Capítulo I- Entendimiento de la Situacion Actual

INFORME FINAL
Capítulo I - Página 1
I. EN TEN DI MI EN TO D E LA S I TU A CIÓ N A CTUA L
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CONTENIDO
I.
ENTEN DIMIEN TO DE LA SITUACIÓN ACTUAL.................................................................. 1
1.1. EN TENDIMIEN TO DE LA SITUACIÓN ACTUAL ............................................................... 5
1.1.1. Eventos Previos que Conducen al Presente Proyecto..................................... 6
Información General...................................................................................................... 9
Demanda ..................................................................................................................... 9
Oferta ......................................................................................................................... 10
1.1.2. Antecedentes....................................................................................................... 10
1.1.3. COSAC 1: Eje Sur-Norte.................................................................................... 11
1.1.4. Cronograma ........................................................................................................ 14
1.2. AN ÁLISIS IN STITUCION AL............................................................................................ 16
1.2.1. Análisis de Grupos de interés .......................................................................... 17
1.2.1.1. Metodología Empleada .............................................................................. 17
1.2.1.2. Relevancia del Análisis para el caso del COSAC 1 ................................ 17
1.2.1.3. Contenido del Informe de Grupos de interés ......................................... 18
1.2.1.4. Grupos de Interés Primarios...................................................................... 19
A. USUARIOS DE TRANSPORTE URBANO...................................................................... 20
1. Usuarios de El Metropolitano ........................................................................ 20
2. Usuarios de rutas que son competencia de El Metropolitano................... 21
3. Usuarios de transporte privado (potenciales usuarios de El
Metropolitano) ...................................................................................................... 22
B. PRESTADORES DEL ACTUAL SERVICIO DE TRANSPORTE URBANO............................ 23
4. Choferes de transporte público...................................................................... 24
5. Gremio de choferes .......................................................................................... 25
6. Cobradores y dateros....................................................................................... 27
7. Propietarios de vehículos de transporte urbano ......................................... 28
8. Gremios de transportistas............................................................................... 29
9. Titulares de rutas de transporte urbano ....................................................... 30
C. PROPIETARIOS O POSEEDORES DE INMUEBLES ........................................................ 31
10. Propietarios o poseedores de inmuebles comerciales en el COSAC .... 32
11. Propietarios o poseedores de inmuebles comerciales cercanos a los
paraderos del COSAC.......................................................................................... 33
12. Propietarios o poseedores de inmuebles residenciales en el COSAC .. 33
13. Propietarios o poseedores de inmuebles residenciales cercanos a los
paraderos y terminales del COSAC................................................................... 34
D. OTROS EMPRESARIOS.............................................................................................. 35
14. Vendedores ambulantes.............................................................................. 35
15. Importadores y comerciantes de vehículos y repuestos para transporte
público.................................................................................................................... 36
1.2.1.5. Grupos de Interés Secundarios ................................................................. 38
E. MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA – MML ............................................ 40
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16. Dirección Municipal de Transporte Urbano – DMTU............................ 40
17. Instituto Metropolitano de Planificación - IMP ....................................... 43
18. Fondo Metropolitano de Inversiones – INVERMET............................... 43
19. Dirección Municipal de servicios a la comunidad.................................. 45
20. Dirección Municipal de comercialización y Defensa al Consumidor .. 46
21. Dirección Municipal de seguridad ciudadana ......................................... 47
22. Oficina General de asuntos jurídicos ........................................................ 48
23. Empresa Municipal Administradora de Peaje de Lima S.A. – EMAPE49
24. Servicio de Administración Tributaria – SAT.......................................... 49
25. Autoridad Autónoma del Proyecto Especial del Sistema Eléctrico de
Transporte Masivo de Lima y Callao – ATTE.................................................. 50
F. MUNICIPALIDADES DISTRITALES ............................................................................. 51
G. OTRAS MUNICIPALIDADES PROVINCIALES.............................................................. 53
H. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES – MTC ................................ 53
I. MINISTERIO DE VIVIENDA , CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO................................ 54
J. MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO............................................ 55
K. POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ ................................................................................ 55
L. PARTIDOS POLÍTICOS............................................................................................... 56
1.2.2. Potenciales Conflictos de Competencia .......................................................... 58
1.2.2.1. Cuadro de Superposiciones....................................................................... 58
1.2.2.2. Fortalecimiento de Mecanismos de Coordinación Interinstitucional . 65
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CUADROS
Cuadro 1: Etapas de implantación del COSAC 1 ............................................................ 13
Cuadro 2: Plan de Obras de Infraestructura .................................................................... 14
Cuadro 3: Calendario Tentativo de los Procesos de Licitación ..................................... 15
Cuadro 4: Grupos de Interés Primarios ............................................................................ 19
Cuadro 5: Grupos de Interés Secundarios ........................................................................ 38
GRÁFICOS
Gráfico 1: Inversiones en la implementación del COSAC 1 .......................................... 13
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1.1. ENTENDI MIENT O DE LA S ITUACI ÓN AC TUAL
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1.1.1. Eventos Previos que Conducen al Presente Proyecto
El desarrollo del COSAC 1 ha sido elaborado dentro del Programa de Transporte
Urbano de Lima Metropolitana (PTUL) encargado a Protransporte. Su objetivo
general es elevar la competitividad y la calidad de vida de los habitantes de Lima
Metropolitana. El proyecto toma como base la evaluación de las diversas iniciativas
formuladas en el pasado en particular los proyectos “Sistema Eléctrico de Transporte
Masivo de Lima y Callao”–Metro de Lima, y el Proyecto de Transporte Urbano para el Área
Metropolitana (PROTUM)” , que incluye estudio “Diseño Operacional de la Red
Integrada de Transporte (RIT) del Corredor Vitrina” financiado con donación
Japonesa administrada por el Banco Mundial. Según se desprende del PTUL los
acontecimientos que precedieron a la creación de Protransporte fueron:
•
En el año 1995, se creó la Comisión Multisectorial encargada de identificar y
analizar los problemas, y adoptar acciones vinculadas al transporte, vialidad y
tránsito en el área correspondiente a la red vial nacional y a las redes viales
conexas de Lima y Callao.
•
En 1997 se creó el Consejo de Transporte de Lima y Callao (Integrada por el
MEF, MTC, MML, Municipalidad Provincial del Callao y la Policía Nacional) con
la finalidad de coordinar e integrar las acciones de transporte urbano público del
área metropolitana de Lima y Callao.
•
En 1999, la MML declara en emergencia el sistema de transporte urbano,
estableciendo como objetivo estratégico la constitución de un sistema integrado y
rápido de transporte público urbano.
•
El BM financió, entre 1998 y 2001, con recursos del Gobierno de Japón, el Proyecto
de Transporte Urbano para el Área Metropolitana (PROTUM) desarrollado por el
Consejo de Transporte de Lima y Callao, parte del mismo ha sido considerado
dentro de los componentes del PTUL.
•
Marzo del 2002, se crea el Proyecto Especial Protransporte de Lima (como
agencia con autonomía econ ómica y administrativa, dependiente de la Alcaldía).
En 2004 el Concejo de la Municipalidad declara la intangibilidad del corredor
COSAC 1 y el proyecto Protransporte se transforma en Organismo Público
Descentralizado.
•
En 2004 se firman dos créditos con banca multilateral (BID-BIRF) por un total de
US$ 90 millones para financiar la preparación del PTUL y la construcción de la
infraestructura del COSAC 1.
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Los estudios elaborados antes del PTUL, tiene como antecedentes técnicos:
•
En 1972, se desarrolló el Estudio de Factibilidad Técnica – Económica y
Anteproyecto del Sistema de Transporte Rápido Masivo de Pasajeros en el Área
de Lima – Callao, realizada por el consorcio Metro Lima (Electro Watt, Deutsche
Eisenbahn), por encargo del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC).
•
En 1988, se efectuó el Estudio Complementario del Plan de Desarrollo Urbano de
Lima Metropolitana y el Callao, realizado por Trasurb – Class por encargo de la
MML.
•
En 1998, efectuó el Estudio Complementario de la Red del Metro de Lima
desarrollada por la Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico (AATE) y la
asociación de Sodelerg – Cal y Mayor – Cesel.
•
Entre el 1998 y 2001, se realizó el Proyecto de Transporte Urbano para el Área
Metropolitana (PROTUM) desarrollado por Consejo de Transporte de Lima y
Callao, que contiene entre otros los siguientes estudios: Diseño Operacional de la
Red Integrada de Transporte (RIT) del Corredor Vitrina, el Corredor Túpac
Amaru y el Corredor Venezuela – Carretera Central y realizado por Booz Allen
Hamilton.
Los estudios realizados hasta el momento, dentro de PTUL, financiados por el Banco
Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se encuentran los
siguientes:
•
En febrero del 2003, Protransporte entrega el “Estudio de Factibilidad del
Programa de Transporte Urbano de Lima Metropolitana (PTUL)”, documento
que fue su primer encargo una vez creada el proyecto Protransporte.
•
En mayo del 2003, la Consultora GETINSA/TARYET entrega a Protransporte los
“Estudios Técnicos y Ambientales del Corredor Segregado de Alta Capacidad
(COSAC I) y sus Terminales de Transferencia”.
•
En Julio del 2004, Grütter Consulting entrega el Estudio “Combustibles
alternativos para Protransporte”.
•
En octubre del 2004, la Consultora The LPA Group Incorporated entrega el
reporte final del estudio “Desarrollo de un Sistema de Operación de Buses y
Sistema de Control de Semáforos”.
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Asimismo, los estudios que se vienen llevando acabo dentro del PTUL son los
siguientes:
•
Estudios de Desarrollo de Sistemas de Recaudo para los Aspectos Técnicos de
PTUL, desarrollado por DMJM+HARRIS, Inc. Financiado por el BID. (empezó en
junio del 2004)
•
Estudio del Proyecto Plan Maestro de Transporte Urbano del Área Metropolitana de
Lima y Callao, financiamiento por la Agencia Cooperación Internacional del Japón
(JICA), realizado por los consultores Yachiyo Engineering CO., LTD, en
asociación con Pacific Consultants International.
•
Diseño de los Modelos Económico, Financiero e Institucional (EFI) del Corredor
Segregado de Alta Capacidad – Eje Norte/Sur (COSAC 1). Consorcio Booz Allen
Hamilton-Macroconsult.
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Información General
•
•
•
•
Superficie Lima Metropolitana: 2,817.38 Km2 , que se dividen en 2,670.4 Km2 de
la provincia de Lima (denominada también Región de Lima Metropolitana) y
146.98 Km2 de la provincia del Callao.
Lima Metropolitana: 49 distritos, divididos en 43 distritos en la provincia de
Lima y 6 distritos en la provincia del Callao.
Población de Lima Metropolitana: 8,043,000 hab. que se divide en 7,160,000 hab.
en la provincia de Lima y 883,000 hab. en la provincia del Callao.
Número de Hogares: 1,794,000 con un número promedio de miembros de 4.5.
Demanda
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
El número total de viajes producidos diariamente por la población, por todos los
modos de transporte, es de 16.5 millones.
El número total de viajes motorizados (sea público y privado) producidos
diariamente, en Lima Metropolitana, es de 12.2 millones.
Tasa de Viajes: 2.1 viajes / persona (todos los viajes) y 1.5 viajes/ persona (viajes
motorizados).
La participación del modo público sólo masivo (sin considerar taxis, mototaxis
ni colectivos) es de 52% de total de viajes. Esta participación es de 70% del total
de viajes sólo motorizados.
Los autos (de todos los modos) representan el 24% de la demanda de viajes
motorizados (2.9 millones de viajes), los taxis 7.4% (0.9 millones de viajes) y el
transporte público total (considerando combi, microbús, bus, taxis, mototaxis y
colectivos) 83.7% (10.2 millones de viajes).
El modo privado indica 13% del total de números de viajes por modo, mientras
el modo público no masivo (mototaxi, taxi y colectivo) es un 10%.
El tiempo promedio máximo de viaje es por propósitos de trabajo con 40.4
minutos y el tiempo promedio máximo de viaje por modo es en bus con 44.7
minutos.
Un viaje en bus toma de 1.5 a 2 veces más tiempo que un viaje en taxi o auto
independientemente de la distancia del viaje.
El auto es utilizado principalmente en el grupo socioeconómico que dispone de
ingresos superiores a 3,000 S/.
En el norte, para distancias de 10 Km., los viajes toman más de 45 minutos,
mientras en el sur toman menos de 45 minutos. Viajes para áreas distantes más
de 20 Km. toman más de 90 minutos.
83% del total de los viajes (por todos los modos) se realizan con una sola carrera.
En el caso de usuarios de transportes públicos, una carrera corresponde al 78% y
dos carreras al 20%.
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•
El acceso al transporte público se da caminando, indicando 90%, siendo el
tiempo de acceso por caminata en promedio 5 minutos.
Oferta
•
•
•
En Lima se concentra el 68.5% del parque automotor del país con 830,000
unidades aproximadamente.
Se tiene un aproximado de 42,000 vehículos, casi el 90% de la flota de transporte
público está constituida por vehículos de baja capacidad (microbús y camioneta
rural) y el otro 10% por ómnibus (4,500 unidades).
El número de carros que poseen las familias de Lima Metropolitana es de
aproximadamente 420 mil unidades.
1.1.2. Antecedentes
Lima es la quinta metrópolis más grande de Latinoamérica (con una población
cercana a los 8 millones de habitantes). La mayor parte de población cuenta con
bajos ingresos y se encuentra localizada en la periferia del área metropolitana,
especialmente en los conos Norte y Sur.
El parque vehicular ha crecido exponencialmente en los últimos diez años y ha
creado un grave problema de congestión:
• El parque de transporte público creció de 10,500 unidades a más de 60,000.
• El 20% de viajes motorizados se hace en automóvil y el restante 80% en
transporte público.
El transporte público está desregulado y es operado por el se ctor privado con una
flota de baja capacidad y mucha antigüedad, que ha recibido bajo nivel de
mantenimiento:
• La flota de transporte público más vieja de Latinoamérica, con una edad
promedio de 16 años y en muchos casos excediendo los 25 años.
• El proble ma de la falta de mantenimiento de las unidades ha exacerbado el
problema contaminación.
Los tiempos promedios de desplazamiento y el costo de transporte actuales son
altos, y no existen alternativas confiables para los habitantes de las zonas pobres en
la periferia de Lima:
•
Debido a la congestión vehicular, el tiempo promedio de viaje redondo para el
trabajador de escasos recursos varía entre 1.5 y 3 horas diarias.
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•
•
La calidad y seguridad del servicio son bajas.
El acceso al transporte para discapacitados es limitado.
La sobreoferta de transporte público existente induce a los conductores a un manejo
agresivo, por la necesidad de ganar la mayor cantidad de pasajeros, contribuyendo a
una alta tasa de accidentes:
•
•
En 2002 se registraron un total de 36,800 accidentes y un promedio de dos
muertos diarios.
El impacto económico estimado de muertos y heridos es de US $500 millones
anuales.
Como componente prioritario de la estrategia de atención a estos graves problemas, la
Municipalidad Metropolitana de Lima ha puesto en marcha el desarrollo de un
sistema integrado de transporte masivo. Este Sistema Integrado de Transporte para
Lima Metropolitana es un sistema de transporte masivo en buses con recaudo y control
centralizados y servicios en corredores troncales y áreas de alimentación, desarrollado
bajo un esquema de participación público-privada.
1.1.3. COSAC 1: Eje Sur-Norte
El COSAC 1 comprenderá inicialmente dos etapas. La etapa 1 abarcará el tramo del
servicio troncal Av. Matellini (Chorrillos) – Plaza Grau (Cercado de Lima) y la etapa 2
abarcará el tramo del servicio troncal Plaza Grau –Av. Naranjal (Independencia),
además de servicios alimentadores en 4 zonas: Chorrillos, Sinchi Roca y Naranjal –
Chinchaysuyo.
En la actualidad, la MML y Protransporte desarrollan estudios técnicos para una
posible ampliación en el COSAC 1, denominada la etapa 3. En el evento de que dicha
ampliación se concrete, los estudios señalan que involucraría esencialmente el
reemplazo de un servicio alimentador por la prolongación del tramo del servicio
troncal Av. Naranjal – Parque Sinchi Roca (Comas) y la creación de servicios
alimentadores en 2 nuevas zonas del norte.
De otro lado, la MML ha decidido adelantar parte de las obras del COSAC 2 para
construir una vía expresa en la Av. Grau. Dichas obras facilitarán el enlace entre los
servicios que serán ofrecidos por el COSAC 1 y por el Tren Urbano. Si bien la
programación y supervisión de cada proyecto se realizará de manera independiente,
resulta importante destacar la generación de oportunidades de complementación y
coordinación. En primer lugar, el COSAC 1 y el Tren Urbano atenderán a zonas
distintas de Lima, lo cual implica que no competirán por una misma demanda, sino
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que se complementarán en beneficio mutuo. En segundo lugar, el desarrollo de los
proyectos introduce la posibilidad de la integración tarifaria entre ambos servicios de
transporte público.
