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EL SISTEMA DE PROTECCION CIVIL EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Sumario: 1. Introducción: La protección civil.-2. La protección civil en el ordenamiento español: A) Deberes y obligaciones; B) Planes de protección civil; C) Órganos competentes.-3. La Sentencia de 18 de diciembre de 1984. 4. La Sentencia de 19 de julio de 1990.-5. Reflexiones. El objetivo de este trabajo es el análisis de la problemática que afecta al sistema de protección civil en nuestro país a través de la (breve) jurisprudencia del Tribunal Constitucional; ha de advertirse ya que la cuestión principal se presenta alrededor del plano competencial, esto es, alrededor de la partición de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ya que todavía la protección civil es escasamente conocida, y su concepto poco definido, conviene hacer alguna referencia general sobre ella. 1. INTRODUCCION: LA PROTECCION CIVIL Puede definirse la protección civil como «el conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los daños causados a personas y bienes por toda clase de medios de agresión y por los elementos naturales o extraordinarios en tiempos de paz cuando la amplitud y gravedad de sus efectos les hace alcanzar el carácter de calamidad pública» (STC de 18 de diciembre de 1984). La protección civil, como acción asumida de forma permanente y organizada por el Estado, resulta una institución relativamente moderna. Como señala FERNANDO PABLO1, es sobre todo tras la segunda guerra mundial cuando, al hacerse patente el poder destructor de las nuevas armas, más por razones estratégicas que 1 FERNANDO PABLO, Marcos: El sistema de Protección Civil: el marco jurídico y el papel de las Comunidades Autónomas, en «Revista Vasca de Administración Pública», núm. 23, pág. 47 y sigs. Miguel José Izu Belloso Revista Española de Derecho Administrativo número 69, enero-marzo 1991. humanitarias, se inició en Europa una política de protección de centros de producción, comunicaciones y núcleos de población frente a un hipotético conflicto armado. Esta política configuró un sector de la actividad estatal denominado «defensa civil», que pronto empieza a intervenir en emergencias de tipo no bélico producidas por calamidades de origen natural o accidental. De esta manera, dicha actividad progresivamente se ha desplazado al ámbito de la Administración civil y ha terminado por adoptar la denominación de protección civil2. Los países desarrollados han ido configurando su sistema de protección civil, integrado por el conjunto de normas, procedimientos, órganos y recursos humanos y materiales dispuestos para la protección frente a daños catastróficos de cualquier origen. FERNANDO PABLO señala las siguientes características de este sistema, que lo contraponen a las medidas aisladas que se adoptaban en el pasado ante las calamidades públicas3: - Generalidad y especialización. El sistema se establece para luchar contra cualquier tipo de sucesos (seísmos, inundaciones, accidentes ferroviarios, accidentes marítimos, incendios, riesgos tecnológicos), pero se compone de servicios especializados en distintas misiones (rescate de personas, tratamiento de bienes, lucha contra el agente causante, etc.). - Integra mecanismos de alta formalización y previsión, preordenando normativamente el comportamiento de los poderes públicos y las medidas a tomar en cada caso, a través de planes. - Se trata de un nuevo servicio público con carácter de continuidad y permanencia. Al margen de sus actuaciones singulares en los casos de emergencia, mantiene una actividad ininterrumpida de evaluación de riesgos, intercambio de información, elaboración de planes, realización de simulacros, etc. - Prima la coordinación de recursos, es decir, la ordenación de recursos dependientes de diversos servicios administrativos y dedicados habitualmente a diferentes funciones de modo que en los casos de emergencia actúen dirigidos por un objetivo y procedimiento comunes. 2 En España, los pasos por los que se ha llegado al actual sistema de protección civil son los que siguen. En 1941 se atribuyen diversas funciones de prevención a la Jefatura Nacional de Defensa Pasiva, dentro de una óptica bélica. La Ley de Orden Público de 1959 atribuye a las autoridades gubernativas la obligación de adoptar todas las medidas conducentes a la protección, asistencia y seguridad de las personas en caso de catástrofe o calamidad pública (art. 17). En 1960 se creó la Dirección General de Protección Civil, de la que dependían las Jefaturas Provinciales y Locales de Protección Civil; sin embargo, este encuadramiento en la Administración civil no estaba todavía muy claro, ya que en 1967 ve reducido su rango a Subdirección General y pasa a depender de la Dirección General de la Guardia Civil. Un paso fundamental en la configuración del sistema lo da el Decreto de 29 de febrero de 1968, que abordaba por primera vez los aspectos operativos en casos de emergencia. En 1980 se crea de nuevo la Dirección General de Protección Civil, dentro del Ministerio del Interior, y se crea también la Comisión Nacional de Protección Civil como órgano coordinador, consultivo y deliberante. Finalmente, en 1985 se promulga la Ley de Protección Civil vigente. 3 FERNANDO PABLO: El sistema..., cit., págs. 48-49. 2 Debe apuntarse que la filosofía más moderna en esta materia apunta la idea de que el sistema no debe dirigirse tanto a crear unos nuevos servicios específicamente dedicados a intervenir en casos de catástrofe como a establecer los mecanismos por los cuales los servicios que funcionan habitualmente cubriendo diversas misiones pueden abordar la atención de una emergencia. Se trata de asegurar al mismo tiempo la economía de medios y la efectividad; no es económico, ni posible en la mayoría de los casos, mantener unos servicios dedicados exclusivamente a «esperar» que se produzca la catástrofe para ponerse en funcionamiento, pero tampoco es eficaz porque esos servicios, probablemente, acusarán la inactividad y la traducirán en falta de práctica o experiencia4. - El sistema se completa con una llamada a la participación voluntaria de los ciudadanos y la imposición de determinadas prestaciones obligatorias por parte de éstos en caso de que sean necesarias. 2. LA PROTECCION CIVIL EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL La Constitución española de 1978 no contempla específicamente a la protección civil más que en uno de sus preceptos: el artículo 30.4: «Mediante ley podrán regularse los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.» Esta disposición no cubre sino uno de los aspectos del sistema de protección civil: las prestaciones obligatorias de los ciudadanos, aspecto de necesaria regulación constitucional por cuanto puede suponer limitación a los derechos y libertades fundamentales. En cuanto al régimen de competencias en esta materia, como ya se verá, debe entenderse que la protección civil está englobada en la seguridad pública que el artículo 149.1.29 de la Constitución atribuye a la competencia exclusiva del Estado, con los matices que también se explicarán. La norma principal que configura en nuestro país este sistema es la Ley 2/ 1985, de 21 de enero, de Protección Civil. El primer artículo de esta norma dispone lo siguiente: «1. La acción permanente de los poderes públicos, en materia de protección civil, se orientará al estudio y prevención de las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública y a la protección y socorro de personas y bienes en los casos en que dichas situaciones se produzcan. 2. La protección civil es un servicio público en cuya organización, funcionamiento y ejecución participan las diferentes administraciones públicas, así como los ciudadanos mediante el 4 La Exposición de Motivos de la vigente Ley de Protección Civil señala en su apartado III: «Sin embargo, sería equivocado que la organización de la protección civil pretendiese crear ex novo unos servicios específicos, suplantar o ejercer directamente los servicios públicos que con ella pueden tener relación o, incluso, disponer directamente de los medios a tal fin necesarios. La protección civil, por el contrario debe actuar a través de procedimientos de ordenación, planificación, coordinación y dirección de los distintos servicios públicos relacionados con la emergencia que se trate de afrontar.» 