimismo: por un lado
una crisis económica y social que ha determi.nado en varios deellos la
voluntad de emprender profundas transformaciones.
Una de las más
importantes hace a la protección arancelaria respecto del resto del
mundo,
Los problemas que en el pasado se tuvieron para integrar a los países en
buena medida resultaban que en casi todos ellos existían elevadísimas
barreras arancelarias. Pero ya los empresarios de Bolivia, Chile
y
México deben competir con productos procedentes de EE.UU., Japón
o
Taiwán.
Pronto los de otros países de ALADI estarán en parecidas
circunstancias, por lo que es razonable que disminuya el temor a la
competencia Intrarregional.
La posibilidad que ahora se tiene de lograr la integración parece mayor
que en el pasado: la motivación política es más fuerte y, sobre todo,
la oposición de empresarios y sindicatos a aceptar la competencia
externa se ha debilitado.
4.
El arancel común en el HERCOSUR
Estos países han asumido el compromiso de establecer un arancel externo
común,
pero por ahora no
se
ha
resuelto
cuáles
serán sus
características. Es por ello que no faltan preocupaciones al respecto.
En el Uruguay algunos observadores temen que se opte por un fuerte
proteccionismo hacia el resto del mundo.
Se piensa que esto sólo
llevaría a un proceso de sustitución de importaciones ampliado,
probablemente ineficiente no sólo para países pequeños, sino también
para los más grandes. Se dice que en esta alternativa el Uruguay no
debería Integrar el mercado, porque si bien puede obtener beneficios en
el corto plazo, para el mediano y largo se condenaría al estancamiento.
Se agrega que el arancel que se adopte no debería superar en ningún caso
el 15Z, pues .siendo suficientemente bajo se impediría un proceso
ampliado de sustitución de importaciones 16/.
Uno de los motivos de la ausencia de Chile en el MERCOSÜR tiene el mismo
origen. Ante una requisitoria periodística el Ministro de Economía de
este país, Carlos Ominami, contesto diciendo: "Queremos asociarnos para
avanzar y no para retroceder”.
Señalo además que su país tenía un
arancel único del 15% sin ningún tipo de restricciones paraarancelarias, logro por el que se habían pagado muy altos costos y que
no estaban dispuestos a retroceder en el camino de la apertura. Agrego
que para ellos era muy importante saber cuál habría de ser el arancel
externo de la asociación que se proyecta frente al resto del mundo** 17/.
Desde ya hay preocupación en la Argentina y no faltan voces en el mismo
sentido en el Brasil, como la del economista de esta nacionalidad,
Yoshiaki Nakano, que sostiene que para este país la protección máxima
para dentro de cuatro o cinco años en relación a terceros países no
debería ser superior al 15 ó 20% 18/.
5.
La ALADI frente a las nuevas circunstancias
Están teniendo lugar cambios muy importantes en las políticas
comerciales y de integración entre los países miembros de la ALADI.
Coinciden con los objetivos generales del Tratado de Montevideo 1980 en
aquello de alcanzar un día un mercado común, pero las diferencias en
materia de métodos y ritmos son notables. Falta saber si estos cambios
se habrán de consolidar y expandir, o si se trata sólo de tendencias
momentáneas y reversibles.
Ya se dijo que estas novedades se expresan en la adopción de programas
de desgravacion lineales y automáticos que cubren la casi totalidad del
arancel. También en un menor rigor respecto de la práctica de mantener
tratamientos diferenciales según países. Si estos procesos no tuvieran
éxito, como ha sucedido antes en America Latina, parecería que en ALADI
las cosas no debieran variar demasiado. Bastaría con que se insistiera
en los esfuerzos que se vienen haciendo para profundizar las concesiones
contenidas en el Programa Arancelario Regional (PAR) y en reducir las
listas de excepciones.
Si, por el contrario, aquellas tendencias se consolidan y generalizan
corresponderá que los países adecúen el Tratado de Montevideo 1980 a las
nuevas circunstancias de manera de dar solución a algunos de los
problemas que ya se vislumbran. Para conocer frente a cuál de las dos
alternativas se está no será necesario aguardar demasiado tiempo. Dado
el ritmo impreso a los programas acordados bastará con dos o tres años.
Dos parecen ser. las tareas fundamentales que la ALADI debería encarar de
concretarse los cambios en marcha: en un primer tiempo volver al viejo
proyecto de zona de libre comercio para todos los países de la ALADI.
Mientras esto tiene lugar procurar una mayor armonización en las tarifas
aduaneras de los países frente a terceros. Finalmente avanzar hacia una
unión aduanera» paso previo al mercado común.
a)
Una zona de libre comercio para ALADI
Si la presente tendencia a eliminar restricciones a la importación entre
grupos (como el Andino y el MERCOSÜR) o entre pares de países (como
Chile-Mexico, Chile-Venezuela, Argentina-Chile, Argentina-Venezuela) se
concretara conforme a los cronogramas adoptados parecería necesario que
ALADI encarara un programa de eliminación de restricciones a la
importación que» como sucede con la PAR» abarque a todos los estados
miembros. La novedad debiera residir en la adopción de los ritmos y la
amplitud que los países ahora parecen preferir.
El objetivo debería ser llevar a cero todos los gravámenes y demás
restricciones al intercambio vigentes en los países, o sea la adopción
de una zona de libre comercio.
El comercio tendría que ser lineal y
automático, tal como ahora se estila. Los problemas más importantes a
resolver posiblemente sean establecer el año de inicio del proceso, el
nivel residual mínimo de partida y la tasa anual de reducción.
Su
correcta elección evitaría que su ejecución interfiriera con los
programas aprobados en el Grupo Andino y en el MERCOSÜR.
b)
La armonización de los aranceles externos
El objetivo final del Tratado de Montevideo 1980 es alcanzar un mercado
común.
Un mecanismo esencial para su configuración está en que los
países tengan un arancel externo único. Parece entonces que una tarea
que la ALADI debería acometer estaría en negociar sus características,
así como definir el programa y calendario. Pero, como se ha visto, no
son pocas las dificultades que habrá que superar para lograrlo.
Hay
países que ya tienen aranceles de importación muy bajos frente a
terceros, otros recien comienzan el proceso de apertura de su economía.
Algunos, como Bolivia, Chile y Perú, han optado por un arancel único.
Los demás parecen preferir diversos niveles.
No parece realista pensar que una tarifa externa común podrá ser
alcanzada en la próxima decada. Sin embargo, para que una zona de libre
comercio funcione sin dificultades, es importante que las tarifas
aduaneras de los países que la integran, en relación a terceros, no
difieran demasiado entre sí.
Por esto la segunda tarea de la ALADI
parecería debiera consistir en lograr esa armonización. En los hechos
esta labor se está facilitando por la tendencia que todos los países de
la región tienen en abrir sus economías en relación al mundo. Una vez
alcanzado este objetivo el camino aparecerá despejado para propósitos
más ambiciosos, como serían la unión aduanera y el mercado común.
Como más arriba se dijo en dos o tres años se sabrá si los cambios
emprendidos por los países en materia de integración económica habrán de
concretarse o no. Sin embargo muchos y muy claros son los síntomas de
que esas transformaciones habrán de prosperar. De lo que no se puede
estar tan seguro es de si la forma final que tomarán habrá de ser
exactamente aquella expresada en los tratados, acuerdos y declaraciones
a los que en estos meses se arriba. Por todo ello parecería aconsejable
que la ALADI gane tiempo iniciando ya los trabajos que lleven a adecuar
sus objetivos a los tiempos que vienen, pero también que espere a que
aquellos proyectos maduren. De esta manera será posible confeccionar un
traje que se ajuste a las dimensiones y formas finales. El mérito mayor
del Tratado de Montevideo 1980 fue el de permitir, con su flexibilidad,
que los países miembros ensayaran los esquemas de integración que más
les convenía.
No sería prudente abandonar esa virtud ahora, cuando
parece faltar tan poco para que el proceso cristalice.
6*
Los órgaos de la ALADI
La Secretaría Ejecutiva de la vieja ALALC se caracterizó por la poca
autoridad que el Tratado le delegó. En los organismos internacionales,
y más aun en los sistemas de integración, se reconoce la necesidad de
otorgar al órgano ejecutivo una autonomía técnica y administrativa
bastante amplia, así como la facultad de proponer y gestionar soluciones
para los problemas de Ínteres común 19/. Al evolucionar la Secretaría
Ejecutiva de la ALALC a Secretaría General de la ALADI se quiso corregir
este problema, pero lamentablemente se mantuvo la anterior y equivocada
percepción de que el órgano técnico estaba al servicio de los países, y
no del proceso 20/.
Para el caso en que se resuelva modificar el Tratado en el sentido de
alcanzar una zona de libre comercio entre todos los países de la ALADI y
cierta armonización en los aranceles externos habrá llegado, no sólo la
oportunidad, sino también la necesidad de contar con una Secretaría
fortalecida en sus responsabilidades y autoridad. También será menester
introducir cambios en los órganos políticos y en el sistema de votación,
ya que no parece que se pueda avanzar demasiado de persistir la presente
práctica de resolver por unanimidad tantas cuestiones diferentes.
Jean Monnet, padrede la Comunidad Económica Europea,
acusaba la
dificultad, sino la
imposibilidad, de avanzar en un proceso de
integración entre varias naciones si no se delega autoridad en un órgano
multinacional. Jj Sl falta de éxito de ÁLALC/ALADI parcialmente encuentra
su explicación en que
las cosas no hayan sido así.
El primer problema se presentó en Europa cuando fue formadala Comunidad
del Carbón y el Acero, antecedente de la Comunidad Económica Europea
(CEE). Luxemburgo exigía tener un voto al igual que Italia, pese a que
su población era cien veces menor. Holanda pretendía lo mismo, aunque
su producción de acero era la vigésima parte de la de Alemania y Francia
combinadas. Estas discusiones eran el resultado natural de la regla del
consenso que regula las relaciones internacionales, pero que no funciona
cuando se trata de crear una estructura comunitaria. Había que entrar
en un nuevo mundo donde el veto tenía que ser la excepción y el voto
mayoritario la regla. Pero tampoco esto solucionaba el problema dado
que Italia y los tres países del Bénelux producían sólo una cuarta parte
del carbón y el acero, y no era razonable que juntos dictaran normas a
Alemania y Francia. Finalmente el problema fue solucionado adoptando un
sistema de votos ponderados. Se lo hizo de modo que asegurase que una
decisión no pudiera ser impuesta ni por el voto conjunto de Alemania y
Francia, ni por la suma del de los otros cuatro H/. Cuando se formó
la CEE este problema se complicó debido a la multiplicidad de temas a
tratar. La respuesta fue un sistema de votación para cada uno de ellos.
Hay cuestiones para las que se mantiene el veto, otras se resuelven por
mayorías simples o calificadas. Además, la ponderación debe ser variada
cada vez que ingresa un nuevo miembro.
7•
La representación externa de la ALADI
El Tratado de Roma en su artículo 113, apartado 3, establece que "En el
caso en que se tengan que negociar acuerdos con terceros países, la
Comisión formulará al Consejo las recomendaciones que le autoricen a
iniciar las negociaciones necesarias.
Dichas negociaciones serán
dirigidas por la Comisión, previa consulta con un Comité especial
designado por el Consejo para que la asista en esa tarea y dentro del
marco de las directivas que el Consejo pueda proporcionarle.
En el
Artículo 116 se lee: ”Para todas las cuestiones que revistan un interés
particular para el Mercado Común, los Estados miembros, a partir del fin
del período de transición, se limitarán a una acción común en el ámbito
de las organizaciones internacionales de carácter económico.
A este
fin, la Comisión presentará al Consejo, que resolverá por mayoría
calificada, propuestas relativas al alcance y práctica de dicha acción
común."
Esta posibilidad de hablar con una sola voz en materia económica, tanto
en lo bilateral como en lo multilateral, ha multiplicado la influencia
en el mundo de los países que integran la CEE. Como muestra basta con
observar lo que está sucediendo en la Ronda Uruguay del GATT.
En el Tratado de Montevideo 1980 no está prevista una delegación de
funciones en los órganos de ALADI del tipo existente en el de Roma en
materia económica.
Sin embargo, este nada dice sobre la cooperación
política, de
modo que en esta materia la situación
en ambas
instituciones
es similar. Pese a este vacío jurídico la
Comunidad
Económica
Europea
ha
desarrollado
un
sistema
de
cooperación
intergubernamental en materia de política extranjera que le ha permitido
armonizar gradualmente sus diplomacias y adoptar posiciones comunes ante
conflictivas situaciones mundiales, como son las relaciones este-oeste,
Israel, Afganistán, Irán, Polonia o el Atlántico Sur.
Como este sistema se sitúa todavía fuera del marco de los tratados,
existen iniciativas tendientes a crear una base más formal para la
cooperación política. Por ahora se basa en la Conferencia de Ministros
de Relaciones
Exteriores,a la que apoya un Comité Político compuesto
por los más altos funcionarios de las cancillerías de cada país miembro.
La Conferencia se reúne casi una vez al mes y, adicionalmente, durante
las "cumbres” -o Consejos Europeos- o cuando los representantes asisten
a las Naciones Unidas o a reuniones internacionales.
Mientras tanto
grupos de trabajo estudian asuntos ”ad hoc" o áreas especiales de
política a largo plazo.
Los
estados miembros han
desarrollado
una
suerte
de
derecho
consuetudinario, que no se basa en ninguna resolución, pero que tiene el
carácter de una regla conocida. Según el dirigente belga Henri Simonet
esta acción resulta de una doble presión:
desde el interior de los
países porque los pueblos europeos tienen cada vez más conciencia de la
necesidad de una
acción
común en un mundo
dominado
por las
superpotencias y las mayorías automáticas. También desde el
exterior,
porque las naciones del mundo conciben el diálogo como el de los grandes
conjuntos y esperan en cada circunstancia, conocer el punto
de vista
colectivo de Europa 22/.
Esta experiencia puede servir a los países de la ALADI. Ella demuestra
que, para tener posiciones comunes en lo económico frente a otros países
u organismos internacionales, lo importante no es tanto el firmar
convenios y aprobar tratados como que exista en los pueblos el
convencimiento de que hay ventajas en la acción conjunta. También que
el modo de alcanzarlo resulta de practicar, durante años, el hábito de
la consulta para alcanzar, siempre que sea posible, una posición común.
Todo esto no se logra en un día.
Los países de la CEE tuvieron
recientemente una misma posición respecto del conflicto del golfo. Sin
embargo, hubo fuertes matices en el grado de intervención.
Solo dos
países, el Reino Unido y Francia, enviaron tropas al frente.
Italia
aportó unidades navales y un contingente aéreo. Bélgica, España, Grecia
y Holanda buques de guerra.
Los restantes, Alemania,Dinamarca,
Irlanda, Luxemburgo y Portugal, nada. 23/
Temas para unir sus fuerzas no les faltan a los paísesde la ALADI. Por
supuesto el penoso trámite de la deuda externa,
luegoelentredicho con
EE.UU. por las patentes de los productos farmacéuticos, a continuación
las negociaciones en el GATT. A todo esto hay que agregar la necesidad
de intervenir en diversos foros, como en las Naciones Unidas, en el
directorio del FMI, del BID o del Banco Mundial. Tal como resulta de la
experiencia comunitaria lo importante en los años que vienen es dar, a
la cooperación internacional, tal asiduidad que alcance el carácter de
regla conocida.
Referencias
1^/ Magariños, Gustavo - "Primer decenio de la ALADI.
Principios e
Instituciones - INTAL: Integración Latinoamericana, septiembre de
1990, pág. 10 - Buenos Aires.
2/
Quijandría Salmón, Jaime - "ALADI 1980-1990: dificultades para
reorientar un proceso que empezó mal" - INTAL: - Integración
Latinoamericana, septiembre de 1990, pág. 33 - Buenos Aires.
¿/
Barbosa, Rubens Antonio - "Instrumentos de liberación del comercio:
de la ALADI al mercado común de América del Sur" - (Seminario
Uruguay en el Mercado Común del Cono Sur), 5 y 6 de marzo de 1991,
pág. 19 - Montevideo.
^/
Halperín, Marcelo - El Mercado Común del Sur y un nuevo sistema
regional de relaciones multilaterales - marzo de 1991, pág. 2 y 7 Buenos Aires.
