La iniciativa Environment for Development (EfD) es un programa dirigido al desarrollo de capacidades en economía ambiental. Se enfoca en la investigación y desarrollo de políticas. Opera en China, América Central, Etiopía, Kenia, Sudáfrica y Tanzania, en colaboración con la Unidad de Economía Ambiental de la Universidad de Gotemburgo en Suecia y Resources for the Future en Washington, DC. La ayuda financiera es proporcionada por la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI). www.efdinitiative.org Un análisis de la restricción vehicular implementada en San José, Costa Rica REBECCA OSAKWE. JUNIO DE 2010 Las restricciones vehiculares como la aplicada en el Área Metropolitana de San José, Costa Rica, han aumentado en popularidad entre los diseñadores de políticas en países en vías de desarrollo. Sin embargo, los efectos de restricciones en externalidades comúnmente asociadas con el transporte (por ejemplo, la contaminación del aire y la congestión vehicular) no están claros. Este estudio evalúa el efecto de la restricción vehicular de San José sobre las ventas nacionales de combustible para uso en transporte. En agosto de 2005, los diseñadores de políticas costarricenses implementaron una restricción vehicular (RV) que prohíbe a la mayor parte de los conductores circular su vehículo dentro de una zona restringida del Área Metropolitana de San José (AMSJ). Para cualquier vehículo, la restricción rige durante un día a la semana, de lunes a viernes entre 6 a.m. y 7 p.m., Esto se aplica de acuerdo con el último dígito de la placa o matrícula del vehículo. Por ejemplo, a los vehículos cuya placa termina en 1 o 2 se les prohíbe circular dentro de la zona restringida los días lunes. Algunas restricciones vehiculares similares a la de San José han sido implementadas en otras ciudades latinoamericanas, incluyendo Ciudad de México, Bogotá, Santiago y Sao Paulo. A pesar de que este tipo de programa es popular entre los diseñadores de políticas, sus efectos sobre las externalidades comúnmente asociadas al sector transporte, tales como la contaminación del aire y la congestión vehicular, no son claros. Puntos claves La RV de San José redujo las ventas de gasolina entre 6.23% y 9.23% durante el período julio 2008—abril 2009 Sin embargo, las diferencias en los efectos de la restricción sobre las ventas de gasolina regular versus gasolina súper o premium sugieren que el programa tiene efectos distributivos; hay un mayor efecto financiero y en la comodidad de conductores con menor ingreso que con los de mayor ingreso Como medida se aconseja a los diseñadores de políticas mejorar el sistema de transporte masivo, e incentivar la investigación relevante al sector transporte. Quienes apoyan la restricción en San José proponen que la política es una manera razonable de disminuir la congestión vehicular y la contaminación del aire en el AMSJ. Quienes se oponen al programa proponen que la restricción es ineficiente porque no reduce el consumo de combustible del sector transporte—además señalan que las reducciones en la congestión vehicular y la contaminación del aire dentro del AMSJ posiblemente han tenido un efecto inverso en las áreas que rodean la zona restringida. POLICY BRIEF Un análisis de la restricción vehicular implementada en San José, Costa Rica La RV se implementó originalmente por razones fiscales: se justificó con el argumento de que ayudaría a reducir el consumo de combustible y, por ende, el gasto nacional en combustible. Cuando los precios internacionales de los combustibles empezaron a caer a finales de 2008, los opositores al programa empezaron a decir que la restricción ya no era necesaria. El 12 de junio de 2009 el programa fue suspendido, lo que tuvo consecuencias notables como un rápido aumento en la congestión vehicular dentro del AMSJ. Quienes apoyaban el programa presionaron a los diseñadores de políticas a restablecer la restricción, argumentando que era necesaria para reducir la congestión vehicular. El programa se reinició el 21 de julio con la justificación de que ayudaría a reducir la congestión vial y la contaminación del aire dentro del AMSJ. Este análisis contribuye a una evaluación más exacta de los efectos de la RV sobre las ventas de combustible en Costa Rica, al tomar en cuenta los cambios en los precios de los combustibles a través del tiempo, así como los cambios en la flota vehicular. Metodología y datos Para medir los efectos