memorándum reformas constitucionales-amparo (2011)

Hamdan, Manzanero y Asociados, S.C.
Abogados
REFORMA A LOS ARTÍCULOS 94, 103, 104 Y 107 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS*
I. ANTECEDENTES
1.- La reforma constitucional en materia de amparo tiene como antecedente la
“Comisión de Análisis de Propuestas para la Elaboración de un Anteproyecto de Nueva
Ley de Amparo”, instruida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que inició
actividades el 3 de diciembre de 1999. El 29 de agosto de 2000, dicha Comisión
concluyó la redacción de un primer anteproyecto de una nueva Ley de Amparo, mismo
que fue sometido a una consulta que dio lugar a un segundo anteproyecto, el cual fue
presentado al Pleno de la Suprema Corte el 1º de marzo de 2001.
2.- El 30 de marzo de 2004, los Senadores César Jáuregui Robles, Enrique Jackson
Ramírez, Diego Fernández de Cevallos, Fauzi Hamdan Amad, Jesús Ortega Martínez,
Carlos Chaurand Arzate, Jorge Zermeño Infante, David Jiménez González, Manuel
Bartlett Díaz, Juan José Rodríguez Prats, Demetrio Sodi de la Tijera, Orlando Paredes
Lara, Gloria Lavara Mejía y Sara Castellanos Córtes, presentaron ante el Senado de la
República una Iniciativa de reforma a los Artículos 94, 100, 103, 105, 107 y 112 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de una nueva Ley de Amparo,
iniciativa que constituye el antecedente directo de la aprobada recientemente por el
propio Senado de la República.
3.- Ahora bien, la iniciativa de reforma de los Artículo 94, 103, 104 y 107 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos aprobada recientemente, fue
presentada el 19 de marzo de 2009 ante la Cámara de Senadores, por diversos
integrantes de los Grupos Parlamentarios de los Partidos Revolucionario Institucional y
de la Revolución Democrática de la LX Legislatura.
4.- En sesión ordinaria celebrada el día 10 de diciembre de 2009, el Pleno del Senado
de la República aprobó el dictamen y lo remitió a la Cámara de Diputados.
5.- En sesión ordinaria celebrada el día 7 de diciembre de 2010, el Pleno de la Cámara
de Diputados aprobó el dictamen de la Minuta con Proyecto de Decreto.
6.- El 8 de diciembre de 2010, la Mesa Directiva del Senado de la Repúblico turnó de
manera directa la Minuta referida a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y
de Estudios Legislativos para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente.
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7.- Actualmente, ha sido aprobada por las legislaturas locales de los Estados de
Chiapas, Chihuahua, Tamaulipas y Veracruz.
II. CONTENIDO DE LA REFORMA
A). La reforma constitucional en análisis tiene como temas medulares los siguientes:
1.- AMPLITUD DEL ÁMBITO DE PROTECCIÓN DEL JUICIO DE AMPARO
Con la reforma a la Fracción I del Artículo 103 constitucional, se amplía el objeto del
Juicio de Amparo, integrando en su ámbito de protección, los derechos humanos
contenidos en los Tratados Internacionales ratificados por el Estado Mexicano, sin
que la reforma señale cuál es el catálogo de estos derechos.
Adicionalmente, debe precisarse que con esta reforma constitucional se amplía el
objeto del Juicio de Amparo, integrando al ámbito de protección, no sólo los actos, sino
también las omisiones en que incurran las autoridades y en ese mismo sentido, se
modifica el término “leyes” por el de “normas generales”.
2.- INCORPORACIÓN DE LA FIGURA DEL INTERÉS LEGÍTIMO
Con la reforma de la Fracción I del Artículo 107 constitucional, se incorpora el término
“interés legítimo”, con lo cual se amplía la protección del juicio de amparo, dotando con
el carácter de quejoso a aquella persona que resulte afectada por un acto que violente
un derecho reconocido por la propia Constitución Federal o, no violentando
directamente un derecho subjetivo, se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera
directa o en virtud de una situación especial derivada del orden jurídico.
Con la incorporación de la figura de “interés legítimo”, se permite la tutela de intereses
individuales y colectivos, así como la protección de la esfera jurídica de los particulares
respecto de ataques que si bien no lesionan un derecho subjetivo, sí afectan su esfera
jurídica.
Se adiciona un segundo párrafo a la citada Fracción I del Artículo 107 constitucional, a
través del cual se puntualiza que tratándose de actos o resoluciones derivados de
tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá seguir siendo
titular de un derecho subjetivo que resulte afectado de forma personal y directa, es
decir, deberá seguir contando con un interés jurídico.
