Gasto público y federalismo fiscal en España (1984

RECENSIONES
«GASTO PÚBLICO Y
FEDERALISMO FISCAL EN
ESPAÑA (1984-1998)»
JUAN CARLOS MOLERO GARCÍA
CES, Colección Estudios
Madrid, 2002 (310 páginas)
El autor del presente libro, profesor adjunto de Economía del Sector Público en el
Departamento de Economía de la Universidad de Navarra, ha llevado a cabo diferentes
estudios sobre la descentralización del gasto
público en España que han sido expuestos en
varios Congresos nacionales e internacionales.
El libro es una actualización de la tesis
sobre el mismo tema que el autor realizó hace
algunos años y que dirigió el catedrático de
Hacienda Pública de la Universidad Autónoma de Madrid Maximino Carpio García,
autor del prólogo del presente trabajo.
El principal objetivo de la investigación es
profundizar en la formas en que ha variado
en España la distribución funcional de los
gastos entre la Administración Central y las
Territoriales, esencialmente a partir de 1984,
que se enmarca en una tónica general de crecimiento del gasto público a lo largo de las
últimas décadas.
Los estudios sobre el tema que se han realizado hasta ahora se centran en analizar las
competencias y el volumen de recursos de
cada una de las Administraciones, sin preocuparse de si esos recursos están gestionados
con eficiencia; es decir, se ocupan más de la
vertiente de los ingresos que de la de los gastos. Ello puede ser debido, según el autor, a
que los gastos ya están descentralizados y los
ingresos, en cambio, lo van estando de forma
más lenta (según Hicks, los gastos públicos
mediatizan o condicionan los ingresos públicos).
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Por ello, el autor centra su investigación
en el estudio del gasto, realizando un análisis
de la forma en que ha gastado sus recursos la
Administración Pública en el período 19841998 y en cómo ha variado la composición de
los gastos en cada nivel territorial a raíz de la
descentralización de la Administración
Pública llevada a cabo en nuestro país a partir de la Constitución de 1978.
En concreto, el autor trata de analizar si
en dicho proceso de descentralización se
observa alguna función o funciones en las que
la pérdida de importancia relativa de ellas en
el conjunto del gasto de la Administración
Central se corresponde con un mayor peso de
la misma función o funciones en el nivel autonómico y en el local. Así mismo, el autor examina en cada uno de esos niveles si esa redistribución funcional va en el sentido que
cabría predecir a partir de las teorías del
federalismo fiscal y si obedece o no al soporte
normativo vigente.
La teoría ortodoxa del federalismo fiscal
(modelo Tiebout-Oates-Musgrave o modelo
TOM) hace referencia a la actuación de las
distintas Administraciones Públicas (central,
autonómica y local) desde la doble vertiente
del ingreso y del gasto. En este sentido, y
según esta teoría, estos tres niveles de gobierno se repartirían las tres funciones de la
Administración Pública de la siguiente forma: los tres niveles se dedicarían a facetas de
asignación de bienes y servicios, y el central
atendería, sino de forma exclusiva, sí de
manera preponderante, los que tuvieran connotaciones distributivas o de intervención en
la economía
El libro se divide en tres partes. En la primera, el autor hace un análisis de los estudios
preliminares básicos, haciendo primeramente una breve exposición de la teoría del federalismo fiscal, incidiendo de forma especial
en lo que se denomina función asignativa de
la Administración Pública. A continuación
realiza un análisis histórico de la evolución
hasta la actualidad de cada uno de los niveles
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básicos de las haciendas territoriales: el autonómico y el local, para terminar recogiendo el
actual marco normativo y competencial de las
Haciendas descentralizadas.
En la segunda parte, el autor realiza una
aproximación al estudio del gasto público,
comenzando por dar unas pinceladas generales sobre la evolución del gasto público y
haciendo un estudio de la evolución del gasto
descentralizado de las Administraciones
Públicas entre 1984 y 1998.