de la RV sobre las ventas nacionales de combustible, es necesario modelar la demanda nacional por combustible para transporte. Los modelos utilizados en este análisis se basan en dos modelos de demanda de combustibles para transporte desarrollados por Sterner y Dahl (1992). La literatura sobre cómo medir los efectos de una RV incluye estudios teóricos (Levinson y Shetty 1992; Goddard 1997; Molina y Molina 2002) y empíricos (Eskeland y Feyzioglu 1997; Davis 2008). Los estudios teóricos sugieren que las RVs son una manera costosa de reducir la congestión vehicular y la contaminación ambiental. Los estudios empíricos indican que, al menos en Ciudad de México, estas restricciones también son contraproducentes. En este análisis de regresión, se utilizan dos modelos de demanda de combustible para transporte (uno estático, el otro dinámico) para medir el efecto de la RV implementada en San José sobre las ventas nacionales de cuatro tipos de combustibles. Ambos modelos incluyen una medida del cambio en la flota vehicular, así como variables indicadoras para mes del año (las cuales ajustan el modelo a variaciones estacionales en la venta de combustibles) y variables indicadoras para año (las cuales ajustan el modelo a la tendencia a la alza de la venta de combustibles a través del tiempo). Los datos de ventas nacionales de combustibles y precios mensuales se obtuvieron para el período enero 2002 a abril 2009 de la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE). Los datos del producto interno bruto (PIB) se obtuvieron del Banco Central de Costa Rica y fueron deflatados por el índice de precios al consumidor (IPC), tal y como lo determina el Instituto Nacional de Estadística y Censo. Los datos de la flota vehicular se obtuvieron del Registro Nacional. Principales resultados Este análisis indica que durante el período julio 2008—abril 2009, la RV de San José logró reducir las ventas nacionales de gasolina. Los resultados para este período se resumen a continuación. Efecto de la restricción vehicular de San José en las ventas nacionales de combustibles Período julio 2008— abril 2009 Cambio porcentual en las ventas de combustible Gasolina Gasolina súper o Diesel Gasolinas regular premium ninguno -6.23 a 9.23 ninguno - 12.84 a 15.56 POLICY BRIEF Un análisis de la restricción vehicular implementada en San José, Costa Rica En ese período, la restricción se hizo cumplir consistentemente. El efecto de la restricción sobre las ventas de gasolina (regular y súper o premium combinadas) es de particular interés, pues el programa fue originalmente implementado para reducir estas ventas. Los resultados indican que en este período, este objetivo sí se logró. La RV redujo las ventas de gasolina entre 6.23% y 9.23%; sin embargo, no tuvo un efecto significativo sobre las ventas de diesel. El hecho de que las ventas de diesel no aumentaran sugiere que la sustitución del transporte privado por el transporte público no fue una respuesta popular a la restricción—una hipótesis que se podría verificar mediante el análisis de datos de viajes en autobús y taxi. Cuando las ventas de gasolina se dividen en regular y súper o premium, los resultados son diferentes para cada tipo de gasolina. Mientras la restricción no tuvo un efecto significativo en las ventas de gasolina regular, sí redujo las ventas de gasolina premium entre 12.84% y 15.56%. Las diferencias en el número de vehículos que tienen los consumidores de gasolina regular, en comparación con los consumidores de gasolina súper o premium, podrían explicar estos resultados. Presumiblemente, es más fácil para los dueños de vehículos con mayores ingresos acomodarse a la restricción al viajar en el mismo vehículo con otros miembros de su propio hogar, porque los hogares de mayores ingresos tienden a tener más de un vehículo. Por otro lado, para los dueños de vehículos con menores ingresos es más difícil adaptarse a la RV porque tienden a pertenecer a hogares con solo un vehículo. Si desean cumplir la restricción, deben tomar autobús (que no suple las necesidades de transporte) o taxi (cuyo costo es mayor al de conducir su propio vehículo). Sin embargo, el que las ventas de diesel no cambiaran sugiere que ninguna de estas opciones ha sido popular entre los conductores. Alternativamente, podrían violar la restricción y asumir el costo de las multas, la cuales pueden ser de 20.400 colones (unos US$40 aproximadamente) en un solo