La primera fase del sistema y consiste de varios componentes que incluyen:
§
Una nueva organización institucional para la planeación, regulación, gestión
y control del sistema y fortalecimiento institucional del sector de transporte
público municipal.
§
Un sistema de control centralizado de la operación y un sistema de venta y
validación de medios de pago separado de la operación de buses, con
potencial de cobertura por la totalidad del servicio de transporte público en el
largo plazo.
§
Contratos de operación de buses para servicios troncales (aproximadamente
296 buses articulados) y servicios de alimentación (aproximadamente 296
buses convencionales) en las áreas de Chorrillos (Sur), Naranjal (Norte) y
Sinchi Roca (Norte).
§
Infraestructura especializada: aproximadamente 36 Km. de corredores
segregados de alta capacidad para buses a lo largo del eje Sur -Norte de la
ciudad, desde Matellini hasta Sinchi -Roca. 3 terminales de transferencia, 1
estación central subterránea, 48 estaciones. 50 Km de vías para buses
alimentadores (71 Km de rutas), 28 Km de ciclovías alimentadoras.
§
Recuperación ambiental en las zonas afectadas y mitigación de impacto social
a operadores de transporte público desplazados.
Las inversiones totales para la implementación del proyecto de transporte COSAC 1
serán financiadas mediante un esquema de participación público - privada.
•
Los rubros de inversión en infraestructura, obras complementarias, centro de
control, viabilidad social y fortalecimiento institucional del proyecto se estiman
hasta la fecha en US$ 134 millones. El financiamiento público destinado a estos
rubros provendrá de la MML, por medio de recursos propios (US$ 44 millones),
un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (US$ 45 millones) y un
préstamo del Banco Mundial (US$ 45 millones).
•
Los rubros de inversión inicial en flota de buses (de alta capacidad,
convencionales y de menor tamaño), equipo de mantenimiento y sistema de
recaudo se estiman en el rango de US$ 90 millones a US$ 100 millones. El
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financiamiento destinado a estos componentes provendrá de los inversionistas
que se adjudiquen las concesiones de transporte y recaudo, con cargo a los
futuros ingresos por la venta de servicios de transporte.
Gráfico 1: Inversiones en la implementación del COSAC 1
Inversiones
250
US$
200
90 - 100
Sector Privado
150
100
45
BM
50
45
BID
44
MML
0
Fuente: Protransporte y Cálculos MC -BAH
La información de las tres etapas de implantación de la operación del COSAC 1 se
resume a continuación:
Cuadro 1: Etapas de implantación del COSAC 1
Sector
Km Troncales
Km Alimentadores
Flota Troncal
Flota Alimentadora
Demanda (pax pagos/día)
Troncal
Alimentación
Tronco-Alimentado
Total
Etapa 1
Etapa 2
Etapa 3
Chorrillos –
Plaza Grau
16
14 Vía
17 Ruta
114
38
Plaza Grau Naranjal
28
49 Vía
60 Ruta
242*
257**
Naranjal –
Sinchi Roca
36
50 Vía
71 Ruta
296
294
159338
12781
45595
217714
226141
193141
209943
629225
258031
179192
276078
713302
Fuente: Protransporte. Elaboración Macroconsult – Booz Allen Hamilton
* La flota estimada del servicio troncal totaliza 242 buses articulados. Sin embargo, el requerimiento mínimo para
los operadores del servicio troncal en la fecha proyectada de inicio de operaciones será menor (225 buses en
total) para mitigar el riesgo de una demanda menor a la prevista.
**La flota estimada del servicio alimentador totaliza 204 buses convencionales y 53 buses de menor tamaño. Sin
embargo, el requerimiento mínimo para los operadores de los servicios alimentadores en la fecha proyectada de
inicio de operaciones será menor (188 buses convencionales y 49 buses de menor tamaño en total) para mitigar el
riesgo de una demanda menor a la prevista.
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Las estaciones serán los únicos medios de acceso a este servicio de transporte
público en las rutas troncales, siendo en ellas que se lleva a cabo el cobro de pasajes,
el abordaje y salida de los vehículos y las transferencias de pasajeros entre distintos
servicios. Se prevé contar con 48 estaciones (aproximadamente). Adicionalmente, se
contará con pago o validación a bordo de los vehículos de las rutas alimentadoras.
1.1.4. Cronograma
El calendario indicativo previsto por la MML y Protransporte para la ejecución y
culminación de las obras de infraestructura se resume a continuación:
Cuadro 2: Plan de Obras de Infraestructura
CRONOGRAMA DE EJECUCIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA
Obras:
2 Trimestre 2005 3 Trimestre 2005
4 Trimestre 2005
1 Trimestre 2006
2 Trimestre 2006
3 Trimestre 2006
4 Trimestre 2006
Estación Central
Corredor Sur
Corredor Centro
Corredor Norte
Alimentadores Sur
Alimentadores Norte
Estaciones Sur
Estaciones Norte
1
2
3
4
4
5
6
Terminal Sur: Matellini
Terminal Norte: Naranjal
Patio Sur
Patrio Norte
Notas:
1
Comprende la construcción de infraestructura vial en el tramo del servicio troncal Av. Matellini - Plaza Grau.
2
Comprende la construcción de infraestructura vial en el tramo del servicio troncal Plaza Grau - Plaza Ramón Castilla.
3
Comprende la construcción de infraestructura vial en el tramo del servicio troncal Plaza Ramón Castilla - Av. Naranjal.
4
Comprende la rehabilitación de vías en las zonas de alimentación.
5
Construcción de estaciones, desde estación Estadio Nacional hasta estación Costa Azul.
6
Construcción de estaciones, desde estación
2 Carlos Izaguirre hasta estación España.
Fuente: Protransporte.
Los procesos de licitación comenzarán de manera simultánea, coexistiendo durante
un período de tiempo y luego prosiguiendo con una secuencia de subastas.
Las ofertas de los inversionistas para cada uno de los procesos de licitación estarán
conformadas por:
•
•
•
Credenciales.
Sobre No. 1.
Sobre No. 2.
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Las Credenciales y el Sobre No. 1 incluyen la demostración del cumplimiento de
ciertos requisitos mínimos por parte de los postores. Los postores que superen la
evaluación de las Credenciales y el Sobre No. 1 serán seleccionados por
Protransporte como postores calificados. Solamente los postores calificados
accederán a la etapa de evaluación de las propuestas económicas contenidas en los
Sobres No. 2.
De tal manera, los procesos de licitación se desarrollarán tomando como referencia
el siguiente calendario tentativo:
Cuadro 3: Calendario Tentativo de los Procesos de Licitación
CALENDARIO TENTATIVO DE LOS PROCESOS DE LICITACIÓN
2 Trimestre 2005
3 Trimestre 2005
4 Trimestre 2005
1 Trimestre 2006
Recaudo
Convocatoria
Entrega de Bases y proyectos de Contratos
Apertura de Sala de Datos
Consultas, sugerencias y respuestas
Entrega versión final Contrato
Evaluación a cargo de inversionistas
Credenciales
Sobres No. 1 y 2 y Adjudicación
Cierre
Troncal
Convocatoria
Entrega de Bases y proyectos de Contratos
Apertura de Sala de Datos
Consultas, sugerencias y respuestas
Entrega versión final Contrato
Evaluación a cargo de inversionistas
Credenciales
Sobres No. 1 y 2 y Adjudicación
Cierre
Alimentadores
Convocatoria
Entrega de Bases y proyectos de Contratos
Apertura de Sala de Datos
Consultas, sugerencias y respuestas
Entrega versión final Contrato
Evaluación a cargo de inversionistas
Credenciales
Sobres No. 1 y 2 y Adjudicación
Cierre
Fuente :
Protransporte.
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1.2. A NÁLIS IS I NSTIT UCI ONAL
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1.2.1. Análisis de Grupos de interés
1.2.1.1. Metodología Empleada
El análisis de grupos de interés está basado en la metodología del Banco Mundial
recogida en el documento “Guidance note on how to do stakeholder analysis of aid projects
and programmes” de julio de 1995.
El análisis de grupos de interés, partiendo de la identificación de los actores clave en
un proyecto, busca determinar sus intereses y las formas como éstos pueden
incrementar los riesgos o viabilidad del proyecto.
Una de las clasificaciones de grupos de interés es en actores primarios y secundarios.
Los actores primarios son las personas y grupos directamente afectados por el
proyecto, incluyendo a los que se benefician y a quienes son afectados en sentido
negativo. Por otro lado, los actores secundarios son aquellos que, sin estar
involucrados directamente en el servicio, intervienen en su prestación. Son ejemplos
de actores secundarios las entidades estatales, las no estatales, los políticos y líderes
locales, los organismos de cooperación, entre otros.
Así, la clasificación en actores primarios o secundarios no es una clasificación de
relevancia, sino, como cualquier otra, es sólo una herramienta para facilitar el
análisis y la discusión. En la realidad, la dinámica misma de un proyecto puede
convertir a un actor secundario en primario en un determinado momento.
1.2.1.2. Relevancia del Análisis para el caso del COSAC 1
El análisis de grupos de interés que proponemos busca convertirse en una
herramienta que permita a quienes tengan que tomar decisiones de políticas
públicas predecir comportamientos y tendencias de los actores en el sistema, antes
de que éstas se reflejen en la realidad. Ello puede contribuir a tomar mejores
decisiones, sobre la base de la evaluación de diversos escenarios, que comprendan
cada uno la mayor cantidad posible de variables relevantes.
En el caso de El Metropolitano, Protransporte busca implementar hasta diez
corredores segregados de buses de alta capacidad, aunque el proyecto inicial
comprende uno solo.
Es evidente que aunque el listado de actores interesados pueda ser igual o similar
tanto en un análisis limitado al primer corredor, como en un estudio que considere
la implementación de diez corredores, no debemos perder de vista que el impacto
de cada uno de los grupos en los diferentes momentos no podrá ser comparado.
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Elementos como la gradualidad del proceso, la velocidad con que se implementen
los sucesivos corredores, la capacidad del mercado de adaptarse a las nuevas
situaciones y el proceso de aprendizaje social y político, así como la incorporación de
experiencias anteriores a las decisiones individuales, serán determinantes para
poder estimar el impacto de cada interés individual en el sistema.
Por lo tanto, hemos optado por enfatizar los efectos de las primeras interacciones
entre los grupos de interés identificados, hasta la implementación y funcionamiento
del primer COSAC. No obstante, en algunos supuestos hemos incluido variables de
más largo plazo, por considerar que resultan de interés.
1.2.1.3. Contenido del Informe de Grupos de interés
El informe sobre grupos de interés se divide en dos partes: grupos de interés primarios
y grupos de interés secundarios. Al inicio de cada sección se presenta un cuadro que
recoge el listado de los actores identificados por categorías, sus intereses principales
(grupales o individuales) y el efecto que dichos intereses podrían tener en el
proyecto. El efecto puede estar calificado como positivo (identificado con el signo
“+”), negativo (identificado con el signo “-”) o variable según las circunstancias
(identificado como “+/ -”).
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1.2.1.4. Grupos de Interés Primarios
Cuadro 4: Grupos de Interés Primarios
stakeholders primarios
intereses
potencial
impacto en el
proyecto
A. Usuarios de transporte urbano
1
2
3
usuarios del COSAC
usuarios de rutas competencia de El Metropolitano
usuarios de transporte privado (potenciales usuarios
de El Metropolitano)
- tiempo de viaje y espera no incrementado
- seguridad
- costos no incrementados
- precio "razonable"
- comodidad
- medio ambiente más saludable, aire limpio y
sin ruidos contaminantes
- reducción del tiempo de viaje
- acceso (ampliación de colectores)
- medio ambiente más saludable, aire limpio y
sin ruidos contaminantes
- reducción del tiempo de viaje
- medio ambiente más saludable, aire limpio y
sin ruidos contaminantes
- seguridad
+
+
+
+
+
+
+/+
+
+
+
B. Prestadores del actual servicio de transporte urbano
4
choferes
5
gremios de choferes
6
cobradores
7
propietarios de vehículos de transporte urbano
8
gremios de transportistas
9
titulares de rutas de transporte urbano
- ingresos y fuente de trabajo
- ingresos y fuente de trabajo
- estabilidad laboral
- ingresos y fuente de trabajo
- ingresos y fuente de trabajo
- permanencia en el mercado
- costos no incrementados
- rentabilidad de la inversión
- destino de los buses descartados
- mantener utilidades
- estabilidad jurídica para transportistas
formales
- ingresos
- vigencia permanente de las autorizaciones
+/+
+
+/+
+/+
-
C. Propietarios o poseedores de inmuebles
propietarios o poseedores de inmuebles comerciales
- ingresos y fuente de trabajo
en el corredor del COSAC
propietarios
o
poseedores
de
inmuebles
comerciales
- ingresos y fuente de trabajo
11
cercanos a los paraderos del COSAC
- valor de su predio
- valor de su predio
propietarios o poseedores de inmuebles residenciales
12
- medio ambiente más saludable, aire limpio y
en el corredor del COSAC
sin ruidos contaminantes
- valor de su predio para uso habitacional
propietarios o poseedores de inmuebles residenciales - valor de su predio para uso comercial
13
cercanos a los paraderos y terminales del COSAC
- medio ambiente más saludable, aire limpio y
sin ruidos contaminantes
10
+
+
+
+
+
+
D. Otros empresarios
14
vendedores ambulantes
- ingresos y fuente de trabajo
-
15
importadores y comerciantes de vehículos y repuestos - ingresos y fuente de trabajo
-
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 20
A continuación desarrollamos los elementos recogidos en la tabla anterior,
agregando elementos como los posibles escenarios que podrían presentarse y
elementos a considerar en el diseño de políticas públicas.
A. U SUARIOS DE TRANSPORTE URBANO
El primer grupo de interés identificado corresponde al conjunto de usuarios del
servicio de transporte; el mismo que, por razón de sus distintos intereses, hemos
subclasificado en tres grupos, como detallamos a continuación:
1. Usuarios de El Metropolitano
El servicio de transporte de pasajeros que ofrecerá El Metropolitano estará
originalmente destinado a satisfacer la demanda por transporte de la población
perteneciente a los sectores socioeconómicos menos favorecidos de la ciudad de
Lima. Dentro de este grupo, en su primera etapa, El Metropolitano atenderá
únicamente una ruta de norte a sur de la capital y viceversa.
Así, los usuarios de El Metropolitano serán los beneficiarios directos del sistema.
En principio, en vista de que el proyecto busca justamente proveerle un servicio
a este grupo y que está siendo diseñado con el fin último de mejorar su calidad
de vida, no debería haber ningún conflicto de intereses.
Los intereses por parte de los usuarios del sistema de buses rápidos incluyen
reducir –o por lo menos no incrementar- el tiempo total destinado a viajar
(resultante de la suma de tiempo de viaje efectivo, tiempo de espera y tiempo de
caminata). Podría ocurrir que si se analizan las variables de manera desagregada
ocurra, por ejemplo, que el tiempo de desplazamiento hasta la estación y el
tiempo de espera en la misma sean mayores al que actualmente dedican lo
usuarios de servicio de transporte urbano a dichas actividades. Si bien sería
esperable que los usuarios prefieran un menor tiempo total de viaje (resultante
de la diferencia por el menor tiempo de viaje efectivo), podría ocurrir que la
valoración de la velocidad esté asociada al rápido acceso al medio de transporte
y no necesariamente al tiempo de viaje1.
Así, estimamos que por lo menos al inicio, los usuarios se sentirán afectados por
la necesidad de caminar distancias mayores hasta los paraderos y,
eventualmente, esperar más tiempo en la estación para tomar el bus. 2
Este problema debe recibir atención central de parte de Protransporte y de los
operadores, pues puede favorecer la informalidad del sistema desde sus inicios
Respuesta al comentario número 10 de las observaciones al Informe No 1.
El tiempo de espera en las estaciones se irá reduciendo conforme se afiance el sistema y los usuarios aprendan a
usarlo, aprovechando la posibilidad de conocer el tiempo exacto de partida y llegada de los buses.
1
2
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 21
(no respeto de los paraderos, por ejemplo). De ser así, esos malos hábitos
adquiridos serán difíciles de revertir.
En lo relativo a los costos, el interés de los usuarios estará enfocado en no ver
incrementado el costo total de desplazamiento, o que, en todo caso, el costo del
viaje en El Metropolitano sea calificado como “razonable”. Entendemos que esa
razonabilidad se alcanzará si el valor que el usuario asigna al beneficio de llegar
más rápido, más cómodo y más seguro es igual o mayor que el mayor costo en
dinero que pueda representar el viaje en El Metropolitano.
Asimismo, son de interés de los usuarios la comodidad y la seguridad; y en
menor medida, la preservación de un medio ambiente saludable 3 , con aire limpio
y libre de ruidos contaminantes.
