Voces: PRESUPUESTO NACIONAL ~ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD -------------------------------------------------------------------------------Titulo: El presupuesto y su control de constitucionalidad Autor: Thompson, Roberto Publicado en: LA LEY 2000-D, 1187 -------------------------------------------------------------------------------La reforma constitucional de 1994 brinda los instrumentos para controlar mejor la ejecución del presupuesto nacional, aunque todavía queda mucho por hacer. El presupuesto siempre aparece como un tema de gran actualidad, ya que la participación del pueblo en el manejo de las cuentas públicas a través de sus representantes nos introduce en uno de los aspectos básicos de cualquier régimen republicano cual es él control de los actos de los funcionarios. La doctrina más tradicional define habitualmente el presupuesto como un cálculo previo y exacto de los ingresos o recursos y de los egresos o gastos fijados por el Poder Legislativo para ser realizado en un período administrativo que en principio es de un año. Debe entenderse que el presupuesto comprende todos los gastos y recursos previstos para la marcha de la administración y todos ellos forman parte del mismo cuerpo legal, con una especificación exacta partida por partida, razón por la cual aparecen configurados "ab initio" tres rasgos típicos de todo presupuesto cuales son la universalidad, la unidad y la especificidad. Párrafo aparte merece el último de los requisitos de todo presupuesto, al menos como lo concebimos nosotros, el de la anualidad. En este aspecto no es pacífica la doctrina internacional porque como bien se sabe en algunos países especialmente los nórdicos (Suecia o Noruega, por ej.) pero también Holanda, han desarrollado desde la década del 40 la teoría de los presupuestos cíclicos o plurianuales, para hacerlos coincidir con el ciclo económico o bien previendo en años de bonanza los ingresos que cubran los déficit de los años adversos. No es esta la oportunidad para explayarnos sobre las ventajas o inconvenientes de los distintos sistemas pero sí debemos apuntar dos cosas: a) En primer lugar, debe observarse que en sustento del requisito de la anualidad está el propio texto de la Constitución Nacional que claramente en el art. 75 inc. 8) establece que es facultad del Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos y cálculo de recursos y; b) Nuestra experiencia histórica, que demuestra que las veces que se ha querido aplicar el criterio del equilibrio económico de más largo aliento, (presupuestos de tres o cinco años) conforme el sentir de autores como Duverger por ej. que sostienen que hay que pasar de un equilibrio meramente financiero (estático) a uno de carácter económico (dinámico), no fue precisamente bien. No obstante es un debate abierto que no parece que pueda cerrarse al menos por ahora. Al contrario, a medida que las crisis económicas recurrentes pulverizan los presupuestos anuales por imposibilidad fáctica de cumplimento, ya que en estos casos obviamente caen los recursos previstos para financiar los gastos presupuestados, crecen los defensores de los presupuestos cíclicos o plurianuales, pero los presupuestos así surgidos requieren de una enorme capacidad de administración, que en los países latinoamericanos por lo general ha brillado por su ausencia. Tres etapas básicas Más allá de esta disquisición doctrinaria, aparece el tema central que nos preocupa y que tiene que ver con el control constitucional del presupuesto, tal válido y necesario para presupuestos anuales o plurianuales que debe analizarse en función de las distintas etapas en que se desarrolla el presupuesto y que se divide básicamente en tres etapas; a saber: 1) la preparación administrativa; 2) la tramitación y sanción legislativa; 3) la ejecución. Después de ello existe lo que se podría llamar el período póstumo en el control y que se realiza luego de ejecutado el presupuesto y puede llevarse a cabo de dos formas: a) jurisdiccional cuando se reserva a un Tribunal de Cuentas, y b) parlamentaria, cuando tal atribución se reserva a un órgano legislativo. En las dos primeras etapas, la práctica nos demuestra que si bien el Congreso tiene la facultad de iniciar la preparación del presupuesto, hay razones de carácter técnico y administrativo que demuestran que es conveniente que la iniciativa corresponda