5/
Declaración conjunta de los Presidentes de Argentina y Chile del 29
de agosto de 1990 - Santiago.
y
Acuerdo firmado el 28 de septiembre de 1990 por los Presidentes de
Argentina y Venezuela - Caracas.
Tj
Declaración del 10 de octubre de 1990 de los Presidentes de Chile y
Venezuela - Caracas.
8/
Decision del 2 de octubre de 1990 de los Presidentes Patricio
Aylwin y Carlos Salinas de Gortari ~ Mexico.
9/
La economía argentina enfrenta su más profunda reforma arancelaria
- El Cronista Comercial, 10.3.91 - Buenos Aires.
10/ Mesquita Machado, Joao Bosco - Integracao Económica e Tarifa
Aduaneira Común no Cone Sul - (Seminario Uruguay en el Mercado
Común del Cono Sur) 5 y 6 de marzo de 1991, pág. 14 - Montevideo.
11/
Entre dificultades avanza la liberalización
Comercio Exterior, enero de 1991 - Mexico.
de
la
economía
-
12/
Ecuador, por fin - America Economía, agosto de 1990.
13/
Fujimori puso en marcha en Perú severa reforma fiscal - Ambito
Financiero 13.3.91 - Buenos Aires.
14/
Echegaray, Alfredo - El MERCOSUR en la perspectiva del Uruguay
(Seminario Uruguay en el Mercado Común del Cono Sur) - 5 y 6 de
marzo de 1991, pág. 14 - Montevideo.
15/
Venezuela avanza hacia la recuperación económica - FMI Boletín
11.3.91 - pág. 77 - Washington.
16/
Hughes Alvarez, Conrado - Una reflexión sobre la integración
regional (Seminario Uruguay en el Mercado Común del Cono Sur) - 5 y
6 de marzo de 1991, pág. 18 - Montevideo.
17/
Queremos asociarnos para avanzar y no para retroceder - El Cronista
Comercial - 15.8.90 - Buenos Aires.
18/
Contradictorias opiniones sobre eliminación del proteccionismo The Wall Street Journal (reproducidopor ElCronista Comercial del
4.7.90 - Buenos Aires).
-
19/ Magariños, Gustavo « "Primer decenio de la ALADI.
Principios e
Instituciones - INTAL: Integración Latinoamericana - septiembre de
1990 - pág. 17 - Buenos Aires.
20/
Quijandria Salmón, Jaime - ALADI 1980-1990: dificultades para
reorientar un proceso que empezó mal - INTAL: Integración
Latinoamericana, septiembre de 1990, pág. 36 - Buenos Aires.
21/ Monnet, Jean - Memoirs - Collins - 1978, pág. 353 - Londres.
22/
Europa a una sola voz - Dossier Europa - Comisión de la CEE -pág.
6 ~ Bruselas*
23/
Worsnip, Patrick ~ Análisis del porvenir - La Nación - 21,1.91 Buenos Aires,
LA ALADI ANTE LA NUEVA REALIDAD DEL PROCESO DE
INTEGRACION LATINOAMERICANA
por Felipe Salazar Santos
I.
II.
El papel de la ALADI en esta nueva etapa de la integración
latinoamericana debe analizarse en función de los objetivos del
Tratado de Montevideo de 1980, que son los siguientes:
1.
Proseguir el proceso de integración regional que se puso en
marcha con el establecimiento de la ALALC mediante el Tratado
de Montevideo de 1960;
2.
Dicho proceso está encaminado a promover
economico-social, armónico y equilibrado de la
3.
A largo plazo se tiende al establecimiento, en forma gradual y
progresiva, de un mercado común latinoamericano;
4.
La finalidad última de todo el proceso, según lo reza el
preámbulo del Tratado, es "asegurar un mejor nivel de vida"
para los pueblos latinoamericanos.
el
desarrollo
región;
Dado que, según el Artículo 58 del Tratado, éste se encuentra
abierto a la adhesion de los países latinoamericanos que lo
soliciten, el mercado común del cual aquí se trata debe comprender
todos los países del área latinoamericana, incluso los de
Centroamérica y el Caribe y aún aquéllos que no formen parte de
ningún sistema subregional de integración.
En la exposición oral
se sustentó esta tesis con más detalle.
III. Además, deben tenerse presentes los principios enunciados en el
Artículo 3 del Tratado que fueron también analizados en el curso de
la
presentación
del
suscripto:
pluralismo,
convergencia,
flexibilidad, diferenciación en los tratamientos para las tres
categorías de países y multiplicidad de los instrumentos.
IV.
Este análisis conduce a una primera conclusión:
los mecanismos
creados para alcanzar los fines del Tratado son idóneos y pueden
ser utilizados eficientemente en la nueva etapa de la integración
económica .latinoamericana que se está iniciando.
También contribuyen
al logro de esos propósitos las medidas
previstas dentro del sistema de apoyo a los países de menor
desarrollo económico relativo en el Capítulo III del Tratado y la
convergencia de que trata el Capítulo IV con otros procesos y áreas
de integración económica de America Latina.
V.
Un mejor aprovechamiento de esos
dentro de las líneas siguientes:
A.
mecanismos
podría
intentarse
La Preferencia Arancelaria Regional (P^)
1.
La PAR debería profundizarse como mecanismo para inducir
comercio. En este sentido el gravamen máximo aplicable a las
importaciones
originarias de los países a los cuales se
aplique no debería ser superior al 30 por ciento ad valorem
CIF;
2.
El tratamiento diferencial para las distintas categorías de
países debe mantenerse;
3.
El gravamen inicial debería reducirse automáticamente el 31 de
diciembre de cada año
hasta quedar totalmente eliminado en
seis años para los países de menor desarrollo económico
relativo; en cuatro años para los países de desarrollo
intermedio; y en dos años para los demás;
4.
La PAR debería comprender todo el universo arancelario, con
listas de excepciones
de duración limitada y de amplitud
diferente para las tres categorías de países;
5.
La PAR deberá
comprender toda el área latinoamericana, a
saber:
los actuales
países de la ALADI;
los países
centroamericanos, incluidos Belize y Panamá;
los países
miembros
de
la
CARICOM y
los
demás
países
isleños
angloparlantes del Caribe no miembros de dicha Comunidad;
Haití y la República Dominicana,
6.
Las restricciones a las importaciones, distintas de gravámenes
deberían eliminarse programadamente hasta desaparecer por
completo el 31 de diciembre de 1992.
B. Los Acuerdos de Alcance Parcial
1.
La descripción que los Artículos 7 a 14 del Tratado hacen de
los Acuerdos de Alcance Parcial es de tal naturaleza que
satisface a cabalidad ios principios de "flexibilidad** y
**multiplicidad” de instrumentos a que se refiere el Artículo
3. Permite, por lo tanto, no solamente los tipos de acuerdos
parciales expresamente enumerados en las disposiciones citadas
sino cualesquiera otros que, como lo dice expresamente la
letra e) del Artículo 3, "sean capaces de dinamizar y ampliar
los mercados a nivel regional”.
En consecuencia, puede
calificarse de Acuerdo de Alcance Parcial cualquier forma de
asociación destinada a integrar los mercados mediante la
eliminación de los obstáculos al intercambio y la adopción de
otras medidas complementarias tales como las mencionadas en la
letra g) del Artículo 9 y, en particular, la "coordinación y
armonización de políticas", o sea que las formas clásicas de
áreas o zonas de libre comercio, uniones aduaneras, mercados
comunes o uniones económicas pueden considerarse comprendidas
en el concepto de acuerdos de alcance parcial.
2.
Una Resolución reglamentaria del Consejo podría adoptar
expresamente esta
interpretación si ello se considera
necesario desde el punto de vista jurídico.
3.
Los acuerdos eubregionales actualmente vigentes (CARICOM,
Grupo Andino,
Mercado
Común
Centroamericano),
deberían
reactivarse y profundizarse dentro de las líneas generales
propias de los respectivos instrumentos internacionales que
los rigen y tomando como orientación global las medidas que se
han tomado en el Grupo Andino a partir de 1989;
4.
Los demás acuerdos de alcance parcial que se han celebrado
deberían ser evaluados con el fin de determinar la posibilidad
de que sean transformados en zonas de libre comercio;
5.
El Mercado Común del Sur (MERCOSÜR) está llamado a desempeñar
un papel decisivo en todo este proceso, especialmente a partir
de la plena vigencia del Tratado de Asunción, que contiene
todos los elementos necesarios para la creación de un mercado
común;
6.
Debería prestarse atención particular a aquellos países que no
forman parte de ningún acuerdo de alcance parcial, entendido
este concepto en el sentido que aquí se le está dando, con el
fin de propiciar su incorporación a alguno de los que están
vigentes;
7.
La Conferencia de Evaluación y Convergencia que, según el
Artículo 34 del Tratado de Montevideo debería reunirse
ordinariamente cada tres años, no ha adoptado al parecer,
ninguna medida específica relativa a promover la convergencia
entre los acuerdos de alcance parcial. Las cláusulas que al
respecto comprendan esos acuerdos se limitan a disponer que en
las reuniones de la Conferencia se examinará la posibilidad de
proceder a la multilateralización de los tratamientos que se
han negociado en cada acuerdo.
No sobra repetir que el
objetivo
es
el
establecimiento
del
mercado
común
latinoamericano y que el principio de la convergencia **se
traduce en la multilateralización progresiva de los acuerdos
de alcance parcial, mediante negociaciones periódicas entre
los países miembros, en función del establecimiento del
mercado común Itinoamericano*' (subrayado del autor).
C. Los Acuerdos de Alcance Regional
1..
El autor de estos comentarios conoce dos Acuerdos de Alcance
Regional;
a)
El número 4, celebrado el 27 de abril de 1984 con la
participación de todos los países miembros, por el cual
se estableció la Preferencia Arancelaria Regional (PAR).
Este Acuerdo
ha sido objeto de modificaciones mediante
protocolos suscriptos el 12 de marzo de
1987 yel 20 de
junio de 1990 que profundizaron la PAR en el sentido de
aumentar las preferencias previstas en el Artículo 5
según las distintas categorías de países otorgantes y
receptores.
Además se
redujo
el número
de
las
excepciones establecidas para cada una de las tres
categorías de países.
Estas excepciones, sin embargo,
son sumamente numerosas, más de once mil en total, y
neutralizan,
por lo tanto, en forma sustancial, los
efectos de la Preferencia. De ahí que se recomiende en
el Capítulo 5 Sección A de este memorando, tomar algunas
medidas para hacer má eficaz este mecanismo.
b)
El Acuerdo Regional para la Recuperación y Expansión del
Comercio intrarregional (PREC) aprobado el 29 de junio de
1988 por medio de la Resolución 17 (VIII-E) de la
Conferencia. Este Acuerdo tiene por objeto beneficiar la
importación de los productos que en el se incluyen con
una Preferencia Arancelaria que
será aplicada de
conformidad con las disposiciones que a continuación se
adoptan.
VI,
2.
La diferencia entre ios dos Acuerdos
Regionales consiste
fundamentalmente en que el primero comprende la totalidad del
universo
arancelario,
con
exclusión
de
los
productos
comprendidos en las listas de excepciones de los países
miembros* El segundo, en cambio, solamente abarca una nomina
limitada de productos.
Las listas de productos favorecidas
con esta Preferencia deben representar un determinado
porcentaje de las importaciones desde terceros países en
cualquiera de los años del trienio 84/86, norma que no figura
en las reglamentaciones de la PAR,
3.
Otra diferencia es la amplitud de las Preferencias que se
otorgan recíprocamente los países la cual es bastante mayor en
el segundo acuerdo que en el primero,
4.
Este Acuerdo Regional podría servir de punto de partida, junto
con la PAR, para la concertacion de un Acuerdo de Alcance
Regional que tendiera a la formación, como objetivo inmediato,
de una zona de libre comercio latinoamericana que comprendiera
la totalidad del universo arancelario e incluyera, además,
compromisos sobre armonización de políticas en ciertos campos,
tales como el tratamiento a las importaciones de terceros
países, la liberalización de los movimientos de capitales y
mano de obra, así como de servicios, y otros mecanismos con
base en los cuales se llegue, como objetivo más mediato, al
mercado común latinoamericano.
Sugerencias sobre procedimientos
1,
Ya se puso de manifiesto la ineficacia de la cláusula de
convergencia consistente en remitir este problema a la
consideración de la Conferencia y se ha llegado a sugerir la
supresión de este órgano de la ALADI,
Este procedimiento
podría resultar excesivamente dispendioso pues la reforma del
Tratado requeriría la ratificación formal del instrumento
respectivo,
2,
Como la acción es urgente, podría pensarse en un procedimiento
que siguiera más o menos, las pautas siguientes:
a)
En
ejercicio
de
sus
atribuciones,
la
Secretaría
procedería a hacer los estudios necesarios para formular
propuestas acerca de los siguientes temas:
i) Formula sobre cláusula de convergencia para los
acuerdos parciales que tenga en cuenta el objetivo
del mercado común latinoamericano, la necesidad de
avanzar rápidamente en el proceso de integración, la
incorporación de
todos
los
países
del
área
latinoamericana a la PAR, las características que
esta debe tener según el punto V Sección A del
presente
documento
y
el
objetivo
de
la
liberalización del intercambio con base en esa
Preferencia;
ii) Reducción sustancial de las listas de excepciones
autorizadas por el Artículo 8 del Acuerdo Regional
#4 tal como quedó redactado en el protocolo de 1990;
iii) Perfeccionamiento de las cláusulas del Acuerdo
Regional PREC en todo lo relativo a la preservación
de las Preferencias,
a las
restricciones no
arancelarias, a las reglas
de origen, a las
cláusulas de salvaguardia,
a las acciones de
complementación y a la evaluación y los mecanismos
correctivos del Acuerdo;
iv) Participación
de
latinoamericana;
todos
los
países
del
área
v) Normas
sobre
competencia,
sobre
desarrollo
tecnológico, sobre financiación del comercio, sobre
pagos, sobre adquisiciones del sector público y
sobre otros temas semejantes.
3.
Con base en los estudios y propuestas de la Secretaría se
elaboraría un proyecto de Acuerdo de Alcance Regional que sea
una etapa decisiva en el proceso hacia el establecimiento de
un mercado común latinoamericano.
4.
El proyecto de Acuerdo de Alcance Regional de que tratan los
puntos anteriores sería sometido a la consideración de
la
Conferencia, reunida a nivel de Ministros de Relaciones
Exteriores, antes del 15 de diciembre de
1991, previa su
circulación entre los Gobiernos de los países miembros.
5.
A esta Conferencia deberían ser
los órganos de los Acuerdos
Subregional ya mencionados y de
que no son miembros de ninguno de
invitados representantes de
y Tratados de Integración
los Gobiernos de los países
dichos procesos.
6.
SI
fuere
necesario
se
contemplarían
las
reformas
institucionales necesarias para- tener en cuenta los intereses
de las subregiones y países que actualmente no son miembros de
la AI.ADI.
7,
También
sería
de
mayor
conveniencia
contar
con
el
asesoraraiento del SELA, la CEPAL y el Banco Interamericano de
Desarrollo
así
como
de
los
organismos
financieros
subregionales existentes.
VII. Las relaciones externas
1.
América Latina ha mantenido tradicionalmente relaciones
económicas con los Estados Unidos de América, los países de la
CEE y los de Europa Oriental. En los años de la posguerra se
han
abierto
nuevos
frentes
de
relaciones
económicas
internacionales, especialmente con el Japón y los países del
Sudeste Asiático. Además, existen mecanismos de cooperación
con otros países en desarrollo.
Uno de los objetivos del
nuevo Acuerdo o Tratado debería ser la presencia de América
Latina unida, solidaria, con una sola voz, en los foros
internacionales y en sus relaciones con otros países o grupos
de países.
2.
Particular importancia reviste esta presencia unida de la
región en las negociaciones que puedan llevarse a cabo con
motivo de la Iniciativa para las Américas del Presidente Bush,
La propuesta de establecer una zona de libre comercio
hemisférica debe ser estudiada por toda la región para
considerar debidamente los intereses de los distintos países y
grupos de países y de la región en su conjunto, tanto desde el
punto de vista de la sustancia de los compromisos que se
adquieran,
como
de
los
mecanismos,
procedimientos
e
instituciones necesarios para llevar adelante tan ambicioso
plan. Sería muy poco aconsejable que los países celebraran
negociaciones bilaterales, uno por uno, con los Estados Unidos
de América,
3.