En general, consideramos que los usuarios podrían tener una gran expectativa en
que se les ofrezca un servicio de mayor calidad y seguridad al mismo precio. Este
elemento podrá ser bien utilizado políticamente para promover la pronta
implementación del sistema y como contra argumento a las eventuales
oposiciones de otros grupos de interés afectados negativamente.
2. Usuarios de rutas que son competencia de El Metropolitano
El grupo de usuarios de transporte público urbano que utilice el servicio de rutas
paralelas al COSAC se diferencia del anterior por su imposibilidad de acceder al
servicio de El Metropolitano o su decisión de utilizar el servicio de la
competencia. Ello puede deberse a factores económicos (menores costos totales
de viaje), cobertura de las rutas (estaciones muy lejanas a sus puntos de origen o
destino, por ejemplo) u otras ventajas competitivas de los otros buses (más
espacio en los buses debido al desplazamiento de la mayoría de los usuarios al
servicio de El Metropolitano), entre otros.
Si bien en términos generales comparten con los usuarios de El Metropolitano el
interés de reducir su tiempo total de viaj e y los relativos al medio ambiente más
saludable, las variables mencionadas en el párrafo anterior hacen que este
conjunto de usuarios presente algunas diferencias en sus intereses.
El interés más crítico será si este grupo de usuarios desea que se amplíe el
servicio de El Metropolitano, por ejemplo a través de la ampliación de
alimentadoras, el incremento de la flota y la frecuencia, etcétera; o si, por el
contrario, prefiere mantener el servicio de buses tradicional.
El que los intereses se inclinen en uno u otro sentido dependerá de los mismos
factores que determinan que este grupo se mantenga al margen del sistema de El
Metropolitano. Es decir, si la razón para no usar El Metropolitano es económica,
La variable medioambiental no es reflejada como una relevante en las encuestas realizadas a los usuarios de
transporte público en Lima. Su relevancia es marginal.
3
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 22
la balanza se inclinará en el sentido de preferir que se mantenga el sistema de
buses tradicional. Si por otro lado se trata de un grupo que no accede al servicio
de El Metropolitano por defecto de oferta, habrá una fuerte demanda potencial
por ampliar la cobertura del sistema.
3. Usuarios de transporte privado (potenciales usuarios de El Metropolitano)
Definidos como la totalidad de personas que se desplazan utilizando medios de
transporte privados, este grupo es a su vez complejo porque incluye una serie de
subgrupos de personas con intereses semejantes, pero no equiparables. Está
compuesto, por ejemplo, por los propietarios de vehículos particulares que, a
pesar del mayor costo que represente cada viaje, valora más elementos como la
libertad de desplazamiento, la comodidad, seguridad y velocidad, sobre el
ahorro que le representaría un viaje en cualquier medio de transporte público.
Incluye también a quienes se movilizan eventual o regularmente en taxi, a
quienes utilizan taxis colectivos y a quienes no emplean ningún vehículo
automotor para desplazarse.
En todos los casos, compartirán intereses generales con los demás usuarios de
transporte, tales como la reducción del tiempo total de viaje, la mejora en la
calidad del medio ambiente y la seguridad en el transporte.
Aunque no lleguen a involucrarse como usuarios ni de El Metropolitano ni de los
otros servicios de transporte público, lejos de representar algún riesgo para el
desarrollo del proyecto serán un importante grupo que lo apoyará y promoverá,
pues será un beneficiario de la mayor oferta en el mercado de transporte, además
de la menor congestión vehicular y la reducción de la polución.
Un elemento en el que debemos detenernos es la posibilidad de incorporación de
parte del conjunto de usuarios de transporte privado al sistema de El
Metropolitano. Ello estará condicionado por las ventajas comparativas que
ofrezca El Metropolitano respecto de los medios de transporte que utilizan
habitualmente. Creemos que esa nueva demanda por transporte público
provendría específicamente de dos sectores:
(i)
4
El grupo de propietarios de vehículos particulares que encuentren un
ahorro sustantivo en sus costos de viaje. Ellos tenderán a ser quienes
residan en los polos de la ciudad y requieran desplazase por trayectos
prolongados. Una política de captación exitosa deberá considerar,
entre otros, la prestación del servicio de parqueo y guardianía de autos
(el mismo que calificaría como negocio colateral a los componentes
esenciales del sistema), que ofrezca seguridad y que mantenga el costo
total del viaje por debajo del costo del viaje en vehículo privado 4.
Respuesta al comentario número 13 de las observaciones al Informe 1.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 23
(ii)
Los usuarios de taxis y taxis colectivos, que encuentren un significativo
ahorro en el costo del transporte sin una pérdida sustantiva de
velocidad, comodidad e incremento en seguridad5.
Cabe señalar que su migración al sistema será mayor en tanto se
avance con el ordenamiento de los servicios informales, que
necesariamente reflejarán un incremento en las tarifas.
En general, si bien es esperable el apoyo al sistema por parte de todos los grupos de
usuarios de transporte, éste dependerá de variables exógenas al buen o mal
funcionamiento de El Metropolitano. Una variable crítica será el resultado de la
reestructuración o racionalización de rutas que afectará principalmente a los
usuarios de servicios públicos distintos a los que operan en el COSAC 1 y a los
usuarios de medios de transporte privados. Conforme se desarrollen otros COSAC,
esta variable irá adquiriendo dimensiones más importantes6.
B.
PRESTADORES DEL ACTUAL SERVICIO DE TRANSPORTE URBANO
Un segundo gran grupo de actores relevantes para El Metropolitano es aquel
compuesto por los prestadores del actual servicio de transporte urbano. En conjunto,
se caracterizan porque han sido tradicionalmente los sujetos más representados en el
diseño e implementación de decisiones relativas al transporte urbano, consecuencia
de lo cual han primado sus intereses sobre los de los usuarios y los de la comunidad
en general.
Ello tiene su correlato en la carencia de incentivos adecuados en el sistema actual de
transporte para fomentar su efic iencia y la prestación de un servicio destinado a
satisfacer necesidades colectivas. Por el contrario, el sistema vigente favorece a los
más “criollos” –productores de externalidades negativas por antonomasia-, que
producen conflictos, atropellan a la comunidad y contribuyen al desorden del
sistema y de la ciudad.
Cabe resaltar que debido al control de la prestación del servicio que ejercen
actualmente, potenciado por su capacidad de organización y actuación colectiva, son
el conjunto de actores más sensible a cualquier cambio en el sistema de transporte y
será uno de los primeros que puedan bloquearlo. Así, la atención de sus problemas,
necesidades e intereses deberá ser considerada prioritaria, a fin de garantizar la
exitosa puesta en marcha del sistema 7.
A continuación presentamos el análisis de intereses de los operadores del servicio de
transporte urbano, según el tipo de actor.
Respuesta al comentario número 14 de las observaciones al Informe 1.
Respuesta al comentario número 12 de las observaciones al Informe 1.
7 Respuesta al comentario número 15 de las observaciones al Informe 1.
5
6
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 24
Debemos anotar que en muchos casos un sujeto puede estar comprendido en más de
una categoría –por ejemplo un chofer que sea propietario del bus, o el propietario de
una unidad de transporte que al mismo tiempo forme parte del gremio de
transportistas y sea titular de la autorización para operar una ruta. Ello es
sumamente relevante para el diseño e implementación del proyecto, pues a los
mecanismos de gestión de intereses vigentes actualmente, se sumarán toda clase de
sinergias entre actores que si bien antes no compartían objetivos, adquieren la
característica común de haber sido excluidos del mercado de transporte urbano o
haber visto perjudicado sus intereses económicos.
Asimismo, es importante señalar que si bien en el caso de cada grupo de agentes se
está previendo su posible integración al nuevo sistema de transporte, tal
incorporación dependerá (a) de las barreras de entrada –básicamente financieras y
técnicas- que se determinen y (b) de la capacidad de los actores para superar las
barreras 8.
Si bien para el mejor funcionamiento del sistema es conveniente solicitar
características muy exigentes (alto capital social, capacidad de endeudamiento,
experiencia en la operación de sistemas similares, etc.), desde el punto de vista de
favorecer la capacidad de competir de antiguos operadores, tales requisitos debieran
ser mínimos. La determinación de barreras de entrada más o menos exigentes
dependerá entonces, en buena medida, de la decisión política de inclinarse hacia la
optimización de la calidad del servicio o hacia la minimización de contingencias
políticas.
4. Choferes de transporte público
La gran mayoría de los choferes de transporte público en Lima trabaja de manera
informal sin que medie un contrato de trabajo con el dueño del transporte. En la
mayoría de los casos, sus ingresos se determinan por el número de personas que
utilizan su vehículo diariamente una vez descontado el pago al dueño del
vehículo por el alquiler del mismo, el pago de gasolina y el pago al cobrador.
Sólo un 25% recibe un monto fijo diario establecido por la empresa o el dueño del
vehículo9.
Sus intereses principales son mantener su empleo y por tanto su nivel de
ingresos.
La continuidad de su empleo una vez implementado el sistema de El
Metropolitano está condicionada a dos situaciones:
Respuesta al comentario número 6 de las observaciones al Informe 1.
Estudio de Comportamiento Económico y Perfil de los Operadores elaborado por el Centro de Investigación de la
Universidad del Pacífico para Protransporte. 2005.
8
9
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 25
(i)
dentro del proyecto, en la medida en que sean contratados por las
empresas que obtengan concesión en la vía trocal o en la s alimentadoras.
Esto implicaría su incorporación a un régimen laboral formal, con los
consiguientes beneficios laborales y estabilidad.
En relación a su nivel de ingresos, con el proyecto lograrían mayor
estabilidad sin que necesariamente sus ingresos superen al promedio que
obtienen en la actualidad.
(ii)
mantenerse laborando en rutas existentes en la actualidad y que no
forman parte del proyecto. Ello no importaría mayores alteraciones a su
situación laboral, salvo una eventual disminución de la demanda del
servicio que se refleje en sus ingresos.
Así, de lograr mantenerse empleados, el nivel de ingresos no sufriría variación
negativa. Por el contrario podría darse una mejora por razón de mayor
estabilidad, explicada en la asignación de un salario fijo mensual y seguridad
social para el trabajador y su familia, además de la eliminación del incentivo para
conseguir la máxima cantidad de pasajeros.
Sin duda, el peor escenario para los choferes sería que no logren ubicarse en
ninguna de las rutas del mercado. Ello implicaría la pérdida del empleo y por
tanto la reducción de los ingresos. Consideramos que el grupo que resulte
excluido del mercado, dependiendo de su dimensión y de su capacidad de
actuación colectiva, podría constituir una fuerte oposición a la implementación
del sistema.
Como consecuencia de la aparición de dos regímenes distintos para choferes, uno
de ellos será preferido por la mayoría de choferes sobre el otro. Así, se generarán
incentivos para la competencia entre los mismos choferes por conseguir los
mejores puestos de trabajo. Por lo tanto, a diferencia del sistema anterior en que
la competencia era sólo entre los choferes y los que buscaban incorporarse como
choferes, ahora habrá competencia al interior del propio mercado de choferes de
bus. Es esperable que ello promueva la mejora en la calidad de los trabajadores
que prestan el servicio.
5. Gremio de choferes 10
El principal gremio de choferes es la Federación de Choferes del Perú –FECHOPa la que se suman otras organizaciones menores que velan por los derechos de
sus agremiados. Su interés principal es la búsqueda de estabilidad laboral y la
mejora en los niveles de ingresos de sus agremiados.
10
Esta sección incluye la respuesta al comentario número 17 de las observaciones al Informe 1.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 26
Sin embargo, al interior de los mismos se esconden los intereses individuales de
sus dirigentes, quienes generalmente coinciden con ser propietarios de unidades
de transporte.
Al parecer, la multiplicidad de intereses y la falta de transparencia entre el
discurso (el interés colectivo) y la realidad (el interés individual del trabajador o
del propietario) serían responsables de la baja representatividad de los gremios y
de su debilidad institucional. Esta situación se vería acentuada si -al igual que en
el caso de los gremios de transportistas que veremos más adelante- con la
creación de un nuevo sistema de transporte urbano los intereses individuales se
diferencien entre sí aún más.
Si a raíz de la implementación del sistema parte de los choferes pasa a operar
buses de El Metropolitano, otra parte va a permanecer en el servicio de buses
tradicional y un tercer grupo será excluido del mercado del transporte público, se
podrá generar un debilitamiento de los gremios, pues los intereses de sus
integrantes no estarán alineados.
Quienes sean trabajadores de las empresas concesionarias de El Metropolitano,
ya habrán conseguido la estabilidad laboral –la que ha sido objetivo central de la
lucha de los gremios por muchos años- y buscarán el incremento de sus salarios,
beneficios sociales y la mejora de las condiciones de trabajo. Por otro lado,
quienes sigan trabajando como choferes de los buses tradicionales, seguirán
persiguiendo condiciones de estabilidad laboral y la mejora de sus ingresos.
Finalmente, quienes cesen como choferes dejarán de pertenecer al gremio.
Al interior de los gremios, el grupo de los dirigentes constituye un grupo de
agentes de interés relevante en sí mismo. Ellos no sólo ejercen la representación
formal de las agrupaciones, sino que encabezan sus actuaciones y decisiones
políticas. Si el gremio pierde representatividad o sufre un debilitamiento por
contraposición de intereses a su interior, ello afectará uno de los intereses de los
dirigentes, mantener su poder político.
Otro elemento relacionado a lo anterior y que podría contribuir al debilitamiento
del gremio es la competencia entre choferes, en los términos en que fue
desarrollada en la sección anterior.
Con la información disponible, la mejor predicción que podemos hacer sobre el
devenir de estas agrupaciones, es que al inicio se produciría resistencia al cambio
y pretenderán bloquear la implementación del nuevo sistema. Conforme se vaya
afianzando El Metropolitano, la resistencia perderá posibilidad de éxito y con
ello aflorarán los conflictos de intereses internos. Éstos podrían conducir a una
reforma en la composición que los gremios tienen actualmente, para ser
sustituidos por organizaciones que acojan, ya no solo a quienes desempeñan la
misma actividad en el mercado, sino a todos los agentes excluidos del sistema de
transporte urbano.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 27
6. Cobradores y dateros
Los cobradores son las personas que dan soporte al chofer en su recorrido y
realizan labores de cobro de pasajes, así como labores secundarias tales como el
llenado de buses, anuncio del bus en paraderos, acomodo de pasajeros al interior
de la unidad y, eventualmente, tareas de limpieza.
Los dateros son un grupo menor. Ubicados en paraderos estratégicos, registran
la frecuencia de los buses de cada ruta y trasladan dicha información a los
choferes que la utilizan para regular la velocidad y la distancia entre su unidad y
las que viajan delante.
El régimen laboral de ambos grupos es informal y bastante inestable. Los
cobradores por lo general negocian sus ingresos con el chofer del vehículo,
recibiendo un porcentaje de lo recaudado o bien un monto fijo por jornada. Los
dateros reciben una contraprestación por la venta de cada unidad de
información 11.
Su interés principal es definitivamente mantener su empleo y nivel de ingresos,
pero el sistema difícilmente podrá atender esas expectativas. Según las
especificaciones del proyecto, estas tareas –equiparables a las de boletaje y
control o programación- serán realizadas por una empresa concesionaria, de
manera centralizada y con altos niveles de automatización. Por lo tanto muchos
de los cobradores y dateros que trabajan actualmente en las rutas vinculadas al
proyecto se verán perjudicados en forma directa.
A diferencia del caso de los choferes, quienes eventualmente podrían ser
incorporados al nuevo sistema, en éste no existen las funciones de cobrador y
datero. Las tareas de las empresas de boletaje y programación –esencialmente
distintas a las del cobrador y el datero- serán realizadas por un menor número de
empleados, previsiblemente más calificados.
Por lo tanto, la migración de este grupo de trabajadores al nuevo sistema será
básicamente imposible, debiéndose optar por mecanismos de mitigación del
impacto en el empleo asociadas, por ejemplo, a la reconversión laboral.
Estimamos que otras organizaciones gremiales que reúnan a otros agentes
excluidos del sistema tendrán en el conjunto de cobradores y dateros –incluso no
agremiados- a un aliado natural, que eventualmente podría incorporárseles para
sumar esfuerzos en la intención de bloquear la implementación del sistema o
negociar condiciones para su salida del mercado.
Así, aunque los cobradores y dateros tengan organizaciones gremiales
relativamente menos estables que los choferes, por ejemplo, no serían un
11
Respuesta a los comentarios número 16 y 21 de las observaciones al Informe 1.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 28
impedimento para que representen una seria contingencia para el proyecto.
Recordemos que siendo ellos parte del grupo que literalmente controla el uso de
las pistas de la ciudad y estando valorados por la sociedad como un grupo
violento y confrontacional, cuentan con las herramientas suficientes para realizar
paros y bloqueos que –sin una intervención oportuna y eficaz por parte de las
autor idades- podrían poner en riesgo el nuevo sistema de transporte.
7. Propietarios de vehículos de transporte urbano 12
Operan mayoritariamente sobre la base de una organización empresarial
ineficiente e informal y con una estructura inadecuada de recorridos. A pesar de
haber empresas de relativa importancia en el mercado, la estructura empresarial
es atomizada. Ello excluye la posibilidad de aprovechar las economías de escala.