3 cumplimiento de los correspondientes deberes y la prestación de su colaboración voluntaria.» Las líneas generales que marca la ley se pueden resumir en los siguientes apartados. A) DEBERES Y OBLIGACIONES Se establece el deber genérico de todos los ciudadanos mayores de edad de «colaborar, personal y materialmente, en la protección civil, en caso de requerimiento por las autoridades civiles. La obligación mencionada se concretará, fundamentalmente, en el cumplimiento de las medidas de prevención y protección para personas y bienes establecidos por las leyes y las disposiciones que las desarrollen, en la realización de las prácticas oportunas y en la intervención operativa en las situaciones de emergencia que las circunstancias requieran» (art. 4.). La colaboración en la actividad de protección civil puede llevar a la realización de prestaciones personales, sin derecho a indemnización, y a la requisa temporal, intervención u ocupación de todo tipo de bienes, en este caso originándose un derecho a indemnización (art. 4., apartados 4.º y 6.). Además de los deberes generales, se prevén deberes específicos a diversas personas o entidades, y, en concreto: - A los perceptores de la prestación de desempleo. - A quienes realicen la prestación social sustitutoria del servicio militar. - Los servicios de vigilancia, protección y lucha contra incendios de las empresas públicas o privadas. - Los medios de comunicación social. - Establecimientos que realicen actividades que hayan sido clasificadas por el Gobierno como peligrosas. - La Cruz Roja y entidades similares. B) PLANES DE PROTECCION CIVIL Los planes son una pieza básica en los modernos sistemas de protección civil. Según el artículo 9. de la Ley, los planes deben contener: a) El catálogo de recursos movilizables en casos de emergencia y el inventario de riesgos potenciales. b) Las directrices de los distintos servicios que deban dedicarse a la protección civil. 4 c) Los criterios sobre la movilización y coordinación de recursos, tanto del sector público como del sector privado. d) La estructura operativa de los servicios que hayan de intervenir en cada emergencia, con expresión del mando único de las operaciones5. Los planes pueden ser territoriales (de Comunidad Autónoma, provinciales, comarcales, insulares, municipales) o especiales, por tipos de emergencias (incendios, inundaciones, accidentes ferroviarios, industrias químicas, riesgos nucleares, etc.). Previamente a la aprobación de estos planes el Gobierno debe de elaborar una Norma Básica de Protección Civil que contenga las directrices esenciales para su elaboración6. Los planes de protección civil son elaborados y aprobados por el órgano correspondiente al ámbito territorial que abarque (entidades locales, ejecutivo de las Comunidades Autónomas, Gobierno central); tales órganos están facultados por la ley para solicitar de cualquier entidad o persona la información necesaria. Una vez aprobados los planes deben ser homologados, esto es, ha de comprobarse que su contenido se acomoda a las directrices de la Norma Básica. La homologación corresponde siempre a otro órgano: a la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma los planes de ámbito inferior a la misma (municipales, comarcales o provinciales), o a la Comisión Nacional de Protección Civil los planes de Comunidad Autónoma. C) ORGANOS COMPETENTES A la hora de examinar los órganos que actúan dentro del sistema de protección civil, debemos distinguir dos aspectos: la elaboración, aprobación, homologación y mantenimiento de la eficacia de los planes de protección civil, y la aplicación de éstos en casos de emergencia. A continuación repasaremos los órganos señalando las principales funciones que tienen encomendadas. 1. El Gobierno. Según el artículo 15, «es el órgano superior de dirección y coordinación de la protección civil». Sus funciones principales son las de aprobar la Norma Básica, los planes especiales de ámbito estatal o supracomunitario, el catálogo de actividades de especial riesgo y, en general, las normas generales que exija el desarrollo de la ley. No tiene, en cambio, funciones de aplicación de planes. 5 FERNANDO PABLO: El sistema..., cit., pág. 51, expone que un sistema de protección civil asume cuatro misiones generales: 1) mitigación de riesgos 2) preparación de intervenciones, 3) respuesta o intervención y 4) recuperación o vuelta a la normalidad. Se comprende que en estas misiones pueden participar muy distintos servicios, que se repartirán diversas funciones específicas, según la naturaleza de la emergencia: servicios de extinción de incendios y salvamento, Cuerpos de Policía, servicios sanitarios, servicios de obras públicas, servicios de comunicaciones, servicios de asistencia social, etc. 6 Hasta la fecha no se ha elaborado esta Norma Básica y, consecuentemente, tampoco ningún plan territorial o especial. Únicamente existen algunas normas provisionales para determinadas emergencias (accidentes industriales, nucleares, transportes por carretera de mercancías peligrosas), así como planes de actuación no oficiales en las distintas Administraciones públicas. 5 2. El Ministro del Interior. Sus funciones son las de elaborar y proponer al Gobierno la aprobación de las normas citadas en el párrafo anterior, elaborar el Catálogo Nacional de Recursos Movilizables, ejercitar la «superior dirección, coordinación e inspección de las acciones y los medios de ejecución de los planes»; asimismo, y en cuanto a la aplicación de éstos, le corresponde disponerla cuando la emergencia supera el ámbito de una provincia o tiene una especial gravedad. En todo caso dispone la intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, solicita, en su caso, del Ministerio de Defensa la intervención de las Fuerzas Armadas, y requiere la intervención de los Cuerpos de Policía autonómicos y locales de las autoridades competentes. La Comisión Nacional de Protección Civil. Se compone de representantes de la 3. Administración del Estado (de varios ministerios) y de las Comunidades Autónomas (uno por cada una de ellas). Es un órgano de naturaleza fundamentalmente deliberante, de encuentro y comunicación de distintos órganos, con funciones sobre todo de informe técnico, aunque tiene alguna función resolutoria. En concreto, homologa los planes de ámbito comunitario y supracomunitario. Asimismo informa las normas técnicas de ámbito nacional, elabora los criterios para establecer el Catálogo de Recursos Movilizables, propone la normalización y homologación de técnicas y medios y, en general, participa «en la coordinación de las acciones de los órganos relacionados con la protección civil». 4. Comunidades Autónomas. Su consejo de Gobierno aprueba los planes territoriales de Comunidad Autónoma, así como los especiales cuyo ámbito no supere el del correspondiente territorio, previo informe, en este caso, de la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma. Asimismo aprueba el reglamento de organización y funcionamiento de esta Comisión. Por delegación del Gobierno central, puede asumir funciones que corresponden a éste, y, en concreto, las del Ministro del Interior para disponer la aplicación de los planes de su ámbito territorial. 5. Comisiones de Protección Civil de Comunidad Autónoma. Se componen de representantes de la Administración del Estado (tres como mínimo), de la Comunidad Autónoma y de las entidades locales incluidas en su ámbito territorial. La aprobación de su reglamento de organización y funcionamiento, como se ha dicho, corresponde al Gobierno de la Comunidad Autónoma7. Su función principal es la de homologar los planes de ámbito inferior a la Comunidad Autónoma (municipales, provinciales y comarcales); asimismo la de informar las normas técnicas que se dicten en su ámbito territorial. 