Del propio modo, los intereses de la región y de los países
que la forman estarían mejor protegidos si actuaran al unísono
ante la CEE.
Voceros de la Comunidad han expresado varias
veces su preocupación ante el hecho de que ésta no tiene un
interlocutor válido en América Latina.
Este vacío podría
llenarse en el momento en que se convirtiera en realidad el
proyecto de mercado común latinoamericano del cual se ha
venido hablando hace más de treinta años.
Ha llegado el
momento de ponerlo en marcha con máxima urgencia.
EL PAPEL DE LA ALADI EN LA NUEVA ETAPA
DE INTEGRACION
por Gustavo Magariños
El examen propuesto .obliga a hacer previamente un balance de la
experiencia de la ALADI en la primera década de su funcionamiento y,
sobre todo, a identificar ciertos sesgos negativos que han dificultado
el logro de sus objetivos de integración. Los más destacables de estos
últimos serían los siguientes:
-
Ausencia
casi
total
de
acciones
multilaterales,
que
son
indispensables para la consecución del objetivo de formar un
mercado común latinoamericano. Se han concertado alrededor de un
centenar y medio de acuerdos preferenciales por pares de países que
hacen inaplicable en la práctica el principio de convergencia
consignado en el Tratado de Montevideo 1980.
Aparte del Grupo
Andino (GRAN), ya existente al crearse la ALADI, solo se registra
un acuerdo de alcance parcial no bilateral. Inclusive el acuerdo
en favor de los países de menor desarrollo económico relativo,
definido como de alcance regional, ha tendido a bilateralizarse a
través de las nóminas de apertura de mercados individuales.
La Preferencia Arancelaria Regional (PAR), no obstante sus dos
profundizaciones, no es un instrumento multilateral que compense
este bilateralismo exacerbado.
El fracaso del PREC (Acuerdo
Regional
para
la
Recuperación
y
Expansión
del
Comercio
intrarregional) es un indicador claro de esta fragmentación
intrínseca de la ALADI.
La ALADI carece de presencia exterior, quizá por la falta de
cohesión que resulta de ese bilateralismo.
No es actora en la
diplomacia económica internacional, ni siquiera en el campo
específico del comercio.
La parálisis de la integración hacia
afuera hace que exhiba ante el resto del mundo una filosofía amorfa
y una actitud quietlsta.
Los Gobiernos de los países miembros
eluden deliberadamente utilizarla como foro o instrumento de
coordinación y prefieren recurrir a mecanismos informales y no
compromisorios de escasa consistencia institucional, como el Grupo
de Río o, antes, el Consenso de Cartagena. Esta actitud degrada la
imagen exterior de la ALADI y la menoscaba institucionalmente.
El entorno exterior y factores exogenos de la última década han
influido negativamente sobre el proceso de integración de la ALADI.
La recestón de la economía mundial a comienzos del decenio, el
neoproteccionismo comercial y el problema de la deuda externa,
entre otros fenómenos internacionales, en vez de fortalecer la
cohesión interna del sistema, desarticularon su funcionamiento al
extenderse
a la región las
restricciones
impuestas
a la
importación, por parte de sus países, por razones de balanza de
pagos.
El incumplimiento de los compromisos protocolizados en ejecución
del Tratado de Montevideo 1980 se generalizó. Además de medidas
adoptadas por los Gobiernos violatorias de los acuerdos suscritos,
las burocracias entorpecieron con frecuencia en forma arbitraria la
fluidez de los intercambios. La ineptitud administrativa ha sido
un factor perverso para el normal funcionamiento de la ALADI.
La penuria de medios de pago puso en riesgo el sistema de créditos
recíprocos,
instrumento
fundamental
para
facilitar
los
intercambios.
Otros mecanismos financieros, como el Acuerdo de
Santo Domingo, entraron en crisis. Los esfuerzos para avanzar en
la integración en este campo fracasaron.
Ha faltado apoyo gubernamental a las actividades de la ALADI. Los
Gobiernos acostumbran a considerar a la Asociación como algo ajeno
y no
como una casa
propia.
Los mecanismos
técnicos
y
administrativos internos encargados de atender las complejas tareas
de la integración regional, o no tienen jerarquía suficiente, o no
existen en los hechos, o son ineficaces por la dispersión de
competencias.
En los países del Pacto Andino el seguimiento del
Acuerdo de Cartagena y de la ALADI suele ser conducido por oficinas
o funcionarios independientes entre sí. La negligencia decisoria
caracteriza la relación gobiernos-representantes en el Comité de
Representantes (CR)
•
La debilidad institucional de la Asociación menoscaba seriamente su
eficacia. El Consejo de Ministros no ha ejercido adecuadamente su
función de órgano superior del proceso.
Sus decisiones son
frecuentemente
olvidadas
o
ignoradas
en
los
escalones
administrativos rutinarios.
La Conferencia de Evaluación y
Convergencia, otro órgano importante, no ha celebrado sesiones
ordinarias.
El Comité de Representantes no tiene carácter
comunitario:
sus miembros dependen hasta para la minucia de
instrucciones gubernamentales.
Tampoco está en condiciones de
desarrollar funciones técnicas.
En su actuación prevalece la
modalidad diplomática tradicional propia de las organizaciones
intergubernamentales. La Secretaría, no obstante el aumento de sus
facultades ocurrido en el tránsito ALALC-ALADI, no ha actuado
tampoco como organo comunitario impuJLsor del proceso, ni ha
ejercido sus competencias de proposición en el grado requerido. Su
autonomía se ha resentido paulatinamente a causa de una desgastante
relación con el Comité de Representantes. Y lo que es más sensible
todavía ha resignado en los hechos la iniciativa que le confiere el
Tratado.de analizar el cumplimiento de los comproomisos convenidos
y de evaluar los efectos negativos de las disposiciones legales de
los países miembros sobre las concesiones pactadas.
1.
NUEVAS REALIDADES
Para examinar el papel funcional de la ALADI y proyectarla como
instrumento eficaz de integración, deben tenerse presentes los últimos
acontecimientos que se han registrado en el marco de la cooperación
económica, tanto en el hemisferio como en la región, y muy especialmente
en el ámbito de la Asociación. El más destacado en este ultimo aspecto
es la generalizada decisión integracionista de los Jefes de Estado de
los países miembros. Por primera vez se cuenta con un apoyo político
total y del más alto nivel. No obstante ello, hay que señalar que el
objetivo del mercado común latinoamericano se ha visto sesgado por la
prevalencia del subregionalismo.
En la ALADI se desarrollan dos procesos subregionales -el del GRAN y el
del MERCOSUR- encaminados a la formación de mercados comunes en plazos
similares. Se enuncian además, al más alto nivel político, propósitos
de liberar el comercio recíproco chileno-mexicano, así como de promover
la cooperación económica tripartita entre Colombia, México y Venezuela.
Inclusive esta tendencia
se extiende a
miembros de
la ALADI
condicionados
por
los
compromisos
asumidos
en
los
acuerdos
subregionales. Tal es el caso de Argentina y Venezuela.
Todos estos
acuerdos o programas confluyen sincronizadamente a una liberación total
de los intercambios respectivos a ser concertada para alrededor de 1995.
En el plano hemisférico, la "Iniciativa para las Américas” gravita
directamente sobre los objetivos y el ordenamiento jurídico de la
integración en ALADI, así como sobre la integración latinoamericana en
general. La propuesta zona delibre comercio
continental puede tener
efecto centrífugo adverso para la cohesión latinoamericana
y violentar
los compromisos de los tratados de integración. Pronto comenzarán las
negociaciones entre los Estados Unidos y México para establecer una zona
de libre comercio que probablemente se asimilará en alguna forma a la ya
constituida por el primero de estos países con Canadá. Por su parte,
Chile ha manifestado su disposición a suscribir un acuerdo de libre
comercio con los Estados Unidos.
Se han firmado, además, varios
acuerdos de naturaleza consultiva con la potencia del norte, que apuntan
a crear las condiciones necesarias para la conformación futura de un
espacio de comercio libre hemisférico.
2.
ORIENTACIONES PARA LA ALADI
La primera guía para el diseño de una nueva estrategia para la ALADI y
para programar sus actividades inmediatas está constituida por la
dicotomía real de dos.grupos de cinco o cuatro países respectivamente
-el GRAN y el MERCOSÜR- empeñados en establecer mercados comunes
subregionales, cuyos desarrollos tendrán lugar probablemente en forma
sincronizada con el movimiento del norte en el que interviene uno de sus
miembros, México, El país restante, Chile, podría en el futuro mediato
vincularse a cualquiera de los dos mecanismos subregionales o
evolucionar hacia una alianza comercial con los Estados Unidos a traves
de la Iniciativa para las Americas. Tampoco es de descartar un eventual
entrecruzamiento de sistemas por la vía de la participación de un país o
más en dos de ellos. México se encontraría en esta situación y Bolivia
podría interesarse en vincularse al MERCOSÜR sin desligarse del GRAN.
El esquema tripartito México-Colombia-Venezuela comprende a dos miembros
del GRAN,
Función de esclarecimiento
La ALADI, por medio fundamentalmente de su Secretaría, debería
desarrollar
en
el
futuro
inmediato
una
labor
permanente
de
esclarecimiento de estas complejas interrelaciones geopolíticas y
geoeconómicas, para propender a racionalizar y darle coherencia
recíproca a los diferentes esquemas y evitar la desarticulación jurídica
del proceso enmarcado en el Tratado de Montevideo 1980. Es necesario
alertar oportunamente a los Gobiernos sobre las implicaciones jurídicas,
económicas, y aun políticas de las Iniciativas de integración parciales,
así como poner de relieve las eventuales incompatibilidades de los
acuerdos parciales con el Tratado de Montevideo 1980. El MERCOSÜR, por
ejemplo, presenta problemas a este respecto, en tanto que su similar, el
Tratado argentino-brasileño de 1988 resguarda mejor esta necesaria
compatibilidad.
Un normal funcionamiento de la ALADI, exige que se
procuren soluciones formales para superar estos inconvenientes.
Le corresponde a la Secretaría, en su carácter de órgano comunitario por
excelencia y, por lo tanto, independiente, difundir estos aspectos y,
sobre todo, orientar a los Gobiernos con una acción constante y directa
en la difícil tarea de procurar la convergencia futura de los esfuerzos
integracionistas,
Otras áreas
Se ha criticado reiteradamente al proceso ALALC-ALADI por su tendencia
excesivamente comercialista.
Esta sensación de exclusivismo mercantil
dio origen en su momento al Pacto Andino, de vocación netamente
desarrollista o estructuralista.
La apreciación es correcta para la
ALADI, la cual fue creada primordialmente para resolver el problema
planteado por el incumplimiento del programa de liberación de la ALALC,
En cuanto a este, intentó, en la mayoría de los casos infructuosamente,
abordar otras materias de la integración económica, como el desarrollo
industrial general
y sectorial,
la integración financiera y
de
transportes, la tarifa externa común, la complementación agrícola y
otras de similar importancia. Esta orientación globalista presidirá por
fuerza los programas subregionales, pues estos tienen por meta el
establecimiento de mercados comunes.
La ALADI debería concentrar su
acción en diversas áreas de coordinación, inclusive en el campo
político. Esta actividad en numerosos sectores debería ser programada
de modo que sus resultados se anticipen o, por lo menos, se sincronicen,
con las similares
que lleven a cabo los esquemas subregionales
o
parciales, para contribuir así a la mayor armonización posible de los
mecanismos y orientaciones técnicas que se utilicen.
Comercio intrarregional
Por
lo
dicho
anteriormente,
la
ALADI
no
debería
persistir
inflexiblemente en
sus propósitos
de retomar la vía multilateral a
ultranza.
En los próximos años, los acuerdos subregionales serán el
motor de la liberación y la expansión del comercio. Esta realidad no
puede ser desconocida. Es cierto que la coexistencia de dos movimientos
encaminados a la conformación de dos mercados comunes en el ámbito de la
ALADI puede resentir el multilateralismo hacia el que la Asociación ha
intentado evolucionar últimamente por medio de la PAR y del PREC. Pero
la ejecución autónoma de dos programas de liberación subregionales, por
añadidura sumamente ambiciosos y acelerados, a los que se agregan las
otras accciones parciales que se han mencionado, hace que poco pueda
esperarse por el momento de la utilización de estos instrumentos
multilaterales. El PREC ni siquiera tiene vigencia efectiva. La PAR,
por su parte, si se la utiliza con prudencia, puede prestar el servicio
de vincular a los dos grupos y los países restantes por medio de una
preferencia a nivel regional que es indispensable para el proceso
general de integración.
Funcionamiento del mercado
En cambio, mucho puede hacer la ALADI en favor de un racional y
coherente ordenamiento del mercado regional, así como para procurar la
compatibilización,
quizás desde el comienzo,
de los diferentes
mecanismos en materia de infraestructura normativa, única forma de
sentar las bases para una competencia equitativa.
La Secretaría técnica debe ser el punto de referencia obligado para los
países miembros en estas materias. Ello ocurre ya en lo que respecta a
las negociaciones comerciales y asuntos conexos, actividades en las
cuales los países se apoyan técnicamente en la Secretaría. Demostración
de ello es la colaboración prestada por esta a la Argentina y al Brasil
en la formalizacion en el gran acuerdo de complementacion económica que
han suscrito recientemente. Lo mismo podría decirse con respecto a la
participación de los empresarios en el proceso.
La ALADI debe procurar que por su alto nivel técnico y eficiencia la
Secretaría sea centro natural de las negociaciones y conductora de las
actividades diversas de coordinación y armonización de instrumentos.
Esta labor deberá ser sistemática y amplia, en campos, entre otros, como
los que se señalan a continuación.
Asuntos aduaneros
Estudios arancelarios vinculados a las tarifas externas comunes de
los sistemas subregionales.
Sistema armonizado.
Valoración.
Regímenes especiales.
Legislación.
Trámites de importación,
exportación, tránsito, etc.
Código aduanero común.
Glosario de
Términos Aduaneros.
Debería retomarse intensamente la positiva
actividad de la ALALC en materia aduanera.
"Dumping” y prácticas^ desleales de comercio
Adopción de reglas, definiciones y regímenes compatibles entre sí o
comunes.
Restricciones no arancelarias
Precios de referencia.
Normas
Sanitarias, fitosanitarias y bromatológicas.
Normas y standards
Técnicos, industriales y alimentarios.
Envases y empaquetamiento.
Subsidios
A la exportación y a la producción con incidencia en el comercio.
Tributación interna
A los productos importados.
Exoneraciones impositivas
A la importación.
Compras del Estado.
Tratamiento nacional.
Transporte
Este sector, estrechamente vinculado al comercio, puede ser tratado con
criterios globales. El transporte carretero está quizás condicionado en
su organización y reglamentación por las subregiones andina y del cono
sur. Existe un convenio heptapartito en funcionamiento y otros arreglos
parciales.
Es conveniente armonizar los regímenes, prácticas y
legislación referentes a las empresas transportistas y la ALADI tiene
competencia generica en la materia que se ha descuidado y que ha quedado
en manos de los ministerios respectivos. En el marco de los consejos
sectoriales, la ALADI debería tratar de servir de foro para las acciones
en este campo.
En lo que concierne al transporte marítimo, a pesar de la tendencia a la
desregulación de los servicios que se manifiesta actualmente en forma
generalizada, es necesario evitar que la formación de mercados comunes
subregionales propicie la creación de circuitos cerrados y separados el
uno del otro. Deben proseguirse los esfuerzos para poner en vigor un
cojunto de reglas uniformes, inclusive respecto del sensible problema de
la reserva de cargas.
El GRAN se propone adoptar una política de eliminación de la reserva de
carga para el transporte intrasubregional y frente a terceros y es
importante que se concillen las posiciones en este aspecto con los
restantes
países,
en
especial los atlánticos,
para evitar
un
cortocircuito en el tráfico marítimo regional.
En cuanto al transporte aereo todo está por hacer en materia de
integración. Un temprano proyecto de crear una compañía multinacional
en épocas de la ALALC no tuvo concreción. Ahora los Gobiernos tienden a
desprenderse de las empresas oficiales, mediante su transferencia a
intereses
privados
y a veces, en parte,
a empresas estatales
extranjeras.