A continuación, el autor hace un estudio
sobre los modos de clasificar el gasto público,
centrándose en la clasificación funcional del
mismo y sugiriendo una reagrupación de funciones con vistas a la posterior comparación
funcional del gasto entre los distintos niveles
territoriales. Al mismo tiempo, analiza una
posible interrelación entre la clasificación
funcional del gasto y la teoría del federalismo
fiscal.
En la tercera parte del trabajo, el autor
intenta comprobar los efectos de la descentralización del gasto sobre la distribución funcional del mismo en cada uno de los niveles de
gobierno de la Administración Pública.
Los puntos neurálgicos que entrelaza el
autor en la investigación son, como hemos
dicho, las citadas teorías del federalismo fiscal, la normativa competencial de cada uno
de nuestros niveles de gobierno y la descentralización del gasto, clasificado por funciones, entre los mismos.
De las tres funciones de la Administración
Pública (asignativa, distributiva y de intervención), la asignativa la llevan a cabo normalmente las distintas administraciones
mediante el gasto público (objeto de estudio
de este trabajo).
Por otra parte, se considera que la clasificación funcional del gasto es el instrumento
más adecuado para el análisis, dado que
aquélla es la única que informa claramente
sobre el destino final de las distintas partidas
de gasto. Sin embargo, esa forma de clasificar
el gasto público es una de las formas menos
utilizadas hasta ahora, por su complejidad y
por la diversa tipología clasificadora para
cada nivel de gobierno, lo que crea dificultades a la hora de efectuar comparaciones entre
los mismos.
Por ello, para dilucidar qué nivel administrativo lleva cabo la asignación de cada tipo
de bien y servicio (función asignativa) el
autor reaplica la teoría del federalismo fiscal
a la propia función asignativa. A partir de
dicha reaplicación se puede hablar de tres
grupos de gasto: gastos puramente asignativos, gastos asignativos con connotaciones distributivas (gastos de distribución) y gastos
asignativos con fines de intervención en la
economía (gastos de intervención económica),
considerando como «otros gastos» los destinados a transferencias a otras Administraciones Públicas y a la cobertura de la deuda
pública.
La base del análisis ha sido establecer un
cruce entre los grupos de gasto descritos y
las distintas clasificaciones funcionales del
gasto.
Además de lo dicho, el análisis de los gastos funcionales de las distintas Administraciones Públicas debe tener en cuenta tres
hechos destacables.
• Las Comunidades Autónomas (CC.AA.)
que accedieron al estatuto autonómico
por la vía del artículo 151 de la Constitución gozan de un abanico competencial más amplio (llegan con más claridad al ámbito de los gastos distributivos) que las que lo hicieron por la vía del
artículo 143.
• El nivel territorial de gobierno con más
«tradición» histórica en España es el
local (Corporaciones Locales, CC.LL.),
destacando el municipio como la entidad local básica de la organización territorial del Estado.
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• El conjunto de los gastos públicos de
nuestro país registró su mayor crecimiento entre 1976 y 1985 durante la
etapa llamada de la «hacienda del bienestar». Ese ritmo de crecimiento continuó entre 1986 y 1995, si bien a un
menor ritmo, disminuyendo a partir de
1996 y hasta la actualidad.
A partir de 1984 el gasto público ha sido
objeto de un proceso de descentralización que
sólo en los últimos años empieza a estar
acompañado de un proceso equivalente por
parte de los ingresos públicos.
Como consecuencia de esa descentralización, es evidente que, en términos porcentuales, la Administración Central gasta menos y
las CC.AA. y CC.LL. gastan más: en 1984 los
porcentajes eran 72,6; 14,4 y 13, mientras
que en 1994 eran 51,6; 31,6 y 16,8. A la vista
de estas cifras, el autor considera que se hace
necesaria una segunda etapa de descentralización de competencias a favor de los entes
locales por parte del nivel autonómico, así
como desde la Administración Central hacia
las CC.AA. en materia de régimen local.
Señala el autor que, a raíz de la descentralización del gasto, la Administración Central
ha desorbitado el volumen de gasto dedicado
a cubrir la deuda pública.
A ese nivel de gobierno y a pesar de la descentralización, los gastos de distribución han
mantenido prácticamente su importancia
porcentual a lo largo del período de estudio.