6. Gobernadores Civiles. Tienen atribuida una sola función: disponer la aplicación de los planes de protección civil en casos de emergencia que afecten a uno o varios municipios de la misma provincia, a iniciativa propia o a propuesta de la entidad local correspondiente. Entidades Locales. Aprueban los correspondientes planes de ámbito municipal, 7. comarcal o provincial, los cuales se integran en el de la Comunidad Autónoma correspondiente. En cuanto a aplicación de los planes, únicamente pueden solicitarla del 7 Hasta la fecha no se ha creado ninguna de estas Comisiones, por lo que su composición exacta es todavía una incógnita. 6 Gobernador Civil, salvo si las características de la emergencia lo dificulten, en cuyo caso podrán disponer directamente la aplicación de las medidas necesarias. Como colofón a este esquema de la organización administrativa en materia de protección civil, debe decirse que todas las Administraciones públicas tienen encomendadas funciones preventivas, tales como: - Realización de pruebas o simulacros. - Promoción de la autoprotección ciudadana. - Organización y mantenimiento de servicios de prevención y de extinción de incendios y salvamento. - Formación del personal de servicios relacionados con la protección civil. - Promoción de organizaciones de voluntarios. - Asegurar el cumplimiento de la normativa vigente en materia de prevención de riesgos. 3. LA SENTENCIA DE 18 DE DICIEMBRE DE 1984 La primera ocasión en que el Tribunal Constitucional se ha ocupado de la protección civil fue con motivo de un conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno central frente al Gobierno vasco. Este había aprobado el Decreto de 8 de marzo de 1983 que creaba los Centros de Coordinación Operativa, órganos que tenían la finalidad de «organizar y coordinar la actividad de cualesquiera Organismos o Entidades de naturaleza pública o privada en caso de incidentes o emergencia para la seguridad de las personas, sus bienes y derechos». El Gobierno central entendía que con ellos se invadía una competencia de titularidad estatal. El conflicto fue resuelto por Sentencia 123/1984, de 18 de diciembre. En el proceso seguido el Gobierno alegaba que la actividad de esos centros se insertaba dentro de la seguridad pública, atribuida como competencia exclusiva al Estado por el artículo 149.1.29 de la Constitución, y que incluso afectaba a la defensa nacional, también de competencia estatal. La atribución de la materia de seguridad pública al Estado, según dicha argumentación, no tiene más excepción que la creación de policías autonómicas, que ostentan funciones materiales de protección de personas y bienes, pero ello no atribuye a las Comunidades Autónomas la dirección y coordinación de los servicios de seguridad. Por su parte, el Gobierno vasco alegaba, entre otros argumentos, que la Comunidad Autónoma tiene atribuidas competencias en diversas materias relacionadas con las posibles situaciones de emergencia: policía, sanidad, carreteras, montes, etc., y que todos los servicios que debían intervenir en una calamidad dependen jerárquicamente del Gobierno vasco; asimismo afirmaba que el concepto de seguridad es mucho más amplio que lo que pretendía el Gobierno central. 7 El Tribunal Constitucional, en los fundamentos jurídicos de la Sentencia, afirma que los Centros de Coordinación en debate «entran de lleno en la órbita de lo que modernamente se conoce con el nombre de "protección civil"», actividad que, aunque inicialmente vinculada con las Fuerzas Armadas, ha acabado por adquirir un carácter «nítidamente civil». A partir del concepto de la protección civil como «conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los daños causados a personas y bienes por toda clase de medios de agresión y por los elementos naturales o extraordinarios en tiempos de paz cuando la amplitud y gravedad de sus efectos les hace alcanzar el carácter de calamidad pública», afirma el Tribunal que comprende la existencia de obligaciones y servicios personales a cargo de los individuos y «de las corporaciones territoriales existentes dentro del Estado que tienen en ello un papel relevante». De ello, deduce la idea de que «debe reconocerse a las Comunidades Autónomas competencia en materia de protección civil, especialmente para la elaboración de los correspondientes planes de prevención de riesgos y calamidades y para la dirección de sus propios servicios en el caso de que las situaciones catastróficas o de emergencia se produzcan». Explica el Tribunal Constitucional que aunque «la Constitución y el Estatuto de Autonomía del País Vasco no utilizan de manera especial la expresión "protección civil", ni de manera directa la idea», dicha materia «ha de englobarse con carácter prioritario en el concepto de seguridad pública del artículo 149.1.29 de la Constitución». Este precepto permite la creación de policías autonómicas, posibilidad que recoge el artículo 17 del Estatuto vasco; «resulta así que, sin mengua de las competencias inalienables, y en este sentido exclusivas del Estado, en la materia específica de protección civil se producen competencias concurrentes cuya distribución es necesario diseñar». Se refiere asimismo el Tribunal al Real Decreto de 22 de diciembre de 1980, que atribuye a los Cuerpos de Miñones y Miqueletes de las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya la función de «participar en la ejecución de los planes de protección civil y cooperar y prestar auxilio en los casos de calamidades públicas y desgracias», como indicio de que esa misma interpretación ya ha sido aceptada anteriormente por la Administración del Estado. Finalmente, afirma el Tribunal Constitucional que «el reconocimiento que en los apartados anteriores se ha hecho de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de protección civil queda subordinada a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que éste pueda estar en juego. En realidad, la Comunidad Autónoma del País Vasco no discute esta subordinación, que se producirá, en primer lugar, siempre que entre en juego la Ley 4/1981, de 1 de junio, y los estados de alarma, de excepción y de sitio por ella previstas, pero que deberá producirse igualmente en aquellos casos en que, sin darse lugar a la declaración del estado de alarma, la calamidad o la catástrofe sean de carácter supraterritorial y exijan por consiguiente la coordinación de elementos distintos de los que dispone la Comunidad Autónoma o en que sea de tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional». A consecuencia de estos argumentos, el Tribunal Constitucional declaró que la Comunidad Autónoma del País Vasco es titular de la competencia para establecer Centros de Coordinación Operativa, y que con ello no se invaden las competencias del Estado en materia de seguridad pública. 