La integración aeronáutica permitiría utilizar recursos
comunes y administrar mejor el espacio aereo regional. Se postula así
la concertación de un acuerdo para la explotación del transporte aereo
latinoamericano que regule los derechos de tráfico y defina las
políticas aerocomerciales de nuestros países. Por otro lado, el GRAN se
encamina hacia el establecimiento de una política de "cielos abiertos
andinos". Para evitar una disociación perturbadora de la integración,
la ALADI debería prestarle atención a este tema que, por su naturaleza
probablemente desborde el ámbito de los grupos subregionales.
Integración financiera y pagos
El sistema de créditos recíprocos de la ALALC-ALADI ha demostrado
su
utilización durante un cuarto de siglo.
Es necesario preservarlo y
mejorarlo. Es típicamente un mecanismo regional. Prueba de ello es que
el GRAN lo ha utilizado. Pero se corre el riesgo de que los mercados
comunes
subregionales
opten
por
establecer
sistemas
propios
incompatibles con el existente. El acuerdo argentino-brasileño sobre el
"gaucho” tuvo estas características.
El sistema de pagos ALALC-ALADI no ha evolucionado últimamente en forma
satisfactoria para resolver los problemas de comercio intrarregional y
aliviar las dificultades de balanza de pagos que afrontan los países
miembros.
No ha sido posible crear un fondo de apoyo, ni crear una
unidad monetaria de uso común, ni ampliar las líneas de credito para
atender los desniveles de los intercambios y financiar por plazos más
largos
los saldos
negativos
resultantes
de
las
compensaciones
cuatrimestrales.
En tanto persistan las penurias de pagos internacionales de los países
miembros no será posible quizás restablecer la plena operatividad del
Acuerdo de Santo Domingo o elaborar nuevos esquemas. Pero es necesario
realizar estudios permanentes sobre la materia para poder contribuir en
el momento oporçiuno con soluciones compatibles con la marcha del
proceso.
Un tema al que debería prestársele atención es el del financiamiento de
la integración.
En la actualidad funcionan varias instituciones de
créditos para el desarrollo en el marco de la integración: la CAF, el
FONPLATA y el Banco Centroamericano. Pero no existe algo similar, con
asignación de recursos suficientes para financiar el proceso de
integración.
Complementacion productiva
A pesar de la tendencia neoliberal prevaleciente en la región, que
propicia fundamentalmente una integración basada en las fuerzas del
mercado, los dos mecanismos subregionales prevén la celebración de
acuerdos sectoriales y de complementacion, así como emprendimientos
comunes a sus países miembros en áreas específicas del desarrollo
industrial.
Esta fue la filosofía básica del GRAN.. El programa de
integración argentino-brasileño comprende acciones de este tipo.
El
MERCOSÜR también menciona la vía de los acuerdos sectoriales.
No existen por ahora nociones claras acerca de la naturaleza y alcances
de la complementación productiva y la ALADI podría llenar este sensible
vacío mediante la identificación y difusión de las posibilidades
regionales en la materia, en especial en el sector agrícola en función
del mapa climático y de las aptitudes de las tierras.
Servicios
Es éste un campo en el que la ALADI ya ha adoptado las decisiones
básicas para incorporar este sector a sus actividades. Pero no ha sido
posible hasta el momento concertar acuerdos en la materia. Los mercados
comunes subregionales suponen la liberación del comercio de servicios.
Existe pues .una responsabilidad de darle al tema un tratamiento
colectivo en el marco de la ALADI.
Aspectos sociales
Cada vez más se acentúa la crítica de que los proyectos de integración
descuidan los efectos sociales del proceso, a pesar de que es usual que
los
tratados
declaren
como
su
objetivo
final
el
desarrollo
económico-social y un mayor bienestar para los pueblos*
A los mecanismos vigentes se les reprocha una excesiva y casi excluyente
orientación comercialista o economicista. Se propicia la actoría de los
empresarios pero se omite la de los trabajadores. Las clases sociales
no se sienten partícipes de esta obra comiin.
Los sistemas subregionales impondrán, necesariamente, aunque fuere en el
largo plazo, la armonización o uniformización de las legislaciones
nacionales en diversas materias, como la laboral, la migratoria, la
relativa a la circulación de personas, etc.
Es necesario, entonces,
auspiciar un paralelismo efectivo para evitar la adopción de reglas
disímiles que entorpezcan su futura confluencia. La ALADI sería el foro
adecuado para propiciar acciones concordantes en estas materias.
Representación externa
Se ha dicho al comienzo que la ALADI no tiene presencia en el exterior.
El Tratado de Montevideo 1980 asigna al Comité de Representantes la
representación de la Asociación ante terceros países. Pero éste no ha
ejercido
está
competencia.
La
propia
naturaleza
colegiada
e
intergubernamental del Comité y la calidad diplomática de sus miembros
han contribuido a ello. Una representación externa efectiva requiere de
una fuerte cooperación política de los países con relación al proceso.
Los representantes en el Comité deben ser la extensión natural, mediante
instrucciones frecuentes y precisas, de las diplomacias nacionales. Su
función en este campo sería la de armonizar puntos de vista y construir
posiciones comunes. Esta cooperación política es difícil de establecer
y en lo que respecta a la ALADI no existe ni siquiera incipientemente.
Es sabido que en la CE el de las relaciones internacionales ha sido el
aspecto en el que la intgración ha sido más inoperante.
En lo que respecta a los países miembros de la ALADI un componente
importante del tema consiste en que, aunque en forma incipiente, la
cooperacion política externa ha sido iniciada en el marco del Grupo de
Río,
con prescindencia absoluta de
la ALADI.
El Comité
de
Representantes ni siquiera ha sido informado oficialmente del resultado
y proyecciones de los acuerdos adoptados en dicho Grupo y menos de sus
deliberaciones reservadas. Ello es tanto mas sensible cuanto que desde
hace unos meses integran el Grupo de Río los once países de la ALADI
exclusivamente.
El primer, indispensable y logico paso inicial para que la ALADI asuma
institucionalmente responsabilidades en la coordinacion de la política
externa de sus miembros consistiría en que el Grupo de Río actuase en
adelante en el marco formal de la Asociación, utilizando además sus
organos y servicios. Las reuniones de Cancilleres del Grupo y otras,
como las de los Ministros de Economía y Finanzas, deberían realizarse en
el ámbito del Consejo de Ministros de la ALADI, con la derivación lógica
de que la actual Secretaría Pro-Tempore dejaría de actuar y sus
funciones pasarían a ser desempeñadas por la Secretaría General de la
ALADI. .
En tanto no se dé este paso es estéril analizar otros aspectos del tema.
Reforma institucipna1
Los nuevos requerimientos del proceso de integración y, sobre todo, la
necesaria convergencia de los mecanismos y acuerdos de libre comercio
subregionales o parciales, exigirán probablemente la adecuación de la
estructura institucional del Tratado de Montevideo 1980. Esta reforma
será en algún momento indispensable para darle consistencia política y
coherencia jurídica al sistema.
Pero es conveniente no actuar
precipitadamente y acompasar la elaboración de nuevas modalidades
institucionales a las exigencias que plantee la evolución del proceso en
cada etapa.
Alguna solución "ad-hoc** podría, en caso necesario, ser arbitrada
mediante un protocolo modificatorio del Tratado o uno adicional. Por
ejemplo, la eventual formalización de zonas o acuerdos de libre comercio
en el marco de la Iniciativa para las Americas podría tropezar con
dificultades jurídicas, porque el Tratado de Montevideo 1980, como otros
tratados vigentes en la región, no admite que uno de sus miembros
convenga libremente con un tercer país convenios de este tipo que
constituyan excepción a la aplicación automática e incondicional de la
cláusula de la nación más favorecida.
Pero si existiese una fuerte
tendencia política a autorizar arreglos de esta clase debería dársele
adecuada forma jurídica a una suerte de cláusula de excepción americana.
al estilo de otras que constituyen precedentes en la región, como la
cláusula Bello y la cláusula centroamericana respectiva. Una solución
de este tipo tendría que ser convalidada por un protocolo de enmienda al
Tratado de Montevideo 1980 */.
Toda revisión de la estructura institucional de la ALADI debería estar
presidida por el propósito de fortalecer la expresión del interés
comunitario y, consiguientemente, de atemperar la excesiva prevalencia
de las acciones intergubernamentales. Lo anterior significa adentrarse
en el polemico tema de la supranacionalidád y del enfoque direccional de
la integración, que supone la creación de un órgano conductor del
proceso independiente y autónomo, de un tribunal o mecanismo arbitral de
decisión obligante
en casos
de
presunto
incumplimiento
o de
interpretación controvertida
de
textos
legales
y de
un
foro
parlamentario que canalice la opinión de los representantes políticos.
La Junta del Acuerdo de Cartagena, la Corte de Justicia Andina y el
Parlamento Latinoamericano constituyen valiosos antecedentes en este
terreno.
En
1995
estarán
en
funcionamiento
los
dos
mercados
comunes
subregionales.
Probablemente
el GRAN
fortalezca sus mecanismos
comunitarios.
Por su parte, el MERCOSUR deberá adoptar antes de esa
fecha la estructura institucional definitiva de sus órganos.
Es
conveniente que la ALADI analice esta importante materia durante el
lapso disponible en busca de las compatibilidades necesarias.
Es probable que a partir de 1995 se imponga el criterio de redactar un
tratado general de integración latinoamericana que cobije o asimile en
el tiempo los acuerdos subregionales. De otro modo, la ALADI perdería
la razón misma de su existencia.
En cuanto a los órganos exitentes, toda racionalización institucional
debiera comenzar por la posible eliminación de la Conferencia de
Evaluación y Convergencia. En los treinta años de funcionamiento de la
ALALC y de la ALADI ha sido claro que el Comité y la Conferencia se
superponen en los hechos. Es inútil insistir en esta dualidad.
*/
Nota del editor; Sobre este tema ver Gustavo Magariños:
La
Iniciativa de las Americas
1 a^ Integración Latinoamericana (INTAL,
Buenos Aires, 1990 - Documento N^ 355).
El Comité de Bepresentantes no gravita en la marcha del proceso.
La
dependencia de sus miembros de instancias decisorias superiores y la
indiferencia de los Gobiernos sobre las actividades de la ALADI limitan
severamente sus posibilidades de acción. No es acertado dar soluciones
concretas a este problema. Todo depende de que los Gobiernos le presten
al proceso de integración que se desarrolla en el marco de la ALADI
atención prioritaria y trabajen estrechamente con sus representantes en
la Asociación.
REFLEXIONES EN TORNO AL PAPEL DE LA ALADI FRENTE A
LA INTEGRACION LATINOAMERICANA
pSr Pedro Carmona
Me encuentro entre quienes participan de la idea de que el momento
actual ofrece a la integración latinoamericana una de las mejores
coyunturas históricas, capaz de permitirle un relanzamiento hacia la
materialización de resultados audaces y concretos de corto y mediano
plazo, que permitan recuperar el largo tiempo perdido en tres décadas de
avances ciertamente limitados.
Se conjugan favçrablemente de una parte, un entorno político positivo,
determinado por la coincidencia de regímenes democráticos que por
primera vez se dá en los once países miembros de la ALADI y, asimismo,
los profundos cambios que experimentan las políticas económicas de la
mayoría de los países de la región, orientadas ahora hacia una mayor
apertura y competitividad internacional. Ello ha supuesto el abandono
del alto proteccionismo del pasado y en los más de los casos, el
desmonte de las restricciones paraarancelarias que en forma masiva se
aplicaban en América Latina, convirtiéndose en verdaderas barreras a un
mejor desempeño del comercio intrarregional. No cabe duda que el cambio
cualitativo en las actitudes de Gobiernos y empresarios al respecto, ha
ayudado también a reducir los prejuicios preexistentes para profundizar
las esfuerzos de integración, en sintonía con las irreversibles
corrientes históricas que propenden al nivel mundial hacia la formación
de espacios económicos integrados.
Con el inicio de la década, América Latina está dando señales
inequívocas de voluntad de avanzar más aceleradamente en dicha dirección
y la mejor prueba de ello la encontramos en los acuerdos alcanzados en
el marco del Grupo Andino para concluir el presente año el
perfeccionamiento del mercado ampliado subregional, para de seguidas
completar la formación de la unión aduanera con la aplicación de un
arancel externo común y de allí progresar hacia objetivos de
establecimiento de un mercado común.
Por otra parte, el Tratado
recientemente suscrito entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay para
la constitución de un mercado común hacia 1994, viene a constituirse en
otro hito importante, del cual se desprende la estructuración de un
segundo grupo subregional de indudable importancia, que junto con el
Grupo Andino se erigen en dos ejes fundamentales de integración* a
partir di' los cuales podría tenderse hacia un próximo futuro un círculo
concéntrico de convergencia.
Adicionalmente, en la actualidad se avanza en negociaciones al nivel del
llamado Grupo de los Tres (Colombia, México y Venezuela), que contendrá
fórmulas audaces y amplias de cooperación y liberación comercial, que de
hecho desembocarían en la formación de una nueva zona de libre comercio.
Hace tan sólo pocos días, Chile y Venezuela han concluido la negociación
de las bases de un acuerdo para la formación de una zona de libre
comercio entre ambos países en el plazo de tres anos, utilizando el
instrumental del Tratado de Montevideo de 1980. Se conoce asimismo, la
existencia de iniciativas similares entre los países miembros de ALADI,
que pueden fructificar en relativo corto plazo. Por ultimo, el Gobierno
de Venezuela se encuentra abocado al estudio de posibles acuerdos de
liberalización comercial con países del área Centroamericana y del
Caribe, que trascenderían del ámbito geográfico de ALADI y se está a la
espera de una mayor claridad en la definición del
alcance de la
Iniciativa para las Américas del Presidente George Bush, respecto a las
relaciones con los EE.UU.
Frente a este cuadro de proliferación de iniciativas en distintos
frentes en forma no articulada, resulta muy nítida la necesidad para la
ALADI de evaluar su papel presente y futuro, su posible reorientación y
sobre todo, en corto plazo, elaborar un diseño estratégico apropiado.
Así ha sido percibido en las reuniones de Jefes de Estado y de Ministros
del Grupo de Río, celebradas en Caracas y Bogotá, respectivamente, y de
allí la importancia de las reflexiones que sobre esta materia adelanta
el Comité de Representantes.
El papel de la ALADI en su primer decenio ha sido ampliamente analizado
por los órganos de la Asociación y por diversos estudiosos del tema y de
instituciones como el INTAL, lo cual me exime de profundizar en
elementos de diagnóstico.
Me limitaré a señalar mi coincidencia con
quienes
atribuyen al Tratado
de Montevideo de
1980
por
las
circunstancias en que fue negociado, en las cuales prevaleció la
sensación de fracaso y agotamiento en el instrumental del Tratado de
Montevideo de 1960, un carácter excesivamente flexible y disperso en su
normativa, sin suficiente fuerza para asegurar un mayor grado de
multilateralidad y de convergencia de los acuerdos bilaterales, así como
mayores avances en la coordinación de políticas entre los Países
Miembros.
Se arrastraron asimismo problemas del pasado en
la
organización y conducción institucional, todo lo cual se ha traducido en
resultados a todas luces insatisfactorios de la ALADI como propulsora de
medidas de integración en la región y aun como mecanismo destinado a
promover
la
liberalización
e
intensificación
del
comercio
intrarregional.
En ese orden de ideas, son aun simbólicos
los
mecanismos multilaterales tales como la Preferencia Arancelaria Regional
(PAR), dada la extensa lista de excepciones que aplican los países
miembros después de los acuerdos de agosto de 1990 y se ha incumplido
con el objetivo de propiciar un progresivo multilateralismo a través del
órgano responsable: la Conferencia de Evaluación y Convergencia.
Globalmente, podemos concluir en que como consecuencia de un limitado
grado de compromisos jurídicos y de voluntad política, no se han
producido hasta ahora avances importantes en la aplicación del Tratado
de Montevideo de 1980, el cual sólo sigue ofreciendo a los países
miembros un instrumental flexible de tipo voluntario. Se han aprobado
decisiones
o iniciativas que luego no han sido adecuadamente
instrumentadas o no han tenido efecto práctico, entre ellas las
vinculadas a la eliminación de restricciones, la rueda regional de
negociaciones o el programa de recuperación del comercio.