En cambio, es muy evidente la pérdida de
importancia que registran tanto los gastos de
asignación como los de intervención. Por último, el aumento del gasto destinado a transferencias a otras AA.PP. (fundamentalmente a
CC.AA. y CC.LL.) es una primera muestra de
descentralización desde el nivel central hacia
los territoriales, pasando de suponer un 6,85
por 100 del total de gastos de la Administración Central en 1984 a representar un 11,4
por 100 en 1998.
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A continuación, pasa el autor a analizar en
qué se ha traducido para las CC.AA. la descentralización del gasto público en el período
1988-1998.
Ante todo, llama la atención el elevado nivel
de gasto destinado por las CC.AA. a cubrir su
deuda pública, pasando del 1,97 por 100 del
total de gastos en 1988 al 7 por 100 en 1998.
Constata, así mismo, que las CC.AA. no se
están dedicando de modo exclusivo, como propugna la teoría del federalismo fiscal, a los
gastos puramente asignativos (pierden
importancia porcentual), sino que están
jugando un papel bastante más importante
en los gastos de distribución y de intervención a raíz de la descentralización. Sin
embargo, el autor justifica esto último en
base a que el ámbito autonómico está más
cerca de las necesidades de gasto de su población y puede maximizar mejor los beneficios
de sus ciudadanos (teoría del tamaño óptimo
de la jurisdicción).
Según eso, se pregunta el autor sobre si se
puede hablar de descentralización de los gastos de distribución y de intervención hacia el
nivel autonómico.
• Por lo que respecta a lo gastos de distribución señala el autor que, en conjunto,
entre 1988 y 1998 los gastos de distribución pierden importancia porcentual,
pero si se distinguen las CC.AA. según
la vía de acceso a la autonomía, se observa una descentralización de dichos gastos hacia las CC.AA. con un nivel competencial amplio (las del art. 151, la C.
Foral de Navarra y el País Vasco), mientras que lo contrario sucede con las
CC.AA. del art. 143, a excepción de Cantabria y Baleares, si bien se esperan
cambios a raíz del nuevo sistema de
financiación aprobado para el período
2002-2006 y del traspaso de la gestión
del INSALUD desde la Administración
Central a las diez CC.AA. del artículo
143 desde el 1-1-2002.
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• En lo que se refiere a los gastos de intervención, sí se aprecia cierta descentralización de los mismos hacia el nivel autonómico en su conjunto, pero si se diferencian las CC.AA. según el artículo de
acceso a la autonomía, se observa que en
este caso son las del artículo 143 las que
ven aumentar la importancia porcentual de este tipo de gastos, mientras que
la mayor parte de las del artículo 151 los
ven disminuir.
A continuación, el autor analiza en qué
medida se ha producido una descentralización del gasto público entre 1984 y 1998 hacia
las CC.LL.
En primer lugar, comprueba que los gastos
destinados a la cobertura de la deuda pública
han crecido de forma bastante importante:
un 23,91 por 100 en pesetas corrientes, si
bien lo hacen en menor medida que en el nivel
central y autonómico.
Por otra parte, las CC.LL., al igual que
sucedía con las CC.AA., tampoco se están
dedicando de modo exclusivo, como aconseja
la teoría del federalismo fiscal, a los gastos
puramente asignativos, sino también a los
de distribución y a los de intervención económica.
En relación al total de gastos de las
CC.LL., los gastos de distribución son los más
importantes en todos los años del período
señalado. Sin embargo, no se puede decir que
se haya producido una descentralización de
los mismos hacia ese nivel de gobierno ya que
el porcentaje que representaban en 1998
(44,55 por 100) era inferior al correspondiente a 1984 (51,71 por 100). Según el autor, eso
es lógico ya que, en una primera fase, es normal que ese tipo de gastos se haya descentralizado desde el nivel central hacia el autonómico, como se ha visto, y no hacia el nivel
local.