8 Si esta sentencia resultaba terminante en cuanto al caso concreto planteado, y en cuanto a la inserción de la protección civil dentro del campo de la seguridad pública, quedaban muchos otros extremos sin resolver: a) Afirmaba el Tribunal Constitucional que «debe reconocerse a las Comunidades Autónomas competencia en materia de protección civil, especialmente para la elaboración de los correspondientes planes de prevención de riesgos y calamidades y para la dirección de sus propios servicios en el caso de que las situaciones catastróficas o de emergencia se produzcan». Sin embargo, no fundamentaba esta afirmación en ningún precepto constitucional o estatutario concretos. Cabe preguntarse, por tanto, si todas las Comunidades Autónomas ostentan competencia o solamente algunas (¿las que lo mencionan específicamente en su Estatuto?8; ¿las que prevean competencias en materia de policía autonómica?); si esas competencias deben ponerse en inmediata relación con otras materias (policía, sanidad, obras públicas, montes, etc.) para conocer sus límites, o si no existe tal relación; si esas competencias comprenden la potestad legislativa y reglamentaria o solamente la ejecutiva. A falta de una fundamentación expresa, parece ser que, al margen de la distribución de competencias establecida por la Constitución y los Estatutos, el Tribunal Constitucional crea una nueva categoría: las competencias autonómicas per se. b) Después de referirse genéricamente a las Comunidades Autónomas como titulares de competencias sobre protección civil, afirma el Tribunal Constitucional que la del País Vasco ha asumido competencias en materia de seguridad pública a través del artículo 17 del Estatuto de Autonomía, que prevé la existencia de la policía autonómica. De ahí deduce una concurrencia de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma. No queda claro porqué esta concurrencia debe abarcar no sólo las funciones policiales, sino que se extiende también a la protección civil (que no es mencionada en el Estatuto) y cómo habrá que delimitarla. Y es más, el Tribunal Constitucional se contradice en otras sentencias; así, la Sentencia 104/1989, de 8 de junio, que resolvía otro conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno vasco frente al Gobierno central en relación al Real Decreto 1338/ 1984, de 4 de julio, sobre medidas de seguridad de entidades y establecimientos públicos y privados, hace las siguientes afirmaciones: «dicho concepto material, la seguridad pública, (...) engloba, como se deduce de estos pronunciamientos, un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico así definido. (...) entre ellas se encuentran las facultades ejecutivas en relación con las medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados (...). Pues bien: es claro, conforme al tenor literal del artículo 149.1.29 de la CE, que la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pública no admite más excepción que la que se derive de la creación de las policías autónomas (...). Es en orden a la organización de aquella Policía Autónoma y a los correspondientes "servicios policiales" no estatales respecto de lo que la Comunidad 8 Únicamente el Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares recoge, en su artículo 12, como competencia autonómica, «en los términos que establezcan las Leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en las siguientes materias: (...) 10. Protección civil». Los demás Estatutos de Autonomía no mencionan la protección civil. 9 Autónoma Vasca ha asumido competencias en su Estatuto y no, en cambio, en relación con otras funciones de ejecución en materia de seguridad pública, ya que, ni es posible extender esta competencia más allá de lo que claramente se desprende de los términos con que se regula en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, ni puede ser aceptada la tesis conforme a la cual existe en nuestro Derecho un principio general expansivo de ejecución autonómica, por algunas Comunidades Autónomas de la legislación estatal, con escasas y contadas excepciones.» El Tribunal Constitucional, en este caso, resolvía el conflicto a favor del Gobierno central. Difícil encontrar dos sentencias tan enfrentadas; en un caso, parece que el artículo 17 del Estatuto de Autonomía del País Vasco permite entender que las competencias de esta Comunidad se extienden desde la policía autonómica hasta la protección civil; en el otro caso, el artículo 17 debe interpretarse en sentido restrictivo, de modo que las competencias que atribuye a la Comunidad Autónoma sobre su policía no pueden alcanzar a otros servicios no policiales que forman parte también de la materia de la seguridad pública, como son en este caso el control de las medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados, que corresponden al Estado. c) La sentencia comentada se publicaba en el «Boletín Oficial del Estado» el 11 de enero de 1985. Fecha de diez días más tarde tiene la Ley 2/1985, de Protección Civil. Si el Tribunal Constitucional afirmaba la competencia del País Vasco para establecer los Centros de Coordinación Operativa, la Ley, en su disposición final tercera, ordena al Gobierno central crear «la Red de Alarma Nacional, dependiente de los órganos de protección civil del Estado, que a estos efectos se coordinarán con los órganos correspondientes del Ministerio de Defensa, para alertar a la población que pudiera resultar afectada por una emergencia que ocurra en caso de guerra o en tiempo de paz». No era esta la única aparente contradicción, por lo cual no sorprende que la Ley fuera inmediatamente objeto de un nuevo conflicto constitucional. 4. LA SENTENCIA DE 19 DE JULIO DE 1990 Promulgada la Ley de Protección Civil, el Gobierno vasco interpuso recurso de inconstitucionalidad por una presunta infracción de los artículos 149.1.29 de la Constitución y 17 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Se alegaba que dicha Ley se opone frontalmente a la propia doctrina del Tribunal Constitucional establecida en la sentencia comentada en el apartado anterior, por partir de la premisa de que las Comunidades Autónomas carecen de competencia sobre la protección civil; así, el artículo 2. de la Ley afirma que «la competencia en materia de protección civil corresponde a la Administración civil del Estado y, en los términos establecidos en esta Ley, a las restantes administraciones públicas», de lo cual el Gobierno vasco deducía que la propia Ley se erige en instrumento habilitador de las competencias de las Comunidades Autónomas, cuando el Tribunal Constitucional ya las había deducido directamente de la Constitución y del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Además de impugnar con carácter general la Ley por oponerse a la distribución de competencias diseñada por la Constitución y el Estatuto, el Gobierno vasco cuestionaba diversos preceptos concretos, entre los que merece la pena destacar los siguientes: 10 a) El artículo 5., que atribuye al Gobierno central la facultad de aprobar un catálogo de actividades, centros, establecimientos y dependencias que pueden dar origen a una situación de emergencia. Dicha facultad, según el recurso, debiera corresponder a los órganos autonómicos. b) El artículo 6.1, que faculta al Gobierno central para establecer las directrices básicas que regulen la autoprotección de los centros antes mencionados. Asimismo el Gobierno vasco considera que ésta debe ser una competencia autonómica. c) El artículo 7.2 atribuye a los Ministerios del Interior y de Defensa capacidad para concertar con la Cruz Roja la estructura y dotación de las brigadas de tropas de la Cruz Roja y de la Cruz Roja del Mar, como unidades de colaboración en materia de protección civil. Se reclama asimismo la competencia autonómica en este aspecto. d) El artículo 8. atribuye al Gobierno central la facultad de aprobar una Norma Básica de Protección Civil que contenga las directrices esenciales para la elaboración de planes territoriales y planes especiales de protección civil. Según el Gobierno vasco, no hay ningún precepto constitucional o estatutario que atribuya esta facultad al Estado y supone una reducción injustificada de la competencia autonómica. e) El artículo 10, que regula el procedimiento de elaboración de planes territoriales y establece las instancias que deben aprobarlos (en concreto, en las Comunidades Autónomas establece que será el Consejo de Gobierno), así como la necesidad de homologar los planes. Para el Gobierno vasco supone establecer una tutela estatal que no prevén ni la Constitución ni el Estatuto y una intromisión en la potestad de autoorganización autonómica. f) El artículo 13 establece que en situaciones de grave riesgo o catástrofe se dispondrá la aplicación del plan que corresponda por el Gobernador Civil, si la emergencia no supera el ámbito provincial, o por el Ministro del Interior en caso contrario o si se trata de un caso de especial gravedad. La única función que se reserva a los órganos autonómicos es la de instar al Ministro la aplicación del plan. Para el Gobierno vasco, las potestades de ejecución no pueden quedar fuera de la competencia autonómica. g) El artículo 15.1 establece que «el