Visto desde afuera, luce como que la ALADI no ha concitado adecuado
nivel de interés político o de participación de los agentes económicos y
que por lo tanto, con la excepción de las reuniones formales del Consejo
de Ministros,
se
ha
concentrado
su
actividad
en
un
manejo
predominantemente diplomático al nivel del Comité de Representantes, a
veces, con el mayor respeto a la capacidad y buena voluntad de sus
integrantes, un tanto desconectado de las realidades y de los actores de
la toma de decisión en las políticas nacionales. De allí el desgaste y
poca credibilidad en la capacidad de la ALADI para convertirse en motor
de las nuevas etapas de la integración en América Latina y la tendencia
a continuarla por la vía de las iniciativas bilaterales o subregionales.
Por ello, creo en la conveniencia de un replanteamiento conceptual y de
sus objetivos, en un contexto que, como se dijo, ofrece las mejores
condiciones políticas e históricas.
No obstante, no recomendaría partir por la vía convencional de evaluar
el camino recorrido e iniciar una nueva etapa de renegociación
del
Tratado de Montevideo. Me inclino más hacia la alternativa de definir
con claridad un conjunto de estrategias de significación
e impacto,
lograr decisiones políticas de envergadura que luego sean cumplidas
cabalmente y sólo en última instancia, construyendo de abajo hacia
arriba y después de acumular experiencias y realizaciones que estimulen
la voluntad de los gobiernos, propiciar reformas al Tratado de
Montevideo.
No resulta fácil formular recomendaciones acerca de cómo enfocar
cometido, pero me atrevería a lanzar algunas ideas al respecto:
1.
este
La AI.ADI debe constituirse en el mecanismo envolvente de las
iniciativas bilaterales o subregionales y garantizar el marco hacia
una progresiva multilateralización de las mismas, de acuerdo a una
cronología que a tal efecto se defina.
En tal sentido, conviene impulsar un mejor grado de interacción con
los esquemas subregionales. Grupo Andino y MERCOSUR, con miras a
diseñar un programa de convergencia para la etapa 1994-1997,
partiendo de la definición de un objetivo para perfeccionar una
zona de Libre Comercio entre los once países miembros de la ALADI,
a más tardar en 1998.
2.
Debería continuarse el desmonte hasta un numero reducido, de las
listas de excepciones a la Preferencia Arancelaria Regional (PAR) e
intentar en corto plazo un paso más de profundizacion de la misma.
3.
Convendría propiciar una rueda de negociaciones
de alcance
regional, en la cual los once países asuman el compromiso de
eliminación total de gravámenes y restricciones para un numero de
ítems que represente cuando menos un cincuenta por ciento del
comercio recíproco de los últimos cinco años*
4.
ALADI debería convertirse en el foro latinoamericano
para la
desregulacion del comercio en la región, la armonización de
políticas y la apreciación periódica de dichas políticas e
instrumentos
nacionales
en
función
de
los
objetivos
de
liberalización comercial. Vale decir, la ALADI podría convertirse
en una especie de GATT latinoamericano en el cual, además, se
analicen los problemas y las políticas comerciales del área.
5.
Las limitaciones de los servicios de transporte y comunicaciones
resultan críticos en la región y ameritan decisiones de impacto,
que contribuyan a mejorar los medios de transporte
y abaratar
fletes. Podría propiciarse la eliminación del concepto de reserva
de carga entre países de la ALADI, la celebración de acuerdos para
la facilitación del transporte terrestre, mejoramiento de las
telecomunicaciones y la cooperación en materia de servicios y
frecuencias del transporte aereo.
6.
Propiciar
en
corto
plazo
las
negociaciones
para
el
perfeccionamiento del Sistema de Pagos y Créditos Recíprocos de la
Asociación y la adopción de definiciones en torno a la constitución
del Fondo Latinoamericano de Reservas.
7.
Estimular junto a los objetivos comerciales, un mejor flujo de
inversiones y de capitales entre los países miembros. Estudiar una
normativa
común
que
incentive
la
formación
de
empresas
multinacionales latinoamericanas.
8.
Asegurar una mayor participación de los organismos responsables del
manejo de la política económica de los países miembros en la
discusión de los temas de trascendencia. Buscar la incorporación
de nuevos actores y ampliar la esfera de discusión más allá del
ámbito del Comité de Representantes, por ejemplo, a traves de los
Comités Sectoriales de Ministros.
9.
Impulsar una mayor participación de la dirigencia empresarial en
los programas orientados a la expansión del comercio y la promoción
de inversiones.
10.
Ejecutar con mayor profundidad y eficacia las Resoluciones
aprobadas por el Consejo de Ministros en su reunión de abril de
1990, principalmente respecto a los lincamientos programáticos del
trienio 1990-1992,. respecto al papel de la ALADI en el proceso de
integración de America Latina y a la cooperación financiera y
monetaria allí decidida.
11. Propiciar una mayor coordinación y acción externa conjunta de la
ALADI en negociaciones internacionales vinculadas prioritariamente
a los temas del comercio internacional. Es el caso de los temas
del GATT (Ronda Uruguay) y la Iniciativa para las Americas en su
contenido económico.
12. Incorporar el tema
del
desarrollo
tecnológicos de relevancia e impacto
programas de trabajo de la Asociación.
selectivo de
proyectos
para la región, en los
13. Fortalecer la
capacidad de propuesta y apoyo
Secretaría General y
su responsabilidad
de
cumplimiento de los compromisos asumidos.
técnico de la
velar por el
14. No abrir en exceso el "abanico” de actividades o iniciativas, para
evitar superficialidad o desbordamiento respecto a las capacidades
reales de alcanzar un manejo eficaz del programa de trabajo que se
decida ejecutar.
15. Limitar la acción en una primera etapa a la consolidación de una
zona de libre comercio en la presente decada e ir sentando las
bases para la
formación de un mercado común latinoamericano
en
forma gradual y progresiva una vez logrado dicho objetivo.
ALGUNAS CUESTIONES POLITICAS, JURIDICAS E INSTITUCIONALES
EN LA AGENDA DE DEBATES SOBRE EL FUTURO DE LA ALADI
por Alberto Zelada Castedo
Sumarlo
1. Consideraciones preliminares. 2. El entorno del
sistema económico internacional. 3. El entorno del
sistema político regional.
A.
Algunas
tareas
prioritarias. 5. Posibles ajustes en el ordenamiento
jurídico. 6. Posibles ajustes en el sistema institu­
cional.
1.
Consideraciones preliminares
Los inminentes debates sobre el futuro de la ALADI se desarrollan en un
nuevo ambiente que rodea a los esfuerzos de integración económica entre
los países de la región:
un ambiente cargado, al mismo tiempo, de
promisorios nuevos intentos y de inexcusables desafíos provenientes del
entorno internacional y de la evolución económica y política de nuestros
países.
Lo primero que advierte cualquier observador externo del desarrollo de
la Asociación, es que ésta exhibe, en estos momentos, la imagen de una
organización empeñada en buscar, nuevamente, su propia o una nueva
identidad. Se percibe, con claridad, la inquietud de la Asociación o de
quienes son responsables directos de su funcionamiento, sobre la
urgencia de repensar el papel que debería desempeñar en el sistema de
las relaciones económicas intrarregionales, en el desarrollo de la
cooperación económica intrarregional y, en definitiva, en la promoción
de la integración económica entre los Países Miembros.
Después de transcurridos casi once años desde la aprobación del Tratado
de Montevideo 1980, este ejercicio de reflexión no puede eludir la
consideración del entorno histórico que rodeó el surgimiento de la
ALADI, así como tampoco los factores que condicionaron su fisonomía.
Varios
de
los rasgos
esenciales
de
la Asociación se
tornan
incomprensibles si se ignoran tales supuestos. Al fin y al cabo, la
ALADI es el producto de aquella circunstancia histórica marcada por la
declinación y el agotamiento del programa de integración de la ALALC,
cuyo objetivo explícito -nunca logrado- fue el establecimiento de una
zona de libre comercio entre los Países Miembros.
No es posible hacer comparaciones simétricas, pero sí se pueden aceptar
ciertas similitudes.
Al inicio del decenio de los 90, la ALADI se
enfrenta, igual que la ALALC en su momento, al reconocimiento de la
imposibilidad de cumplir su objetivo de establecer una **zona de
preferencias económicas” en reemplazo de aquella zona de libre comercio.
No sería extraño, por consiguiente, que los debates que ahora se inician
desemboquen en la necesidad de redefinir este objetivo instrumental o,
al menos, de precisarlo mejor, tomando en cuenta la experiencia
adquirida en este pasado decenio, así como los nuevos datos de la
realidad económica y política de los Países Miembros y las nuevas
urgencias e interrogantes emergentes de los acelerados y, hasta hace
poco, impensados cambios en el ambiente del sistema económico y del
sistema político internacionales.
De todas maneras, así no fuese necesario incursionar hasta esas
profundidades,
lo que sí parece inevitable es reflexionar con
detenimiento sobre la conveniencia de adoptar nuevos medios de acción
para posibilitar el acceso, en un tiempo razonable, a la conformación de
un verdadero sistema regional de libre comercio.
2.
El entorno del sistema económico internacional
Los debates y la reflexión en la que están empeñados los órganos de la
Asociación tienen como guía de trabajo, necesariamente, dos tipos de
agendas:
una agenda que podríamos denominar explícita y otra que
podríamos denominar implícita.
La primera, integrada por aquellas
materias que hacen al ámbito material específico de la Asociación y que,
formalmente están enunciadas en los diferentes instrumentos que componen
su ordenamiento jurídico. La segunda, compuesta por aquellos temas que
brotan del ambiente de los sistemas económico y político internacionales
y del subsistema económico y político regional.
En esta agenda implícita están inscritos aquellos asuntos que, de una u
otra manera, ponen de manifiesto los desafíos que los países de la
región deberán enfrentar en el futuro inmediato. Los mismos se tornan
explícitos en las motivaciones de las nuevas políticas económicas que
los países de la región están poniendo en aplicación y de las nuevas
políticas exteriores que están tratando de diseñar y de llevar adelante,
así como en los interrogantes que se plantean las organizaciones
regionales y, en particular, los esfuerzos de cooperación y de
integración. . En buenas cuentas, estos asuntos condicionan, en alto
grado, los procesos decisorios -tanto eii el ámbito nacional como en el
ámbito de las relaciones, económicas y políticas- entre los países de la
región.
Los temas de esta "agenda implícita" pueden ser agrupados en dos grandes
áreas: el área de las cuestiones económicas y el área de las cuestiones
políticas.
En el área de las cuestiones económicas, los siguientes asuntos parecen
ser de ineludible consideración, en el trasfondo de las discusiones en
el seno de los órganos de la Asociación sobre las políticas y acciones a
ser ejecutadas en los próximos años:
1.
El reajuste
Asociación;
estructural
de
las
economías
de
los países
de
la
2.
El proceso de reinserción de los países de la región en el sistema
financiero internacional;
3.
La definición de la posición de los países de la Asociación en un
emergente nuevo sistema de comercio internacional;
4.
Las respuestas a las oportunidades y los riesgos de la revolución
tecnológica;
5.
Las reacciones frente al proceso de conformación de un sistema
comercial preferencial entre Estados Unidos, Canadá y México y
frente al proyecto de conformación de una zona de libre comercio de
alcance hemisférico; y
6.
Las respuestas o el acomodo a los procesos de eventual ampliación o
reajuste de la Comunidad Europea, de inserción de los países de la
Europa Oriental a la economía mundial y de reajuste y apertura de
la economía de la Unión Soviética.
Por lo que toca al reajuste estructural, está claro que, después de una
profunda reflexión sobre el ordenamiento tradicional de sus economías y
de la orientación prevaleciente de sus políticas económicas, los países
de la Asociación parecen haber aceptado la conveniencia de modificar el
rumbo. Uno de los paradigmas de este cambio es la apropiada combinación
de la estabilidad con el desarrollo.
En un principio este paradigma sirvió como objetivo instrumental de la
aplicación de políticas de coyuntura destinadas a hacer frente a los
agudos y persistentes procesos inflacionarios.
Con posterioridad»
surgió la necesidad de añadir a los propósitos coyunturales, el objetivo
de transformar, mas radicalmente, el ordenamiento de las economías, así
como las orientaciones de las políticas económicas, con el fin de
impulsar verdaderos cambios estructurales. Por esa vía surgieron, entre
otros, los propósitos de transferir al mercado libre la responsabilidad
de orientar la asignación de recursos, de descentralizar los procesos
productivos de bienes y servicios y de crear una mayor competencia
mediante la apertura de las economías al exterior.
La intención de marchar por este nuevo rumbo resulta inequívoca en todos
los países de la Asociación. Al presente, se advierte, unicamente, un
ritmo diferente en la adopción y aplicación de las políticas
pertinentes. Algunos países están al inicio del reajusta estructural,
mientras que otros han superado ya las primeras fases del mismo.
En cuanto al proceso de reinserción de los países de la región en el
sistema financiero internacional, queda la impresión de que la
tradicional preocupación por el problema de la deuda externa, que se
convirtió en la preocupación primordial del decenio pasado, ha
modificado su acento, desde la búsqueda de soluciones inmediatas y
también coyunturales, hacia la urgencia de encontrar nuevos medios para
reingresar en los mercados de capitales.
El ambiente para lograr este propósito es, en no pocos aspectos,
bastante diferente al prevaleciente en los años 80. En primer lugar,
nuevas economías que pugnan por ingresar a la economía occidental, como
las de la Unión Soviética y de los países de la Europa del Este,
compiten con los países de nuestra región para atraer el Ínteres de
inversionistas y proveedores de recursos financieros de origen público.
En segundo lugar, la contracción de las fuentes de financiamiento
público, en especial para alentar proyectos en los sectores productivos,
parece irreversible. En tercer lugar, la acentuación de los procesos de
transnacionalización de las estructuras económicas, a traves, sobre
todo, de la expansión de las grandes corporaciones productoras de bienes
y servicios, abre nuevas oportunidades para los países que requieren
recursos financieros externos.
En estas circunstancias, dos parecen ser las vías para recuperar
posiciones en el sistema financiero internacional a las que intentan
recurrir los países de la Asociación: primero, el acceso a los mercados
internacionales de capitales y, segundo, la atracción y captación -bajo
nuevas condiciones- de inversiones foráneas.
Por otra parte, a pesar de la vacilaciones, marchas y contramarchas de
las Negociaciones Comerciales Multilaterales de la Ronda Uruguay, todo
lleva a pensar que, tarde o temprano, se arribará a un acuerdo global
que impulsará una transformación, más o menos sustancial, del sistema de
comercio internacional regulado por el GATT. Los más probables cambios
serían, tal vez, los siguientes: 1) La ampliación del ámbito material
de las normas del GATT, pasando a regular materias tan importantes como
el comercio de servicios y los aspectos de la propiedad intelectual y
las inversiones extranjeras vinculados al comercio; 2) La incorporación
deí comercio de productos agrícolas a las disciplinas del GATT; 3) La
atenuación de las excepciones a la aplicación de las reglas del Acuerdo
General, que favorecen a los países en desarrollo; y 4)
El
fortalecimiento de los mecanismos y procedimientos institucionales del
GATT para ejercer una
mayor vigilancia del cumplimiento de los
compromisos sobre libre comercio y, sobre todo, para dirimir las
controversias entre los países miembros.
A estas transformaciones inherentes al Acuerdo General se añadirán, con
toda probabilidad, otras transformaciones igualmente relevantes, como
consecuencia de las recientes modificaciones en el sistema económico
internacional.
Por una parte, la
progresiva materialización de la tendencia a la
incorporación de nuevos países -en especial laUnión
Soviética y los
países de la Europa Oriental- al Acuerdo General, convertirá a este en
un código de comercio de aplicación prácticamente universal. Por otra
parte, la posible afirmación de la tendencia a la conformación de
bloques o sistemas regionales de comercio, creará tensiones dentro del
esquema de libre comercio patrocinado por el Acuerdo General.
Por lo que respecta a la revolución tecnológica, de la que surgen al
mismo
tiempo un conjunto de
oportunidades
y un
espectro de
interrogantes, los desafíos son, igualmente, acuciantes.