No obstante, dentro de ese tipo de gastos
hay una partida –«vivienda y servicios colec-
tivos»– a la que las entidades locales, en especial los municipios, siguen dedicando un porcentaje importante (30,33 por 100 del total de
los gastos de distribución en 1998 frente a
32,25 por 100 en 1984), lo cual también parece lógico según la teoría del federalismo fiscal, ya que el nivel local es el que está más al
tanto de las necesidades de gasto de esa partida (teoría del tamaño óptimo de la jurisdicción) y, además, parece muy probable que, en
este caso, los efectos benéficos no sobrepasen
el ámbito geográfico bajo jurisdicción del ente
local (principio de equivalencia fiscal).
Según la normativa de la Ley Reguladora
de las Bases de Régimen Local y la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, las competencias atribuidas a las CC.LL., en especial a
los municipios: tráfico, protección civil, agua,
urbanismo, transporte público, alumbrado,
etc., bien pueden enmarcarse dentro de los
gastos de distribución (ya analizados) y de los
puramente asignativos. De esta forma, sería
de esperar que, como consecuencia de la descentralización, este último grupo de gastos
(que perdió importancia en el nivel central y
en el autonómico) hubiese aumentado en el
nivel local entre 1984 y 1998.
Sin embargo, y a pesar de que ese tipo de
gastos son los más «apropiados» para las
CC.LL. de acuerdo con el principio de equivalencia fiscal, la realidad es que, aún cuando
registran la mayor tasa media anual de crecimiento en comparación con los otros niveles
de gobierno, su importancia relativa con respecto al total de gastos disminuye (pasan del
20,48 por 100 en 1984 al 16,09 por 100 en
1998).
Finalmente, los gastos de intervención
económica son los que menor reflejo normativo tienen para el nivel local. Por otra parte,
tanto la teoría del tamaño óptimo de la jurisdicción como el principio de equivalencia fiscal proclaman que este tipo de gastos debería
corresponder a los niveles central y autonómico. Sin embargo, la realidad nos dice que
esos gastos se han descentralizado claramen-
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te hacia el nivel local: su participación pasa
del 6,15 por 100 sobre el total de los gastos a
ese nivel en 1984 al 13,68 por 100 en 1998.
A la hora de enjuiciar cuál es el nivel administrativo óptimo (central, autonómico o
local) para llevar a cabo gastos puramente
asignativos, de distribución o de intervención
económica, el autor lo ha hecho en base a la
teoría del federalismo. Sin embargo, señala el
autor que cualquiera de ellos puede matizarse según criterios menos «federalistas» y más
a favor de que sean las Haciendas territoriales las que lleven a cabo cualquier tipo de gasto, tenga este connotaciones distributivas o
de intervención.
centralización desde el punto de vista de los
ingresos, por lo cual es un libro altamente
recomendable, teniendo en cuenta, además,
la máxima actualidad e importancia del
tema.
GUILLERMO RODRÍGUEZ FOLGAR
Algunos autores señalan que no se ha dado
en España una auténtica descentralización
funcional del gasto con criterios claros de eficiencia, de modo que cada nivel haya recibido
responsabilidades de gasto en funciones en
las que de verdad tuviera ventaja comparativa, sino que más bien hemos sido testigos de
una descentralización «geográfica», acompañada, en algunos casos, de connotaciones
políticas. Al final, todos los niveles de la
Administración gastan en todas las funciones, con lo cual se producen duplicidades o,
incluso, triplicidades.
A pesar de ello, concluye el autor, nuestro
país ha sido ejemplo para otros muchos a la
hora de traspasar más de 20 puntos porcentuales de capacidad de gasto desde el nivel
central a los niveles inferiores de gobierno,
habiendo aumentado también la descentralización en el ámbito de los ingresos, en el que
habrá un claro reflejo a partir de este
momento con la financiación pactada para el
período 2002-2006 entre la Administración
Central y las CC.AA. de régimen común.
El libro que comentamos tiene, como
hemos dicho, la originalidad de analizar la
descentralización administrativa en nuestro
país desde el punto de vista del gasto, a diferencia de los estudios sobre el tema llevados a
cabo hasta ahora, que han incidido en la des-
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