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En estrecha relación con este tema, resulta oportuno precisar que la reforma del
Artículo 180 de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente,
publicada el 28 de enero de 2011 en el Diario Oficial de la Federación, a través de la
cual se incorpora la figura de “interés legítimo” para la impugnación de actos
administrativos, trajo como consecuencia la reforma del Artículo 8º, Fracción I de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para quedar en los siguientes
términos:
“Artículo 8o.- Es improcedente el juicio ante el Tribunal en los casos, por las
causales y contras los actos siguientes:
I. Que no afecten los intereses jurídicos del demandante, salvo en los
casos de legitimación expresamente reconocida por las leyes que rigen al
acto impugnado.
…”
3.- DECLARACIÓN GENERAL DE INCONSTITUCIONALIDAD
La incorporación de la figura de la “Declaratoria General de Inconstitucionalidad” rompe
parcialmente con uno de los principios rectores del Juicio de Amparo, el principio de
relatividad de las sentencias.
En efecto, con la reforma a la Fracción II del Artículo 107 constitucional, se precisa que
cuando por jurisprudencia por reiteración se determine la inconstitucionalidad de una
norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad
emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de
inconstitucionalidad, la Suprema Corte emitirá, siempre que fuera aprobada por mayoría
calificada de 8 votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se
fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la Ley de Amparo.
Adicionalmente, se establece que cuando en los recursos de revisión derivados de los
juicios de amparo indirectos se resuelva sobre la inconstitucionalidad de una norma
general por segunda ocasión consecutiva, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
informará a la autoridad emisora respectiva.
El propio texto de la reforma, señala de forma expresa que los supuestos antes
detallados no serán aplicables a las normas generales en materia tributaria.
4.- EJECUCIÓN DE SENTENCIA
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Con la reforma de la Fracción XVI del Artículo 107 constitucional, se prevé que si la
autoridad responsable incumple la sentencia que concedió el amparo y protección de la
justicia federal, pero tal incumplimiento está justificado, la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, de conformidad con la Ley reglamentaria, otorgará un plazo razonable
para que proceda a su cumplimiento, plazo que podrá ser ampliado a solicitud de la
autoridad.
En otro supuesto, cuando el incumplimiento a una sentencia de amparo sea
injustificado o hubiera transcurrido el plazo para su cumplimiento sin que éste se
hubiere efectuado, se procederá a separar de su cargo al titular de la autoridad
responsable y a consignarlo ante el Juez de Distrito. Las mismas providencias se
tomarán respecto del Superior Jerárquico de la responsable, así como de los titulares
que, habiendo ocupado el cargo de autoridad responsable con anterioridad, hubieran
incumplido la ejecutoria.
Tratándose de la repetición del acto reclamado, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, de conformidad con la Ley reglamentaria, procederá a separar de su cargo al
titular de la autoridad responsable y dará vista al Ministerio Público Federal, salvo que
el actuar de la responsable no hubiere sido doloso y deje sin efectos el acto repetido
antes de que la Corte dicte su resolución.
Con la reforma constitucional en estudio, se precisa que el incidente de cumplimiento
sustituto tendrá por efecto que la ejecutoria se dé por cumplida mediante el pago de
daños y perjuicios al quejoso, además de que expresamente se prevé la posibilidad de
que las partes en el juicio puedan acordar el cumplimiento sustituto mediante convenio
sancionado ante el propio órgano jurisdiccional.
Finalmente, el último párrafo de la Fracción XVI del Artículo 107 constitucional, ordena
que no podrá archivarse ningún juicio de amparo sin que se haya cumplido la sentencia
que concedió la protección constitucional.
5.- PLENOS DE CIRCUITO
Con la reforma al Artículo 94 constitucional, se prevé la creación de un nuevo órgano
del Poder Judicial de la Federación denominado “Pleno de Circuito”, cuyo número,
ubicación y especialización será determinado por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, a través de Acuerdos Generales, mientras que su integración y funcionamiento
será determinado por la legislación aplicable. La competencia de los llamados “Plenos
de Circuito” está prevista en la Fracción XIII del Artículo 107 constitucional, también
reformada en el Decreto que nos ocupa.
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Los “Plenos de Circuito”, serán competentes para resolver las contradicciones de tesis
sustentadas por Tribunales Colegiados de un mismo Circuito en juicios de amparo de
su competencia, con la finalidad de decidir cuál tesis prevalece como jurisprudencia. La
facultad de hacer la denuncia de contradicción de tesis respectiva, ahora recae además
del Procurador General de la República, los Tribunales Colegiados de Circuito y las
partes en los juicios, en los integrantes de los Tribunales Colegiados y en los Jueces de
Distrito.
Ahora bien, cuando los Plenos de Circuito de distintos circuitos o de un mismo circuito
en materia especializada o los Tribunales Colegiados sustenten tesis contradictorias, la
competencia para resolver la contradicción corresponderá al Pleno o a las Salas de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, y la facultad de denunciarla corresponderá
además de los órganos señalados en el párrafo anterior, a los Ministros de la Corte y a
los propios Plenos de Circuito, facultad que se extiende para las contradicciones que
deriven de las Salas de la Corte.