Gobierno (central) es el órgano superior de dirección y coordinación de la protección civil». El Gobierno vasco estima que debería añadirse «en el ámbito de sus competencias», para salvar las suyas propias. h) El artículo 16 atribuye al Ministro del Interior las facultades de elaborar la Norma Básica de Protección Civil, los Planes especiales estatales o supraautonómicos, el Catálogo Nacional de Recursos Movilizables, desarrollar las normas de actuación, etc., facultades que el Gobierno vasco entiende son en su mayor parte de competencia autonómica. i) Los artículos 17 y 18 regulan la Comisión Nacional de Protección Civil (con miembros en representación de las Comunidades Autónomas) y la Comisión de Protección Civil de la 11 Comunidad Autónoma. Con ello, según el recurso, se invaden las potestades de autoorganización autonómica. j) El artículo 19 y la Disposición Final Segunda se refieren al régimen sancionador, que según el Gobierno vasco debiera ser establecido y ejecutado por la Comunidad Autónoma en los aspectos donde ostente competencia. k) La Disposición Adicional establece que el Gobierno central debe aprobar un plan financiero incorporado en sucesivas anualidades a los Presupuestos Generales del Estado para cubrir las obligaciones económicas derivadas de la Ley. El Gobierno vasco entiende que se agrade la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. l) La Disposición Transitoria autoriza al Gobierno central para dictar normas reglamentarias de aplicación de la Ley hasta el momento en que se elaboren los planes previstos en la misma. En el recurso se alega que es una habilitación inconstitucional. m) La Disposición Final Tercera obliga al Gobierno central a crear la Red de Alarma Nacional, que para el Gobierno vasco se opone directamente a la competencia que le ha reconocido el Tribunal Constitucional de crear sus propios centros de Coordinación Operativa. A estos argumentos contestó el Abogado del Estado, actuando en nombre del Gobierno central, manifestando que la cuestión controvertida ya había quedado clara en la Sentencia de 18 de diciembre de 1984, y que el recurso de inconstitucionalidad debía ser fruto de un mal entendido. Afirmaba que la propia Ley expresaba que su aplicación se refería a las situaciones de grave riesgo colectivo, es decir, situaciones absolutamente excepcionales de emergencia que imponen la movilización masiva de amplios recursos humanos y materiales y que nada tienen que ver con la protección de personas y bienes en una situación de normalidad social. Estas situaciones suponen siempre la existencia de un interés nacional que justifica la competencia exclusiva del Estado. Sin embargo, afirmaba el Abogado del Estado, la excepcionalidad de estas situaciones no supone la excepcionalidad de las competencias estatales, sino que éstas se configuran como una acción permanente y de signo preventivo. Con esta premisa, el Abogado del Estado considera perfectamente ajustados a Derecho cada uno de los preceptos de la Ley que el Gobierno vasco impugnaba; así, por ejemplo, las facultades del Gobierno central para aprobar un catálogo de actividades o unas directrices básicas de autoprotección vienen exigidas por la necesidad de una regulación uniforme, y no hay ninguna norma que atribuya a las Comunidades Autónomas tal competencia; la capacidad de concertar con la Cruz Roja se refiere a elementos humanos (personal militar) aportados por el mismo Estado; la aprobación de una Norma Básica es imprescindible para la planificación de las emergencias afectadas por la Ley, sin perjuicio de que para otros casos pueda intervenir la facultad de planificación de las Comunidades Autónomas sin limitación alguna; etc. En suma, el Abogado del Estado entiende que lo que reclama el Gobierno vasco son unas competencias en régimen de exclusividad, mientras que se debe mantener la concurrencia de competencias y el necesario papel del Estado para establecer unas directrices mínimas que aseguren la coordinación de todos los elementos que deben 12 intervenir en los casos de emergencia regulados en la Ley. Con posterioridad a la interposición del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Protección Civil, el Gobierno vasco planteó un conflicto positivo de competencia en relación al Plan Básico de Emergencia Nuclear publicado como Orden de 29 de marzo de 1989. La argumentación es similar a la planteada en el recurso contra la Ley, esto es, se afirma la invasión de competencias autonómicas al partir el Gobierno central de la base de que la protección civil es de competencia estatal. El Abogado del Estado, tras reiterar también los argumentos esgrimidos en dicho recurso, afirma que las emergencias nucleares son uno de esos casos que claramente tienen una incidencia supracomunitaria y exigen una dirección nacional, por lo cual la regulación establecida por el Gobierno central se ajusta perfectamente al orden constitucional de competencias. A petición del Abogado del Estado, el Tribunal Constitucional decidió acumular el conflicto de competencia al recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Protección Civil. El Tribunal Constitucional, en los Fundamentos Jurídicos de la Sentencia de 19 de julio de 1990, que resuelve ambas cuestiones, afirma que, examinadas las alegaciones de una y otra parte, «su discrepancia no es en realidad tan radical como se antojo en un primer examen», orientándose hacia una decisión salomónica En efecto, afirma que de los escritos de las partes puede deducirse que en el fondo ambas «acaban por admitir que los supuestos de hecho que la Ley contempla son casos de grave riesgo colectivo o de excepcional emergencia en los que concurren las superiores exigencias del interés general y, por tanto, que la Ley no regula toda la materia de protección civil ni abarca la totalidad de la competencia vasca». El Tribunal Constitucional, tras apostillar que en todo caso la delimitación competencial ha de fundarse en las disposiciones constitucionales y estatutarias y no sobre interpretaciones de la doctrina del propio Tribunal, recuerda lo que ya afirmó en su Sentencia de 18 de diciembre de 1984, en resumen: - Que la protección civil debe englobarse dentro del concepto de seguridad pública del artículo 149.1.29 de la Constitución. - Que la competencia estatal respecto de la seguridad pública no es exclusiva, sino concurrente con las Comunidades Autónomas en virtud de lo establecido en el propio artículo 149.1.29 (creación de policías autonómicas) o en el artículo 148.1.22 (coordinación de policías locales, competencia autonómica). - Que la Comunidad Autónoma ostenta competencia en materia de protección civil, especialmente para la elaboración de los correspondientes planes de riesgos y calamidades, y para la dirección de sus propios servicios en el caso de producirse situaciones catastróficas o de emergencia. - Que dicha competencia queda subordinada a las superiores exigencias del interés nacional en los casos en que ésta pueda entrar en juego, lo cual sucede en tres ocasiones: por aplicación de los estados de alarma, excepción y sitio, en emergencias de carácter supraterritorial, o en emergencias de tal envergadura que requieran una dirección de 13 carácter nacional. Tras reafirmar esta doctrina, el Tribunal manifiesta la necesidad de añadir algunas matizaciones; afirma que «por la misma naturaleza de la protección civil, que persigue la preservación de personas y bienes en situaciones de emergencia, se produce en esta materia un encuentro o concurrencia de muy diversas Administraciones públicas (de índole o alcance municipal, supramunicipal o insular, provincial, autonómica, estatal) que deben aportar sus respectivos recursos y servicios. Desde esta perspectiva, y en principio, la competencia en materia de protección civil dependerá de la naturaleza de la situación de emergencia, y de los recursos y servicios a movilizar. Ello puede suponer, de acuerdo con los términos de los respectivos Estatutos, que la Administración autonómica sea competente en esta materia». Y añade