Sus efectos se dejan sentir en las formas de organización de la
producción, en las nuevas demandas para las políticas de educación y de
formación de recursos humanos, en los requerimientos de bienes de
capital, en las condiciones de producciones de bienes manufacturados y
de bienes primarios, en las estructuras sociales, en los procesos
decisorios al interior de los sistemas políticos e, inclusive, en la
vida cotidiana. Por esta razón, la revolución tecnológica plantea, en
esencia, dos graves inquietudes para los países de la región: en primer
lugar, la urgencia de aplicar políticas apropiadas para lograr un
oportuno acceso a
los nuevos conocimientos y una incorporación
no
traumática de los mismos en las estructuras de producción y en la
organización social
y política y, en segundo lugar, la necesidad de
adoptar medidas idóneas para hacer frente a la drástica modificación que
tales cambios provocan en los supuestos del comercio internacional, o
sea en las ventajas comparativas, tanto estáticas como dinámicas.
A todo lo anterior, se suma la urgencia de encontrar fórmulas de acomodo
a determinados procesos que, por su naturaleza y alcances, tienen un
innegable potencial para afectar, en forma más o menos directa, las
economías de los países de la región y, sobre todo, su posición en el
sistema económico internacional.
El primero de ellos es el referente a la conformación de un sistema
comercial preferencial entre Estados Unidos, Canadá y México y el
segundo el relativo al desarrollo de la propuesta del Presidente George
Bush para conformar una "zona de libre comercio’* de alcance hemisférico.
Al colocar frente a frente ambos proyectos norteamericanos y el empeno
de los países de la Asociación para conformar, por su propia iniciativa,
un espacio regional integrado, surgen, forzosamente, dos preguntas cuyas
respuestas deberían dar lugar a una seria reflexión: 1) Si está a punto
de iniciarse el proceso para acordar un programa orientado a la
formación de una zona de libre comercio de alcance hemisférico, ¿valdrá
la pena gastar esfuerzos persistiendo en el empeño de establecer, de
igual manera, un sistema de libre comercio -que bien podría ser,
también, una zona de libre comercio- entre los países de la ALADI? y 2)
Existiendo la probabilidad de que la propuesta zona de libre comercio
hemisférico sea un proyecto a más largo plazo,
¿no convendría, más
bien, acelerar el proceso de formación de un sistema de libre comercio
de alcance sudamericano, a fin de que el mismo sirva a los países de la
Asociación para mejorar su posición en el momento de acordar las bases,
los supuestos y los medios de aquel proyecto? He ahí un dilema para el
cual será preciso encontrar una salida.
Por su parte, el proyecto de la formación previa de un sis tenia
preferencial integrado por Estados Unidos, México y Canadá, no es menos
inquietante para los países de la región, dado que uno de los partícipes
en el mismo es, igualmente, miembro de la Asociación.
Además esta
inquietud podría acentuarse sí ocurren, como lo señalan algunos
indicios, posibles negociaciones en materia de libre comercio entre
Estados Unidos y algún otro país miembro de la ALADI.
De todos modos,
sea como fuere, es legítimo suponer que las
negociaciones -sean bilaterales o multilaterales- para convertir en
realidad las propuestas sobre libre comercio hemisférico del Presidente
George Bush, no serán fáciles ni desembocarán rápidamente en los
resultados que se esperan. Las presiones proteccionistas en los Estados
Unidos no son ni serán desdeñables. De igual manera, los temores a una
apertura demasiado acelerada o a una integración rápida de las economías
de los países de América del Sur con la economía estadounidense, también
dejarán sentir sus efectos condicionando los márgenes de maniobra de sus
gobiernos.
La necesidad de adoptar actitudes oportunas y apropiadas a esas
incitaciones, de la misma manera que la urgencia de definir los términos
de la posición de los países de la región en el nuevo sistema de
comercio internacional, son, con seguridad, cuestiones que estarán
presentes de manera más ostensible en las tareas cotidianas de la
Asociación. Sus órganos no podrán eludir la responsabilidad de precisar
de qué manera y en qué medida, la Asociación podría brindar apoyo a los
países miembros para despejar los interrogantes inherentes a estos
desafíos, ya sea a través de la adopción de nuevas orientaciones para
sus programas o mediante el fomento de discusiones abiertas destinadas a
encontrar respuestas concertadas o, cuando menos, convergentes.
Otros procesos, menos controlables por los países de la región pero de
innegables posibles efectos en su posición dentro del sistema económico
internacional, demandarán, igualmente, respuestas o fórmulas de acomodo
oportunas. El primero de ellos es el de los inminentes cambios en el
programa de integración económica de la Comunidad Europea.
Por una parte, no son aun perceptibles con claridad las consecuencias de
la virtual ampliación de la Comunidad con la incorporación de la antigua
Republica Democrática Alemana. Por otra parte, tampoco se conocen ni
las tensiones ni el desenlace que tendrán el casi inminente ingreso de
Turquía y Austria y el probable ingreso de otros países de la antigua
Asociación Europea de Libre Comercio. Por ultimo, es difícil anticipar
las condiciones y los efectos de los esquemas de interrelación e,
inclusive, de asociación, con los países de Europa del Este.
Hasta hace poco más de dos años, estas preocupaciones, tal como ahora se
presentan, no estaban inscritas en la agenda comunitaria, pues entonces
el esfuerzo de los Doce estaba concentrado en el logro de la meta del
Mercado Unico
Europeo.
En la
actualidad,
los acontecimientos
sobrevinientes que han conmovido el sistema de Estados en Europa
amenazan con modificar el marco de referencia de dicho esfuerzo.
Para los países de nuestra región, estos mismos interrogantes implican
un nuevo motivo de preocupación. Luego de haber asimilado los probables
efectos de la construcción de la Unión Económica de los países de la
Europa Occidental, les toca ahora reflexionar sobre las consecuencias,
aun imprevisibles, de la ampliación de la Comunidad Europea.
Por último, también será insoslayable el tomar en consideración las
posibles consecuencias en el sistema económico internacional y en la
posición de los países de la región dentro de éste, de otros dos
procesos de singular relieve: primero, el de la paulatina inserción de
los países de la Europa del Este en la economía mundial y, segundo, el
de la transformación interna y la apertura al exterior de la economía de
la Unión Soviética.
Ambos fenómenos tendrán, sin duda, su cuota de responsabilidad en la
configuración de un nuevo orden económico mundial que ya se atisba en el
horizonte y dentro del cual caerán, por fuerza, los países de America
del Sur. De estos procesos pueden surgir, al igual que en otros casos,
nuevos desafíos y nuevas oportunidades para los países de nuestra
región:
nuevas oportunidades de interrelación económica y nuevos
desafíos por. una mayor competencia en el comercio de bienes y en el
acceso a los cambios tecnológicos, los mercados de capitales y el
financiamiento publico.
Por otra parte y desde una perspectiva más global, no es posible
pronosticar, con totaL exactitud, si estos dos procesos contribuirán a
acentuar la tendencia hacia la concentración de las transacciones
económicas internacionales en el núcleo de los países del Hemisferio
Norte o, por el contrario, contribuirán a revertir o a atenuar la misma
abriendo el rumbo hacia un mayor pluralismo de los centros de poder
económico.
Todos estos temas, expresan, en definitiva, las realidades que definen el
entorno
internacional
-en
particular
del
sistema
económico
internacional- dentro del cual discurrirán las tareas inmediatas de la
Asociación. Es por esto que los mismos permanecerán subyacentes a los
trabajos que se emprendan para adecuar sus programas e instrumentos a
las demandas de una nueva fase en el desarrollo de los esfuerzos de
integración económica entre los países de la región.
3.
El entorno del sistema político regional
Aparte de las cuestiones antes reseñadas, otras realidades, emergentes
de los cambios producidos dentro del sistema político internacional y,
en especial, dentro del sistema político regional, tendrán, de igual
manera, su efecto en las concepciones sobre la cooperación y la
integración económicas intrarregionales, así como en la mayor o menor
viabilidad de las fórmulas empleadas para su materialización. Por esta
circunstancia, no pueden ser dejadas de lado y, en todo caso, tienen que
ser reconocidas como formando parte del área de asuntos políticos de la
denominada "agenda implícita" de las tareas de la Asociación.
De particular relieve son los siguientes fenómenos que caracterizan la
evolución actual del sistema político intrarregional:
1.
El afianzamiento y la modernización de los sistemas democráticos;
2.
El surgimiento de nuevas condiciones o de condiciones más propicias
para afianzar la distensión intrarregional;
3.
La necesidad de elaborar
seguridad intrarregional, y
nuevas
concepciones
en
materia
de
4.
El intento.de poner en práctica nuevas y más ambiciosas modalidades
de cooperación política entre los países de la región.
Por primera vez, en muchos años, todos los países miembros de la
Asociación han coincidido en un mismo modelo de desarrollo político,
basado en el pluralismo y en la administración del conflicto a través de
procedimientos democráticos y de derecho. Esto implica que el respeto a
las reglas de la pluralidad exigirá una mayor dosis de imaginación y de
tolerancia al tiempo de adoptar las políticas y medidas encaminadas a
desarrollar los programas de cooperación e integración intrarregionales.
Al mismo
tiempo,
supone que las soluciones
acordadas
tendrán
posibilidades de estar dotadas de una mayor eficacia, al resultar de
procesos políticos, tanto internos como externos, provistos de una mayor
legitimidad.
El restablecimiento de los sistemas democráticos, ha demandado no pocos
esfuerzos. Sin embargo, después de alcanzada esta meta, parece haber
surgido la percepción de que es urgente avanzar hacia la modernización
de estos regímenes, pues el entorno histórico y, sobre todo, las
demandas de las colectividades se han modificado en el transcurso de los
dos últimos decenios. Surge, por consiguiente, la necesidad de acordar
nuevas formas de participación de los distintos grupos sociales en los
procesos políticos, adoptar nuevas fórmulas de distribución del poder y
ajustar nuevos procedimientos de concertación entre los titulares del
poder político.
Tanto las tensiones como los resultados inherentes a estos esfuerzos de
modernización, repercutirán, de diversas maneras, en las condiciones
para el desarrollo de la cooperación económica y la integración entre
los países de la región.
Por otro lado, el mejor clima para la distensión intrarregional hace
suponer que, en el futuro inmediato, aumentarán las posibilidades de
solucionar algunas discrepancias tradicionales entre los países de la
región o, al menos para atenuar su impacto, muchas veces poco favorable,
en los esfuerzos de cooperación y de integración.
De igual manera,
permite abrigar la confianza de que el efecto de la profundizacion y
ampliación de estos esfuerzos, tendrá un ambiente de mayor receptividad
como contribución a la superación de esas antiguas desinteligencias.
En estreclia conexión con esta nueva realidad, es cada vez más visible la
percepción sobre la necesidad de elaborar y poner en práctica nuevas
concepciones y nuevas formas de cooperación en materia de seguridad
regional.
Se trata, en este caso, de dar respuestas adecuadas a la
constatación de que varios
de los supuestos que inspiraron
las
concepciones tradicionales -tales como la Guerra Fría,
las hipotéticas
amenazas de origen intrarregional y la amenaza de la subversión interna­
se han modificado sustancialmente, han cambiado de signo o se han
atenuado y perdido su antiguo vigor.
Por ultimo, en un ambiente de coincidencia democrática, de tendencia a
la afirmación de la distensión intrarregional y de inquietud por la
búsqueda de nuevas concepciones en materia de seguridad regional, se
percibe un renovado interés por poner en practica nuevas modalidades de
cooperacion política, .entre los países de la región. £1 signo de los
próximos años será, con toda probabilidad, el nuevo dinamismo que
adquirirán ensayos como el Grupo de Río, cuyo ámbito geográfico
recientemente ampliado promete asegurar una más dilatada base de
sustentación para su acción.
De la misma manera, es probable
el
surgimiento de intentos para
ampliar el ámbito de materias de
la
renovada cooperacion política.
Es innegable la estrecha interrelación entre los esfuerzos de
integración económica -como el que se desarrolla o se podría desarrollar
dentro del marco de la ALADI- y estas realidades que caracterizan la
actual evolución del sistema político regional. Al fin de cuentas, los
programas de integración económica no se desenvuelven en un vacío
político o de espaldas a las realidades políticas de los países de la
Asociación. Más bien, por el contrario, las bases de su concepción, así
como las condiciones -más o menos favorables- para su desarrollo, están
influidas por innegables factores políticos, cuya cabal percepción y
correcta comprensión son imprescindibles.
4.
Algunas tareas prioritarias
Son, por supuesto, numerosos y muy variados los temas que figuran en la
"agenda explícita" de los órganos de la Asociación, o sea aquellos
asuntos que hacen a su ámbito material específico.
El marco de
referencia para su tratamiento está definido, básicamente, en las normas
pertinentes de su ordenamiento jurídico, las cuales, en su esencia,
señalan tanto el alcance como la prioridad de tales materias. Hay que
reconocer, sin embargo, que dicho marco de referencia, en determinadas
circunstancias, adopta ciertos matices, merced a las urgencias de cada
momento y a la necesidad de adaptar sus contenidos a la dinámica de
acontecimientos sobrevinientes.
Todo hace suponer que, en la presente coyuntura, los órganos de la
Asociación enfrentarán el desafío de reflexionar sobre la conveniencia
de realizar algunos ajustes en los enfoques para el tratamiento de
varios de estog temas. Las nuevas orientaciones y el nuevo ímpetu que
están adquiriendo los esfuerzos parciales de integración económica entre
los países miembros de la Asociación, así como las nuevas incitaciones
que surgen del ambiente de la economía internacional, son las razones
primordiales para intentar esta renovada reflexión. Además, la búsqueda
de un nuevo rol o de nuevas funciones dentro del proceso de integración,
exige un tratamiento flexible de los asuntos específicos de las tareas
cotidianas de la Asociación, sea para redefinir algunas prioridades o
para readecuar ciertos alcances de las mismas.
Una primera cuestión digna de ser examinada con detenimiento es la
relativa a la necesidad de intentar, en el próximo futuro, esfuerzos más
concretos en materia de coordinación o armonización de políticas
económicas y, de manera concomitante, la función que podría desempeñar
la Asociación en el desarrollo de los mismos. La exigencia de prestar
atención a este tema proviene, por una parte, de la nueva orientación
adoptada en las políticas macroeconômicas de los países miembros y que
postulan una mayor apertura al exterior de las economías nacionales y
una más abierta competencia entre los agentes económicos y, por otra
parte, de las metas de más acelerada liberalización del comercio que se
proponen los renovados esfuerzos de integración económica de alcance
subregional y bilateral. La conveniencia e, inclusive, la necesidad de
promover una mayor coordinación de las políticas económicas que, hasta
hace poco, eran vistas como parte de una etapa posterior del desarrollo
del esquema de integración de la Asociación, se convierten ahora en una
vía de acción de posible ejecución más inmediata.
La tendencia hacia una progresiva mayor homogeneidad de las políticas
macroeconômicas, abre buenas posibilidades para discutir y acordar bases
y mecanismos de coordinación. A su vez, la creciente interdependencia
económica que bien puede resultar de la apertura de las economías al
exterior y, sobre todo, de los avances en los programas subregionales y
bilaterales de integración, demandarán, necesariamente, una atención más
intensa hacia eventuales acciones de coordinación. Tanto los procesos
de reajuste estructural, como las más ambiciosas modalidades de
integración económica entre los países de la Asociación, tendrán mayores
posibilidades de éxito en la medida en que se acometa, el mismo tiempo,
un renovado esfuerzo para la coordinación o armonización de ciertas
políticas macroeconômicas.
El esclarecimiento del papel que la Asociación podría cumplir en este
campo, puede plantear un dilema sobre la oportunidad y los alcances de
las acciones que estaría en condiciones de realizar. Una opción sería
la de aguardar, por un tiempo prudente y con actitud de atenta
observación, el desarrollo de los programas subregionales y bilaterales
de integración y extraer, en el momento oportuno, de los resultados de
los mismos las bases para el diseño de las acciones a ser emprendidas en
el marco de la Asociación. Otra opcion sería la de acometer, en forma
inmediata, la exploración de fórmulas apropiadas para llevar adelante
acciones en materia de coordinación de políticas económicas, de tal
manera que las mismas se conviertan en un marco de referencia o en un
supuesto global de similares acciones en los ámbitos subregional y
bilateral.
En el primer caso, la acción posterior de la Asociación podría ser, tal
vez, más fluida al estar basada en avances y experiencias concretas. En
el segundo caso, su acción anticipada tendría la ventaja de influir en
la orientación y desarrollo
de los programas
subregionales
y
bilaterales, facilitando, de esa manera, la posterior convergencia de
estos hacia un sistema de libre comercio e integración de alcance
regional.