Finalmente, las resoluciones que pronuncien el Pleno o Salas de la Corte y los Plenos
de Circuito, sólo tendrán el efecto de fijar jurisprudencia y no afectaran las situaciones
jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios objetos de la
contradicción.
B). En adición a los temas medulares antes detallados, es preciso señalar algunos
temas que también resultan de gran relevancia en esta reforma:
1.- Con la reforma al Artículo 94 constitucional, se establece que los juicios de amparo,
las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad tendrán
prioridad para su substanciación y resolución, cuando alguna de las Cámaras del
Congreso (a través de su presidente) o el Ejecutivo Federal (a través del Consejero
Jurídico) justifiquen la urgencia.
2.- Con la reforma del Artículo 104 constitucional, se precisa que los Tribunales
Federales serán competentes para conocer de los procedimientos relacionados con
delitos del orden federal y de las controversias del orden civil y mercantil, pues antes de
la reforma sólo se hablaba de controversias del orden civil y criminal.
En este punto, cabe hacer la precisión que las controversias del orden civil y mercantil a
que se refiere tal dispositivo constitucional, son aquellas que se susciten sobre el
cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales
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celebrados por el Estado Mexicanos y que, cuando tales controversias sólo afecten
intereses particulares, a elección de éstos, podrán conocer los jueces y tribunales del
orden común.
3.- Con la reforma al enunciado general del Artículo 107 constitucional, se señala
expresamente que la materia electoral está excluida de la regulación de la Ley
reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
4.- En materia de Amparo Directo, con la reforma a la Fracción III, inciso a) del Artículo
107 constitucional, se prevé que el Tribunal Colegiado de Circuito deberá decidir
respecto de todas las violaciones procesales que se hicieron valer y, cuando
proceda, fijará los términos en que deberá pronunciarse la nueva resolución.
Sobre el particular, se precisa que las violaciones procesales no invocadas por el
quejoso o analizadas de oficio, en suplencia de queja, por el Tribunal Colegiado en el
primer amparo, no podrán ser materia de un juicio de amparo posterior.
5.- En el ya citado inciso a), de la Fracción III del Artículo 107, se adiciona la figura de
“Amparo Adhesivo”, mismo que sólo será procedente en vía directa y deberá ser
promovido por la parte que haya obtenido sentencia favorable y aquella que tenga
interés jurídico en que subsista el acto reclamado. Los términos y forma de interposición
serán fijados por la Ley reglamentaria.
6.- En términos de la reforma del inciso a), de la Fracción III del Artículo 107, el principio
de definitivitad sigue rigiendo al juicio de amparo, salvo en los casos en que la ley
permita la renuncia de los recursos.
7.- Al reclamarse la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio,
deberán hacerse valer violaciones a las leyes del procedimiento, siempre y cuando el
quejoso las haya impugnado durante la tramitación del juicio mediante el recurso o
medio de defensa ordinario. Este requisito no será exigible en amparos contra actos
que afecten derechos de menores o incapaces, al estado civil, o al orden o estabilidad
de la familia, no en los de naturaleza panea promovidos por el sentenciado.
8.- En la Fracción IV del Artículo 107, se precisa que en materia administrativa el juicio
de amparo procede contra actos y omisiones que provengan de autoridades distintas de
los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y que causen agravio no
reparable mediante algún medio de defensa legal, sin que sea necesario agotar dichos
medios de defensa cuando la ley de la materia establezca mayores requisitos para
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conceder la suspensión definitiva y establezca un plazo mayor para el otorgamiento de
la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo sea o no
susceptible de ser suspendido de acuerdo con la propia ley.
Se adiciona un párrafo en el que se precisa, de forma expresa, que en los casos de que
el acto carezca de fundamentación y motivación o se reclamen violaciones directas a la
Constitución, no será necesario agotar los medios de defensa ordinarios.
9.- En materia de suspensión del acto reclamado, la reforma en análisis (Fracción X del
Artículo 107), prevé la obligación del órgano jurisdiccional de realizar, cuando la
naturaleza del acto lo permite, un análisis ponderado de la apariencia del buen
derecho y del interés social.
Cabe hacer la precisión de que la fracción en comento ya no se refiere a fianza y
contrafianza, sino a garantía y contragarantía, respectivamente.
10.- Por último, se reforma la Fracción XVII del Artículo 107 constitucional, para
disponer que cuando la autoridad responsable desobedezca un auto de suspensión o
que, ante tal medida, admita por mala fe o negligencia fianza o contrafianza que resulte
ilusoria o insuficiente, será sancionada penalmente.
El Artículo Primero Transitorio del Decreto en estudio, señala que el mismo entrará en
vigor 120 días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación y, en ese
mismo plazo, según lo dispone el Artículo Segundo Transitorio, el Congreso de la Unión
deberá expedir las reformas legales correspondientes.
ATENTAMENTE
*Roberto P. Serra Montes de Oca
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