día, si son multados dos veces. Ya sea que los conductores cumplan o no la restricción, el programa parece afectar más a los conductores de menores ingresos que a los de mayores ingresos, tanto en términos financieros como de comodidad. Implicaciones y recomendaciones para la formulación de políticas Estos resultados generan algunas lecciones para los diseñadores de políticas costarricenses. Entre ellas, si los diseñadores de políticas desean disminuir las ventas de combustible, de manera que no afecte desproporcionalmente a los conductores de menores ingresos, deben buscar la forma de crear incentivos para que los consumidores de gasolina regular y súper o premium sustituyan el transporte privado por el transporte público masivo. Dado que las ventas nacionales de combustible utilizado en transporte disminuyeron en respuesta a la RV, es probable que las emisiones vehiculares y la congestión vehicular también disminuyeran. Es importante determinar si los cambios en las emisiones y en la congestión vial dentro de la zona restringida difieren significativamente de los cambios en los alrededores de esta zona. Los diseñadores de políticas deberían crear incentivos para que las instituciones de investigación expandan y mejoren el análisis de los efectos de la RV de San José. Este análisis podría mejorar mediante el uso de datos sobre el número de pasajeros de autobús y taxi, la calidad del aire y la congestión vehicular. A los diseñadores de políticas se les recomienda incentivar la recolección de datos asociados con el sector transporte y compartir los mismos, con el objetivo de facilitar y promover investigaciones que podrían mejorar las políticas de transporte. En resumen, aunque la RV de San José fue exitosa en reducir las ventas de gasolina en el período julio 2008–abril 2009, es injusta en el sentido en que los conductores de mayores ingresos se pueden acomodar a la restricción con mayor facilidad y menor costo que los conductores de menores ingresos. Los diseñadores de políticas deben tomar esto en cuenta al evaluar los efectos de la política y al decidir cuáles otras políticas de transporte se podrían implementar simultáneamente. Si la restricción fuese complementada por mejoras en el sistema de transporte masivo, es probable que sus supuestos efectos inequitativos desaparecieran y que sus efectos sobre el consumo de combustible fuesen más pronunciados. POLICY BRIEF Un análisis de la restricción vehicular implementada en San José, Costa Rica SOBRE ESTA SÍNTESIS PARA DECISORES Esta síntesis se basa en los resultados de Osakwe, R. 2010. The Political Economy of Private Transport Regulation in Costa Rica.(tesis) CATIE. Turrialba, CR. REFERENCIAS Davis, L. 2008. The Effect of Driving Restrictions on Air Quality in Mexico City. Journal of Political Economy, 2008, v. 116, no. 1. Eskeland, GS; Feyzioglu, T. 1997. Rationing Can Backfire: The ‘Day without a Car’ in Mexico City. World Bank Econ. Rev. 11 (3): 383–408 p. Goddard, HC. 1997. Using Tradeable Permits to Achieve Sustainability in the World’s Large Cities: Policy Design Issues and Efficiency Conditions for Controlling Vehicle Emissions, Congestion and Urban Decentralization with an Application to Mexico City. Environmental and Resource Econ. 10 (1): 63–99 p. Levinson, A; Shetty, S. 1992. Efficient Environmental Regulation: Case Studies in Urban Air Pollution in Los Angeles, Mexico City, Cubatao and Ankara. Banco Mundial, Washington, DC. US. Policy Research Working Paper no. 942, Molina, LT; Molina MJ. eds. 2002. Air Quality in the Mexico Megacity: An Integrated Assessment. Londres, UK. Dordrecht. Kluwer. 384 p. Sterner, T; Dahl CA. 1992. Modelling Transport Fuel Demand. International Energy Modeling. Londres, UK. Chapman and Hall. Sterner, T ed. CONTACTO MSc. Rebecca Osakwe, rebecca.osakwe@gmail.com. Tel. + (506) 2558-2524 EfD–América Central. www.efdinitiative.org/centers/central-america efd@catie.ac.cr. Tel.+ (506) 2558-2624. Fax+ (506) 2558-2625 Programa en Gobernanza y Socioeconomía de Bienes y Servicios Ambientales (GSEBSA) Apartado CATIE 7170, Cartago, Turrialba 30501, Costa Rica Environment for Development Initiative (EfD). www.environmentfordevelopment.org Secretaría EfD: info@efdinitiative.org. Tel.: + 46.31.786.2595. Fax + 46.31.786.1043 www.efdinitiative.org./efd-initiative/organisation/secretariat. Departamento de Economía, Universidad de Gotemburgo, Apartado 640, SE 40530 Gotemburgo, Suecia