el Tribunal: «esta competencia autonómica se encuentra con determinados límites, que se derivan de la existencia de un posible interés nacional o supraautonómico que pueda verse afectado por la situación de catástrofe o emergencia: bien por la necesidad de prever la coordinación de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias Comunidades Autónomas) o bien por sus dimensiones, que pueden requerir una dirección nacional de todas las Administraciones públicas afectadas, y una aportación de recursos de nivel supraautonómico. Y, como consecuencia, e íntimamente en relación con tal posibilidad, no pueden negarse al Estado las potestades necesarias para obtener y salvaguardar una coordinación de distintos servicios y recursos pertenecientes a múltiples sujetos, así como (si fuera necesario) para garantizar una dirección y organización unitarias: esto es, tanto competencia de tipo normativo (disponiendo e instrumentando técnicas de coordinación) como de tipo ejecutivo, asumiendo las instancias estatales tareas de dirección». Afirma a continuación el Tribunal que «la propia ley parece asumir esta posición», y que «la regulación legal viene a orientarse al estudio, prevención y protección de situaciones de excepcionalidad o grave riesgo, distintos de situaciones de emergencia con carácter cotidiano, en que se manifiesta el interés nacional». Reafirma esta conclusión, según el Tribunal, el examen de los diversos preceptos concretos impugnados por el Gobierno vasco, que no se opondrían a esa interpretación genérica de la ley. Así, cuando su artículo 2.1 establece la titularidad estatal del servicio público de la protección civil, añadiendo que es «de competencia de las otras Administraciones públicas en los términos de esta ley», no se produce una habilitación competencial genérica, sino únicamente una previsión de participación de todas las Administraciones públicas incluso en los casos en que se manifiesta un interés nacional que justifica la existencia de una normativa estatal. Al margen de estos casos se hallarán aquellos en que no se da tal interés nacional y por tanto quedan sometidos a la competencia autonómica, que no proviene de la ley sino de los estatutos. Para el caso del País Vasco, el Tribunal Constitucional deduce ésta del artículo 17 de su Estatuto de Autonomía, puesto en relación con otras materias «en que pueden producirse actuaciones de protección civil», como sanidad, carreteras, montes y bosques. En cuanto a las facultades del Gobierno central para establecer las normas generales previstas en la ley (catálogo de actividades, directrices de autoprotección), afirma el Tribunal que la Comunidad Autónoma del País Vasco no puede pretender tener 14 exclusividad al respecto, ya que «la consecución del interés general de la Nación y la determinación de cuándo concurre es una decisión que corresponde como misión a los órganos generales del Estado», y en este caso el ámbito territorial no es el criterio a aplicar, sino que «se ve superado como criterio de atribución de competencia por la necesidad de prever una serie de actividades que puedan dar lugar a emergencias de intensidad o dimensión supraautonómica, y por la necesidad de la actuación conjunta de una pluralidad de Administraciones públicas afectadas lo que justifica que la catalogación de estas emergencias corresponda al Gobierno». En relación a la potestad del Gobierno central para aprobar la Norma Básica de Protección Civil, afirma el Tribunal que no produce un vaciamiento de la competencia autonómica, y que «al reconocimiento de unas potestades legislativas y reglamentarias de la Comunidad Vasca no empece una competencia estatal con idénticas potestades y que puede condicionar el ejercicio de las facultades autonómicas cuando concurra el interés supraautonómico general»; a estos casos califica el Tribunal de «emergencias excepcionales». Explica también que «la fijación por ley de un contenido mínimo e indisponible de los diferentes Planes Territoriales (art. 9.), que permita su homologación posterior e integración en una programación unitaria, no es inconstitucional ni vacía la competencia autonómica para la elaboración de planes aunque de algún modo la condicione». En cuanto a la homologación de los planes territoriales, establece que «en la medida en que dicha competencia de homologación se configure como una actividad reglada y de control técnico, dirigida a constatar que los planes contemplen distintos contenidos (...) y no a sustituir de entre las distintas opciones posibles aquella seguida en la elaboración del plan, dicha competencia de mera homologación no configura invasión competencial alguna». Sobre la posibilidad de establecer conciertos con la Cruz Roja (o con otras entidades) o de recabar información para la elaboración y ejecución de los planes de protección civil, el Tribunal Constitucional estima que puede corresponder a todas las Administraciones implicadas, y que la ley no supone una negación de la posibilidad de que lo hagan las Comunidades Autónomas. Tampoco encuentra el Tribunal causa de inconstitucionalidad en la determinación de las autoridades que deben disponer la aplicación de los planes (Gobernador civil o Ministro del Interior, según los casos); entiende que esa decisión se produce únicamente en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, es decir, cuando se halle afectado el interés nacional y se requiere una actuación unitaria e inmediata y una movilización de recursos de titularidad tanto estatal como autonómica. La atribución de esa facultad no supone privar a la Comunidad Autónoma de su competencia para aprobar el plan a aplicar ni para proponer su aplicación. Este mismo sentido da la sentencia a la consideración del Gobierno central como «órgano superior de dirección y coordinación de la protección civil», «inevitable» en las contingencias en las que concurra el interés nacional, y a las diversas facultades que se atribuyen al Ministerio del Interior, aunque el Tribunal puntualiza que las funciones de superior inspección «no pueden convertirse en un control tutelar de la acción administrativa de la propia Comunidad Autónoma». En cuanto al régimen sancionador regulado en la Ley, el Tribunal considera que no puede negarse al Estado facultad para establecerlo si se ha sentado la titularidad estatal de 15 competencia normativa en materia de protección civil; sobre todo teniendo en cuenta que la Ley respeta un ámbito de la potestad sancionadora a las Comunidades Autónomas al atribuirles la posibilidad de establecer determinadas multas hasta cierta cuantía dentro de su ámbito de competencia. Tampoco encuentra el Tribunal motivo para declarar la inconstitucionalidad de la Ley en la orden de creación de una red de alarma nacional, ya que ello no impide que la Comunidad Autónoma del País Vasco ponga en marcha su propia red de centros de información y alarma, «sin perjuicio de la posible, y recomendable, coordinación». Únicamente en un punto de la Ley el Tribunal Constitucional estima que los argumentos del recurso del Gobierno vasco son oportunos: «en lo que atañe a la atribución al Consejo de Gobierno de cada Comunidad Autónoma de la facultad de aprobación del Plan de la misma (art. 10.1, párrafo 3), ha de estimarse correcta la impugnación que se efectúa, ya que corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco determinar (en virtud de la cláusula 2 del art. 10 de su Estatuto de Autonomía) cuál sea el órgano autonómico competente para tal aprobación, si bien ha de señalarse que, en cuanto facultad típicamente ejecutiva, se hace difícil la posibilidad de una solución diversa y alternativa. Por consiguiente, sólo resulta aplicable supletoriamente, en virtud del artículo 149.3 de la Constitución, a la Comunidad Autónoma del País Vasco la previsión del artículo 10.1, párrafo 3, en cuanto especifica que sea el Consejo de Gobierno quien haya de aprobar el Plan Territorial de la Comunidad Autónoma; sin que proceda declarar su inconstitucionalidad y consecuente nulidad, ya que, según la