Asimismo, al ser imposible identificar la calidad del servicio con una empresa en
particular, se desaprovecha uno de los principales beneficios de la competencia;
esto es la capacidad de los usuarios de premiar o castigar a una empresa con su
contratación reiterada.
Ante la implementación del nuevo sistema, sus principales intereses estarán
orientados a mantener su nivel de ingresos y su fuente de trabajo, es decir, la
posibilidad de explotar sus activos (unidades de transporte público) en la
operación de rutas de servicio urbano. Asimismo, procurarán no incrementar sus
costos o, en todo caso, mantener la rentabilidad del negocio. En general, sus
decisiones estarán orientadas por el interés de permanecer en el mercado.
Estimamos que los propietarios de vehículos que prestan servicio actualmente se
dividirán en tres grupos, por la suerte que siga su negocio: (i) algunos podrán
migrar al nuevo sistema; (ii) otros continuarán operando como lo vienen
haciendo; y (iii) un grupo será excluido del mercado.
(i)
Se podrán integrar al sistema de El Metropolitano, tanto para la operación
en la vía troncal como en las vías alimentadoras, las empresas que sean
capaces de superar los requisitos previstos en la convocatoria.
En vista de que los requisitos de acceso al sistema serán sustantivamente
más exigentes que en el mercado de buses tradicional, las empresas que
operan actualmente podrían mejorar su actuación en el mercado,
fortaleciendo su nivel de organización y generando sinergias entre los
actuales operadores. Ello podrá reflejarse en la reducción de los costos de
transacción y la generación de ingresos más estables.
Para quienes consigan tal objetivo, un factor determinante de la decisión
de prestar y mantener efectivamente el servicio en El Metropolitano será
el nivel de inversión requerido y la rentabilidad proyectada (TIR), la
12
Esta sección incluye la respuesta al comentario número 22 de las observaciones al Informe 1.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 29
misma que en ningún caso podrá ser inferior a la que obtienen en su
negocio actual. Un elemento adicional será el destino de las unidades que
operan actualmente. Se deberá evaluar quién asumirá el costo de dar de
baja los activos y si habrá algún mercado para la reventa y operación de
éstos fuera del mercado de Lima urbana.
Respecto al estilo de gestión, éste podría verse modificado. A diferencia de
las organizaciones actuales en que el mismo titular de las unidades de
transporte se encarga de controlar directamente sus buses, de darles
mantenimiento (decidiendo inclusive la periodicidad), contra a los
conductores y administra sus ingresos; el proyecto pretende un estilo
organizativo especializado y desconcentrado. Así, el operador del servicio
se encargará únicamente de ello, dejando a terceros las tareas de recaudo,
control, mantenimiento, revisión técnica, entre otras.
(ii)
En lo que respecta al grupo que se mantenga en el negocio actual, no
habrá mayores variaciones pues sus intereses estarán satisfechos por lo
menos en la misma medida.
(iii)
Dados el nivel de inversión y la capacidad de gestión requeridos para
participar en el proyecto, así como la natural reducción del número de
unidades que operan en el sistema de transporte urbano tradicional
producto de la reducción de la demanda por dicho servicio, un gran
número de operadores podría quedar excluido del mercado.
Ante ello, su preocupación básica será cómo suplir los ingresos que
recibían y el destino de su inversión (qué hacer con los buses).
8. Gremios de transportistas13
En Lima hay cuatro gremios de transportistas importantes: ASETUM, AMETUR,
ASETUR y CENTU. Actualmente están surgiendo nuevos gremios, pero que a la
fecha no han logrado suficiente representatividad como para gestionar con
eficiencia sus intereses.
Los intereses identifica dos de los gremios son mantener el nivel de utilidades de
sus miembros y promover condiciones que incrementen la estabilidad jurídica de
los transportistas formales.
Como vimos en detalle en la sección anterior, la creación de El Metropolitano
permitirá a algunos transportistas incorporarse al nuevo sistema. Otros seguirán
operando en el sistema tradicional y algunos tendrán que salir del mercado. Así,
mientras que los primeros buscarán mejorar las condiciones en que operan los
buses en el COSAC, los segundos perseguirán objetivos contrapuestos, como por
ejemplo, bloquear la concesión de rutas –que tiene su correlato en la cancelación
13
Esta sección incluye la respuesta a los comentarios número 18 y 22 de las observaciones al Informe 1.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 30
de autorizaciones de operación-, pretender impedir el uso exclusivo de
determinadas vías, etc.
Como consecuencia de ello, est os cambios en la estructura del sistema de
transporte urbano obligarían a los gremios a reestructurarse identificando,
dentro del gran conjunto de transportistas, a quienes compartan un mismo
interés. Asimismo, el mayor dinamismo que se imprima al negocio generaría
incentivos para que los gremios ajusten sus políticas, normas y procedimientos,
para asegurar su capacidad de actuación y representación en el sistema.
En cualquier escenario, para evitar la incertidumbre que pudieran tener estas
organizaciones es importante perseverar en la búsqueda de instrumentos que les
generen confianza y les permitan reforzar el trabajo dentro de esquemas
asociativos, ya que será muy difícil que los transportistas sobrevivan de manera
individual.
Una adecuada regulación del número de vehículos que pueden circular por las
vías propuestas permitiría que se mejore el problema de la informalidad y se
tengan una mayor opción de generar recursos que les permita llegar a cubrir los
costos de mantenimiento, de esta forma se podrían superar casos como los de
aquellos que han obtenido concesiones sin tener ninguna capacidad instalada o
posibilidades de organizar un servicio de transporte adecuado.
9. Titulares de rutas de transporte urbano14
Los titulares de autorizaciones para operar en las rutas de transporte urbano son
empresarios rentistas que reciben una contraprestación por ceder la explotación
de su activo –la autorización de operación de vehículos de transporte público- a
terceros propietarios de unidades de transporte o choferes.
Preocupan para la implementación de El Metropolitano aquellos cuyas rutas
coinciden con las que serán destinadas al COSAC, pues inevitablemente serán
excluidos, por lo menos de dichos ejes viales.
A diferencia de los actores antes mencionados, la posibilidad de integrarse al
sistema de El Metropolitano es nula, pues una vez despojados de la autorización,
no tendrán ningún valor que aportar al negocio. Es esta situación –el perder
irremediablemente la totalidad de los activos - la que incentivará que este grupo
agote la gestión de sus influencias para tratar de reubicar su actividad en alguno
de los elementos de la cadena de valor del negocio.
Es decir, si se trata de titulares de ruta que a la vez son choferes, es esperable que
reorienten sus intereses a los que corresponden a los choferes. Lo mismo si se
14
Esta sección i ncluye la respuesta al comentario número 22 de las observaciones al Informe 1.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 31
trata de propietarios de vehículos, pues es predecible que busquen concentrarse
en la operación de los mismos en otras rutas.
Evidentemente, los más perjudicados serán quienes hasta antes de la
implementación del sistema se dediquen con exclusividad a la cesión de
autorizaciones de las que son titulares. Por ende, habrá que prestar mayor
atención a los mecanismos de gestión de sus intereses.
La primera conducta esperable por parte de este grupo, es que conjuntamente
con los demás afectados, presionen al órgano competente de la Municipalidad
Metropolitana de Lima para que les permita operar con las mismas
autorizaciones en rutas distintas. Alternativamente podrían solicitar la
ampliación de las autorizaciones en las vías contiguas al COSAC o incluso el
establecimiento de nuevas rutas.
El éxito en esta gestión se contrapone con los objetivos del proyecto, pues
implicaría el aumento de la congestión vehicular en las rutas alternas al COSAC
y, por tanto, incremento en los tiempos de viaje de todos –inclusive de El
Metropolitano por las intersecciones con vías más transitadas-, deterioro del
medioambiente y más caos urbano.
Anotación especial merece el reconocer que más allá de la organización formal
del sector –organizaciones de propietarios de vehículos, titulares de rutas,
chóferes, cobradores y dateros-, lo cierto es que todos ellos conforman un grupo
con intereses equivalentes o complementarios (alianzas naturales) y por ende es
esperable que ante una amenaza común sus intereses se agreguen pasando de ser
actores individuales a un bloque homogéneo –aunque no necesariamente bien
organizado, lo que constituirá una ventaja para contrarrestar su fuerza- que
podría enfrentarse al proyecto. Por ende, podría ser conveniente mantener estos
grupos separados para la negociación, programas de mitigación, respuestas
políticas, etc.
C.
PROPIETARIOS O POSEEDORES DE INMUEBLES15
El tercer grupo de agentes con intereses que pudieran afectar el desarrollo del
proyecto y que deben ser tomados en cuenta en el diseño e implementación es el
conformado por quienes son titulares de inmuebles, ya sea de tipo comercial o
residencial, y estén estos ubicados en las zonas aledañas al corredor o en las zonas
aledañas a los paraderos.
A continuación detallamos lo que estimamos será la tendencia a largo plazo en lo
que respecta a la valoración del suelo y al desplazamiento urbano para la
consolidación de polos residenciales y comerciales. En cualquier caso, es necesario
15
Esta sección incluye la respuesta a los comentarios número 7, 23 y 24 de las observaciones al Informe 1.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 32
entender que estos procesos están sujetos a la influencia de diversas variables y los
efectos se podrán apreciar en función a las etapas de desarrollo del sistema.
10. Propietarios o poseedores de inmuebles comerciales en el COSAC
El grupo de propietarios o poseedores de inmuebles comerciales en el COSAC se
caracteriza por tener una fuente de ingreso ubicada físicamente en el espacio
adyacente o cercano al corredor por donde circularán los buses de El
Metropolitano.
Su principal interés será mantener su fuente de trabajo y su nivel de ingresos y la
mayor afectación ocurrirá durante la etapa de obras, que coincide con la mayor
vulnerabilidad política e institucional.
En general, su interés puede ser perjudicado de las siguientes maneras:
(iii)
Si por razón de necesitarse el espacio para construir el corredor, el
predio tuviese que ser expropiado. (Este supuesto no está incluido en
el diseño del COSAC 1, pero podría incluirse en futuros corredores.)
(iv)
Si un grupo importante de sus clientes o consumidores coincide con el
grupo de usuarios del servicio de transporte de buses tradicionales,
que pudiera ser desplazado a otro espacio. El caso típico sería el de un
restaurante que funcione cerca de un paradero –formal o no-, que por
razón de la implementación del proyecto fuese desplazados o
eliminado.
Se trata de problemáticas distintas y que requerirán políticas de mitigación
específicas.
En el primer supuesto, la norma que resuelva la expropiación deberá determinar
la compensación por el predio. Asimismo deberán implementarse políticas de
reubicación de los comerciantes o empresarios, a fin de que puedan seguir
desempeñando su actividad en el mercado.
Es claro que los intereses de este grupo no podrán ser satisfechos de manera
absoluta. Por ello se deberán diseñar e implementar adecuadas estrategias y
políticas de reubicación orientadas a restituir la situación anterior de bienestar al
desplazamiento, a fin de podrán neutralizar sus efectos negativos. La dificultad
para la formulación de estas políticas radica en la diversidad al interior de este
grupo de interesados, tanto por el lugar del cual serán desplazados, como por la
actividad comercial que desempeñan.
En lo que respecta a los negocios que verán reducida su clientela, el interés estará
concentrado en el mantenimiento de los niveles de ingreso y será difícil de
satisfacer. Atendiendo a la naturaleza del negocio, las políticas de mitigación
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 33
podrán tener como objeto, por ejemplo, la potenciación de las habilidades
empresariales o la reubicación de los negocios.
En principio, los grupos afectados no se encuentran organizados. No obstante, la
magnitud de la afectación podría ser tal, que es esperable que los sujetos
involucrados se agrupen para negociar colectivamente –en particular, lo referido
a las condiciones de expropiación y desplazamiento. Por un lado, ello facilitará la
tarea de desplazamiento, pero por otro implicará la potenciación de un sector
que podría llegar a constituir una oposición al proyecto considerable. Este
elemento estará también condicionado por el poder económico y político que
tengan los comerciantes afectados desde antes de la implementación del
proyecto.
11. Propietarios o poseedores de inmuebles comerciales cercanos a los paraderos
del COSAC
Es el grupo de propietarios o poseedores de inmuebles comerciales en zonas
adyacentes o cercanas a los paraderos o terminales del COSAC.
Sus intereses principales –mantener su fuente de trabajo, incrementar
eventualmente su nivel de ingresos o por ver reevaluados sus predios- se verán
probablemente satisfechos desde la implementación de El Metropolitano, a
diferencia de lo que ocurrirá con el grupo de la sección anterior, pero su
afectación negativa durante el período de las obras será mayor.
En los casos en que los paraderos o terminales se construyan en espacios que
previamente estaban destinados a dicho fin, es probable que los actores de estos
grupos de interés ya cuenten con alguna capacidad de organización, aunque
estimamos que debe ser mínima.
Aunque no existiese ninguna, el proyecto podrá aprovechar la
institucionalización de la gestión de los intereses de estos actores a fin de
potenciar sus beneficios y poder replicar modelos de experiencias exitosas de
generación de pequeños polos de desarrollo alrededor de sus principales
terminales. Toda experiencia positiva relacionada a El Metropolitano será
provechosa para la construcción de una buena imagen del sistema y de la
identificación con él de todos los beneficiarios.
12. Propietarios o poseedores de inmuebles residenciales en el COSAC
Los propietarios o poseedores de inmuebles residenciales aledaños al corredor
por donde transitarán los buses buscarán como sus mayores intereses de corto
plazo, la disminución del tráfico y bulla, que se refleje en la mejora de las
condiciones medioambientales, y de largo plazo, la revaluación de su predio.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 34
Es posible que ambos intereses sean satisfechos desde la implementación del
sistema. En lo relativo al medio ambiente, en el mejor supuesto, podría disminuir
el tráfico de buses tradicionales por dicha ruta y reducirse la emisión de gases y
de ruidos contaminantes. No obstante estos resultados sólo se apreciarán en el
largo plazo, estarán sujetos a otras variables y, dada la discontinuidad entre la
implementación del sistema y el beneficio, no necesariamente habrá una
asociación entre causa y efecto que pueda ser aprovechada por Protransporte.
Por otro lado, la valoración del inmueble en el mercado, dependerá de una serie
de factores, entre los cuales figurará la operación del sistema El Metropolitano,
por lo que no es posible aventurarse en proyección que cubra la generalidad de
los casos.
13. Propietarios o poseedores de inmuebles residenciales cercanos a los
paraderos y terminales del COSAC
La diferencia con el grupo anterior radica en que los propietarios o poseedores
de inmuebles residenciales cercanos a los paraderos y terminales del COSAC no
necesariamente experimentarán una reducción de la congestión y el tráfico.
Por el contrario, podría ocurrir que la concentración de operaciones en un
espacio –que sin duda reduzca la congestión de la ciudad en general- la
incremente en un área más restringida, como puede ser la zona de paraderos y
terminales. Ello podrá ocurrir, por ejemplo, en los lugares que funcionen a la vez
como paraderos de una o varias vías alimentadoras y una troncales.
Además, se verán perjudica dos durante la fase de obras, lo que los convertiría en
un grupo susceptible de ser capturado por agentes con intereses contrarios a los
de Protransporte con capacidad de manipulación.
En lo relativo a la valoración del inmueble en el mercado, difícilmente se
mantendrá el valor del predio para uso residencial. Sin embargo, es probable que
su valor para uso comercial aumente, dada la mayor afluencia de pasajeros a
dicha zona.
Como consecuencia de ello –y en atención también al problema de un posible
incremento de la congestión y tráfico que mencionáramos líneas arriba- es
posible que existan suficientes incentivos para que las familias se muden a zonas
más alejadas de estos terminales. Pero ello dependerá de una serie de factores, de
los cuales El Metropolitano es sólo uno, por lo que no es posible aventurarse en
una proyección que cubra la generalidad de los casos.
Del análisis de los cuatro casos de propietarios o poseedores de inmuebles, podemos
proyectar dos tendencias en los desplazamientos en el largo plazo:
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 35
(i)
la de los comerciantes que busquen salir las zonas cercanas al corredor y
acercarse a las zonas de paraderos y terminales; y
(ii)
las de residentes, que en sentido inverso, busquen trasladarse de la zona
de paraderos y terminales hacia zonas de mayor tranquilidad, como
pueden ser las zonas aledañas al mismo corredor.
Esta situación que podría verificarse en el comportamiento del mercado, podría
ser incorporado a las variables de análisis de los órganos competentes del
planeamiento urbano de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de las
municipalidades distritales afectadas como un elemento que contribuya al mayor
orden de la ciudad e informe su crecimiento ordenado.
Un elemento de común interés para todos los propietarios y poseedores de
inmuebles, en especial para los que están ubicados cerca de los paraderos y
terminales, es el de la seguridad. Este tema se ha desarrollado en el acápite sobre
vendedores ambulantes.