Un segundo tema de especial significación es el relativo a la
conveniencia o no de ampliar el ámbito material de la acción de la
Asociación. Esta cuestión estuvo presente en los orígenes de esta y se
puede sostener que el desenlace de los debates pertinentes llevó a
enunciar, como objetivo instrumental del Tratado de Montevideo 1980, el
establecimiento de una "zona de preferencias económicas", en reemplazo
de la "zona de libre comercio"postulada por el Tratado de Montevideo
1960.
De manera inequívoca se dio a entender, entonces, que los mecanismos de
la nueva Asociación estaban destinados a poner en aplicación regímenes
preferenciales no sólo para el comercio de bienes sino también para otro
tipo de transacciones económicas. De igual manera, quedó entendido que
la variada gama de instrumentos adoptados en aquella oportunidad, abrían
la posibilidad de aplicar una gran diversidad de medidas preferenciales
y no sólo las tradicionales rebajas arancelarias para el intercambio de
bienes.
En la práctica, no se han registrado avances significativos en el empleo
de ese instrumental tan versátil y flexible. El propósito de conseguir
algunos logros en áreas diferentes a las del comercio de bienes, llevó,
seguramente, a los órganos de la Asociación a examinar, en diversas
oportunidades, la posibilidad de intentar acciones en las áreas de los
servicios, la tecnología, el fInanciamiento, las inversiones y el
transporte.
La cuestión de la amplitud del ámbito material de los
programas de la Asociación, por consiguiente, permaneció latente en el
transcurso de los once años desde su creación.
En la presente circunstancia, el dilema podría ser más acuciante, debido
a las nuevas condicionantes que influyen en la determinación del futuro
papel de la Asociación.
La profundidad de las discusiones sobre este
particular dependerá, en buen grado, del resultado de los probables
debates sobre un posible nuevo objetivo instrumental que sustituya al
objetivo de la "zona de preferencias económicas".
En caso de no ser
cuestionado ni modificado este objetivo,
las mismas discusiones
dependerán, de todas maneras, de los debates a propósito de la
determinación de las prioridades de las acciones a ser emprendidas, en
el corto plazo, en el marco de la Asociación.
Ampliar el ámbito material de la Asociación puede ofrecer a esta una
gama más variada de posibilidades para ejercer su rol institucional en
los procesos de la cooperación económica y de integración entre los
países miembros. Al mismo tiempo, sin embargo, entraña el riesgo de
debilitar dicho papel al pretender el logro de un objetivo más difuso y
al incrementar la complejidad del diseño y negociación de las acciones
pertinentes.
Acotar el campo de actividad para concentrar los esfuerzos en el área
del libre comercio, postulando, por ejemplo, el logro del objetivo más
específico de instaurar un sistema de este tipo entre todos los países
miembros, brindaría un margen de maniobra más estrecho pero, al mismo
tiempo, crearía condiciones más favorables para fortalecer el papel
institucional de la Asociación.
Hay que tener en cuenta que la
necesidad
de
asegurar
el
éxito
de
cualesquiera
programas
de
liberalización del comercio, demanda, por sí misma, un esfuerzo
especial. Además, el establecimiento de un sistema de libre comercio de
alcance regional es la primera condición para lograr situaciones de
efectiva integración económica.
Una tercera cuestión de singular relieve es la relativa a las metas y
los medios de las acciones de convergencia que, según lo dispuesto por
el Tratado de Montevideo 1980, corresponden a la Asociación.
Los
esfuerzos realizados hasta ahora en esta materia no son significativos
y, en buena medida, se han limitado a una especie de tenue vigilancia de
las cláusulas y obligaciones pactadas en los acuerdos de alcance
parcial.
El primer interrogante que puede surgir al ser examinada esta cuestión
es el de si las acciones de convergencia deberían ser promovidas por la
Asociación en forma inmediata o si, por el contrario, deberían ser
emprendidas una vez que los renovados esfuerzos subregionales y
bilaterales logren sus primeros resultados o concluyan las etapas más
relevantes de sus respectivos programas de liberalización del comercio.
El segundo interrogante es el de si los dispositivos jurídicos vigentes
en la Asociación son suficientemente idóneos para promover acciones de
convergencia en un ambiente de mayor
modalidades de integración adoptadas
subregionales y bilaterales.
complejidad dadas las nuevas
en los referidos programas
La respuesta a estos dos interrogantes podría encontrarse con la
adopción de un enfoque más o menos eclectico.
En este sentido, los
organos de la Asociación podrían, en forma inmediata. Iniciar un examen
de la posible eficacia de los mecanismos de convergencia vigentes,
tomando en cuenta que, por lo menos formalmente, los programas
subregionales y bilaterales tienen un horizonte previsible, tanto en
cuanto a sus objetivos instrumentales como en cuanto a su calendario.
Sobre la base de este examen y de los ajustes que se hagan, de ser
necesario, en tales mecanismos» los mismos órganos podrían diseñar un
programa para promover acciones de convergencia concretas, el cual
podría entrar en ejecución poco antes del cumplimiento de las metas
instrumentales de los programas subregionales y bilaterales.
De cualquier manera, es importante subrayar que, en caso de que la
Asociación ratifique y precise su objetivo central de promover el
establecimiento de un sistema de libre comercio en la región
sudamericana, su papel en materia de convergencia, no debería estar
limitado a la simple vigilancia de las normas y compromisos pertinentes
adoptados en los instrumentos jurídicos básicos de los esquemas de
alcance parcial, sino que debería incluir, más que nada, una acción
efectivamente promotora. Para lograr esta finalidad es primordial que
sus órganos adopten, luego de un cuidadoso examen del tema» los
criterios, pautas y procedimientos más apropiados para el cumplimiento
de esta función promotora.
^•
Posibles ajustes en el ordenamiento jurídico
El examen de algunas cuestiones de orden jurídico e institucional,
frente a las nuevas orientaciones que podría adoptar la Asociación, debe
aceptar la premisa de que tanto el ordenamiento jurídico como el sistema
institucional de cualquier programa de integración económica tienen un
valor eminentemente instrumental.
No están provistos de un valor
intrínseco, sino que están en función de opciones políticas y objetivos
estratégicos previamente seleccionados.
Esto implica que la discusión de eventuales ajustes en el ordenamiento
jurídico o en el sistema institucional de la Asociación, tendrá que
estar precedida de una discusión sobre la naturaleza y los alcances del
programa de integración que ésta podría llevar adelante. Sin perjuicio
de esto, es conveniente adelantar algunas ideas o criterios que, de
cualquier manera, estarán presentes en el examen de las cuestiones
jurídicas e institucionales.
En este sentido, cabe tomar en consideración las características o los
rasgos más relevantes del ordenamiento jurídico desarrollado dentro del
marco del Tratado de Montevideo 1980. La primera característica de este
ordenamiento jurídico es lo que podría denominarse su orientación a la
"permisividad”. A diferencia de otros ordenamientos de integración, el
ordenamiento jurídico de la Asociación pone el énfasis en la aceptación
de diversas modalidades para alcanzar los objetivos materiales
enunciados
por el Tratado de Montevideo
1980 y, lo que es más
importante,
en la amplia flexibilidad para dar cabida
a formas de
discriminación entre los países miembros.
Como consecuencia de lo. anterior, un segundo rasgo se manifiesta en la
tendencia a la descentralización de los medios para generar normas
jurídicas obligatorias. En buenas cuentas, el ordenamiento jurídico de
la Asociación es un conjunto de sistemas jurídicos, uno de alcance
multilateral y otros de alcance parcial, el primero
más o menos
centralizado en cuanto a sus fuentes normativas y los segundos
ampliamente descentralizados.
Un tercer elemento distintivo está representado por el fuerte predominio
de fuentes
de derecho o de técnicas para la generación de normas
obligatorias de índole convencional y por la inexistencia de técnicas o
procedimientos de carácter no convencional. El ordenamiento jurídico de
la Asociación tiene una orientación relativamente tradicional, pues el
fundamento de las normas obligatorias adoptadas dentro de su marco es la
voluntad de los Estados o, más propiamente, la voluntad concurrente de
los Estados.
Por ultimo, otro rasgo que caracteriza a este ordenamiento jurídico se
expresa en la relevancia que tiene la negociación, dentro de los
mecanismos o procedimientos para el control de la legalidad y la
solución de controversias entre los Estados miembros. Este elemento es
una consecuencia, en buena medida, de las características de los
procedimientos o técnicas de generación normativa.
Estas características son datos objetivos que permiten interpretar con
mayor exactitud la naturaleza del ordenamiento jurídico del Tratado de
Montevideo 1980.
El hacerlos explícitos no supone, necesariamente,
emitir juicios de valor sobre la mayor o menor eficacia de dicho
ordenamiento. Esta ultima, en todo caso, podría ser apreciada después
de confrontar los elementos más relevantes de este orden jurídico con
los objetivos o las finalidades materiales del proyecto de integración
económica al cual sirve de sustento.
De cualquier manera, la percepción de los rasgos antes enumerados, da
pie para destacar, de igual manera, algunas de las limitaciones,
deficiencias o carencias de este orden jurídico.
r
Una de las primeras limitaciones o uno de los primeros vacíos» se
encuentra en la imprecisa definición del objetivo central del proyecto
de integración instaurado por el Tratado de Montevideo 1980, vale decir
de la ^'zona de .preferencias económicas'*.
La definición utilizada se
limita a señalar los elementos formales de este objetivo y deja de lado
sus elementos materiales. De igual manera, en el intento de ofrecer una
caracterización de la "zona de preferencias económicas”, privilegia la
enumeración -no la definición precisa- de los medios o instrumentos para
alcanzar este objetivo.
En razón de este vacío, no han sido pocos los intentos, en el plano
teórico, de definir con mayor precisión el contenido material y de
precisar los elementos esenciales de la "zona de preferencias
económicas" como un modelo inédito de integración económica.
Estos
esfuerzos han contribuido, probablemente, a brindar criterios para
interpretar la intención de los redactores del Tratado de Montevideo
1980, pero no han motivado el desarrollo de normas jurídicas orientadas
a subsanar el vacío.
Otra de las limitaciones del orden jurídico de la Asociación, se
manifiesta en la ausencia de dispositivos coactivos o coercitivos para
impulsar la convergencia y para apoyar, apropiadamente, el cumplimiento
de las importantes funciones que, en esta materia, competen a los
órganos centrales de la Asociación, Esta deficiencia es, sin duda, una
consecuencia
de
la orientación preferentemente
"permisiva"
del
ordenamiento del Tratado de Montevideo 1980, así, como en alguna medida,
de la imprecisión en la definición del objetivo de la "zona de
preferencias económicas".
En lugar de utilizar, de manera más
explícita, el clásico recurso del derecho de distribuir premios o
imponer castigos para inducir la modificación o el encuadre del
comportamiento de los Estados miembros en el sentido del logro de
objetivos previamente acordados, el sistema normativo de la Asociación
deja librada la acción de la convergencia a la voluntad de aquéllos.
Una tercera deficiencia reside en la imprecisión de las normas del orden
jurídico del Tratado de Montevideo 1980 en cuanto a la asignación de
competencias,
poderes
y
funciones
a
los
órganos
del
sistema
institucional de la Asociación y, sobre todo, en cuanto a la
distribución de tales competencias, poderes y funciones entre dichos
órganos.
De igual manera, se manifiesta en la imprecisión de la distribución de
competencias y de la definición de la relaciones funcionales, entre los
órganos del sistema institucional central y los órganos o mecanismos
institucionales de los acuerdos de alcance parcial.
Las normas
pertinentes no determinan, con claridad si estas relaciones son de
subordinación, de ordenación, o de coordinación o, cuando menos, en qué
momento y con referencia a qué materias son de una u otra índole.
Por ultimo y como efecto, asimismo, de su orientación preferentemente
permisiva, otra de las limitaciones radica en la deficiencia de las
normas relativas a las competencias de los órganos de su sistema
institucional, en lo referente a su capacidad de regulación, con alcance
regional, de cuestiones tan importantes como la eliminación de
restricciones
no
arancelarias,
la
aplicación
de
cláusulas
de
salvaguardia, el origen de los bienes, el "dumping" y otras prácticas
desleales de comercio y la coordinación o aproximación de políticas en
materia de estímulos a las exportaciones y de aplicación de regímenes
arancelarios de excepción. El criterio enunciado por tales normas en
sentido de que la regulación de alcance regional de estas materias será
de aplicación supletoria,
implica transferir, nuevamente, a los
mecanismos descentralizados de generación normativa, la responsabilidad
de desarrollar las normas pertinentes que serán de aplicación
preferente.
Tomando en consideración tanto los ragos
singulares
como
las
deficiencias o vacíos del orden jurídico del Tratado de Montevideo 1980,
surge de inmediato el interrogante sobre la conveniencia o no de
realizar esfuerzos para introducir reformas en el mismo.
Por esta
razón, se puede anticipar que en los debates sobre el futuro rol de la
Asociación en el proceso de integración económica entre sus países
miembros, será difícil eludir la discusión sobre este particular.
La respuesta a este interrogante, tal como hemos insistido, dependerá de
un previo consenso político sobre las características y los alcances de
ese nuevo rol de la Asociación. De igual manera, dependerá del previo
esclarecimiento de la cuestión referente a la índole de sus objetivos
instrumentales centrales.
El esfuerzo básico, por consiguiente, tendría que estar dirigido a
lograr, antes que nada, tales consensos políticos o, dicho en otros
términos, a definir las opciones más convenientes y viables. Una vez
despejado este camino, será más fácil determinar en qué medida dichas
opciones estarán mejor garantizadas con los medios y recursos cuya
formalización coresponde a las normas de derecho. En el mismo sentido,
después de cumplida esa etapa previa de concertación política, será
posible determinar la necesidad de introducir reformas en el orden
jurídico vigente y, sobre todo, precisar el alcance, más o menos
sustantivo, de tales ajustes.
A pesar de que la discusión sobre posibles nuevas normas jurídicas es
una discusión subsidiaria, su solo anuncio provoca, las más de las
veces, algunos temores sobre la conveniencia o no de alterar reglas de
juego ya establecidas. Con todo, estos temores, así estén justificados
sobre todo por la amenaza de desgaste político que, habitualmente,
entraña toda negociación de nuevas normas de derecho, no deberían
luhibir ej uratamlentop de esta cuestión, así como tampoco el esfuerzo
para procesar los ajustes que se consideren necesarios.
Al fin de
cuentas, la voluntad política, procesada con anterioridad, solo puede
ser convertida en un factor inductor del comportamiento de los Estados
b a d a las metas o los objetivos adoptados, cuando se expresa,
formalmente, en las correspondientes normas de derecho.
Por otra parte, no se puede negar que varios de los vacíos o
deficiencias que antes se han señalado -o de otros que las mismas
discusiones podrían sacar a luz- bien pueden ser subsanados sin llegar,
necesariamente,
al
extremo
de
intentar
la
reforma
de
normas
constitucionales y sustantivas. Es probable que, en algunos casos, los
ajustes requeridos se puedan lograr con la sola modificación de normas
adjetivas. Por la capacidad interpretativa que éstas, intrínsecamente,
tienen, se puede conseguir, entre otras cosas, una alteración, más o
menos sustancial, de determinadas orientaciones o énfasis de las normas
constitucionales y sustantivas y lograr, de esta manera, una mejor
adaptación del sentido y de la aplicación de éstas a nuevas
circunstancias históricas, algunas de ellas no previstas.
6.
Posibles ajustes en el sistema institucional
Lo dicho sobre su valor o su función instrumental para el ordenamiento
jurídico del Tratado de Montevideo 1980, es plenamenta válido para el
sistema institucional de la Asociación,
Igualmente significativos son
la apreciación y el pronostico de que los debates sobre el futuro rol de
la Asociación desembocarán, tarde o temprano, en el examen de las
competencias y funciones de sus órganos y, como consecuencia de esto, en
la probabilidad o conveniencia de acordar ciertos ajustes.
Para entrar en estas últimas discusiones, resulta apropiado apreciar,
previamente, el desempeño del sistema institucional de la Asociación,
más que desde el punto de vista de su definición jurídico-formal, desde
la perspectiva de su funcionamiento real.