al Ejecutivo a través de una dependencia especial. Esto no sucede sólo aquí. Por el contrario todos los países cuentan en el ámbito del Ministerio o Secretaría de Hacienda u otros organismos locales que cumplen las veces de tales, una oficina especializada en la preparación del presupuesto como por ej. la famosa Office of Budget de los EE.UU. Función del Congreso Luego, el proyecto es enviado a las Cámaras para su consideración y sanción. ¿Cuál es la función de contralor que cumple en esta etapa el Congreso? Es muy importante y necesario que la cumpla bien, con eficiencia y responsabilidad. Esta es la oportunidad en que los representantes del pueblo tienen en sus manos la poderosa herramienta que permite encuadrar la política del gobierno de turno o bien para que no gaste de manera irracional o improductiva o bien reasignando los recursos de manera tal que permitan atender de mejor manera los gastos sociales que merezcan prioridad. No debe olvidarse que la facultad de fijar el presupuesto es del Congreso Nacional. Durante la etapa de ejecución (tercera) se realiza un control de carácter administrativo que antes de la reforma de 1994 la cumplían dos entes; a) La Contaduría General de la Nación (control interno) y el Tribunal de Cuentas (control externo). La principal impugnación que se formulaba a este sistema era que el organismo que debía efectuar el control (Tribunal de Cuentas) dependía jerárquicamente del mismo poder que debía controlar (El Poder Ejecutivo), vulnerando un principio básico de todo sistema de control que se precie de tal que establece que el controlante no puede depender del controlado. En este aspecto, la reforma constitucional de 1994 ha sido muy positiva y sus implicancias se observan específicamente en la etapa de control póstumo del presupuesto. La creación de la Auditoría General de la Nación que surge del actual art. 85, como el órgano encargado de realizar el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, garantiza un control independiente del Poder Ejecutivo que es el poder encargado de la ejecución presupuestaria. Reforma positiva En esta última etapa, el control puede ser de dos tipos: a) jurisdiccional, como en Francia a través de una Corte de Cuentas, o bien b) legislativo, tal como está concebido en nuestro régimen constitucional, ya que es el Congreso quien está facultado para aprobar o rechazar la cuenta de inversión. El citado art. 85 expresa que "el examen y opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría...". Y este será un órgano, continúa el texto, de asistencia técnica del Congreso y con autonomía funcional. Este carácter, impuesto al organismo, sumado al hecho de que su presidente tiene que ser designado a propuesta del partido de la oposición con mayor número de legisladores en las Cámaras, modifica sustancial y favorablemente el criterio del control de los actos públicos, y entre ellos, obviamente, los que surgen de la ejecución del presupuesto. La reforma del 94 nos pone más cerca de las NAGA (Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas) y de las principales conclusiones a las que arribaron los sucesivos congresos de entidades fiscalizadoras superiores realizados con aportes de los diversos Estados. En tal sentido, como corolario, cabe destacar la síntesis que puede extraerse de los principales eventos (La Habana 1953; Bruselas 1956; Viena 1962; Tokio 1968, Montreal 1971, entre otros) y que puede expresarse de esta manera: en materia de control público lo más importante es que a las entidades fiscalizadoras superiores se les conceda independencia jurídica e instrumental frente a las actividades ejecutivas que deben caer bajo su intervención. Además, se prevé un control exento de toda política partidista. Hemos dicho que la creación de la Auditoría con rango constitucional mejora sustancialmente el control, no obstante lo cual no parece cumplir el mandato de que el control tiene que carecer de injerencia partidista. ¿No será hora de pensar si no resultaría más conveniente un Tribunal o Corte de Cuentas pero no como existió antes sino en el ámbito del Poder Judicial, con carácter independiente, que reemplace el actual control político por control jurisdiccional? El debate queda abierto. Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723). --------------------------------------------------------------------------------