D. O TROS EMPRESARIOS
14. Vendedores ambulantes
El grupo de los vendedores ambulantes con intereses que podría verse afectado
por la implementación de El Metropolitano presenta una serie de complejidades
y una problemática muy particular. La magnitud del comercio ambulatorio de
Lima, en especial de aquel concentrado en el espacio en que operará el sistema
hace de éste un tema importante, al que habrá que prestar especial atención a fin
de evitar que se genere una situación de polarización social o bloqueo de las
políticas a implementar.
Los vendedores ambulantes directamente afectados son los que desarrollan su
actividad sobre el mismo eje vial afectado al sistema. Por otro lado, quienes
operan en locales comerciales aledaños son considerados como afectados
indirectos. Ambos grupos comparten el interés de mantener su fuente de trabajo.
En el caso de los afectados indirectos –que en principio no serían desplazados- la
afectación estará concentrada en la eventual disminución del flujo de clientes en
las áreas cercanas al corredor y distantes de los terminales o paraderos. (Al
mismo tiempo, quienes actualmente se desempeñen como ambulantes en zonas
cercanas a los terminales y paraderos, podrán ver incrementados sus ingresos
por una mayor afluencia de público.)
El problema para los comerciantes ambulatorios que operan sobre el eje
reservado para la operación del servicio es más serio, pues para la
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 36
implementación del sistema se requiere garantizar la desocupación de dichas
áreas.
A fin de mitigar los efectos adversos sobre este grupo, de la mano de la
liberación de áreas, se deben implementar políticas que promuevan la
formalización de los comerciantes, destinados a un desplazamiento y reubicación
ordenados, que a su vez les permita potenciar sus negocios y mejorar su nivel de
ingresos.
Un factor crítico a considerar en el diseño de estas políticas será la capacidad
económica de los comerciantes. A mayor capacidad económica y de
endeudamiento, la reubicación será más factible y potencialmente más exitosa. Si
los comerciantes son muy pobres, se espera que sean reacios al desalojo, pues no
encontrarán otro lugar en donde realizar sus actividades económicas.
Finalmente, cabe señalar que un elemento que complica el tratamiento adecuado
del problema, es el hecho de que mientras la administración de las vías es de
competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima, las competencias
relativas al empadronamiento y ubicación de ambulantes recaen en cada
municipalidad distrital. Si bien en estricto no hay un conflicto de competencias,
consideramos que el problema de los ambulantes está estrechamente ligado al de
la administración de las vías y que se requiere de políticas que enfrenten
conjuntamente la necesidad de liberación del espacio y la necesidad de
reubicación de los comerciantes.
15. Importadores y comerciantes de vehículos y repuestos para transporte
público
Los negocios de importación y comercialización de vehículos usados y de
repuestos en el país son sumamente complejos y están compuestos de múltiples
actividades, ejecutadas por distintos actores. Las actividades comprenden
importación de vehículos y autopartes, el reacondicionamiento y reparación de
vehículos usados, el almacenamiento, distribución y comercialización.
Salvo en lo relativo a materias aduanera y fiscal, por lo demás estos negocios
están marcados por la informalidad. Geográficamente, las empresas
importadoras están concentradas en el CETICOS de Tacna y, en menor medida,
en los de Ilo y Matarani. Ahí llegan los vehículos y son internados en talleres
mecánicos para su transformación a timón instalado en el lado izquierdo.
El principal interés de los empresarios involucrados en estas actividades será la
búsqueda de nuevos nichos de mercado. Concretamente, buscarán convertirse en
los importadores de buses y repuestos que abastezcan el sistema, pudiendo
incluso ejercer presión mediante representación política o gestión de intereses
para asegurar su participación en este negocio.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 37
La gestión de los intereses está representada en diferentes asociaciones
gremiales. La de mayor representatividad pareciera ser la Asociación de
Importadores de Vehículos Usados (ADIVPER).
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 38
1.2.1.5. Grupos de Interés Secundarios 16
Cuadro 5: Grupos de Interés Secundarios
Grupos de interés secundarios
intereses
potencial
impacto en
el proyecto
E. Municipalidad Metropolitana de Lima
16
Dirección Municipal de Transporte Urbano –
DMTU
- acceso a recursos adicionales
-
17
Instituto Metropolitano de Planificación - IMP
- acceso a recursos adicionales
- ejecutar lo planificado
+/-
18
Fondo Metropolitano de Inversiones –
INVERMET
- acceso a recursos adicionales por
ejecución de obras
-
19
Dirección Municipal de Servicios a la
Comunidad
- acceso a recursos adicionales por
expansión de actividades
-
20
Dirección Municipal de Comercialización y
Defensa al Consumidor
- acceso a recursos adicionales por
incremento de la actividad comercial
+
21
Dirección Municipal de Seguridad Ciudadana
- prevención de situaciones de riesgo
+/-
22
Oficina General de Asuntos Jurídicos
Empresa Municipal Administradora de Peaje
de Lima S.A. – EMAPE
- limitación de responsabilidades
- acceso a recursos adicionales por
ejecución de obras
+/-
24
Servicio de Administración Tributaria - SAT
- incremento de la recaudación por
formalización
25
Autoridad Autónoma del Proyecto Especial
del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de
Lima y Callao – ATTE
23
F. Municipalidades distritales
G. Otras municipalidades provinciales
+
+/-
- acceso a recursos adicionales
-
- mejorar el sistema de transporte urbano
+
- reducción del tráfico
- medio ambiente
+
+
- recaudación
- votos
- acceso a recursos adicionales
+/+/-
- mejorar sistema de transporte urbano
+
H. Ministerio de Transportes y Comunicaciones MTC
- mejorar sistema de transporte urbano
+
I. Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento
- facilidad para el desarrollo e programas
de vivienda masiva
+
J. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
K. Policía Nacional del Perú
L. Partidos políticos
16
- mejorar condiciones de trabajo
- reducir desempleo y subempleo
- seguridad ciudadana
+
+
+/-
- control del tránsito
+/-
- votos
+/-
Esta sección incluye la respuesta a los comentarios número 2 y 4 de las observaciones al Informe 2.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 39
Como se puede apreciar, el listado de grupos de interés secundarios contiene
principalmente los actores institucionales. Es decir, que se describen los intereses
formales e informales de entidades que tienen roles y competencias que podrían
verse afectados positiva o negativamente con el desarrollo del COSAC1. Cabe
resaltar que no existe razón alguna para que los intereses formales (los dados por
la misión y competencias normativamente asignadas a una institución) coincidan
con los intereses informales (los que reflejarían las relaciones de poder, acceso a
recursos, intereses del líder o de la propia burocracia o cuerpo administrativo de
una entidad, etc.) ya que éstos últimos reflejan posibles escenarios de valoración
de un bien o acceso a éste que son subjetivos en tanto responden a la agregación
coyuntural o estructural de intereses individuales o a situaciones específicas. Así,
el análisis de grupos de interés institucionales o secundarios en este caso, busca
hacer previsibles esas desviaciones entre interés formal e informal para facilitar
su control.
Algunos de estos actores, dependiendo del escenario temporal en el que se les
contextualice, podrían ser considerados primarios. Tal es por ejemplo el caso del
Congreso (como reflejo de los intereses agregados de los partidos políticos) que
pese a no tener formalmente un papel para el desarrollo del COSAC1 podría
intervenir en un escenarios de cercanía con las elecciones17. Las municipalidades
distritales afectadas también se ubican en un escenario similar en caso de
elecciones de gobiernos locales. Más aún, en caso de candidaturas presidenciales
“cruzadas” –alcaldes pertenecientes a agrupaciones que presenten candidatos
presidenciales opuestos a la agrupación que en este momento gobierna la
alcaldía- dichos municipios cobrarán relevancia como actores primarios.
En la medida que los actores secundarios institucionales no tienen un papel
directo en la provisión del servicio o no reciben efectos directos por ésta, el
análisis busca principalmente identificar posibles alianzas por la coincidencia de
intereses.
En cualquier caso, se debe recordar que, como lo mencionáramos al inicio de este
documento, la clasificación como primario o secundario tiene la única función de
organizar el estudio y facilitar su interpretación, pero en ningún caso califica la
mayor o menor relevancia del agente para el desarrollo del sistema o busca
orientar una mayor atención por un grupo antes que por otro.
A continuación desarrollamos los intereses recogidos en la tabla anterior,
agregando elementos como los posibles escenarios que podrían presentarse y
otras variables a considerar en el diseño e implementación de políticas públicas.
17
Respuesta al comentario número 13 de las observaciones al Informe 2.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 40
E.
MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA – MML
Se han identificado un conjunto de agentes institucionales que son parte de la
propia Municipalidad de Lima. Dichos agentes, si bien formalmente tienen el
mismo interés “mejorar el sistema de transporte urbano”, en tanto instituciones
pre-existentes y conformantes de una red de entidades con roles definidos y
posición relativa respecto de los recursos municipales –entendiendo por éstos los
económicos, políticos, imagen, etc.- pueden ser tratadas como entes
independientes. Este análisis responde, asimismo, a la necesidad de explorar la
situación del Protransporte y el sistema en un periodo de tiempo mayor al de la
actual administración.
Cabe resaltar, sin embargo, que si se tuviera que identificar el comportamiento
de la MML como un agente unitario, habría que detenerse a revisar la orientación
propia del Alcalde o del Concejo Metropolitano, sus órganos de máxima
jerarquía y responsables de su dirección política.
En el caso particular del alcalde actual, es importante reconocer su calidad de
potencial candidato a la reelección para la Alcaldía o a la Presidencia de la
República –a pesar de la reciente declaración en que descarta dicha alternativa- y
la posibilidad de que éste aproveche los éxitos iniciales que la ciudadanía
pudiera apreciar durante la fase inicial del funcionamiento del sistema para
identificarse a sí mismo como un funcionario eficiente, con una visión moderna
del funcionamiento de las ciudades, capaz de gestionar obras de gran
envergadura e impacto social y comprometido con las demandas sociales.
En el mismo sentido, cuanto más estrecho el vínculo que el Alcalde pretenda
demostrar entre su persona y el proyecto, mayor será la magnitud de críticas
provenientes de candidatos competidores y, por lo tanto, mayor será la
vulnerabilidad política del proyecto18.
Los agentes internos identificados de la MML de mayor relevancia para el
proyecto son:
16. Dirección Municipal de Transporte Urbano – DMTU 19
Es un órgano de ejecución de la MML. Está regulada en los artículos 69 y
siguientes del Reglamento de Organización y Funciones de la MML, aprobado
por Edicto 021 del 1 de abril de 1985 y modificatorias. Es el máximo órgano
administrativo de la Secretaría Municipal de Transporte Urbano. Se encarga de
administrar, programar, dirigir, ejecutar, coordinar y controlar el cumplimiento
Las implicancias de las proyecciones políticas hacia las Elecciones Generales del año 2006 están consideradas a lo
largo del análisis, pero en especial en el acápite destinado a partidos políticos.
19 También es posible considerar a la DMTU como un grupo de interés principal en el marco de este documento, ya
que forma parte del negocio como agente regulador del mercado no cubierto por Protransporte.
18
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 41
de las actividades de regulación de transporte colectivo, la circulación y el
tránsito. Las normas emitidas por la DMTU son de cumplimiento obligatorio por
las municipalidades distritales, las mismas que pueden regular sobre estas
materias, pero dentro de los parámetros determinados por ésta.
Sus funciones incluyen: (i) proponer la política de transporte urbano; (ii) dirigir
la ejecución de programas y proyectos para regular el transporte colectivo, la
circulación y el tránsito; (iii) administrar los sistemas de señales y semáforos del
tránsito peatonal; y (iv) controlar la prestación de los servicios de transporte,
entre otras.
Tiene dos direcciones generales: la Dirección General de Tránsito y la Dirección
General de Transporte. La Dirección General de Tránsito es el órgano
responsable de dirigir, ejecutar y evaluar las actividades de señalización y
semaforización, así como su mantenimiento. Coordina sus acciones con los
demás órganos de la Municipalidad, con el Ministerio de Transportes y con las
demás entidades que por la función lo requieran. Está organizada en tres
direcciones: a) señalización; b) semaforización; y c) supervisión de Obras Viales.
Esta última coordina con INVERMET, los municipios distritales y demás
instituciones relevantes la ejecución de obra s viales en Lima Metropolitana; y
opina sobre los proyectos viales a ejecutarse; opina sobre los proyectos viales y
supervisa la ejecución de obras.
La Dirección General de Transporte es el órgano de ejecución responsable de
actividades de registro autorización de líneas de transporte. Sus funciones
incluyen: (i) las actividades de registro de autorizaciones de línea de transporte
urbano, la evaluación de las propuestas de otorgamiento de autorizaciones,
modificación de las rutas e incremento de la flota vehicular. Cuenta con dos
direcciones: a) estudios, Autorizaciones y Registro y b) supervisión, Control y
Sanciones.
Desde la implementación del sistema integrado de transporte, Protransporte
tendrá competencias similares a las de la DMTU en el ámbito de los COSAC.
Además, es esperable que amplíe algunas de estas competencias ya sea como
órgano regulador o como órgano de consulta a las vías alimentadoras. Es
especialmente en éstas últimas en las que más preocupa la superposición ya que,
tratándose de un servicio integrado (mismo operador de alimentador y troncal)
las “partes” de un mismo servicios podrían terminar siendo reguladas por
autoridades, marco legal, régimen de sanciones20, estándares de cumplimiento,
sistemas de solución de conflictos, etc., totalmente diferentes.
La posible existencia de sanciones diferenciadas entre operadores del COSAC en Alimentadoras y transportistas
regulares bajo el ámbito de la DMTU se presenta como uno de los problemas principales. Si la segunda establece
sanciones menores o es más laxo en su aplicación, los operadores tratarán de pasarse al sistema de la DMTU. Ésta,
que podría ser atraída por la posibilidad de contar con recursos adicionales tendría incentivos para apoyar estas
20
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 42
En caso que Protransporte asuma un rol activo para asignar las rutas de los
operadores en las vías alimentadoras y en la planificación del transporte (como
lo señalan sus normas), también se presentarán posibles conflictos de
competencia 21. De existir éstos, será importante reconocer en la DMTU un
posible detractor del sistema. Dado que no será una beneficiaria directa de éste,
si podría tener interés en captar fuentes de ingreso como pueden ser las multas
puestas a empresas de transporte con mayor grado de formalidad que las que
usualmente operan en el mercado (que tienen un mal record de pagos).
Sobre la duplicidad de funciones entre Protransporte y la DMTU, cabe señalar
que si bien lo óptimo desde el punto de vista de la eficiencia del gasto
administrativo sería fusionar estas dos instituciones, se ha estimado conveniente
mantenerlas independientes puesto que la administración del sistema El
Metropolitano demanda competencias técnicas similares a las de una agencia
reguladora que la DMTU no ha desarrollado y que se estima sería más costoso
generar, dada la constante de la cultura organizativa y administrativa de esta
institución. Asimismo, su imagen pública podría estar asociada al caos del
tránsito urbano y a la incapacidad de dirigir con liderazgo al sector de transporte
urbano.
Adicionalmente, a diferencia de la DMTU que es un órgano de línea de la MML,
Protransporte es un organismo público descentralizado de la misma. Es decir,
que no obstante depender políticamente de la dirección de la MML,
Protransporte cuenta (o contará) con la autonomía presupuestal necesaria no sólo
para dedicar mayores recursos al desarrollo de las capacidades técnicas
requeridas para la administración del nuevo sistema de transporte, sino para
incrementar la independencia de sus decisiones frente a las presiones de los
grupos económicos y de poder que operen en el sector.
Finalmente, es necesario identificar a la DMTU como el órgano municipal que
absorbería la presión de parte de los grupos desplazados, de modo tal, que aliada
con éstos, podría convertirse en una fuerza importante de bloqueo a los esfuerzos
de Protransporte.
Así, una administración posterior que quisiera dificultar las labores de
Protransporte, ganar réditos políticos de determinados grupos sociales o
negociar con Protransporte una porción de los recursos de que éste dispone,
podría encontrar en la canalización de intereses de los grupos de agentes
desplazados una eficiente forma de alcanzar dichos objetivos.
iniciativas (aunque no sea de manera formal). Considerando las características del sistema de justicia, esta no es una
posibilidad remota.
21 Si bien no existe una fuente escrita que así lo detalle, diversas personas vinculadas al quehacer del transporte
(algunos como usuarios de los servicios de la entidad) han manifestado públicamente que la DMTU, a pesar de los
sucesivos esfuerzos de las autoridades municipales por reorganizarla no goza de la confianza pública como ente
técnico (que actúa, toma decisiones y otorga derechos sólo con base en aspectos técnicos).
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 43
Por otro lado, una administración que tuviera interés en racionalizar la
organización de la corporación municipal podría ver una ventaja en la
transferencia de competencias de la DMTU hacia Protransporte. Sin embargo, las
condiciones para ello son bastante complicadas y requieren de modificaciones al
marco jurídico general de la administración pública, comenzando por una nueva
Ley de Carrera que permita la racionalización de personal (escenario poco
factible).