distribución competencial efectuada por los Estatutos de otras Comunidades Autónomas, pudiera resultar respecto a ellas adecuada tal distribución y, por tanto, aplicable en el correspondiente ámbito territorial». En cuanto al Plan Básico de Emergencia Nuclear, el Tribunal Constitucional, en congruencia con las consideraciones que hace en torno a la Ley de Protección Civil, afirma que se trata de una directriz básica que sirve para elaborar los Planes Especiales que prevean situaciones de accidente nuclear, supuesto «en que resulta difícilmente discutible que pueda verse afectado el interés nacional, con una dimensión supraautonómica, como, sin necesidad de mayores explicaciones, resulta de las experiencias ya producidas en otros países, con consecuencias señaladamente catastróficas». La competencia estatal en este caso justifica la sujeción de la Administración autonómica a la normativa que se fije por el Estado y a la integración de los servicios autonómicos en los planes que se aprueben, con el fin de dar una respuesta coordinada a las emergencias. Como consecuencia de los argumentos desarrollados por el Tribunal Constitucional, en su fallo éste estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad en cuanto a que el artículo 10.1, párrafo tercero, se aplica sólo de forma supletoria al País Vasco, en defecto de norma autonómica, pero desestima el recurso en todo lo demás, y desestima totalmente el conflicto positivo de competencia declarando que la competencia controvertida en cuanto al Plan Básico de Emergencia Nuclear es de titularidad estatal. La sentencia contó con un voto particular del Magistrado don Luis López Guerra, en el cual se expresa que la sentencia debería haber incluido la inaplicabilidad al País Vasco del artículo 13, en el que se prevé que son las autoridades estatales (Gobernador civil y 16 Ministro del Interior) quienes disponen la aplicación del plan que corresponda y la movilización de los servicios y medios necesarios. Para el firmante del voto particular, «se trata de una potestad de ejecución (disponer la aplicación del plan) que no se compadece con los criterios de índole general expuestos en la sentencia en relación con el reparto competencial en materia de protección civil», y que «debe corresponder a la autoridad autonómica la función allí prevista»; «el posible interés nacional o supraautonómico que pueda concurrir se ha visto ya protegido por una serie de medidas, como son: 1) la determinación estatal de un contenido mínimo de los planes de emergencia (art. 9.); 2) la fijación estatal de unas directrices, contenidas en la Norma Básica de Protección civil (art. 8.º); 3) la exigencia de una homologación estatal de los planes de emergencia (arts. 10 y 11); y 4) la previsión de planes especiales estatales, de ámbito supraautonómico, en función de las situaciones de emergencia que en ellas se contemplen (arts. 8. y 11)». Por ello, «no aparecen razones para que, cuando la situación de emergencia, por su extensión e intensidad, quede circunscrita al ámbito autonómico, afectando únicamente a municipios de la misma provincia (...) o de la misma Comunidad Autónoma (...) deba ser, sin embargo, una autoridad estatal (Gobernador civil o Ministro del Interior) quien decida la aplicación del plan que corresponda». 5. REFLEXIONES Podría resumirse la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las competencias en materia de protección civil en los siguientes puntos: - Se trata de una materia integrada en la seguridad pública del artículo 149.1.29, de competencia concurrente entre el Estado y las Comunidades Autónomas. - Las Comunidades Autónomas (al menos, la del País Vasco, en virtud de su Estatuto de Autonomía) tienen competencia en materia de protección civil. - La competencia autonómica en esta materia cede en los casos de aplicación de los estados de alarma, excepción y sitio, de emergencias supracomunitarias o las de tal alcance que requieren una dirección nacional. - La competencia estatal se extiende a todos los casos en que se ve afectado el interés nacional, e incluye potestad normativa y ejecutiva. La competencia autonómica incluye también potestad normativa y ejecutiva, pero se limita a aquellos casos en que no resulta afectado el interés nacional (emergencias «menores»). Esta doctrina, expuesta de modo tan simple, o tan simplificado, parece razonable. Desgraciadamente tiene muchos aspectos oscuros y de difícil aplicación práctica. a) En primer lugar, sigue sin quedar claro el fundamento de las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional afirma genéricamente su competencia para elaborar planes y dirigir sus propios servicios. Sin embargo, no señala ningún precepto constitucional o estatutario que atribuya dicha competencia. En cambio, en cuanto a las competencias estatales, el Tribunal no ofrece un 17 único fundamento, sino dos distintos que, en mi opinión, resultan contradictorios. Por un lado, se afirma la pertenencia de la protección civil al ámbito de la seguridad pública; conforme a ello, debería concluirse que se trata de una competencia exclusiva del Estado, como afirma el artículo 149.1.29 de la Constitución, que no prevé ninguna competencia autonómica sobre protección civil (únicamente sobre policías autonómicas). Pero por otro lado, el Tribunal Constitucional insiste repetidas veces que la justificación de las facultades del Estado en materia de protección civil se halla en la aparición de un interés nacional ante el que ceden las competencias autonómicas. b) Esa diversa justificación se corresponde con otra simultánea y contradictoria doble línea de argumentación del Tribunal Constitucional. Por una parte, se afirma que la protección civil forma parte, a efecto de la distribución de competencias, de la seguridad pública. Pero por otro lado, se afirma que el titular de la competencia puede variar según el tipo de emergencia; en otras palabras, que no habrá de examinarse quién es el titular de la materia «protección civil», sino quién es el titular de la materia «sanidad», «carreteras», «montes», «policía», etc. En unas ocasiones el Tribunal Constitucional considera a la protección civil como parte de la seguridad pública y en otras como una especie de «apéndice» de otras materias, en las cuales se pueden producir, según las propias palabras del Tribunal Constitucional, «actuaciones de protección civil». c) No es posible, a través de las decisiones del Tribunal Constitucional, saber hasta qué punto las afirmaciones que hace sobre las competencias del País Vasco son trasladables a otras Comunidades, esto es, si todas las Comunidades ostentan las mismas competencias sobre la protección civil o si ello dependerá de si en sus Estatutos han asumido o no competencia en materia de policía autonómica, policías locales, sanidad, etc. d) Tampoco distingue con claridad el Tribunal Constitucional si esas competencias autonómicas se refieren únicamente a potestades de ejecución o si también comprende la potestad legislativa. Aunque en algún caso se refiere expresamente a «potestades legislativas y reglamentarias de la Comunidad Vasca», por otro lado se remite a los Estatutos de Autonomía y pone en relación la titularidad de la competencia con el tipo de emergencia, esto es, con la materia (montes, carreteras, sanidad, etc.) que pueda ser afectada. Es decir, que quizá en unos casos existan potestades legislativas y en otros no, dependiendo del tratamiento que dé cada Estatuto a la materia de que se trate. La confusión es mayor si pensamos que el Estatuto de las Islas Baleares se refiere expresamente a competencias de ejecución en materia de protección civil. Quiero aquí apuntar, en relación con este tema, que en la regulación contenida en la Ley de Protección Civil se produce una situación sorprendente. Se reconoce a las Comunidades Autónomas facultad normativa, en este caso parece que de tipo reglamentario, al encomendarles la aprobación de los planes de protección civil. En cambio, se les niega la facultad de ejecución, ya que la de dichos planes corresponde al Gobernador civil o al Ministro del Interior. Sorprende porque se invierte la técnica habitual en cualquier modelo de organización territorial descentralizada: son los órganos centrales quienes habitualmente dictan las normas y los órganos territoriales quienes las ejecutan. La justificación de esta sorprendente excepción no aparece ni en la Ley ni en los fundamentos jurídicos del Tribunal Constitucional. 