Una más cabal apreciación
puede resultar del examen crítico de su desempeño como medio para hacer
compatibles los intereses singulares de los Países Miembros y para
procesar, sobre esa base, intereses comunes, cuya definición y cuyos
medios de realización se plasman o se formalizan en normas jurídicas.
Desde esta perspectiva, lo primero que salta a la vista es que el
sistema institucional instaurado por el Tratado de Montevideo 1980,
tiene la apariencia de no estar en estricta correspondencia con el
modelo o el proyecto de integración económica postulado como objetivo
central de la Asociación. La "zona de preferencias económicas", como
objetivo difuso y poco específico, no parecía reclamar un sistema
institucional de tanta complejidad.
En razón de este rasgo distintivo, el sistema institucional de la
Asociación se presta a ciertas
ambigüedades
en cuanto a la
caracterización de la naturaleza de sus órganos y en cuanto a la índole
de sus competencias. El funcionamiento real de este sistema deja la
sensación de que no estuvieron definidas con precisión o no se
interpretó con exactitud, el alcance de las funciones de los respectivos
órganos.
Así, por ejemplo, de la lectura del Tratado de Montevideo 1980 se extrae
la conclusión de que el Consejo de Ministros es, más que un órgano
legislativo, una instancia institucional para la "conducción política
superior" de las tareas de la Asociación. En la práctica, sin embargo,
el Consejo ha discutido y adoptado normas jurídicas concretas,
convirtiéndose en una institución que pretende ejercer funciones
legislativas.
Otra ambigüedad se advierte en el diseño de las facultades o
competencias de iniciativa o de formulación de propuestas, que están
conferidas, por igual, al Comité de Representantes y a la Secretaría de
la Asociación. Las normas jurídicas pertinentes no precisan, en ninguno
de los casos, ni el alcance de esta facultad ni los procedimientos o
canales de comunicación para ejercerla.
Algunos textos dan a
entender, por ejemplo, que lacapacidad
de
iniciativa de la Secretaría puede estar dirigida tanto al Consejo de
Ministros como a la Conferencia y al propio Comité. Otros textos, sin
embargo, insinúan que esta función deberá ser ejercida por la
Secretaría, en el caso de los dos primeros órganos antes citados, a
través del Comité, Es muy probable que esta ambigüedad haya conducido,
en la práctica, a una interrelación no muy clara entre la Secretaría,
por un lado, y los tres órganos, imprecisamente denominados "políticos",
de la Asociación.
Cosa parecida ocurre en el caso del Comité, al no ser muy precisas las
disposiciones que regulan los procedimientos específicos para ejercer
sus competencias de iniciativa ante el Consejo de Ministros y ante la
Conferencia de Evaluación y Convergencia.
Otras imprecisiones normativas y, sobre todo, determinadas prácticas
parecen haber colocado en una situación muy singular
al Comité de
Representantes. En este órgano, también en la práctica, parece estar
concentrado un cúmulo de funciones que van desde lasfunciones
normativas hasta las funciones ejecutivas y de proposición o iniciativa.
De igual manera, caen en su ámbito competencias en materia de vigilancia
del cumplimiento de las normas de derecho, de control de la legalidad y
de solución de controversias.
Esta concentración de facultades y funciones convierten al Comité de
Representantes, por lo menos aparentemente^ en el organo funcionalmente
más importante y complejo de la Asociación. Al mismo tiempo, entraña el
riesgo de que^ por esta razón, su funcionamiento real resulte afectado
por una excesiva demanda de decisiones, cuyo procesamiento exige
condiciones que no siempre están presentes en este órgano.
Las apariencias muestran que el Comité está compelido a dar respuesta a
demandas de un sentido tan diferente como las del Consejo que busca
propuestas o iniciativas para ejercer sus funciones de conducción
política superior o de procesamiento preliminar de normas de derecho
para cumplir su cometido de adoptar, en algunas circunstancias,
disposiciones
obligatorias,
de
la Conferencia
de
Evaluación
y
Convergencia que reclama, de igual manera, iniciativas para ejercer su
importante función promotora de la convergencia de los acuerdos de
alcance parcial, de la Secretaría que busca orientaciones para su acción
específica y, por ultimo, de los gobiernos de los Países Miembros que,
en unos casos, pueden reclamar normas de derecho para pautar su conducta
y, en otros, pueden requerir del patrocinio para poner en funcionamiento
los correspondientes mecanismos de solución de conflictos.
Por otra parte, al no haberse registrado avances sustanciales en la
adopción de procedimientos más precisos para el control de la legalidad,
los dos órganos que cumplen, de manera más relevante, funciones
normativas, o sea el Consejo de Ministros y el Comité de Representantes,
pasan a desempeñar, simultáneamente, el rol de emisores de normas
vinculantes y el rol de controladores de la legalidad de las mismas.
En cuanto a la Conferencia, se puede admitir que, aparte de su función
básica de promover la convergencia de los acuerdos de alcance parcial,
no quedan muy claras, también en la práctica, sus competencias para
adoptar normas jurídicas obligatorias, cuando menos en lo que atañe a
las normas directamente vinculadas al cumplimiento de aquella función.
Esto se debe, probablemente, a que tampoco está claramente definido el
ámbito material de ésta, en el sentido de si la misma deberá abarcar,
únicamente, los tratamientos arancelarios preferenciales formalizados en
los acuerdos de alcance parcial o, de igual manera, otras regulaciones
directamente conectadas con estos tratamientos o referentes a otras
materias.
A estas consecuencias que se derivan de la complejidad del sistema
institucional de la Asociación, cabe añadir otro efecto, no menos
significativo, que se expresa en las excesivas y, tal vez, dilatadas
instancias que el mismo brinda para el procesamiento de las decisiones.
No es fácil discernir, sobre todo en las decisiones referentes a
determinadas materias, si el correspondiente proceso se desencadena, en
una primera instancia, merced al ejercicio de las facultades de
propuesta que corresponden a la Secretaría o de las competencias de
iniciativa que, igualmente, corresponden al Comité.
Como tampoco es
fácil discernir en qué circunstancias este ultimo debe desempeñar, más
que la facultad, de propuesta, la función de instancia prenegociadora o
preparatoria de las funciones propiamente normativas que corresponderían
a la Conferencia y al Consejo de Ministros.
Por lo que se refiere a otros mecanismos institucionales, en particular
la denominada Reunión de Responsables de Alto Nivel en materia de
integración
y
los
Consejos
especializados
o
sectoriales,
las
imprecisiones y ambigüedades no son menos notorias. En cuanto a la
primera, surge un interrogante sobre su naturaleza y, especialmente,
sobre sus competencias, cuando se constata que esta Reunión está
considerada como un organo o mecanismo "auxiliar” del Comité de
Representantes. En cuanto a los segundos, las regulaciones pertinentes
y prácticas seguidas no dejan muy en claro si se trata de instancias
institucionales asesoras, prenegociadoras o decisoras.
Por
ultimo,
lasinterrelaciones
funcionales
entre
los
órganos
principales dela Asociación y los órganos o mecanismos institucionales
de los acuerdos de alcance parcial, aparte de no estar claramente
definidas, discurren, aparentemente, en un ambiente caracterizado por
otras ambigüedades. No están muy definidos, en efecto, los poderes de
los
primeros
en relación con los
segundos,
como tampoco las
responsabilidades
o funciones de estos últimos
con relación a los
anteriores.
A pesar de esto, algunas normas jurídicas, como las
referentes a la facultad del Comité de Representantes de evaluar,
periódicamente, el desarrollo de los acuerdos de alcance parcial y las
relativas a las competencias de este mismo órgano en materia de solución
de controversias,
vinculan,
implícitamente,
a los dos sistemas
institucionales.
De ser aceptables las anteriores apreciaciones y una vez acordadas las
orientaciones básicas para la futura acción de la Asociación, valdría la
pena acometer
la tarea de acordar algunos ajustes en su sistema
institucional. De
la misma forma que en el caso de algunos de los
elementos del ordenamiento jurídico, en este caso parece posible lograr
esta meta a través de la modificación de determinadas reglas de derecho
no necesariamente sustantivas e, inclusive, mediante la alteración de
determinadas prácticas.
Una de las primeras cuestiones que surge se refiere a la conveniencia o
no de mantener o eliminar algunos de los órganos principales del
sistema institucional, en particular el Consejo de Ministros y la
Conferencia de Evaluación y Convergencia. El interrogante se presenta
en razón de la
mayor o menor relevancia de
las acciones a ser
emprendidas, a corto plazo, por la Asociación y dela apreciación de si
las mismas requerirán o no de decisiones u orientaciones
a un alto nivel. De igual manera, surge debido a que,
no están adn muy claras las funciones que en materia de
los esfuerzos subregionales y bilaterales podría cumplir
a ser adoptadas
por el momento,
convergencia de
la Asociación.
Si se acepta, por una parte, que el Consejo de Ministros debería ser,
básicamente, una instancia de alto nivel para la concertacion de
orientaciones o directrices generales a ser desarrolladas por los otros
órganos de la Asociación y, por otra que, en la actualidad existen
diversos mecanismos institucionales, más o menos formales, que reúnen
periódicamente a los Ministros de Relaciones Exteriores de todos los
Países Miembros, no resulta inverosímil considerar la posibilidad de
eliminar el Consejo del sistema institucional de la Asociación o, cuando
menos, modificar, más o menos radicalmente, sus procedimientos de
convocatoria.
La función del Consejo de brindar a la Asociación la "orientación
política" superior que requiere, podría ser desarrollada, por ejemplo,
en el marco de ^ s reuniones periódicas del Grupo de Río.
A este
sistema de concertación pertenecen, en la actualidad, todos los Países
Miembros de la Asociación. Por lo demás, en anteriores oportunidades y
aun sin tener su actual conformación, el Grupo de Río emitió precisas
orientaciones para las acciones en el marco de la Asociación, las cuales
dieron origen, inclusive, a la adopción de medidas concretas por parte
de sus órganos.
De no ser aceptable esta vía, lo que sí parece necesario es modificar
las reglas sobre la periodicidad de las reuniones del Consejo, así como
precisar el alcance y las características de sus competencias y, en
especial, modificar las prácticas sobre las modalidades de formalización
de sus poderes.
En otros términos, el Consejo de Ministros podría
celebrar reuniones ordinarias no anualmente sino a intervalos mayores y
tendría que expresar sus decisiones a través no de resoluciones sino
mediante declaraciones generales que hagan explícitas las directrices
destinadas a los otros órganos de la Asociación.
Por lo que se refiere a la Conferencia de Evaluación y Convergencia,
tampoco se puede descartar su eliminación, trasladando al Comité de
Representantes sus funciones en materia de convergencia. Esta opción no
sería válida, por supuesto, si existiese la presunción, más o menos
sólida, de que, a corto plazo, se presentará una alta demanda de acción
institucional para llevar adelante procesos de convergencia más o menos
complejos y exigentes.
En el supuesto de que se considere necesario mantener la Conferencia,
valdría la pena examinar la conveniencia de realizar algunos ajustes en
sus funciones y competencias, con vistas a una mejor distribución de
funciones y competencias con el Comité. Una posibilidad podría ser la
de fortalecer y ampliar las funciones de la Conferencia como organo
normativo, no solo en materia de convergencia sino también en otras
materias. Como corolario de esto, sería oportuno precisar las funciones
del Comité como instancia de prenegociacion, reforzar sus facultades
como órgano ejecutivo y definir con claridad sus competencias para
emitir propuestas o iniciativas.
Por lo que se refiere a la Reunión de Responsables de Alto Nivel en
materia de integración, una primera tarea debería ser la de superar el
equívoco o la ambigüedad que surge de su conceptualizacion como
mecanismo institucional "auxiliar** del Comité.
En todo caso, debería
quedar en claro que, dada la calidad de sus integrantes, es una
instancia institucional de nivel superior. Además, desde el punto de
vista práctico, parece más conveniente que la reunión se desarrolle en
el seno del mismo Comité. Se trataría, por consiguiente, de una reunión
especial del Comité integrado, en cada oportunidad, por las más altas
autoridades nacionales en materia de formulación y ejecución de
políticas de integración.
De esta manera, la reunión se convertiría
automáticamente y con todas las formalidades de rigor, en una verdadera
instancia decisoria y normativa, dentro de las materias que competen al
Comité.
En cuanto a los Consejos especializados que, en la práctica congregan a
las
autoridades,
de
nivel
intermedio,
responsables
de
las
correspondientes políticas sectoriales, cabe lá posibilidad de examinar
con mayor detenimiento el propósito que inspiró su creación, así como el
alcance de sus competencias y poderes.
Por el momento, los Consejos
■parecerían estar destinados a cumplir funciones de asesoramiento y, en
algunos casos, de prenegociación, quedando las competencias decisorias y
normativas en manos de otros órganos como el Consejo, la Conferencia y
el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.
Su establecimiento
parece haber respondido a la conveniencia de asegurar una mayor
participación de las autoridades sectoriales en la gestación de las
decisiones que interesan a la marcha del programa de ititegración
económica.
Una opción a ser considerada podría ser la de conferir a los Consejos
verdaderos poderes decisorios, junto con promover que estén integrados
por las máximas autoridades responsables de las correspondientes
políticas sectoriales. Otra, como alternativa, podría ser la de otorgar
a los Consejos verdaderas competencias para formular propuestas
concretas y definir, con la mayor precisión, el alcance de las mismas y
los procedimientos para su ejercicio.
Por lo que se refiere a la Secretaría de la Asociación, resulta de
particular importancia fortalecer, en todo sentido, dos de sus más
importantes funciones:
primero, la de ejercer vigilancia sobre el
desarrollo de las acciones de alcance parcial con el fin de brindar
elementos para que el Comité de Representantes pueda desarrollar, con
mayor eficacia, sus competencias en materia de control de la legalidad
y, segundo, la de gestión y administración de los correspondientes
recursos para prestar apoyo técnico oportuno a los restantes órganos de
la Asociación y a los gobiernos de los Países Miembros.
Por lo que atañe a las competencias de la Secretaría para presentar
propuestas a los restantes organos, resultaría conveniente definir con
mayor precisión el alcance de las mismas y,
sobre todo, los
procedimientos para ejercerlas, en la medida en que se considere que las
tareas a ser emprendidas por la Asociación, requieran de la iniciativa
de un 6rgano independiente para poner en funcionamiento los procesos
decisorios y normativos pertinentes. A primera
vista, no parece
probable que, a corto plazo, se presente esta necesidad, por lo menos en
cuanto a determinadas materias sustantivas. Por esta circunstancia, una
discusión en mayor profundidad sobre la cuestión podría quedar reservada
para el momento oportuno.
Por ultimo, la cuestión de las facultades de los organos centrales de la
Asociación y de los procedimientos pertinentes en materia de control de
la legalidad y de solución de controversias, tendrían que ser motivo de
un examen especial. Es probable que, en las actuales circunstancias,
dada la orientación preferentemente "permisiva"
del ordenamiento
jurídico del Tratado de Montevideo 1980, el margen para el surgimiento
de conflictos entre los Países Miembros a propósito de la aplicación e
interpretación de las normas del mismo, sea relativamente más estrecho.
En consecuencia, solamente algunos ajustes menores en las reglas
pertinentes
y en las respectivas prácticas,
podrían atender las
necesidades que surjan.
La situación sería diferente en el supuesto de que se refuerce la acción
institucional de la Asociación en materias tan importantes como la
convergenciade los mecanismos de
integración económica de alcance
parcial.
De darse esta hipótesis, surgiría, en forma inmediata, una
clara necesidad de fortalecer los procedimientos para el control de la
legalidad y para la solución de controversias.
Una acción promotora más activa de la Asociación con miras a convertir,
en un plazo más o menos breve, los regímenes comerciales preferenciales
de alcance bilateral o subregional en un régimen comercial preferenclal
de alcance
regional,demandará el apoyo necesario de competencias
claramente definidas y de técnicas apropiadas tanto para vigilar la
legalidad de las normas que adopten los propios órganos de la Asociación
y del comportamiento de los Estados Miembros, como para solucionar las
que pudieran suscitarse entre éstos e, inclusive, entre
éstos y otros sujetos de derecho. En definitiva, al igual que en otras
materias de orden institucional, la calidad y los principales elementos
de un sistema de control de la legalidad y de solución de conflictos,
dependerán de las características y alcancps del rol de la Asociación,
especialmente en lo relativo al establecimiento, preservación y
administración de un régimen multilateral de libre comercio.
controversias