17. Instituto Metropolitano de Planificación - IMP
Es un órgano descentralizado de la MML. Creado por Acuerdo de Consejo 03291, su objeto es organizar, orientar, promover, conducir y evaluar íntegramente
la planificación del desarrollo local en la provincia de Lima, una de cuyas
funciones es la clasificación del sistema vial. Se encarga de la revisión y
actualización permanente del Plan Vial Metropolitano.
Las funciones planificadoras de Protransporte se superponen a las que
normativamente cumple el IMP. Si bien bajo una misma autoridad eso puede ser
resuelto, en tanto no se ajuste el marco normativo vigente este será un conflicto
potencial.
Para que se produzca una alianza entre ambas instituciones los planes viales que
formula el IMP tendrían que reconocer el crecimiento del sistema y estar
alineados a los proyectos de Protransporte. Esta posibilidad en el contexto del
actual marco legal, parece poco factible desde la perspectiva de competencias
legales existentes, sobre todo dado que Protransporte empezaría a preparar el
segundo COSAC, definiendo su rol planificador y reduciendo el ámbito de
competencia del IMP.
Asociando esto al hecho de que Protransporte es una institución que cuenta con
muchos recursos, el IMP podría convertirse en una fuente considerable de
conflictos con Protransporte –por ello se ha sugerido más adelante la necesidad
de establecer mecanismos de coordinación formales que ayuden a controlar
potenciales conflictos-.
18. Fondo Metropolitano de Inversiones – INVERMET22
Es un órgano descentralizado de la MML. Fue creado por Decreto Ley 22830, del
26 de diciembre de 1979. Su objeto es proporcionar los recursos para el
financiamiento y ejecución del programa de inversiones y obras de la MML y de
las municipalidades distritales de Lima, pudiendo contratar con terceros la
ejecución de obras e inversiones.
22
Esta sección incluye la respuesta al comentario número 3 de las observaciones al Informe 2.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 44
Son recursos del INVERMET los ingresos por: (i) Impuesto al Rodaje de la
Provincia de Lima; (ii) tasas por el uso de obras públicas municipales; (iii)
Derechos de Mejoras y Recuperación de Inversiones, originadas en las obras
públicas financiadas con el Fondo y con recursos públicos; (iv) administración,
explotación y venta de los bienes integrantes del Fondo; (v) emisión y colocación
de los Bonos de Inversión Metropolitana; entre otros.
Es responsable, porque así se le ha delegado, de aprobar proyectos del Sistema
Nacional de Inversión Pública –SNIP en la municipalidad, en conflicto con
Dirección Municipal de Desarrollo Urbano que se encarga según el ROF de
analizar y priorizar proyectos de inversión pública de nivel metropolitano. Tiene
por objeto proporcionar recursos para el financiamiento del Programa de
Inversiones y Obras Urbanas de las MML. INVERMET mantiene relación
funcional con las Direcciones Municipales de Desarrollo Urbano, de Servicios a la
Ciudad, de Transporte Urbano, entre otras.
Bajo el régimen jurídico actual, y en tanto las definiciones de inversiones sobre el
COSAC1 están bastante avanzadas, el INVERMET no representa un riesgo
inminente –cabe señalar que este comentario sólo está referido a la decisión de
invertir en este corredor-.
De mantenerse la asignación de competencias vigente, INVERMET podría tener
un rol preponderante en las fases de crecimiento de la infraestructura, ya que es
el encargado de aprobar los proyectos de inversión pública.
Asimismo, bajo otra administración, INVERMET podría reclamar para sí
funciones que tiene hoy asignadas pero que no realiza a cabalidad –como, por
ejemplo, la ejecución de obras metropolitanas. Ello representaría un conflicto
abierto con Protransporte.
Del lado de Protransporte, en etapas posteriores del desarrollo del sistema
(creación de sucesivos COSAC), podría requerirse una estrecha alianza con
INVERMET para financiar inversiones en infraestructura que por su magnitud
excedan las posibilidades de financiamiento por los operadores del mismo o que
no cuenten con financiamiento externo. Consideramos que el éxito de estas
gestionas dependerá no sólo de la buena relación que en ese momento puedan
mantener los directores y gerentes de ambas instituciones, sino de la fluidez en la
comunicación y grado de cooperación que exista desde el inicio del
funcionamiento del sistema entre los niveles directivos y los niveles técnicos.
La situación hasta ahora descrita cambiaría radicalmente23 si se asigna a
INVERMET u otra institución
competencias de supervisión, regulación,
Si ese fuera el caso, se podría considerar a INVERMET o a la institución correspondiente como un grupo de interés
principal en el marco de este documento, ya que pasaría a formar parte del negocio como agente regulador de parte
del mercado.
23
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 45
normativas, fiscalizadoras y administrativas, convirtiéndolo en una suerte de
organismo regulador municipal general24.
Independientemente de la conveniencia técnica y financiera de crear este
organismo, es necesario detenerse a analizar los efectos que una nueva estructura
de relaciones institucionales tendría sobre el proyecto.
Es imperativo tener presente que la decisión de trasladar a otra entidad alguna
de las funciones que hasta el momento tiene asignadas Protransporte,
demandaría una gran cantidad de recursos (y tiempo) adicionales. Ello por la
necesidad de levantar capacidades especializadas y lograr la solidez
institucional, ambas necesarias para administrar y supervisar un proyecto de la
envergadura técnica de El Metropolitano.
Siendo así, sería imposible mantener el calendario previsto para el proceso
(licitación, concesión, obras e inicio de operaciones) y simultáneamente
garantizar el éxito del negocio (precio del servicio, calidad de los operadores,
etc.). Considerando que el proyecto actual es el primero de al menos 10
corredores segregados, los precedentes que a partir de éste se instauren serán
difíciles de remover, por lo que la afectación o daño al COSAC1 pondría en
riesgo la implementación de los siguientes corredores en caso de ser realizada sin
mayor análisis Lo importante para el proyecto COSAC 1 es que el marco legal y
regulatorio para el proyecto sea claro para los agentes participantes y exista
seguridad jurídica de su mantenimiento en el tiempo.
19. Dirección Municipal de servicios a la comunidad
Sus funciones incluyen realizar permanentemente estudios técnicos científicos de
la calidad del aire, con el propósito de elaborar índices permisibles de
contaminación de estos elementos, controlar los niveles de contaminación de aire
productos por gases, ruidos, desarrollar programas de mejoramiento, elaborar
normas para el mantenimiento y/o recuperación de los niveles permisibles de
contaminación de los elementos del medio ambiente y sancionar las
transgresiones a dichas normas, inspeccionar y controlar la prestación de
servicios públicos locales así como coordinar la regulación de sus tarifas con
excepción de aquellas cuya regulación corresponde a otros órganos del Estado.
Actualmente se limita a servicios para la parte distrital del cercado, pero la
norma vigente no establece dicha limitación.
En vista de que Protransporte incluye en el componente ambiental del proyecto
una meta de reducción de las emisiones, el primero tiene previsto realizar
Aunque no es objeto de este estudio, sería conveniente analizar la viabilidad técnica de lograr un único ente
regulador eficaz para negocios con características tan disímiles como recojo de basura, administración y
mantenimiento de vías o -como en el caso de los corredores segregados- intangibles como el derecho a uso y
explotación de un negocio no monopólico.
24
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 46
mediciones periódicas de la calidad del aire. Para dicha tarea utilizaría su propia
infraestructura, personal y recursos, duplicándose el esfuerzo que viene
realizando esta dirección.
Así, al igual que en el caso anterior, el desfase del marco normativo municipal
asociado a la competencia por los recursos entre ambas instituciones podría dar
origen –bajo otra administración - al reclamo para sí de la exclusividad de dichas
funciones.
20. Dirección Municipal de comercialización y Defensa al Consumidor 25
Tiene la responsabilidad por la ejecución de programas orientados al
reordenamiento del comercio informal, emitir licencias de funcionamiento de
establecimientos comerciales, industriales y de servicios, normando y
controlando su funcionamiento.
En lo que respecta al proyecto, algunas de sus competencias que resultan críticas
son: (i) supervisión a los establecimientos comerciales vinculados al sistema, (ii)
desarrollo futuro de zonas comerciales aledañas a los paraderos; y (iii) las tareas
destinadas a evitar la proliferación de comercio informal en las vías de influencia
del corredor (con el consiguiente impacto negativo en seguridad para los
usuarios mencionado anteriormente).
Es importante recalcar que Protransporte tiene previsto realizar la tarea de
reubicación de comerciantes a través de esta dirección municipal, con recursos
provistos por Protransporte. Siendo así, es previsible que la relación entre ambas
entidades sea positiva y que la alianza favorezca el logro de objetivos por ambas
partes.
A pesar de lo anterior, podrían presentarse conflictos interinstitucionales. Una
vez más, el mayor riesgo en la relación entre Protransporte y esta dirección será
su posible captura por intereses externos, como por ejemplo de los comerciantes
que no quieran ser removidos o reubicados. El hecho de que esta dirección se
relacione con grupos sociales de fuerte impacto en la opinión pública (por la
implicancia social de su actividad económica y por el sector social al que
pertenecen sus miembros) la hace altamente vulnerable a la manipulación
política.
Otros conflictos menores podrían estar asociados al otorgamiento de licencias de
funcionamiento (demoras, exceso de requisitos, etc.). Sin embargo, en tanto el
incremento de los servicios comerciales significa ingresos adicionales para el
Municipio, esto debería favorecer alianzas con el sistema.
25
Esta sección incluye la respuesta al comentario número 6 de las observaciones al Informe 2.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 47
21. Dirección Municipal de seguridad ciudadana
Las funciones de esta dirección son principalmente formular y proponer el Plan
Integral Metropolitano de Seguridad Ciudadana, en coordinación con los
Concejos Distritales y la PNP, asumir el control del tránsito vehicular, en caso de
necesidad y urgencia hasta su normal funcionamiento a cargo de la PNP, ejecutar
el control del orden y dar seguridad a los vecinos en los espacios de uso público
de la ciudad, conjuntamente con la PNP, realizando patrullajes diurnos y
nocturnos, supervisar el cumplimiento de las normas de seguridad en (…)
recintos abiertos al público incluyendo los establecimientos (…) de carácter
comercial…, organizar las Brigadas Municipales, para brindar apoyo a las áreas
de fiscalización y control de las disposiciones municipales sobre: (…) transporte
urbano, comercialización y abastecimiento, turismo, salud y medio ambiente y
otros que por su naturaleza se requiera, proponer la modificación del Cuadro de
Sanciones y Escala de Multas para su aprobación por el Concejo Metropolitano
de Lima, previa opinión técnica del SAT.
Una de las características distintivas del sistema que se implementará debería ser
la seguridad, tanto desde el punto de vista de la prevención de delincuencia
como del orden en el tránsito. Ambas, si bien son responsabilidades de la Policía
Nacional principalmente, han sido asumidas parcialmente por agentes
municipales, especialmente en el caso de las acciones de prevención de
delincuencia con la creación del Serenazgo. Las acciones de ordenamiento del
tránsito y de control del transporte urbano son ocasionales y vinculadas con
campañas específicas que desarrollan las municipalidades (i.e. campaña contra
ruidos molestos en Miraflores o de reordenamiento del transporte público en el
centro de Lima).
Una vez en funcionamiento el COSAC1, esta Dirección deberá ser capaz de
proveer servicios en la troncal y en los paraderos principales, así como en los
espacios comerciales que estuvieren estrechamente vinculados a éste, y coordinar
estrechamente con la PNP sus actividades. Sin embargo, no queda claro el rol
que asumirá respecto de las vías alimentadoras (si es que lo hace) que abarcan un
ámbito mayor de acción que es poco probable que puedan atender, lo cual es
importante pues afectará la imagen general del sistema.
Como parte del aparato municipal esta dirección tiene el mismo interés “mejorar
el sistema de transporte urbano”, sin embargo, de quedar bajo su competencia la
seguridad dentro del sistema, sus actividades se verán incrementadas. Eso puede
llevar a dos posibilidades26: ser sobrepasado por la demanda del sistema, o
requerir incremento de recursos del propio sistema para atenderla.
Una tercera opción sería que Protransporte asumiera la seguridad dentro del sistema. Si ese fuera el caso podría
haber enfrentamientos institucionales por la competencia, además del incremento en los costos que ello supondría
(contratación de seguridad privada). Esta posibilidad no se ha incluido dentro del cuerpo del análisis por considerar
que resultaría demasiado onerosa. Si bien es cierto que quienes ocupen espacios en las áreas comerciales
26
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 48
En ese sentido, cuanto mayores sean las necesidades de Protransporte de que
esta dirección coopere con el funcionamiento del sistema en los asuntos propios
de su competencia, mayor será la capacidad de esta dirección (o de sus
funcionarios) de negociar con Protransporte determinadas concesiones.
22. Oficina General de asuntos jurídicos
Su función es formular y/o revisar los proyectos de contratos que debe celebrar
la MML, programar, dirigir, ejecutar y controlar la interpretación de las normas
legales de observancia por la MML, asesorar a los demás órganos de la MML en
la interpretación y aplicación de la s normas legales, opinar en los asuntos
relacionados con reclamaciones de carácter general y en especial en materia
tributaria en los casos en que corresponde resolver en segunda o última instancia
a la Alta Dirección, ejecutar, coordinar y evaluar las actividades jurídicas para la
defensa judicial de los intereses y derechos de la MML, asumiendo su plena
representación.
Esta Oficina cumple el papel de “filtro legal” para las decisiones del Alcalde y
del Concejo. Es por ende una oficina que tiene alta probabilidad de ser
involucrada en las definiciones sobre el contrato, pero sobre todo se trata de la
oficina que, en términos legales –y por ende de responsabilidades y
sostenibilidad del esquema institucional futuros- actuará como la contraparte de
Protransporte y como la asesora de las autoridades locales con capacidad de
decisión sobre la continuidad de las reglas de juego del contrato.
Eventualmente, podría surgir un conflicto de competencia entre el órgano de
asesoría legal interno de Protransporte y esta oficina. Sin embargo, deberá
quedar claro en las normas que regulen el desempeño de las instituciones
involucradas en el sistema que la primera, además de atender los asuntos
internos de Protransporte podría únicamente actuar como un primer filtro antes
de proponer asuntos ante la Oficina General de Asuntos Jurídicos, pero en
ningún caso sustituirla o competir con ella.
En el mismo sentido, la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad tendrá
un rol tan importante que su control podría ser muy disputado entre agentes que
favorezcan o se opongan al desarrollo del sistema.
probablemente organizarán su propia seguridad y por ende no habrá necesidad de presencia municipal, eso
probablemente tome un tiempo. El problema mayor será en la prevención dentro de los buses, en los paraderos y en
las zonas aledañas a éstos, así como en algunas de las vías alimentadoras. Será i mportante que infraestructura básica
como alumbrado esté siempre en óptimas condiciones ya que los programas de prevención de delincuencia exitosos
en América Latina, han mostrado que este tipo de factores ayudan en las acciones de prevención.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 49
23. Empresa Municipal Administradora de Peaje de Lima S.A. – EMAPE27
Es un órgano descentralizado de la MML. Las normas que la regulan son el
Acuerdo 083 del 8 de mayo de 1986 y el 146 del 26 de junio de 1986. Su objeto
social es la construcción, remodelación, conservación, explotación y
administración de autopistas, carreteras o vías de tránsito rápido, urbanas,
suburbanas o interurbanas, incluyendo sus vías de acceso, puentes o pasos a
desnivel, zonas de servicio, zonas de recreación, ornato y áreas anexas.
Asimismo, se encarga del mantenimiento y explotación de otras obras de
infraestructura, especialmente vial.
Tiene por objeto la construcción, remodelación, conservación, explotación y
administración de autopistas, carreteras o vías de tránsito rápido, sean urbanas,
sub-urbanas o interurbanas, incluyendo sus vías de acceso, puentes, pasos a
desnivel, zonas de servicios, zonas de recreación y ornato y áreas anexas,
asimismo realizar mantenimiento y explotación de otras obra de infraestructura,
especialmente vial.
En tanto se mantenga la decisión de que EMAPE sea responsable del
mantenimiento de la infraestructura, ésta actuará como aliado natural del
sistema. Sin embargo, si existieran problemas con la ejecución de los convenios
entre Protransporte y EMAPE, podría ser difícil establecer responsabilidades y
ejecutar penalidades (especialmente de carácter económico). En una situación así,
podrían terminar enfrentadas ambas entidades y producirse múltiples problemas
de agencia (ineficiencias X, asimetría de información, etc.) y su corrección
dependería del peso relativo que cada entidad tenga en la corporación municipal
al momento en que se produzcan los conflictos.
24. Servicio de Administración Tributaria – SAT
Es un órgano descentralizado de la MML, creado por Edicto 225-96. Su objeto es
organizar y ejecutar la administración, recaudación y fiscalización de todos los
ingresos tributarios y multas administrativas de la Municipalidad Provincial de
Lima Metropolitana. Los ingresos por multas por infracciones de tránsito
constituyen una parte de los ingresos no tributarios que recauda la
Municipalidad de Lima.