18 e) Afirma el Tribunal Constitucional que la Ley de Protección Civil únicamente contempla aquellas situaciones de emergencia «excepcional», y no las emergencias «ordinarias». Esta interpretación abre muchas otras interrogantes. ¿De quién son competencia las emergencias «ordinarias»? ¿Forman parte de la materia de la seguridad pública? Y, por otro lado, ¿deberán establecerse otros planes distintos a los previstos en la Ley de Protección Civil para atender esas otras emergencias de rango menor? ¿Qué relación guardarán los planes de protección civil (emergencias excepcionales) con los «planes de emergencia ordinaria»? Si las emergencias ordinarias forman parte de la seguridad pública, debería corresponder su atención al Estado, ya que según el mismo Tribunal toda la seguridad pública es de competencia estatal, con la única excepción de la creación de policías autonómicas. Si no forman parte de la seguridad pública, sino de otras materias (montes, carreteras, sanidad, etcétera), ¿por qué se refiere el Tribunal Constitucional a competencias autonómicas en «materia de protección civil»? f) Si en la sentencia de diciembre de 1984 parecía haberse clarificado al menos la cuestión de los centros de coordinación operativa, creo que la de julio de 1990 no hace sino arrojar oscuridad. Si se admite que el Estado ostenta la titularidad de las competencias de protección civil para asegurar la coordinación de los diversos recursos, y las Comunidades Autónomas únicamente competencias derivadas de otros títulos (montes, carreteras, sanidad, obras públicas, etc.), parece lógico que únicamente el primero debiera ostentar competencia para crear redes de alarma o centros de coordinación. Si la protección civil actúa directamente sobre grandes catástrofes, y de ahí la intervención estatal, ¿qué papel puede quedar para unos centros de coordinación insertos en la protección civil pero de nivel autonómico, cuando no provincial? Y suponiendo que éstos tienen un papel dentro de la protección civil ¿no es una contradicción, dentro de la naturaleza de ésta, la coexistencia de redes de alarma diferentes dependientes de distintas administraciones? Parece más bien que o sobra una o sobra la otra; de otro modo, se crea una dificultad añadida y artificial: la coordinación de distintos órganos coordinadores que nacen descoordinadamente. g) A mi entender, en su afán por hallar una interpretación que conciliara las dos posiciones enfrentadas en los conflictos constitucionales y fuera favorable al mantenimiento de las normas impugnadas, el Tribunal Constitucional ha olvidado uno de los rasgos básicos de la moderna protección civil. No hay forma de aislar las emergencias «ordinarias» de las «excepcionales»; las técnicas y los medios a emplear en uno y otro caso son iguales o similares; únicamente debe variar el grado de respuesta. La planificación debe reposar sobre la idea de gradualidad; no se crean unos recursos extraordinarios para situaciones extraordinarias, sino que se prevé el empleo de unos recursos ordinarios (habitualmente destinados a atender diversas situaciones de normalidad), adaptándose e interviniendo sucesivamente según la importancia del hecho con el que deben enfrentarse. Por ello es artificial y poco ajustado a la realidad el pretender distinguir entre unas situaciones, normas, planes, autoridades y recursos dispuestos únicamente para las emergencias extraordinarias, y otros para las pequeñas emergencias de todos los días. h) Precisamente por ello es mucho más acertado, en mi opinión, el voto particular de la sentencia comentada. Efectivamente, es necesario que desde el Estado se fijen unas bases para coordinar todo el sistema de protección civil; pero ello no debe llegar a desplazar 19 totalmente a las autoridades locales y autonómicas, sustituyéndolas en exclusiva por las estatales. El resultado no será una mejor coordinación de recursos sino más bien añadir una dificultad más; desde la Administración del Estado será más complicado asumir la dirección de unos recursos ajenos para aplicar unos planes elaborados por otra Administración. La propia naturaleza de la protección civil exige un sistema de organización escalonada. Deben ser las entidades locales las que, en principio, ostenten competencias tanto de planificación como de ejecución en relación a las emergencias (extraordinarias, cotidianas, o como quiera que se las califique) de ámbito local. Sus planes de protección civil deben integrarse dentro de los de nivel autonómico, y sus potestades de ejecución cederán en favor de los órganos autonómicos cuando las emergencias alcancen un nivel supralocal. Asimismo, las Comunidades Autónomas deben ser titulares de competencias de planificación y ejecución para todas aquellas emergencias que no rebasen un nivel regional; sus facultades cederán a favor del Estado cuando la emergencia tenga alcance supraterritorial. Finalmente, el Estado debe ostentar las funciones de asegurar la coordinación de todo el sistema mediante potestades normativas, establecer los planes de carácter supraterritorial y ejecutarlos en las emergencias que superen el ámbito o las posibilidades de reacción de las Comunidades Autónomas. La gradualidad de respuesta inherente a la protección civil debe de reflejarse en el plano de la organización administrativa en una distribución escalonada de funciones, que en el caso de España debe acomodarse a su organización territorial caracterizada, por imperativo de la Constitución, por la autonomía de las nacionalidades y regiones y de las entidades locales. Estos principios, aparentemente sencillos, se ven obstaculizados al máximo por nuestro ordenamiento positivo, y especialmente por la intrincada distribución de funciones contenida en la Ley de Protección Civil. g) Aunque creo bastante desafortunada, sobre todo por sus consecuencias prácticas, la doctrina del Tribunal Constitucional en cuestión de protección civil, no ha de achacarse a este órgano toda la responsabilidad por la poca lógica del sistema. El origen del problema radica en el olvido de la protección civil por la Constitución y por los Estatutos de Autonomía (con la única excepción ya apuntada) y en la inexistencia de otras normas con rango suficiente para subsanar tal defecto. Pocas materias hay que necesiten de forman tan angustiosa una buena delimitación de funciones entre las diversas Administraciones públicas, partiendo de la base de que es imprescindible la participación de todas ellas para que se pueda hablar con seriedad de protección civil. El silencio de la Constitución y de los Estatutos podría haber sido salvado por una Ley Orgánica de delegación de funciones en las Comunidades Autónomas, que ordenara de forma lógica su inevitable participación en el sistema de protección civil. Se prefirió una ley ordinaria que resuelve de forma poco satisfactoria esta cuestión, que se entronca mal con la distribución de competencias diseñada por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, y que sigue una filosofía ambigua que navega entre el sistema descentralizado que podía haberse obtenido a través de la mencionada Ley Orgánica o el sistema centralizado que derivaría (en buena técnica jurídica) del «olvido» por los Estatutos de Autonomía de mencionar la protección civil. Dudo que la cuestión haya quedado resuelta tras la Sentencia de 19 de julio de 1990; más bien me temo que únicamente se han desplazado los problemas hasta el momento de aplicar 20 las previsiones de la Ley de Protección Civil conforme a los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional. Miguel José IZU BELLOSO * VOLVER A LA PÁGINA INICIAL DE MIGUEL IZU 21