La capacidad de cobranza coactiva de multas de tránsito corresponde a esta
entidad. Dadas las características de las empresas que actúan en este mercado,
las que estén vinculadas al sistema, en tanto formales y mejores pagadores,
podrían terminar siendo objeto de discriminación si no se aplica con la misma
fuerza la cobranza a otras empresas de transporte.
27
Esta sección incluye la respuesta a los comentarios número 3 y 7 de las observaciones al Informe 2.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 50
Para el correcto funcionamiento del sistema será necesario que las competencias
entre el SAT y Protransporte estén claramente delimitadas en lo que respecta al
cobro por infracciones. Es decir, establecer en primer lugar la distinción entre
multas relativas al incumplimiento de normas de tránsito fuera del COSAC
(competencia del SAT) y multas relativas a la operación del servicio en el COSAC
(competencia de Protransporte).
En ese sentido, en tanto el sistema prevé que los operadores de El Metropolitano
realicen parte de la prestación de sus servicios fuera de los COSAC, es decir en
las rutas regulares del servicio de transporte, será indispensable establecer con
claridad las competencias de sanción en este espacio.
Podría ocurrir que si las infracciones y las sanciones aplicables en ambos espacios
son diferentes por estar reguladas unas por contrato y otras por norma jurídica,
se generen incentivos en los operadores de uno u otro sistema para “preferir” ser
fiscalizados por una u otra entidad. En otras palabras, la competencia de
Protransporte de fiscalizar y sancionar fuera de los COSAC podría verse afectada
en la práctica por el hecho de que, dada una escala menor de multas y una menor
capacidad de control, efectiva (conjuntamente con una mayor facilidad para la
evasión o corrupción), genere que los operadores de El Metropolitano pretendan
bloquear la extensión de la competencia sancionatoria de Protransporte fuera del
COSAC.
Una medida preventiva de dicho problema sería establecer que las infracciones y
sanciones aplicables, propias de la observancia de normas de tránsito, será la
misma que en ambos espacios; y que, a pesar de estar regidos por los contratos
de concesión, a los operadores de El Metropolitano les son aplicables todas las
modificaciones que se hagan al sistema de infracciones y sanciones de tránsito
aplicables al ámbito urbano de la MML.
25. Autoridad Autónoma del Proyecto Especial del Sistema Eléctrico de
Transporte Masivo de Lima y Callao – ATTE28
Es un órgano descentralizado de la MML transferido por el Gobierno Central
mediante Decreto de Urgencia 058-201. Su finalidad es dotar a las zonas de alta
densidad poblacional y periférica de Lima y Callao de una infraestructura de
transporte para la rápida movilización de la población mediante el
establecimiento de un Sistema Eléctrico de Transporte Masivo.
Sería sumamente deseable que la ATTE se convierta en un aliado del proyecto,
por la coincidencia de intereses –por lo menos formales o explícitos-, en tanto
ambas instituciones buscan mecanismos para solucionar los problemas del
tránsito urbano. Asimismo, sería ideal establecer sinergias en áreas como imagen
28
Esta sección incluye la respuesta al comentario número 9 de las observaciones al Informe 2.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 51
del sistema, explotación de servicios conexos como publicidad, etc. Aunque
natural (por los objetivos similares y la posibilidad de establecer rutas
complementarias), esta alianza no será fácil ya que se puede ver afectada por la
pugna por los recursos asignados a Protransporte (y el hecho de que no haya
ocurrido hasta ahora) y coyunturas políticas.
Adicionalmente, cabe resaltar que el Proyecto del Tren Eléctrico está
estrechamente ligado a la figura del líder aprista Alan García Pérez –a pesar de
las continuas declaraciones públicas del actual alcalde de Lima, Luis Castañeda,
que eventualmente podrían conducir a la disociación entre el Tren Eléctrico y la
figura de García. En cualquier caso, la relación que se forme entre Protransporte
y El Metropolitano con la AATE y el Tren Eléctrico podría constituir un blanco
de críticas e intrigas provenientes de los partidos políticos contendores.
Si bien desde el punto de vista técnico y operativo es indispensable que exista
coordinación, tanto en la ejecución como desde el planeamiento, desde la
perspectiva política sería recomendable cautela por lo menos hasta que haya
culminado la etapa electoral del año 2006.
F. MUNICIPALIDADES DISTRITALES29
Las municipalidades provinciales han sido agrupadas en un único acápite, ya
que los intereses que profesan serán similares, aunque con diferente intensidad.
Para ellas se han identificado cuatro intereses principales: reducción del tráfico,
efectos en el medio ambiente, recaudación y efectos políticos en época electoral.
CARACTERIZACIÓN DE MUNICIPALIDADES DISTRITALES
ü
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE INDEPENDENCIA . Locales de uso industrial (madereras) y comercial
(Mega Plaza y Metro); venta de materiales de construcción, madera, ferreterías, talleres mecánicos, venta de
repuestos, grifos, etc. Urbanizaciones residenciales.
ü
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN MARTÍN DE PORRAS. Área homogénea con uso residencial y con
actividad comercial. Las actividades económicas están lideradas por el Gran Mercado de Caquetá otras menores
como copia de planos, ferreterías, venta de lubricantes, peluquerías, etc.
ü
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE EL R ÍMAC . Área homogénea consolidada como uso residencial. La
actividad comercial, concentrada en la avenida Caquetá comprende el mercado de frutas, venta de zapatos, grifos
y ferreterías; así como el supermercado Metro en la avenida Túpac Amaru.
ü
Municipalidad Distrital de La Victoria. Su uso es predominantemente residencial, con fuerte presencia
de actividad comercial a lo largo de la avenida Paseo de la República, en que se ubica el centro comercial Polvos
Azules.
ü
Municipalidad Distrital de Lince. Su uso es predominantemente residencial, con fuerte presencia de
actividad comercial.
ü
Municipalidad Distrital de San Isidro. Se trata de una zona de uso residencial. A lo largo de la avenida
Paseo de la República se ubican locales comerciales de nivel metropolitano, tales como las tiendas Saga, Ripley y
comercios de uso distrital. En San Isidro destaca la presencia de edificios de uso institucional (bancos,
ministerios, FONCODES, etc.)
29
Esta sección incluye la respuesta al comentario número 4 de las observaciones al Informe 2.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 52
ü
Municipalidad Distrital de Surquillo. Se trata de una zona de uso residencial. A lo largo de la avenida
Paseo de la República se ubican locales comerciales de uso distrital, como por ejemplo el mercado de Surquillo.
También existen algunos locales institucionales como el CND o Capeco, G&M, etc.
ü
Municipalidad Distrital de Miraflores. Se trata de una zona de uso residencial. A lo largo de la avenida
Paseo de la República se ubican locales comerciales de nivel metropolitano, tales como las tiendas de muebles
para el hogar y oficina y comercios de uso distrital.
ü
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE BARRANCO . El uso predominante es residencial, con viviendas de valor
monumental. A lo largo de la avenida República de Panamá se concentra la actividad comercial, constituida por
grifos, ferreterías, farmacias, peluquerías, restaurantes, etc.
ü
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CHORRILLOS. Se trata de un á rea de uso mixto, comercial y residencial.
La actividad comercial se concentra en los frentes de la avenida Paseo de la República y avenida Huaylas.
Cuenta con comercios de orden metropolitano (Hipermercado Metro), así como con comercios locales, tales como
grifos, restaurantes. En el extremo sur del distrito, el uso es principalmente residencial, conformada por
urbanizaciones y asentamientos humanos. La actividad comercial se concentra en la avenida Huaylas y está
compuesta por ferreterías, vidrierías, venta de materiales de construcción y repuestos de autos, grifos, etc.
Conforme el sistema se vaya extiendo con futuros COSAC sobre la jurisdicción de otras municipalidades
distritales, deberá evaluarse también las características particulares de cada una de ellas y la posibilidad de que
una dirección municipal poderosa puede imprimir en la gestión un carácter político singular.
•
Reducción del tráfico y efectos en el medio ambiente. Los municipios distritales
verán mejoras en el tránsito de su jurisdicción en el área de la troncal. Sin
embargo, si no se ordenara y controlara el transporte público en las zonas de
alimentación, existe la posibilidad que éstas terminen absorbiendo parte de los
vehículos desplazados por el sistema (como informales), así como un incremento
debido a la presencia masiva de posibles pasajeros. Por ende resulta crucial
evaluar la posibilidad de realizar acciones conjuntas de control de dichas zonas
para garantizar alianzas con los municipios distritales.
•
Recaudación. Los efectos en la recaudación en el nivel distrital seguirán la suerte
de los cambios en la zonificación. Es decir que en aquellas zonas en las que se
incremente, por efecto del sistema, la demanda por locales comerciales se
incrementará la recaudación de impuesto predial. En las zonas en las que se
produzca un desplazamiento de zona comercial hacia residencial (menos
probable o en todo caso más lento) se podría reducir la recaudación.
•
Efectos políticos en época electoral. El proceso de transición de zonas
residenciales a comerciales (especialmente en las rutas de alimentación donde
podría ser más intensivo), el cambio de rutas, la atracción de centros comerciales
hacia zonas aledañas, y situaciones similares que afecten a vecinos de zonas
residenciales podrían ser exacerbados en épocas electorales por alcaldes o
movimientos que busquen reelección. De hecho en los últimos años se han
presentado casos en los que las municipalidades distritales se oponen a las
decisiones de la municipalidad provincial cuando los vecinos así lo desean (i.e.
nidos en San Isidro, Centro comercial en San Borja, etc.).
En segundo lugar, dependiendo del panorama electoral presidencial y las
alianzas que alrededor de éste se formen podría presentarse casos de apoyo y
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 53
oposición “cruzada”. Es decir políticos simpatizantes u oponentes del
movimiento que esté en carrera presidencial, prestarán soporte o actuarán como
detractores del proyecto.
G. O TRAS MUNICIPALIDADES PROVINCIALES
Las municipalidades provinciales que representan un mayor riesgo para la
estabilidad del sistema son las municipalidades del Callao y Huarochirí, dada la
experiencia con la emisión de autorizaciones para la operación de vehículos de
transporte urbano y el conflicto de competencias desatado con la DMTU.
En el supuesto más difícil, podría haber una contienda de competencia para la
emisión de autorizaciones que pretenda afectar el ámbito de los COSAC. Se trata
de un supuesto poco probable (aunque no imposible desde la perspectiva de los
intereses informales) en tanto en la ordenanza constitutiva de Protransporte, tal
competencia le ha sido reservada con carácter de exclusividad.
Un problema más probable y que puede dificultar el ordenamiento del tránsito
sería que estas municipalidades provinciales continúen emitiendo autorizaciones
para el transporte urbano regular. Si bien se trata de una contingencia seria para
la modernización del sistema en general, no afecta directa ni exclusivamente a
Protransporte ni al sistema de El Metropolitano.
Este hecho puede ser aprovechado por las instituciones vinculadas en el
problema (la MML, y en especial, la DMTU) para generar alianzas con
Protransporte que además de facilitar la solución del conflicto, puedan ser
empleadas para el desarrollo de relaciones permanentes de cooperación (i.e.
comunicación social del problema, posiciones institucionales conjuntas).
H. MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES – MTC
Tiene una función general que se expresa en el ejercicio de competencias en tres
ámbitos: (i) reglamento nacional de tránsito en el cual se incluyen normas para el
ordenamiento de éste que deben ser puestas en práctica por todos los agentes en
el territorio nacional, (ii) normas ambientales generales que deben establecer
estándares que, una vez homologados por las municipalidades, éstas hacen
cumplir y pueden ser materia de sanción municipal; y, (iii) mantener un sistema
de homologación de revisiones técnicas de vehículos que sería implementado
por las municipalidades.
En tanto el COSAC cumpla con los parámetros y estándares nacionales, no
existiría un conflicto con este agente. Un riesgo poco probable –que podría
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 54
provenir de decisiones del legislativo, por ejemplo- sería que las normas
nacionales se modifiquen al punto de establecer costos adicionales para la
adecuación de los concesionarios. Sin embargo, considerando las condiciones del
mercado, ello no sería factible.
En todo caso, de ocurrir tal supuesto o cualquier otro que afecte por igual a los
operadores del COSAC y los operadores del servicio de transporte urbano
regular, se abriría espacio para una alianza entre ambos grupos, la misma que
podría ser potenciada para promover el mejor funcionamiento del sistema de
transporte en general.
Desde el punto de vista institucional, el MTC representa la vía más directa
mediante la cual podrían manifestarse intervenciones de otras fuentes dentro del
propio Estado. Es decir, el MTC sería el vocero natural del ejecutivo y sería
esperable que lo utilice como mecanismo para actuar en el sistema o para acceder
a una parte de los beneficios políticos del éxito del sistema.
Algunos mecanismos concretos para manifestar presiones podrían provenir a
través de las facultades del MTC de regular las modalidades de transporte
público, determinar las especificaciones técnicas de los vehículos automotores
que circulan en el territorio nacional, entre otras. 30 Sin embargo, se espera que
Protransporte realice las gestiones pertinentes para reducir estas contingencias.
I. MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO
Este ministerio puede representar un importante aliado de Protransporte
mediante los programas MIVIVIENDA, TECHO PROPIO, o Mejoramiento
Vecinal, ya que podría orientar la utilización y recuperación de zonas aledañas a
las rutas del sistema para el desarrollo de estos programas de vivienda. Ello
ayuda ría a la implantación y consolidación del sistema, así como al
ordenamiento de la ciudad.
Eso coincide con los intereses del ministerio aunque no se espera un apoyo
importante en una primera etapa pues no se tratará de un cambio significativo.
El grado de apoyo del Ministerio de Vivienda al sistema estará marcado por la
identificación política de sus dirigentes. Sin embargo, a diferencia de otros casos
en los que los intereses son contrapuestos, en el caso de las relaciones con el
objeto de mejoramiento urbano y desarrollo de mercados inmobiliarios, los
intereses estarían aparentemente alineados y ambas partes podrían beneficiarse
de los éxitos en la gestión y del respaldo social que se pueda generar en la prensa
por el trabajo conjunto.
30
Respuesta al comentario número 10 de las observaciones al Informe 2.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 55
De otro lado, el Comité de Gestión de la Iniciativa de Aire Limpio para Lima y
Callao, integrado por representantes de la propia MML, Municipalidad
Provincial del Callao, entre otros, es un foro que podría participar en los asuntos
de su competencia. Dado que entre sus repre sentantes se encuentra la MML, es
esperable su apoyo en el sentido de valorar públicamente los aportes del
proyecto. El hecho de que sea un tercero el que pueda pronunciarse sobre el
impacto del sistema sobre el aire limpio podría ser aprovechado por el proyecto
como evidencia de un juicio objetivo. 31
En cualquier caso, la magnitud del apoyo y de las coordinaciones dependerá de
la madurez política de los directivos y de la visión que puedan tener para
aprovechar en conjunto los réditos mencionados.
J. MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO
La formalización de los trabajadores del transporte público representa un avance
para el mercado (en la línea de reducir la informalidad y el subempleo). Eso
coincide con los intereses del ministerio, por lo que sería viable gestionar su
apoyo. Aunque para el MINTRA el impacto del nuevo sistema en términos
agregados sea relativamente bajo, para Protransporte resultaría sumamente
importante estrechar los vínculos, en especial para desarrollar el componente de
reconversión laboral (parte del plan de mitigación del desempleo).
En el sentido contrario, en caso de existir protestas de transportistas desplazados
arguyendo derecho al trabajo, sería esperable la intervención de los elementos
políticos del sector, lo que generaría un impacto negativo para el proyecto. Ello
guarda consistencia con el hecho de que los perjudicados por ceses colectivos
han encontrado en el Ministerio de Trabajo una institución a la cual acudir que
canaliza con relativa eficiencia sus demandas (priorizando incluso utilidad
política antes que viabilidad técnica, y hasta afectando a los municipios).
Como en los casos anteriores, la identificación del MINTRA con los intereses del
sistema o de los trabajadores estará marcada por la inclinación política del grupo
gobernante frente a la que domine en el ámbito municipal provincial y sus
apuestas hacia las próximas campañas electorales.
K. P OLICÍA NACIONAL DEL PERÚ
31
Respuesta al comentario número 11 de las observaciones al Informe 2.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 56
Su competencia es preeminente para el control del tránsito (en el sentido de
circulación de éste) y el cumplimiento de las normas de seguridad vial, y es a
través del apoyo a la autoridad competente –en este caso la Municipalidad de
Lima- en la fiscalización del cumplimiento de las normas de tránsito y uso de
infraestructura vial. En adición, debe responder a la solicitud de apoyo de los
concesionarios a cargo de la administración de infraestructura de transporte de
uso público –que en este caso sería la misma autoridad municipal-.
Probablemente este sea uno de los grupos de interés más difícil de involucrar ya
que tiene intereses propios (tanto institucionales, como de las personas que
conforman el cuerpo policial) muy marcados y existe un conflicto de larga data
sobre la municipalización de la policía que ha afectado sus relaciones. Asimismo,
es uno de los más importantes por ser la autoridad competente para hacer
cumplir en el corredor y en las alimentadoras las reglas de tránsito, asegurar la
exclusividad del primero, garantizar el tránsito fluido, la seguridad en los
paraderos y zonas aleda ñas etc.
L. PARTIDOS POLÍTICOS
El año 2006 es el año en que están previstas las elecciones generales para elegir al
nuevo Presidente de la República y renovar el Congreso, lo que implica que la
implementación del proyecto será afectada por el clima electoral. Así, en la
medida que la Municipalidad (Alcaldía y Concejo) es liderada principalmente
por miembros de movimientos que formarán parte del proceso electoral, cabe la
posibilidad que los conflictos de éste se trasladen al municipio.
En esa medida, el plan de implementación requiere “aislar” de éstos efectos a
Protransporte con medios como la comunicación de las etapas que se realizarán,
la transparencia de la información, alianzas con los medios de comunicación,
entre otros. Esta tarea puede resultar especialmente difícil en tanto para el inicio
de las operaciones y el fortalecimiento institucional de Protransporte en una
primera etapa, requerirá de alianzas con diferentes instituciones. El que tales
alianzas sean identificadas por terceros puede convertirse en un impedimento
para transmitir independencia posteriormente.
En lo que refiere a las alianzas y apuestas políticas relacionadas con las
elecciones generales, el riesgo para el sistema proviene principalmente de la
posibilidad de que se utilicen instituciones relacionadas como canal de presión
política y social hacia Protransporte. Como lo hemos mencionado anteriormente,
es probable que agentes que tengan control sobre algunas direcciones
municipales o que logren afinidad con algún grupo de interés primario o
secundario, los utilicen como medios para cuestionar y debilitar el sistema.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 57
La mejor estrategia para Protransporte será la transparencia en la gestión, la
independencia política, técnica y económica y su capacidad de ofrecer un
servicio de calidad que los usuarios identifiquen con la institución de
Protransporte antes que con el Alcalde de turno o cualquier otro agente
individualizado.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 58
1.2.2. Potenciales Conflictos de Competencia
1.2.2.1. Cuadro de Superposiciones
El cuadro que se presenta a continuación contiene los potenciales conflictos de
competencia que se han identificado, principalmente por la existencia de un
marco jurídico desfasado que contiene duplicidades e imprecisiones, pero
también debido a que parte del servic io se desarrollará en vías que no están bajo
jurisdicción de Protransporte.
Esta última ha sido considerada la principal fuente de conflictos y distorsiones
para el sistema, por lo que a partir de la información contenida en el cuadro, se
discutió con la contraparte legal de Protransporte posibles soluciones como: i) la
modificación del marco jurídico para precisar las competencias de las diferentes
entidades, ii) la posibilidad de reforzar una instancia de coordinación ya
existente proveyéndola de mecanismos de prevención y solución de conflictos
realizando los mínimos cambios en la legislación a fin de evitar demoras en el
proceso de concesión. Ésta segunda alternativa se detalla en el numeral siguiente
por considerar que tiene mayores posibilidades de implementación.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 59
Funciones
desarrollo
urbano
Infraestructura
Otras entidades
El IMP es el encargado de
la planificación de la
MML. La DMTU propone
la política de Transporte
Urbano.
Dependiendo de la
categorización de las vías,
la administración y
mantenimiento está a
cargo de las
municipalidades
distritales o de la MML.
Protransporte
Propone al Concejo
Metropolitano los
proyectos de COSAC,
elabora los estudios para
todas las fases de
preinversión, inversión y
post inversión vinculados
con la construcción,
equipamiento y operación
de los COSAC.
Administra el Sistema del
COSAC y su
infraestructura, así como
las concesiones y
autorizaciones conexas.
Implementa y ejecuta los
proyectos, estudios y
obras, directamente o a
través de terceros.
Problemas u observaciones
Puede haber conflicto si las
propuestas o los planes de
desarrollo no coinciden.
Las facultades de
Protransporte están
asociadas exclusivamente a
los corredores. Habrá
conflicto si se decide que
Protransporte tenga
competencia para los
asuntos de infraestructura
fuera de los COSAC (vías
alimentadoras).
Solución
Medida concreta
En principio Protransporte
debería poder generar
propuestas para el
ordenamiento del tráfico en
general, y no sólo para los
COSAC. Se debe entender
que los COSAC son un
medio para solucionar el
problema del transporte
urbano en general y no un
proyecto aislado. Esto
requeriría replantear la
asignación de competencias
incluso al IMP, en tanto es
éste el que se encarga de las
tareas de planificación
actualmente.
Aprobar el (los)
componentes pertinentes del
Plan de Desarrollo Urbano
en TRANSMET.
La categorización,
administración y
mantenimiento de vías debe
ser coordinada entre la
municipalidad distrital
correspondiente o la DMTU
y Protransporte.
Todas las actividades de
mantenimiento deben ser
comunicadas a
Protransporte con una
anticipación mínima
determinada.
Los cambios en la
categorización de vías
deberán previamente ser
aprobados por
Protransporte. En caso de no
haber pronunciamiento en
un tiempo determinado, se
entenderá que la propuesta
ha sido aceptada.
___________________________________________________________________________
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 60
Funciones
Otras entidades
Protransporte
Problemas u observaciones
Lleva a cabo los procesos
de selección, contratación
y/o concesión para la
administración de la
infraestructura y
operación de los servicios
vinculados al Sistema de
COSAC.
Si las actividades de
mantenimiento no son
coordinadas, éstas pueden
entorpecer el
funcionamiento del sistema.
Solución
Infraestructura
Establecer que los negocios
adicionales en los paraderos
de Protransporte fuera del
COSAC (publicidad,
estacionamiento) serán
administrados y regulados
por Protransporte y que los
ingresos serán renta de
Protransporte.
Se encarga de la
conservación y
mantenimiento de la
infraestructura del
sistema de COSAC.
Señalización y
semaforización
La DMTU administra
sistemas de señales y
semáforos del tránsito
peatonal, vehicular y
ejecutar programas de
educación vial. Actúa a
través de la Dirección
General de Tránsito y de
sus dos direcciones de
señalización y de
semaforización.
No hay referencia expresa
a señalización y
semaforización, pero se
entiende que se incluye
como parte de la
infraestructura del
COSAC que administra,
gestiona y mantiene.
Medida concreta
Habrá conflicto si se decide
que Protransporte tenga
competencia para los
asuntos de infraestructura
fuera de los COSAC (vías
alimentadoras).
Definir qué infraestructura
tendrá Protransporte fuera
de los COSAC (paraderos,
estaciones,
estacionamientos).
___________________________________________________________________________
Aclarar que Protransporte
sólo podrá encargarse de la
instalación y mantenimiento
de esa infraestructura
específica.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 61
Funciones
Autorizaciones
Otras entidades
La Dirección de
Supervisión de Obras
Viales de la DMTU
programa, dirige, ejecuta,
coordina y controla las
actividades de registro y
de autorizaciones de línea
de transporte en el ámbito
urbano. Asimismo
supervisa el Registro
Autorizado de
transportistas y
concesiones.
La Dirección de
Supervisión de Obras
Viales de la DMTU actúa
a través de la Dirección de
Estudios, Autorizaciones
y Registro que, entre
otros, es competente para
atender solicitudes de
transportistas referentes a
sustitución de vehículos
y/o socios, renuncias de
socios y expedir
constancias de
transportistas.
Protransporte
Problemas u observaciones
Otorga las autorizaciones
para la prestación del
servicio público de
transporte de pasajeros en
los COSAC, así como para
los negocios y actividades
colaterales.
En principio Protransporte
no tiene competencia para
otorgar autorizaciones para
operar fuera del COSAC. Si
la tuviera habría conflicto
con la DMTU, o en todo
caso, puede haber
problemas si las
autorizaciones otorgadas
por la DMTU para las vías
alimentadoras no
corresponden a las
necesidades determinadas
por Protransporte.
Aunque no tiene un
órgano de absolución de
consultas, tiene previsto
tener una unidad de
atención al usuario que
podría sustituirse en dicha
competencia.
Eventualmente, un
pronunciamiento de la
DMTU a favor de un
transportista que se oponga
a las decisiones de
Protransporte podría ser
vinculante para la MML. Es
decir, se desautorizaría a
Protransporte.
Solución
Medida concreta
Sujetar el otorgamiento de
autorizaciones -fuera de los
COSAC - a la aprobación de
Protransporte.
Sujetar el otorgamiento de
autorizaciones -fuera de los
COSAC- a la aprobación de
Protransporte, con un
mecanismo similar al
silencio administrativo
positivo, de modo de no
entrampar las decisiones.
Los plazos para oponerse
deberían ser cortos y el veto
estar condicionado a una
sustentación técnica.
Limitar la competencia de la
DMTU o sujetarla a la
aprobación de
Protransporte.
Las consultas que se refieran
al sistema de El
Metropolitano deberán ser
resueltas por Protransporte.
Las consultas que se
relacionen a El
Metropolitano serán
resueltas con el visto bueno
de Protransporte. Pasado un
determinado tiempo, de no
haber pronunciamiento, la
consulta se entenderá
aprobada por Protransporte.
___________________________________________________________________________
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 62
Funciones
Facultad
normativa
Operación
Otras entidades
Protransporte
La MML tiene
competencia normativa en
su jurisdicción y en las
materias de su
competencia.
Norma y regula la
prestación del servicio
público de transporte de
pasajeros del Sistema
COSAC, así como las
actividades y negocios
vinculados a él.
Emite resoluciones,
directivas, circulares y en
general cualquier
documento normativo en
el ámbito de su
competencia.
Protransporte no tiene
competencia para normar
fuera del COSAC. Ello
puede entorpecer la
prestación del servicio y el
funcionamiento del sistema.
Operar directamente o a
través de terceros, el
servicio público de
transporte de pasajeros de
la ciudad de Lima y sus
vías alimentadoras, dentro
del ámbito del sistema de
COSAC.
Hay una diferencia en el
entendimiento del servicio
de transporte urbano. Para
la DMTU el servicio es
esencialmente privado y
funciona con autorizaciones.
Para Protransporte el
servicio es público, pero
concesionado.
En caso Protransporte
actuara como operador en
las vías alimentadoras,
estaría bajo el control de la
DMTU.
La MML no tiene
competencia para operar
el servicio de transporte.
Problemas u observaciones
Solución
Medida concreta
El criterio de asignación de
la competencia normativa
no debe ser territorial, sino
funcional.
Establecer que Protransporte
tiene competencia para
regular, reglamentar el
servicio de El Metropolitano
-que comprende tanto la
prestación de servicio en el
COSAC, como en las vías
alimentadoras. Vincular al
mecanismo del Transmet los
planes generales para que
no se distorsione el servicio
en las alimentadoras
Protransporte no deberá
funcionar como operador.
Modificar la ordenanza 732,
eliminando la referencia a la
operación del servicio,
excepto en el caso en que
ningún agente privado esté
en capacidad o dispuesto a
hacerlo.
___________________________________________________________________________
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 63
Funciones
Otras entidades
Protransporte
La DMTU controla la
prestación de servicios de
transporte. Actúa a través
de la Dirección de
supervisión, control y
sanciones.
Fiscaliza, directamente o a
través de terceros, la
prestación del servicio
público de transporte, así
como de las actividades
conexas que se desarrollen
al interior del Sistema de
COSAC.
La DMTU dirige, coordina
y supervisa el servicio
público de transporte
urbano de pasajeros,
sancionando a los
transportistas que
infringen la
reglamentación vigente.
Sanciona sólo dentro del
COSAC.
Fiscalización
de la operación
Problemas u observaciones
Puede ocurrir que los
niveles de control no sean
homogéneos dentro y fuera
del COSAC, tanto por razón
de una diferente exigencia
de calidad, como por el
hecho de que en el caso del
COSAC el control lo realice
un agente privado.
El control de las vías
alimentadoras estará a cargo
de la DMTU. Puede resultar
difícil para Protransporte el
acceso a esa información.
Podría ocurrir que la DMTU
pretenda sancionar a
operadores del COSAC (en
alimentadoras)
Solución
Medida concreta
Se debe homogenizar el
sistema de infracciones y
sanciones, buscando que la
tendencia sea equiparar el
nivel de control dentro y
fuera del COSAC.
Homogenizar sistemas de
control. Disponer que la
información generada por la
DMTU sea accesible por
Protransporte.
Alternativamente, ampliar
las facultades de control de
Protransporte a las vías
alimentadoras.
Señalar expresamente que
Protransporte tendrá
competencia exclusiva para
imponer sanciones a
operadores de El
Metropolitano que operen
en el COSAC o en las vías
alimentadoras. Repetir la
disposición en los contratos
de concesión.
___________________________________________________________________________
En vista de que los contratos
no pueden ser modificados,
habría que establecer
obligaciones para la
municipalidad de
homogeneizar las escala de
infracciones y sanciones.
Modificar la ordenanza 732.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 64
Funciones
Defensa del
consumidor
Otras entidades
La DMTU atiende las
quejas y reclamos de los
usuarios y transportistas,
procesar las infracciones y
fija las sanciones
correspondientes.
Protransporte
No se ha determinado
quién atenderás las quejas
de usuarios.
Problemas u observaciones
El sistema no reconoce que
el usuario es el mismo. No
es razonable que exista un
procedimiento distinto por
razón del lugar donde
ocurre el problema materia
de la queja.
Solución
Un buen sistema de atención
de reclamos daría a
Protransporte un elemento
adicional de diferenciación y
sería una excelente fuente de
información (sistema de
control), en especial, para el
servicio en las
alimentadoras. Además,
generaría consumidores más
exigentes con la calidad del
servicio de transportes en
general, que repercutiría en
una mejora en el servicio
informal.
___________________________________________________________________________
Medida concreta
Diseñar una estrategia
adecuada de defensa del
consumidor.
INFORME FINAL
Capítulo I - Página 65
1.2.2.2. Fortalecimiento de Mecanismos de Coordinación Interinstitucional
En la medida que el Comité de Transporte Metropolitano de Lima – TRANSMET
involucra a las entidades con las que se podrían producir los principales conflictos
de competencia al interior de la municipalidad, es también la mejor instancia para
establecer mecanismos de prevención y solución de dichos conflictos 32.
§
El Municipio tiene un conjunto de instrumentos de planificación del desarrollo
de la ciudad (incluido uno sobre vialidad). Son las obras de infraestructura
contenidas en dichos instrumentos las que se realizan en la ciudad. Se podría
incluir en esos instrumentos lo resultados de la planificación del transporte
público que realizará Protransporte y someterlos a la aprobación del Comité. La
ventaja de ello reside en que una vez aprobados, serán de obligatorio
cumplimiento por todas las entidades del Gobierno Local
§
Se requeriría también hacer operativos los contenidos del Plan en una suerte de
“plan de corto plazo (quizá anual)” que cumpla una función de priorización de
obras para asegurar que se destinarán recursos al mantenimiento de la
infraestructura vinculada al sistema, así como establecer los compromisos de
apoyo de las otras instituciones para el ejercicio tales como normas, número de
rutas que se adjudicarán en las alimentadoras, cambios en el ordenamiento del
tránsito, montos de sanciones en las alimentadoras, etc. De esa forma con sólo
se requerirá realizar coordinaciones en una instancia de decisión, reduciendo
los costos de transacción de la operación del sistema para la municipalidad.
§
En la medida que ya se habrían aprobado por todas las instancias involucradas
las acciones que se requieran en el corto plazo, se podrían establecer
mecanismos simplificados de otorgamiento de autorizaciones y permisos para
los operadores, y entre las entidades de la municipalidad bajo un sistema de
silencios administrativos positivos para la emisión de opiniones técnicas
(legales, ambientales, etc.) incluso para los de servicios conexos.
§
Esta instancia también sería la competente para resolver los problemas que
pudieran surgir entre entidades, los cuales tenderían a reducirse
significativamente pues todas actuarían en el ámbito de los instrumentos ya
aprobados.
Así, utilizando instrumentos como el plan de desarrollo vial (que tiene un
horizonte temporal de mediano y largo plazo), e incluso una suerte de plan
operativo de corto plazo en el que se pre-apruebe las actividades del año para
El Comité Transporte Metropolitano de Lima – TRANSMET es una instancia de la MML dependiente de la
Alcaldía, creado por Decreto de Alcaldía 092, publicado el 3 de marzo de 2003. Es presidido por los titulares de la
Dirección Municipal Metropolitana, Protransporte, la DMTU, el IMP, EMAPE, INVERMET y AATE, sus funciones
son preparar el Plan de Inversiones para el Transporte Metropolitano de Lima y coordinar su implementación.
32
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INFORME FINAL
Capítulo I - Página 66
todos los involucrados en la ejecución del plan de desarrollo vial, se podría
delimitar la actuación de cada una de estas entidades.
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